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ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS.

NATUREZA JURDICA

Kley Ozon Monfort Couri Raad

2005

ESTUDO

ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS. NATUREZA JURDICA

Kley Ozon Monfort Couri Raad


Consultora Legislativa da rea I Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito Administrativo Processo Legislativo e Poder Judicirio ESTUDO
SETEMBRO/2005 ANO

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

2006 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citadas a autora e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.

ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS. NATUREZA JURDICA


Kley Ozon Monfort Couri Raad

APONTAMENTO SOBRE DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS


1. Conceito e Natureza Jurdica Singelamente considerado, transitrio algo que no tem existncia indefinida, dizendo o Aurlio: 1. De pouca durao, que passa; passageiro e efmero, transitivo. 2. Sujeito morte, mortal Em se tratando de Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT editado simultaneamente com o texto constitucional em vigor, , perfeitamente correto concluir que nele foram concentradas as matrias que, por sua natureza discrepante do que disciplinado no corpo permanente, foram ressaltadas dessa disciplina. E mais, nele foram arroladas as hipteses de vigncia limitada no tempo. 2. Por isso causa espcie venham ocorrendo modificaes, operadas por emendas constitucionais, em disposies constantes do ADCT, cuja finalidade , por demais sabido, servir de ponte entre duas ordens constitucionais, no podendo o constituinte derivado alterar o contedo desse Ato, cuja concepo coube, exclusivamente, ao poder constituinte originrio. 3. L-se em WOLGRAN JUNQUEIRA FERREIRA, in COMENTRIOS CONSTITUIO DE 1988, JULEX LIVROS, 1 edio, 1989, 3 volume, pps. 1187:
As disposies transitrias tm prazo certo de realizao, ao contrrio das normas constitucionais propriamente ditas, que so permanentes e inalterveis at a reforma ou a emendabilidade. Nelas renem-se providncias, decises que no teriam, por sua espcie transitria, lugar e oportunidade entre os preceitos da Constituio. Fundamentalmente, o Ato das Disposies Transitrias contm normas de carter no permanente, destinadas a conciliar, no perodo de transio, algumas regras respeitveis do regime anterior com as do novo regime. As normas que compem o Ato das Disposies Transitrias no deveriam criar direitos posteriormente ao perodo de transio, nem devem ser invocadas na
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interpretao do texto propriamente dito. Realizados os fatos nelas previstos, essas normas so como se no mais existissem; no podero ser aplicadas aos fatos supervenientes.

4. Na pena sempre precisa de JOS AFONSO DA SILVA, em APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, Malheiros Editores, So Paulo, 5 edio, 1998, pps. 204 e ss., as disposies transitrias renem conjunto de normas, em geral separado do corpo da Constituio (como na CF de 1946 e na vigente), com numerao prpria de artigos, que de melhor tcnica, pois trata-se de regular e resolver problemas e situaes de carter transitrio, geralmente ligados passagem de uma ordem constitucional a outra. E prossegue:
As normas das disposies transitrias fazem parte integrante da Constituio. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte, revestem-se do mesmo valor jurdico da parte permanente da Constituio. Mas seu carter transitrio indica que

regulam situaes individuais e especficas, de sorte que, uma vez aplicadas e esgotados os interesses regulados, exaurem-se, perdendo a razo de ser, pelo desaparecimento do objeto cogitado, no tendo, pois, mais aplicao no futuro.
Exemplo tpico a regra constante do art. 1 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal: O Presidente da Repblica, o Presidente do Supremo Tribunal Federal e os membros do Congresso Nacional prestaro o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituio, no ato e na data de sua promulgao. Foi aplicada. Sua eficcia transitria operou-se completamente. Esgotou-se. No mais norma jurdica, mas simples proposio sinttica com valor meramente histrico. Assim so, em geral, todas

as que figuram no Ato das Disposies Transitrias. Muitas j se esgotaram. Outras vo se esgotando aos poucos.
So normas que regulam situaes ou resolvem problemas de exceo. Por isso, os autores entendem que de seus dispositivos no se pode tirar argumento para interpretao da parte permanente da Constituio. De uma soluo excepcional para situaes excepcionais seria absurdo extrair argumentos para resolver situaes e problemas de carter geral e futuros. A mesma doutrina, porm, entende que o inverso racional e logicamente recomendvel: na dvida quanto interpretao e aplicao de dispositivos das disposies transitrias, deve o intrprete recorrer ao disposto na parte permanente da Constituio, pois aqui se encontram os critrios e solues que normalmente e para um futuro indefinido e um nmero tambm indefinido de casos e situaes a Constituio oferece como regra geral.

