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ESTADO DO RIO DE JANEIRO PODER JUDICIRIO

15 CMARA CVEL
Gabinete do Desembargador RICARDO RODRIGUES CARDOZO

Apelao Cvel n 0001402-51.2006.8.19.0051 (E.Gab.) Apelante 1 : MINISTRIO PBLICO Apelante 2: CARLOS ROGRIO VIEIRA DA SILVEIRA E OUTROS - (RECURSO ADESIVO) Apelados 1: OS MESMOS Apelado 2: DAVID LOUREIRO COELHO

Relator: Des. RICARDO RODRIGUES CARDOZO Ementa


AO CIVIL PBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO E VEREADORES. Ao civil pblica deflagrada pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro em face do ento prefeito e vereadores do Municpio de So Fidelis, porque nos anos de 2005 e 2006, convocou extraordinariamente a Cmara Municipal para apreciar projetos notoriamente desprovidos de urgncia, apenas com o fim de propiciar ganhos extras para os vereadores, o que gerou prejuzo ao Errio. 1- Muito embora o STF, ao apreciar a Reclamao n 2138/DF tenha entendido de excluir do polo passivo da ao de improbidade os agentes polticos passveis de serem apenados por crime de responsabilidade, nos tempos atuais, no mais possvel manter tal entendimento, sob pena de enfraquecimento do controle da moralidade e da eticidade que deve imperar na administrao pblica.No h na lei nada que impea que tambm os prefeitos, mormente aqueles que no tem foro privilegiado, tenham suas condutas passveis da apreciao pelo Judicirio de 1 grau e sob a tica da Lei de Improbidade Administrativa. 2- A indagao que deve ser feita se constitui improbidade administrativa a conduta dos agentes pblicos, prefeito e vereadores, no sentido de, em conluio poltico, engendrarem uma forma de aumentar os subsdios parlamentares, pela convocao extraordinria da Cmara Municipal, feita para apreciao de projetos que no preenchiam o requisito de urgncia, exigido pelo artigo 117 do Regimento Interno. 3- O conjunto probatrio sinaliza a ilicitude da conduta imputada aos rus. A convocao s poderia ocorrer em m caso de urgncia ou interesse pblico relevante. A avaliao da presena desses requisitos no fica relegada discricionariedade dos agentes polticos com atribuio para provoca-la, j que o 2 daquele disposi tivo ser

legal, de ncleo fechado, expresso que ...Somente

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considerado motivo de interesse pblico relevante e urgente a discusso da matria cujo adiamento torne intil a deliberao ou importe grave prejuzo comunidade. 4-Alis, sobre a discricionariedade, verifica-se a tendncia atual de abrandar a tese segundo a qual ao Judicirio s caberia a apreciao da forma e legalidade dos atos administrativos, vedada a apreciao de mrito.Afirmar que a urgncia ou o interesse pblico relevante so questes que se situam na esfera da subjetividade do agente e que por isto sua apreciao no pode ser submetida ao Poder Judicirio, se manter inerte ao tempo, vendado os olhos, sem o desejo de uma sociedade melhor , menos corrupta e mais tica. 5- A convocao de sesses extraordinrias , embora legalmente possvel, est sujeita a urgncia ou ao interesse pblico relevantes. No se trata propriamente de discricionariedade, mas de conceitos jurdicos indeterminados que se colocam frente ao agente pblico como condicionantes qualificativos legalidade da convocao. 6- Condies inocorrentes que justificassem as convocaes. Hiptese de infringncia a vrios princpios regentes na Administrao Publica, tais como economicidade, moralidade, eficincia, razoabilidade e proporcionalidade. 7-Patente a m-f dos rus, que se organizaram para a prtica dissimulada de atos de improbidade. 8-A desobedincia aos princpios constitucionais que regulam a Administrao Pblica constitui ato de improbidade. 9-Quanto s sanes, o juiz sentenciante sopesou-as bem, optando pela proporcionalidade da sano, na forma do que lhe faculta o art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. Pecou apenas por no determinar a devoluo integral dos valores percebidos. Primeiro apelo provido, restando prejudicado o recurso adesivo, nos termos do voto do desembargador relator.

