CENTRO LATINOAMERICANO DE DEMOGRAFIA (CELADE) COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL) ORGANIZACIN IBEROAMERICANA DE LA JUVENTUD (OIJ)

ADOLESCENCIA Y JUVENTUD EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS EN EL COMIENZO DE UN NUEVO SIGLO

Indice

Introduccin

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1 LA REALIDAD ACTUAL: PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS

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A Adolescentes y jvenes ante una encrucijada paradojal B La pobreza y el aislamiento como problemas C Las inequidades de la reproduccin biolgica y social D El bono demogrfico como oportunidad y desafo

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2 POLITICAS PUBLICAS: DESAFIOS Y PRIORIDADES A ENCARAR

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A Las tareas de la educacin: recursos humanos, integracin social y equidad B El papel central de la salud y la salud reproductiva en el bienestar de los jvenes C El imperativo de facilitar la insercin laboral de adolescentes y jvenes D Integracin social, prevencin de conductas de riesgo y ciudadana

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3 GESTION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO

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A La participacin de los jvenes como actores estratgicos del desarrollo B Hacia una distribucin consensuada de roles y funciones a desempear C Modernizacin y fortalecimiento de nuestras instituciones especializadas D Una perspectiva generacional para las polticas pblicas

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

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Introduccin Las notas que se entregan a continuacin, son el fruto de un ejercicio plural de anlisis de la temtica adolescente y juvenil en dos mbitos internacionales en particular: el Comit de Poblacin y Desarrollo que anima el CELADE (Centro Latinoamericano de Demografa) y la Organizacin Iberoamericana de Juventud (OIJ), en base a un documento ms amplio y sistemtico1, analizado originalmente en el marco del Vigsimoctavo Perodo de Sesiones de la CEPAL, celebrado en Mxico del 3 al 7 de abril, y posteriormente, en el marco de la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Juventud, celebrada en Panam, del 20 al 21 de julio. As, los gobiernos de la regin, a travs de sus organismos responsables de las polticas de poblacin y de juventud, brindaron sus puntos de vista y sus propuestas en relacin al tema, enriqueciendo significativamente el documento presentado. Tres son los aspectos centrales que se quiere poner a consideracin de los Jefes de Estado y de Gobierno en el contexto de esta relevante instancia de encuentro: En primer lugar, resaltar la problemtica situacin en la que estn creciendo y madurando nuestros adolescentes, especialmente los que pertenecen a hogares de escasos recursos, visible en las persistentes dificultades existentes en lo atinente al acceso equitativo a una educacin de calidad, los agudos problemas ligados con el trabajo infantil y adolescente, las evidentes dificultades que se enfrentan en el plano de su salud (en particular la reproductiva), y los preocupantes nexos existentes entre juventud y violencia. En dicho marco, importa destacar los evidentes esfuerzos que nuestros gobiernos han estado desplegando a los efectos de enfrentar decididamente dicho cuadro de situacin, mostrando los avances logrados y al mismo tiempo las asignaturas todava pendientes. En segundo lugar, teniendo en cuenta las evidentes oportunidades que brinda la actual etapa de la transicin demogrfica en Amrica Latina, formular un conjunto de propuestas y recomendaciones en trminos de prioridades para la accin, tomando como horizonte temporal esta primera dcada del siglo que est comenzando, especialmente en lo que atae a los desafos a encarar en el plano de la educacin, en relacin a la insercin laboral y social, en lo que hace referencia a la salud reproductiva y en relacin al tema de la violencia. Se trata, por tanto, de un conjunto integrado de polticas pblicas sectoriales, que se propone encarar articulada y dinmicamente, a los efectos de poder lograr ms y mejores impactos en la poblacin destinataria.

Y en tercer lugar, a la luz de los desafos y las prioridades propuestas, formular otro conjunto articulado de propuestas especficamente centradas en el terreno estratgico y de la gestin, con vistas a mejorar sustancialmente la eficacia, la eficiencia y la pertinencia de las acciones que se desplieguen. En este sentido, en el marco de los procesos de reforma del Estado actualmente en marcha, se propone considerar a los adolescentes y jvenes de la regin como actores estratgicos del desarrollo, fomentando la ms amplia y efectiva participacin de los mismos en la construccin de sociedades ms equitativas y democrticas, al tiempo que se proponen diversas medidas tendientes a la bsqueda de una ms efectiva concertacin de esfuerzos interinstitucionales (en base a una clara distribucin de roles y funciones) sobre la base de la modernizacin y el fortalecimiento de dichas instituciones, para que puedan cumplir cabalmente con sus misiones respectivas.

En definitiva, lo que se propone es el desarrollo de una efectiva perspectiva generacional a incorporar decididamente a las polticas pblicas, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de nios,
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CELADE (2000) Juventud, Poblacin y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Santiago. 3