5. O jovem e talentoso constitucionalista brasileiro, LUS ROBERTO BARROSO, em O DIREITO CONSTITUCIONAL E A EFETIVIDADE DE SUAS NORMAS, Editora Renovar, Rio de Janeiro, 3 edio, citado, inclusive, pelo magistral jurista portugus J. J. GOMES CANOTILHO, em seu DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA DA CONSTITUIO, explana com elegante clareza, s pps. 411 e ss.:
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Para que se chegue melhor inteligncia do dispositivo, impe-se que se examinem, em detalhe, a natureza, eficcia e espcie das disposies transitrias. Como se assinalou anteriormente, a doutrina escassa, quando no inteiramente omissa, no trato dessa questo. Da ser necessrio o relato mais detalhado que se segue. Primeira expresso do Direito na ordem cronolgica, a Constituio cria (ou reconstri) o Estado. Por sua prpria razo de ser consolidar estavelmente os princpios supremos que devem reger a vida coletiva , toda Constituio nasce com a vocao de permanncia. Sem embargo, nenhuma lei fundamental visa perenidade. Ao revs, regra que se estabeleam mecanismos de compatibilizao da Constituio com o futuro. Assim, para que a ordem jurdica possa se adaptar a novas realidades, existe o mecanismo da emenda constitucional. Mas no apenas com o futuro e com as realidades supervenientes que uma Constituio precisa compatibilizar-se. Ao entrar em vigor, ela trava, igualmente, um embate com o passado. A afirmao de Seabra Fagundes ao referir-se Constituio como primeiro documento na ordem cronolgica assume, na prtica, o sentido de uma bela imagem. que, via de regra, ela j encontra uma ordem preexistente. Mais que isto, uma nova Carta se depara com uma normatividade precedente que, em muitos casos, j vem de longa data, fortemente arraigada, densamente incorporada prtica dos indivduos. Mesmo quando uma nova Constituio represente uma ruptura jurdica, via de regra no h um rompimento absoluto com uma certa cultura, um certo processo histrico, um condicionamento nacional. preciso aplainar a travessia entre o velho e o novo. So precisamente as disposies constitucionais transitrias que disciplinam esta confluncia do passado com o presente, da positividade que se impe com aquela que se esvai. Destinam-se as normas dessa natureza a auxiliar na transio de uma ordem jurdica para outra, procurando neutralizar os efeitos nocivos desse confronto, no tempo, entre regras de igual hierarquia Constituio nova versus Constituio velha e de hierarquia diversa Constituio nova versus ordem ordinria preexistente.

Ao faz-lo, as normas transitrias, por vezes, regulam temporariamente determinada matria, at que a regra constitucional permanente possa incidir em sua plenitude. Em outras ocasies, criam ou extinguem determinadas situaes jurdicas para que a Constituio j se depare, na sua aplicao regular, com uma nova realidade. Ou, ainda, suspendem, por um prazo acertado, o incio da eficcia de uma determinada norma constitucional. Averbe-se, no entanto, porque fundamental, que
todas as normas inscritas na parte ou no apndice que a Constituio dedica s disposies transitrias so formalmente constitucionais. Vale dizer: desfrutam, independentemente de seu contedo, da supremacia jurdica de tais normas, sendo aplicveis com o grau de eficcia que esta posio hierrquica lhes confere. Com base na ordenao procedida no pargrafo anterior, possvel identificar as espcies distintas de disposies transitrias, para agrup-las nas trs categorias abaixo.
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(i) Disposies transitrias propriamente ditas. Tais so as disposies tpicas, que regulam provisoriamente determinadas relaes, destinam-se a vigncia temporria e, de regra, esto sujeitas apenas ocorrncia de uma condio resolutiva ou de um termo. No Ato das Disposies Transitrias aprovado com a nova Carta, so exemplos dessa natureza: Art. 10, 1 At que a lei venha a disciplinar o disposto no art. 7, XIX da Constituio o prazo de licena-paternidade a que se refere o inciso de cinco dias. Art. 23. At que se edite a regulamentao do art. 21, XVI, da Constituio, os atuais ocupantes do cargo de censor federal continuaro exercendo funes com este compatveis, no Departamento de Polcia Federal, observados os dispositivos constitucionais. (ii) Disposies de efeitos instantneos e definitivos. Nessa hiptese, geralmente abrangente das normas com carter organizatrio, no existe, de regra, hipoteticidade, ou seja, a previso de um fato em tese e a atribuio de um efeito jurdico. A norma opera, quer imediatamente, quer no prazo nela estabelecido, a plenitude de seus efeitos jurdicos, que, realizados objetivamente, se exaurem. Tal o caso, e.g., do art. 13 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: criado o Estado do Tocantins. Ou do art. 15: Fica extinto o Territrio de Fernando de Noronha, sendo sua rea reincorporada a Pernambuco. (iii) Disposies de efeitos diferidores. Por fim, estas so as regras que sustam a operatividade da norma constitucional por prazo determinado ou at a ocorrncia de um determinado evento. Tome-se como exemplo o art. 5 do ADCT: No se aplicam s eleies previstas para 15 de novembro de 1988 o disposto no artigo 16 e as regras do artigo 77 da Constituio.