ACRDO
VISTOS, RELATADOS E DISCUTIDOS estes autos, ACORDAM os Desembargadores que compem a a 15 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, por unanimidade, em conhecer do primeiro apelo e prov-lo, restando prejudicado o recurso adesivo, nos termos do voto do desembargador relator.

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VOTO DO RELATOR
Ao Civil Pblica deflagrada pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio De Janeiro em face dos ocupantes dos cargos de prefeito e vereador do Municpio de So Fidelis, objetivando a condenao ao ressarcimento dos danos causados ao errio, com a aplicao das penas previstas na Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), em razo da prtica de atos de improbidade administrativa. Alegou que os nove vereadores integrantes do polo passivo, durante os recessos parlamentares dos anos de 2005 e 2006, receberam, ilicitamente, vantagem pecunirias por terem participado de sesses extraordinrias improdutivas, realizadas por provocao do ento chefe do executivo municipal, em suposto carter de urgncia. A inicial foi instruda com o procedimento administrativo n 669/06 (fls.32/219). O juiz a quo, atravs da sentena de fls. 714/719, considerou que o prefeito agiu dentro das suas atribuies ao enviar mensagem e pedir urgncia na apreciao da matria,bem como no restou demonstrado o dolo ou a culpa do agente ao assim proceder. Ponderou, tambm, que os vereadores no podem responder por improbidade em relao s convocaes porque deviam respeit- las. Constatou, no entanto, que algumas sesses foram totalmente improdutivas, o que gerou despesas pblicas desnecessrias. Assim, com fulcro no art.269, inc. I, do CPC, julgou improcedentes todos os pedidos em relao ao primeiro ru e parcialmente procedentes os pleitos formulados em face dos demais, apenas para conden-los a devolver os valores que cada um recebeu em razo das sesses extraordinrias realizadas nos dias 21/01/2005,25/01/2005, 10/02/2005, 20/07/2005, 24/12/2005, 11/01/2006 e 08/02/2006, ficando o ento presidente da Cmara solidariamente responsvel pelos pagamentos. O Ministrio Pblico apelou s fls.722/766, ressaltando que no est em discusso o fato do primeiro recorrido, ento prefeito, ter agido dentro de sua esfera de atribuies, mas sim, que o mesmo valeu-se de sua competncia administrativa para render facilidades remuneratrias aos demais as rus. de

Aduziu que, nesse af, o chefe do Executivo encaminhou mensagens que embasaram as sesses extraordinrias, ignorando o conceito

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urgncia estabelecido no art.117, 2 do Regimento Interno da Cmara Municipal de So Fidelis. Destacou que muitas dessas reunies foram abertas apenas para envio das mensagens s comisses, ferindo a prpria razo de ser da convocao excepcional. Alm disso, os edis, com o ntido fim de alcanar o nmero de cinco sesses mensais, protelaram a votao atravs de frequentes pedidos de vista. Alegou que a maioria das mensagens foi votada em dois turnos, aps a realizao de atos desnecessrios, o que importou num desnecessrio gasto de dinheiro pblico. Considerou que, no caso vertente, no se pode dizer que houve apenas mera irregularidade, pois neste conceito s se encaixam falhas administrativas que no causam prejuzo ao errio ou aos princpios e deveres administrativos. Sustentou que houve abuso no encaminhamento de mensagens em regime de urgncia, justamente nos perodos de recesso, e na repetio infindvel das sesses para votao de matrias que no apresentavam tal carter, circunstncias que sinalizam a m-f dos rus. Os vereadores apresentaram suas contrarrazes s fls.770/805 e o prefeito, s fls.806/814. Carlos Rogrio Vieira da Silveira e outros interpuseram o recurso adesivo de fls.816/826, que foi contrarrazoado pela Promotoria de Justia s fls.837/862. O objetivo rever a condenao ao ressarcimento ao Errio os valores percebidos. O Ministrio Pblico, no segundo grau de jurisdio, opinou pelo provimento do primeiro recurso e pelo desprovimento do segundo apelo (fls.869/877). o relatrio. A Promotoria de Justia de Tutela Coletiva do Ncleo Campos, ao apurar a regularidade das sesses extraordinrias realizadas pela Cmara Municipal de So Fidelis durante os idos de 2005 e 2006, verificou que as

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convocaes foram feitas pelo Sr. Prefeito Municipal com o nico propsito de permitir um acrscimo remuneratrio ao subsdio destinado aos vereadores (fl.43), o que acabou por gerar graves prejuzos financeiros ao Errio, pois os projetos apresentados para exame no constituam matrias de urgncia. Por esse motivo, deflagrou a presente ao civil pblica, objetivando apurar a responsabilidade do chefe do Executivo local e dos edis que receberam pelo comparecimento s sesses. O juiz a quo excluiu o prefeito por entender que o exame da urgncia se inseria na discricionariedade da autoridade, no se podendo ter por tipificado qualquer ato de improbidade. Quanto aos vereadores, o juiz sentenciante entendeu que, se no se podia caracterizar a improbidade, ao menos da instruo teria restado comprovado que algumas das sesses pelas quais receberam eram absolutamente desnecessrias, razo pela qual determinou que devolvem os valores referentes a elas. Inicialmente, registro que muito embora o STF, ao apreciar a Reclamao n 2138/DF tenha entendido de excluir do polo passivo da ao de improbidade os agentes polticos passveis de serem apenados por crime de responsabilidade, porque responderiam apenas por estes, tenho que, nos tempos atuais, no maispossvel manter tal entendimento, sob pena de enfraquecimento do controle da moralidade e eticidade que deve imperar na administrao pblica. Reconheo que pautado na posio do Egrgio Supremo Tribunal, tive oportunidade recente de seguir aquele entendimento. Todavia, hoje, em melhor analisando a matria, no encontro na lei nada que impea que tambm os prefeitos, mormente aqueles que no tm foro privilegiado, tenham suas condutas passveis da apreciao pelo Judicirio de 1 grau e sob a tica da Lei de Improbidade Administrativa. Neste novo entendimento, acato a lio de Alexandre de Moraes, in Direito Constitucional, 24 Ed., Ed. Atlas, 2009, pg. 368, verbis: Entendemos que tal posicionamento no deva prevalecer, em que ro, pese a excelncia de seus defensores, pois, alm de distanciar-se da tradicional caz autonomia de instncia, tradicionalmente consagrada no Direito brasilei da enfraquecer o combate improbidade administrativa e tornar mais inefi

a luta contra a corrupo no Brasil.A CF/88, em seu art. 37, 4,

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Constituio Federal determina as consequncias para a prtica de improbidade administrativa, sem excluir qualquer agente poltico de sua incidncia. No bastasse isto, a manuteno dessa posio de indesejvel concetrao de poder para o processo e julgamento das autoridade de primeiro escalo (Ministros, Secretrios de Estado, etc.), pois, via reflexa, acabou por estabelecer foro privilegiado. Portanto, tenho que deve ser revista a deciso que excluiu o Prefeito Municipal do polo passivo da demanda, com o que passo a apreciar sua conduta, juntamente com a dos edis, nos episdios destacados na exordial. Ainda no dizer do Prof. Alexandre do Moraes (op citada, pag. 366/367), Atos de improbidade administrativa so aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princpios constitucionais e legais da administrao pblica, independentemente de importarem enriquecimento ilcito ou de causarem prejuzo material ao errio pblico. A indagao que deve ser feita se constitui improbidade administrativa a conduta dos agentes pblicos, prefeito e vereadores, no sentido de, em conluio poltico, engendrarem uma forma de aumentar os subsdios parlamentares, pela convocao extraordinria da Cmara Municipal, feita para apreciao de projetos que no preenchiam o requisito de urgncia, exigido pelo artigo 117 do Regimento Interno. O conjunto probatrio sinaliza a ilicitude da conduta imputada aos rus. Por fora do carter excepcional da convocao extraordinria, imprescindvel a fiel observncia do regramento que embasa sua realizao. No caso do Municpio de So Fidelis, o tema especificamente tratado no art.117 do Regimento Interno da Cmara Municipal.Segundo a transcrio daquela norma, feita pelo Ministrio Pblico, e aceita pelos rus, a sesso extraordinria ser convocada pelo prefeito, pelo presidente da Cmara ou pela maioria de seus membros, em caso de urgncia ou interesse pblico relevante (1). caVale ressaltar que a avaliao da presena desses requisitos no ue fica relegada discricionariedade dos agentes polticos com atribuio para e provo

la, j que o 2 daquele dispositivo legal, de ncleo fechado, expresso q ...Somente ser considerado motivo de interesse pblico relevante

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urgente a discusso da matria cujo adiamento torne intil a deliberao ou importe grave prejuzo comunidade. Alis, sobre a discricionariedade, verifica-se a tendncia atual de abrandar a tese segundo a qual ao Judicirio s caberia a apreciao da forma e legalidade dos atos administrativos, vedada a apreciao de mrito. Seabra Fagundes, in O Controle dos Atos Administrativos pelo Pode Judicirio, Ed. Saraiva, 6. Ed., 1984, pg. 167, j ensinava que : O mrito est no sentido poltico do ato administrativo. o sentido dele em funo das normas da boa administrao, ou, noutras palavras, o seu sentido como procedimento que atende ao interesse pblico, e, ao mesmo tempo, o ajusta aos interesses privado, que toda medida administrativa tem de levar em conta. Por isso, exprime um juzo comparativo. Compreende os aspectos, nem sempre de fcil percepo, atinentes ao acerto, justia, equidade, razoabilidade, moralidade etc, de cada procedimento administrativo. Assim, afirmar que a urgncia ou o interesse pblico relevante so questes que se situam na esfera da subjetividade do agente e que por isto sua apreciao no pode ser submetida ao Poder Judicirio, se manter inerte ao tempo, vendado os olhos, sem o desejo de uma sociedade melhor , menos corrupta e mais tica. O professor e desembargador baiano Rubem Drio Peregrino Cunha, na obra A Jurisdicizao da Discricionariedade Administrativa, Ed. Vercia, 2005, pag. 174, ensina que: A apreciao, no plano jurdico, da legalidade ou legitimidade da atuao do agente pblico envolve o exame de dois aspectos fundamentais: primeiramente, o conhecimento dos princpios constitucionais expressos e implcitos que orientam o comportamento da Administrao Pblica; em segundo plano, o equacionamento jurdico da intitulada discricionariedade administrativa, cuja compreenso e limites vinculam-se estreitamente. Constata-se que a discricionariedade do administrador, que dura nte muito tempo, foi tida como uma questo no sujeita ao controle jurisdicion al, serviu de manto acorbertador de muitas ilegalidades, ou, como defi niu

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Eduardo Garcia de Enterria, em sua famosa obra Lucha contra ls Imunidades Del Poder, tornou-se verdadeiro cavalo de troia da legalidade administrativa. A convocao de sesses extraordinrias , embora legalmente possvel, est sujeita a urgncia ou ao interesse pblico relevantes. No se trata propriamente de discricionariedade, mas de conceitos jurdicos indeterminados que se colocam frente ao agente pblico como condicionantes qualificativos legalidade da convocao. do Ministro Eros Grau a assertiva no sentido de que Indiscutvel o entendimento de que esto sujeitos ao exame e controle do Poder Judicirio os atos motivados por razes de interesse pblico,como, igualmente, todos e 1 quaisquer atos de aplicao de conceitos indeterminados. A despeito do balizamento regimental, o primeiro ru solicitou a convocao de sesses extraordinrias durante os recessos legislativos do ano de 2005 e do incio de 2006 para deliberar sobre mensagens que, sem sombra de dvidas, no tratavam de matrias urgentes. De acordo com as atas das assembleias realizadas, a primeira mensagem cuidava da criao de uma superintendncia administrativa, a segunda tratava da alterao do art. 24 da lei 837/01 e a terceira criava o cargo de subsecretrio (fl.77). A quarta mensagem, por seu turno, tratava da criao de cargos comissionados e a quinta, de estruturas administrativas na Secretaria Municipal de Sade (fl.80). Assim, no ms de janeiro de 2005, foram realizadas cinco reunies (fls.71/75), a partir das solicitaes feitas atravs dos ofcios de fls.69/70, ao custo de R$ 12.656,25 (fl.88). Outras cinco foram realizadas em fevereiro (fls.98/103) para votao das mensagens de nmero 6 e 7 (fl.97), que versavam, respectivamente, sobre a nova redao do art. 5 da Lei n 922/02 e a alterao do smbolo DAS dos cargos comissionados de diretores escolares (fl.104), gerando nova ordem de empenho em igual montante (fl.115). Mesmo expediente foi adotado no segundo perodo de recesso legislativo do ano de 2005, com nova solicitao de convocao extraordinria
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Grau, Eros Roberto. Critica da discricionariedade e restaurao da legalidade.In Rocha, Carmem Lucianes

Antu (Coordenadora). Perspectivas do Direito Pblico:estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes, Ed. Del Rey, 1995, pg.309/335

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da Cmara para votao de trs mensagens do chefe do executivo (fls.120/121), que versavam sobre a criao da estrutura administrativa do Centro da Juventude e da Secretaria Municipal de Cultura e Turismo, bem como da desafetao e doao de uma rea (fl.131), o que propiciou a realizao de mais cinco sesses (122/126), com o respectivo pagamento de verbas indenizatrias (fl.140) . No final daquele ano, para deliberar acerca de parcelamento de crditos tributrios (fl.158), foram encaminhadas trs mensagens (fls.147/148), votadas em regime excepcional, ao longo de cinco reunies (fls.149/153), sendo que as duas primeiras mensagens foram aprovadas de plano, sem remessa para as comisses e sem dois turnos de votao. Mas tambm houve vrias sesses ao longo das convocaes extraordinrias abertas com o nico e exclusivo propsito de remeter as mensagens para as comisses, gerando sempre um custo ao contribuinte, porque remuneradas. Nos dois primeiros meses de 2006, quatro mensagens de igual teor (fls.175 e 200) foram tambm enviadas Cmara, resultando em mais dez reunies extraordinrias, regiamente indenizadas (fls.193 e 196). A despeito da completa ausncia de motivao, apenas com indicao de urgncia (vide fls. 69,70, 120/121 e 200), nenhuma das convocaes encaminhadas pelo Executivo mereceu qualquer questionamento dos vereadores. Ao contrrio, deram prosseguimento s reunies, muitas vezes apenas para encaminhar as mensagens para as comisses permanentes, pedindo vistas e procedendo votao em dois turnos, expedientes incompatveis com o suposto carter emergencial das matrias submetidas sua apreciao, que, na realidade, serviram apenas como pretexto para a dilapidao do patrimnio pblico em proveito prprio. Cumpre destacar que os rus, em nenhuma de suas manifestaes nestes autos, formularam justificativa plausvel para a solicitao, convocao e deliberao, em carter de urgncia, acerca dos temas tratados nas mensagens. Foroso considerar que tinham perfeita noo dos desdobramentos dos atos aqui noticiados e se conduziram segundo seus desgnios. O primeiro ivo ru, provocando a realizao de sesses extraordinrias da Cmara sem motser r plausvel e os demais, se reunindo para tratar de assuntos que poderiam

