FUNGSI SOSIAL HAK MILIK ATAS TANAH Oleh : I Made Jana Kusuma, S.H.

NPM :P3600210071

I.Pendahuluan A.Latar belakang Dengan diundangkannya Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok Pokok Agraria, maka berakhirlah plularisme hukum pertanahan di Indonesia. Dengan berlakunya Undang Undang Pokok Agraria (UUPA) berarti terwujudnya unifikasi hukum pertanahan di Indonesia, dengan harapan membawa kepastian hukum dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan kesejahteraan bagi rakyat Indonesia. Didalam salah satu pertimbangan diundangkan UUPA, yang dinyatakan dalam salah satu konsiderannya, bahwa didalam Negara Republik Indonesia yang susunan kehidupan rakyatnya, termasuk perekonomiannya, terutama masih bercorak agraris, bumi, air dan ruang angkasa, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa mempunyai fungsi yang adil dan makmur. Atas dasar itu diharapkan hukum agraria nasional harus memberi kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air, dan ruang angkasa sebagai yang dimaksud diatas dan harus sesuai dengan kepentingan rakyat Indonesia serta memenuhi pula keperluannya menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria. Disamping itu hukum agraria nasional itu harus mewujudkan penjelmaan dari Ketuhanan Yang maha Esa, Perikemanusiaan, Kebangsaan, Kerakyatan dan Keadilan Sosial, sebagai asas kerohanian Negara dan cita-cita bangsa Indonesia seperti yang tercantum didalam pembukaan Undang Undang Dasar.

Adapun tujuan pembentukan Undang Undang Pokok Agraria adalah untuk menciptakan kepastian hukum dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan

kesejahteraan masyaraka. Hal ini sesuai dengan apa yang dinyatakan dalam konsideran UUPA yang mengandung suatu maksud untuk memberikan perlindungan bagi masyarakat tani yang selama berlakunya hukum tanah barat menjadi masyarakat yang termarjinalkan. Atas dasar pertimbangan tersebut maka dalam pembentukannya UUPA menjadikan hukum adat sebagai sumber utama dan sebagai sumber pelengkap, sehingga UUPA sebagai hak negara dengan hukum adat sebagai hukum rakyat diharapkan dapat berkoeksistensi dalam pengaturan dan penerapan hak-hak atas tanah (I Made Suwitra, 2010, Eksistensi Hak Penguasaan dan Pemilikan Atas Tanah Adat di Bali dalam Perspektif Hukum Agraria Nasional, Bandung: Logoz,XVII). Sesuai dengan namanya UUPA hanya memuat hal-hal yang pokok-pokok saja, maka dalam pelaksanaannya perlu diatur lagi dalam peraturan perundang-undangan yang lain dan dalam peraturan pelaksananya. Berkaitan dengan hal tersebut tentang pengaturan hak milik diatur dalam hal penggunaannya oleh orang lain diatur dengan peraturan perundangan (pasal 24), akan tetapi sejak diundangkan UUPA sampai saat ini belum ada aturan yang mengatur tentang hal tersebut, sehingga dalam pelaksanaannya terjadi bermacam-macam penafsiran (interpretable), seperti misalnya tentang fungsi sosial dari hak milik atas tanah yang dinyatakan dalam pasal 6. Apa yang dinyatakan dalam pasal tersebut secara implisit membawa pesan pemilikan hak atas tanah oleh perorangan tidak dimungkinkan secara mutlak atau absolut seperti hak milik yang diatur dalam hukum barat (BW) yang disebut eigendom yang tidak sesuai dengan falsafah bangsa Indonesia. Melalui berbagai penafsiran, ditemui berbagai peraturan pertanahan yang lebih berfungsi fasilitatif para pengusaha industri, penafsiran, meliputi penafsiran tentang sifat fungsi sosial atas tanah yang sebenarnya baru merupakan konsepsi dengan asas-asas dan ketentuan-ketentuan pokoknya dalam UUPA dan beberapa undang-undang pokok lain, sampai sekarang, belum cukup memasyarakat. Ketentuan-ketentuan yang merupakan penjabaran sifat fungsi sosial tampaknya belum dilaksanakan sebagaimana diharapkan pada waktu dibuatnya.(Boedi Harsono, 1992, Pembebasan Tanah, kendala, dan

Alternatifnya, Makalah Seminar Nasional Penanganan Kasus pertanahan di Indonesia, jakarta: Universitas Taruma Negara/IPHI, hal 291). Didalam perkembangan masyarakat dewasa ini yang corak kehidupannya telah mengalami pergeseran dari agraris menuju industrialisasi akibat dari globalisasi yang membawa konsekwensi pada cara pandang seseorang terhadap hak milik yang berfungsi sosial. Cara pandang pada hak milik ini diakibatkan karena belum ada aturan perundang undangan yang khusus mengaturnya sesuai dengan apa yang diperintahkan oleh UUPA. B.Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang tersebut diatas maka muncul pertanyaan, yaitu : Apakah fungsi sosial hak milik atas tanah dalam implementasinya, telah sesuai dengan maksud yang dinyatakan dalam pasal 6 UUPA? Hal ini menjadi rumusan masalah yang dibahas dalam peper ini.