6. Nos ESTUDOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL, LIVRARIA DEL REY EDITORA, Belo Horizonte, 1995, RAUL MACHADO HORTA leciona com percucincia, s pps. 321 e ss:
1 NATUREZA DO DIREITO TRANSITRIO
....................................................................................... A incidncia imediata da Constituio acarreta a substituio da ordem constitucional anterior pela impossibilidade da coexistncia no tempo e no espao, na condio de fonte e matriz do mesmo ordenamento jurdico estatal, de duas Constituies, a antiga, que desapareceu, e a nova Constituio, que se torna o fundamento monstico da validez e da eficcia do ordenamento jurdico do Estado. A Constituio nova, salvo no caso limite de ruptura revolucionria radical, no acarreta a supresso total do ordenamento jurdico anterior. A tcnica constitucional elaborou solues de acomodao normativa, que afastam o colapso que adviria do vazio jurdico: a recepo do direito anterior pela Constituio, a vigncia da legislao anterior que no contrariar as disposies da nova Constituio e as

normas de transio para regular situaes discrepantes das normas constitucionais permanentes.
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....................................................................................... O distanciamento entre normas de transio, para garantir o direito anterior, e Constituio, fundamento supremo do novo Direito, desfez-se a partir do momento em que a Constituio incorporou ao seu contedo material as disposies transitrias, com a

funo de regular a permanncia de situaes anteriores vigncia da Constituio nova.


....................................................................................... Afastando-se da tcnica de 1891 e de 1934, quando predominaram nas Disposies Transitrias as normas de natureza tcnica, regulando composio e atividade de rgos eletivos, em fase de implantao, ou a atividade constituinte sucessiva dos Estados-Membros,

o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias de 1988, filiando-se concepo ampliativa de 1946, dilatou o seu contedo, para incluir numerosas regras de favorecimento a servidores pblicos e outras categorias de beneficirios.
A tcnica de redao das Disposies Transitrias diversa da tcnica redacional da parte permanente. No h diviso da matria em Ttulos, Captulos ou Sees, de modo a agrupar em cada um os assuntos diferenciados. Os temas so tratados indistintamente, sem a preocupao de ordenao, unidade e sistematizao. o terreno do depsito residual, da miscelnea e da mistura normativa. O trao que aproxima as normas

heterogneas a temporariedade e a transitoriedade. So normas que vo desaparecer. Esse desaparecimento que as torna mais efmeras ou de menor durao no tempo advir do prazo fixado para cumprimento de atos ou de determinaes do constituinte ou, ainda, pela sucumbncia no tempo do direito, da garantia ou da situao assegurada aos respectivos titulares e que findaro com eles. Norma permanente nas Disposies Transitrias norma anmala. Foi dessa categoria o conhecido art. 180 da
Carta de 1937, que, prevendo competncia transitria do Presidente da Repblica enquanto no se reunir o Parlamento Nacional -, como a condio no se verificou na vigncia da Carta de 1937, o art. 180 tornou-se regra permanente, para fundamentar a pletrica atividade legislativa do Presidente da Repblica na via dos Decretos-leis.

7. Analisando o contedo do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias de 1988, o festejado jurista identifica as seguintes categorias normativas (nmeros encontrados em 1995):
1. normas exauridas (33);

2. normas dependentes de legislao e de execuo (43); 3. normas dotadas de durao temporria expressa(4); 4. normas de recepo (4); 5. normas sobre benefcios e direitos(3);
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6. normas com prazos constitucionais ultrapassados (14).

8. IVO DANTAS, em trabalho intitulado DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS, publicado na Revista de Informao Legislativa do Senado Federal n 126 (abril-junho de 1995), pps. 141 e ss., e na Revista Direito Administrativo n 199/79-87, desnuda, com realidade, a importncia do tema:
O estudo das denominadas Disposies Transitrias Constitucionais comporta, em nosso modo de entender, a elaborao de uma Reduo Terica, que contudo, ainda no despertou as atenes dos estudiosos nacionais do Direito Constitucional. Assim, enquanto alguns se limitam a uma anlise sequenciada dos assuntos que as compem no texto jurdico-positivo, outros, inclusive, em manuais ou comentrios, nem nessa perspectiva enfrentam a matria, apesar de a prtica nos ensinar, seja ele de capital importncia, sobretudo, quando tomado em seu verdadeiro sentido, e no, com objetivos fisiolgicos ou para atender interesses pessoais de alguns responsveis por sua elaborao. A constatao do que ora se afirma poder ser feita ao longo da leitura dos artigos que as compem, visto que a atual Constituio de 1988, em seus 70 artigos (verso originria) incluiu matrias que, por mais boa vontade que tenha o intrprete, no justificam sua elevao ao nvel constitucional, mesmo que levada a extremos a teoria das denominadas Constituies Analticas. Em decorrncia da omisso quanto ao estudo das Disposies Transitrias, srios problemas deixam de ser enfrentados, o que se reflete no mundo das relaes jurdicas privadas ou pblicas, como ocorreu com as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ns 829, 830 e 831) que objetivavam impedir a antecipao da consulta plebiscitria prevista no art. 2 do ADCT da Constituio Federal de 5.10.1988, julgadas em conjunto pelo STF, tendo sido Relator o Ministro Moreira Alves.

9. Em rpida retrospectiva das emendas constitucionais, verifica-se que vrias delas alteraram ou alargaram o contedo do ADCT, a saber: EC n 2 de 25.08.92, que, em artigo nico, antecipou a data do plebiscito de que tratava o art. 2 do ADCT, a realizar-se a 07.09.93, para 21 de abril; EC de Reviso n 1, de 01.03.94, que incluiu os arts. 71, 72 e 73, instituindo nos exerccios de 1994 e 1995 o Fundo Social de Emergncia; EC n 10, de 04.03.96, que modificou os arts. 71 e 72, includos pela ECR n 1, de 01.03.94, dando ao art. 71 os 1, 2 e 3 e alterando os incisos II, III, IV e V e os 1 a 5; EC n 12, de 15.08.96, que incluiu o art. 74, instituindo a CPMF;
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EC n 14, de 12.09.96, que alterou o art. 60; EC n 17, de 22.11.97, que alterou o art. 71 e o inciso V do art. 72; EC n 21, de 18.08.99, que acrescentou o art. 75, sobre a CPMF; EC n 27, de 21.08.2000, que acrescentou o art. 76; EC n 29, de 13.09.2000, que acrescentou o art. 77; EC n 30, de 13.09.2000, que acrescentou o art. 78; EC n 31, de 14.12.2000, que acrescentou os art. 79, 80, 81, 82 e 83, que tratam do Fundo de Controle e Erradicao da Pobreza. EC n 37, de 12.06.2002, que acrescentou os arts. 84, 85, 86, 87 e 88; EC n 38, de 12.06.2002, que acrescentou o art. 89; EC n 41, de 19.12.2003, que mandou aplicar o art. 17 da ADCT s situaes previstas no cargo permanente (art. 9 da EC); EC n 42, de 19.12.2003, que deu nova redao aos arts. 76, 82 e 83 do ADCT, acrescentoulhes os arts. 90, 91, 92, 93 e 94 e revogou o inciso II do art. 84; EC n 43, de 15.04.2004, que deu nova redao ao caput, do art. 42.

10. Observa ao propsito ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, em artigo publicado no volume 26 (jan-mar de 1999), pps. 66 e ss., dos CADERNOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIA POLTICA, Revista dos Tribunais, intitulado A TRANSIO CONSTITUCIONAL E O ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS DA CONSTITUIO DE 05.10.1988:
.... a questo do exaurimento do ADCT torna-se ainda mais complexa ante as Emendas Constitucionais que modificaram o ADCT, seja para alterar normas

transitrias, seja para nele introduzir normas que nada tm de transitrias (vale dizer normas que no tm o sentido de possibilitar a passagem, sem sobressaltos jurdicos, de uma ordem constitucional para outra), seja para criar institutos e instituies que tendem a ultrapassar os limites de transitoriedade de durao, prprios destes tipos de
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normas.
....................................................................................... Como se v, no seguiu o constituinte derivado, seja o extraordinrio, previsto no art. 3 (Poder de Reviso), seja o constituinte ordinrio (previsto no art. 60), as regras que informam o princpio da reformabilidade das normas constitucionais transitrias pelo que, de um lado, as inovaes introduzidas no ADCT acabaram ou por prolongar o exaurimento das normas nele contidas, ou inovar o regramento normativo contido no ADCT, com o

acrscimo de normas autnomas, sem o carter de transio que o deveria caracterizar.

11. preciso por cobro a essa tendncia, pois, de resto, na maior parte das vezes, as disposies inseridas no ADCT poderiam, pura e simplesmente, figurar como artigos das Emendas que as contemplaram dessa forma irregular.

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