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perfeitamente abordados nas sesses ordinrias, aumentando, por via transversa, seus vencimentos. Por bvio, como o tipo de repasse pecunirio em foco o nico que pode ser acrescido aos subsdios dos vereadores, segundo o relato do presidente da Cmara no ofcio de fl.43, as solicitaes do Chefe do Executivo foram muito bem aceitas pelos integrantes da Casa. A hiptese retratada nos autos no de mera irregularidade administrativa, mas sim de vontade livre e consciente de burlar o regramento aplicvel para fins de obteno de vantagem ilcita para os integrantes do legislativo local. Com as condutas relatadas, tanto prefeito e vereadores, feriram princpios norteadores da administrao pblica, tais como economicidade, porque as convocaes, simuladas numa urgncia inexistente, geraram gastos absolutamente desnecessrio para os contribuintes; princpio da moralidade porque as aes foram desprovidas do cultivo da tica na medida que serviram apenas para aumentar o subsdio dos vereadores, num concluiu que , certamente, sustentou os interesses polticos do Chefe do Executivo; princpio da eficincia, pois faltou o dever da boa administrao; princpio da motivao, porque as convocaes foram feitas a pretexto de uma urgncia cuja demonstrao no ocorreu; princpio da razoabilidade e proporcionalidade, porque ainda que houvesse algum interesse na rpida tramitao, o custo/benefcio no justificava as convocaes extraordinrias, pois, notoriamente, as matrias submetidas ao exame do Colegiado Legislativo no eram urgentes e podiam esperar o retorno do recesso, no que no seria gerado gastos. Patente a m-f dos rus, que se organizaram dissimulada de atos de improbidade, passando ao largo da administrao pblica, dilapidando os cofres municipais que alcanou o total de R$ 75.937,50, poca. o dolo de de Improbidade Administrativa. para a prtica dos princpios num montante que trata a Lei

A desobedincia aos princpios constitucionais que regulam a Administrao Pblica constitue ato de improbidade. Desta forma, no tenho os dvida alguma de que o Senhor Prefeito praticou atos de improbidade tipificad s res nos arts. 10 e 11, inciso I , da Lei 8.429/92, enquanto os Senhores Vereado praticaram os atos tipificados nos arts. 9 , 10 e 11, inciso I da citada Lei.

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Quanto as sanes, entendo que o juiz sentenciante sopesou-as bem, optando pela proporcionalidade da sano, na forma do que lhe faculta o art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. Pecou apenas por no determinar a devoluo integral dos valores percebidos, correo que se far agora, por meio deste acrdo. Tenho que esta sano suficiente para o caso sub judice. Ante o exposto, conheo e dou provimento ao primeiro apelo para reformar a sentena e julgar procedente o pedido inicial, reconhecendo a prtica de atos de improbidade administrativa pelo primeiro ru, na forma do art.10 e 11, inciso I, da Lei n 8.429/92, e pelos demais demandados, na forma do art. 9, caput, c/c arts. 10 e 11, inc. I, do mesmo diploma, condenando-os, solidariamente, a restituir aos cofres do Municpio a totalidade das indenizaes pagas pelas sesses extraordinrias realizadas, acrescidos de juros e correo monetria contados da data dos referidos repasses. Condeno-os, ainda, ao pagamento das despesas processuais e dos honorrios sucumbenciais, recolhidos ao Fundo Especial do Ministrio Pblico, arbitrados em 10% sobre o valor da condenao, na forma do art.20, 3 do CPC, ante a inexistncia de regra especifica na lei especial, restando prejudicado o recurso adesivo. como voto. Rio de Janeiro, 21 de agosto de 2012. Desembargador RICARDO RODRIGUES CARDOZO Relator

Certificado por DES. RICARDO RODRIGUES CARDOZO


A cpia impressa deste documento poder ser conferida com o original eletrnico no endereo www.tjrj.jus.br. Data: 22/08/2012 17:45:59 Local: Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro - Processo: 0001402-51.2006.8.19.0051 - Tot. Pag.: 11