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FUNDAO UNIVERSIDADE DE BRASLIA Reitor Lauro Morhy Vice-Reitor Timothy Martin Mulholland
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Robert A. Dahl

Diretor Alexandre Lima


CONSELHO EDITORIAL

Sobre a democracia

Arton Lugarinho de Lima Cmara, Alexandre Lima, Elizabeth Cancelli, Estevo Chaves de Rezende Martins, Henryk Siewierski, Jos Maria Gonalves de Almeida Jnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher
Traduo Beatriz Sidou

Equipe editorial: Arton Lugarinho (Superviso editorial); Rejane de Meneses (Acompanhamento editorial); Wilma Gonalves Rosas Saltarei l i (Preparao de originais); Gilvam Joaquim Cosmo e Wilma Gonalves Rosas Saltarelli (Reviso); Eugnio Felix Braga (Editorao eletrnica); Cleide Passos, Rejane de Meneses e Rbia Pereira (ndice); Maurcio Borges (Capa) Copyright 1998 by Yale University Copyright 2001 by Editora Universidade de Braslia, pela traduo

Sumrio
AGRADECIMENTOS, 9

Ttulo original: On democracy Impresso no Brasil


Direitos exclusivos para esta edio: Editora Universidade de Braslia SCS Q. 02 Bloco C N" 78 Ed. OK 2- andar 70300-500-Braslia, DF Tel:(0xx61) 226-6874 Fax: (Oxxl) 225-5611

CAPTULO l PRECISAMOS REALMENTE DE UM GUIA?, 11 PARTE I


O COMEO

editora@tinb.br
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicao poder ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorizao por escrito da Editora. Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Braslia Dahl, Robert A. Sobre a democracia / Robert A. Dahl: traduo de Beatriz Sidou. - Braslia : Editora Universidade de Braslia, 2001 230 p. Traduo de: On democracy ISBN: 85-230-0621-4 1. Democracia I. Sidou, Beatriz II. Ttulo. CDU 321.7

CAPTULO 2 ONDE SURGIU E COMO SE DESENVOLVEU A DEMOCRACIA? UMA BREVE HISTRIA, 17 O Mediterrneo, 21 A Europa do Norte, 27 Democratizao: a caminho, apenas a caminho..., 32 CAPTULO 3 O QUE M PELA FRENTE?, 37 Objetivos democrticos e realidades, 39 Dos julgamentos de valor aos julgamentos empricos, 42
PARTE II A DEMOCRACIA IDEAL

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CAPTULO 4
O QUE DEMOCRACIA?, 47

Os critrios de um processo democrtico, 49 Por que esses critrios?, 50 Algumas questes decisivas, 52 CAPTULO 5 POR QUE A DEMOCRACIA?, 57 As vantagens da democracia: resumo, 73

Sumrio

Sobre a democracia

CAPTULO 6 POR QUE A IGUALDADE POLTICA I? IGUALDADE INTRNSECA, 75

A igualdade bvia?, 75 Igualdade intrnseca: um julgamento moral, 77 Por que devemos adotar este princpio, 79
CAPTULO? POR QUE IGUALDADE POLTICA II? COMPETNCIA CVICA, 83

A tutela: uma alegao em contrrio, 83 A competncia dos cidados para governar, 89 Uma quinta norma democrtica: a incluso, 91 Problemas no-resolvidos, 92 Comentrios conclusivos e apresentao, 94
PARTE III A VERDADEIRA DEMOCRACIA CAPTULO 8 QUE INSTITUIES POLTICAS REQUER A DEMOCRACIA EM GRANDE ESCALA?, 97

A representao j existia, 119 Mais uma vez: tamanho e democracia, 120 Os limites democrticos do governo representativo, 124 Um dilema bsico da democracia, 125 O negcio s vezes ser pequeno, 125 s vezes o negcio ser grande, 127 O lado sombrio: a negociao entre as elites, 128 Organizaes internacionais podem ser democrticas?, 129 Uma sociedade pluralista vigorosa nos pases democrticos, 132
CAPTULO 10 VARIEDADES II: CONSTITUIES, 135

Variaes constitucionais, 136 Quanta diferena fazem as diferenas?, 145


CAPTULO 11 VARIEDADES III: PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS, 147

Como podemos saber?, 98 As instituies polticas da moderna democracia representativa, 99 As instituies polticas em perspectiva, 100 O fator tamanho, 105 Por que (e quando) a democracia exige representantes eleitos?, 106 Por que a democracia exige eleies livres, justas e freqentes?, 109 Por que a democracia exige a livre expresso?, 110 Por que a democracia exige a existncia de fontes alternativas e independentes de informao?, 111 Por que a democracia exige associaes independentes?, 111 Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?, 112
CAPTULO 9 VARIEDADES I: DEMOCRACIA EM ESCALAS DIFERENTES, 115