II.Hakekat Hak Milik Atas Tanah A.Pengertian Hak Milik Menurut pasal 16 ayat (1) dinyatakan bahwa Hak-hak atas tanah sebagai yang dimaksud dalam pasal 4 ayat (1) terdiri dari hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan, dan hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak tersebut di atas yang akan ditetapkan dengan undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yang disebutkan dalam pasal 53. Hak milik merupakan salah satu hak atas tanah yang diberikan oleh negara yang boleh dipunyai oleh orang-orang dan badan hukum baik sendiri maupun secara bersamasama dengan orang lain. Menurut pasal 20 UUPA yang dimaksud dengan hak milik adalah hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah. Sebagai hak yang terkuat dan terpenuh diantara hak-hak atas tanah yang ada, boleh digunakan untuk segala keperluan yang terbuka bagi hak-hak atas tanah yang lain, tanpa batas waktu, sedangkan yang terbatas sesuai dengan jangka waktu penggunaannya. Adapun arti dari ter dalam kata terkuat dan terpenuh adalah untuk membedakan dengan hak-hak yang lainnya, dalam hal ini hak milik mempunyai kedudukan yang tertinggi diantara hak-hak atas tanah yang lainnya.

Sebagaimana isi dan sifat dari Hak Milik, jangka waktu Hak Milik tidak terbatas atau tidak mempunyai jangka waktu, dalam artian bahwa pemberian sifat itu tidak berarti merupakan hak yang mutlak, tidak terbatas dan tidak dapat diganggu-gugat sebagai hak eigendom menurut pengertian dalam BW. Sifat yang demikian jelas bertentangan dengan sifat hukum adat dan fungsi sosial dari tiap-tiap hak. Selanjutnya, A.P.Parlindungan mengatakan bahwa luasnya isi dan sifat hak milik juga meliputi tubuh bumi, air, dan ruang angkasa yang ada di atasnya, sebagai suatu penjelmaan dari ciri-ciri hukum adat yang menjadi dasar dari Hukum Agraria Nasional.(A.P.Parlindungan, 1991, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Bandung: Mandar maju, hal 123). Kewenangan penggunaan hak milik yang meliputi tubuh bumi, air, dan ruang angkasa di atasnya itu harus dimaknai dalam kerangka pembatasan Pasal 4 ayat (2) UUPA, yakni sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu. Sesuai hukum adat hak milik bersumber dari hak ulayat sebagai hak bersama dari masyarakat hukum adat. Oleh karena itulah, hak milik harus tetap berfungsi sosial, eksistensi dan penggunaannya harus tetap memperhatikan kepentingan bersama, yakni kepentingan bangsa Indonesia. Pengertian turun-temurun dalam isi dan sifat hak Milik Sudargo Gautama memaknai sebagai hak yang dapat diwarisi dan diwariskan. Boedi Harsono menegaskan bahwa hak milik ini tidak hanya akan berlangsung selama hidup orang yang mempunyainya, tetapi hak itu dapat diwariskan dan diwarisi. Kemudian A.P Parlindungan menafsirkan turun-temurun tersebut sebagai hak yang dapat diwariskan berturut-turut ataupun dan dapat diturunkan kepada orang lain tanpa perlu diturunkan derajatnya ataupun hak itu menjadi tiada atau harus memohon haknya kembali ketika terjadi pemindahan hak. (Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, 2006, Hukum Agraria Di Indonesia Konsep Dasar dan Implementasi, Yogyakarta, Mitra Kebijakan Tanah Indonesia; hal 90).