adolescentes y jvenes (y que, adems, pueda ser aplicable a otros grupos etarios), en cuyo marco cada sector pueda contar con las mejores y ms amplias oportunidades para incorporarse plenamente al ejercicio de sus derechos ciudadanos. Esto implicara cambiar el enfoque predominante en el ltimo medio siglo, caracterizado por polticas sectoriales desplegadas con pretensiones de universalidad que en realidad no han logrado atender adecuadamente a amplios sectores de la poblacin latinoamericana, afectados por agudos cuadros de pobreza e indigencia. Combinando estrategias de logros mnimos universales, focalizacin y descentralizacin (corrigiendo las limitaciones y los problemas constatados en la experiencia de la ltima dcada) con esta perspectiva generacional, se podran lograr impactos ms amplios y efectivos en la poblacin, colaborando con los procesos de reforma del Estado y la modernizacin de la gestin pblica actualmente en marcha. El supuesto bsico que gua estas reflexiones, entonces, no centra la identificacin de las causas de los escasos resultados obtenidos en materia de combate a la pobreza y de integracin social en las ltimas dcadas, con la falta de recursos y con la falta de voluntad poltica (como se establece en diversos diagnsticos presentados en esta etapa) sino que se centra en la necesidad de adecuar los enfoques estratgicos y el estilo de gestin que se viene desplegando, a los desafos del nuevo contexto internacional en el que nuestros pases se encuentran ubicados. Por ello, el documento no se detiene mucho en la identificacin del qu hacer, concentrando los esfuerzos en el cmo hacerlo, confiando en que ello colabore con la identificacin de mejores prcticas para desplegar acciones ms eficaces, eficientes y pertinentes, desde una gestin ms transparente y participativa, que involucre a todos los actores ligados al tema, en la construccin del desarrollo humano que todos anhelamos. 1 LA REALIDAD ACTUAL: PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS A Adolescentes y jvenes ante una encrucijada paradojal Los principales signos de estos tiempos son la institucionalizacin del cambio y la centralidad del conocimiento como motor del progreso. Ambos factores colocan a adolescentes y jvenes en una posicin privilegiada para aportar al desarrollo, pero mientras el despliegue de los actuales estilos de desarrollo exige un aprovechamiento ptimo del tipo de activos que se concentran en ellos, se da la paradoja de que aumenta la exclusin social entre los mismos. Varias razones permiten afirmar que la globalizacin y la creciente ampliacin de las fronteras de competitividad en un escenario de acelerada incorporacin de innovaciones tecnolgicas involucran un notorio impulso al aporte potencial de adolescentes y jvenes al desarrollo de sus sociedades. La principal de ellas es el destacado papel del conocimiento como motor de las transformaciones y recurso fundamental de las sociedades para enfrentar sus desafos. La adolescencia es la etapa dedicada, en lo esencial, a la adquisicin de los activos que requiere el desempeo satisfactorio de los roles adultos; para ello la sociedad otorga una moratoria de roles, es decir, una suspensin temporal de obligaciones, que favorece tanto la flexibilidad para adaptarse a nuevas situaciones experimentando con ellas y haciendo un balance de sus ventajas y desventajas como la incorporacin rpida de innovaciones, en el marco de un proceso que no enfrenta, como suele suceder entre las generaciones adultas, las resistencias provenientes de hbitos y prcticas cristalizadas o de intereses enraizados en estructuras institucionales. Por lo tanto, en una poca signada por la institucionalizacin del cambio y la centralidad del conocimiento, los adolescentes y jvenes pasan a constituir el segmento de la poblacin cuya dinmica de funcionamiento se acompasa naturalmente al ritmo de los tiempos. Lo contrario sucede con la poblacin adulta, puesto que la celeridad de las transformaciones en el mundo de la produccin reduce el valor de mercado de su experiencia acumulada y coloca sus destrezas en permanente riesgo de obsolescencia. As, el foco de la dinmica econmica se desplaza a las nuevas generaciones.
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Paradjicamente, sin embargo, a escala mundial se registran situaciones inditas de exclusin social a este nivel, especialmente en el plano laboral. Cabe preguntarse cmo se explica este hecho, cuando todo seala que la posibilidad de que las sociedades respondan con xito a los desafos impuestos por la contnua expansin de las fronteras de competitividad estriba justamente en su habilidad para movilizar las potencialidades de la adolescencia y la juventud. En rigor, la paradoja pierde parte de su consistencia al considerarse la heterogeneidad de la juventud y su nivel de articulacin en tanto actor corporativo, junto con las transformaciones de la oferta de mano de obra. En este sentido, la evidencia indica que la heterogeneidad entre los activos disponibles, especialmente de capital humano y capital social, de adolescentes y jvenes ubicados en distintas posiciones en los sistemas nacionales de estratificacin, parece estar acentundose. Mientras un sector logra adquirir los recursos humanos y sociales necesarios para adaptarse rpidamente a las nuevas exigencias de productividad, otros ven imposibilitado su acceso a tales oportunidades. Este impedimento obedece a dos factores: primero, la velocidad con que se acumulan las demandas de este tipo de competencias parece ir ms rpido que la capacidad de las sociedades para generarlas; segundo, el debilitamiento de algunas instituciones primordiales (como la familia y la comunidad), que es mayor entre adolescentes y jvenes de hogares de ingresos bajos, se traduce en una menor aptitud de las familias para invertir en la educacin de sus hijos y cumplir su rol socializador complementario del de la escuela. Un aspecto esencial de estas capacidades se refiere a la creacin de condiciones que estimulen y promuevan la postergacin de las gratificaciones, en una etapa donde los estmulos y los deseos de consumo se tornan incontenibles. Otro elemento que corresponde considerar es el mayor grado de articulacin institucional y poltica de las generaciones adultas en comparacin al de las generaciones ms jvenes. En una situacin de creciente incertidumbre laboral, los segmentos de la poblacin que actan corporativamente tienden a cerrar filas en torno a la defensa de sus conquistas y, en particular, de las posiciones que alcanzaron en el mercado. Tales acciones generan rigideces que obstaculizan tanto la plena utilizacin de los recursos humanos de los jvenes como una ms alta inversin del Estado en la formacin de sus capacidades, originando efectos adversos para la equidad intergeneracional. Aunque en los pases de la regin los problemas de equidad intergeneracional no han sido investigados en profundidad, algunas seales se advierten al comparar la proporcin de pobres en los distintos grupos etarios y la distribucin del gasto pblico social (sobre todo en lo que atae a la participacin de la seguridad social y de la educacin). Adems, la mayor incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo est modificando el sistema familiar basado en un nico proveedor, por otro en que ambos cnyuges perciben ingresos; la mayor participacin laboral de las mujeres casadas contribuye, evidentemente, a elevar los niveles de competencia que deben enfrentar adolescentes y jvenes en el mercado de trabajo. B La pobreza y el aislamiento social como problemas El aporte de adolescentes y jvenes al funcionamiento de la sociedad no se limita a su contribucin econmica. Resulta esencial su participacin en las instituciones como una forma de inyectarles la flexibilidad necesaria para la adaptacin a los cambios y al cumplimiento de su papel en la reproduccin biolgica y en la socializacin de las nuevas generaciones. Desde un punto de vista estrictamente instrumental y ms all de los aspectos normativos que conducen a elegir un estilo de desarrollo en vez de otro, en las sociedades democrticas y en las actuales condiciones del escenario econmico mundial, la meta del crecimiento requiere aprovechar al mximo el potencial de recursos humanos de un pas y lograr un orden social que promueva la conjuncin de esfuerzos y brinde a los actores econmicos confianza en la continuidad del empeo
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productivo. Por cierto, la sustentabilidad de todo ordenamiento social se nutre de procesos de integracin sobre bases de equidad y se debilita ante procesos de exclusin. En la actualidad, los adolescentes y jvenes de los estratos populares urbanos y rurales, en particular, sufren un riesgo de exclusin social sin precedentes, derivado de una confluencia de determinaciones que desde el mercado, el Estado y la sociedad tienden a concentrar la pobreza entre ellos y a distanciarlos del curso central del sistema social. Entre dichos factores se encuentran: i) la creciente incapacidad del mercado de trabajo para absorber personas con escasas calificaciones y de garantizar la cobertura de prestaciones sociales tradicionalmente ligadas al desempeo de empleos estables; situacin que afecta principalmente a los adolescentes y jvenes populares urbanos; ii) las dificultades de diversa ndole que enfrenta el Estado para reformar la educacin y los sistemas de capacitacin a un ritmo ajustado a la velocidad de cambio de los requerimientos de nuevas aptitudes y destrezas; iii) las transformaciones de la familia, que contribuyen a la pobreza de las nuevas generaciones, especialmente en el caso de los hogares populares, puesto que entre los estratos de menores ingresos son ms frecuentes los problemas surgidos de familias incompletas e inestables, que repercuten intensa y negativamente en la socializacin de los hijos; iv) las determinaciones anteriores alimentan el efecto empleo sobre la pobreza, ya que tanto las insuficiencias formativas como las rigideces del mercado de trabajo tienden a marginar a adolescentes y jvenes de las posiciones laborales mejor remuneradas; v) tambin acta un efecto demogrfico, asociado a la emancipacin temprana de jvenes con niveles educativos relativamente bajos, lo que redunda