Os sistemas eleitorais, 147 Algumas opes bsicas para as constituies democrticas, 154 Algumas orientaes sobre as constituies democrticas, 156
PARTE IV AS CONDIES FAVORVEIS E AS DESFAVORVEIS CAPTULO 12 QUE CONDIES SUBJACENTES FAVORECEM A DEMOCRACIA?, 161

Ern todo caso, as palavras importam, sim..., 115 Democracia: grega x moderna, 117 Democracia de assemblia x democracia representativa, 118

A falha das alternativas, 162 Interveno estrangeira, 163 Controle dos militares e da Polcia, 165 Conflitos culturais fracos ou ausentes, 166 Cultura e convices democrticas, 173 Desenvolvimento econmico e economia de mercado, 175 Um resumo, 175 ndia: uma democracia improvvel, 176 Por que a democracia se espalhou pelo mundo inteiro, 180

Sumrio

CAPTULO 13 POR QUE O CAPITALISMO DE MERCADO FAVORECE A DEMOCRACIA, 183

Algumas ressalvas, 186


CAPTULO 14 POR QUE O CAPITALISMO DE MERCADO PREJUDICA A

Agradecimentos

DEMOCRACIA, 191
CAPTULO 15 A VIAGEM INACABADA, 199

Dificuldade 1: a ordem econmica, 200 Dificuldade 2: a internacionalizao, 202 Dificuldade 3: a diversidade cultural, 202 Dificuldade 4: a educao cvica, 204
APNDICE A
OS SISTEMAS ELEITORAIS, 209

APNDICE B
A ACOMODAO POLTICA NOS PASES TNICA OU CULTURALMENTE DIVIDIDOS, 213

APNDICE C
A CONTAGEM DOS PASES DEMOCRTICOS, 217

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS, 221 NDICE, 227

Pelo que me lembro, foi para minha mulher, Ann Sale Dahl, que mencionei que talvez estivesse interessado em escrever mais um livro sobre a teoria e a prtica da democracia. Dessa vez, o livro que eu tinha em mente seria menos acadmico do que a maioria dos outros j publicados. Eu no escreveria o livro para outros acadmicos nem especialmente para os norte-americanos. Eu gostaria de ser til para qualquer pessoa, em qualquer lugar, seriamente interessada em aprender mais sobre um assunto vasto, que pode facilmente tornar-se to complicado que as nicas pessoas desejando investig-lo em profundidade so os tericos polticos, filsofos e outros estudiosos. Confesso que encontrar o estilo exato seria dificlimo. A entusistica reao de Ann me incentivou a seguir em frente. Ela tambm foi a primeira leitora de um esboo quase completo; suas atiladas sugestes editoriais melhoraram bastante a minha exposio do assunto. Dois ocupadssimos colegas da universidade, James Fishkin e Michael Walzer, generosamente fizeram comentrios detalhados a meu rascunho terminado - bom, no exatamente terminado, no final das contas. Suas crticas e sugestes foram to importantes e to teis que adotei quase todas; tive de deixar algumas de lado, pois me pareciam exigir um livro bem mais comprido do que o que eu tinha em mente. Tambm devo a Hans Daalder, Arend Lipjhart e Hans Blockland por seus importantes comentrios sobre a Holanda. Sou grato a Charles Hill, David Mayhew, lan Shapiro e Norma Thompson por responderem a meu pedido de nomes de obras que servissem aos leitores desejosos de prosseguir estudando o tema. Suas sugestes enriqueceram a lista intitulada "Mais leituras".

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Incluso dos adultos. Todos ou, de qualquer maneira, a maioria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno direito de cidados implcito no primeiro de nossos critrios. Antes do sculo XX, este critrio era inaceitvel para a maioria dos defensores da democracia. Justific-lo exigiria que examinssemos por que devemos tratar os outros como nossos iguais polticos. Depois de explorarmos essa questo nos Captulos 6 e 7, voltarei ao critrio de incluso.
FIGURA 4. O que democracia?

Captulo 8

Que instituies polticas requer a democracia em grande escala?

A democracia proporciona oportunidades para: 1. Participao efetiva 2. Igualdade de voto 3. Aquisio de entendimento esclarecido 4. Exercer o controle definitivo do planejamento 5. Incluso dos adultos Enquanto isso, voc poderia comear a se perguntar se os quatro primeiros critrios so apenas selees muitssimo arbitrrias de vrias possibilidades. Teremos boas razes para adotar esses padres especiais para um processo democrtico?

Por que esses critrios?