B.Kewenangan Dan Kewajiban Pemegang Hak Atas Tanah Semua hak atas tanah yang tersebut diatas memberikan kewenangan untuk menggunakan tanah yang dihaki, tetapi sifat-sifat khusus haknya, tujuan penggunaan

tanahnya dan batas waktu penguasaannya merupakan tolok pembeda antara hak atas tanah yang satu dengan yang lain. Kewenangan yang dimiliki dalam menggunakan hak atas tanah dengan ketentuan sebagai berikut : 1. Tidak boleh menimbulkan kerugian bagi pihak lain, dalam hal ini berkaitan denga penyalah gunaan hak (misbruik van recht atau abus de droit) yang pada intinya melarang penggunaan hak seseorang mengganggu atau menimbulkan kerugian bagi orang lain. 2. Sesuai dengan isi dan sifat hak itu sendiri, yaitu kewenangan penggunaan hak atas tanah tidak boleh melebihi atau berlainan dengan isi dan sifat hak itu sendiri. 3. Sesuai dengan ketentuan Rencana tata Ruang atau Tata Guna Tanah, yaitu kewenangan penggunaan hak atas tanah harus memperhatikan ketentuanketentuan yang ada mengenai tata ruang/tat guna tanah, seperti garis sempadan, beberapa bagian tanah yang boleh dibangun, batas tinggi bangunan dan lainlain peratutaran yang ditetapkan oleh Pemerintah daerah. 4. Tidak boleh digunakan untuk praktek-praktek pemerasan, yaitu mewajibkan pemegang hak atas tanah pertanian untuk mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif dan mencegah cara-cara pemerasan serta mencegah penggunaan hak untuk menguasai atas kehidupan dan pekerjaan orang lain yang melampui batas. 5. Tidak boleh menggunakan ruang atas tanah dan ruang bawah tanah yang tidak berkaitan langsung dengan penggunaan tanah (permukaan tanah). (Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, ibid, hal 78-79). Hak-hak atas tanah tersebut selain memiliki kewenangan-kewenangan juga berisikan kewajiban untuk menggunakan dan memelihara potensi tanah yang bersangkutan. Didalam UUPA kewajiban-kewajiban tersebut bersifat umum, yang artinya berlaku terhadap setiap hak atas tanah, diatur dalam :

1. Pasal 6, yang menyatakan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Adapun konsekuensi dari fungsi dari hak atas tanah ini adalah :

a. penggunaan tanah harus sesuai dengan perencanaan, peruntukan, dan penggunaan tanah sebagaimana dalam pasal 14 UUPA. b. Setiap hak atas tanah dapat dicabut demi kepentingan umum, dengan catatan kepada si empunya tanah yang dicabut haknya diberikan kompensasi yang layak. c. Setiap jengkal tanah tidak boleh ditelantarkan, dalam UUPA ditegaskan bahwa penelantaran tanah merupakan salah satu cara untuk mengakhiri hak atas tanah. d. Tanah bukan merupakan komoditi perdagangan. 2. Pasal 15 dihubungkan dengan pasal 52 ayat (1) tentang kewajiban memelihara

tanah yang dihaki; 3. Pasal 10 khusus mengenai tanah pertanian, yaitu kewajiban bagi pihak yang mempunyainya untuk mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif. Selain apa yang ditentukan dalam pasal-pasal tersebut diatas, dalam menghadapi suatu kasus-kasus kongkrit, perlu diperhatikan juga kewajiban-kewajiban secara khusus yang dicantumkan dalam surat keputusan pemberian haknya atau dalam surat perjanjiannya serta dalam peraturan-peraturan perundang-undangan yang berlaku, baik peraturan Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah yang bersangk utan. (Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, 2008, Jakarta, Jambatan; hal 296).

C. Asas Fungsi Sosial Hak Atas Tanah Asas ini ditemukan pada pasal 6 UUPA dinyatakan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Menurut Penjelasan Umumnya yang dimaksud dengan fungsi sosial hak atas tanah adalah hak atas tanah apa pun yang ada pada seseorang, tidaklah dapat dibenarkan, bahwa tanahnya itu akan dipergunakan (atau tidak dipergunakan) semata-mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal itu menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat daripada haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyai maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara. Tetapi dalam pada itu, ketentuan tersebut tidak berarti, bahwa kepentingan perseorangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat). Undang Undang Pokok Agraria

