Capitulo - 8 Politica Urbanização Favelas

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Coleo Habitare --Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras --Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro eeSo Paulo no final do sculo XX Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro So Paulo no final do sculo XX
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A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo
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esenvolvido no mbito da pesquisa Rede Habitat Estudo de Caso1, coordenada pelo Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, este trabalho tem como objetivo apresentar algumas reflexes de carter avaliativo sobre o programa Favela-Bairro, cujo objetivo o desenvolvimento de aes de urbanizao nas fa-
velas cariocas. Esse programa vem sendo implementado na cidade do Rio de Janeiro desde 1993, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e tem sido considerado uma experincia bem-sucedida, tendo j influenciado programas similares em outras cidades brasileiras. O enfoque de avaliao aqui adotado tem por inspirao os resultados da pesquisa desenvolvida pelo Observatrio Ippur/UFRJ-Fase2, que analisou as iniciativas no campo da habitao popular em 45 municpios
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Tendo por objetivo geral mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias de gesto de solues habitacionais para baixa renda, esta pesquisa conta com o apoio da Finep Programa Habitare e do CNPq. Intitulada Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996), desenvolvida com o apoio da Finep.
brasileiros, com estudo de caso sobre 13 entre eles. Esse enfoque permite uma viso mais global e ampliada, situando o programa no mbito das experincias recentes desenvolvidas pelas administraes municipais no territrio nacional. Tendo em vista as limitaes do presente trabalho, a avaliao aqui desenvolvida considerou os seguintes princpios: 1) Avaliar o papel e a importncia da poltica habitacional no mbito da poltica urbana. 2) Avaliar o programa Favela-Bairro no mbito da poltica municipal de moradia. 3) Tomar como elementos centrais da avaliao: a) O grau de atendimento ao objetivo central do programa. b) O modo como ocorre a participao popular na elaborao e implementao das aes. c) O processo de hierarquizao e priorizao das aes. d) A metodologia do projeto / interveno.
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gerais que caracterizaram essas iniciativas na poltica urbana das trs gestes municipais subseqentes (1993-1996, 1997-2000, 2001-2004) e fazemos uma breve descrio dos diversos programas que marcaram a poltica habitacional nessas administraes. Na seo seguinte, apresentamos uma caracterizao geral do programa, buscando identificar as permanncias e mudanas ocorridas no perodo analisado. Na terceira seo, relatamos trs estudos de caso e, por fim, na ltima seo, as principais concluses avaliativas, tendo em vista os elementos supracitados.
1. Urbanizao de favelas no Rio de Janeiro: antecedentes histricos

As favelas so reconhecidas como um problema secular na dinmica da urbanizao carioca. Ao longo desses 100 anos de vida, foram glorificadas e criticadas, e objeto de algumas iniciativas do poder pblico para enfrentar o desafio que representavam para a sociedade carioca. J nos anos 1920 e 1930, so consideradas manchas na paisagem urbana da cidade, sendo invariavelmente recomendada a sua extino. Os planos e regulamentos urbansticos (incluindo o plano Agache, finalizado em 1930) as colocavam fora da legalidade urbana e indicavam sua remoo sob argumentos inspirados principalmente no sanitarismo, mas tambm em aspectos funcionais e estticos3.
O texto est dividido em quatro sees. Na primeira, apresentamos alguns elementos que permitem situar a experincia do Favela-Bairro entre as iniciativas tomadas pela administrao pblica em relao ao problema das favelas, em vrios momentos histricos. Em seguida, buscamos identificar alguns traos
Para Alfred Agache, o problema das favelas era a ocupao de reas centrais da cidade, que deveriam ter uso condizente e funcional sua localizao. Para ser honesto com o urbanista francs, cabe ressaltar que ele previa a remoo da populao favelada para reas perifricas, a serem urbanizadas segundo o modelo da cidade jardim (cidades-satlites), nas proximidades de reas industriais, que tambm deveriam deslocar-se para a periferia.
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
A partir dos anos 1940, tem incio uma nova etapa na histria das favelas cariocas, marcada por intervenes pontuais, desarticuladas, das quais a mais clebre foi a proposta de criao dos chamados parques proletrios, cujo propsito era abrigar, de forma provisria, a populao de algumas delas. O projeto, no entanto, no teve continuidade; as moradias tornaram-se definitivas e so, hoje, parte das favelas que a interveno buscava erradicar. S nos anos 1960, configurou-se um projeto mais ambicioso de erradicao, com o processo de remoo encetado durante o governo Carlos Lacerda, responsvel pela demolio de barracos e a remoo de famlias para dois novos conjuntos habitacionais, as famosas Vila Kennedy e Vila Aliana4, construdos na zona oeste da cidade, rea de periferia, carente de infra-estrutura e de transporte pblico. ao final da dcada de 1960 que o modelo de remoo contraposto proposta de urbanizao5, a partir da iniciativa das associaes de moradores de favelas, encampadas parcialmente durante o governo Negro de Lima, por meio da atuao da Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco). Instaurase, desse momento em diante, uma polarizao no debate (urbanizao versus remoo).
Nos anos 1970, famosa a experincia de remoo desenvolvida sob a gide do governo federal, por intermdio do Banco Nacional de Habitao (BNH). As crticas a essa experincia, responsvel pela remoo de barracos e famlias, somadas s mudanas que se operam no mbito do debate internacional sobre a questo da moradia e das cidades, com a realizao da Primeira Conferncia Internacional do Habitat, em 1976, fizeram que a remoo em massa sasse da agenda das polticas habitacionais, at o momento6. Na dcada de 1980 o prprio BNH desenvolver um programa de urbanizao da favela da Mar, como parte da campanha do ento ministro do Interior Mario Andreazza presidncia da Repblica. A derrota de Andreazza e a crise do BNH, que se agrava ao longo da dcada e provoca sua extino em 1986, impedem que a experincia seja replicada em outras favelas da cidade. No entanto, os governos estadual e municipal, eleitos no processo de redemocratizao que se instaura no pas poca, buscam desenvolver iniciativas que tratam dessa questo, mesmo sem contar com o apoio do governo federal7. A eleio de Leonel Brizola, em 1982, para o governo do estado do Rio de Janeiro marcou uma in279
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A poltica de remoo de favelas foi financiada com recursos do governo americano no mbito do programa de cooperao chamado Aliana para o Progresso. Conforme Machado da Silva (1981). Remoes pontuais, por despejos aprovados pela via judicial ou pela ao dos poderes locais, continuaram e continuam a acontecer, esporadicamente.
A partir dos anos 1930, com os programas habitacionais dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), at a dcada de 1980, as polticas habitacionais eram estreitamente dependentes da atuao do governo federal. Ver Bonducki (1998).
verso de rumo nas aes relativas s camadas populares. Na esfera da habitao, desenvolveram-se dois projetos-piloto de urbanizao das favelas do Cantagalo e do Pavo-Pavozinho, localizadas na zona sul da cidade, estabelecendo as bases de uma metodologia de interveno que viria a ser aperfeioada nos anos seguintes. Essa metodologia baseava-se nos seguintes elementos: Concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando a questo da moradia enquanto edificao por conta dos moradores8, excetuando-se os casos em que houvesse a necessidade de realocao por razes tcnicas (abertura de ruas, reas de risco, implantao de equipamentos pblicos etc.). Criar alternativas de acessibilidade e circulao internas, atravs de uma via com dimensionamento adequado para o trnsito de veculos. Essa via era pensada tambm como alternativa para a distribuio dos troncos principais da infra-estrutura.
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Alm dessa experincia piloto, os rgos estaduais ligados infra-estrutura (luz e saneamento) do governo estadual passaram a desenvolver programas especficos para interveno nas favelas (programa Proface, da Companhia de guas e Esgotos [Cedae]; programa Uma Luz na Escurido, desenvolvido pela Light).As favelas passam a ser consideradas como reas em que, apesar da irregularidade na forma de ocupao do solo, o poder pblico responsvel pela implantao de infra-estrutura.Alm disso, o governo municipal, muitas vezes alinhado politicamente com o governo estadual, desenvolve uma experincia de realizao de obras em vrias outras favelas cariocas, denominada Projeto Mutiro. Em atuao desde o incio da dcada de 1980, passando a conjugar, partir de 1984, o trabalho voluntrio com o remunerado, o Projeto Mutiro, ligado estrutura da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), realizou intervenes pontuais em 60 favelas. Abrangendo basicamente obras de pavimentao, infra-estrutura, pequenas contenes, construo de creches e centros comunitrios, tambm promoveu o reflorestamento de encostas. Concluindo este item, pode-se afirmar que, ao longo dos anos 1980, desenvolve-se uma rica experincia em urbanizao nos assentamentos denominados favelas, na cidade do Rio de Janeiro.A urbanizao consagrou-se como a resposta adequada ao problema, e ainda
Criar alternativas de transporte de lixo e passageiros nos casos de topografia difcil (sendo clebre na cidade a criao de um plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho). Criar equipamentos sociais e de lazer na rea da favela.
Essa linha de ao difere da experincia de Brs de Pina, desenvolvida pela Codesco, em que havia tambm um processo de reconstruo de moradias.
criou-se um acmulo de experincia tcnica e administrativa que, como veremos, possibilitou o desenvolvimento do programa Favela-Bairro, na dcada seguinte.
sor, dando continuidade s suas iniciativas. Nas eleies de 2000, dessa vez com Luiz Paulo Conde como opositor, Csar Maia foi eleito novamente prefeito. O Plano Estratgico e o Plano Diretor: Em 1992, foi aprovado o Plano Diretor Decenal da Cidade, que seguia, em linhas gerais, os princpios estabelecidos no debate sobre a reforma urbana, incorporando os instrumentos que permitiam o exerccio da funo social da cidade e da propriedade, segundo o disposto na Constituio Federal. Aps a aprovao, o ento prefeito Marcelo Alencar encaminhou Cmara de Vereadores anteprojetos de lei que regulamentavam esses instrumentos. O prefeito eleito para a administrao seguinte (1993-1996), Csar Maia, retirou estes projetos da Cmara, sob pretexto da necessidade de examin-los. Quaisquer outros projetos destinados a essas regulamentaes no foram, at o momento, reenviados. Por outro lado, contratou-se a consultoria de uma empresa catal, sob a responsabilidade de Jordi Borja, para desenvolver um plano estratgico para a cidade, com o objetivo de construir as bases para ampliar sua atratividade para o capital internacional. Percebe-se, nesse caso, uma clara inflexo no campo do planejamento, que deixa de se centrar na questo social, para o mbito dos interesses dos setores empresariais10.
2. A poltica habitacional e a ordem urbana