A resposta mais curta simplesmente esta: cada um deles necessrio, se os membros (por mais limitado que seja seu nmero) forem politicamente iguais para determinar as polticas da associao. Em outras palavras, quando qualquer das exigncias violada, os membros no sero politicamente iguais. Por exemplo, se alguns membros recebem maiores oportunidades do que outros para expressar seus pontos de vista, provvel que suas polticas prevaleam. No caso extremo, restringindo as oportunidades de discutir as propostas constantes no programa, uma pequena minoria poder realmente determinar as polticas da

O que significa dizer que um pas democraticamente governado! Neste captulo, nos concentraremos nas instituies polticas da democracia em grande escala - ou seja, as instituies polticas necessrias para um pas democrtico. No estamos aqui preocupados com o que poderia exigir a democracia num grupo muito pequeno, como uma comisso. Precisamos tambm ter sempre em mente a nossa advertncia comum: todas as verdadeiras democracias jamais corresponderam aos critrios democrticos descritos na Parte II e apresentados na Figura 4 (pg. 50). Por fim, devemos ter conscincia, neste captulo e em qualquer outro lugar, de que na linguagem comum usamos a palavra democracia tanto para nos referirmos a um objetivo ou ideal como a uma realidade que apenas uma consecuo parcial desse objetivo. Portanto, contarei com o leitor para fazer as necessrias distines quando utilizo as palavras democracia, democraticamente, governo democrtico, pas democrtico e assim por diante. O que necessrio para que um pas seja democraticamente governado? No mnimo, ele ter de ter determinados arranjos, prticas ou instituies polticas que estariam muito distantes (seno infinitamente distantes) de corresponder aos critrios democrticos ideais.

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Palavras sobre palavras Arranjos polticos podem ser considerados algo muito provisrio, que seriam razoveis em um pas que acaba de sair de um governo no-democrtico. Costumamos pensar que prticas so mais habituais e, assim, mais durveis. Em geral, pensamos que as instituies esto estabelecidas h muito tempo, passadas de gerao a gerao. Quando um pas passa de um governo no-democrtico para um governo democrtico, os arranjos democrticos iniciais aos poucos se tornam prticas e, em seu devido tempo, tornam-se instituies. Por teis que paream essas distines, para nossos objetivos ser mais conveniente preferirmos instituies, deixando as outras de lado. Como podemos saber? Como poderemos determinar razoavelmente quais so as instituies polticas necessrias para a democracia em grande escala? Poderamos examinar a histria dos pases que, pelo menos em parte, mudaram suas instituies polticas em resposta s exigncias de incluso popular mais amplas e participao efetiva no governo e na vida poltica. Embora em pocas anteriores os que procuraram obter a incluso e a participao no estivessem necessariamente inspirados por idias democrticas, do sculo XVIII em diante, tendiam a justificar suas exigncias recorrendo a idias democrticas e republicanas. Que instituies polticas buscavam esses pases e quais eram realmente adotadas neles? Poderamos tambm examinar os pases cujos governos so considerados democrticos pela maioria de seus habitantes, por muitas pessoas em outros pases, por estudiosos, por jornalistas, etc. Em outras palavras, no discurso comum e nas discusses acadmicas, o pas chamado democracia. Em terceiro lugar, poderamos refletir sobre um determinado pas ou grupo de pases, talvez um pas hipottico, para imaginarmos da maneira mais realista possvel que instituies seriam necessrias para atingir os objetivos democrticos num grau razovel. Poderamos fazer uma experincia mental, refletindo atentamente

sobre as possibilidades, as tendncias, as limitaes e as experincias humanas, para criar um conjunto das instituies polticas necessrias a uma democracia em grande escala vivel que, dentro das limitaes das humanas, possamos atingir. FIGURA 6. Que instituies polticas exige a democracia em grande escala? Uma democracia em grande escala exige: 1. Funcionrios eleitos 2. Eleies livres, justas e freqentes 3. Liberdade de expresso 4. Fontes de informao diversificadas 5. Autonomia para as associaes 6. Cidadania inclusiva Felizmente, todos os trs mtodos convergem para um mesmo conjunto de instituies polticas democrticas: estas, as exigncias mnimas para um pas democrtico (Fig. 6). As instituies polticas da moderna democracia representativa Resumindo, as instituies polticas do moderno governo democrtico so: Funcionrios eleitos. O controle das decises do governo sobre a poltica investido constitucionalmente a funcionrios eleitos pelos cidados. Eleies livres, justas e freqentes. Funcionrios eleitos so escolhidos em eleies freqentes e justas em que a coero relativamente incomum. Liberdade de expresso. Os cidados tm o direito de se expressar sem o risco de srias punies em questes polticas amplamente definidas, incluindo a crtica aos funcionrios, o

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governo, o regime, a ordem socioeconmica e a ideologia prevalecente. Fontes de informao diversificadas. Os cidados tm o direito de buscar fontes de informao diversificadas e independentes de outros cidados, especialistas, jornais, revistas, livros, telecomunicaes e afins. Autonomia para as associaes. Para obter seus vrios direitos, at mesmo os necessrios para o funcionamento eficaz das instituies polticas democrticas, os cidados tambm tm o direito de formar associaes ou organizaes relativamente independentes, como tambm partidos polticos e grupos de interesses. Cidadania inclusiva. A nenhum adulto com residncia permanente no pas e sujeito a suas leis podem ser negados os direitos disponveis para os outros e necessrios s cinco instituies polticas anteriormente listadas. Entre esses direitos, esto o direito de votar para a escolha dos funcionrios em eleies livres e justas; de se candidatar para os postos eletivos; de livre expresso; de formar e participar organizaes polticas independentes; de ter acesso a fontes de informao independentes; e de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam necessrias para o bom funcionamento das instituies polticas da democracia em grande escala. As instituies polticas em perspectiva Normalmente, essas instituies no chegam de uma s vez num pas. Vimos na breve histria da democracia, apresentada no Captulo 2, que as ltimas duas claramente chegaram h pouco tempo. At o sculo XX, o sufrgio universal era negado tanto na teoria como na prtica do governo republicano democrtico. Mais do que qualquer outro aspecto, o sufrgio universal distingue a moderna democracia representativa de todas as formas anteriores de democracia. O momento da chegada e a seqncia em que as instituies foram introduzidas variaram muitssimo. Nas democracias "mais antigas", pases em que o conjunto completo das instituies de-