memperhatikan

pula

kepentingan-kepentingan

perseorangan

haruslah

saling

mengimbangi, hingga pada akhirnya akan tercapai tujuan pokok : kemakmuran, keadilan, dan kebahagian bagi rakyat seluruhnya (pasal 2 ayat 3). Rasionalitas dari ketentuan tersebut diatas, yaitu adanya suatu pandangan bahwa semua hak atas tanah secara langsung maupun tidak langsung bersumber pada Hak Bang sa sebagai kepunyaan bersama dari bangsa Indonesia. Ada beberapa konsekuensi dari fungsi sosial dari hak atas tanah ini adalah sebagai berikut : 1. Tidak dapat dibenarkan untuk menggunakan atau tidak menggunakan tanah hanya untuk kepentingan pribadi pemegang haknya, menimbulkan kerugian masyarakat; 2. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaan dan sifat dari haknya, sehingga bermanfaat bagi kesejahteraaan dan kebahagiaan yang mempunyai maupun bermanfaat bagi masyarakat dan negara; 3. Penggunaan dan pemanfaatan tanah harus memperhatikan Rencana Tata Ruang, instrumen penatagunaan tanah lainnya yang ditetapkan secara sah oleh pihak yang berwenang; 4. Pemegang hak atas tanah wajib memelihara tanah dengan baik, dalam arti menambah kesuburan dan mencegah kerusakan tanahnya; 5. Merelakan hak atas tanahnya apabila dicabut demi kepentingan umum.(Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, op.cit, hal 66-67). Mengikuti alur berfikir logika yuridis pasal 6 UUPA, terdapat semacam keharusan, bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Melalui pasal ini pembuat undang-undang mengalokasikan berbagai fungsi mengenai hak-hak atas tanah, termasuk hak milik. Fungsi ini dapat bersifat fasilitatif atau kontrol, bahkan keduanya baik fungsi fasilitatif maupun fungsi kontrol. Fungsi kontrol misalnya mewajibkan bagi siapapun pemilik tanah (perorangan/badan hukum) untuk mengetahui dan mematuhi apa yang dihukumkan atau mematuhi kewajiban yang diidealkan oleh norma positif sehubungan dengan fungsi sosial pada hak milik atas tanahnya.(Yusriyadi, 2010, apalagi sampai

Industrialisasi&Perubahan Fungsi Sosial Hak Milik Atas Tanah, Yogyakarta, Genta: hal 23).

Fungsi sosial hak milik atas tanah dianggap sebagai norma yang dianggap sebagai norma positif atau norma yang dipositifkan oleh Pasal 6 UUPA. Dalam hal ini Sebagai norma tentang hak milik yang diidealkan. Fungsi sosial hak milik atas tanah seakan menjadi doktrin pemilikan tanah. Didalam kajian-kajian hukum, doktrin (sering juga disebut konsep) selalu dianggap sebagai kebenaran yang tak terbantahkan. Idealnya dalam setiap decision making, doktrin/konsep ini harus menjadi tolok untuk menentukan yang salah dan yang benar.( Yusrihadi, ibid, hal 24). D.Implementasi Fungsi Sosial Hak Milik Atas Tanah Dengan beralih pemerintahan dari orde lama ke pemerintahan orde baru, berubah pula politik pertanahan di Indonesia, yaitu yang sebelumnya pada orde lama bersifat populis menjadi orde baru yang lebih menekankan pada pembangunan menuju industrialisasi. Pemerintah orde baru dalam melaksanakan pembangunan, hanya diarahkan mencapai tingkat pertumbuhan ekonomi nasional. Kebijakan ini ditempuh melalui pengadaan sektor industri dan modernisasi sektor pertanian sebagai usaha mewujudkan swasembada pangan. Dalam rangka kebijakan pembangunan ekonomi, pemerintah mengundang para pemilik modal baik asing maupun domestik untuk menanamkan modalnya di Indonesia. Pemerintah memandang perlu untuk menyediakan fasilitas perpajakan dan tanah.

Berbagai fasilitas diprioritaskan untuk para pemilik modal swasta (pengusaha) yang memerlukan tanah untuk pembangunan industri atau kegiatan pembangunan lainnya yang mengatasnamakan proyek-proyek kepentingan umum. Karena persedian tanah terbatas, pemerintah menempuh kebijakan yang sangat pragmatis dengan tujuan memungkinkan pemerintah dan pemilik modal mengambil alih tanah-tanah milik warga/penduduk/rakyat dengan cara pembebasan tanah dan pembayaran ganti rugi. Konsep pembuat kebijakan dalam bidang pertanahan berpengaruh terhadap pilihan yang ditempuh. Pilihan dapat berorentasi penghargaan pada hak-hak seseorang terhadap tanah sebagai hak asasi yang dijamin secara adil, atau justru sebaliknya ke kebijakan yang cenderung melihat tanah pada mekanisme pasar. Industrialisasi di Indonesia sejak Pelita I telah menimbulkan berbagai persoalan yakni terjadinya transformasi struktural berupa pergeseran sektor produksi yang mengandalkan sektor primer (pertanian) bergeser