A eleio de Csar Maia para a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, em 1993, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), marca uma inflexo em um longo perodo de domnio da poltica de centro-esquerda e de esquerda na cidade9 e no estado. Csar Maia se elegeu com um discurso que acionava elementos do lacerdismo, com fortes ecos nas camadas mdias da cidade. Em seu programa de governo, o prefeito eleito enfatizava o discurso sobre a ordem urbana, articulado com aes de forte repercusso na mdia, como a expulso dos camels das reas centrais, o cercamento das praas pblicas, a criao da Guarda Municipal, entre outras iniciativas. Alm disso, desenvolveu um conjunto de iniciativas de impacto sobre a cidade, que apresentaremos a seguir de forma resumida. Antes, cabe lembrar que o prefeito conseguiu eleger seu sucessor, o exsecretrio de Urbanismo, arquiteto Luiz Paulo Conde, responsvel por um dos projetos de maior impacto, o Rio Cidade. O prefeito Conde manteve, em linhas gerais, a mesma poltica elaborada por seu anteces-
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Csar Maia, no entanto, era egresso das fileiras do PDT, partido do governador Leonel Brizola. A marca da passagem de Brizola pelo Rio de Janeiro to forte que os principais polticos em ao no estado e na cidade so egressos do seu partido, como o ex-governador Marcelo Alencar, hoje no PSDB, o ex-governador Anthony Garotinho e Luiz Paulo Conde, atualmente no PMDB.
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Esses setores foram os responsveis pelo financiamento do plano. Existe j uma abundante literatura sobre o Plano Estratgico do Rio de Janeiro. Ver Vainer (2000); Ferreira (2000); Araujo (2005).
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A Linha Amarela: Trata-se de uma obra rodoviria de grande envergadura, ligando a Barra da Tijuca, rea de concentrao das camadas mdias e superiores e de forte atuao do capital imobilirio, com o conjunto de avenidas que forma o Anel Rodovirio da cidade. possvel contrastar essa iniciativa com a Linha Vermelha, desenvolvida durante a gesto de Leonel Brizola, que, alm de ligar o aeroporto Internacional com as regies centrais, permitia maior acessibilidade Baixada Fluminense, rea de concentrao das camadas populares. O projeto foi financiado, em sua maior parte, com recursos da prefeitura, e, em parte, com recursos da concessionria, que explora o pedgio. O Projeto Rio Cidade: Elaborado sob a responsabilidade do ento secretrio de Urbanismo, o arquiteto Luiz Paulo Conde, visou requalificao de reas centrais de alguns dos principais bairros da cidade, com obras de infra-estrutura (principalmente drenagem), reorientao do trfego de veculos e pedestres, sinalizao, mobilirio urbano e paisagismo. Embora mostrasse uma distribuio relativamente descentralizada, o projeto beneficiou as reas centrais, tendo maior impacto sobre as camadas mdias. A expulso
dos ambulantes, com a adoo de barreiras arquitetnicas que impedissem sua permanncia nas caladas, foi parte do programa de constituio da ordem urbana, objetivo do prefeito. O projeto foi inteiramente financiado com recursos da prefeitura11. As Operaes Interligadas e a Flexibilizao da Legislao Urbanstica: A Operao Interligada foi o nico instrumento previsto no plano diretor cuja regulamentao foi encampada pela prefeitura12. Esse instrumento foi largamente utilizado pelo governo municipal como alternativa para a flexibilizao da legislao urbanstica, entendida pelo secretrio (depois prefeito) como extremamente rgida e desatualizada. Anlises dos processos de aprovao das Operaes Interligadas mostram a grande fragilidade dos argumentos utilizados em sua defesa, com claro benefcio dos empresrios (no apenas imobilirios), gerando forte polmica na mdia. A opo favorvel flexibilizao permaneceu ao longo da gesto Conde, com a proposio de vrios projetos de lei que beneficiavam claramente as empresas imobilirias, como ficou patente, ao final de seu mandato, com a polmica gerada em torno dos apart-hotis13.
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Como envolvia claramente a valorizao de imveis situados no seu entorno, o projeto poderia ter se beneficiado da utilizao de instrumentos de captura de mais-valias imobilirias, previstos no plano diretor (como a contribuio de melhoria). Todavia, sequer se cogitou esse tema. Ver Sartor (1999).
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O projeto de regulamentao foi de iniciativa da Cmara Municipal, embora devesse caber ao Executivo, mas foi aprovado pelo prefeito com um conjunto de vetos que descaracterizaram vrios dos mecanismos de controle sobre o processo decisrio ali previsto.
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A reao desfavorvel da opinio pblica ao boom construtivo provocado pelos hotis-residncia, especialmente na zona sul da cidade, fez que esse tema fosse objeto da disputa eleitoral, vindo a enfraquecer a possibilidade de reeleio para o ento prefeito. Ver Araujo (2005).
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Os Jogos Pan-Americanos de 2007: Investindo na concepo estratgica de que os projetos de urbanizao de espaos pblicos detm alto valor simblico para a imagem da cidade, a administrao municipal promoveu a candidatura do Rio de Janeiro sede dos Jogos Pan-Americanos de 2007, obtendo resultado favorvel em 2002. Visando transformao urbanstica de parte da cidade com intervenes significativas na Barra da Tijuca, rea de grande interesse imobilirio , as iniciativas pblicas voltaram-se implantao de estrutura viria, transportes e equipamentos esportivos, assim como elaborao de normas especficas de uso e ocupao do solo para as construes destinadas ao evento. A fim de legitimar o aporte de recursos e os acordos com o setor privado ocorridos, por exemplo, para a construo da vila pan-americana e a reforma do antigo autdromo, os autores e promotores do projeto buscaram valid-lo socialmente, para o que a poltica de valorizao da prtica do esporte e o apoio da mdia foram decisivos. Os Grandes Empreendimentos de Iniciativa do Poder Municipal: Sob o modelo do empreendedorismo urbano14, visando insero e manuteno da cidade no contexto competitivo internacional e nacional, buscando associ-la a uma imagem cosmopolita, a administrao municipal no perodo 20012004 aplicou recursos significativos em grandes pro-
jetos, como o Museu Guggenheim, a Cidade do Samba e a Cidade da Msica. Em detrimento de aes que viessem trazer benefcios diretos populao carioca, investimentos pblicos foram destinados a esses empreendimentos, considerados atrativos para o capital proveniente do setor turstico e tambm de forte apelo poltico. Idealizado para ser implantado na rea porturia, o Museu Guggenheim foi objeto de grande polmica, em funo do aporte financeiro destinado sua construo. Aps uma ao civil pblica contra o investimento de recursos municipais para as obras, o projeto foi paralisado. No entanto, a Cidade do Samba foi concluda, abrangendo um museu do carnaval e alguns barraces de escolas de samba; e a Cidade da Msica, contemplando uma grande sala sinfnica, encontra-se ainda em execuo. A Resistncia Utilizao dos Instrumentos do Estatuto da Cidade: Aprovado em 2001, o Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos contidos na Constituio Federal de 1988 e outros expressos pelo iderio da reforma urbana, objetivando alcanar a funo social da cidade e da propriedade. Alm de ratificar o plano diretor como principal instrumento da poltica urbana, o estatuto determinou sua reviso a cada dez anos. Por conseguinte, antes que entrasse em vigor, a administrao municipal enviou ao Legislativo um projeto de lei revisando o Plano Diretor Decenal da Cidade, que j trazia em
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Ver Harvey (1996).
seu contedo alguns desses instrumentos, ainda no regulamentados. Nessa proposta de reviso, os instrumentos foram transcritos tal e qual no Estatuto da Cidade, necessitando de regulamentao posterior, a ser elaborada, para serem implementados. Implicando a mediao entre interesses imobilirios e polticos, a fim de uma distribuio mais justa da cidade, a resistncia utilizao desses instrumentos foi reincidente e, tal como aconteceu aps a aprovao do plano, na primeira administrao de Csar Maia, em 1993, sua implementao foi desconsiderada, dessa vez em seu segundo governo na cidade. A Poltica Habitacional: Dentro desse conjunto de iniciativas, a poltica habitacional teve forte apelo durante as gestes 1993-1996, 1997-2000 e 2001-2004, representando as aes governamentais dirigidas s camadas populares. Recusando-se a atuar no setor da proviso de novas oportunidades habitacionais (oferta de lotes ou de unidades), essa poltica baseou-se nos seguintes programas: Programa Morar Legal - Regularizao de Loteamentos: dando seqncia a iniciativas desenvolvidas nos governos anteriores, que se materializaram na institucionalizao do Ncleo de Regularizao de Loteamentos, as trs gestes foram responsveis pela concluso do processo em 101 loteamentos, com outros 74 ainda em andamento em 200415. O programa contou com recursos da prefeitura, financia-
mento do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Caixa Econmica Federal. Programa Morar sem Risco: destinado proviso de moradia para populao retirada de reas em situao de risco, principalmente sob viadutos, o programa atingiu 16 comunidades, correspondendo a 14.000 pessoas, com investimentos da ordem de R$ 43,1 milhes (2000). Programa Novas Alternativas: destinado reforma e revitalizao de casares histricos, ocupados por cortios, na regio do Centro da cidade, mantendo sua funo de habitao de aluguel para baixa renda. Foi um programa piloto, com poucas iniciativas, que reformou cinco casares e manteve uma obra em andamento em 2000. Programa Morar Carioca: Originalmente destinado a funcionrios municipais, por meio da cesso de cartas de crdito, passou a abrigar as iniciativas da prefeitura com respeito ao Programa de Arrendamento Residencial, desenvolvido pela Caixa Econmica Federal. Programa Favela-Bairro: Iniciativa de urbanizao das favelas cariocas, o programa desenvolveu-se durante as trs gestes, contando com financiamento da ordem de US$ 180 milhes do Banco Interamericano de Desenvolvimento em cada uma de suas duas etapas.
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Segundo informaes da SMH (1994-2000; 2001-2004).
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Mapa 1 - Mapa da cidade do Rio de Janeiro reas de Planejamento e Regies Administrativas, 2004. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados.
O Rio de Janeiro comporta, em suas cinco reas de Planejamento16, delimitadas no Mapa 1, mais de um milho de pessoas que moram em favelas, perfazendo 18,7% do total de sua populao17. A rea de Planejamento 3 (AP 3), que abrange parte da zona norte e do subrbio, concentra o maior contingente populacional da cidade, incluindo cerca de 545 mil habitantes residentes em favelas, metade do total de todo o municpio. nessa AP que esto os maiores complexos de favelas, como o da Mar e o do Morro do Alemo, que foram delimitados como Regies Administrativas, contendo respectivamente 113.807 e 65.026 domiclios18.
teria poder de articular e coordenar todas elas, impondo-se assim a necessidade de criao de uma secretaria especfica. Essa discusso foi desenvolvida pelo Grupo Executivo de Programas Especiais de Trabalho de Assentamentos Populares (Geap), criado em agosto de 1993, com participao de representantes da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU), da Secretaria Municipal de Obras e Servios Pblicos (SMO), da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), da Empresa Municipal de Informtica (IplanRio), da Empresa Municipal de Urbanizao (Riourbe), da Procuradoria Geral do Municpio (PGM) e da Secretaria Municipal de Fazenda (SMF), que elaborou e entregou ao prefeito o documento Diretrizes da Poltica Habitacional, sintetizando as idias dos seis programas-chave da Secretaria. Em maro de 1994, foi criada a Secretaria Extraordinria de Habitao e, em dezembro do mesmo ano, a Secretaria Municipal de Habitao. O quadro tcnico foi composto por funcionrios e tcnicos da SMDS que lidavam com urbanizao de favelas e com populao de rua, por uma parte dos quadros da SMU que lidavam com loteamentos, assim como
3. O programa favela-bairro e a poltica habitacional