mocrticas chegou mais cedo e resistiu at o presente, emergem elementos de um padro comum. As eleies para os legislativos chegaram bem cedo - na Inglaterra, j no comeo do sculo XIII, e nos Estados Unidos, durante o perodo colonial, nos sculos XVII e XVIII. A prtica de eleger funcionrios superiores para fazer as leis foi seguida por uma gradual expanso dos direitos dos cidados para se expressarem sobre questes polticas, buscando e trocando informao. O direito de formar associaes com objetivos polticos explcitos tendia a aparecer em seguida. As "faces" polticas e a organizao partisan em geral eram consideradas perigosas, separatistas, passveis de subverter a estabilidade e a ordem poltica, alm de ofensivas ao bem pblico. No entanto, como as associaes polticas no poderiam ser reprimidas sem um certo grau de coero que um nmero cada vez maior e mais influente de cidados considerava intolervel, muitas vezes conseguiam existir de maneira mais ou menos clandestina at emergirem das sombras para a plena luz do dia. Nos corpos legislativos, o que haviam sido "faces" se tornaram partidos polticos. A "posio" que servia ao governo de momento tinha como antagonista a "oposio" - na Inglaterra, ins e outs (estes, oficialmente chamados de His ou Her Majesty's Loyal Opposition: Leal Oposio de Sua Majestade). Na Inglaterra do sculo XVIII, a faco que apoiava o monarca e a faco opositora, apoiada por boa parte da gentry, a pequena nobreza do interior, aos poucos se transformaram em Tories e Whigs. Nesse mesmo sculo, na Sucia, adversrios partisan no parlamento chamavam-se um tanto jocosamente de Cartolas e Bons.1 Nos ltimos anos do sculo XVIII, na recentemente constituda repblica dos Estados Unidos, Thomas Jefferson, vice-presidente, e James Madison, lder da Casa dos Representantes, organizaram seus seguidores no Congresso para fazer oposio s polticas do presidente federalista, John Adams, e seu secretrio do tesouro, Alexander Hamilton. Para obter sucesso na oposio, logo perceberam que
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Os Hats [chapus] tomaram seu nome por serem como os camaradas arrojados que usavam o tricrnio da poca ... Os Caps [bons] receberam este apelido porque diziam que pareciam velhas tmidas em toucas de noite." Franklin D. Scott, Sweden: The Nation 's History, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1977, p. 243.

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teriam de fazer mais do que se oporem aos federalistas no Congresso e no gabinete: teriam de retirar seus adversrios do posto ocupado. Para isto, precisariam vencer as eleies nacionais e, para vencer as eleies nacionais, teriam de organizar seus seguidores pelo pas inteiro. Em menos de uma dcada, Jefferson, Madison e outros solidrios com suas idias criaram um partido poltico que foi organizado de cima at os menores distritos, municipalidades e reas eleitorais, uma organizao que reforaria a lealdade de seus seguidores entre e durante as campanhas das eleies, para terem a certeza de que todos compareceriam s urnas. Esse Partido Republicano (cujo nome logo foi mudado para Republicano Democrtico e, uma gerao adiante, Democrtico) tornou-se o primeiro partido eleitoral popularmente apoiado do mundo. Assim, uma das instituies polticas mais fundamentais e caractersticas da democracia moderna, o partido poltico, explodira alm de seus confins no Parlamento e nas legislaturas para organizar os cidados e mobilizar os que apoiavam os partidos nas eleies nacionais. Na poca em que o jovem aristocrata francs Alexis de Tocqueville visitou os Estados Unidos em 1830, as primeiras cinco instituies polticas democrticas descritas anteriormente j haviam aparecido na Amrica do Norte. Essas instituies pareceram-lhe to profundamente enraizadas e disseminadas que ele no hesitou em se referir aos Estados Unidos como uma democracia. Naquele pas, dizia ele, o povo era soberano, "a sociedade se governa por si mesma" e o poder da maioria era ilimitado.2 Tocqueville estava assombrado com a multiplicidade de associaes em que os norteamericanos se organizavam para qualquer finalidade. Entre essas associaes, destacavam-se dois grandes partidos polticos. Pareceu a Tocqueville que nos Estados Unidos a democracia era a mais completa que algum poderia imaginar. No sculo seguinte, todas as cinco instituies democrticas bsicas observadas por Tocqueville em sua visita Amrica do Norte foram consolidadas em mais de uma dzia de outros pases.
2