ke sektor sekunder (industri) kemudian ke sektor-sektor jasa (rajesh chandra, 1992:4, Yusriadi, ibid, hal 104). Konsekuensi dari pertumbuhan ekonomi di Indonesia sejalan dengan proses transformasi struktural yang terjadi di berbagai negara, yakni terjadi penurunan kontribusi sektor pertanian dan kontribusi sektor sekunder dan tersier meningkat. Adanya pergeseran sektor pertanian oleh industri menyebabkan sektor industri dominan bahkan melampaui pertumbuhan sektor pertanian (mudrajad Kuncoro, 1997: 77, Yusriadi, ibid, hal 105). Adanya pergeseran sektor pertanian oleh industri membuktikan ketidakseimbangan antara sektor pertanian dan industri. Secara politis dalam beberapa GBHN sektor pertanian diletakkan sebagai prioritas, tetapi sebatas prioritas kedua. Akibatnya danadana pembangunan nasional yang sebagian besar merupakan pinjaman luar negeri, diinvestasikan pada sektor industri. Pada tahap awalnya, pergeseran perekonomian rakyat dari pertanian ke industri menyebabkan terjadinya konflik kultural, yakni antara kultur agraris di pedesaan dengan kultur industri yang bersifat industrial. Konflik muncul disebabkan karena adanya perbedaan pandangan dalam hal memandang waktu, uang dan makna kehidupan. Dalam kultur agraris, waktu lebih bersifat siklus sehingga berbeda dari kultur industri yang bersifat linier. Dalam kultur agraris uang lebih bersifat sosial dan berfungsi sebagai alat. Sementara itu, dalam kultur industri lebih bermakna ekonomi dan sekaligus sebagai tujuan. Dalam struktur agraris harmoni atau keseimbangan lebih dianggap penting daripada kemajuan atau angka-angka pertumbuhan yang menjadi ukuran bagi kultur industri (Kiswondo dkk[Ed],2000:172, Yusriadi, ibid, hal 106). Industrialisasi yang ditempuh melalui pembangunan industri menyebabkan banyak tanah yang dikonversi, yakni dari tanah pertanian ke industri. Dengan demikian fungsi tanah telah berubah, yakni dari alat produksi subsistensi rakyat berubah menjadi alat produksi para pengusaha industri. Menurut data yang dikemukakan Kompas 13 juli 1995 menyebutkan sekitar 900.000 Ha (sembilan ratus ribu hektar) tanah pertanian di Pulau Jawa telah terkonversi menjadi tanah non pertanian terutama industri (Noer Fauzi, 1999, Petani dan Penguasa, Dinamika perjalanan politik Agraria indonesia, Yogyakarta: pustaka Pelajar, hal 6-7). Disini telah terjadi ketimpangan pemilikan tanah diantara para

petani dengan para pengusaha industri. Dipihak rakyat/petani kebutuhan tanah semakin meningkat. Sementara itu, dipihak pemerintah terdapat kebijakan memfasilitasi pengusaha industri untuk pengadaan tanahnya. Kebijakan ini sering ditempuh, meskipun mengorbankan tanah-tanah produktif yang semula diusahakan rakyat untuk pertanian. Fungsi sosial hak atas tanah sebagaimana diidealkan oleh UUPA mengalami perubahan dalam aktualisasinya. Dalam hal ini berubah identik dengan kepentingan umum atau kepentingan pembangunan. Semestinya arah kebijakan pemerintah dalam bidang pertanahan dilakukan sesuai dengan apa yang tersirat dalam rumusan GBHN 1988, yaitu: Tanah mempunyai fungsi sosial dan pemanfaatannya harus dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat. Untuk itu perlu terus dikembangkan rencana tata ruang dan tata guna tanah secara nasional, sehingga pemanfaatan tanah dapat terkordinasi, antara berbagai jenis penggunaan dengan tetap memelihara kelestarian alam dan lingkungan serta mencegah penggunaan tanah yang merugikan kepentingan masyarakat dan kepentingan pembangunan. Di samping itu perlu dilanjutkan penataan kembali penggunaan, penguasaan, dan pemilikan tanah termasuk pengalihan hak atas tanah. Meskipun arah yang dituju GBHN 1988 tidak menyebut sebagai dasar kebijakan pertanahan di Indonesia, namun mempunyai implikasi tersendiri terhadap fungsi sosial milik tanah dalam teks normatif-positivistik. Dalam GBHN 1988 terdapat rumusan yang mengisyaratkan pemisahan antara dua kepentingan yang harus dilayani dalam kaitannya dengan fungsi sosial penggunaan tanah. Pembangunan khususnya selama Orde Baru, aktualisasi fungsi sosial hak milik atas tanah telah menimbulkan berbagai permasalahan sosial dan politik. Dalam kenyataannya, banyak ditemukan kebijakan pembebasan tanah untuk pembangunan industri lebih diarahkan memberikan kemudahan bagi kepentingan para pengusaha. Artinya, fungsi sosial hak milik atas tamah menjadi lebih berfungsi sebagai sarana kontrol terhadap pemilik tanah. Konsekuensinya, kebijakan pembebasan tanah lebih merugikan kepentingan warga masyarakat dan menunjukkan kelemahan aspek hukum. Dalam praktek komponen ganti rugi hanya meliputi tanah, bangunan, dan /atau tanam-tanaman yang diserahkan. Dengan dalih semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, praktik pembebasan tanah cenderung membenarkan ditiadakannya tolok ukur yang berbeda mengenai kelayakan ganti-kerugian untuk tanah yang diperlukan untuk kepentingan