en tasas de fecundidad ms altas que las de sus pares con niveles educativos superiores; este efecto demogrfico contribuye a concentrar la pobreza en las primeras etapas del ciclo de vida familiar. Paralelamente a los mecanismos que favorecen el incremento de la pobreza, se activan otros que aumentan el aislamiento juvenil respecto de los dems estratos sociales, entre los que cabe destacar: i) la segregacin residencial, que consiste en una creciente concentracin espacial de hogares con similares niveles de vida y cuyo resultado es una composicin social homognea de los vecindarios y las comunidades; ii) la separacin de los espacios pblicos de sociabilidad informal (fuera del mercado), lo que reduce la frecuencia de encuentros cara a cara entre personas de distinto origen socioeconmico; iii) la segmentacin de los servicios bsicos, en donde se destaca por su importancia en la formacin ciudadana la segmentacin de la educacin. Una consecuencia de la accin combinada de estos tres factores sobre la situacin de adolescentes y jvenes populares urbanos y rurales, es su progresivo aislamiento respecto del curso central del sistema social; esto es, de las personas e instituciones que ajustan su funcionamiento a los patrones modales de la sociedad. Tal aislamiento, aunado al deterioro de las instituciones bsicas de socializacin y de orientacin normativa, favorece una creciente exposicin y susceptibilidad a la influencia del grupo de pares del entorno social inmediato. A raz de este aislamiento social y en un contexto de hueco normativo provocado por el deterioro de las instituciones primordiales, la dbil y precaria participacin en la educacin y el trabajo, y el distanciamiento de los modelos de xito que vinculan esfuerzos y logros, adolescentes y jvenes
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populares urbanos quedan marginados de otras influencias que pudieran brindarles algn camino para construir una identidad y apuntalar su autoestima y sentido de pertenencia comunitaria; en estas condiciones, stos tienden a quedar relegados a las influencias que germinan en una interaccin cotidiana, en las mismas calles del vecindario, con jvenes que comparten las mismas carencias. Otro tanto ocurre con adolescentes y jvenes del medio rural, quienes histrica y estructuralmente han sido afectados por la falta de oportunidades de desarrollo personal y social en el marco de sus respectivas comunidades, vindose forzados a emigrar en busca de mejores horizontes, o debiendo conformarse con condiciones de vida sumamente precarias en su propio medio. Las propias estructuras productivas y las correspondientes dinmicas sociales en el plano rural, impiden que nuestras sociedades utilicen ms y mejor el rico potencial que caracteriza a estos jvenes, quienes se ven enfrentados a mecanismos de reemplazo generacional extremadamente lentos, lo que sumado a la sugestiva atraccin que generan los estilos de vida urbanos, los arrastra sistemticamente hacia los centros poblados ms cercanos, o directamente a las grandes ciudades. Qu metas y aspiraciones pueden plantearse adolescentes y jvenes bajo tales circunstancias? Aqu hay otra paradoja, puesto que las condiciones de exclusin social que los afectan, van acompaadas de un nivel indito de exposicin a propuestas masivas de consumo, que confieren una centralidad igualmente indita a la cultura juvenil en la sociedad. Todo ello define una situacin de anomia estructural, en la cual adolescentes y jvenes tienen una relativamente alta participacin simblica en la sociedad, que modela sus aspiraciones, y una participacin material que impide la satisfaccin de esas aspiraciones por cauces legtimos. La combinacin de estos elementos contribuye a la formacin de subculturas marginales, pandillas y barras, que generan sus propios cdigos y estn fuertemente expuestas a la incorporacin de los hbitos y comportamientos emergentes y socialmente disruptivos, como el consumo de drogas y la violencia de las situaciones de marginalidad y exclusin social. La cristalizacin de las subculturas marginales no slo impide que adolescentes y jvenes aporten al funcionamiento de la sociedad sino que deteriora la trama social, creando el estigma de clases peligrosas que incentiva la desercin de las clases medias de los mbitos pblicos, erosiona las normas de convivencia y, en ltima instancia, origina una sinergia negativa de refuerzo progresivo de la segregacin y la segmentacin social. C Las inequidades de la reproduccin biolgica y social Aunque existen excepciones, en general adolescentes y jvenes provenientes de distintos estratos socioeconmicos, muestran trayectorias de emancipacin diferentes. Una, ms tarda y con baja fecundidad, propia de los sectores medios y altos; otra, con abandono temprano de los estudios, maternidad adolescente y mayores tasas de fecundidad, propia de los sectores menos pudientes. Un sector tiende a responder a las exigencias de acumulacin de conocimientos emanadas del mercado de trabajo y prolonga sus estudios mucho ms que en el pasado, mientras que otro, por diversas causas, tiende a desertar del sistema educativo antes de alcanzar los umbrales necesarios para una insercin adecuada en el mercado laboral y en la sociedad en su conjunto. Pese a que las diferencias entre estas trayectorias varan de pas a pas, todo hace suponer que la continuidad de los procesos socioeconmicos antes sealados contribuir a ampliar las diferencias entre ambos grupos polares. En la medida en que afecta la forma como se distribuye la carga de la reproduccin biolgica y social entre los distintos grupos socioeconmicos, esa situacin polar tiene importantes implicaciones para la sustentabilidad del desarrollo equitativo. Debe tenerse en cuenta que, pese a los notables avances educativos de la mujer reflejados en sus altas tasas de matrcula y sus muy crecientes promedios de aos de estudio, la mayora de los nios latinoamericanos son concebidos y criados por madres que no han superado la educacin primaria y cuyo nivel de fecundidad generalmente duplica el de las mujeres con educacin media y alta.
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En suma, los sectores ms pobres son los que cargan con el grueso de la constitucin de los nuevos hogares y, por ende, de la reproduccin biolgica y social de los pases de la regin. En cambio, las mujeres no pobres y, en particular, aquellas que acumularon activos que permiten generar expectativas razonables de acceso a las estructuras de oportunidades de la modernidad postergan su emancipacin y ajustan su fecundidad a niveles compatibles con su creciente participacin en la actividad econmica y con los costos de una socializacin que brinde a sus hijos un futuro similar o mejor al que ellas alcanzaron. Lo anterior significa que las sociedades se estn privando de buena parte de la contribucin potencial de quienes acumularon mayores recursos fsicos, humanos y capital social, al perfil de las nuevas generaciones. Como contrapartida, implica que la mayor parte de los nios son criados en hogares con una relativamente menor capacidad de socializacin. La regin ya cuenta con suficiente informacin sobre estos temas como para comenzar a delinear una poltica sociodemogrfica dirigida a contrarrestar esta fuente de inequidad social. Como es sabido, la educacin contribuye mediante diversos mecanismos a reducir la reproduccin no deseada. Asimismo, la atencin de la salud sexual y reproductiva sujeta a la libre decisin de los individuos, adaptada a las necesidades y los intereses de adolescentes y jvenes y sometida a criterios de equidad social es una condicin necesaria para que los individuos tengan una trayectoria reproductiva compatible con sus aspiraciones y proyectos de vida. Pero la clave para estimular la participacin de adolescentes y jvenes en una reproduccin biolgica y social ms consonante con un mejoramiento de su insercin social compatible, a su vez, con el objetivo de un desarrollo ms equilibrado de la sociedad es ms compleja, puesto que aparentemente se relaciona con la formacin de proyectos de vida diferentes de los que actualmente stos se construyen. Es necesario, por tanto, crear condiciones que faciliten un ingreso oportuno y apropiado al mercado de trabajo y a la formacin de hogares, haciendo posible procesos de acumulacin de activos que les permitan enfrentar en mejor condicin las incertidumbres propias del mundo contemporneo. Pero en todo caso, ms que medidas sectoriales especficas para avanzar en tal direccin, parece necesario generar una toma de conciencia amplia y profunda sobre la importancia del problema, incorporndolo como un matiz siempre presente en la orientacin y diseo de las polticas de educacin, empleo y vivienda, y de las relacionadas con la distribucin de las transferencias que hace el Estado a los hogares, sobre todo, y como es obvio, las dirigidas especficamente a la adolescencia y la juventud. En definitiva, de lo que se trata es de la necesidad de dotar a las polticas pblicas de una efectiva perspectiva generacional, marcada claramente con criterios exigentes en materia de equidad social, a los efectos de encarar resueltamente estos problemas. D El bono demogrfico como oportunidad y desafo El examen retrospectivo que estamos realizando podra continuarse y profundizarse, pero resulta imperioso pasar a desarrollar un enfoque prospectivo, analizando las posibles tendencias futuras en estas materias y procurando identificar algunos lineamientos estratgicos para responder con polticas pblicas innovadoras, a los desafos que se identifiquen como prioritarios. Esto es particularmente relevante desde el punto de vista demogrfico, esfera en la cual, se est abriendo una gran oportunidad al desarrollo, por cuanto ya no estn naciendo los contingentes abrumadores de nios que protagonizaron la demografa en los ltimos cincuenta aos, y todava no se cuenta con contingentes demasiados significativos de poblacin anciana. El creciente envejecimiento de la poblacin, visible en todas las sociedades latinoamericanas pero con ritmos y modalidades muy diversas, obliga a prepararse para poblaciones totalmente distintas hacia mediados de siglo, pero en lo inmediato, el desafo gira claramente en torno a los adolescentes y los jvenes de la regin.

El Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, en su Informe sobre el Estado de la Poblacin Mundial 1998, ha llamado la atencin sobre la existencia, en la actualidad, de la mayor generacin de jvenes que jams haya existido. En los pases en desarrollo, agrega, las menores tasas de natalidad ofrecen la posibilidad de un dividendo demogrfico en los prximos 15 a 20 aos, a medida que una afluencia de jvenes ingresa a la poblacin activa, mientras que, al mismo tiempo, nace una menor cantidad de nios. El problema, puede ser visto como una oportunidad para el desarrollo. Si pudieran encontrarse empleos para esos jvenes, la afluencia de la poblacin activa podra ser la base de mayores inversiones, mayor productividad del trabajo y rpido desarrollo econmico. Esto generara utilidades que podran destinarse a inversiones sociales en cuestiones como la salud, la educacin o la seguridad social, para satisfacer las necesidades tanto de los ancianos como de los jvenes y asegurar las bases del futuro desarrollo, enfatiza el FNUAP. Por su parte, a nivel regional, el BID ha destacado el fenmeno con el mismo nfasis. La mayora de los pases de Amrica Latina se encuentran ahora en un momento propicio de la transicin demogrfica. Las tasas de fecundidad estn descendiendo y una gran cohorte de nios se est incorporando a las filas de la poblacin activa. Con menos hijos que criar y an pocos ancianos en goce de retiro, puede decirse que la actual generacin de latinoamericanos se encuentra realmente en una posicin favorable para convertirse en el motor del crecimiento econmico y en un agente social del cambio, sostiene el BID en su Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina 1998-1999, agregando que en los prximos veinte aos se producir un descenso de la proporcin de nios con respecto al nmero de trabajadores, antes de que el aumento de la proporcin de jubilados con respecto al nmero de trabajadores activos comience a representar una carga financiera mucho ms pesada. De lo que se deduce que tenemos por delante dos dcadas para acelerar el desarrollo, poner la gente a trabajar, financiar mejoras educativas y ahorrar para el futuro. 2 POLITICAS PUBLICAS: DESAFIOS Y PRIORIDADES A ENCARAR A - Las tareas de la educacin: recursos humanos, integracin social y equidad La educacin es indudablemente el principal instrumento que una sociedad tiene para elevar su capital en recursos humanos y promover el bienestar y la integracin de adolescentes y jvenes. La reiterada evidencia con respecto a la transmisin del capital humano a travs de las familias, permite aseverar que la acumulacin de esos recursos en una generacin define una plataforma de partida para la acumulacin en la siguiente; anlogamente, las diferencias de acumulacin de recursos humanos entre estratos sociales anticipa las desigualdades en la siguiente generacin. Si bien es manifiesto que las prioridades en este campo varan segn el estado de desarrollo del sistema educativo de cada pas, existen cinco desafos comunes: (i) generalizar el acceso a la enseanza bsica y, sobre todo, a la educacin media; (ii) asegurar estndares adecuados de calidad y rendimiento escolar, enfrentando decididamente los problemas de aprendizaje y la desercin escolar; (iii) orientar las formas de enseanza a la creacin de capacidades de aprender a aprender, previendo que la continua aceleracin de la innovacin tecnolgica demandar retornos peridicos de las personas a los sistemas de capacitacin; (iv) crear las condiciones para evitar que un segmento de los adolescentes y jvenes permanezca en un analfabetismo ciberntico, que reduce sus posibilidades de insercin en el mundo moderno; y (v) mejorar sustancialmente la equidad entre los diversos grupos sociales, mediante programas de enseanza que desarticulen los mecanismos de segmentacin educativa. Cabe sealar que si bien el ataque a las diferencias de calidad de enseanza por estrato forma parte de las reformas educativas actualmente en curso, no pasa lo mismo con la segmentacin educativa. Con todo, debe subrayarse que el fomento de las oportunidades de interaccin entre estudiantes de distintos estratos socioeconmicos, que asisten a los mismos establecimientos educativos, representa un determinante ms de la calidad del aprendizaje. As se ha entendido en varios pases desarrollados que en el marco de estrategias dirigidas a paliar los problemas de la integracin social llevan a cabo acciones explcitas tendientes a reducir la segmentacin educativa, como el traslado de
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estudiantes de barrios pobres a establecimientos educativos de vecindarios no pobres, y viceversa. Las reformas educativas impulsadas en los pases de Amrica Latina y el Caribe para lograr el mejoramiento cualitativo de la educacin pblica pueden constituir medidas indirectas para contrarrestar la segmentacin, cuya eficacia ser mayor en aquellos casos en los que todava no se han consolidado las subculturas barriales; una vez que ello ocurre, la fuerza del compromiso de los adolescentes y jvenes con sus propios cdigos directamente relacionado con la necesidad de identidad y autoestima que la participacin en esas subculturas satisface surge como una barrera difcil de trasponer. Por ello, algunos establecimientos educativos en los que participan grupos de jvenes provenientes de barrios segregados pueden transformarse en campos de conflicto entre grupos, que se aferran firmemente a sus propios cdigos. Adicionalmente, adems de su contribucin a la equidad y a la integracin social de adolescentes y jvenes mediante la elevacin de la cobertura y la calidad de la enseanza y la prevencin de los procesos de segmentacin ambos fenmenos vinculados con la desigualdad de oportunidades de acceso al mercado de trabajo y a la ciudadana, la educacin es tambin un medio apropiado para atacar la inequidad demogrfica (por llamarla de alguna manera). Como se anticip, esta inequidad proviene de las diferentes trayectorias de emancipacin de los jvenes de distintos estratos sociales y tiene su expresin en la distribucin desigual de la responsabilidad de la reproduccin biolgica y social de la poblacin. Es sabido que los logros educativos muestran una clara incidencia indirecta sobre la conducta reproductiva, puesto que un mayor conocimiento permite a los jvenes formularse metas de integracin social efectiva en la sociedad moderna, lo que contribuye a incorporar racionalidad instrumental en sus decisiones respecto de la constitucin de uniones estables, el nmero de hijos y el momento para tenerlos. Los contenidos educativos tambin pueden tener una incidencia directa sobre esas decisiones, cuando incluyen conocimientos relativos a herramientas para que adolescentes y jvenes manejen mejor y ms responsablemente su sexualidad y conducta reproductiva. Tales conocimientos todava estn ausentes de buena parte de los currculos educativos en la regin. Sin embargo, la creciente preocupacin de los gobiernos por la fecundidad adolescente, el aumento de la proporcin de nacimientos fuera del matrimonio, la proliferacin de las uniones consensuales, el incremento de las separaciones y divorcios, y las consecuencias de todos estos fenmenos sobre el desarrollo de los nios, se refleja en el surgimiento de un debate respecto de la inclusin del tema familia como una materia adicional en la enseanza secundaria. B - El papel central de la salud y la salud reproductiva en el bienestar de los jvenes La salud es otro factor indispensable para la sustentabilidad del desarrollo, ya que las buenas condiciones fsicas y mentales de las personas contribuyen a mejorar y a potenciar su rendimiento en las actividades cotidianas, tanto en el plano productivo como en la esfera de las relaciones y del cumplimiento de los roles ciudadanos. En particular, la adecuada salud de las mujeres es un factor clave, como tambin lo es la atencin sanitaria de los nios en las etapas iniciales de su ciclo de vida, que condicionarn su desarrollo futuro, en un sentido u otro. La salud, en especial la salud reproductiva, es un aspecto nodal en la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales. Como en el caso de la educacin, las prioridades en el terreno de la salud varan entre pases y an dentro de ellos, aunque hay al menos dos desafos comunes vinculados directamente a la adolescencia y la juventud: (i) detectar y enfrentar mediante tratamientos apropiados y oportunos las principales conductas de riesgo, en especial las relacionadas con los accidentes de trnsito, el consumo de drogas legales e ilegales y el desarrollo de actividades ligadas a diversas formas de violencia; y (ii) fomentar estilos saludables de vida, promoviendo todo tipo de actividades recreativas, culturales y deportivas, en ambientes adecuados para el crecimiento y la maduracin personal y social de los destinatarios. Si bien el rol de los ministerios de educacin y de salud resulta central en el cumplimiento de este tipo de metas, debera promoverse la ms activa e intensa participacin de todos
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los actores involucrados pblicos y privados, propiciando el desarrollo de municipios saludables y ciudades educadoras y procurando que los jvenes tengan una participacin central en el diseo, ejecucin y evaluacin de planes y programas. En virtud de la gran importancia de la trayectoria reproductiva, un principio bsico que debe animar el diseo y la puesta en prctica de polticas a este respecto es la seguridad del ejercicio universal de los derechos reproductivos, lo que implica garantizar que todos los individuos dispongan de la informacin y los medios para un efectivo control de sus comportamientos sexuales. Esta universalizacin permitir que los individuos controlen las consecuencias que esos comportamientos ejercen sobre su salud y su reproduccin y facilitar que la trayectoria reproductiva de las personas y de las parejas sea coherente con la definicin ms general de lo que se propongan en la vida; y que no ocurra lo contrario, es decir, que las decisiones o conductas reproductivas delimiten sus respectivos proyectos de vida. Las tendencias de la trada de iniciaciones (sexual/nupcial/reproductiva) entre adolescentes y jvenes son de la mayor relevancia para las polticas pblicas. Cuando esta trada opera como sndrome, es decir, cuando sus tres componentes estn estrechamente ligados y acontecen de manera simultnea o cercana en el tiempo, la bisagra es la unin temprana, que suele establecerse con propsitos reproductivos, por lo que la fecundidad durante la adolescencia resulta difcil de evitar. En tal escenario caben medidas preventivas y correctivas. Las primeras apuntan a que las parejas jvenes, incluso si se unen tempranamente, puedan ejercer sus derechos reproductivos bsicos, es decir, que tengan la capacidad para regular la cantidad de hijos y el momento de tenerlos. En particular, la bsqueda de un ensanchamiento de la brecha entre la iniciacin nupcial y la reproductiva parece deseable, debido a las consecuencias positivas que ello importa para el desempeo social de adolescentes y jvenes en las sociedades contemporneas. El logro de este propsito exige disear programas de salud sexual y reproductiva especialmente dirigidos a los jvenes, programas que deben ser apoyados mediante acciones de sensibilizacin, educacin y consejera, pues probablemente encontrarn resistencia en las mismas fuerzas socioculturales que alimentan la actuacin del sndrome de la trada temprana. Por su parte, las medidas correctivas deben orientarse a erosionar las normas sociales que promueven uniones tempranas en particular cuando se originan en acuerdos de adultos que no cuentan con el consentimiento de los y las adolescentes implicados y a ampliar las oportunidades y opciones para que los jvenes efectivamente dispongan de alternativas a la unin temprana. Los esfuerzos orientados a modificar las pautas de unin temprana deben necesariamente verse acompaados de programas cuyo objetivo sea que las parejas minimicen los riesgos de salud sexual y reproductiva involucrados; esto significa educar para evitar daos o patologas asociadas a las relaciones sexuales. Sin embargo, los antecedentes empricos sugieren que dos factores enmarcados en la modernizacin sociocultural permiten explicar algunos casos en los que la trada no opera como sndrome. Uno es la expansin de las relaciones sexuales prematrimoniales y fuera de la unin; el otro es que las parejas unidas regulan el calendario de su fecundidad lo que favorece el ensanchamiento de la brecha entre iniciacin nupcial y reproductiva mediante el uso de mtodos anticonceptivos de distinta naturaleza. En este escenario aparentemente ms coherente con el libre ejercicio de los derechos reproductivos de adolescentes y jvenes y ms compatible con las exigencias de una sociedad moderna emergen nuevos retos para la salud reproductiva y sexual. El primero se relaciona con la creciente proporcin de hijos nacidos fuera del matrimonio y al margen de uniones estables, los que pueden ser objeto de discriminaciones legales y que aun bajo una legislacin libre de sesgos parecen tener mayores probabilidades de ser criados en ambientes familiares inestables y problemticos. El segundo reto atae a la provisin de servicios de salud sexual y reproductiva, capaces de satisfacer al menos dos tipos de demanda: (i) la proveniente de uniones consolidadas que desean vigilar su salud reproductiva, evitar patologas asociadas a la actividad sexual y regular su fecundidad (ms que evitar, planificar los embarazos); y (ii) la de individuos sexualmente activos pero no unidos, que suelen aspirar a impedir embarazos y reducir su exposicin a la transmisin de
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enfermedades venreas. Un tercer desafo se presenta entre los y las adolescentes sometidos a seales originadas en fuentes diversas, como los medios masivos de comunicacin cada vez ms intensas en favor de su paso a una condicin sexualmente activa. Sin embargo, cuando este paso se produce antes de que medie el matrimonio o una unin estable, es objeto de sanciones culturales. Se abre as la necesidad de revisar aquellos vetos sociales e impulsar un diseo especial de programas de salud reproductiva orientados a jvenes y adolescentes no casadas(os) pero sexualmente activas(os). Para los y las adolescentes, los programas integrados que combinan educacin, sensibilizacin, consejera y ofrecimiento de medios de regulacin de la fecundidad parecen ms pertinentes, incluso, que para los dems grupos etarios. Las marcadas diferencias socioeconmicas de la trayectoria reproductiva van en desmedro de los grupos ms desvalidos. La prevencin de los resultados acumulados en materia de fecundidad exige programas de salud reproductiva que cubran el conjunto del perodo frtil; en cambio, si se aspira a alterar la condicin mucho ms precoz de la trada de iniciaciones de los muchachos y muchachas pobres, los programas e intervenciones debern tener un carcter focalizado. Sea para atrasar la trada o para intentar minimizar sus efectos en los planos de la salud sexual y la reproduccin, es necesario concentrar los esfuerzos en los grupos pobres de la poblacin, justamente en aquellos cuyos jvenes suelen carecer de opciones vitales y oportunidades alternativas a los comportamientos reproductivos tradicionales. Ms an, las cifras disponibles consignan que entre los pobres persisten los mayores niveles de fecundidad no deseada, lo que es indicativo de que, al menos en lo atinente a la regulacin de la cantidad de hijos, hay una amplia demanda insatisfecha de planificacin familiar. Incluso en el escenario optimista de un despliegue exitoso de programas de salud sexual y reproductiva, los embarazos de muchachas adolescentes seguirn existiendo y una fraccin de ellos ocurrir fuera del matrimonio, implicando dos tipos de retos: (i) evitar que las sanciones comunitarias o familiares a la fecundidad adolescente, sobre todo la premarital, restrinjan el necesario seguimiento sanitario del embarazo y parto, ocasionen la bsqueda de una solucin subrepticia usualmente en condiciones precarias, como el aborto o provoquen la expulsin o desercin de la adolescente del sistema educativo; y (ii) asistir a los progenitores adolescentes a objeto de minimizar los impactos negativos que esta condicin pueda implicar para el curso de sus vidas. C - El imperativo de facilitar la insercin laboral de adolescentes y jvenes El acceso a las oportunidades laborales depende cada vez ms del nivel educativo alcanzado, incluida su calidad. En el caso del primer empleo en el que adolescentes y jvenes, por falta de experiencia, no cuentan con capital social propio en el mundo del trabajo, tal acceso depende tambin del capital social acumulado a travs del paso por el sistema educativo, de las amistades en el vecindario y particularmente de las redes familiares. Para aquellos que incursionan en el autoempleo como trabajadores por cuenta propia o patrones de pequeas empresas tambin cuenta su capital fsico o financiero. En suma, el acceso de adolescentes y jvenes a las oportunidades laborales depende de sus activos. De all que una primera clave para entender la exclusin del mercado laboral reside en el buen o mal funcionamiento de las fuentes de activos en recursos humanos y en capital social; los adolescentes y jvenes del sector popular en particular, se caracterizan por su pobreza en este aspecto. Dada la gran cantidad de adolescentes y jvenes cuyos activos han quedado rezagados con respecto a las exigencias del mercado, la discusin de estos problemas (a escala mundial) presenta numerosas alternativas de accin, que son mutuamente compatibles. Una es establecer un salario ciudadano con el fin de garantizar a cada persona un ingreso mnimo suficiente, que cubra el valor de una canasta de consumo bsico. Una segunda opcin es proporcionar formas de capacitacin paralelas al desarrollo de primeras experiencias laborales y as contrarrestar dos de los principales factores del desempleo juvenil: la falta de experiencia y la falta de capacitacin. La tercera alternativa es construir puentes que pongan en contacto el sistema educativo formal (en sus niveles intermedios) con la estructura productiva. Una cuarta opcin es la creacin o consolidacin de agencias pblicas que operen como cadenas transmisoras de informacin entre el mundo de la empresa y el del trabajo. De
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lo que se trata es de combinar dinmicamente un conjunto articulado de respuestas especficas, que permitan trabajar simultneamente en la mayor cantidad posible de variables a atender. Si bien las iniciativas de capacitacin siguen siendo totalmente vlidas, las ms exitosas son aquellas que se focalizan en los sectores juveniles ms vulnerables, utilizan esquemas descentralizados de operacin (asignando un papel protagnico a los municipios), se ejecutan con criterios no monoplicos (asegurando la participacin de diversas entidades de capacitacin, pblicas y privadas) y tienen mecanismos rigurosos de vigilancia y evaluacin. Otra de las claves del xito de algunos programas radica en la integracin del proceso formativo y de las pasantas laborales con el apoyo para la insercin laboral, lo que exige acuerdos entre las entidades de capacitacin y las empresas. Es el caso de los programas del estilo del pionero Chile Joven, que se ha venido replicando con variantes nacionales en Argentina, Brasil, Colombia, Per, Uruguay y Venezuela, y que se est considerando aplicar tambin en otros pases de la regin. Aunque se trata de iniciativas perfectibles, y que deberan formar parte de estrategias ms integrales e integradas, lo cierto es que han logrado impactos relevantes en trminos de empleabilidad y condiciones de trabajo. Pero la capacitacin, por s sola, no genera empleo. Dadas las dificultades para la creacin de puestos de trabajo dependientes, los esfuerzos se concentran en la generacin de empleos independientes mediante el impulso a las microempresas y a las pequeas empresas. Entre las microempresas cabe distinguir aquellas de subsistencia respecto de las de desarrollo. Las primeras pertenecen al sector informal de la economa, ocupan trabajadores de bajo grado de calificacin y son gestionadas por las familias o por los vecinos de pequeas localidades. En cambio, las microempresas de desarrollo funcionan integradas al sector moderno de la economa asociadas a medianas y grandes empresas que subcontratan servicios y funciones aleatorias y emplean personal profesional y tcnico altamente calificado, habitualmente en ramas econmicas en ascenso como la informtica, por ejemplo. Los jvenes participan en gran medida en ambos tipos de microempresas y podran hacerlo mucho ms en el futuro; para ello, y sobre todo para facilitar su insercin en las microempresas de desarrollo, es necesario prepararlos de modo que su contribucin sea creativa y eficiente. En este mbito, resulta aleccionador el ejemplo de las instituciones ligadas al programa Junior Achievement, que como experiencia prctica en centros de enseanza media propician la formacin de empresas con el apoyo de empresarios que actan como tutores. Una mayor articulacin entre estas iniciativas y las polticas pblicas de insercin laboral de adolescentes y jvenes redundar en ms amplias y mejores posibilidades de empleo para ellos. Pero en todo caso, habr que desarrollar mayores y mejores esfuerzos para tratar de retener a adolescentes y jvenes especialmente a aquellos que pertenecen a hogares de escasos recursos- en el sistema educativo, a los efectos de que se preparen lo ms adecuadamente posible para encarar en las mejores condiciones posibles su integracin social, econmica y poltica a la sociedad a la que pertenecen. Esto es particularmente importante en el caso de los ms jvenes, por lo que ser imprescindible seguir trabajando intensamente en relacin a la erradicacin del trabajo infantil, especialmente en lo que hace referencia a las formas ms inhumanas de explotacin sexual, social y productiva, esfera en la cual, se estn concretando algunos avances relevantes, en el marco del Programa IPEC de la OIT y otros de similares caractersticas. En el caso de los adolescentes de 15 a 19 aos, por su parte, que son los que ostentan las tasas de desempleo y subempleo ms elevadas, especialmente en el caso de las mujeres que cuentan con bajos niveles educativos y pertenecen a hogares en situacin de pobreza (llegando a ubicarse en niveles hasta cinco veces superiores a los de los adultos) ser imprescindible asegurar adecuados equilibrios entre educacin y trabajo, priorizando claramente la primera de dichas dimensiones siempre que ello sea materialmente posible.

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D - Integracin social, prevencin de conductas de riesgo y ciudadana Un atributo inherente a la etapa adolescente y juvenil y que se menciona con escasa frecuencia, es que en esta etapa de la vida se afianzan los sentimientos de ciudadana de pertenencia a una nacin como un elemento medular en la formacin de la propia identidad. Adems del ejercicio efectivo de los derechos formales, aquellos sentimientos de ciudadana se van sedimentando naturalmente con la vivencia de compartir una comunidad de intereses y problemas con el resto de la poblacin. As, las catstrofes generan una especie de explosin de conciencia ciudadana y despiertan la solidaridad entre las personas. En cambio, las desigualdades, la segmentacin en la prestacin de los servicios bsicos y la segregacin residencial, debilitan los sentimientos de pertenencia a una colectividad mayor. Ms all de los avances en el combate a la pobreza y en cada dimensin especfica de bienestar, toda poltica que se proponga promover la integracin de adolescentes y jvenes a la sociedad deber tomar especialmente en cuenta los problemas de segmentacin en todo tipo de servicios, tanto en la educacin y la salud como en los vinculados a la recreacin y al esparcimiento. Esto es, las polticas sectoriales deben incorporar, como un matiz siempre presente en el diseo y ejecucin de sus acciones, la preocupacin por la segmentacin entre categoras de jvenes. En plena etapa de formacin de las identidades propias que de algn modo sintetizan las reacciones del entorno hacia diversos aspectos de su personalidad, adolescentes y jvenes son muy sensibles a cualquier tipo de discriminacin; aunque paulatinamente muchos terminen conformndose, no dejarn de resentir la reiterada corroboracin de ser ciudadanos de segunda, situacin reflejada en el acceso a servicios de baja calidad y en el trato con burocracias cuyo comportamiento revela la falta de reconocimiento de sus derechos ciudadanos. Una de las reas de problemas, segn ya se ha destacado, es la aguda segregacin residencial en las grandes ciudades. Entre los jvenes, el aislamiento que esto provoca y la consecuente ausencia de oportunidades de exposicin a modelos que conjuguen xitos con esfuerzos a travs de canales legtimos parece favorecer conductas de riesgo, como la desercin escolar, el consumo de drogas, la no insercin en el mercado de trabajo y la fecundidad en la adolescencia. Por tanto, desde las polticas sociales debieran desplegarse acciones especficas de ordenamiento territorial en las ciudades, que puedan promover mejores patrones de interaccin (e integracin) social. Otro mbito especfico de este tema es el de la vivienda, cuyo acceso constituye un ndulo central en los proyectos de emancipacin y autonoma juvenil. Son muchos los jvenes que constituyen pareja, pero que por falta de medios deben seguir residiendo en la vivienda de los padres de alguno de sus integrantes. Las proyecciones demogrficas indican que el ritmo de crecimiento de los grupos jvenes se ir reduciendo en la mayor parte de los pases de la regin, lo que junto con el volumen ya acumulado de viviendas propias de los hogares que las habitan implicar una disminucin de la presin por nuevas viviendas y una consecuente ampliacin del margen para planificar polticas habitacionales. Este escenario podra constituirse en una oportunidad para los programas de vivienda, en el sentido de un mejor aprovechamiento de la experiencia respecto de las consecuencias sociales de la concentracin de pobres en barrios homogneos, de la experiencia internacional en el combate a la segregacin residencial y de las innovaciones ya probadas en materia de polticas crediticias, con el objeto de disear alternativas de ordenamiento territorial orientadas a la integracin de los hogares de las parejas jvenes en el curso central de los sistemas sociales. Adicionalmente, cambiando el ngulo de anlisis, sera imprescindible trabajar rigurosamente en materia de prevencin y tratamiento de la violencia juvenil, teniendo en cuenta que estamos ante un serio problema de desintegracin social y de inseguridad ciudadana. Los programas de seguridad y convivencia ciudadana que se han puesto a operar recientemente en Colombia y Uruguay (probablemente los dos extremos de la escala de gravedad de estos problemas) brindan elementos relevantes en tal sentido, que podran ser tenidos en cuenta en otros pases de la regin en la bsqueda
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de respuestas pertinentes a sus particulares problemas en estas materias, del modo en que se viene haciendo, por ejemplo, en Chile y en El Salvador, entre otros. La recalificacin de la polica, la modernizacin de la justicia, la atencin particularizada de quienes delinquen por primera vez, el mejoramiento del tratamiento que de estos temas hacen los medios de comunicacin, el fomento de una cultura de paz y el desaprendizaje de la violencia, parecen ser algunas de las claves ms relevantes, en estas materias. Por otra parte, otro componente medular de la insercin social de adolescentes y jvenes es su participacin ciudadana, condicin necesaria para fortalecer la democracia y que puede estimularse mediante canales ms efectivos y atractivos en orden al ejercicio de sus derechos y al cumplimiento de sus responsabilidades cvicas. La promocin de esa participacin en la esfera poltica se ver facilitada en la medida en que la modernizacin de las prcticas pertinentes junto con contrarrestar la prdida de credibilidad de los partidos y lderes polticos abra espacios a la intervencin de los jvenes en distintas instancias consultivas (como la definicin de programas de accin a escala municipal, por ejemplo), asegurando que no se sientan manipulados y que perciban que su participacin pesa en la toma de decisiones. Paralelamente, cabe enfatizar la formacin ciudadana en la enseanza formal e informal y propiciar que los medios de comunicacin recojan las opiniones y debates de los jvenes sobre temas de actualidad. Para fomentar la participacin ciudadana es tambin necesario revitalizar los mecanismos de representacin estudiantil y despojarlos de los estilos burocrticos y excesivamente politizados del pasado. En un sentido ms general, los consejos nacionales y locales de juventud, que articulan redes de organizaciones y representan sus intereses ante los poderes pblicos y las entidades de la sociedad civil, deben establecerse evitando las prcticas clientelistas. La formacin de instancias colectivas de tipo pluralista, que combatan el aislamiento, puede facilitar la insercin de adolescentes y jvenes en todos los niveles de la sociedad, favorecer su contribucin al desarrollo y coadyuvar a la acumulacin de capital social en las comunidades en las que stos desarrollan su dinmica cotidiana.

3 GESTION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO A La participacin de los jvenes como actores estratgicos del desarrollo Teniendo en cuenta las observaciones anteriores, y desde una ptica alternativa a la predominante en las ltimas dcadas, los adolescentes y jvenes debieran ser considerados en una doble perspectiva: como destinatarios de la oferta de servicios (en educacin, en salud, etc.) que se brinden desde las polticas pblicas a los efectos de enfrentar las diversas formas de exclusin social, fomentando la concomitante integracin de los mismos a la sociedad, y a la vez, como actores estratgicos del desarrollo, participando protagnicamente de la implementacin de todas aquellas polticas pblicas que requieran el involucramiento activo de la comunidad y de recursos humanos calificados y dispuestos a impulsar decididamente la construccin de sociedades ms equitativas y democrticas. El tema de la participacin es clave para el propio desarrollo adolescente y juvenil. As como la palabra clave para el desarrollo de las polticas pblicas relacionadas con la infancia es proteccin, y la palabra clave para las polticas pblicas relacionadas con la mujer es igualdad, en el caso de las polticas pblicas relacionadas con la adolescencia y la juventud, la palabra clave es participacin. Esto es as, en la medida en que el principal proyecto de vida de cualquier persona en esta etapa particular de su existencia, es superar la dependencia de sus padres y delinear sus propias opciones, para incorporarse a la sociedad en la que vive de un modo pleno y totalmente autnomo, lo que slo se logra procesar participando activamente a todos los niveles. En tal sentido, cobra plena vigencia el fomento al voluntariado como un eje central de las polticas pblicas relacionadas con la adolescencia y la juventud. As, la participacin juvenil en gran escala
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podra hacerse presente en los programas de combate a la pobreza, las campaas de alfabetizacin, la construccin de infraestructura comunitaria, la animacin cultural o la defensa del medio ambiente. Diversos programas de extensin universitaria y hasta el Servicio Militar Obligatorio, podran reformularse en el contexto de este tipo de iniciativas. El voluntariado, adems, podra facilitar significativamente el cambio de imgenes sociales predominantes en relacin a adolescentes y jvenes, cargadas excesivamente por criterios estigamatizadores que ven en cualquier adolescente raro un potencial delincuente o, en la hiptesis de mnima, a alguien que no est en condiciones ni en disponibilidad de realizar ningn tipo de aporte constructivo a su familia, a su comunidad y a su pas como un todo, lo que sin ninguna duda dista significativamente de la realidad vigente. Por todo lo dicho, la alternativa propuesta se opone al modelo tradicional, que no apela a la participcin juvenil, pero tambin se opone a los modelos alternativos tradicionales, vigentes en los aos sesenta. No se trata ya de reivindicar espacios desde el conflicto generacional, enfrentando a los adultos que controlan el poder. Ahora se trata de trabajar para que adolescentes y jvenes ocupen los espacios que la globalizacin y las transformaciones estructurales en proceso estn abriendo a todos los niveles. No se trata tampoco de expulsar a los adultos de sus puestos de trabajo y de sus roles de orientacin general en las familias y las sociedades. Se trata, en realidad, de democratizar y horizontalizar las relaciones intergeneracionales a todos los niveles, incluyendo tanto el campo de la dinmica privada (las familias, por ejemplo) como el campo de lo pblico (las empresas privadas, las estructuras estatales, etc.) redistribuyendo roles y funciones a todos los niveles. B Hacia una distribucin consensuada de roles y funciones a desempear Para que estas orientaciones se puedan llevar a la prctica, en las dimensiones en que ello es necesario, resulta imprescindible construir un efectivo sistema institucional destinado al diseo y la implementacin de polticas pblicas de juventud, para lo cual, resulta imperioso definir y consensuar una efectiva distribucin de roles y funciones entre todos los actores institucionales integrados a dicho sistema. Esta es una de las bases fundamentales de los procesos de reforma del Estado actualmente en curso en casi todos nuestros pases, pero se trata de un proceso complejo, difcil de encarar. Esta divisin de tareas, resulta necesaria por varias razones. En primer lugar, para fijar reglas claras que permitan administrar racionalmente y desde una perspectiva proactiva las naturales tendencias a la competencia entre instituciones diversas por un mismo espacio de trabajo. En segundo lugar, para lograr las especializaciones necesarias a los efectos de desarrollar las tareas especificas de todos y cada uno de los actores implicados, con toda la rigurosidad y sistematicidad necesarias. Y en tercer lugar, para generar los necesarios equilibrios y balances entre los diferentes focos de poder, a los efectos de evitar los monopolios y la rutinizacin de las tareas. En trminos ms operativos, una primera gran divisin de tareas debiera establecerse en lo atinente a los roles a desempear en cada caso. Al menos tres tipos de roles debieran ser desempeados por instituciones diferentes y separadas funcionalmente: la dinamizacin, la ejecucin y la evaluacin. En el enfoque que estamos proponiendo, los Institutos y Direcciones de Juventud que con diferentes denominaciones existen en casi todos los gobiernos de la regin, deberan concentrarse exclusivamente en la dinamizacin de los procesos de concertacin interinstitucional, cumpliendo roles de animacin, articulacin y sensibilizacin, mientras que en paralelo- los diferentes Ministerios y Secretaras pblicas y los Institutos de Atencin a los Menores, as como diversas instituciones privadas con y sin fines de lucro y los municipios, deberan responsabilizarse por la ejecucin efectiva de programas y proyectos. Las Universidades y las diversas ONGs especializadas, por su parte, podran cumplir activos roles ligados con el seguimiento y la evaluacin de dichas polticas, brindando en todo momento el asesoramiento tcnico siempre necesario. Naturalmente, entre las tres esferas debera existir una fluida comunicacin. En segundo lugar, debieran distinguirse claramente los planos que tienen que ver con la representacin de intereses (a cargo de los propios movimientos juveniles), de los que se relacionan
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con el control social de las polticas pblicas (veeduras ciudadanas, por ejemplo), y an de los que se relacionan con las potestades de los diferentes poderes establecidos en nuestras sociedades (especialmente, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial) que deben cumplir cabalmente sus funciones, contando con la legitimidad y el respaldo ciudadano necesario para ello. Y en tercer lugar, sera fundamental diferenciar ntidamente todo este conjunto de espacios institucionales ligados con la dinmica de las polticas pblicas ligadas con la adolescencia y la juventud, de los espacios en donde dichas polticas efectivamente operan en trminos de vida cotidiana, es decir, los espacios en los que adolescentes y jvenes interactan cotidianamente con sus pares, con sus comunidades y con el conjunto de la sociedad a la que pertenecen (establecimientos educativos, por ejemplo) priorizando claramente a estos ltimos (especialmente en la asignacin de recursos). C Modernizacin y fortalecimiento de nuestras instituciones especializadas En el mismo sentido, habra que reformular sustancialmente los estilos de trabajo predominantes en la propia dinmica de la gestin que se despliega en el terreno de las polticas pblicas en general y de las polticas relacionadas con la adolescencia y la juventud en particular. En estas materias, resulta vital incorporar las orientaciones y metodologas que en otros contextos estn obteniendo ms y mejores impactos efectivos, especialmente en lo que tiene que ver con la estructuracin de enfoques modernos de planificacin y gestin, basados en principios alternativos a los vigentes, tanto en la esfera del financiamiento como en lo que atae a los mecanismos de diseo, implementacin, control y evaluacin, por citar slo dos esferas relevantes. As, el financiamiento de la demanda (llevando los recursos invertidos a los propios beneficiarios) ms que a la oferta de servicios generalmente pblicos, monoplicos e ineficientes, puede permitir el despliegue de polticas y programas ms pertinentes y ms eficaces, siempre que este tipo de estrategias se implementen evitando los posibles efectos perversos (agudizacin de las inequidades sociales, por ejemplo). Del mismo modo, la disponibilidad de recursos humanos ms y mejor calificados, para trabajar con tcnicas y metodologas modernas de diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de proyectos, puede permitir el logro de una gestin ms eficiente en el uso de los recursos y en la obtencin de impactos propiamente dichos, por lo que convendra ampliar y profundizar los esfuerzos que se vienen desplegando en estas esferas. En definitiva, lo que hoy se sabe con mucha certeza, es que la organizacin de los servicios pblicos no es neutra, y en muchos casos resulta decisiva para la obtencin de buenos o malos resultados. Entre dos programas iguales, con idntica asignacin de recursos, la organizacin puede marcar la diferencia, logrando impactos ntidamente diferenciados, por lo cual, resulta imperioso atender rigurosamente estas dimensiones, sin descansarse en explicaciones ligadas con la falta de recursos o de voluntad poltica, al momento de evaluar fracasos que pueden deberse a problemas de gestin. De lo que se trata, es de llevar al terreno de estas polticas pblicas, las orientaciones con las que se est tratando de encarar los procesos de reforma del Estado en general: ms derechos y garantas al cliente o consumidor, gerentes guiados por la bsqueda de resultados, establecimiento de contratos de gestin para el desempeo de roles directivos, formacin de mercados o cuasimercados combatiendo las prcticas monoplicas, reigeniera de procesos, descentralizacin de la gestin priorizando los mbitos locales, control democrtico de la gestin pblica, establecimiento de mtodos modernos de evaluacin de impactos en los beneficiarios y de desempeo entre quienes implementan, etc. D Una perspectiva generacional para las polticas pblicas Por ltimo, y como criterio general a establecer desde un enfoque alternativo, importa mencionar la necesidad de dotar a las polticas pblicas en su conjunto de una perspectiva generacional, superando resueltamente el enfoque acotado- de trabajo prevaleciente hasta el momento (sectorializado, monoplico, centralizado, etc.). De lo que se trata, es de evitar caer en los espacios y programas
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exclusivos para adolescentes y jvenes como hasta el momento, y de tratar de incorporar estas temticas particulares de la mejor manera posible a todas y cada una de las polticas pblicas, emulando a la perspectiva de gnero impulsada por las mujeres. Qu tipo de implicancias puede tener este enfoque alternativo? Para empezar, de lo que se trata es de contar con capacidades tcnicas y operativas como para poder ubicar correctamente al tema juvenil en el contexto correspondiente. As, lo que hace falta es contar con polticas poblacionales que no slo se ocupen de las principales dimensiones sectoriales al respecto (fecundidad, migracin, mortalidad, etc.) sino que adems y fundamentalmente articulen dinmicamente las diversas fases del ciclo de vida de las personas (niez, juventud, adultez, tercera edad) a los efectos de responder con polticas especficas que formen parte de un conjunto articulado de polticas pblicas generales. En segundo lugar, se trata de analizar rigurosamente los enfoques con los que se debera trabajar en todas y cada una de las polticas pblicas en relacin a adolescentes y jvenes, tratando de lograr los mayores y mejores impactos en cada caso particular. Desde este ngulo, los establecimientos de educacin media por ejemplo- no son slo los mbitos naturales para el desarrollo de los aprendizajes correspondientes, sino adems y sobre todo, mbitos privilegiados de socializacin adolescente y juvenil, en los que una buena parte de los estudiantes invierten la mayor parte de su tiempo productivo (fuera del dedicado al descanso y al ocio) y en los que se van preparando para asumir roles adultos, como trabajadores y como ciudadanos. Por ltimo, en tercer lugar, otra implicancia relevante de este enfoque, se relaciona con la necesidad de posicionarse en los grandes debates nacionales desde la perspectiva adolescente y juvenil. Entre los muchos ejemplos en los que esto debiera funcionar adecuadamente, importa rescatar los vinculados con las reformas laboral y de la seguridad social (aparentemente alejadas de estos temas en particular), diciendo que desde la perspectiva adolescente y juvenil- se trata de procesos relevantes, no neutros y que pueden perjudicar o beneficiar claramente a las nuevas generaciones. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES Las consideraciones realizadas permiten afirmar que adolescentes y jvenes y por tanto el conjunto de nuestras sociedades- se encuentran actualmente ante una encrucijada paradojal, dado su enorme potencial contributivo al desarrollo de nuestros pases, coexistiendo con agudos cuadros de exclusin social a todos los niveles. Por lo dicho, el logro de una adecuada integracin de adolescentes y jvenes a las sociedades en las que viven, no slo significara cumplir con un criterio de justicia en relacin a un amplio conjunto de ciudadanos (ms all de los criterios legales al respecto) sino que adems y fundamentalmente, permitira canalizar creativamente un amplio y calificado conjunto de energas hacia la construccin de sociedades ms equitativas y democrticas. Para ello, resulta imperioso superar resueltamente los enfoques sectoriales y asistencialistas que caracterizaron el desarrollo de las polticas pblicas ligadas con la adolescencia y la juventud en las ltimas dcadas, promoviendo una autntica concertacin interinstitucional, en base a una precisa distribucin de roles y funciones entre todos los actores involucrados, de modo de estar en condiciones de desplegar programas articulados, adecuadamente focalizados, implementados en lo fundamental desde las instancias locales, y en base a un efectivo protagonismo de los propios jvenes, en su calidad de actores estratgicos del desarrollo. Lo dicho resulta muy sencillo de enunciar y mu difcil de llevar a la prctica efectivamente. Muchos factores juegan en contra de este tipo de orientaciones, destacndose el peso de las tradiciones, las inercias burocrticas, la falta de recursos humanos adecuadamente calificados, la asignacin distorsionada de recursos econmicos, las prcticas corporativas de quienes cuentan con una adecuada integracin en la sociedad, los estereotipos dominantes, las urgencias del corto plazo que nunca dejan espacio para atender los problemas reales desde una perspectiva de mediano y largo plazo, etc. Por
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ello, resulta imperioso contar con un gran respaldo presidencial al momento de intentar cambios estructurales en general, y de disear e implementar estas propuestas en particular. En este sentido, adems del respaldo poltico y el entusiasmo personal que los Jefes de Estado y de Gobierno puedan brindar a estas iniciativas, resulta imperioso contar con el respaldo de los Ministerios y Oficinas de Planificacin (muchas de las cuales estn adscritas directamente a la Presidencia) y con el entusiasmo y la colaboracin de quienes conducen los procesos de reforma del Estado en cada uno de nuestros pases (que en muchos casos se encuentran tambin en esta rbita), as como tambin de todos y cada uno de los poderes del Estado (los diversos ministerios, el Parlamento, el Poder Judicial, Gobernadores y Alcaldes, etc.) y de la sociedad civil organizada. En este esfuerzo, resulta equivocado suponer que la responsabilidad fundamental debe recaer en los propios jvenes organizados, ya que a diferencia de lo que ocurre con los trabajadores o las mujeres (que se guan por las dimensiones materiales de su existencia) adolescentes y jvenes se guan por las dimensiones simblicas de su vida cotidiana, por lo que jams actan corporativamente. Defienden entusiastamente todo tipo de causas eminentemente justas, pero jams reclaman por una mayor y mejor atencin a sus problemas especficos. Por ello, hace falta contar con un extendido y profundo consenso en torno a la prioridad que deben tener estos temas en la agenda central de las polticas pblicas (pensando no slo en el bienestar de adolescentes y jvenes, sino tambin y fundamentalmente, en el relevante rol que los mismos pueden jugar en la promocin del desarrollo humano que todos deseamos) y en relacin a la responsabilidad que todos tenemos en la promocin de los cambios aqu propuestos. No dejemos pasar esta oportunidad demogrfica histrica irrepetible.

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