Muitos observadores na Europa e nos Estados Unidos chegaram concluso de que qualquer pas que tivesse a aspirao de ser civilizado e avanado teria necessariamente de adotar uma forma democrtica de governo. No obstante, faltava a sexta instituio fundamental [cidadania inclusiva] - at mesmo a cidadania. Embora Tocqueville afirmasse que "o estado de Maryland, fundado por homens de classe, foi o primeiro a proclamar o sufrgio universal", como quase todos os homens (e mulheres) de seu tempo, tacitamente pressups que "universal" no inclusse as mulheres.3 No inclua alguns homens. O "sufrgio universal" de Maryland tambm exclua a maioria dos afro-americanos. Por toda parte, em pases que eram mais ou menos democrticos, como os Estados Unidos, uma boa metade de todos os adultos estava completamente excluda da vida poltica nacional simplesmente por serem mulheres; alm disso, o sufrgio era negado a muitos homens porque no satisfaziam as exigncias de ser alfabetizados ou ter propriedades, excluso essa apoiada por muita gente que se considerava defensora de um governo democrtico ou republicano. A Nova Zelndia estendeu s mulheres o sufrgio nas eleies nacionais em 1893 e a Austrlia em 1902, mas em pases democrticos, em outros aspectos, as mulheres no obtiveram o sufrgio em eleies nacionais at mais ou menos 1920. Na Blgica, na Frana e na Sua - pases que a maioria das pessoas chamaria de altamente democrticos -, as mulheres s puderam votar depois da Segunda Guerra Mundial. Hoje ainda difcil para muita gente apreender o que "democracia" significava para os que nos precederam; permita-me enfatizar mais uma vez a diferena: durante 25 sculos, em todas as democracias e repblicas, os direitos de se envolver plenamente na vida poltica estavam restritos a uma minoria de adultos. O governo "democrtico" era um governo apenas de homens - e nem todos... Somente no sculo XX que tanto na teoria como na prtica a democracia veio a exigir que os direitos de envolver-se plenamente na vida poltica deveriam ser estendidos, com pouqussimas

Alexis de Tocqueville, Democracy in America, v. i, Nova York, Schocken Books, 1961. p. 51.

Idem, ibidem, p. 50.

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excees - se que devesse haver alguma -, a toda a populao adulta com residncia permanente em um pas. Tomadas integralmente, essas seis instituies polticas no constituem apenas um novo tipo de sistema poltico, mas uma nova espcie de governo popular, um tipo de "democracia" que jamais existira pelos 25 sculos de experincia, desde a primeira democracia em Atenas e a primeira repblica em Roma. Tomadas em seu conjunto, as instituies do moderno governo representativo democrtico so historicamente nicas; por isso bom que recebam seu prprio nome. Esse tipo moderno de governo democrtico em grande escala s vezes chamado de poliarquia - democracia polirquica.

nos em parte, como reao a exigncias de incluso e participao na vida poltica. Em pases que so hoje chamados democracias, existem todas as seis instituies. Voc poderia muito bem perguntar: algumas dessas instituies no sero mais do que produtos de lutas histricas do passado? Por que elas ainda so necessrias hoje? O fator tamanho Antes de responder, tenho de chamar ateno para uma importante ressalva. Como adverti no incio deste captulo, estamos ponderando as instituies necessrias para o governo de um pas democrtico. Por que "pas"? Porque todas as instituies necessrias para um pas democrtico nem sempre seriam exigidas para uma unidade muito menor do que um pas. Imagine uma comisso democraticamente governada - ou um clube, ou uma cidadezinha bem pequena. A igualdade no voto pareceria necessria, mas unidades pequenas como essas poderiam resolver seus problemas sem muitos funcionrios eleitos: talvez um moderador para presidir as reunies, um secretrio-tesoureiro para tratar das minutas e da contabilidade. Os prprios participantes poderiam decidir praticamente tudo nessas reunies, deixando os detalhes para o secretrio-tesoureiro. O governo de pequenas organizaes no precisaria ser governos representativos plenamente desenvolvidos, em que os cidados elejam representantes encarregados de promulgar leis e criar polticas. No entanto, esses governos poderiam ser democrticos, talvez at bastante democrticos. Assim, embora lhes faltassem partidos polticos ou outras associaes polticas independentes, poderiam ser bastante democrticos. Na verdade, poderamos concordar com a viso democrtica e republicana clssica que com pequenas aes organizaram "partidos" que so no somente desnecessrios mas completamente perniciosos. Em lugar da oposio exarcebada pelo partidarismo, pelos conluios, pelos partidos polticos e assim por diante, podemos optar pela unio, pelo consenso, pelo acordo consumado pela discusso e pelo respeito mtuo.

Palavras sobre palavras Poliarquia deriva de palavras gregas que significam "muitos" e "governo"; assim, "o governo de muitos" se distingue do governo de um, a monarquia, e do governo de poucos, a oligarquia ou a aristocracia. Embora a expresso seja usada raramente, em 1953 um colega e eu a introduzimos, por ser uma boa maneira para usar como referncia a uma democracia representativa moderna. Mais precisamente, uma democracia polirquica um sistema poltico dotado das seis instituies democrticas listadas anteriormente. Portanto, a democracia polirquica diferente da democracia representativa com o sufrgio restrito - como a do sculo XIX. Tambm diferente das democracias e das repblicas antigas que no apenas tinham sufrgio restrito, mas faltavam-lhes muitas outras caractersticas decisivas da democracia polirquica - por exemplo, os partidos polticos, o direito de formar organizaes polticas para influenciar ou fazer oposio ao governo existente, os grupos de interesse organizados, e assim por diante. tambm diferente das prticas democrticas em unidades to pequenas que os membros podem se reunir diretamente e tomar decises polticas (ou recomend-las), fazer leis. (Voltarei a essa diferena daqui a pouco.) Embora muitas vezes outros fatores contribussem, as seis instituies polticas da democracia polirquica apareceram, pelo me-

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FIGURA7. Por que as instituies so necessrias


Numa unidade grande como um pas, essas instituies polticas da democracia polirquica ... 1. Representantes eleitos ... 2. Eleies livres, justas e freqentes 3. Liberdade de expresso ... So necessrias para satisfazer os seguintes critrios.democrticos: Participao efetiva Controle do programa Igualdade de voto Controle do programa Participao efetiva Entendimento esclarecido Controle do programa Participao efetiva Entendimento esclarecido Controle do programa Participao efetiva Entendimento esclarecido Controle do programa Plena incluso

4. Informao alternativa ... 5. Autonomia para as associaes ... 6. Cidadania inclusiva ...

As instituies polticas rigorosamente exigidas para um governo democrtico dependem do tamanho da unidade. As seis instituies listadas anteriormente desenvolveram-se porque so necessrias para governar pases, no unidades menores. A democracia polirquica o governo democrtico na grande escala do pas ou estado-nao. Voltando s nossas perguntas: as instituies da democracia polirquica sero realmente necessrias para a democracia na grande escala de um pas? Por que (e quando) a democracia exige [1] representantes eleitos? Conforme o foco do governo democrtico mudava para unidades em grande escala, como naes ou pases, surgiam questes: como os cidados podem participar efetivamente quando o nmero

de pessoas se tornar exageradamente grande ou geograficamente muito disperso (ou ambos, o que pode acontecer num pas) para que possam participar de maneira conveniente na feitura de leis, reunindo-se em um nico lugar? Como elas podero ter a certeza de que as questes que mais as preocupam venham a ser devidamente ponderadas pelos funcionrios - ou seja: como os cidados podero controlar o programa de planejamento das decises do governo? Naturalmente, complicadssimo satisfazer a essas exigncias da democracia numa unidade poltica do tamanho de um pas; para falar a verdade, at certo ponto quase impossvel. No entanto, como acontece com outros critrios democrticos bastante exigentes, este pode tambm servir como padro para avaliar possibilidades e solues alternativas. Est muito claro que as exigncias no estaro satisfeitas se os funcionrios mais importantes do governo fizerem o planejamento e adotarem polticas independentemente dos desejos dos cidados. A nica soluo vivel, embora bastante imperfeita, que os cidados elejam seus funcionrios mais importantes e os mantenham mais ou menos responsveis por meio das eleies, descartando-os nas eleies seguintes. Para nos, esta soluo parece obvia - mas o que nos parece bvio talvez no tenha sido to bvio para nossos predecessores. Como vimos no Captulo 2, at muito pouco tempo a possibilidade de que os cidados pudessem escolher ou rejeitar representantes com autoridade para legislar por meio de eleies continuava amplamente estranha teoria e prtica da democracia. Como tambm j vimos, a eleio de representantes desenvolveu-se principalmente durante a Idade Mdia, quando os monarcas perceberam que para impor taxas, levantar exrcitos e legislar precisavam obter o consentimento da nobreza, do alto clero e de alguns annimos no muito annimos nas maiores cidades. At o sculo XVIII, a viso comum era a de que um governo democrtico ou republicano significasse governo do povo e que, para governar, o povo teria de se reunir em um nico local e votar sobre decretos, leis ou polticas. Democracia teria de ser uma democracia de assemblias populares; "democracia representativa" seria uma contradio. Explcita ou implicitamente, uma repblica ou uma democracia s poderia existir numa pequena unidade,

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como uma cidade, pequena ou grande. Autores que defendiam esse ponto de vista, como Jean-Jacques Rousseau ou Montesquieu, conheciam perfeitamente as desvantagens de um pequeno estado, especialmente se comparado superioridade militar de um estado bem maior, e eram muitssimo pessimistas sobre as perspectivas futuras para a verdadeira democracia. A viso comum foi rapidamente superada e posta de lado pela fora da investida do estado nacional. O prprio Rousseau compreendia claramente que, para um pas grande como a Polnia (para o qual ele props uma constituio), seria necessria a representao. Pouco depois, essa viso comum foi rechaada do palco da histria com a chegada da democracia nos Estados Unidos da Amrica. No final de 1787, quando a Conveno Constitucional se reuniu na Filadlfia para criar uma constituio adequada para um grande pas com uma populao cada vez maior, os delegados conheciam muito bem a tradio histrica. Seria possvel existir uma repblica da gigantesca escala j atingida pelos Estados Unidos, para no mencionar a escala ainda maior prevista pelos delegados?* Contudo, ningum questionava que uma repblica que viesse a existir na Amrica do Norte tivesse de assumir a forma de repblica representativa. Devido demorada experincia com a representao nas legislaturas coloniais e estatais no Congresso Continental, a viabilidade do governo representativo estava praticamente alm da discusso. Em meados do sculo XIX, a viso tradicional era ignorada, esquecida ou, quando lembrada, tratada como se fosse irrelevante. Stuart Mill escreveu, em 1861:
evidente que o nico governo que pode corresponder plenamente a todas as exigncias do estado social um governo em que todo o povo participa; em que qualquer participao, mesmo na menor funo pblica, til; que a participao deveria ser por toda parte to grande quanto permita o grau geral de melhoria da comunidade; e que, em ltima anlise, nada pode
* Alguns delegados temerrios previram que os Estados Unidos poderiam, em ltima anlise, chegar a ter cem milhes de habitantes. Este nmero foi atingido em 1915.

ser menos desejvel do que a admisso de todos numa parcela do poder soberano do estado. Numa comunidade que exceda o tamanho de uma cidadezinha, todos no podem participar pessoalmente de qualquer poro dos negcios pblicos, a no ser alguma muito pequena; portanto, o tipo ideal do governo perfeito deve ser representativo.4

Por que a democracia exige [2] eleies livres, justas e freqentes?

Se aceitamos a convenincia da igualdade poltica, todos os cidados devem ter uma oportunidade igual e efetiva de votar e todos os votos devem ser contados como iguais. Para implementar a igualdade no voto, evidente que as eleies devem ser livres e justas. Livres quer dizer que os cidados podem ir s urnas sem medo de represso; para serem justas, todos os votos devem ser contados igualmente. Mesmo assim, eleies livres e justas no so o bastante. Imagine eleger representantes para um perodo de - digamos - vinte anos! Se os cidados quiserem manter o controle final sobre o planejamento, as eleies tambm devem ser freqentes. A melhor maneira de implementar eleies livres e justas no evidente. No final do sculo XIX, o voto secreto comeou a substituir a mo erguida em pblico. Embora o voto aberto ainda tenha poucos defensores, o segredo se tornou o padro geral; um pas em que ele amplamente violado seria considerado desprovido de eleies livres e justas. A discusso sobre o tipo de sistema de voto que melhor corresponda aos padres da justia continua. Ser um sistema de representao proporcional, como o empregado na maioria dos pases democrticos, mais justo do que o sistema First-Past-tlie-Post* usado na Inglaterra e nos Estados Unidos? Pode-se apresentar argumentos razoveis para ambos, como vere4

John Stuart Mill, Consideratioiis on Representalive Government [1861], Nova York, Liberal Arts Press, 1958, p. 55. * Expresso inglesa que significa, literalmente, "o primeiro a ultrapassar a linha de chegada". Esta expresso foi "tomada emprestada" do jargo das corridas de cavalos. No caso da eleio, usada porque o candidato com mais votos entre os distritos o que representa a regio e no o mais votado da regio. (N. do E.)

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mos ao voltarmos a essa questo no Captulo 10. No obstante, em discusses sobre diferentes sistemas de voto, pressupe-se a necessidade de um sistema justo; a melhor maneira de obter a justia e outros objetivos razoveis apenas uma questo tcnica. Que freqncia deveriam ter as eleies? A julgar pelos mtodos habituais em pases democrticos no sculo XX, diramos que eleies anuais para os representantes do legislativo seriam freqentes demais e que um prazo alm de cinco anos seria muito exagerado. Evidentemente, os democratas podem muito bem discordar a respeito do intervalo especfico e de como ele poderia variar em diferentes postos e em diferentes tradies. O caso que, sem eleies freqentes, os cidados perderiam um verdadeiro controle sobre os funcionrios eleitos. Por que a democracia exige a [3] livre expresso? Para comear, a liberdade de expresso um requisito para que os cidados realmente participem da vida poltica. Como podero eles tornar conhecidos seus pontos de vista e persuadir seus camaradas e seus representantes a adot-los, a no ser expressando-se livremente sobre todas as questes relacionadas conduta do governo? Se tiverem de levar em conta as idias de outros, ser preciso escutar o que esses outros tenham a dizer. A livre expresso no significa apenas ter o direito de ser ouvido, mas ter tambm o direito de ouvir o que os outros tm para dizer. Para se adquirir uma compreenso esclarecida de possveis atos e polticas do governo, tambm preciso a liberdade de expresso. Para adquirir a competncia cvica, os cidados precisam de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especialistas, candidatos polticos e pessoas em cujas opinies confiem - e aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expresso. Por fim, sem a liberdade de expresso, os cidados logo perderiam sua capacidade de influenciar o programa de planejamento das decises do governo. Cidados silenciosos podem ser perfeitos para um governante autoritrio, mas seriam desastrosos para uma democracia.

Por que a democracia exige [4] a existncia de fontes alternativas e independentes de informao? Como a liberdade de expresso, diversos critrios democrticos bsicos exigem que fontes de informao alternativas e relativamente independentes estejam disponveis para as pessoas. Pense na necessidade de compreenso esclarecida. Como os cidados podem adquirir a informao de que precisam para entender as questes se o governo controla todas as fontes importantes de informao? Ou, por exemplo, se apenas um grupo goza do monoplio de fornecer a informao? Portanto, os cidados devem ter acesso a fontes de informao que no estejam sob o controle do governo ou que sejam dominadas por qualquer grupo ou ponto de vista. Pense ainda sobre a participao efetiva e a influncia no planejamento pblico. Como poderiam os cidados participar realmente da vida poltica se toda a informao que pudessem adquirir fosse proporcionada por uma nica fonte - o governo, digamos ou, por exemplo, um nico partido, uma s faco ou um nico interesse? Por que a democracia exige [5] associaes independentes? Como vimos anteriormente, foi preciso uma virada radical nas maneiras de pensar para aceitar a necessidade de associaes polticas: grupos de interesse, organizaes de lobby, partidos polticos. No entanto, se uma grande repblica exige que representantes sejam eleitos, ento, como as eleies podero ser contestadas? Formar uma organizao, como um partido poltico, d a um grupo uma evidente vantagem eleitoral. Se um grupo quer obter essa vantagem, no a desejaro tambm outros que discordem de suas polticas? Por que a atividade poltica deveria ser interrompida entre as eleies? Os legisladores podem ser influenciados; as causas podem ser apresentadas, polticas podem ser implementadas, nomeaes podem ser procuradas. Assim, ao contrrio de uma cidadezinha, a democracia na grande escala de um pas faz com que as associaes polticas se tornem ao mesmo tempo necessrias e de-

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sejveis. Seja como for, como poderiam ser evitadas sem prejudicar o direito fundamental dos cidados de participar efetivamente do governo? Numa grande repblica, eles no so apenas necessrios e desejveis, mas inevitveis. Associaes independentes tambm so uma fonte de educao cvica e esclarecimento cvico: proporcionam informao aos cidados e, alm disso, oportunidades para discutir, deliberar e adquirir habilidades polticas. Por que a democracia exige uma [6] cidadania inclusiva? Naturalmente, a resposta ser encontrada nas razes que nos levaram concluso do captulo anterior. No preciso repeti-las aqui. Podemos ver as instituies polticas descritas neste captulo e resumidas na Figura 6 de vrias maneiras. Um pas que no possua uma ou mais dessas instituies at esse ponto no est suficientemente democratizado; o conhecimento das instituies polticas bsicas pode nos ajudar a criar uma estratgia para realizar uma transio completa para a democracia representativa moderna. Para um pas que apenas recentemente fez a transio, esse conhecimento pode ajudar a nos informar sobre as instituies decisivas que precisam ser reforadas, aprofundadas e consolidadas. Como so todas necessrias para a democracia representativa moderna (a democracia polirquica), tambm podemos ver que elas estabelecem um nvel mnimo para a democracia. As pessoas que vivem em democracias mais antigas, em que a transio para a democracia ocorreu h algumas geraes e as instituies polticas listadas na Figura 6 esto hoje solidamente estabelecidas, enfrentam hoje uma dificuldade diferente e igualmente complicada. Ainda que necessrias para a democratizao, com toda a certeza essas instituies no so suficientes para atingir plenamente os critrios democrticos listados na Figura 6 [p.99] [?] e descritos no Captulo 4 [p.50]. No teremos ento a liberdade, talvez at a obrigao, de avaliar as nossas instituies democrticas em relao a esses critrios? Parece-me bvio, como a muita gente, que, ponderadas em relao a critrios democrticos, as instituies polticas existentes apresentam muitas falhas.

Assim como precisamos de estratgias para produzir uma transio para a democracia em pases no-democrticos e para consolidar as instituies democrticas em pases recentemente democratizados, nas democracias mais antigas necessrio pensar se e como ultrapassar o nvel existente de democracia. Deixe-me expor dessa maneira: em muitos pases, preciso atingir a democratizao at o nvel da democracia polirquica. No entanto, a dificuldade para os cidados nas democracias mais antigas descobrir como elas poderiam chegar a um nvel de democratizao alm da democracia polirquica.