umum dan untuk keperluan lain sehingga untuk penyelenggaraan kepentingan umum tersebut diharapkan kerelaan pemilik tanah untuk berkorban. (Boedi Harsono, op.cit, hal 2) Menurut Moh.Mahfud MD, implementasi fungsi sosial tanah, menemukan barbagai peraturan yang tidak dapat dilaksanakan. Ada yang overlap (tumpang tindih) diantara lebih dari satu peraturan, baik yang vertikal maupun horizontal. Fakta semacam itu dapat ditunjukan dari adanya berbagai pendudukan kembali tanah-tanah masyarakat yang sudah dibebaskan. Misalnya, tanah peternakan di Tapos dan tanah-tanah untuk fasilitas umum lainnya.(Moh.Mahfud MD, 2002: 25, yusriadi, op.cit, hal 150) Pada hakekatnya pembangunan untuk meningkatkan harkat dan martabat manusia, tetapi dalam prakteknya dijumpai paradoks pembangunan, disatu sisi pembangunan menghasilkan berbagai proyek fisik, disisi lain memanfaatkan tanah-tanah yang semula sebagai sumber kehidupan utama warga masyarakat. Disini muncul konflik-konflik kepentingan atas penggunaan tanah. Konflik terjadi antara pelaksana pembangunan dengan warga masyarakat yang pada umumnya lemah sehingga warga masyarakat selalu berada di pihak yang kalah. Akibatnya warga masyarakat terpaksa harus tergusur atau terpaksa melepaskan tanahnya dengan menerima ganti rugi yang sering tidak memadai. Kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah Orde Baru, yaitu menitikberatkan pada upaya mendukung pertumbuhan ekonomi yakni menciptakan iklim kondusif bagi penanaman modal asing. Hal ini bertolak belakang dengan kebijakan yang mengundang investor untuk mengolah tanah berdampak pada rakyat menjadi termarjinalkan dari penguasaan tanahnya, atau kehilangan akses/kesempatan untuk mendapatkan, mengelola sumber daya tanah. Setelah para pemilik modal mendapatkan kemudahan memperoleh tanah untuk kepentingan usaha ternyata banyak juga yang tidak mengusahakan dengan baik hak atas tanah yang diperolehnya, ada juga pemegang hak yang sengaja menelantarkan, menunggu sampai harga tanah meningkat dan kemudian mereka menjual kembali dengan harga yang lebih tinggi. Hal ini menyebabkan banyak tanah yang tidak dipergunakan sesuai dengan sifat dan peruntukanya. Dengan demikian tanah telah menjadi komoditi. Pembangunan di masa Orde Baru dalam tataran formal dan ideologis, disusun dalam rangka melaksanakan amanat Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 yang mewajibkan

menggerakkan seluruh kekayaan bumi, udara dan air yang dimiliki oleh bangsa Indonesia guna kesejahteraan rakyat. Namun dalam kenyataannya selalu terjadi kesenjangan antara teori dan pakteknya. Hal ini disebabkan karena aktualisasi fungsi sosial hak milik atas tanah telah menimbulkan berbagai permasalahan sosial dan politik. Dalam

kenyataannnya, banyak ditemukan kebijakan pembebasan tanah untuk pembangunan industri lebih diarahkan memberikan kemudahan bagi kepentingan para pengusaha. Artinya, fungsi sosial hak milik atas tanah menjadi lebih berfungsi sebagai sarana fasilitatif pengusaha dan sebagai sarana kontrol terhadap pemilik tanah. Konsekuensinya, kebijakan pembebasan tanah lebih merugikan kepentingan warga masyarakat dan menunjukkan kelemahan aspek hukum.(Yusriadi, ibid, hal 150) Pada era orde baru Pemerintah menyelamatkan bangsa dan negara dalam bidang ekonomi dengan mengubah kebijakan pembangunan nasional. Karena semangat pembangunan tersebut, maka kepentingan individu terdesak oleh semangat