Como o plano diretor remetia a formulao e a gesto da poltica habitacional ao rgo responsvel pelo planejamento urbano da cidade, a idia inicial era criar uma superintendncia de habitao que tivesse a gesto dessa poltica. Porm, como as aes da prefeitura estavam dispersas em muitos rgos da administrao pblica, uma superintendncia no
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A rea de Planejamento 1 (AP 1) corresponde rea de ocupao mais antiga centro e zona porturia; a AP 2, zona sul litornea e parte da zona norte; a AP 3, zona norte e ao subrbio que se expandiu ao longo das linhas ferrovirias na extremidade nordeste do municpio; a AP 4, rea de ocupao mais recente e a segunda mais extensa na parte oeste, limitada pela faixa litornea e pelos macios; e finalmente a AP 5, rea de maior extenso territorial, a oeste e noroeste do territrio.
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Rio de Janeiro (2002). Rio de Janeiro (2000B).
por tcnicos da Riourbe e de outros rgos. Esses elementos evidenciam como o novo governo soube aproveitar-se da capacidade tcnica e administrativa acumulada em anos de interveno sobre as favelas e sobre os loteamentos populares, aumentando as possibilidades de maior efetividade das aes. Os dois programas mais importantes da poltica habitacional (Regularizao de Loteamentos e FavelaBairro) foram financiados com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e contrapartida local do municpio do Rio de Janeiro, mediante um convnio nico, unificando (apenas formalmente) os dois na esfera do Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro (Proap-Rio). O programa Favela-Bairro vem sendo desenvolvido pela Secretaria Municipal de Habitao desde 1994, quando a administrao resolveu adotar uma nova poltica para as favelas em substituio ao antigo Projeto Mutiro. Principal programa do governo da cidade, o Favela-Bairro objetiva complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de leitura da favela como bairro da cidade, segundo os termos do Decreto 14.332, de 7 de janeiro de 1995. Visando introduzir valores urbansticos das reas de ocupao formal da cidade e inter-
vir o mnimo possvel nos domiclios construdos na favela, o programa eminentemente voltado para a recuperao de reas, por meio da implantao de infra-estrutura e de equipamentos pblicos, e tem como metas a integrao social e a potencializao dos atributos internos das comunidades19. No escopo do Proap-Rio I, formatado no final de 1995 nos termos do contrato e do regulamento operacional assinado com o BID, alm de melhorias fsicas em favelas e loteamentos, foram includos programas de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e renda, regularizao urbanstica e fundiria, e reforo institucional das agncias executoras20. Quanto aos aspectos gerenciais do Favela-Bairro, cabe notar que a prefeitura optou por adotar a terceirizao dos servios como norma bsica.Assim, foi terceirizada a maioria dos projetos, a execuo e o acompanhamento das obras, cujo monitoramento foi feito pelo IplanRio, Riourbe, SMH e mais duas empresas contratadas: uma de apoio ao gerenciamento geral do programa e outra de prestao de assistncia tcnica e de apoio superviso. O trabalho dessas empresas, chamadas gerenciadoras, fez parte de toda a primeira etapa do programa, sendo posteriormente assumido, em 2001, pela SMH.
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Grifos nossos. Conforme Cavallieri (2003).
Os projetos foram contratados mediante concurso pblico, sob a coordenao do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ). A terceirizao acabou por gerar alguns problemas, tanto no que diz respeito aos projetos mas principalmente s obras, pela falta de experincia das empreiteiras em execut-las em situao peculiar, como a das favelas. Isso levou a alguns conflitos com a administrao e, algumas vezes, a mudanas de projeto que, segundo os arquitetos responsveis, desvirtuaram as intenes originais com o objetivo de ampliar as margens de lucro21. Na definio de critrios para a seleo de reas, foi montada uma matriz de classificao das favelas a partir da colaborao de tcnicos de todas as reas da prefeitura que tinham experincia no tema (Fundao Instituto de Geotcnica do Municpio [Geo-Rio], SMDS, IplanRio, SMU, SMO). O critrio bsico foi a busca de resultados a curto prazo, produzindo, assim, um efeito de demonstrao. Com base nesse critrio, foram beneficiadas, na primeira gesto (1993-1996), favelas de porte mdio que j haviam recebido investimentos anteriores em urbanizao.
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dimenso da favela entre 500 e 2.500 domiclios; dficit da infra-estrutura (% de domiclios com servios inadequados de gua potvel e esgotamento sanitrio); carncia socioeconmica (mdia dos fatores: % de chefes de famlia com rendimentos at um salrio mnimo, % de domiclios cujos chefes so analfabetos, % de domiclios chefiados por mulheres e % de crianas de 0 a 4 anos); graus de facilidade de urbanizao (existncia de infra-estrutura prvia, custo e complexidade para implant-la); dimenso estratgica (existncia de programas complementares j planejados). Aps a seleo pela equipe tcnica da prefeitura, as favelas a serem urbanizadas foram declaradas reas de Especial Interesse Social (Aeis) nos termos do plano diretor22. Cabe ressaltar que, na primeira gesto, a prefeitura trabalhou inicialmente com um horizonte de 17 favelas23, operando praticamente sem contar com o financiamento do BID para as obras, que foram sendo desenvolvidas com recursos
Entre os critrios de seleo de reas aprovados pelo contrato com o BID, destacamos:
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Depoimento pessoal do arquiteto Paulo Oscar Saad ao autor.
A Lei 2.499, de 26 de novembro de 1996, declara como rea de Especial Interesse Social para fins de incluso em programa de urbanizao e regularizao fundiria as reas das favelas da primeira fase do Favela-Bairro e estabelece resumidos padres especiais de urbanizao. AP 1 - Ladeira dos Funcionrios, Parque So Sebastio, Morro do Escondidinho, Morro dos Prazeres; AP 2 - Andara, Mata Machado; AP 3 - Caminho do Job, Morro Unio, Serrinha, Morro da F, Parque Proletrio do Groto, Parque Royal, Chcara Del Castilho, Ferno Cardim; AP 4 - Canal das Tachas, Vila Amizade; AP 5 - Trs Pontes.
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municipais. Com a entrada do BID, o programa se expandiu para 56 reas24. Essa situao favoreceu o governo seguinte, pois mostrou ser desnecessrio o investimento na forma de contrapartida, possibilitando a liberao de verbas para outros programas ou para ampliar o nmero de comunidades includas. Originalmente destinado ao atendimento s favelas de porte mdio, o programa se desdobra, na segunda gesto (1997-2000), em dois outros: o Bairrinho25 e o Grandes Favelas26, que, com objetivos similares, buscam ampliar a escala das intervenes. Uma sntese dessas transformaes pode ser identificada na Tabela 1. Includo no Proap-Rio I, o programa contou com financiamento da ordem de US$ 300 milhes, sendo US$ 180 milhes do BID e US$ 120 milhes da contrapartida local. Para o componente urbanizao de favelas, o investimento previsto foi de US$ 192 milhes em quatro anos, dos quais US$ 32 milhes corresponderiam contrapartida da prefeitura e US$
160 milhes ao BID. O contrato prev o custo mximo de US$ 4 mil por famlia e de US$ 3.500 na mdia, ao longo da execuo do programa. Acima disso, necessria aprovao prvia do rgo financiador.Alm dos recursos do BID e da prefeitura, o programa contou com verbas da Caixa Econmica Federal por meio do Comunidade Solidria e de outros programas, como o Prosanear. Esses recursos tornaram-se ainda mais importantes durante a segunda gesto, principalmente para o Bairrinho e o Grandes Favelas. Na segunda gesto, uma iniciativa financiada com recursos da Unio Europia, ainda em carter piloto, visava construir uma interveno de carter social que antecedesse e acompanhasse as obras. Um convnio assinado em 1998 entre a prefeitura e a Unio Europia criou o programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio). Tendo por objetivo a melhoria das condies de vida dos moradores de cinco favelas inseridas no programa Bairrinho27, a proposta
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Alm das 17 favelas anteriormente selecionadas, segundo dados da SMH, foram includas: na AP 1 - Vila Clemente, Parque Boa Esperana, Parque Vitria, Quinta do Caju, Tuiuti, Morro dos Telgrafos, Parque Candelria, Morro da Mangueira; na AP 2 - Morro da Casa Branca, Morro do Vidigal, Vila Cndido, Guararapes, Cerro Cor, Jamelo, Morro do Salgueiro, Morro da Formiga, Morro do Borel; na AP 3 - Morro da Bacia, Morro do Encontro, Morro dos Urubus, Morro do Fub, Morro da Iguaba, Vila Campinho, Comendador Pinto, Parque Proletrio do Dique, Morro do Sossego, Buriti Congonhas, Faz-quem-quer, Morro do Sap, Moiss Santana, Morro do Sereno, Rua Frei Gaspar (Morro da Paz), Morro do Caracol, Morro da Caixa-Dgua; na AP 4 - Vila Sap, Floresta da Barra da Tijuca, Fazenda do Mato Alto; e na AP 5 - Bairro Nova Aliana, Divinia.
24
Foram includas no programa 39 favelas: AP 1 - Parque Conquista, Morro do Gari, Jurema Aires, Morro do Vigrio, Vila Elza, Unidos de Santa Teresa, Santa Alexandrina; AP 2 - Morro Azul, Babilnia, Vila Pereira da Silva, Chapu Mangueira, Vila Parque da Cidade, Vila Benjamin Constant, Vila Canoas, Pedra Bonita; AP 3 - Comunidade Agrcola de Higienpolis, Incio Dias, Praia Rosa, Sapucaia, Vila Santo Antnio, Comunidade N. Sra. da Apresentao, Final Feliz, Vila Cambuci, Barro Preto; AP 4 - Novo Palmares, Tijuquinha, Muzema, Vila da Paz, Cambalacho; e AP 5 - Carumb, Vila Verde, Areal, Comunidade So Jernimo, Jardim Bela Vista, Agulhas Negras, Lus Fernando Vitor Filho, Vila Moretti, Vila So Bento, Vila Unio da Paz.
25
O programa contemplou cinco reas, sendo trs com obras e duas com planos de interveno: AP 2 - Rocinha; AP 3 - Jacarezinho; AP 4 - Rio das Pedras; AP 5 - Fazenda Coqueiros, Bairro Rollas.
26 27
Vila Parque da Cidade, na Gvea; Vila Benjamin Constant, na Urca - na AP 2; Vila Moretti, Vila So Bento e Vila Unio da Paz, em Bangu - na AP 5.
do APD-Rio visa construo de parcerias entre a sociedade civil e o poder pblico para a realizao de projetos sociais e intervenes urbanas. Apresentando uma tentativa de carter integrado incluindo desde o melhoramento do ambiente urbano
participao comunitria, alfabetizao, capacitao profissional, gerao de trabalho e renda e fomento a microempresas , o programa atua tambm no processo de regularizao das reas. Os recursos aplicados foram de R$ 634.196,5328.
290
Tabela 1: ndices do Programa Favela-Bairro 9 (1 etapa 1994-2000). Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
28
De acordo com os dados da SMH.
Atuando como um subprograma do APD-Rio, o Programa de Aperfeioamento Profissional (PAP), institudo pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) do Rio de Janeiro, instrui arquitetos para a assistncia tcnica em moradias situadas nas reas de interveno do Favela-Bairro. Essa iniciativa estende a melhoria do ambiente urbano habitao. De forma geral, como j adiantado, o Favela-Bairro no previa a construo de unidades habitacionais, exceto nos casos de remanejamento, mesmo assim quando no se pudesse adotar outro tipo de soluo negociada com as famlias envolvidas. A taxa de reassentamento verificada durante a primeira fase foi considerada pequena (5%), e as famlias receberam casas construdas na prpria favela ou uma indenizao29. Muitas vezes houve tambm o pagamento de um auxlio temporrio para cobrir as despesas de aluguel. Nesse sentido, o programa tinha como eixo central a realizao de obras de infra-estrutura, com a abertura de acessos e a criao de uma via de circulao interna, a realizao de obras de saneamento, a eliminao das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras esportivas, praas etc. Embora o BID no tenha exigido a regularizao fundiria completa das favelas e loteamentos, o processo
foi iniciado dentro do escopo do programa, mesmo com pouca relevncia e poucos recursos. Segundo depoimentos de tcnicos da prefeitura, a realizao das obras era mais importante do que a resoluo da situao de instabilidade da titulao da terra. 3.1. A regularizao urbanstica e fundiria Poucas reas delimitadas e aprovadas por lei municipal como de Especial Interesse Social (Aeis) passaram pelo processo de regularizao. Das primeiras 17 favelas declaradas como Aeis em 1996, apenas cinco tiveram regulamentao urbanstica, com a edio de normas de uso e ocupao do solo, e quatro foram objeto de titulao30. Alm disso, das vinte leis aprovadas declarando favelas como de Especial Interesse Social no perodo 1997-2000, somente uma chegou regularizao dos lotes31. Por estarem localizadas em reas pblicas, os instrumentos de titulao utilizados foram a Concesso de Direito Real de Uso, no onerosa e que pode ser registrada em cartrio, e a Certido de Inscrio de Ocupao, emitida pela Delegacia do Patrimnio da Unio, que, embora no possa ser registrada, garante ao beneficirio o reconhecimento da posse.
291
A indenizao pelo valor da benfeitoria a ser reassentada fazia parte da contrapartida ao emprstimo do BID, e a construo de moradia na mesma localidade, com no mximo 40 m, era contemplada pelo financiamento do banco. Posteriormente, foi introduzida no programa a possibilidade de compra de um outro imvel na mesma localidade, cujos recursos estariam tambm inseridos na contrapartida local. A opo pela compra de moradias para o reassentamento de famlias em reas objeto do Favela-Bairro foi sendo utilizada progressivamente, tornando-se responsvel por 59% dos valores pagos no perodo 1995-2002.
29
Parque Royal, na Ilha do Governador - AP 3, e Ladeira dos Funcionrios e Parque So Sebastio, no Caju - AP 1, localizadas em terreno da Unio; e Ferno Cardim, no Engenho de Dentro - AP 3, situada em rea municipal.
30 31
Trata-se da favela Quinta do Caju, situada em rea da Unio na regio porturia, AP 1da cidade.
Observa-se que, nesses casos, a regularizao fundiria no implica ttulo de propriedade, e sim uma titulao que vincula legalmente o morador quele imvel. Com procedimentos iniciais que incluem, entre outras aes, diagnsticos socioeconmicos; cadastramento das unidades habitacionais e de seus ocupantes; pesquisa fundiria identificao dos proprietrios no Registro Geral de Imveis, no Cadastro Imobilirio Municipal ou Estadual, ou nos registros da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e levantamento aerofotogramtrico e topogrfico, a regularizao fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda constitui um longo processo, que pode envolver instncias governamentais das trs esferas municipal, estadual e federal. Aps a declarao em lei como de Especial Interesse Social, as reas objeto de interveno, concomitante ou posteriormente s obras de urbanizao, tm iniciada a regularizao urbanstica, que abrange a elaborao de um projeto de alinhamento, definindo os limites entre os espaos pblicos e particulares, o reconhecimento e a denominao formal dos logradouros e a edio de norma especfica de uso e ocupao do solo, que tem por finalidade o ordenamento do ambiente construdo e o habite-se das edificaes. Relacionada a instrumentos elaborados e aprovados pela administrao municipal, a regularizao urbanstica no apresenta maiores dificuldades em seu alcance, que confere ao morador o direito ao endereo, mas sim nos resultados posteriores a essa etapa, como o registro do imvel aps o habite-se, que s possvel mediante a titulao, e o controle urbanstico da rea.
Quanto regularizao fundiria, no caso de reas pblicas, incluem-se a formulao e a aprovao do projeto de parcelamento do solo, em que so definidos os espaos pblicos e delimitados os lotes ou projees de edificaes em quadras; a posterior averbao desse projeto no Registro de Imveis com os lotes individualizados e as quadras; e a elaborao do instrumento legal de titulao, que possibilitar o registro definitivo dos imveis aps a concluso das obras de infra-estrutura.Alm da urbanizao e dos equipamentos, programas de gerao de renda e trabalho tm sido desenvolvidos, em parceria com a SMDS. 3.2. Posto de Orientao Urbanstica e Social (Pouso) Tendo por objetivo o acompanhamento das reas objeto de interveno do Programa Favela-Bairro, foi criado, em 1996, o Posto de Orientao Urbanstica e Social (Pouso), composto por uma equipe multissetorial da prefeitura, cuja principal atribuio era fiscalizar o uso do solo e promover a articulao com outros rgos pblicos para a manuteno das obras realizadas. Segundo Cavallieri (2003, p. 278),na parte social, uma gama variada de orientaes, informaes e encaminhamentos eram fornecidos aos moradores. Instituindo a presena governamental na favela, mesmo que transitria, a atuao do Pouso foi considerada inovadora em funo da possibilidade de interao das aes do programa com a populao da rea durante e aps as obras de interveno. Como principal elemento de articulao com os moradores, os assistentes sociais trabalhavam em conjunto com os agentes comunitrios.
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Aps a transferncia do trabalho do Pouso da Secretaria de Habitao para a Secretaria de Urbanismo, em 2003, foi dada maior nfase regularizao urbanstica das reas. Uma das diretrizes do programa consiste em educar e estabelecer certos deveres aos moradores da favela contemplada com o Favela-Bairro, de modo que estes possam zelar pela infra-estrutura e pelo espao pblico, alm de comunicar ao rgo da prefeitura a inteno de modificar ou executar novas construes (Rio de Janeiro, 2005b). Para tanto, o Pouso conta com uma equipe formada por arquitetos, engenheiros e apenas um assistente social, e tambm com agentes comunitrios, que atendem a 22 Postos, alm do que funciona na favela da Rocinha, denominado Posto de Orientao Tcnica (POT). 3.3. As mudanas no Proap-Rio II Passados cinco anos do primeiro emprstimo, e sem que todas as obras iniciadas tivessem sido concludas, foi assinado em 2000 um novo contrato com o BID para a realizao do Proap-Rio II, relativo ao
perodo 2001-2004, com a liberao de mais US$ 300 milhes e a contrapartida municipal de US$ 120 milhes. Com idntica engenharia financeira, que incorporava cerca de US$ 7 milhes para a complementao de obras ainda do contrato anterior (Cavallieri, 2003, p. 271), o escopo do programa foi ampliado, visando a um projeto integrado com o objetivo de
dotar os assentamentos de infra-estrutura urbana e servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los cidade, proporcionando o desenvolvimento de suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda, contando com quatro componentes: urbanizao integrada (SMH); ateno s crianas e adolescentes (SMDS); trabalho e renda (SMTb32); e desenvolvimento institucional (SMH, SMDS, SMTb, SMU).
Nas intervenes, foram includas as favelas menores do programa Bairrinho (de 100 a 500 domiclios) e maiores do programa Grandes Favelas (de mais de 2.500 domiclios) , considerando os complexos formados pelo agrupamento de vrias comunidades contguas ou prximas33. Alm disso,
293
32 33
Secretaria Municipal do Trabalho.
Segundo a SMH, 55 reas foram includas no Proap II pelo Favela-Bairro: AP 1 - Rodo, Matinha (Pantanal), Morro do Bispo (Sumar), Morro do Catumbi, Morro Santos Rodrigues, Morro Azevedo Lima, Morro de So Carlos, Morro da Providncia; AP 2 - Morro dos Cabritos, Morro do Chacrinha, Vila Santo Amaro, Morro da Liberdade (Turano), Parque So Paulo II (Parque JK), Nova Divinia (Borda do Mato), Parque Vila Isabel, Morro dos Macacos, Pau da Bandeira, Morro do Cruz (Frana Jnior e Buraco Quente), Santa Marta; AP 3 - Parque Proletrio de Vigrio Geral, Morro do Juramento, Parque Silva Vale, Vila Primavera, Morro da Cachoeira Grande, Morro da Cotia, Cachoeirinha, Santa Terezinha, Grota, Santa Maria, Jacar, Jacar-Rio dos Cachorros, Bela Vista da Pichuna, Magno Martins, Fazenda Botafogo, Morro do Dend, Parque Jardim Beira-Mar (ou Te Contei), Morro So Joo, Dois de Maio, Parque Unio Del Castilho, guia de Ouro, Vila Esperana, Parque Proletrio de Acari, Vila Rica de Iraj, Vila Arar; AP 4 - Parque Chico Mendes, Rua 8 W n 500, Baro, So Jos Operrio; AP 5 - Vila do Cu, Vila So Jorge, Jardim Moriaba, Vila Joo Lopes, Cosme e Damio, Vila Mangueiral, Coria (Senador Camar), Caminho do Lcio. O programa Bairrinho incluiu, alm das reas anteriormente selecionas: AP 2 - Tijuau; e AP 4 - Entre Rios. Alm disso, o Grandes Favelas contemplou com um plano o Complexo do Alemo, localizado na AP 3.
foi ampliado o limite de realocao para desadensamento, de 5% para 8%. O Proap-Rio II introduziu a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade da SMDS, SMTb e SMH, e coordenao do Comit de Coordenao do Programa, para atender a uma ou mais comunidades, orientando a definio de aes a serem executadas nos componentes de urbanizao integrada; na ateno s crianas e adolescentes; e na gerao de trabalho e renda. Os planos devem ser aprovados pelas respectivas comunidades em assemblia de seus moradores34. No h no Favela-Bairro um frum intermediador, como o Ncleo de Regularizao de Loteamentos. A participao dos moradores ocorre em torno de assemblias realizadas em cada comunidade, e a prefeitura tem a diretriz de estimular a formao de conselhos envolvendo outras entidades, alm das associaes de moradores existentes, que funcionem como interlocutores do poder pblico durante as obras. Em alguns casos, houve denncias de associaes de moradores relativas ao da prefeitura na criao de grupos locais subservientes aos seus interesses. A avaliao dos tcnicos municipais, entretanto, que a participao da populao, embora
exigida pelo Proap-Rio na fase de projeto, pequena em funo do desinteresse dos moradores. Por conseguinte, o Pasi dever, concomitantemente ao projeto de urbanizao, acompanhar os estudos das reas objeto do Favela-Bairro e compreender, alm do diagnstico e das propostas de interveno, a participao comunitria em aes durante e aps a realizao das obras. 3.4. A Equipe E-Solo Durante a reunio de avaliao dos cinco anos da Agenda Habitat II, desde a Conferncia Internacional sobre assentamentos humanos (Istambul, 1996), o ento prefeito da cidade, Csar Maia, buscando maior representatividade internacional, assumiu o compromisso de lanar no Rio de Janeiro a Campanha Mundial de Regularizao da Moradia35. O que veio a gerar, no mbito municipal, a criao da Equipe Macrofuncional E-solo, tendo por objetivo legitimar e institucionalizar as atividades para implementao de um Programa de Regularizao e Titulao de Assentamentos Populares. Contando com quatro programas destinados regularizao fundiria de Regularizao de Loteamentos e Titulao; de Regularizao de Favelas
294
34 35
Proap-Rio II, Regulamento Operacional.
O objetivo da campanha foi alcanar um progresso significativo na proviso de moradia digna para todos, segurana jurdica para a regularizao da ocupao e acesso aos servios bsicos at o ano de 2015.
e Titulao; de Regularizao e Titulao de Assentamentos, promovidos pelo municpio; e de Regularizao de Conjuntos Habitacionais e Titulao na sua estrutura, coube SMH a funo gestora da Equipe E-solo36. Com diretrizes especficas, abrangendo a regularizao urbanstica, administrativa, fiscal e de registro, foram eleitos como projetos prioritrios dessas aes a favela Quinta do Caju, na rea porturia da cidade, e o Parque Royal, localizado na Ilha do Governador, ambos em terrenos da Unio repassados ao municpio. Posteriormente, foi acordado um convnio entre a prefeitura e o Escritrio Regional para a Amrica Latina e o Caribe (Rolac), do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), voltado para trabalhos direcionados para a regularizao fundiria de favelas e loteamentos que tivessem a regularizao urbanstica concluda, de acordo com o contrato do BID. Essa iniciativa resultou em uma articulao intermunicipal (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Florianpolis, Goinia, Joinville, Porto Alegre, Recife, So Lus, So Paulo, Salvador e Vitria) relativa ao tema da regularizao e no lanamento da Campanha Nacional pela Regularizao Fundiria e pela Governana Urbana, em outubro de 2003, com
a assinatura da Carta Compromisso das Cidades pelo Ministrio das Cidades, pela Frente Nacional de Prefeitos e pelo Frum Nacional de Reforma Urbana. Observa-se que, assim, o Favela-Bairro ganha um outro frum, o do Banco Mundial, visando atuar na regularizao fundiria, campo em que praticamente no avanou em resultados. As iniciativas da Equipe E-Solo resultaram na modificao da Lei Orgnica Municipal possibilitando a doao de imveis pblicos; na assinatura do contrato de cesso gratuita por aforamento entre a Unio e o municpio favorecendo a utilizao da Concesso de Direito Real de Uso como instrumento de titulao para as reas da Quinta do Caju e do Parque Royal; e na elaborao de ato administrativo37 estabelecendo procedimentos especficos para a aprovao de projetos de alinhamento e de parcelamento em reas ocupadas por assentamentos populares. Entretanto, ainda no se tem uma avaliao dos resultados dessas aes relativos ao alcance da regularizao fundiria em favelas. Alguns indicadores sintticos referentes ao desempenho do programa e s mudanas operadas ao longo das duas administraes podem ser vistos nas Tabelas 2, 3 e 4:
295
Alm da SMH, a equipe foi composta pela Clula Urbana assessoria especial do prefeito , pelas Secretarias Municipais de Urbanismo, de Governo, e de Meio Ambiente, pela Diretoria de Patrimnio da Secretaria Municipal de Fazenda e pela Procuradoria Geral do Municpio (Decreto 19.646, de 2001).
36 37
Resoluo Conjunta SMU/SMH 01, de 09/07/2002.
Tabela 2: Continuidade do Programa Favela-Bairro com a mudana de gesto (Csar Maia - Conde). Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
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Tabela 3: Custos do Proap-Rio I e Proap-Rio II / usos e fontes em US$ 1.000.000,00. Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Tabela 4: Programa Favela-Bairro (Proap) indicadores de andamento (2003). Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/ UFRJ-Fase.
4. Estudos de caso: Praia da Rosa e Sapucaia, Vidigal e Rio das Pedras

4.1. Praia da Rosa e Sapucaia Localizadas ao norte da Ilha do Governador, na
XX Regio Administrativa, rea de Planejamento 3 do municpio, as favelas da Praia da Rosa e Sapucaia so contguas, delimitadas e separadas por uma via, pela praia, na linha-dgua, e por um muro da Cedae (ver Mapa 2 e Foto 1).
297
Mapa 2 - reas das favelas Praia da Rosa e Sapucaia antes da interveno.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Foto 1 - Vista area das favelas, antes das obras.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Na poca em que foi implantado o projeto de urbanizao para essas reas, ainda no havia no Rio de Janeiro um programa destinado a pequenas comunidades. Considerando a necessidade de ampliar as intervenes para favelas menores do que as contempladas pelo Favela-Bairro (de 500 a 2.500 domiclios), a prefeitura criou o Bairrinho, em 1997. Essas duas favelas, que j contavam com um diagnstico local e uma organizao dos moradores, junto com mais outras duas, foram ento as primeiras inseridas no programa.
4.1.1. Histrico
tasma da remoo (Rodrigues, 2002) pairou sobre aquela populao durante dcadas. Em 1968, houve uma iniciativa, por parte da organizao dos moradores, para garantir a permanncia e o reconhecimento pelo estado, atravs do registro da colnia de pescadores. A tentativa no teve sucesso, pois o nmero de pescadores no correspondia ao exigido pela Capitania dos Portos. Mais tarde, seria criado o Centro de Melhoramentos da Praia da Rosa (atual associao de moradores), como alternativa encontrada para o reconhecimento da comunidade e o respaldo de suas reivindicaes nos rgos governamentais. Vivendo em condies miserveis, agravadas pelo constante alagamento da rea pela mar da Baa de Guanabara, a populao recorria ao uso de palafitas nas construes, procedimento que se tornou a caracterstica mais marcante da comunidade (Fotos 2 e 3).
Os primeiros moradores formavam o ncleo de pescadores local, em 1937, no ento Saco da Rosa. Desde essa poca, as lutas pelo direito de permanncia marcam a histria da Praia da Rosa e Sapucaia. Houve duas grandes investidas nos anos de 1968 e 1970, quando as casas situadas em rea sob litgio na justia por reintegrao de posse foram ameaadas de demolio. Essa insegurana diante do fan-
298
Foto 2
Fotos 2 e 3 - Vista da rea alagada, antes da interveno do Programa Bairrinho. A comunidade de pescadores apresentava formas mistas de ocupao: palafitas, barracos de madeira, casas de alvenarias etc. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foi no ensejo do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara que as associaes de moradores das duas favelas buscaram dar visibilidade a seus problemas, elaborando, em 1988, um documento com uma srie de reivindicaes intitulado Queremos urbanizao. Firmou-se, ento, um convnio entre a Secretaria Municipal de Habitao e a Escola de Servio Social da UFRJ, que j havia desenvolvido estudos na rea, para o acompanhamento do projeto de urbanizao, durante as fases de implantao, execuo e ps-urbanizao.
4.1.2. Caracterizao da rea e da populao
vetores de doenas. A acessibilidade do sistema virio boa e o transporte feito por nibus, por meio de linhas que servem a outras reas, como Bancrios, Ribeira e Bananal. O bairro Tau conta com cinco escolas pblicas, e os equipamentos pblicos de sade utilizados pelos moradores so relativamente distantes, havendo apenas um posto do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) no bairro vizinho Bancrios. O comrcio local e existem, alm de uma indstria, dez instituies: uma creche municipal, duas pr-escolas, duas sedes de associaes de moradores, quatro igrejas e um centro esprita. A rea pertence Unio, e as construes, predominantemente de uso residencial, so, em sua maioria, de alvenaria. Antes da interveno, cerca de 80% dos domiclios tinham gua encanada, e o destino do esgoto era o mar.
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Situadas em rea sujeita s mars, com proximidade de mangue, as duas favelas esto inseridas no bairro Tau e ocupam a baixada da Ilha do Governador, na Baa de Guanabara. Com risco de inundaes, h incidncia de poluio hdrica e proliferao de
De acordo com levantamentos feitos pela Escola de Servio Social da UFRJ, em 1996, as duas favelas somavam 916 domiclios e 3.318 moradores, sendo 1.858 em Praia da Rosa e 1.460 em Sapucaia. Dos 3.318 habitantes, 41% eram provenientes da Regio Nordeste do pas e residiam no local h pelo menos dez anos. O perfil da populao de classe social baixa, em sua maioria prestadora de servios domiciliares e de segurana, apresentando uma renda mdia individual de 2,16 salrios mnimos (1996).
4.1.3. Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
uma creche tambm faziam parte da proposta. Foram includas ainda outras aes, como arborizao; alargamento, prolongamento e abertura de vias; regularizao de ruas e caladas (Foto 5); abertura da rua de ligao entre as duas favelas; entroncamento e criao de ciclovia beira da Baa de Guanabara; implantao de telefone pblico; realocao de tanques comunitrios e da cooperativa de pesca; e implantao de um per.
A interveno prevista para a rea contemplava projeto virio, de conteno, de pavimentao e de redes de drenagem, alm do reassentamento das famlias que moravam em palafitas e o aterro da rea alagada (Foto 4). A reforma da praa e a implantao de
300
Foto 4 - Pista externa com algumas unidades habitacionais construdas para reassentamento da populao. Ciclovia sobre aterro, onde anteriormente localizavam-se as palafitas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 5 - Beco consolidado pelas obras, que procuraram manter as referncias locais de espacialidade. Alm de aberturas de vias carroveis, as vielas foram estudadas de acordo com os percursos tpicos dos moradores. Fonte: Observatrio Ippur/ UFRJ-Fase
Embora o projeto no tivesse previsto a participao popular, na discusso acerca das intervenes, os moradores que ocupavam as palafitas ficaram receosos de abandon-las em troca do lote urbanizado, ficando ento acordado que seriam construdos embries de 20 m, em rea da prpria favela.A abertura da via de ligao entre as duas comunidades tambm foi objeto de controvrsia; como no houve acordo entre os moradores, foi realizado um plebiscito, cujo resultado foi favorvel abertura da rua. Contando com recursos prprios da prefeitura, os investimentos aplicados na rea foram distribudos conforme a Tabela 5.
A rea teve o processo de regularizao urbanstica iniciado, mas no chegou titulao. Nas datas de entrega dos embries, foram assinados Termos de Compromisso de Entrega de Imvel entre a prefeitura e o morador. No foi prevista para o local a implantao do Pouso, sob a alegao de que o posto situado em outra favela do bairro, o Parque Royal, poderia atender s duas comunidades em questo. As obras foram finalizadas em 1998, mas, alguns anos aps a urbanizao, a rea apresenta um quadro de abandono e decadncia. Segundo Rodrigues (2002), as duas associaes de moradores afirmam que no foi realizada a manuteno dos equipamentos pblicos, bem como das tubulaes de esgoto, que funcionam precariamente, apesar dos servios terem sido solicitados diversas vezes ao poder pblico. O abastecimento de gua tambm apresenta problemas, sendo eventualmente suspenso por at trs dias. A maior parte das praas no tem postes suficientes, e a ciclovia possui trechos sem iluminao pblica. A rua de ligao entre as favelas facilitou o trnsito de carros de passeio, de ambulncias e de caminhes de lixo. Entretanto, em funo da presena do trfico de drogas, viaturas da polcia a utilizam, por vezes em alta velocidade, pondo em risco os transeuntes que por ali passam, pois, em diversos trechos, a rua no tem largura suficiente para receber caladas. Por fim, no houve estmulos socioeconmicos, como garante o Bairrinho, nem programas educativos, esportivos ou recreativos, de gerao de renda, de capacitao profissional ou de educao sanitria nessas
Tabela 5: Recursos investidos no Programa Bairrinho para Praia da Rosa e Sapucaia. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
301
Nas aes destinadas ao reassentamento das famlias que ocupavam as palafitas e as reas de alargamento das vias, foram urbanizados 116 lotes na favela Praia da Rosa, 13 na rea central das favelas e nove em Sapucaia.Alm disso, foram construdos 107 embries na Praia da Rosa e 42 em Sapucaia, onde tambm foi erguido um edifcio de seis apartamentos. Um morador preferiu a indenizao por sua moradia anterior.
reas. Segundo o Censo 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), realizado aps as obras de urbanizao, a populao das duas comunidades sofreu uma pequena alterao, havendo um decrscimo na favela da Praia da Rosa, que passou a contar com 1.743 habitantes, e um acrscimo na de Sapucaia, que computou um total de 1.564 pessoas. 4.2. Vidigal Situada no bairro do Vidigal, na VI Regio Administrativa, rea de Planejamento 2 do municpio, entre trs outros bairros da zona sul ao norte, a Gvea; a leste, o Leblon; e a oeste, So Conrado, onde reside a populao de maior poder aquisitivo da cidade , a favela do Vidigal tem como principal entrada a Av. Niemeyer, importante via de acesso na regio, e ocupa a encosta do macio Dois Irmos, prximo ao oceano Atlntico (ver Foto 6). Contando com 2.287 domiclios, em 1991, a favela foi inserida no programa Favela-Bairro, no mbito do Proap-Rio I, e seu projeto de urbanizao foi iniciado em 1995.
302
4.2.1. Histrico
Com um loteamento denominado Jardim Vidigal, aprovado e averbado no Registro de Imveis na dcada de 1930, porm no implantado, teve incio a ocupao da parte inferior do morro, que em 1941 j continha seus primeiros barracos. A expanso da favela foi inibida pela presena de vigias, que no permitiam o melhoramento dos barracos ou novas construes. Entretanto, com o fortalecimento da associao de moradores nos anos 1960, essa atuao de coibio comea a se enfraquecer. tambm nesse perodo que ocorre a implantao de um empreendimento imobilirio destinado classe mdia, em rea contgua favela. Em 1977, foi detectada a inteno do governo de remoo da comunidade, o que motivou um movimento de resistncia articulado pela associao de moradores, com o apoio de entidades como a Pastoral de Favelas. Nessa ocasio, com receio da possvel remoo, alguns moradores aceitaram a mudana para o Conjunto Habitacional de Antares, em Santa Cruz, bairro da zona oeste da cidade. Afastada a possibilidade de remoo, a associao de moradores promoveu uma campanha de conscientizao da populao no sentido de melhorar as condies de suas habitaes, pressionando o poder pblico para a prestao de servios essenciais e o desenvolvimento de uma srie de iniciativas, tais como a implantao de uma creche, um centro cultural, cursos de especializao, melhorias em infra-estrutura e controle da expanso da favela.
Foto 6 - rea da favela e do macio Dois Irmos, prximo ao mar. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados
4.2.2. Caracterizao da rea e da populao
A rea de ocupao da favela do Vidigal de cerca de 270.000 m, com uma morfologia topogrfica de encostas com declividade acentuada sobre o mar. Situada em grande parte em regio destinada conservao ambiental, conjuga reas verdes, rochosas incluindo reas de risco e de nascentes, com
a ocorrncia de desmatamentos pontuais, poluio dos cursos de gua, acmulo de lixo nas encostas e ruas de acesso com caladas estreitas ou quase inexistentes, em que pessoas e veculos transitam com intensa movimentao. A parte de menor altura do morro a de ocupao mais densa, com a presena do uso residencial e do comrcio local (Foto 7). A legislao ambiental incidente na rea do macio Dois Irmos abrange um conjunto de leis federais, estaduais e municipais, observando-se o tombamento nacional, em 1973, acima da cota 100, como rea de preservao permanente. O uso do solo regido pela legislao municipal de zoneamento (Decreto 322/1976), que compreende reas acima da cota 100 (Zona Especial 1), de proteo ambiental e de restrio ocupao urbana; reas estritamente residenciais, para o uso unifamiliar (ZR 1); a faixa de testada para a Av. Niemeyer, delimitada como turstica; e o trecho entre a Av. Niemeyer e o mar, definido como non aedificandi. Por conseguinte, o no atendimento s determinaes dessas normas pela ocupao da favela caracteriza um dos principais aspectos de sua irregularidade urbanstica e ambiental. Na rea mais prxima Av. Niemeyer (Foto 8), esto localizadas duas escolas pblicas e as paradas de nibus que fazem a ligao com outros bairros e com o metr, alm dos pontos de sada do transporte alternativo que atende favela kombis, vans e mo-
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Foto 7 - Rua principal, comrcio ambulante e pequenas vendas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
tos. Existem dois hospitais pblicos e trs postos de sade municipais situados em reas vizinhas, e um posto local, tambm municipal, junto associao de moradores. Na parte mais alta do morro, foi implantado o Centro de Esportes e Lazer da Vila do Vidigal, cujas obras de execuo no foram concludas. A favela conta ainda com duas creches mantidas pela SMDS, bem como com igrejas e templos. As construes so predominantemente residenciais e, na sua maioria, de alvenaria, com cobertura de laje, variando entre dois e trs pavimentos.
citrio em sua totalidade, com falta de gua, esgotamento sanitrio em valas negras e drenagem correndo superficialmente sob as casas. Configurando, em sua grande maioria, um bolso de mo-de-obra desqualificada que presta servios principalmente nos bairros prximos Leblon, Gvea, Ipanema, Copacabana e So Conrado , a populao da favela, em 1991, era de 8.580 habitantes, com uma densidade populacional de 361,29 hab./ ha. Em 2000, essa populao totalizou 9.364 pessoas, tendo sido computados 2.757 domiclios38. Existem na comunidade grupos que desenvolvem atividades teatrais (Ns do Morro), a escola de samba Acadmicos do Vidigal, um grupo de pagode profissional (Fundo de Varanda), vrios msicos e artistas plsticos.
4.2.3. Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
Foto 8 - Acesso a partir da Av. Niemeyer. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
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Durante o processo de ocupao, a rea teve alguns sistemas de infra-estrutura bsica implantados parcialmente pela prefeitura e pela Cedae, por meio do Proface. Porm, o atendimento permaneceu defi-
A rea da favela do Vidigal contava com alguns projetos anteriores interveno prevista pelo programa Favela-Bairro, como a conteno de encostas nas reas de risco (atravs da Geo-Rio); o programa de instalao de depsitos de coleta de lixo; a implantao da Vila Olmpica (Foto 9), no mbito da Secretaria Municipal de Esportes; e um estudo para a duplicao da Av. Niemeyer, a cargo da Secretaria Municipal de Transportes.
38
Segundo dados do Censo do Rio de Janeiro (2000b).
O prdio erguido com recursos do programa para esse fim foi adaptado para funcionar como creche. Segundo a associao de moradores, no houve processo participativo na realizao do projeto ou na implantao da interveno proposta. O Pouso foi instalado no incio das obras, em 1996, e desativado em 2000, quando a urbanizao foi finalizada. Alm disso, a favela no foi objeto de regularizao fundiria, ainda que, em 1998, uma rea na Av. Niemeyer tenha sido declarada como de Especial Interesse Social, atravs de lei municipal39.
Foto 9 - Vila Olmpica, creche ao fundo. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
As aes previstas pela interveno contemplavam saneamento bsico, adequao do sistema virio, melhoria das condies de acessibilidade, redefinio do sistema de tratamento de lixo, remoo e realocao de moradias situadas em rea de risco e criao de creche, lavanderia coletiva e rea de lazer incorporada Vila Olmpica. Contando com recursos da prefeitura e do BID, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a Tabela 6. As famlias que ocupavam os imveis objeto de realocao foram indenizadas, no havendo o reassentamento em unidades residenciais construdas na rea.
Tabela 6: Recursos investidos no Favela-Bairro Vidigal. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
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39
Lei 2.704/1998.
Apesar de as obras de urbanizao haverem trazido melhorias para a comunidade (Fotos 10 e 11), observa-se que o tratamento das reas de risco foi parcial, uma vez que ainda existem trechos sujeitos a desabamento e que, mesmo com a interveno, h
vazamento de esgoto (Foto 12) e problemas no abastecimento de gua. O estado do posto de sade e das escolas pblicas precrio, assim como o de parte das obras realizadas pelo programa, que carecem de conservao e de manuteno.
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Foto 10 - Circulao por escadaria sem corrimo, acessibilidade ainda reduzida. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 11 - Acesso s habitaes por meio de escadaria. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 12 - Pelo sistema de drenagem, correm tambm lixo e esgoto. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Uma das crticas dos moradores interveno foi a atuao prioritariamente fsico-territorial, faltando o incremento a programas socioeconmicos e educacionais destinados populao. 4.3. Rio das Pedras A favela Rio das Pedras est situada no bairro
de Jacarepagu, zona oeste, na XVI Regio Administrativa, rea de Planejamento 4 da cidade. Com acesso pela antiga Estrada de Jacarepagu e pela Estrada Engenheiro Souza Filho, a rea prxima aos bairros de Gardnia Azul, Jardim Clarice, Bosque dos Esquilos, Quinta do Itanhang e Barra da Tijuca (ver Mapa 3).
Mapa 3 - Localizao da favela Rio das Pedras e de bairros prximos. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Inserida no programa Grandes Favelas, com cerca de 12.000 domiclios e uma populao estimada em 42 mil habitantes40, a comunidade teve suas obras de urbanizao divididas em trs etapas, a primeira iniciada em 1999.
4.3.1. Histrico
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Ao fim do ciclo econmico local, de produo aucareira, a Baixada de Jacarepagu se encontrava retalhada por vrias fazendas. At meados da dcada de 1960, o entorno da Pedra da Panela, de pouca
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De acordo com os dados do Rio de Janeiro (2000b).
acessibilidade, apresentava uma ocupao rarefeita, incluindo alguns barracos ao longo do Rio das Pedras, mais prximos Estrada de Jacarepagu. Foi nessa rea que se estabeleceu o ncleo inicial da favela, na margem direita do rio. Com o desenvolvimento urbano da Barra da Tijuca, as obras de infra-estrutura (com projetos de saneamento que levaram canalizao de diversos rios e a implantao de vias) e a construo de edificaes atraram para a regio um grande contingente de mo-de-obra. Sem qualificao e local para moradia, essa populao acabou se instalando em abrigos precrios, aumentando a rea da favela. Diante da ameaa de remoo, com uma ordem judicial de desocupao, o governo do estado editou um decreto41 considerando a rea da Granja Rio das Pedras, localizada entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca, de utilidade pblica para desapropriao, com destinao de colnia agrcola e de integrao da reserva biolgica de Jacarepagu. Evitada a remoo, o local passou a acolher tambm famlias que se deslocaram das margens da Estrada de Jacarepagu, uma vez que, no terreno desapropriado, tolerava-se a instalao de moradias provisrias. Nos anos 1970, as obras de implantao da Via 5 (GB-2) incluram a abertura da Estrada Engenheiro Souza Filho, que ficaria conhecida como a variante da Estrada de Jacarepagu e se tornaria um dos principais acessos favela. Essas obras, alm de modifi-
carem a regio, incorporando-a malha urbana da cidade, ocasionaram a expanso de Rio das Pedras, com o aproveitamento da terraplanagem no trecho entre a variante e a Lagoa da Tijuca. Alguns projetos destinados classe mdia foram aprovados em terrenos prximos rea, com a construo de parte das edificaes previstas. No caso do empreendimento da Delfin-Rio, cedido em parte ao Banco Nacional de Habitao (BNH) como resultado de negociao no processo de interveno da empresa, foram construdos oito prdios com 18 pavimentos. O restante dos prdios, seis blocos com 972 apartamentos, esteve envolvido na liquidao extrajudicial da empresa, tendo o Banco Central como liquidante. Esse empreendimento foi invadido no incio dos anos 1990 por moradores da favela, que foram posteriormente retirados sob ao de reintegrao de posse. Do ponto de vista legal, apesar de o decreto de desapropriao se destinar a toda a gleba da Granja Rio das Pedras, o governo estadual concedeu, em 1982, a retrocesso da parte que ficava entre a variante e a Lagoa da Tijuca, devolvendo-a aos antigos proprietrios. Dois anos mais tarde, o municpio tentou nova desapropriao dessa rea, recuando diante do alto valor atribudo ao imvel. Ainda nos anos 1980, atravs do programa Cada Famlia, um Lote, a Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro (Cehab-RJ), da ento Secretaria de Estado do Trabalho e Habitao, iniciou o aterro em
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Decreto E 1.551, de 1967.
um terreno localizado entre a variante e a orla da Lagoa da Tijuca, com a finalidade de reassentar 35 famlias removidas da favela em funo das inundaes ocorridas com as chuvas de 1984. Com a enchente, parte da populao ficou acampada beira da variante em barracas da Defesa Civil, que mais tarde deram lugar a barracos de madeira e construes de alvenaria, consolidando a ocupao antes provisria. Visando atuar na regularizao de parte da favela, a Cehab-RJ promoveu, em 1985, a entrega de 130 ttulos aos moradores de Rio das Pedras, quando no local residiam em torno de 2.800 famlias. Diante das dificuldades no aterro do terreno destinado ao reassentamento, em decorrncia das caractersticas naturais da rea solo frgil e alagvel , e dos custos do aterramento, quando finalmente ele foi concludo, o assentamento das famlias acabou no se realizando, em conseqncia da mudana de governo e do
trmino do programa. Dessa forma, o terreno foi invadido, surgindo uma nova rea da favela, que ficou conhecida como Areal 1. Nos anos 1990, alm dos prdios da Delfin-Rio, parte do terreno vago tambm foi invadida. Aps a reintegrao de posse e algumas negociaes, 230 famlias foram abrigadas provisoriamente em barracas da Defesa Civil, em um local que recebeu o nome de Areal 2. Em seguida, o governo estadual editou um decreto de desapropriao, abrangendo as reas de Areal 1 e Areal 2, posteriormente modificado, restringindo a rea a ser desapropriada a pouco mais de um tero da anterior. Extrapolando o ncleo inicial, denominado Rio das Pedras, a favela teve uma ocupao caracterizada pelo agrupamento de diversos outros assentamentos (ver Mapa 4):
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Mapa 4 - Assentamentos que compem a favela Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Areal 1 ocupado em 1988, foi o principal ponto de expanso da favela, com crescimento em direo rea de proteo ambiental da Lagoa da Tijuca; Areal 2 localizado ao longo da Estrada Engenheiro Souza Filho a variante , sua rea foi ocupada em 1991 pelos que haviam invadido os blocos residenciais construdos pela DelfinRio. Situado em um terreno sem infra-estrutura e de cotas baixas, com solos de argila mole, essa parte da favela apresenta risco permanente de enchentes; Areinha separado de Areal 2 pelo Rio das Pedras, teve sua ocupao precedida de um trabalho de abertura de vias e de execuo de aterro cobrindo toda a rea de implantao, assim como ocorreu em Areal 1. A expanso dessa rea vem ocupando um trecho bastante prximo s margens da lagoa; Pinheiros situado nas fraldas do Morro dos Pinheiros, regio de cotas mais elevadas, sua articulao com a favela Rio das Pedras ocorre por meio de um terreno particular desocupado e por meio de sua principal via de acesso, a variante. Por suas caractersticas naturais, essa rea comportou a implantao de equipamentos pblicos, como o Ciep e o Ciac; Vila Caranguejo foi uma ocupao do outro lado da variante, constituda por uma faixa localizada entre a referida estrada e um terreno de baixada prximo ao Morro da Panela (rea de proteo ambiental), de propriedade privada;
Roque Santeiro configurou um prolongamento da favela, implantado praticamente sobre a variante, que forava inclusive seu desvio. Com uma faixa de terreno de profundidade mdia de 10 m, esse assentamento se encontra entre a estrada e uma rea particular; Vila Mangueira localizada junto antiga Estrada de Jacarepagu, tem previso de remoo atravs do programa. Pela escala da rea ocupada e pelo grande nmero de domiclios, Rio das Pedras considerado um complexo, no qual as enchentes peridicas representam um dos maiores problemas enfrentados pelos moradores. Foi marcante a que ocorreu com as chuvas de vero de 1996, que deixou um grande nmero de desabrigados.
4.3.2 Caracterizao da rea e da populao
310
A favela Rio das Pedras est situada na Baixada de Jacarepagu, s margens da Lagoa da Tijuca (ver Foto 13), tendo como principais marcos geogrficos, alm da referida lagoa, a Pedra da Panela, ao norte; o Morro dos Pinheiros, a nordeste; o Morro da Marimbeira, a oeste; e o Morro da Muzema, a sudeste. Com uma vasta rea plana e uma paisagem de brejos que circunda toda a parte baixa da favela prxima Lagoa da Tijuca, delimitada como rea de Proteo Ambiental (APA), a regio apresenta srios problemas de inundao, parte deles provocada pela configurao natural do terreno, cortado pelo Rio do Retiro e pelo Rio das Pedras (Foto 14), para os quais o projeto de macrodrenagem da Bacia de Jacarepagu
prev canalizao e dragagem. Com a deteriorao das condies da vegetao e o contnuo processo
de assoreamento dos sistemas de drenagem, esses problemas tendem a aumentar.
Foto 13 - Vista area da favela Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
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Foto 14 - Presena de rios e cotas baixas dos terrenos. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
O Rio das Pedras apresenta-se poludo em virtude do lanamento de esgotos dos condomnios prximos e da prpria favela, onde a Cedae implantou, pelo programa Proface, um sistema de esgotamento sanitrio que inclui redes coletoras nos principais becos e travessas e elevatria de esgoto. Posteriormente, para solucionar os problemas causados pelas enchentes, os prprios moradores passaram a utilizar as redes coletoras para escoar as guas pluviais, com lanamentos diretos nos corpos receptores da regio, que tm como destino final a Lagoa da Tijuca. Como a regio de solos formados por argilas orgnicas e reas de turfa, existem tambm problemas de recalques diferenciais nos terrenos. Os aterros realizados na parte de ocupao mais antiga j apresentam certa estabilidade pelo tempo decorrido, mas ainda ocorrem recalques nas reas aterradas posteriormente. De acordo com a legislao ambiental municipal, a rea compreendida entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca de Preservao Ambiental Permanente. Quanto ao uso do solo, a legislao urbanstica a classifica como passvel de ocupao urbana como Zona Especial 542, com subzonas que permitem usos residenciais uni e multifamilares, alm de usos comercial e misto. Excetua-se a rea de Preservao Ambiental dos monumentos naturais tombados (Lagoa de Jacarepagu e Morro da Panela).
Dois projetos de alinhamento destinados abertura de novos acessos virios, criados pelo Plano Urbanstico da Barra da Tijuca (n 9892 e n 8997), atravessam a favela. Porm, segundo a proposta para o Anel Virio do municpio, esses projetos sero ainda modificados com a implantao de vias expressas s margens da Lagoa da Tijuca e a transformao da variante em via de vizinhana, de movimento menos intenso. Atualmente, a Estrada Engenheiro Souza Filho (Foto 15) a variante desempenha simultaneamente a funo de principal via de articulao entre os diferentes setores da favela e a de ligao ao restante da cidade, com concentrao comercial mas ausncia de semforos, passarelas, caladas e sinalizao. J a antiga Estrada de Jacarepagu (Foto 16) comporta um intenso trfego, sem qualquer sistema de baias ou sinalizao. Alm do transporte alternativo de vans e motos, algumas linhas de nibus ligam a regio a outros bairros, como Barra da Tijuca, Cidade de Deus, Freguesia, Gvea, Madureira e Cascadura. Em relao ao sistema virio interno, em Areal 1 e Areinha existem quadras definidas com vias implantadas e hierarquizadas (vias de penetrao com caixa de 6 m e transversais com 3 m de largura), que, apesar de no serem pavimentadas e sinalizadas, oferecem condies razoveis de acessibilidade. J no ncleo de Rio das Pedras e em Areal 2, um precrio sistema de becos e vielas, em sua maioria sem pavimentao, restringe o acesso apenas a pedestres (Fotos 17, 18 e 19).
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Decreto 3.046/1981.
Foto 15 - A variante, Estrada Engenheiro Souza Filho. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 17
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Foto 16 - Estrada de Jacarepagu, onde est instalado o comrcio. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.]
Foto 18
Fotos 17, 18 e 19 - Becos estreitos, muitas vezes escuros e midos, com lixo e vazamento de esgoto. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
A favela conta com um posto de sade que atua em convnio com a Faculdade Souza Marques e, segundo dados da associao de moradores, realiza cerca de 35.000 atendimentos anualmente. O hospital pblico mais prximo o Cardoso Fontes, situado na Estrada Graja-Jacarepagu. No local, existem cinco escolas pblicas, incluindo um Ciac, feito pelo governo federal, e dois Cieps, alm de uma nica creche, em convnio com a prefeitura, que abriga aproximadamente 80 crianas com idade at seis anos.
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Quanto questo da segurana na favela, sob um pacto de silncio dos moradores, aes relativas represso de atividades, como o trfico de drogas, so realizadas por integrantes de um grupo popularmente conhecido como polcia mineira. A tranqilidade decorrente dessa atuao vista como uma qualidade da favela por parte de sua populao e dos bairros vizinhos. Com uma rea de 610.587 m, Rio das Pedras teve seu ncleo inicial totalmente adensado, concentrando 42% do total de domiclios da favela, com construes de alvenaria em sua maioria (Foto 20). Ao longo das vias principais e secundrias, o gabarito mdio das edificaes de dois e trs pavimentos (Fotos 21 e 22). A rea de Areal 1 a segunda em nmero de domiclios, embora apresente srios problemas de esgotamento e drenagem. No caso de Areal 2, a situao bem mais grave em razo das cotas baixas do terreno e do solo argiloso, com moradias precrias que quase sempre tm um pavimento.
A carncia de espaos pblicos e de reas esportivas e de lazer atinge quase toda a favela; apenas um centro comunitrio localizado junto escola municipal, em Areal 1, atende aos moradores com atividades culturais e complementares, como aulas de bal e artes marciais. A associao de moradores tambm promove cursos e atividades esportivas, ocupando uma edificao de trs pavimentos, de bom padro construtivo, onde funciona uma TV comunitria. A escola de samba que havia na rea foi retirada; atualmente existem casas de msica funk e forr (cinco grandes).
Foto 20 - Vista da ocupao da favela Rio das Pedras. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 21 - Prdios de dois ou mais pavimentos, em via no pavimentada. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
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Foto 22 - Edificao de trs pavimentos ao fundo e o perigo das ligaes clandestinas de luz. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
O uso comercial, que ocupa em parte edificaes de uso misto, comporta lojas de materiais de construo, aougues, padarias e farmcias, alm de oficinas de automveis de alvenaria. A rea conta tambm com uma delegacia de polcia, um posto dos correios, templos e igrejas. O perfil da populao de classe social baixa, grande parte proveniente da regio Nordeste do pas, que atua como mo-de-obra para a construo civil e servios domiciliares, principalmente nos bairros da Barra da Tijuca e de Jacarepagu, e apresenta uma renda mdia de at dois salrios mnimos (Rio de Janeiro, 2000b).
4.3.3 Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
abertura e a melhoria de vias, com pavimentao e redes de drenagem (Fotos 23 e 24); a instalao de infra-estrutura (esgotamento sanitrio e abastecimento de gua); a conteno de encostas; a implantao de reas de lazer (Foto 25); a construo de creche e de novas unidades habitacionais destinadas ao reassentamento de famlias que ocupam reas de risco e de proteo ambiental.
A interveno prevista na rea foi dividida em trs etapas, contemplando, segundo o programa, a
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Foto 23 - Rua pavimentada com caladas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 24 - Beco pavimentado. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
As obras, iniciadas em 1999, destinaram-se urbanizao do canal (Rio das Pedras) e da rea de Pinheiros, onde foram construdos 16 prdios de apartamentos, com quatro pavimentos, para a populao removida de algumas reas da favela (Foto 26). Essa primeira etapa, que incluiu a construo de uma creche, foi concluda, mas as demais
continuam em andamento, com previso da construo de uma ponte sobre o Rio das Pedras e da pavimentao e drenagem da Estrada Engenheiro Souza Filho, a variante. Contando com recursos da prefeitura e da Caixa Econmica Federal, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a Tabela 7.
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Foto 25 - Aps as intervenes, em frente associao de moradores h uma grande praa com quadras esportivas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 26 - Prdios de apartamentos para reassentamento de famlias retiradas de reas de risco.. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Tabela 7: Recursos investidos no programa Grandes Favelas Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Conjugando uma rea pblica desapropriada, uma rea de propriedade privada e terrenos aterrados, Rio das Pedras no foi objeto de iniciativas mais recentes de regularizao fundiria, alm das citadas anteriormente. No caso das moradias construdas para reassentamento e doadas s famlias, a informao dos moradores que o instrumento a ser utilizado para a titulao ser o usucapio.
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encostas, a invaso dos ecolimites implantados com cabos de ao e pontaletes, que expandiu a ocupao para as reas ambientais.
O Pouso no foi implantado na favela sob a justificativa de a urbanizao ainda no ter sido concluda. Na avaliao dos moradores, a qualidade das obras realizadas regular, e o estado de conservao dos equipamentos ruim. Aps a urbanizao de Pinheiros, verificou-se no local entupimento de esgoto e presena de lixo e entulho nas encostas que sofreram obras de conteno. Os problemas de abastecimento e de escoamento de guas pluviais so constantes (Foto 27). Alm disso, constatou-se, nas
Foto 27 - Apesar das intervenes, a rea sofre com inundaes. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Segundo os moradores, no foram implementados programas socioeconmicos e educacionais destinados populao da favela, e o processo participativo ocorreu basicamente por meio de reunies propostas para apresentar o projeto de interveno e o acompanhamento da execuo das obras, bem como os problemas delas decorrentes.
forte impacto sobre as condies de vida da populao favelada. A deciso de criar um rgo tcnico-administrativo que incorporasse a experincia anterior dos quadros administrativos da prefeitura revelou-se extremamente profcua, por incluir um aprendizado institucional, condio fundamental para o xito das intervenes em qualquer setor de atuao do poder pblico. Como ltimo aspecto positivo, cabe evidenciar o importante papel desempenhado pela regularizao urbanstica na transformao das condies da populao favelada, conferindo-lhe o direito ao endereo como condio fundamental de cidadania. Embora contando com essas caractersticas positivas, alguns aspectos revelaram-se contraditrios ou problemticos, a saber: Se considerarmos o peso da poltica habitacional no mbito da poltica urbana, notaremos que ele relativamente pequeno e, principalmente, que esse tipo de interveno depende, de forma importante, de financiamentos externos, enquanto outras iniciativas, como o Rio Cidade ou a Linha Amarela, utilizaram recursos da prefeitura. A poltica habitacional do Rio de Janeiro bastante diversificada, mas no inclui iniciativas ligadas ampliao da oferta de novas oportunidades habitacionais, seja por meio de programas prprios, seja por meio da utilizao de instrumentos de poltica fundiria que ampliem a oferta privada. A atuao habitacional da prefeitura, concentrada em polticas
5. Concluses
Tomando como referncia os elementos de avaliao mencionados na introduo deste trabalho, podemos sugerir algumas virtudes e alguns problemas identificados pela anlise: A grande positividade do programa dar visibilidade urbanizao de favelas, consagrando essa prtica como a forma adequada de interveno sobre o problema. Embora seja uma prtica que tem aparecido em todas as grandes cidades brasileiras no perodo recente, a publicidade em torno do projeto, o apoio do BID e o fato de ter se realizado na cidade que se caracterizou, nos anos 1970, como detentora do maior programa de remoo da Amrica Latina do um sentido simblico a essa interveno, que deve ser ressaltado. Destaque-se outrossim que constitui uma iniciativa desenvolvida por um governo de carter conservador. Alm do impacto publicitrio, o programa se pretende uma interveno a ser desenvolvida no tempo, abarcando como horizonte o conjunto das favelas cariocas. Pelos nmeros envolvidos, percebe-se claramente que uma ao em grande escala, com
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corretivas, tem ocasionado, como efeito perverso, a ocupao de reas inadequadas como nica alternativa de acesso terra e moradia seja sob o ponto de vista ambiental (reas frgeis, encostas ou margens de rios, reas de proteo ambiental, de risco etc.), seja sob o ponto de vista legal. Isso implica uma recriao permanente do problema que se busca resolver. Embora sejam aplicados recursos significativos nas intervenes em reas de favelas, as melhorias aps a urbanizao no tm sido garantidas, no s porque as obras, em muitos casos, abrangem apenas parte da favela, mas porque no existe manuteno dos equipamentos e das reas pblicas. Os objetivos do programa (a integrao) so tratados basicamente do ponto de vista fsico-urbanstico. No entanto, como poltica de integrao social, a iniciativa parece insuficiente, e mesmo os projetos sociais articulados com a interveno no tm a mesma primazia que os aspectos de infra-estrutura, tornando ainda mais difcil a questo da integrao social das populaes faveladas. Um aspecto relevante, nesse sentido, diz respeito questo da valorizao imobiliria que decorre do investimento pblico, gerando processos de expulso branca. A postura da prefeitura foi saudar os processos de valorizao, desconsiderando o problema da sada de moradores e sua substituio por camadas de renda mais elevada. Esse tema de fundamental importncia do ponto de vista da questo da integrao social. O processo de escolha e hierarquizao da interveno, embora pragmtico, parece ser mais uma
estratgia de marketing do que uma definio calcada em diagnstico das necessidades. Dessa forma, as favelas atendidas pelo programa no foram as mais carentes; mas sim as que j vinham sendo objeto de interveno em programas anteriores. A articulao com o rgo estadual de saneamento (Cedae) complexa, e a resistncia aceitao e incorporao das obras de infra-estrutura realizadas no mbito do Favela-Bairro recorrente. O modelo de participao adotado pode ser definido como restrito ou instrumental, limitando-se basicamente informao da populao sobre o projeto e permitindo eventualmente pequenas alteraes de adaptao. Com uma atuao bastante tmida, aparenta fortes indcios de constituir mais uma prtica de legitimao das aes do que propriamente de democratizao da poltica. Experincias desenvolvidas em outras cidades mostram que possvel desenvolver uma poltica que seja amplamente discutida com a populao, seja por meio de conselhos, seja por meio da realizao de conferncias. Os resultados revelam que, nesses casos, a populao manifestou franco interesse em participar e que a democratizao do processo no impediu a eficincia e a eficcia das aes. Um novo modelo de interveno desenvolvido pelo programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio), em um convnio entre a prefeitura e a Unio Europia, instituiu um novo padro de participao popular, restrito a poucas e pequenas favelas, que no tem tido continuidade na ltima gesto (2004-2007).
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A experincia do Programa de Atendimento Profissional (PAP), desenvolvido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, do Rio de Janeiro, no mbito do APD-Rio, encetou a preocupao com as melhorias habitacionais nos programas cariocas. No entanto, os exemplos elaborados pelo projeto mostram as dificuldades de trabalhar com nveis de adensamento baixos, gerando a possibilidade de se reconhecerem e legitimarem situaes construtivas no apropriadas segurana e salubridade dos ambientes, e oficializando-se padres de moradia no-dignas em edificaes j consolidadas nas reas de favelas. Cabe ressaltar tambm que esse programa foi extremamente limitado, uma vez que no foi concluda a contento a negociao com a Caixa Econmica Federal, que no aceitava os moradores da favela como candidatos ele-
gveis ao financiamento de material de construo. A prefeitura, por sua vez, tambm no manifestou interesse na continuidade do programa. A ampliao do escopo de atuao, no mbito do Proap-Rio II, objeto de um novo contrato com o BID, responde s crticas sobre a limitao das possibilidades de integrao apenas pelo componente fsico-urbanstico, com a criao dos Planos de Ao Social Integrada (Pasi), cujos impactos ainda devero ser avaliados. Embora a regularizao urbanstica possibilite aos moradores o direito a endereo como direito bsico de cidadania, a regularizao fundiria nas reas de interveno do programa Favela-Bairro apresenta resultados pouco efetivos, considerando que apenas cinco favelas, das 111 contempladas no perodo 1994-2000, esto em processo de titulao.
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A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

1. Urbanizao de favelas no Rio de Janeiro: antecedentes histricos

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2. A poltica habitacional e a ordem urbana

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Ver Harvey (1996).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Segundo informaes da SMH (1994-2000; 2001-2004).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

3. O programa favela-bairro e a poltica habitacional

Rio de Janeiro (2002). Rio de Janeiro (2000B).

Grifos nossos. Conforme Cavallieri (2003).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Depoimento pessoal do arquiteto Paulo Oscar Saad ao autor.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

De acordo com os dados da SMH.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Secretaria Municipal do Trabalho.

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Proap-Rio II, Regulamento Operacional.

Resoluo Conjunta SMU/SMH 01, de 09/07/2002.

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

4. Estudos de caso: Praia da Rosa e Sapucaia, Vidigal e Rio das Pedras

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4.2.2. Caracterizao da rea e da populao

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Foto 8 - Acesso a partir da Av. Niemeyer. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Segundo dados do Censo do Rio de Janeiro (2000b).

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Foto 11 - Acesso s habitaes por meio de escadaria. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

De acordo com os dados do Rio de Janeiro (2000b).

A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro

Decreto E 1.551, de 1967.

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de assoreamento dos sistemas de drenagem, esses problemas tendem a aumentar.

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Foto 15 - A variante, Estrada Engenheiro Souza Filho. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

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Foto 23 - Rua pavimentada com caladas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

Foto 24 - Beco pavimentado. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase

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