pembangunan, sehingga makna fungsi sosial disalah tafsirkan. Kepentingan swasta mendapat fasilitas penggunaan tanah dengan cara pengadaan tanah bagi pemerintah. Perolehan tanah melalui pembebasan tanah hanya dikompensasi dengan harga dasar yang pada umumnya lebih rendah dari nilai nyata ataupun Nilai Jual Obyek Pajak (NJOP). (Lieke Lianadevi Tukgali, 2010, Fungsi Sosial Hak atas Tanah, dalam Pengadaan Tanah Untuk kepentingan Umum, jakarta: Kertasputih Communication, hal 123). Pengadaan tanah oleh swasta yang luasnya terbatas berdasarkan Peratuiran Mentri Dalam Negeri Nomor 2 tahun 1985 memberi peluang untuk mendesak kepentingan individu/pribadi. Demikian juga perlindungan hukum pada masyarakat yang akan dibebaskan tanahnya tidak tercermin dalam Peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975, peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 dan peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1985.( Lieke Lianadevi Tukgali, ibid, hal 123). Sejak diberlakukan keppres No.55 Tahun 1993, terjadi penyimpangan dalam penatagunaan tanah di perkotaan. Masalah ini disebabkan karena kebutuhan akan tanah semakin meningkat, sementara dilain pihak luas tanah yang tersedia tidak bertambah, sehingga timbul konplik penguasaan dan penggunaan tanah yang tidak jarang diselesaikan melalui jalan kekerasan.(Haryono soehardi, 1994/1995: hal 7, Adrian Sutedi, Tinjauan Hukum Pertanahan, 2009, Jakarta : Pradnya paramita, hal 113).

Oleh karena sering terjadi perubahan peruntukan yang semula fasilitas umum atau fasilitas sosial berubah menjadi perumahan atau perkantoran dan lain-lainnya yang sifatnya menjadi komersil. Benang merah utama dari berbagai kejadian di sektor agraria tersebut adalah adanya penyakit struktural yang inheren di dalam masyarakat yang mengakibatkan terjadinya konflik agararia berkepanjangan dan tanpa arah.(Konsorsium Pembharuan Agraria, 1997: hal IX, Adrian Sutedi, ibid, hal 113). Sebelum diberlakukannya Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005, Keputusan presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Untuk kepentingan Umum jo Peraturan Mentri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 1 Tahun 1994 tentang Ketentuan Pelaksanaan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 55 Tahun 1993. Dalam kebijakan pemerintah tersebut di atas ternyata masyarakat atau yang terkena pembebasan/pengadaan tanah tidak diikutkan dalam pembentukan panitia pengadaan tanah untuk pelaksanaan pembangunan bagi kepentingan umum. Ini menandai keterputusan akses masyarakat terhadap keadaan struktural. Sehingga akses masyarakat terhadap keputusan strategis merupakan satu prasyarat tercapainya satu transformasi sosial.(Adrian Sutedi, ibid, hal 119). Kemudian, dengan Peraturan Presiden Nomor 36 tahun 2005 junctis Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2006, kepentingan individu kembali terdesak oleh kepentingan umum. Kepentingan umum berkembang yang dijabarkan menjadi 21 (duapuluh satu) kegiatan sampai ke kepentingan yang cenderung komersial, misalnya jalan tol. Walaupun Peraturan Pemerintah Nomor 65 tahun 2006 tersebut berusaha untuk mengembalikan kepentingan individu dengan kepentingan umum, dengan

memperhatikan kegiatan menjadi 7 (tujuh) kegiatan, dan untuk menyeimbangkan kepentingan individu dengan kepentingan umum, antara lain membentuk Lembaga Penafsir Tanah yang independen, namun fungsi sosial pada kurun waktu ini justru dipakai sebagai landasan yuridis untuk mengambil tanah atau alat mencabut hak atas tanah yang dimiliki dan dikuasai rakyat untuk kepentingan pengusaha besar, antara lain jalan tol. Kepentingan umum dalam peraturan presiden ini disejajarkan dengan orientasi kebijakan pemerintah, yang difokuskan pada pertumbuhan ekonomi. (Lieke Lianadevi Tukgali, op.cit, hal 167).

Dari uraian tersebut diatas pada intinya perubahan fungsi sosial hak milik atas tanah disebabkan karena pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah dari era orde baru sampai sekarang berorientasi pada Industrialisasi demi pertumbuhan ekonomi. Dalam pengadaan tanah untuk industrialisasi memunculkan permasalahan-permesalahan yang berpengaruh pada fungsi sosial hak milik atas tanah. Permasalahan-permasalahan ini menjadi faktor penyebab terjadinya perubahan fungsi sosial Hak Milik Atas Tanah, seperti berikut ini:

1. Pembangunan/pendirian industri di lingkungan warga masyarakat selalu menimbulkan keterkaitan dengan warga masyarakat sekitar. Salah satu keterkaitan itu yakni meningkatnya kebutuhan tanah untuk

pembangunan/pendirian industri yang selalu didahului adanya tahap pembebasan tanah. 2. Pembebasan tanah untuk pembangunan pendirian industri selalu merambah atau meliputi tanah-tanah milik warga masyarakat yang semula terbatas untuk usaha pertanian dan hampir tak tersentuh oleh kegiatan ekonomi modern. Akibatnya banyak alih fungsi tanah dari pertanian untuk usaha industri, sehingga tanah menjadi sarana produksi bagi para pengusaha industri dan bukan sebagai sarana produksi subsistem bagi rakyat yang semula sebagai pemilik tanah. 3. Pembangunan/pendirian industri yang menghadirkan industri

menimbulkan berbagai perubahan sosial di kalangan warga masyarakat di tempat industri tersebut berada. 4. Munculnya nilai-nilai sosial baru yang berbeda dengan nilai-nilai sosial lama yang dianut/ada dalam UUPA, menyebabkan pemilikan tanah menjadi berubah dari fungsi soaial ke fungsi individu. 5. Munculnya realitas pemilikan tanah yang bersifat individual dan telah mengabaikan fungsi sosial hak milik atas tanah. 6. Tanah menjadi semakin berdimensi ekonomis yang antara lain ditandai harga tanah semakin membumbung naik, dijadikan sebagai objek spekulasi atau sebagai komoditas ekonomi yang dapat diperdagangkan,

dan mendasarkan pada kepentingan individualnya semata, yaitu dalam rangka memperoleh keuntungan individualnya. 7. Dalam setiap pengadaan tanah melalui acara pembebasan tanah terjadi perkembangan dalam pelaksanaannya. Oleh penguasa (dan pengusaha), fungsi sosial hak milik atas tanah sering diaktualisasikan sebagai identik dengan dengan fungsi kepentingan umum. Kongkritnya identik dengan fungsi pembangunan, termasuk pembanguann/pendirian industri.

Sementara di pihak pemilik tanah, telah berubah menjadi fungsi individual dan berlanjut menjadi kebebasan penuh bagi pemilik tanah untuk bebas mengapasajakan tanah miliknya. 8. Banyaknya penguasaan tanah oleh para pengusaha industri melalui pembebasan tanah, menyebabkan alih fungsi tanah pertanian ke fungsi industri. Hal ini tampak dari semakin banyaknya tanah yang belum atau secara sengaja tidak dimanfaatkan sesuai perencanaan semula, bahkan oleh pemiliknya sengaja ditelantarkan sehingga fungsi sosial hak milik atas tanah tidak diaktualisasikan.(yusriadi,Op.cit, hal 15-16) Adapun bentuk atau wujud perubahan fungsi sosial hak milik atas tanah pada fungsi individual dalam industrialisasi dapat ditemui dalam bentuk perubahan tata guna tanah atau alih fungsi tanah yaitu dari tanah pertanian ke tanah untuk industri. Dalam hal ini tanah lebih dimaknai sebagai fungsi ekonomis semata sehingga tanah berubah menjadi komoditas ekonomi atau komoditas perdagangan. Tanah menjadi barang yang dijadikan sebagai objek spekulasi demi keuntungan ekonomi semata, kemudian akses perolehan tanah menjadi lebih ditentukan oleh mekanisme pasar dan menyebabkan munculnya para spekulan tanah sehingga banyak pemilik tanah (pengusaha industri maupun warga masyarakat) yang sengaja menelantarkan tanahnya untuk investasi demi tujuan yang lebih menguntungkan secara ekonomi semata. Semua perilaku aktual ini ditolok dari kepentingan individualnya pemilik tanah semata, sehingga dikalangan pemilik tanah di sekitar industri semacam ada kebebasan penuh untuk mengapasajakan tanah miliknya yang berarti mengabaikan fungsi sosial hak milik atas tanah sebagaimanan ada dalam teks normatif-positivistik atau yang diidealkan oleh hukum positif.(Yusriyadi, ibid,17)

III.Penutup Kebijakan pemerintah dalam bidang pertanahan diaktualisasikan lebih pada penekanan sebagai fungsi fasilitatif untuk kepentingan para pengusaha dalam rangka pembebasan tanah untuk industrialisasi ketimbang fungsi kontrol untuk menegakkan fungsi sosial hak milik atas tanah dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat.