Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP Mestrado em Direito Constitucional

INICIATIVA POPULAR MUNICIPAL

Ferramenta de Legitimao da Democracia

Renata Gonalves Pereira Guerra Pouso

Braslia - DF 2008

Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP Mestrado em Direito Constitucional

INICIATIVA POPULAR MUNICIPAL

Ferramenta de Legitimao da Democracia

Renata Gonalves Pereira Guerra Pouso

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP como parte dos requisitos para obteno do ttulo de mestre. Orientador: Prof. Dr. Paulo Jos Leite Farias

Braslia - DF 2008

Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP Mestrado em Direito Constitucional

DISSERTAO DE MESTRADO

INICIATIVA POPULAR MUNICIPAL

Ferramenta de Legitimao da Democracia

Renata Gonalves Pereira Guerra Pouso

Orientador: Prof. Dr. Paulo Jos Leite Farias

Banca: Prof. Dr. Paulo Gustavo Gonet Branco IDP Prof. Dr. Alexandre Bernardino Costa - UNB

Dedico este trabalho ao meu esposo Luiz Andriano e s minhas filhas Manuella, Gabriella e Marsella, pela pacincia diante da ausncia constante em momentos muito importantes de suas vidas. Dedico, ainda, minha recm-falecida av, Geralda de Souza Oliveira, a qual viveu at o fim de seus dias defendendo que a educao o bem mais precioso que a humanidade deve cultivar.

Agradeo:
admirvel paladina da justia, Desembargadora Ana Maria Amarante Brito, pela indicao do tema deste trabalho, que plantou em mim o agradvel incmodo da curiosidade, fazendo com que a pesquisa se tornasse uma prazeirosa tarefa, ao invs de maante encargo; ao querido Professor Inocncio Mrtires Coelho pela ddiva de suas lies filosficas, s quais facilitaram sobremaneira a minha convivncia em sociedade, luz de quem me refiro aos demais professores do IDP; ao meu caro orientador, Professor Paulo Jos Leite Farias, que esteve disponvel durante todo o tempo, delineando minuciosamente os traos desta obra; minha querida mezinha, Gilda Lucia de Oliveira, que soube compreender o abandono temporrio, resignada como uma santa; e, por fim, aos meus inesquecveis colegas do Mestrado, que disponibilizaram seus livros e seu tempo para as discusses sobre o meu tema; bem como aos

funcionrios e colaboradores do IDP, sempre to prestativos.

Obrigada!

Dentre as mazelas do universo, a nica atribuda a Deus o homem. As demais foram criadas por este na tentativa de dar sentido a sua prpria existncia. Renata Guerra

RESUMO
A soberania popular o valor fundante da ordem constitucional brasileira. O Poder Constituinte Originrio de 86/88, ao contrrio dos anteriores, finalmente entregou ao povo o exerccio pleno do poder de ditar as balizas do Estado e estabelecer suas prprias regras de convivncia, por meio da iniciativa popular. Este trabalho busca a comprovao de que a manifestao da vontade popular na provocao do Legislativo para deliberar sobre leis de sua iniciativa direta o meio mais ldimo de concretizao da soberania popular e,

conseqentemente, inafastvel requisito para o alcance do verdadeiro Estado Democrtico de Direito. Defende-se, portanto, o desenvolvimento de polticas educacionais e de incentivo ao engajamento da sociedade, no sentido de amadurecer a atividade legislativa direta, iniciando-se, principalmente, no plano municipal, onde o povo est mais prximo das esferas de poder, e onde poder exercer controle rgido e eficaz sobre a deliberao e aplicao das normas derivadas de sua iniciativa.

Palavras-chave: Constituio. Democracia. Soberania popular. Iniciativa popular municipal.

ABSTRACT
The Sovereignty of the People, the idea that Governments are instituted among men, deriving their just powers from the consent of the governed, is a major value for the Brazilian Constitution. The purpose of government is to enable the people of a nation to live in safety and happiness. For the founding fathers of the Brazilian Constitution of 1988, Government exists for the interests of the governed, not for governors. The ultimate powers in a society, therefore, rest in the people themselves. Thus, every society must at all times possess within itself the sovereign powers of legislation. This dissertation aims to prove that people's initiative to start the legislation process is the most important instrument to express popular sovereignty for a democratic State. How to educate the society for this important mission? How Local Government could improve is management from this way of doing rules? Reflection with

information is all that our countrymen need to make and to obey their own statutes.

Key words: Constitution. Democracy. Sovereignty of the People. Peoples initiative.

SUMRIO

INTRODUO

12

CAPTULO I O QUE DEMOCRACIA? 1.1 1.2 1.3 A democracia na viso ocidental A diviso territorial do poder Histria do sistema eleitoral no Brasil fatos determinantes da 31 31 20 28

descrena na democracia representativa 1.3.1 Processo eleitoral versus Processo democrtico 1.3.2 As primeiras eleies no Brasil da colonizao ao Governo Imperial 1.3.3 A Velha Repblica (1889 a 1930) 1.3.4 Os partidos polticos e a democracia 1.3.5 O Governo Militar 1.3.6 O nascimento da Constituio Cidad 1.4 Um conceito brasileiro de democracia

32 34 35 37 39 45

CAPTULO II A SOBERANIA POPULAR NO ESTADO BRASILEIRO 2.1 Evoluo histrica do poder popular no constitucionalismo 51 53 55

brasileiro 2.2 2.3 Iniciativa popular: um novo poder? A iniciativa popular na esfera federal

CAPTULO III A RELEVNCIA DA INICIATIVA POPULAR PARA O EXERCCIO PLENO DA SOBERANIA POPULAR 3.1 Soberania popular 3.1.1 O aristocrata Montesquieu 61 61

3.1.2 O bom selvagem Rousseau 3.1.3 Em busca do equilbrio 3.1.4 O regime hbrido de exerccio do poder poltico na Constituio Federal de 1988 3.2 3.3 A iniciativa popular na Constituio de 1988 A iniciativa popular no Congresso Nacional

62 64

67 71 74

CAPTULO IV A INICIATIVA POPULAR MUNICIPAL 4.1 4.2 Aspectos gerais A iniciativa popular municipal como instrumento efetivo da 83 97 99 101 82

Soberania popular direta 4.3 4.4 4.5 4.6 A iniciativa popular municipal como processo educacional Iniciativa popular municipal como instrumento de controle A iniciativa popular municipal como direito e garantia individual Anlise da normatizao da iniciativa popular na Lei Orgnica do

Distrito Federal

104

CONCLUSES REFERNCIAS

108 112

INTRODUO

A anlise dos processos constitucionais pelos quais o Brasil passou e vem passando, alm de ser instigante do ponto de vista histrico, tem a utilidade de retratar as conquistas at aqui alcanadas, fornecendo subsdios para se traar metas de transformao e aperfeioamento do modelo socialconstitucional. Todos os esforos no sentido de avaliar a dinmica social, com o objetivo de perceber onde esto os obstculos que impedem, definitivamente, a realizao do texto da Constituio, so bem vindos. Da porque o estudo do Direito Constitucional nunca finda. As transformaes dos valores da comunidade brasileira, causadas pelo amadurecimento do povo, que a cada vez mais tem acesso facilitado informao, educao e tecnologia, tornam-se um manancial abundante de objetos a serem observados pelos pesquisadores, os quais tm a misso herica de apontar para as possveis solues dos problemas da no efetivao dos dispositivos constitucionais e da falta de vontade poltica em sua adoo. Dentre os vrios pontos ainda estreis do texto constitucional, um que causa grande incmodo, tendo sido evitado, inclusive, por aclamados autores que constroem a doutrina sobre o Direito Constitucional brasileiro, a iniciativa popular para a propositura de projetos de lei, a qual ser aqui enfrentada, desde o ngulo terico tendo em vista a essencialidade do instituto at a anlise dos casos concretos na busca dos tais obstculos, anteriormente ressaltados, que estejam impedindo a utilizao de to importante ferramenta da democracia. Esse trabalho dissertativo, portanto, tem em vista delinear o caminho percorrido pela participao popular nas diversas constituies brasileiras at nossos dias, mas, fundamentalmente, retratar o quadro atualizado dessa forma de manifestao no plano poltico. Sem partir de qualquer premissa filosfica sobre a importncia do instituto, o que se busca a comprovao na prxis cotidiana de que a iniciativa popular na apresentao de projetos de lei o

12

nico recurso que possibilita, verdadeiramente, o exerccio da democracia num sistema representativo de mandato parlamentar no vinculado1, como o que ocorre no Brasil. O nico, repita-se, porque os demais institutos previstos na Constituio como exemplos de participao popular direta, ou de democracia direta referendo e plebiscito so, na verdade, formas limitadas do exerccio do poder pelo povo. Isso porque, tanto no plebiscito quanto no referendo, o povo no age espontaneamente, mas chamado a se manifestar, por provocao dos poderes constitudos; e, ainda, essa manifestao vinculada s opes previamente estabelecidas por tais poderes. Sendo assim, somente a iniciativa popular na apresentao de projetos de lei, dentre as modalidades de democracia direta previstas no art. 14 da Constituio Federal de 1988, o veculo pelo qual, genuinamente e sem arreios, a vontade popular se revela livre quanto aos desgnios da nao. Em verdade, o ponto a que se quer chegar e que tem impulsionado todo o trabalho de pesquisa diz respeito iniciativa popular especialmente quanto pouco (ou quase nada) pesquisada possibilidade de apresentao de projetos de lei de interesse local, junto s Cmaras de Vereadores Municipais. Tal previso tem fundamento no artigo 29, inciso XIII, da Constituio Republicana de 88, mas no comum ouvir-se falar dela nos bancos da Academia. Mas, por que to importante a participao popular direta para a efetivao de um modelo democrtico? a democracia brasileira moderna uma verdadeira democracia? A Constituio de 1988 tem obtido xito em relao entrega do exerccio direto do poder ao povo? Certamente todas estas questes no podero ser respondidas de modo definitivo no presente trabalho, mas o resultado esperado provar que a iniciativa popular o meio mais legtimo de exerccio do poder pelo povo e que tal somente realizvel na esfera municipal, pelo menos enquanto viger o atual texto constitucional.

A diferena entre mandato vinculado e no vinculado reside, precipuamente, na possibilidade ou no de destituio do representante poltico do cargo ao qual foi eleito, no caso de efetivamente no se empenhar no cumprimento da plataforma eleitoral sobre a qual construiu seu projeto poltico de campanha. 13

Para tanto, a primeira incurso ser direcionada ao modelo democrtico americano na formao de seu governo e na prpria redao do texto constitucional, vigente at os dias atuais. O paradigma dos Estados Unidos da Amrica importante por ser, dentre as mais recentes formaes de governos democrticos, o primeiro a concretizar, de modo bastante assemelhado, o formato de democracia surgido na Grcia Antiga. Aps, ser analisado o conceito de democracia construdo pela sociedade brasileira, seguido da defesa da iniciativa popular como forma de concretizao do ideal democrtico. Mas no sem antes pontuar a realidade deste instrumento de legitimao de escolhas no mbito federal, abordando interessantes veculos de participao popular pouco referenciados na mdia, como o caso da Comisso de Legislao Participativa2, rgo da Cmara dos Deputados criado em 2001, pela Resoluo n 21, para receber projetos de organizaes da sociedade civil, entre outros, visando dar respaldo propositura de novos projetos de lei de interesse de entidades regularmente constitudas. Tambm sero colacionados dados concretos sobre a iniciativa popular na esfera federal, traando um roteiro das manifestaes populares que provocaram a Cmara federal desde a promulgao da Constituio de 1988, para demonstrar a falibilidade do sistema criado pelo constituinte originrio e timidamente copiado na Lei n 9.709/98, a qual pretendia ser o instrumento legal de regulamentao do exerccio desse poder, mas que findou esvaziando seu contedo. No menos importante ser a apreciao das tentativas, em sua maioria frustradas, de reforma da Constituio no que toca ao excessivo e criterioso modo de preparo de uma proposta de iniciativa popular na esfera federal para, enfim, montarmos a estrutura da iniciativa popular municipal: os diferentes modelos criados por algumas Capitais-Municpio; pontos negativos e

CMARA DOS DEPUTADOS. O menor caminho entre os interesses da populao e a Cmara dos Deputados: cartilha de orientao para o exerccio do direito de participao junto ao Poder Legislativo. 2. ed.. Braslia: Centro de Documentao e Informao, Coordenao de Publicaes, 2008. Disponvel em: http://www.avozdocidadao.com.br/images/cartilha_comissao_legislacao_participativa_ para_web.pdf. Acesso em: outubro 2008. 14

positivos a respeito deste instrumento; requisitos mnimos efetiva implementao do sistema legislativo popular na esfera municipal; e outros pontos relevantes sobre esta disciplina. Tomou-se como referencial terico, primordialmente, o pensamento do professor austraco Friedrich Mller, na medida em que o presente trabalho orienta-se com sua Teoria Estruturante do Direito. Mller defende que sua teoria uma Teoria da Prxis, porque fundada na tese de que a norma jurdica s pode ser considerada se for confrontada com a realidade, construda com a realidade para a qual se destina, ou, ainda, explica sua teoria como sendo o conjunto do percurso das normas jurdicas atravs de conflitos e problemas de toda espcie, de ordem social, econmica ou poltica3. Para ele,

ser e dever ser, na realidade de um ordenamento jurdico, no so separados, ou seja, contraditrios, pelo contrrio, so complementares, com relaes recprocas, que se limitam entre si, constituindo uma resposta a um e a outro. Isso significa que a norma jurdica dever, de agora em diante, ser considerada enquanto uma noo composta. No direito (ao contrrio da lgica formal), no existe o dever-ser puro, por isso no h um fundamento slido para a Teoria Pura do Direito de Kelsen. O que existe na realidade, na prtica concreta, onde se encontra o fenmeno chamado norma jurdica, sempre um conjunto de dados lingsticos e dados (primariamente ou secundariamente) reais. Em outras palavras, h sempre uma conexo entre um programa da norma e um mbito da norma. Por isto, no somente a antiga dicotomia entre ser e dever ser est superada, como tambm a verdade que est contida nela (isto , a que dados lingsticos e dados reais no so os mesmos) est, a partir de ento, teoricamente modernizada e praticamente operacionalizada4 [grifos no original].

Em entrevista concedida a professores da Universidade de So Paulo, o catedrtico fez consideraes sobre a boa receptividade de sua Teoria Estruturante pela comunidade jurdica brasileira, apontando como principais

Trecho de entrevista com Mller em visita ao Brasil, na qual avaliou a realidade constitucional brasileira. In LIMA, Martonio MontAlverne Barreto; ALBUQUERQUE, Paulo Antonio de Menezes. Democracia, direito e poltica: estudos internacionais em homenagem a Friedrich Mller. Florianpolis: Editora Conceito, 2006, p. 18. 4 Ibid., p. 19. 15

causas deste fenmeno o fato de que os juristas brasileiros parecem adequadamente inquietos pelos problemas reais de seu pas, assim como pelos novos desafios globais5, e isto os torna abertos percepo de novas e complexas teorias. Mller chega a conclamar o Brasil a se tornar um laboratrio do porvir tambm na sua cincia do direito6, ao adjetivar sua teoria de uma teoria poltica do direito. Em outra passagem, Mller valoriza de forma contundente os esforos dos constitucionalistas brasileiros na tentativa de alterar a rota paradigmtica das constituies nominais, ou puramente simblicas, da tradio latinoamericana. Ressalta que

Os constitucionalistas brasileiros contemporneos, engajados pela democracia e pelo Estado de Direito, lutam admiravelmente contra este desprezo tradicional da validade de uma constituio, isto , pela validade de sua constituio progressista de 1988. Eles lutam para que essa constituio seja levada a srio, para que seja cumprida ao p da letra. Nesta luta, eles encontram um apoio claro e inequvoco por parte da TED [Teoria Estruturante do Direito]7.

Dessa forma, o terico austraco explica, com suas prprias palavras, a razo deste trabalho sofrer a influncia de sua teoria. A iniciativa popular, como qualquer outra forma de manifestao do povo na tomada de decises, mais do que um instrumento jurdico. fundamentalmente poltico. E, para isso, seria infrutfero o aliceramento de idias sobre este instituto, se fundado em teorias puramente filosficas, que no trouxessem vertentes poltico-sociais, possibilitadoras da mescla entre o que est cristalizado no texto constitucional sobre o exerccio direto da soberania popular e como isso pode ser operacionalizado na prtica. Outro autor cuja construo terica poder ser identificada na presente obra, ainda que indiretamente, o socilogo alemo Niklas Luhmann. Uma vez percebida a necessidade de comunicao entre o sistema jurdico e o poltico

5 6

Ibid., p. 21. LIMA, loc. cit. 7 Idem. 16

na soluo dos problemas afetos concretizao da participao popular, no h como fugir da Teoria dos Sistemas e sua explicao sobre a autopoiese do Direito, em que Luhmann trouxe a percepo destes os sistemas como entidades autnomas (comrcio, cincia, poltica, direito, etc.),

operacionalmente fechadas, mas abertas aos influxos eventuais do ambiente. Esta abertura, porm, est sempre sujeita a uma filtragem realizada pelo prprio sistema que a recebe, absorvendo aquilo que com ele se adapta, ou que lhe parea til, e rejeitando o que se mostra inadequado. Ou seja, mesmo que haja influncia de outros sistemas (irritaes e estmulos), esta s se d na medida em que absorvida e revertida para e pelo prprio sistema receptor da inovao. Nisto implica sua autonomia e fechamento operacional. Todas as alteraes sofridas dentro de um sistema advindas da penetrao de outros sistemas significam somente sua aceitao e acomodao, e no uma imposio. Luhmann, a partir desses pressupostos, constri a sua definio do modelo de Estado Democrtico de Direito. Dentro desta perspectiva dos sistemas, o Estado Democrtico de Direito se mostra como sendo aquele que rompe com a tradio hierarquizada do poder, onde o poltico sobrepe-se ao jurdico. Porque, nesta antiga forma ocidental de exerccio do poder pblico, os governantes no se encontravam subordinados normatividade, seno a tinham como instrumento de imposio de suas vontades. Assim, percebia-se claramente a inferioridade do direito diante da superioridade poltica. Pode-se dizer que, nessa poca, no havia propriamente um sistema jurdico j que, na concepo luhmanniana, sistema sinnimo de autonomia ,

representando to-somente uma ferramenta til para o desenvolvimento do poder dentro do sistema poltico. A grande realizao do Estado Democrtico de Direito foi, sem dvida, a promoo do direito categoria de sistema, o qual opera de forma heterrquica e autopoitica, ao lado dos demais sistemas. Nessa nova forma de governar, o governante tambm se encontra subjugado normatividade8,

Sob um ngulo diferente, mas evidentemente mirando o mesmo objeto, conferir, na obra de Gilmar, Inocncio e Paulo: Por isso que, desde os seus primrdios, a idia 17

subordinado ao cdigo binrio do direito (lcito/ilcito)9; ou seja, o governante no mais o soberano na escolha do que certo ou errado, mas essa funo incumbe a um corpo representativo da vontade coletiva, cuja imperatividade ser destinada, tambm, aos que detm poder, agora entendidos como servos na consecuo dos fins coletivos. Luhmann aprofunda suas observaes em relao aos sistemas da poltica e do direito na modernidade, trazendo relevantes argumentos sobre a relao de reciprocidade por eles vivenciada no Estado Democrtico de Direito. Define o modelo atual como sendo uma interpenetrao dos sistemas jurdico e poltico: [a] enquanto a Constituio (sistema jurdico) delimita o poder, estrutura a administrao pblica e distribui competncias (sistema poltico), [b] o direito (sistema jurdico) depende do legislativo (sistema poltico) para a existncia de sua normatividade, para estabelecer os critrios de sua linguagem, qual seja, a definio do que lcito e do que ilcito. E continua, pois a Constituio (sistema jurdico), tambm, que vai definir os direitos e garantias fundamentais, limitando a atividade legislativa (sistema poltico). Esta

de Estado de Direito est associada de conteno do Estado pelo Direito, os quais, para tanto, so concebidos como realidades distintas, uma formulao ideolgica, como a vem os olhos crticos de Kelsen, para quem o Estado deve ser representado como uma pessoa diferente do Direito para que este possa justificar o Estado, que o cria e a ele se submete, sendo certo que tal justificao s se torna possvel quando o Direito pressuposto como uma ordem essencialmente diferente do Estado, oposta sua originria natureza o poder e, por isso mesmo, reta ou justa em um sentido qualquer (Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva-IDP, 2007, p. 34). 9 Por outro lado, h tendncia no aceitao de que o Estado Democrtico de Direito tenha uma identidade unitria, regida exclusivamente por um cdigo binrio de lcito/ilcito. O direito positivo se mostra, tambm, como um sistema altamente complexo e mltiplo, dependendo no s de uma pluralidade de observadores externos nos diferentes ambientes ou contextos do direito, mas tambm de uma multiplicidade de auto-observaes e auto descries. Na verdade, esses sistemas autnomos acoplados em unidade sistmica, consideram seus cdigos binrios internos, adequando-os entre si num jogo de possibilidades, sendo um pressuposto das operaes transjuncionais. Dessa forma, o Estado Democrtico de Direito no formato que tem hoje, no incompatvel com o pluralismo jurdico da sociedade mundial. Cf. Habermas, Jrgen (1998). Jenseits des Nationalstaats? Bernerkungen zu Folgeproblemen der wirtschaftlichen Globalisierung. In: Beck (org.). 1998, pp. 79 s (apud Neves, Marcelo. Entre Tmis e Leviat: uma relao difcil. So Paulo: Martins Fontes, p. 269). 18

simbiose termina por criar um super-sistema10 o jurdico-poltico que encontra sua representao mxima num texto constitucional. Em vista dessas teorias, a iniciativa popular na apresentao de projetos de lei pode ser entendida como uma das formas, ou a principal forma, do sistema poltico comunicar-se com o jurdico quando o que se pretende a concretizao da soberania popular. Enfim, os escritos que se seguiro esto impregnados da inquietude citada por Mller, na busca de uma soluo vivel realizao do ideal democrtico fundado na legitimidade absoluta da participao popular direta, e, especialmente, da iniciativa popular na apresentao de projetos de lei na esfera municipal, por ser esta a mais pura manifestao do poder soberano do povo e a mais factvel, conforme se pretende revelar. Assim, j que o sistema representativo uma imposio ftica, da qual no se pode escapar nas comunidades complexas e superpovoadas, o engajamento da populao na produo das leis, orientando as escolhas do legislador, mostra-se como a mais ldima forma de governar numa sociedade que se auto professa democrtica.

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A referncia a um dito super-sistema de concluso da autora do presente trabalho, e quer significar to-somente, que a Constituio de um pas, v.g., traz em seu bojo o contedo dessa simbiose entre os sistemas jurdico e poltico, como se ela fosse o manual de funcionamento entre eles, e no que Luhmann teria feito referncia expressa a um outro sistema autnomo e operacionalmente fechado, resultado da combinao de ambos, como equivocadamente interpretaram alguns leitores. 19

Captulo I O QUE DEMOCRACIA?

1.1

A democracia na viso ocidental

O conceito mais universalizante de democracia, o qual concentra o ponto mdio das variadas definies que hodiernamente se aplicam ao instituto, seria aquele que busca na raiz etimolgica do grego demos, que significa povo, e kratos, que significa governo, poder, autoridade11 uma interpretao teleolgica, em que o que se quer compreender finalisticamente a democracia, ou seja um conceito representativo do ideal de democracia, porm voltado sua efetividade. Assim, o conceito que retrata esse prisma concreto define a democracia como uma forma de organizao poltica, que reconhece a cada um dos membros da comunidade (povo) o direito de participar da direo e da gesto dos assuntos pblicos e sociais. A isso deve ser somado que a essncia da democracia como sistema poltico reside na separao e independncia dos poderes fundamentais do estado - legislativo, executivo e judicirio - bem como em seu exerccio, em nome do povo, por meio das instituies que dele emanam12. certo que a democracia ocidental moderna est absolutamente contingenciada pela realidade massificada e globalizada. Da a necessidade da

11

CUNHA, Antnio Geraldo da. Dicionrio etimolgico da lngua portuguesa. 3 ed.. Rio de Janeiro: Lexikon Editora Digital, 2007, pp. 225 e 246. 12 Resumo extrado de Enciclopdias Projeto Renasce Brasil. Disponvel em: http://www.avozdocidadao.com.br/images/cartilha_comissao_legislacao_participativa_ para_web.pdf. Acesso em: junho 2008. 20

adoo de um sistema democrtico representativo, pois a busca da vontade popular de forma direta e imediata para todos os assuntos tornou-se invivel. O modelo democrtico adotado no Brasil no fugiu desta regra, encontrando no modelo americano, assim como os demais pases que adotam a democracia como forma de governo, a fonte inspiradora de uma nova forma de governar, sob o plio da vontade popular como ideal mximo de distribuio de justia. No h, portanto, como tratar do tema democracia, sob sua feio ocidental, sem se socorrer aos escritos de Alexis de Tocqueville quando analisou e documentou em mincias a implementao do modelo democrtico americano. Seu estudo analtico dos processos de formao da sociedade americana, anteriores mesmo adoo da forma federalista de Estado, tornouse manual de consulta obrigatrio para qualquer estudioso ou curioso que queira compreender o que a democracia na atualidade. Alis, ele prprio bem define dizendo

Se h um pas no mundo em que se possa esperar apreciar por seu justo valor o dogma da soberania do povo, estud-lo em sua aplicao aos assuntos da sociedade e julgar suas vantagens e seus perigos, esse pas seguramente a 13. Amrica

Tocqueville cresceu na aristocracia francesa do sculo XVII e, j como juiz, resolveu partir para a Amrica e estudar pessoalmente este fenmeno que se ouvia falar na Europa: a democracia. Para tanto, usou como pretexto da viagem como ele prprio relata em uma de suas cartas14 conhecer o sistema penitencirio americano para tentar implement-lo na Frana. Por ter concebido este grandioso projeto ainda aos vinte anos de idade, apesar de somente concretiz-lo aos trinta, Tocqueville foi e continua sendo um cone da maturidade intelectual prematura prpria dos gnios. E isso sem
13

TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 66. 14 Correspondncia de Alexis de Tocqueville e Louis de Kergorlay, in Oewres completes, XIII, t. I, pp. 373-375, apud. op. cit, pp. XII e XIII. 21

contar sua admirvel capacidade de predio, uma vez que, apesar de inserido no tempo dos relatos que fez, sempre deixava generoso espao s conjecturas sobre as possibilidades de desenvolvimento do modelo que se formava. Sabiamente, acertou praticamente todas as previses, o que torna a leitura de suas obras sempre contempornea. Antes de Tocqueville, um dos mais importantes registros sobre a democracia no ocidente foi tratado por Montesquieu ao escrever sobre a queda do Imprio Romano15. No entanto, essa abordagem romana da democracia traz pouca luz compreenso do processo democrtico moderno. Na Grcia clssica, a democracia teve seu nascedouro nas reunies da gora, a praa onde os cidados atenienses (tambm os espartanos, e em outras Cidades-Estado) votavam as leis e os rumos da sociedade. Com o tempo, foram surgindo os denominados sofistas pessoas mais esclarecidas que circulavam no meio da multido explicando a razo e a necessidade das leis, convencendo o povo a aprovar ou no determinada proposta. To logo foi percebida a fora mobilizadora desses personagens, surgiu a figura do demagogo, que seria a deturpao do modelo sofista, j que se valia de um falso discurso com o fim de dissuadir os cidados a votar determinado projeto sob o plio do bem comum, quando, na verdade, aspiravam o atendimento de seus escusos interesses pessoais, ou dos poderosos. Sob este enfoque, o termo democracia era interpretado de forma pejorativa, visto que associado capacidade de persuaso do demagogo. A democracia, na cultura grega clssica, era a forma de governar a partir da deciso equivocada da populao, iludida pelo falso discurso do demagogo. Ou seja, o resultado da votao das leis, neste modelo democrtico, no representava exatamente a realizao do bem comum; apenas travestia-se deste em decorrncia da manipulao das conscincias dos cidados. Qualquer semelhana com a nossa realidade, no mera coincidncia, afinal as mazelas da experincia humana so repassadas facilmente de

15

SECONDAT, Charles (Baron Montesquieu). Consideraes sobre as causas da grandeza dos romanos e sua decadncia. Ed. Contraponto, s/a. 22

gerao a gerao, atravessando oceanos, guerras, culturas, etc. Porm, a grande diferena do modelo grego para o nosso est no fato de que enxergamos no termo democracia um baluarte da justia (ou, ainda permanecemos no engodo). Na Grcia Antiga, a forma de governar que representava realmente a deciso em prol da coletividade, era denominada politia, ou politea. Na modernidade, o termo democracia interpretado em sentido absolutamente positivo, representando a forma mais justa de escolha, e sinnimo de atendimento ao bem comum. Aps esse natural surgimento da soberania popular, esta ficou por muito tempo fustigada. A Europa esteve dominada pelos pilares da Igreja e da Monarquia, onde o arbtrio e os abusos do poder sufocaram a voz popular, at que se iniciasse o perodo das revoltas, quando o povo insatisfeito e sedento por respostas eficazes s suas necessidades, terminou por desbancar os governos autoritrios da poca. Como bem retratado na obra de BOBBIO16, a chamada sociedade civil tem esta funo: desagregar estruturas de poder quando no mais respondem aos anseios coletivos. Esse fenmeno da sede de democracia foi percebido, tambm, pelo autor chileno Diego Valads na seguinte passagem

Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda democrtica y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace 25 siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y

16

Cf. BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade; para uma teoria geral da poltica. 13 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, pp. 36 e 37, especialmente no trecho: [...] a sociedade civil representa o lugar onde se formam, especialmente nos perodos de crise institucional, os poderes de fato que tendem a obter uma legitimao prpria inclusive em detrimento dos poderes legtimos o lugar onde, em outras palavras, desenvolvem-se os processos de deslegitimao e de relegitimao. Da a freqente afirmao de que a soluo de uma grave crise que ameaa a sobrevivncia de um sistema poltico deve ser procurada, antes de tudo, na sociedade civil, na qual podem ser encontradas novas fontes de legitimao e portanto novas reas de consenso. Enfim, na esfera da sociedade civil inclui-se habitualmente tambm o fenmeno da opinio pblica, entendida como a pblica expresso de consenso e de dissenso com respeito s instituies [...]. 23

muy duraderas, han convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una realidad efmera17.

Com o intuito de vencer o poder autoritrio e tirano institudo, somente um correspondente poder excessivo pode suplantar esta realidade, permitindo uma ruptura to radical. Como si ocorrer nas revolues, foi necessrio lanar mo de um poder to forte e dominador quanto o at ali vigente, sob pena de frustrar a iniciativa e retornar ao status quo ante. Mais uma vez, Tocqueville retrata em mincias o poder de uma revoluo, como foi a ocorrida na Frana, em passagem a seguir transcrita

A Revoluo segue, no entanto, seu curso: medida que se v aparecer a cabea do monstro, que sua fisionomia singular e terrvel vai-se descobrindo; que aps ter destrudo as instituies polticas suprime as instituies civis e muda, em seguida, as leis, os usos, os costumes e at a lngua; quando, aps ter arruinado a estrutura do governo, mexe nos fundamentos da sociedade e parece querer agredir at Deus; quando esta mesma Revoluo expande-se rapidamente para fora com procedimentos desconhecidos, tticas novas, mximas mortferas, opinies armadas, como dizia Pitt, um poder espantoso que derruba as barreiras dos imprios, quebra as coroas, esmaga os povos e coisa estranha! chega ao mesmo tempo a ganh-los sua causa; medida que todas estas coisas explodem, o ponto de vista muda. O que, primeiro, parecia aos prncipes da Europa e aos estadistas um acidente comum na vida dos povos, torna-se um fato novo, to contrrio a tudo que aconteceu antes no mundo e no entanto to geral, to monstruoso, to incompreensvel que ao aperceb-lo o esprito humano fica como perdido. Uns pensam que esta fora desconhecida que aparentemente nada consegue alimentar nem derrubar, que no possvel parar e que no pode parar por si vai empurrar as sociedades humanas at sua dissoluo completa e final. Alguns a consideram como a ao visvel do demnio na terra18.

Foi exatamente por conta do radicalismo da Revoluo Francesa, que o liberalismo exacerbado findou por trazer outras agruras sociedade livre que se formava. Sempre que se defronta com um sistema fundado em tradies

17

VALADS, Diego. Constitucin y democracia. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2002, p. XI. 18 TOCQUEVILLE, Alexis de. O antigo regime e a revoluo. Trad. Yvonne Jean. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1979, p. 52. 24

arraigadas e perenes, como o domnio da Igreja e do Monarca, at ento vigente, por certo que a fora de oposio, se quiser surtir efeitos imediatos, necessariamente deve ser empreendida com proporcional radicalidade, sob pena de sucumbir antes de estabelecer-se. Assim, o Iluminismo que pregava a liberdade a qualquer preo, retirando o Estado de todas as esferas da vida privada, foi o campo frtil e ideal para a dominao do capital, do poder econmico, da regra da mais-valia. Este episdio histrico foi bem sintetizado pelo cientista poltico e professor catedrtico Daniel Coelho, in verbis

A liberal-democracia foi, assim, mais do que um regime poltico. Foi uma busca de espaos amplos, uma procura de clima, um destroar de grilhes que se haviam tornado anacrnicos e entravavam a realizao dos destinos humanos. Da a sua inevitabilidade, a sua universalidade, o seu satanismo (J. de Maistre) e principalmente, a sua inexorabilidade, que no hesitou diante da virtude e do crime, que foi surda ao protesto e a lamentao, que ficou indiferente a todo sacrifcio e no se comoveu diante de nenhum sofrimento. sua sombra edificaram-se as grandes indstrias, e as riquezas, ao mesmo tempo que se avolumaram, multiplicaramse em variedade, gerando formas parasitrias de prosperidade econmica, servindo ao luxo mais requintado e artificial. E, quanto mais jovens os povos, quanto mais superficial, neles, o trao das velhas instituies, mais fecunda foi essa liberdade, que culminou na ruinosa prosperidade do paraso americano19. [grifos no original]

A histria, no entanto, costuma provar que s vezes os meios justificam os fins. E em relao manifestao democrtica no foi diferente. No h como negar Revoluo Francesa e seu ideal libertrio a glria de ter dado incio a um caminho sem volta ao imprio da participao popular na definio dos rumos dos governos. E a semente disso tudo foi plantada em solo americano, da retornarmos a Tocqueville, em sua obra A Democracia na Amrica. As colnias inglesas que surgiram no recm-descoberto continente americano eram formadas por pessoas que tinham, a um s tempo, tantas

19

SOUZA, Daniel Coelho de. Interpretao e democracia. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 127. 25

diferenas quanto igualdades. E o ponto de convergncia que mais as igualava era a identidade de lngua. Confira-se nesta passagem

O vnculo da lngua talvez seja o mais forte e o mais duradouro que possa unir os homens. Todos os emigrantes falavam a mesma lngua; todos eram filhos de um mesmo povo 20.

E, em seguida, Tocqueville retrata os primeiros sinais que, sob sua viso, justificaram a formao de um Estado Democrtico na Amrica do Norte, ressaltando, principalmente, o repdio dos colonizadores ao modelo at ento adotado na Europa. Este repdio que fez nascer no seio da sociedade americana a sede de democracia. Completa, ento, o autor

Nascidos num pas agitado desde havia sculos pela luta dos partidos e em que as faces tinham sido obrigadas, sucessivamente, a se colocar sob a proteo das leis, sua educao poltica fizera-se nessa rude escola, e viam-se difundidas entre eles mais noes dos direitos, mais princpios de verdadeira liberdade do que entre a maioria dos povos da Europa. Na poca das primeiras emigraes, o governo comunal, esse germe fecundo das instituies livres, j havia profundamente impregnado os hbitos ingleses, e, com ele, o dogma da soberania do povo se introduzira no prprio seio da monarquia dos Tudor21.

O germe de uma completa democracia irrompeu diante de duas principais causas, na viso de Tocqueville. A primeira diz respeito ausncia total de um critrio hierrquico de exerccio do poder, por parte dos que chegavam Amrica. Todos se encontravam em igualdade de condies; assim, os emigrantes no tinham a menor idia de qualquer superioridade de uns sobre os outros, o que no impediu uma tentativa de estabelecimento de uma sociedade estamentria por parte de alguns aristocratas, que escapavam da Europa por conta de conflitos de ordem poltica ou religiosa. Esse foi o segundo elemento que influenciou a fixao da democracia americana: as tentativas absolutamente frustradas de hierarquizao da sociedade, ao que

20 21

TOCQUEVILLE, op. cit. p. 37. TOCQUEVILLE, loc. cit. 26

Tocqueville atribuiu escassez de recursos daquela terra, impossibilitando a diviso entre o senhor e o colono e, conseqentemente, recriao do poder aristocrtico, to dependente de um territrio para se firmar. Confira-se

Fizeram-se leis para estabelecer a hierarquia das posies sociais, mas logo se percebeu que o solo americano rejeitava absolutamente a aristocracia territorial. Viu-se que, para desbravar aquela terra rebelde, necessitava-se apenas dos esforos constantes e interessados do proprietrio mesmo. Preparado o campo, percebeu-se que seus produtos no eram suficientemente abundantes para enriquecer ao mesmo tempo um proprietrio e um colono. O terreno fragmentou-se ento naturalmente em pequenos domnios que o proprietrio cultivava por si s22.

Interessante notar, na passagem supra, o incio do modelo federativo o qual retomaremos mais adiante , como consectrio natural da democracia americana, assim como se deu no Brasil. Tambm aqui, Pontes de Miranda cita a grande extenso do territrio brasileiro como um fator elementar da formao do Estado Federal23. Melhor para a economia e pior para a histria foi o fato de termos, aqui, abundncia de recursos naturais. Pois, se as concluses de Tocqueville so verdadeiras, talvez este tenha sido, dentre tantos outros (doao de terras aos donatrios, metodologia de explorao dilapidante, etc.), um dos fatores que diferenciaram o sucesso da imposio de um regime aristocrata em tempos de colonizao no Brasil, comparado ao fracasso nas tentativas em implement-lo na Amrica do Norte. Enquanto l no havia produo agrcola, pecuria, mineral, etc., que possibilitasse a manipulao do poder econmico sobre o trabalhador; do lado de c do

22 23

Ibid., p. 38. No Brasil, antes ainda da idia democrtica, encarregou-se a natureza de estabelecer o princpio federativo. A topografia do nosso territrio, as zonas diversas em que ele se divide, os climas vrios e as produes diferentes, as cordilheiras e as guas estavam indicando a necessidade de modelar a administrao e o governo local acompanhando e respeitando as prprias divises criadas pela natureza fsica e impostas pela imensa superfcie do nosso territrio. Extrado de MELO, Amrico Brasiliense de Almeida e. Os programas dos partidos e o segundo Imprio: primeira parte, Exposio de princpios. So Paulo: Tip. Jorge Seckler, 1878, pp. 59-85.

27

Equador a situao foi bem distinta. O Brasil sempre foi uma terra repleta de recursos naturais abundantes, fortemente propiciadora da relao exploradora entre capital e trabalho. Quem tem recursos econmicos o proprietrio, e quem no tem, trabalha para ele. Veja-se que na colonizao dos Estados Unidos da Amrica, todos ingressavam na nova ptria em condies de igualdade. No havia o pobre e o rico a se distinguirem dentro dos grupos de imigrao. Cada um tinha o encargo de lutar por sua prpria sobrevivncia, dependendo de seu prprio desempenho e capacidade de produo. E, necessariamente, haveria de contar com a solidariedade do outro, numa relao de recproca ajuda. Este o ambiente ideal para o surgimento de uma verdadeira democracia, onde a isonomia no uma imposio, mas um fato! Obviamente, a democracia brasileira padece deste vcio de origem. A desigualdade aqui, ao contrrio do modelo originrio americano, nsita formao da sociedade brasileira. Desde sempre, o poder econmico impera no territrio nacional, subjugando o hipossuficiente, com o fito de ser-lhe subserviente. Da porque a democracia moda brasileira quase sempre no passou de mera retrica, ou dispositivo de freio revolta popular. Sob o vu de uma cortina falaciosa, muitos governos autoritrios mantiveram-se no poder por longas dcadas, aproveitando-se da anestesia generalizada da populao, iludida pelo engodo de constituies ditas democrticas.

1.2

A diviso territorial do poder

O modo como se deu a colonizao do territrio brasileiro, por meio da destinao de grandes parcelas de terra aos donatrios, permitiu o surgimento de vrios centros polticos, os quais tentaram se afirmar em sua autonomia e independncia durante a passagem do Brasil-Colnia para o Brasil-Imprio. Com a volta de D. Joo VI a Portugal e a coroao de D. Pedro I como Imperador do Brasil, em 1 de dezembro de 1822, vrias provncias fizeram

28

eclodir pequenas rebelies contra a centralizao do poder24. No entanto, D. Pedro I no s conseguiu estabelecer sua hegemonia, como tambm outorgou a Primeira Constituio do Brasil, de 1824, aps dissolver a Assemblia Constituinte de 1823. Apesar de ter retirado toda a autonomia das provncias, a Constituio de 1824 foi um importante documento de fixao da soberania do Brasil perante os demais Estados estrangeiros, garantindo a conservao da unidade poltica e institucional do pas. Talvez por isso tenha se perpetuado por longo tempo, superando severas crises internas, como a abdicao do trono por D. Pedro I, passando a coroa a seu filho, D. Pedro II, em 1830, at que, enfim, viesse o amadurecimento da Repblica, em 1889. A Constituio de 1891 foi o documento que cristalizou a adoo da Repblica como forma de governo, reunindo as antigas provncias em torno de um ente central, os Estados Unidos do Brasil. Ela, tambm, deu incio ao modelo federativo at hoje vigente, pois determinou a transformao das provncias em Estados, estabelecendo em seus artigos 4, 5 e 6 a autonomia destes entre si e em relao Unio, repartindo as respectivas competncias. Por meio do estudo da histria poltica brasileira, percebe-se que a primeira Constituio Republicana herdou a difcil misso de compatibilizar, a um s tempo, diversos interesses aparentemente incompatveis entre si, os quais mantinham-se em permanente conflito com o regime monrquico. O apelo quanto adoo do sistema federativo, os conflitos religiosos entre a Igreja e a Maonaria, o ressentimento dos militares para com o Partido Conservador, e a questo do abolicionismo, que somente seria realizvel a

24

A respeito, a obra comemorativa do bicentenrio do Poder Judicirio no Brasil, As Constituies Brasileiras, produzida em conjunto pelos Supremo Tribunal Federal, Palcio do Planalto e Congresso Nacional: O perodo regencial caracterizou-se por ser um dos momentos mais conturbados da histria brasileira e mostrou que a Monarquia sem a presena central do rei no representava uma bandeira capaz de conservar coesa a nao, nem ao menos manter estvel o projeto constitucional. Talvez com exceo da Cabanagem (1835-1840), no Par, todas as outras revoltas, como a Sabinada na Bahia (1837-1838), a Balaiada no Maranho (1838-1841), a Praieira em Pernambuco (1848-1850) e mesmo a Farroupilha no Rio Grande do Sul (1835-1845), foram movimentos liberais contra conservadores, de representantes das oligarquias locais contra o imprio do poder central, e geralmente tinha por objetivo a derrubada dos presidentes da provncia indicados pela capital (NORTHFLEET e outros, So Paulo, 2007, p.75). 29

partir da extino do regime monrquico, so exemplos de registros histricos aos quais se imputa a responsabilidade pela falncia do governo imperial. Observe-se as anotaes remissivas a respeito, que bem resumem esta importante tarefa

Esse era o papel a ser exercido pela Constituio de 1891: ao mesmo tempo que [s.i.c.] deveria ampliar o discurso dos direitos fundamentais, teria que construir uma organizao poltica que desse espao s foras regionais, sem, contudo, retirar o poder nuclear do governo central. A primeira e talvez a mais simblica das concesses foi, como esperado, o reconhecimento do Estado Federal j no art. 1 da Carta, com todas as conseqncias da advindas: organizao poltica estadual, inclusive com a existncia de Assemblias dos Estados e o reconhecimento de autonomia de governo e administrao (art. 5), domnio pblico estadual (art. 64 e ss.), competncia estadual local inclusive de natureza tributria (art. 9), dentre outras medidas. [...] Assim, a Constituio de 1891 surgiu com a promessa de compatibilizar interesses locais e federais sob o plio do discurso da defesa de direitos por meio de uma organizao do Estado que j havia dado sinais de eficincia na experincia estrangeira norte-americana. Entretanto os atritos entre estados e federao nunca foram devidamente resolvidos e a questo federativa ainda seria decisiva para outras viradas constitucionais25.

Assim nasceu o Estado Federal brasileiro, mantido em todas as demais constituies ainda que, em algumas dolorosas experincias antidemocrticas, o Brasil tivesse convivido com regimes ditatoriais, os quais sufragaram quase completamente a sonhada autonomia dos Estados-membros26. A Constituio de 1988 veio dar flego ao regime democrtico e forma federativa de repartio de competncias e poderes dentro do territrio nacional. E ainda inovou concedendo aos Municpios status de entes da federao, garantindo-lhes, simtrica e proporcionalmente, a autonomia h muito prevista aos demais entes.

25 26

NORTHFLEET, 2007, p. 76. Ver, a respeito, o tpico 1.3 deste captulo, especialmente A Velha Repblica e O Governo Militar. 30

Bom, mas se a histria federativa do Brasil, aps dcadas de tentativas de efetivao, ainda hoje encontra graves intromisses da Unio nos assuntos restritos dos Estados-membros, nada mais evidente que a dificuldade extrema por que passam os Municpios para conseguirem ver respeitada sua autonomia. Disso resulta a usurpao constante da disciplina municipal, tanto pelos Estados-membros, quanto pela Unio, em total afronta ao modelo traado pelo constituinte originrio. A importncia do debate sobre a necessidade de uma delimitao clara e coerente das competncias de cada ente da federao reclama urgncia, a fim de que os processos constitucionais dos quais depende o

desenvolvimento da sociedade brasileira caminhem no sentido orientado pela Constituio de 88.

1.3

Histria

do

sistema

eleitoral

no

Brasil

fatos

determinantes da descrena na democracia representativa27

1.3.1

Processo eleitoral versus Processo democrtico

As informaes includas neste subttulo foram angariadas a partir dos registros histricos em publicao oficial do Tribunal Superior Eleitoral, sob os crditos da Seo de Acervos Especiais, no endereo eletrnico: http://www.tse.gov.br/ines/eleicoes_no_brasil/eleicoes-no-brasil.html (consultado em 15.8.2008); como tambm pela pesquisa ao material disponibilizado pelo Centro de Informao de Acervos dos Presidentes da Repblica, no endereo eletrnico: http://www.an.arquivonacional.gov.br/crapp_site/default.asp (consultado em 6.10.2008), o qual se configura como base de dados oficial do Arquivo Nacional da Presidncia da Repblica, tendo por finalidade reunir e organizar as informaes sobre documentos arquivsticos, bibliogrficos e museolgicos, de natureza pblica e privada, dos presidentes da Repblica do Brasil, conforme determinado pela Lei n 8.394/91.
27

31

A histria da criao da Justia Eleitoral brasileira revela importantes acontecimentos acerca da evoluo do regime democrtico desde o Imprio at a atual Constituio. O registro sucessivo dos fatos que marcaram o desenvolvimento do processo eleitoral no Brasil permite encontrar,

paralelamente, os principais aspectos oficiais da formao do Estado Democrtico at hoje. Isso porque, o voto livre e secreto, como manifestao da soberania popular, deve ser tido como o smbolo fundamental da democracia. A introduo de um regime representativo o primeiro passo para se alcanar a vontade popular, pois o povo escolhe seus governantes e, tambm, aqueles que elaboraro as normas do pas, por intermdio de eleies peridicas, a fim de no desnaturar a vinculao do representante a quem o colocou no poder.

1.3.2 Governo Imperial

As primeiras eleies no Brasil da colonizao ao

As primeiras experincias em territrio brasileiro, no que diz respeito s eleies, surgiram logo aps a chegada dos colonizadores portugueses, que trouxeram consigo um costume j observado em outras conquistas, que era o de eleger os administradores dos territrios dominados por Portugal. Assim, as eleies ocorriam to logo eram fundadas as vilas ou cidades. Alis, os bandeirantes paulistas, ao percorrerem o interior do Brasil cumprindo suas misses de conquista, tinham como dever prioritrio estabelecer eleies para a escolha do guarda-mor regente antes mesmo de fundarem as cidades. Estas j deveriam ser criadas sob o imprio de um ordenamento previamente delineado pelas eleies do governo local, sendo que a histria registra como sendo realizada no ano de 1532 a primeira eleio deste tipo, a qual elegeu o Conselho Municipal de So Vicente-SP. As eleies para governanas locais foram realizadas at a Independncia do Brasil.

32

Mas, antes disso, o desenvolvimento scio-econmico do Brasil determinou a necessidade de eleies para o cargo de deputado, com a atribuio precpua destes parlamentares em representar o pas perante o governo portugus. Tal processo teve incio em 1821, sendo que o excesso de formalidades findou por frustrar as eleies em algumas provncias, as quais sequer chegaram a eleger seus representantes. Outro dado importante deste perodo imperial foi a presena marcante da Igreja nos assuntos do Estado, sendo que ser catlico era condio essencial para que se pudesse pleitear ao cargo de deputado, e os eventos eleitorais eram sempre precedidos de cerimoniais religiosos. Esta tradio s teve fim em 1881, com a publicao da Lei Saraiva28. A adoo do sistema republicano de governo, em 1891, finalmente instituiu oficialmente o Estado laico, tambm conhecido como secular, a significar a separao entre a vontade da Igreja e as atividades estatais. No entanto, ainda hoje comum assistir a influncia da religio como determinante das decises

governamentais, parlamentares e jurdicas, ainda como reflexo cultural dessa tradio da Igreja em se imiscuir nas questes estatais. Ainda no Imprio, aps a primeira fase, em que o voto obrigatrio era indistintamente vlido, passou-se a limitar cada vez mais o acesso s urnas. Mulheres, ndios, escravos e assalariados no podiam votar. A idade mnima para exercer o direito ao voto era de 25 anos. As eleies chegaram, inclusive, a ocorrer num sistema conhecido pelos historiadores como de quatro graus29: os cidados votavam nos compromissrios; estes votavam nos eleitores de parquia; que, por sua vez, escolhiam os eleitores de comarca; e somente

28

A Lei Saraiva (Lei n 3.029/1881) foi editada sob encomenda do Conselheiro Saraiva ao jurista Ruy Barbosa, aps intensas crticas lei eleitoral do Imprio, a qual possibilitava muitas fraudes no processo eleitoral. Esta lei aboliu as Juntas Paroquiais de Qualificao e inaugurou o sistema de eleies diretas, alm de confiar ao Poder Judicirio o alistamento eleitoral. Foi, ainda, esta lei que atribuiu ao Congresso Nacional o poder de regulamentar o processo eleitoral para os cargos polticos em todo pas, e aos Estados confiou a atribuio de legislar sobre as eleies estaduais e municipais. Nasceu com ela, ento, o preldio da diviso territorial de competncias, sinalizando o surgimento da Federao. 29 Estas eleies em quatro graus foram determinadas pela Coroa Portuguesa, sob inspirao do modelo institudo na Constituio Espanhola de 1812, adotada para o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. 33

estes ltimos elegiam os deputados. As eleies diretas somente foram implantadas com a edio da Lei Saraiva.

1.3.3

A Velha Repblica (1889 a 1930)

A chamada poltica dos governadores, instaurada ainda na Velha Repblica por Prudente de Morais (1894), tambm pode ser considerada outro fator importante na construo de uma cultura de negao seriedade dos trabalhos no legislativo nacional. Tal poltica era fundada na troca de favores polticos entre o Presidente da Repblica e os governadores estaduais: enquanto o Presidente apoiava os candidatos indicados pelos governadores nas eleies estaduais, os governadores, em resposta, apoiavam a candidatura do Presidente nas eleies Presidncia da Repblica. Para que esta manobra lograsse xito, ambos contavam com a colaborao dos coronis, os quais exerciam forte controle sobre o eleitorado regional, fiscalizando de perto a escolhas nas urnas, j que no havia a garantia ao sigilo nas votaes. Assim, o resultado das eleies era quase sempre previsvel, como num jogo de cartas marcadas. Devido ao domnio dos coronis, com o apoio dos governos estaduais e federal, surgiu a denominada Era do Coronelismo. J no bastasse tamanha ingerncia sobre as urnas, aps as eleies, os eleitos ainda passavam pelo crivo da Comisso de Verificao de Poderes do Congresso CVP, qual incumbia a publicao do resultado definitivo das eleies, momento em que ocorriam as degolas, ou seja, a excluso de alguns candidatos eleitos que no atendiam aos interesses do governo. Obviamente, num cenrio de tantas fraudes, decorrente do conchavo poltico para a conjugao dos interesses escusos daqueles que detinham o poder, a democracia brasileira no passava de uma cortina de veludo a

34

esconder muitas falcatruas de toda ordem, das quais o povo era refm e pouco podia fazer para se livrar. Enquanto isso, a Revoluo de 1930 causou graves danos conformao federativa do pas. Em decorrncia da crise poltica e socioeconmica, os Estados se enfraqueceram. A falta de recursos internos demandou esforos dos governadores estaduais no sentido de buscar, junto ao poder central, repasses de verbas para os investimentos necessrios manuteno e fortalecimento da atividade administrativa estadual. Esta postura, porm, colocou os Estados-membros em posio de inferioridade perante a Unio, chegando ao ponto de os governantes regionais aceitarem os desmandos do Presidente a fim de no serem punidos com o esvaziamento dos cofres pblicos estaduais. Esse estado de submisso levou perda quase total da autonomia dos Estados-membros, colocando em xeque a perpetuao do modelo federativo.

1.3.4

Os partidos polticos e a democracia

A histria do desenvolvimento dos partidos polticos, no Brasil, cheia de percalos e sempre permeada de manobras que permitiam a manipulao dos resultados eleitorais, representa um dos pontos fulcrais a ensejar o descrdito da populao, at hoje percebido, em relao ao sistema representativo. O Brasil experimentou, conforme registros histricos, sete fases bem marcantes desde o surgimento dos primeiros partidos polticos, ainda sob o plio da Monarquia, em 1837 o Conservador e o Liberal , os quais permaneceram at o fim do Imprio, sendo que o quadro partidrio, nesta fase, foi complementado em 1870 com a criao dos partidos Progressista e Republicano. Durante a Primeira Repblica, a disputa poltica pelo poder passou a ser entravada por duas famlias tradicionais de So Paulo os Pires e os Camargos os quais se utilizavam da coao e da violncia para forjar o

35

resultado das eleies e, assim, manterem-se no poder. Nesta fase, o Brasil no teve propriamente partidos polticos, seno a dominao por estes bandos assemelhados mfia italiana, os quais eram denominados grupos. A referncia a partidos polticos somente retornou aos textos legais com o incio da Segunda Repblica, aps 1930. Surgiram, neste momento histrico, dois fortes partidos de profunda conotao ideolgica: a Aliana Nacional Libertadora e o Integralismo. Porm, a Revoluo de 193730, no chamado Estado Novo, deu origem Constituio Polaca um documento constitucional outorgado pelo ento Presidente Getlio Dornelles Vargas, de contedo semntico, uma vez que se caracterizou por aniquilar direitos e garantias fundamentais, sendo meramente legitimador do poder arbitrrio do Presidente , a qual estabeleceu um vcuo na histria partidria brasileira, somente retomada com a redemocratizao do pas, em 1945, quando surgiu, pela vez primeira, o pluripartidarismo.

30

Em 10 de novembro de 1937, sustentado por setores sociais conservadores, Getlio anuncia, pelo rdio, a nova ordem do Pas. Outorgada nesse mesmo dia, a polaca, como ficou conhecida a Constituio de 1937, extinguiu a Justia Eleitoral, aboliu os partidos polticos existentes, suspendeu as eleies livres e estabeleceu eleio indireta para presidente da Repblica, com mandato de seis anos. Essa nova ordem, historicamente conhecida por Estado Novo, sofre a oposio dos intelectuais, estudantes, religiosos e empresrios. Em 1945, Getlio anuncia eleies gerais e lana Eurico Gaspar Dutra, seu ministro da Guerra, como seu candidato. Oposio e cpula militar se articulam e do o golpe de 29 de outubro de 1945. Os ministros militares destituem Getlio e passam o governo ao presidente do Supremo Tribunal Federal, Jos Linhares, poca tambm presidente do TSE, at a eleio e posse do novo presidente da Repblica, o general Dutra, em janeiro de 1946. Era o fim do Estado Novo. O processo de restabelecimento do sistema democrtico no Brasil iniciase ainda no final do Estado Novo e consolidado durante o governo Dutra. Apesar da represso, intensifica-se a luta pela redemocratizao no incio de 1945, notadamente aps o lanamento, por um grupo de intelectuais, do Manifesto Mineiro. Pressionado, Getlio Vargas faz editar a Lei Constitucional n 9/45, que alterou vrios artigos da Constituio, inclusive os que tratavam dos pleitos. Foram ento convocadas eleies e determinado o prazo de 90 dias para fixar as datas da realizao destas para presidente e governadores de estado, bem como para o parlamento e assemblias. O Decreto-Lei 7.586/1945, conhecido como Lei Agamenon, em homenagem ao ministro da Justia Agamenon Magalhes, responsvel por sua elaborao, restabelece a Justia Eleitoral, regulando em todo o Pas o alistamento eleitoral e as eleies. Na esteira da redemocratizao, j com a Justia Eleitoral reinstalada, foi empossado o presidente Eurico Gaspar Dutra e a Assemblia Nacional Constituinte de 1945 ver nota 27. 36

Em se tratando do modelo federativo, este restou totalmente sufocado em face ao poder exacerbado da Unio. A Constituio de 1937 trouxe profundas alteraes nas competncias dos Estados-membros, reproduzindo o regime unitrio, baseado no alargamento desmedido dos poderes do Presidente da Repblica. Durante o perodo de vigncia da Carta de 37, o federalismo simplesmente no existiu na prtica, mas a queda do nazismo, com o fim da Segunda Guerra Mundial, fez reflorescer a democracia, e o impacto deste fenmeno histrico mundial produziu efeitos no Brasil, fazendo com que a Era Vargas naufragasse em meio ao movimento democrtico que se instalava. Ainda assim, pouco se questionou, poca, sobre a necessidade de se fortalecer o federalismo. A preocupao maior, naquele momento, girava em torno da urgncia na implantao de um regime democrtico. Veio, ento, a Constituio de 1946. Com inspirao nas constituies democrticas da Filadlfia e de Weimar, foi retomado o federalismo. A Constituio de 1946 inovou estabelecendo em rol taxativo as competncias da Unio, concedendo aos Estados-membros as competncias remanescentes. Mas no foram somente os Estados que saram fortalecidos desta reforma institucional de competncias. A Carta Poltica de 46 buscou renovar, tambm, a fora dos Municpios no quadro federativo, apesar de no t-los alado categoria de entes da Federao, como so hoje apresentados. Finalmente, o Brasil pde respirar os ares da democracia, que germinava ainda sfrega, mas suficiente para criar um ambiente de expectativas muito positivas. Porm, este ideal passou a ser manipulado pelos detentores do poder revolucionrio militar, os quais ganharam fora por meio da promoo de discursos inflamados com a promessa de fortalecimento da democracia, quando, na verdade, miravam o poder absoluto.

1.3.5 O Governo Militar

37

O bipartidarismo foi ressuscitado com a deposio do Presidente Joo Goulart, com o golpe militar de 1964, quando o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco assumiu a Presidncia da Repblica31 e, com a edio do Ato Institucional n 2, que em seu artigo 18 determinava a extino de todos os partidos polticos, estabeleceu eleies com a possibilidade de concorrncia exclusivamente entre dois candidatos. Com isso, foram criadas apenas duas agremiaes, a ARENA (Aliana Renovadora Nacional), que representava a situao, com a defesa explcita ditadura militar, e o MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), o qual representava uma espcie de falsa oposio, j que atuava conforme os desmandos do governo militar. Diante desta conformao poltica, o bipartidarismo no passou de um engodo criado para dar feies democrticas ao poder ditatorial dos presidentes militares. Em 13 de dezembro de 1968, o Presidente Militar Arthur da Costa e Silva, editou o Ato Institucional n 532, considerado o mais severo de todos, o qual determinava a suspenso dos direitos e garantias previstos na Constituio de 1967, no s de cidados civis, como tambm de muitas autoridades que ocupavam cargos pblicos, decretando o fechamento do Congresso Nacional e a cassao de alguns parlamentares. Este fato foi impulsionado pela recusa da Cmara em atender ao pedido de cassao do mandato do deputado Marcio Emmanuel Moreira Alves, por ter discursado em plenrio acusando o governo militar de estar torturando os estudantes rebeldes, o que foi considerado ofensivo aos brios e dignidade das foras armadas. Com o objetivo de controlar o Poder Legislativo, o Regime Militar ainda se valeu da Lei n 6.339/76 Lei Falco, para calar o debate poltico, vetando a propaganda eleitoral nos meios de comunicao.

31

Com o golpe militar, primeiramente Paschoal Ranieri Mazzilli, ento Presidente da Cmara dos Deputados, assumiu interinamente a presidncia do pas, at que os generais organizassem as eleies do novo Presidente pelo Congresso Nacional, inaugurando eleies indiretas para a ocupao do cargo de Chefe do Poder Executivo. 32 A edio do AI-5, inclusive, foi interpretada por grande parte dos historiadores constitucionalistas como revogadora da Constituio de 1967, em decorrncia da profunda alterao operada no seu texto. Da porque a referncia, nos manuais de Direito Constitucional, a uma Constituio de 67/69.

38

Regime

Militar,

enquanto

esteve

no

poder,

entre

outras

arbitrariedades, tratou de alterar a durao dos mandatos; cassou direitos polticos; decretou eleies indiretas para presidente da Repblica,

governadores dos Estados e dos Territrios e para prefeitos dos Municpios quanto a estes ltimos, somente daqueles considerados de interesse da segurana nacional e, tambm, dos Municpios das estncias hidrominerais ; repeliu e enfraqueceu as associaes e demais organizaes civis que se insurgiam contra o poder militar; realizou intervenes macias nos sindicatos; proibiu a greve; determinou a priso de lderes operrios, sindicais e religiosos; tambm perseguiu e torturou estudantes, professores, ruralistas e militares acusados de subverso. Nesta ltima fase do militarismo, cuja transio ao modelo atual perdurou ainda aps o advento da Carta Poltica de 1988, o maior obstculo credibilidade do povo em relao ao sistema eleitoral brasileiro, deu-se em funo da fragilidade do processo pr-eleitoral, com a possibilidade de alterao da lei eleitoral s vsperas das eleies, permitindo que o governo executasse artimanhas a fim de garantir a maioria no Parlamento. Da decorreram diversas fraudes eleitorais, s quais o povo assistia estarrecido e descrente do resultado representativo daqueles que se colocavam no poder sob um falso discurso democrtico. Durante o perodo compreendido entre 1964 e 1985, foram eleitos indiretamente cinco presidentes militares, sendo o ltimo deles o General Joo Baptista Figueiredo. Em meio a este clima de tirania, os Estados-membros e os Municpios assistiram a uma paulatina perda de suas garantias e poderes no texto constitucional. Novamente o Brasil perdeu sua caracterstica federativa, embora o governo militar no tivesse retirado da Constituio nem da golpista de 1967, nem aps o advento de sua profunda reforma com o AI 5, em 1969 a referncia expressa forma federativa do Estado brasileiro.

1.3.6 O nascimento da Constituio Cidad

39

Em 1978, finalmente comeam a surgir os primeiros sinais de enfraquecimento do militarismo. As frentes populares e a oposio no Congresso, que paulatinamente vinham se insurgindo contra os desmandos da ditadura, comeam a colher os frutos desta resistncia. Alteraes no texto constitucional, como as Emendas Constitucionais nos 11/78 e 15/80, iniciaram o processo de restabelecimento dos direitos polticos e civis, com a revogao dos atos institucionais e complementares do militarismo. Em 1979, a Lei n 6.767 iniciou novo processo de ampliao dos partidos, extinguindo a ARENA e o MDB, at o retorno completo do pluripartidarismo, com a Emenda Constitucional n 25, de 1985. A mobilizao da sociedade, principalmente nos grandes centros, deu incio a uma campanha de redemocratizao conhecida como Movimento Diretas-J, em que a populao exigia a mudana no sistema eleitoral para o cargo de Presidente da Repblica. Em vrios pontos do pas, a sociedade civil organizada, como a Central nica dos Trabalhadores CUT e a Unio Nacional dos Estudantes UNE, com o apoio de Sindicatos, Universidades e do setor econmico privado, organizaram inmeras manifestaes populares inflamadas pelo discurso democrtico. Partidos polticos de plataforma democrtica foram s ruas exigir eleies diretas para Presidente com o apoio da sociedade e da mdia. Este movimento, porm, no conseguiu dissuadir de imediato o poder do regime militar. O principal partido opositor, o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB, venceu o Colgio Eleitoral com a eleio de seus candidatos a Presidente e Vice-presidente. Pressionado, o Governo Militar, j bastante debilitado apesar de no ter reinstalado eleies diretas, promovendo a rejeio no Congresso Emenda Dante de Oliveira , em 1985 cedeu a Presidncia a um representante civil, Tancredo de Almeida Neves, que defendia o retorno total verdadeira democracia. Um dia antes de sua posse, porm, o ilustre estadista foi acometido por grave enfermidade, levando-o ao bito dias depois. Tal fato marcou profundamente a histria poltica do Brasil, pela grande comoo deflagrada em toda a opinio pblica. Tomou posse, ento, o vice de sua chapa, Jos Sarney de Arajo Costa. J no

40

poder, o ento Presidente Jos Sarney, deu incio ao processo de reforma constitucional, adotando as medidas necessrias para a futura revogao da Carta Poltica militar de 67/69. Por meio da mensagem Presidencial de n 330, de 18.6.1985, o Presidente submeteu ao Poder Legislativo uma proposta de alterao do texto constitucional de 69, o qual deu origem Emenda Constitucional n 26, de 27.11.1985. Esta emenda estabeleceu a convocao da Assemblia Nacional Constituinte. Nas eleies de 1986, trinta partidos concorreram eleio dos parlamentares que integrariam o corpo dos 559 constituintes, sendo que apenas doze lograram xito, dentre os quais o PMDB, titularizando a maior bancada de representantes. A fora partidria dos opositores ao regime militar ficou patente com a formao de uma base aliada entre PMDB e PFL, o que representava quase 80% do total de senadores e deputados, conforme se observa no quadro abaixo

Quadro 1

Partido PMDB PFL PDS PDT PTB PT PL PDC PCdoB PCB PSB PMB Total

Quantitativo 302 133 38 26 19 16 7 6 6 3 2 1 559

% 54 23,8 6,7 4,6 3,4 2,9 1,3 1,1 1,1 0,5 0,4 0,2 100

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral - TSE

Em 1 de fevereiro de 1987, instalou-se a Assemblia Nacional Constituinte, em sesso solene presidida pelo Ministro Jos Carlos Moreira Alves, na qualidade de Presidente do Supremo Tribunal Federal. E em 2 de
41

fevereiro de 1987, tomou posse o Deputado Ulysses Guimares, eleito como Presidente da Assemblia Nacional Constituinte. Apesar de meritrias anlises realizadas por cientistas polticos de escol nos anos seguintes entrada em vigor da Constituio de 88, os quais apontaram algumas falhas no processo de renovao constitucional principalmente, em virtude da infiltrao de candidatos do antigo regime militar nas bancadas do PMDB e do PFL o fato que a nova ordem estabeleceu-se. A princpio, os nimos, em face da hegemonia dos partidos democratas, foram alentados pela possibilidade de um processo fcil de redao da nova Constituio; porm, o trabalho de renovao foi intenso, enfrentando inmeros percalos, conforme se observa no seguinte trecho de SOUZA33

O alto grau de heterogeneidade dos constituintes, aliado ao carter abrangente da transio poltica, sinalizava duas alternativas no que se refere ao processo decisrio: a) acordos entre grupos com afinidades ideolgicas, colocando em confronto conservadores versus progressistas; b) acordos entre grupos ideologicamente adversrios, gerando consenso em certas questes e deixando para o futuro as decises em que este no pde ser alcanado. Esta ltima alternativa prevaleceu e o papel do presidente da ANC, Ulysses Guimares, foi crucial para administrar esse equilbrio delicado e instvel de formao de consenso.

Enfim, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a vigente Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que em seu artigo 77 instituiu a eleio presidencial direta, sendo Fernando Collor de Melo o primeiro presidente eleito diretamente pela populao brasileira, aps mais de vinte anos de ditadura militar. Alm da garantia de eleies diretas para a Presidncia da Repblica, outras formas de participao popular ganharam fora durante o processo constituinte, ao que se recorre, oportunamente, aos seguintes registros34

33

SOUZA, Celina. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos e alianas. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 3, 2001, p. 516. 34 SOUZA, ibid., pp. 519 e 520. 42

A segunda grande batalha no interior da ANC teve a ver com as suas regras de funcionamento, principalmente seu papel na reviso da legislao do regime militar, que ficou conhecida como entulho autoritrio. Outros temas conflituosos tambm estavam sendo discutidos antes mesmo da deciso sobre as regras da ANC, tais como o debate presidencialismo versus parlamentarismo, a reforma agrria e, liderada por prefeitos e governadores, a reforma tributria. O senador Fernando Henrique Cardoso foi designado relator do regimento interno. Publicado em maro de 1987, o regimento determinava que no haveria apenas uma comisso para escrever a Constituio, mas sim 24 subcomisses, que mais tarde formariam oito comisses, que, posteriormente, constituiriam uma comisso de sistematizao. As decises seriam, ento, submetidas ao plenrio, com duas rodadas de votaes nominais. Uma das inovaes do regimento foi admitir propostas vindas de fora do Congresso. Entre os habilitados estavam os Legislativos estadual e municipal, o Judicirio e os cidados, estes ltimos via emendas populares, que deveriam ser assinadas por, no mnimo, 30.000 eleitores, sob a responsabilidade de trs entidades da sociedade civil. Esses mecanismos foram introduzidos no regimento como parte da negociao entre os diversos grupos da ANC, buscando aumentar a chamada participao cidad e evitar o isolamento dos constituintes. Outro mecanismo de participao foi o que permitiu aos cidados mandar sugestes diretamente para os constituintes via a rede dos correios, gerando uma participao extraordinria, com 72.719 sugestes aportando no Congresso Nacional (Monclaire, 1991). O incentivo participao popular fez com que 122 movimentos populares enviassem emendas ANC, assinadas por mais de 12 milhes de eleitores, e 83 foram defendidas na ANC, ressaltando a peculiaridade do processo constituinte brasileiro em face das demais Constituies elaboradas durante esse perodo. O entusiasmo que a ANC desencadeou, em especial a ampla mobilizao popular, mostra a enorme confiana nela depositada e, portanto, seu alto grau de eficcia poltica. A presena de todo tipo de lobby, sindicatos e movimentos sociais, era a rotina da ANC e durante vinte meses o Congresso e Braslia transformaram-se no centro da vida dos brasileiros, um exerccio de democracia e participao.

Sob a herana de um passado recente de ditadura e corrupo dos agentes pblicos, normal que esta fase de transio democracia seja marcada por altos e baixos, ora se ampliando o quadro de liberdades, ora se mantendo o poder absoluto nos moldes militares. Tal pode ser observado, por exemplo, na manuteno do voto obrigatrio, na constante invaso da Unio

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nas matrias de interesse dos Estados-membros e dos Municpios, e, principalmente por ser o mote deste trabalho a desconfiana do Estado em entregar ao povo o direito de manifestar-se diretamente, tendo em vista a escassez de oportunidades em que se buscou ouvir a voz do povo por meio dos instrumentos previstos na Constituio o plebiscito e o referendo , como tambm pela tmida disciplina da iniciativa popular pela lei que a regulamentou, a Lei n 9.709/98, in verbis

Art 13. A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. 1 O projeto de lei de iniciativa popular dever circunscreverse a um s assunto. 2 O projeto de lei de iniciativa popular no poder ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados, por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica legislativa ou de redao.

Portanto, ainda necessria a constante busca na concretizao dos ideais democrticos. Muito ainda h por ser feito para que a soberania popular efetivamente venha a ser consagrada nos moldes sonhados pelos pais da Constituio, antes que se d azo ao retorno ditadura. Outro dado muito importante da renovao do constitucionalismo nacional foi o retorno radical ao federalismo. Os principais fatores do sucesso na efetivao deste modelo podem ser resumidos em trs: 1) a criao de um modelo indito de Estado Federal, com a incluso dos Municpios como entes da federao, o que possibilitou uma maior descentralizao do poder; 2) a definio das competncias da Unio em rol apertado, fazendo ressurgir o formato adotado na Constituio democrtica de 1946, com a definio, tambm, das competncias municipais, e delegando aos Estados-membros as remanescentes ou residuais; e 3) profunda reforma no sistema tributrio nacional, com a assero minuciosa aos tributos de natureza estadual e municipal, previso de repasses de verbas, agora obrigatrios, da Unio para os demais entes federados, alm da vedao de concesso, pela Unio, de

44

isenes sobre tributos alheios sua competncia, dentre outras relevantes alteraes da matria tributria. Assim ressurge o novo Estado Democrtico de Direito no Brasil, tendo como pilar uma conformao federativa revigorada, e pautado pela possibilidade de participao popular em todas as esferas decisrias do Poder.

1.4

Um conceito brasileiro de democracia

Diante das palavras iniciais, para o brasileiro, o conceito de democracia sempre esteve muito ligado definio grega de politea, ou seja, um sistema de escolha justo da vontade popular para a realizao do bem comum. Fundase, primordialmente, na idia de que a vontade da maioria reflete o que melhor para todos. Disso decorreu a permanncia da democracia durante toda a histria dos governos nacionais, como fundamento do Estado brasileiro, ainda que na prtica o poder se manifestasse de forma autoritria. Por intermdio dos registros sobre a formao da poltica brasileira e dos pensamentos que habitavam o consciente coletivo e que ainda habitam, em grande parte - fcil reconhecer que a escolha pela democracia teve como mote a esperana de um futuro melhor, em funo da associao dessa idia com um regime de igualdade, em que os cidados brasileiros poderiam desenvolver plenamente suas potencialidades; onde haveria respeito ao coletivo e o imprio da solidariedade, cujo interesse comum deve prevalecer sobre o individual, mesmo que custa de certos direitos. Dessa forma, a democracia nasceu, no Brasil, sob o mesmo plio de justia oriunda das sociedades europias e americana. Alis, se este era o quadro mundial no qual floresceu a sociedade brasileira, era de se esperar que fosse, tambm aqui, adotado o modelo democrtico, sendo uma decorrncia simplesmente natural em vista do contexto histrico.

45

Alguns fatores, porm, ensejaram certa deficincia no modelo democrtico brasileira. Ao menos, no se pode afirmar com honestidade consciente que a experincia aqui implementada tenha logrado o xito que se observou na Amrica do Norte. O que deu errado nesse contexto que a teoria democrtica no levou em conta as ambies particulares e a sede de poder em que jaz a alma humana, somada quase completa ausncia de uma das caractersticas mais importantes na formao de uma sociedade nova, que a idia de pertencimento35. A Histria do Brasil farta de exemplos do egosmo dos colonizadores e sua gana em usufruir ao mximo e irresponsavelmente das riquezas desta terra, sem os cuidados necessrios sua conservao. Num regime assim alicerado, por bvio que a cultura a gerada padeceria de tica e valores patriticos. Alm disso, some-se a essa realidade o fato de que a democracia construda no Brasil sempre esteve fundada numa falsa concepo de solidariedade. O discurso poltico, na maioria das vezes, impregnado por jarges retricos, em que h o mascaramento dos interesses das elites como se do coletivo se tratasse, fortalecido pela dominao das massas36.

35

A definio sobre este elemento de formao do Estado, em Cincia Poltica, tambm chamada de identidade, onde o cidado de determinada ptria v seu compatriota como um irmo e o estrangeiro como um estranho. Porm, a acepo que aqui se quer aplicar pode ser melhor compreendida na seguinte passagem: Portanto, se a modernidade marcada pela autonomia como categoria subjetiva sublime e a soberania, como capacidade normativa do Estado, no menos verdade que isso se deveu a um longo processo histrico que teve vrias vertentes. Chamamos ateno para trs fatores, porque nos parecem absolutamente atrelados. Para que o Estado pudesse afirmar, legitimamente, seu monoplio normativo, era necessrio que tal afirmao fosse reconhecida como a nica nacionalmente possvel. Sob o vis poltico-jurdico, somente no quadro de sujeitos que se reconhecem como titulares e co-autores de uma ordem jurdica que funda e obriga o Estado, isso se fez possvel (MOREIRA, Luiz. A Constituio como simulacro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, pp.7 e 8. Grifos no original). 36 A esse respeito, de se registrar passagem da obra de Alain Touraine, onde, apesar de no ter tido contato com a comunidade brasileira, bem reflete o modelo democrtico vislumbrado na primeira fase de formao das sociedades democrticas estrangeiras, com assustadora semelhana ao modelo aqui encontrado: A democracia revolucionria tem sido considerada como o regime mais aberto e mais poderoso, mesmo porque ele julgado o nico capaz de mobilizar todas as energias e todas as competncias. A vitria do povo a do trabalho e do futuro sobre os privilegiados, sobre o lucro e sobre o passado. Sobretudo, a uma sociedade diferenciada e hierarquizada, a idia de povo ops um conjunto homogneo, 46

Diante deste quadro, constata-se que o Brasil vem-se desenvolvendo economicamente, abrindo cada vez mais suas fronteiras para a globalizao, mas em matria poltica ainda manca, em decorrncia da falta de fixao de valores morais e ticos em sua cultura democrtica. Da a enorme dificuldade em se estabelecer uma luta organizada pelo consenso no seio da sociedade brasileira, o que poderia ser visto como um ponto negativo ao incremento da participao popular na tomada de decises. No entanto, ao final, provar-se- que a participao popular por intermdio da apresentao de projetos de lei de iniciativa cidad, ao contrrio de negativa, um importantssimo instrumento jurdico para o desenvolvimento de uma conscincia poltica, e em especial a iniciativa dos muncipes37. Por ora, basta a cincia de que muito h a ser realizado, ainda, para a construo de uma sociedade madura, por meio da qual o consenso seja lcido, no influenciado por padres deturpados de interesses egosticos, como queria Habermas38.

expresso concreta e mesmo comunitria da igualdade. Esta concepo da democracia, fundada sobre a confiana na evoluo histrica, conduziu ao triunfo de uma poltica voluntarista, destruidora das barreiras sociais e criadora de uma comunidade de cidados, de uma sociedade poltica todo-poderosa que mantm em estado de dependncia uma sociedade civil em que a desigualdade renasce constantemente. Definiu a sociedade como herana, uma tradio, um sistema de reproduo social, e a ela ops a poltica que , ao contrrio, o reino do UM, da unanimidade ou ao menos da grande maioria. Esta poltica democrtica, separada dos atores sociais, no pode ser invertida. Esta poltica democrtica age por eliminao, no por meio do debate e do compromisso. Este ltimo s serve para revelar, por trs do discurso hbil ou da demagogia, o egosmo e a traio daqueles que no so dignos de ser cidados e que devem ser eliminados [sem grifo no original]. In: TOURAINE, Alain. Igualdade e diversidade: o sujeito democrtico. Trad. Modesto Florenzano. .Bauru/SP: EDUSC, 1998, pp. 16-18). 37 Confira-se, a respeito, o Captulo IV da presente obra. 38 Este modelo ideal de democracia foi modernamente delineado por Jrgen Habermas. Habermas (2003, pp. 21 et seq.), ao identificar as falhas das teorias liberal e republicana sobre a democracia, constri um modelo terico, ao que denomina teoria do discurso, no qual defende premissas utpicas (ao menos para a realidade brasileira) a respeito da formao do consenso democrtico, pois (...) conta com a intersubjetividade de processos de entendimento, situada num nvel superior, os quais se realizam atravs de procedimentos democrticos ou na rede comunicacional de esferas pblicas polticas. Essas comunicaes destitudas de sujeito que acontecem dentro e fora do complexo parlamentar e de suas corporaes formam arenas nas quais pode acontecer uma formao mais ou menos racional da opinio e da vontade acerca de matrias relevantes para toda a sociedade e necessitadas de 47

Embora a tese levantada no presente trabalho em muito se coaduna com os ideais democrticos do consenso trazidos por Habermas, certo que no se funda na esperana ingnua de que em futuro recente se possa chegar a tal desenvolvimento da conscincia do povo brasileiro quanto ao seu papel na formao das decises polticas do pas. O que se almeja aqui bem menos pretensioso, limitando-se a oferecer alternativas mais prximas realidade brasileira para que a populao perceba que pode vir a ter, de fato, o poder em suas mos, desde que aprenda a manusear as ferramentas colocadas sua disposio pelo constituinte originrio. Neste ponto, e por enquanto apenas neste, a iniciativa popular municipal de que se trata tangencia a teoria do discurso em Habermas, quando esta dispe que a opinio pblica, transformada em poder comunicativo segundo processos democrticos, no pode dominar por si mesma o uso do poder administrativo; mas pode, de certa forma, direcion-lo, sendo que se aplica somente no plano programtico, como ideal a ser alcanado, mas est longe de representar a fora da manifestao popular consciente. O fenmeno da manipulao da vontade popular foi notado por MORAIS, o qual denominou fantochizao da democracia, explicada no seguinte trecho

Esse contexto de insuficincias e incapacidades do modelo conduz a tentativas de esvazi-lo como lugar/estratgia adequado/adequada ao jogo da poltica, a tentativas de fantochiz-lo tornando-o apenas um esteretipo formal, pela

regulamentao. O fluxo comunicacional que serpeia entre formao pblica da vontade, decises institucionalizadas e deliberaes legislativas, garante a transformao do poder produzido comunicativamente, e da influncia adquirida atravs da publicidade, em poder aplicvel administrativamente pelo caminho da legislao. Ainda, ao explicar em que ponto sua teoria do discurso explicaria a compreenso da legitimao e da soberania popular, continua: (...) para ela [teoria do discurso] processos e pressupostos comunicativos da formao democrtica da opinio e da vontade funcionam como a comporta mais importante para a racionalizao discursiva das decises de um governo e de uma administrao vinculados ao direito e lei. Racionalizao significa mais do que simples legitimao, porm menos do que a constituio do poder. O poder disponvel administrativamente modifica sua composio durante o tempo em que fica ligado a uma formao democrtica da opinio e da vontade, a qual programa, de certa forma, o exerccio do poder poltico. 48

ausncia de alternativas reais de escolha e pela supresso da incerteza como seu elemento caracterizador , a tentativas de transform-lo, incorporando instrumentos de participao popular direta no seu interior ou reconstruindo-o com a transformao de seu carter intrnseco. [...] Em primeiro lugar, quando referimos possibilidade de fantochizao da democracia estamos tentando ilustrar a idia de que para que se constitua efetivamente a democracia dos modernos, como forma representativa de tomada de decises, um de seus pressupostos, embora no seja o nico e sequer o suficiente, a oferta de alternativas reais de opo, no apenas quantitativamente, mas, e, sobretudo, qualitativamente o que pressupe uma gama de liberdades (expresso, organizao partidria e social etc.), alm de um debate amplo e qualificado dos dilemas sociais, marcado por respostas distintas e contraditrias -, dadas ao cidado-eleitor no momento da escolha dos representantes, tomado aqui como circunstncia caracterstica da democracia representativa39.

Sob este prisma, retoma-se a idia de democracia grega clssica: o povo brasileiro permanece manipulado pelos demagogos, acreditando num falso ideal de bem coletivo. Em poucos momentos de nossa histria se pde assistir a instantes de lucidez, em que a populao se rebelou contra este quadro de manipulao de vontades, como ocorreu, p.ex., na dcada de 60. Situao bem distinta, porm, ocorreu noutros casos. Em algum ponto, inclusive, nossa gerao testemunhou o repdio das elites contra o autoritarismo egosta de um presidente, supostamente deposto por um grupo de estudantes de cara pintada. Estes ltimos, atores de uma revoluo teatral, nem sabiam o que estavam fazendo, ressalvada, qui, uma dzia e meia de manifestantes. Apenas serviram como instrumento da mdia e de grupos econmicos poderosos para afastar a tirania de um dspota, que s caiu porque no respeitou sequer o quinho reservado a essa elite; ou, melhor esclarecendo, quis tudo para si, sem obedecer habitual diviso de vantagens, to comum vida poltica brasileira. Bom para o povo se isto puder servir ao menos de consolo , mas sem esquecer que a manipulao das massas, neste modelo deturpado de democracia, pode levar
39

In LIMA, Martonio MontAlverne Barreto; ALBUQUERQUE, Paulo Antonio de Menezes. Democracia, direito e poltica: estudos internacionais em homenagem a Friedrich Mller. Florianpolis: Editora Conceito, 2006, pp. 116/117. 49

a absurdos outros, com fim no to vantajoso para o coletivo como o que se ganhou no caso do impeachment presidencial; basta relembrar o holocausto. Em verdade, o conceito de democracia para o povo brasileiro est sendo construdo a duras penas. A Constituio de 1988 ser sempre lembrada, dentro do contexto histrico do Direito brasileiro, como o documento que deu incio verdadeiramente busca da democracia. Em que pese a presena noutros textos constitucionais da expressa previso de um governo democrtico, somente o de 88 pde contar com um ambiente propcio implantao de uma real democracia, pois alcanou a sociedade brasileira num momento de concretas esperanas, fortalecida e amadurecida para enfrentar as mudanas necessrias. Tambm foi este documento poltico que trouxe os instrumentos teis a essa luta, com a criao de novos rgos estatais; fortalecimento de outros com ndole controladora no do povo, mas do prprio Estado; incentivos iniciativa econmica privada, com previso de efetivos investimentos explorao de tais atividades; legitimao das organizaes e associaes, formadas voluntariamente pela sociedade; e, tendo em conta a realizao da soberania popular, a entrega desta ao povo por meio dos instrumentos de participao popular direta: plebiscito, referendo e a indita previso da iniciativa popular. Nesse terreno frtil, a configurao de um novo conceito de democracia vem crescendo e se tornando cada vez mais ntido, apesar dos percalos causados pela corrupo das autoridades pblicas, pela ausncia do Estado na resposta s necessidades da populao carente, pela violncia desenfreada que no respeita classe social ou econmica. Ainda assim, o Brasil tem encontrado seus caminhos rumo formao de um verdadeiro Estado Democrtico e Social de Direito. E sob este contexto, mesmo porque no haveria outro, vislumbra-se a esperana de que, tambm, as ferramentas de exerccio do poder soberano do povo sejam desenvolvidas em slidas bases e possam fazer-se valer diante dessa promissora realidade.

50

CAPTULO II A SOBERANIA POPULAR NO ESTADO BRASILEIRO

2.1

Evoluo

histrica

do

poder

popular

no

constitucionalismo brasileiro

A histria constitucional brasileira tem um passado de pesadas dvidas para com o povo, a quem sempre foi prometida a emanao do poder exceo da outorgada Carta de 1824, e da primeira republicana de 1891. Inaugurada a previso da emanao popular do poder com a Constituio de 1934, nem os mais inescrupulosos ditadores ousaram retirar tal promessa do texto constitucional. Porm, a expresso falaciosa teve serventia a estes como legitimadora dos artigos que preenchiam os tirnicos textos constitucionais, ditos democrticos. Foi por intermdio deste simples baluarte: Todo poder emana do povo, que as ditaduras disfaradas aliceraram sua arrogncia e prepotncia, criando uma forma de governo travestida de democracia, mas que no passava de puro imperialismo das elites, conseguindo estabelecer-se e perpetuar-se por tempo razoavelmente longo. Talvez por isso tenha levado tanto tempo para que, ao menos em papel, finalmente, a Carta de 88 viesse a consagrar a participao popular direta na conduo dos desgnios estatais. Alis, as razes para tamanha demora na concretizao da soberania popular podem ser resumidas em apenas duas: a primeira decorreria do torpor causado
51

por uma promessa fantasiosa, aquietando as conscincias mais esclarecidas. Estas, ao vislumbrar no texto constitucional uma frase to carregada de poesia, encantavam-se de tal forma com a mera possibilidade de veracidade da mesma, que permaneciam inertes aguardando os acontecimentos. Outra explicao, a rebote da primeira, surge da observao do amplo espectro das possibilidades de participao popular direta inaugurado na Constituio de 1988: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Somente o plebiscito teve previso nas Constituies anteriores, mais precisamente na Polaca, de 1937, que, mais uma vez comprovando a iluso dos textos passados, previu a possibilidade desta manifestao direta da populao, conforme se observa na seguinte transcrio de seu artigo 5

CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 10 DE NOVEMBRO DE 1937) Art 5 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se, ou desmembrar-se para anexar-se a outros, ou formar novos Estados, mediante a aquiescncia das respectivas Assemblias Legislativas, em duas sesses, anuais consecutivas, e aprovao do Parlamento Nacional. Pargrafo nico - A resoluo do Parlamento poder ser submetida pelo Presidente da Repblica ao plebiscito das populaes interessadas. [sem grifos no original]

Noutro momento constitucional se pode observar a presena da atuao plebiscitria na mesma matria da Constituio retro. Tal se deu no texto poltico de 1946

CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO DE 1946) Art 2 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos Estados, mediante voto das respectivas Assemblias Legislativas, plebiscito das populaes diretamente interessadas e aprovao do Congresso Nacional. [sem grifo no original]

Percebe-se, nas passagens transcritas, certa evoluo na participao popular plebiscitria, visto que na primeira abriu-se mera faculdade de consulta popular, sendo atribuda a iniciativa de convocao ao Presidente da

52

Repblica. Na seguinte, o constituinte fez constar a obrigatoriedade de oitiva da populao interessada na conformao inovadora do territrio nacional como requisito indispensvel regularidade do procedimento. Pois bem, retornando anlise da demora em se formalizar a efetiva concesso ao povo do exerccio do poder de modo direto, seguida a uma radical deliberao neste sentido na Constituio de 1988, conclui-se que tal se deu, em certa medida, pela ntima convico de que talvez continuasse a permanecer dormente como at ento permaneceu a promessa do poder popular, vista daqueles que, no jogo poltico de troca de interesses legislativos, fizeram concesses neste ponto; e, se se colocar sob a perspectiva dos que no perderam o sonho de realizar o ideal republicano, na esperana de que um Estado democrtico realmente estava sendo cunhado pela Assemblia Constituinte de 1986/88, certamente que no perderiam a chance de, finalmente, entregar ao povo as ferramentas para o uso do que sempre lhe pertenceu por direito constitucionalizado: o exerccio direto do poder.

2.2

Iniciativa popular: um novo poder?

Cumpre perquirir se a idia de entrega do poder s mos do povo, para instaurar um procedimento legislativo de forma direta, constitui um direito ou um poder. Esta pergunta relevante, pois, a depender da tese que se adote, efeitos diversos podero da advir. Inicialmente, deve-se ressaltar que de fundamental importncia a realizao do projeto constitucional, despido de qualquer rano de

autoritarismo ou elitismo. A cada conquista na luta pela concretizao de seu texto, ganha-se em normatividade a Constituio cria vida prpria, toma flego e tende a se impor. Assim, a previso do exerccio popular direto no pode ser entendida como mero discurso ideolgico, mas tem que se desgrudar

53

do papel e preencher o cotidiano, os dilogos pblicos, a mdia, invadir o lar, o trabalho, o lazer, os fruns de discusso, as artes, as cincias, os currculos escolares e tudo o mais onde houver manifestao humana em suas diversas categorias de socializao. A iniciativa popular na apresentao de projetos de lei um instrumento concreto do exerccio do poder democrtico, representando uma importante ferramenta de legitimao das decises pelo e para o corpo social. Assim, a iniciativa popular um poder-direito! Como direito, a iniciativa popular tem de receber do constituinte originrio todo um aparato de garantias do seu pleno exerccio, modulando a atividade do legislador infraconstitucional, no sentido de criar mecanismos que possibilitem a efetiva participao do povo no s na apresentao do projeto de lei, como tambm na fase deliberativa do processo legislativo. A atividade iniciadora popular, sob o prisma da significao de um direito fundamental, no pode ficar adstrita ao momento de provocao do Poder Legislativo. A lei que regulamenta a iniciativa popular, se quiser refletir na inteireza o direito reconhecido pelo constituinte originrio, tem de prever a atuao dos interessados durante as fases de anlise do projeto junto s comisses, em meio s discusses de plenrio. O povo no pode ser tratado como mero espectador, sentado platia, mas lhe deve ser garantida participao efetiva, com direito de voz nas sesses de votao, a fim de justificar o texto normativo e, tambm, esclarecer os efeitos esperados quando da publicao da referida lei. Como poder, a iniciativa popular pode ter o condo de alterar as balizas fundamentais do Estado brasileiro. nesse sentido que se defende a reforma do texto constitucional a fim de viabilizar a iniciativa do povo, inclusive, na apresentao de propostas de emenda Constituio. Se o poder emana do povo, alm da possibilidade de alterao das normas constitucionais, o povo tambm deveria ser consultado sempre que se encaminhasse ao Congresso Nacional uma proposta de emenda Constituio, isso porque a populao votou nos parlamentares a quem incumbiu a criao do texto constitucional, atrelados s suas ideologias. Portanto, a legitimao das reformas

54

supervenientes deveria ficar vinculada a uma nova manifestao popular, no sentido de referendar as mudanas no projeto original, ao menos se se tem em vista matrias de forte repercusso no cotidiano da nao. Esta afirmao, porm, estar sempre balizada pela opo

constitucional. Assim, observada a mutao social, com a reviso de paradigmas e valores, a prpria populao dever mobilizar-se no sentido de estabelecer um novo e mais adequado ordenamento.

2.3

A iniciativa popular na esfera federal

A abertura do texto constitucional de 88, ineditamente prevendo a participao do povo na definio dos rumos do pas, trouxe a luz que a democracia brasileira precisava para se afirmar. Ocorre, porm, que o modelo traado para a iniciativa popular nas matrias de interesse nacional, aps uma experincia de vinte anos de Constituio, mostrou-se absolutamente irrealizvel. Menos de dez projetos foram encaminhados por intermdio da iniciativa popular nos moldes adotados pela Constituio Federal, qual seja, apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. J no bastasse a dificuldade de recolhimento de tais assinaturas, o processo impossibilitado, tambm, pela inexistncia de uma estrutura interna da Cmara dos Deputados para a conferncia das assinaturas. Em vista desse obstculo material, algumas tentativas de alterao da lei que regulamenta a iniciativa popular tiveram por objetivo transferir a atribuio de conferncia das assinaturas populares a outros rgos estatais, como foi o caso do Projeto de

55

Lei n 1.272/8840, apresentado pelo Deputado Federal Doreto Campanari, com a delegao deste encargo aos TREs, mas que foi arquivado. A sada encontrada, na prtica, para o acolhimento dos projetos de lei de iniciativa popular entregues Cmara dos Deputados pela iniciativa direta da populao, e sob os quais no h a possibilidade tcnica de apurao da veracidade e quantidade dos subscritores conforme a exigncia constitucional, foi a distribuio eventual e aleatria de tais projetos a Deputados Federais que adotam o texto popular e o defendem perante a tribuna do Congresso. Isso significa que, verdadeiramente, at hoje, o modelo desenhado na Constituio de 1988, para a iniciativa popular na esfera federal, ainda no vingou uma s lei popular. Apesar de muitos doutrinadores citarem a alterao da Lei n 8.072/90, por meio da entrega do Projeto de Lei n 4.146/93, o qual deu origem Lei n 8.930/94, que incluiu o crime de homicdio qualificado no rol dos crimes hediondos41, como o melhor exemplo de iniciativa popular no mbito federal, a verdade que este projeto, subscrito por bem mais que a quantidade de assinaturas exigidas pela Constituio, no passou pela conferncia legitimadora, mas pela usual adoo do seu projeto, que no caso ficou a cargo do Poder Executivo, permanecendo nos registros da Cmara dos Deputados apenas uma referncia sem valor jurdico de que tal projeto teria como co-autor a iniciativa popular. Em suma, no houve iniciativa popular na apresentao de projeto de lei, seno to-somente presso popular para alterao da referida lei. Nada muito diferente do resultado que se pode esperar das manifestaes feitas quase cotidianamente na Praa dos Trs Poderes promovidas por organizaes e associaes populares. O Congresso Nacional, recentemente, buscando facilitar a

apresentao de projetos de lei de iniciativa popular junto Cmara dos Deputados, e com inspirao em experincias aliengenas, como a Comisso

40 41

In Dirio do Congresso Nacional, publicado em 1 de dezembro de 1988, p. 4.371. Este projeto de iniciativa popular teve origem em extensa mobilizao da sociedade brasileira chocada pelo assassinato dramtico da atriz Daniela Perez, a golpes de tesoura, praticado pelo ator Guilherme de Pdua em concurso com sua mulher, Paula Nogueira Thomaz que, poca, contracenava como par romntico da personagem interpretada pela vtima, em novela da Rede Globo dirigida por sua me, Glria Perez. 56

de Peties do Parlamento Europeu42, criou uma comisso permanente, denominada Comisso de Legislao Participativa CLP, cujo objetivo vai alm da mera anlise textual de projetos de lei, como as demais comisses que integram o processo legislativo ordinrio. Sua funo precpua ser um canal de ligao entre as manifestaes da vontade popular na criao e alterao de leis e o Congresso Nacional. A sociedade brasileira pode, ento, encaminhar CLP projetos de lei das seguintes matrias:

1.Sugesto

de

Projeto

de

Lei

Complementar:

sobre

regulamentao de matria que a Constituio faz exigncia expressa dessa modalidade legal; 2.Sugesto de Projeto de Lei: sugere disciplinar assuntos prprios legislao ordinria ou comum; 3.Sugesto de Projeto de Resoluo: sobre a alterao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados; 4.Sugesto de Requerimento Solicitando Audincia Pblica: com pedido de realizao de audincia pblica com entidades da sociedade civil que contribuam para o debate das proposies; 5.Sugesto de Requerimento Solicitando depoimento de Cidado ou Autoridade: com o fim de requisitar a presena de autoridades ou cidados para prestarem depoimento junto CLP e debaterem as proposies na comisso; 6.Sugesto de Requerimento de Convocao de Ministro de Estado: com o fim de convocar ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos previamente determinados, no documento da convocao; 7.Sugesto de Requerimento de Informao a Ministro de Estado: requerimento encaminhado pela Mesa da Cmara dos

42

In: http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?language=PT&id=14 6, consultado em 17.6.2008. 57

Deputados, para solicitar informaes sobre determinado assunto a ministros de Estado, a representantes de rgos hierrquicos ou entidades vinculadas ao ministrio, sempre direcionado ao titular da pasta; 8.Sugesto de Projeto de Decreto Legislativo: trata-se de uma espcie de veto legislativo, e suspende a aplicao de regulamentos e normas originadas do Poder Executivo nos quais possam ter existido excessos no uso do poder de regulamentar por parte da administrao federal; 9.Sugesto de Projeto de Cdigo ou de Consolidao: sugere alteraes diversas a textos legais relativos a um mesmo assunto; 10. Sugesto de Proposta de Emenda Lei Oramentria e a seu Parecer Preliminar: para incluir despesas e investimentos por parte da Unio no Oramento Geral da Unio; 11. Sugesto de Proposta de Emenda ao Plano Plurianual: para alteraes no Plano Plurianual PPA.

Portanto, no est includa a possibilidade de proposta legislativa popular nas matrias reservadas, como:

1.Sugestes legislativas de Proposta de Emenda Constituio; 2.Requerimento para a criao de comisses parlamentares de inqurito (CPI) e sugesto de proposta de fiscalizao e controle; 3.Apresentao de proposies que sejam de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Ministrio Pblico; 4.Apresentao de proposies que digam respeito s matrias de interesse municipal ou estadual, uma vez que no compete ao Congresso Nacional legislar sobre matrias especficas desses entes da federao.

58

Apesar de to nobre finalidade, mesmo a CLP, nos moldes em que foi concebida, no foi capaz de suprir plenamente a lacuna constitucional garantidora da participao popular direta na apresentao de projetos de lei no mbito federal. Isso se deve ao fato de que o rol de legitimados ao encaminhamento das propostas submetidas anlise da CLP, resume-se s seguintes entidades:

a. Organizaes No-Governamentais ONGs; b. Associaes e rgos de Classe; c. Sindicatos; d. Entidades da Sociedade Civil, exceto Partidos Polticos; e. rgos e Entidades de Administrao Direta e Indireta, desde que tenham participao paritria da sociedade civil.

Disso resulta mais um empecilho apresentao de um projeto de origem genuinamente popular, mas que seja subscrito por cidados no civilmente organizados em torno de um rgo ou associao. O preenchimento desta formalidade acabou por restringir a manifestao popular direta no mbito da CLP, ainda que haja, como h, a possibilidade do cidado comum acessar o canal eletrnico da CLP na pgina da Cmara dos Deputados na internet, e l registrar sugestes de temas para a alterao de leis j em vigor ou para a criao de novas normas. A participao por meio da indicao de meras sugestes padece de fora vinculante mnima, encontrada nos demais projetos submetidos CLP por meio das organizaes legalmente institudas. Ou seja, o povo continua bastante limitado no exerccio do seu poder-direito de submeter projetos ao parlamento brasileiro. Tal bice poder ser afastado em breve, tendo em vista a tramitao da Sugesto n 234/2006, apresentada CLP, em 31.5.2006, pelo Instituto Ser Humano, a qual visa a alterao dos artigos 32, XVII, alnea a, e 254, ambos do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, e, ainda, dos artigos 2, 7 e 10, todos do Regimento Interno da Comisso de Legislao Participativa, para

59

modificar o rol dos legitimados proposio de leis perante a CLP, incluindo a iniciativa de qualquer cidado, ainda que no integrante de organizao civil instituda legalmente. Por ora, continua restrito, na prtica e na lei, o direito do povo de exercer diretamente seu legtimo poder na gesto da coisa pblica por intermdio da iniciativa popular, ao menos junto ao Congresso Nacional.

60

CAPTULO III A RELEVNCIA DA INICIATIVA POPULAR PARA O EXERCCIO PLENO DA SOBERANIA POPULAR

3.1

Soberania popular

O desenvolvimento do modelo de Estado, desde o Iluminismo, foi preponderantemente marcado pela acepo de que um governo fundado na justia s seria aquele que efetivamente refletisse a vontade popular. Como uma evoluo do movimento constitucionalista, o mundo iniciou a busca pela legitimao do texto constitucional. Nesse sentido, filsofos, socilogos, juristas e demais pesquisadores das Cincias Sociais elaboraram teorias a fim de estabelecer os pilares cientficos quanto necessidade e, tambm, validade das normas fundamentais. Sem estabelecer propriamente um critrio cronolgico, passar-se- anlise perfunctria das doutrinas criadas por alguns desses pensadores.

3.1.1 O aristocrata Montesquieu

Charles-Louis

de

Secondat,

nome

de

batismo

do

baro

de

Montesquieu e senhor de La Brde, foi um importante personagem do sc. XVIII na busca dos fundamentos das instituies francesas, quando os pilares do poder se enfraqueciam diante das presses do Iluminismo. A grande faanha de Montesquieu no foi a elaborao terica do sistema de tripartio de poderes, j que esta idia da tripla distino das funes do Estado vem da Antigidade Clssica, capitaneada por mentes igualmente brilhantes, como as

61

dos filsofos Plato e seu seguidor, Aristteles. Porm, este fato no apaga o brilhantismo conferido ao baro francs decorrente do seu empenho em sistematizar a teoria, conferindo-lhe, inclusive, justificativas tericas, como as vantagens do controle recproco que um poder pode exercer sobre o outro. Com a doutrina de Montesquieu, no seu clssico O Esprito das Leis43, fortaleceu-se a idia de que o povo deve determinar as aes estatais. Ou seja, sua teoria tem como fundamento a retirada do poder absoluto das mos do monarca e sua transferncia aos governados. Porm, sua origem aristocrata o levou a crer que o povo no teria maturidade suficiente para decidir diretamente sobre tais questes, nascendo a o principal defensor do sistema representativo. A populao elege seus representantes que, em seu nome, editaro as leis.

3.1.2 O bom selvagem Rousseau

Em posio oposta, mas ainda dentro da concepo democrtica, surge a doutrina de Rousseau, que, em sua tambm clssica obra, Do Contrato Social44, entende ser o povo aquele a quem se deve confiar em plenitude o exerccio do poder de deciso, e de forma direta, sem intermedirios. Rousseau foi um filsofo, nascido em Genebra, na Sua,

contemporneo Montesquieu e, portanto, sujeito ao mesmo contexto em que se desenvolveu a teoria do baro. No entanto, como a vida de Rousseau foi marcada por inmeras experincias negativas, a comear pela morte de sua me em decorrncia do parto, sua viso sobre a sociedade e o Estado foi formada sob o ngulo daqueles que sofreram diretamente as vicissitudes do arbtrio. Seu fundamental questionamento era direcionado a responder sobre quais motivos compeliriam um homem a obedecer a outro, na tentativa de
43

MONTESQUIEU. O esprito das leis. Trad. Luiz Fernando de Abreu Rodrigues. Curitiba: Juru, 2000. 44 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social: princpios do direito poltico. Trad. J. Cretella Jr e Agnes Cretella. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. 62

esclarecer o que justifica o exerccio da autoridade de uns sobre outros. Ele concluiu que somente um contrato tcito e livremente aceito por todos permite a cada um vincular-se aos demais, permitindo que a limitao da liberdade individual seja um ato voluntrio. Tal pensamento foi percebido na seguinte passagem

Assim que esta multido reunida em um corpo, no se pode ofender um de seus membros, sem atacar o corpo; ainda menos ofender o corpo, sem que os membros se ressintam. Desse modo, o dever e o interesse obrigam, igualmente, as duas partes contratantes a se auxiliar mutuamente, e os mesmos homens devem procurar reunir, sob esta dupla relao, todas as vantagens que dela dependem45.

Nesse sentido, o contrato social uma livre associao de pessoas inteligentes, que resolvem, por iniciativa prpria, formar um corpo social, cedendo espao vontade geral. O Estado, assim, criado para preservar os direitos naturais dos cidados, os quais no so renunciados nesse acordo, sob a perspectiva de que todos nascem iguais e livres e assim devem ser mantidos. Sobre a lei, Rousseau afirma ser uma conseqncia natural do contrato o estabelecimento de clusulas, mas sempre baseadas no consenso livre, sob pena de os contratantes tornarem-se escravos. Rousseau considera a liberdade um direito e um dever ao mesmo tempo. Reflete este pensamento em seu clssico dogma; "O homem nasceu livre e, no entanto, em toda parte, est sob ferros46, e continua

Esta liberdade comum uma conseqncia da natureza do homem. Sua primeira lei a de zelar por sua prpria conservao, os primeiros cuidados so consigo mesmo, e, assim que atinge a idade da razo, e sendo somente ele juiz de meios prprios de conservao, torna-se, por isso, seu prprio senhor47.

45 46

ROUSSEAU, op. cit., p. 35. Ibid., p. 19. 47 Ibid., p. 20 63

A liberdade, portanto, intrnseca ao homem e renunciar a ela renunciar prpria condio humana. O princpio da liberdade direito inalienvel e exigncia essencial da prpria natureza espiritual do homem, para sua teoria.

3.1.3 Em busca do equilbrio

Aps o desenvolvimento de tais modelos e tentativas frustradas de aplicao da forma pura de cada uma dessas teorias, a experincia determinou que o modelo ideal aquele em que se possa conjugar ambas: nem deixar todo poder sob a dependncia da vontade do representante, que certamente abusar desta capacidade e terminar por subjugar, arbitrria ou sutilmente, o povo a suas vaidades; nem entreg-lo sob todos os aspectos exclusivamente populao, sob pena de tornarem-se insolveis determinadas questes de Estado, alheias ao conhecimento ou interesse popular. Muitas obras foram escritas neste perodo de transio. Dentre elas, destaca-se a de LOEWENSTEIN48, um constitucionalista alemo que se dedicou pesquisa dos influxos ocorridos entre a realidade poltica e as constituies, sob o prisma dos diversos sistemas e regimes de governo. Suas concluses se tornaram um marco no constitucionalismo mundial, devido sua percepo quanto necessidade do registro escrito das normas constitucionais, sendo considerado um plus na disciplina da tripartio dos poderes. o que se extrai, sinteticamente, da seguinte passagem

[...] la finalidad de la constitucin escrita es limitar la concentracin del poder absoluto en manos de un nico detentador, al distribuir las diferentes funciones estatales entre varios detentadores del poder. Dado que estos diversos rganos estatales se distribuyen el ejercicio del poder, se ven obligados constitucionalmente a cooperar en la formacin de la voluntad estatal. Si est distribuido y ejercido conjuntamente, el poder est, al mismo tiempo, limitado y controlado49.

48 49

LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. 2. ed., Barcelona: Ariel, 1982. Ibid., p. 231. 64

Em outro momento, o autor alemo faz referncia possibilidade de que o poder absolutista se manifeste sob os auspcios de um texto constitucional, chamando a ateno dos leitores para uma realidade que, poca, somente um estudioso sensvel s transformaes sociais e comprometido com a eficcia constitucional poderia enxergar. Conclui que uma constituio escrita no vale por si mesma, seno depende do que os detentores do poder e seus destinatrios fazem dela na prtica. Sua anlise vanguardista, levando-se em considerao o tempo em que foi notada, retrata exatamente o sentimento que boa parte da comunidade internacional tem ainda hoje em relao a suas respectivas cartas polticas, e o povo brasileiro no escapou a esta regra, principalmente quando se olha para as conjunturas dos perodos regidos pelas Constituies de 37 e 67/69. Confira-se a atualidade das palavras do constitucionalista no seguinte trecho

Las anteriores sugerencias que tendan ms bien a desentraar la esencia y contenido de las constituciones y no su mecanismo externo, pueden ser tiles para una clasificacin realista, pero sufren el mismo defecto fundamental que las categoras tradicionales clsicas. Fallan justamente al no tomar en cuenta un hecho que, en tiempos recientes, ha cambiado de manera decisiva la significacin de la constitucin escrita. Si al principio, un documento constitucional formal serva para limitar el ejercicio del poder poltico en inters de la libertad de los destinatarios del poder, la existencia hoy de una constitucin escrita no implica, en absoluto, ipso facto una garanta de distribucin y, por lo tanto, limitacin del poder. Cada vez con ms frecuencia, la tcnica de la constitucin escrita es usada conscientemente para camuflar regmenes autoritarios y totalitarios. En muchos casos, la constitucin escrita no es ms que un cmodo disfraz para la instalacin de una concentracin ha quedado privada de su intrnseco telos: institucionalizar la distribucin del ejercicio del poder poltico50. [sem grifos no original]

Percebendo, assim, as vicissitudes de cada ordenamento jurdico observado em sua pesquisa, e com base nas constituies at ento vigentes, Loewenstein elabora depurada classificao das mesmas, sob o enfoque da correspondncia entre os preceitos constitucionais e a realidade poltica dos

50

Op. cit., pp. 213 e 214. 65

pases a eles submetidos, ao que denomina classificao ontolgica das constituies51. Em sua concepo, as constituies podem ser reunidas em trs grupos, a saber:

1) Constituio normativa aquela cujas normas dominam o processo poltico, ou ento, o poder se adapta s normas constitucionais. Loewenstein explicita sua proposio afirmando que a constituio normativa como um traje que assenta bem (traduo livre).

2) Constituio

nominal

aquele

que no

foi

promulgada

prematuramente,

trazendo

preceitos

correspondentes

realidade social e poltica qual deveria atender. Este tipo constitucional prprio das situaes em que os pressupostos sociais e econmicos operam em contraposio aos mandamentos da carta poltica. Continuando sua metfora, Loewenstein compara a constituio normativa com um traje desproporcional ao tamanho do corpo e que ficar guardado no armrio at que o corpo nacional haja crescido.

3) Constituio semntica aquela que representa a formalizao da situao existente do poder poltico em benefcio exclusivo dos detentores do poder ftico, o qual dispe arbitrariamente do aparato coercitivo do Estado no atendimento de seus interesses pessoais. Loewenstein arremata:
En lugar de servir a la limitacin del poder, la constitucin es aqu el instrumento para estabilizar y eternizar la intervencin de los dominadores fcticos de la localizacin del poder poltico. Y para continuar con el smil anterior: el traje no es en absoluto un traje, sino un disfraz52.

51 52

LOEWENSTEIN, op. cit., pp. 216 a 219. LOEWENSTEIN, loc. cit. 66

Como se pode notar, o constitucionalismo brasileiro experimentou todos os modelos percebidos por Loewenstein, preponderando ora a constituio nominal, ora a meramente semntica, e, hoje, experimentamos pela vez primeira um texto constitucional que iniciou seu percurso como nominal, mas demonstra um grande potencial a se efetivar como a primeira Constituio verdadeiramente normativa. Aplicando-se a analogia de

Loewenstein, j se faz sentir que o traje constitucional de 88 no est to desproporcional ao corpo social brasileiro, necessitando alguns ajustes, por bvio, mas no se parece mais com uma ridcula fantasia.

3.1.4 O regime hbrido de exerccio do poder poltico na Constituio Federal de 1988

Um dos principais fatores da nova Constituio estar conseguindo se ajustar realidade brasileira deve ser atribudo sensibilidade de seus organizadores, os quais, atentos a esta realidade, aprovaram o texto constitucional j com a previso da entrega do poder de modo direto s mos do povo, por meio dos instrumentos de participao popular direta previstos no artigo 14. Mas no se descuidou do modelo representativo, permanecendo, como regra, a edio das leis de matria reservada Unio, na mo dos deputados federais e dos senadores, sob o crivo da sano ou veto presidencial, em respeito ao princpio dos freios e contrapesos53. Em meio s discusses a respeito da concretizao de uma Constituio normativa, ainda h os que permaneam fiis a outras formas, regimes e sistemas de governo, sugerindo uma ampla reforma no Estado brasileiro. H quem tea elogiveis argumentos na defesa, por exemplo, do retorno a um regime monrquico puro, marcado pela centralizao do poder; ou na adoo de um regime parlamentarista, pautando-se na premissa de que

53

A respeito, consultar as obras: SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos (Checks and Balances). Belo Horizonte : Del Rey, 1999; e SOARES DE PINHO, A. P. Freios e Contrapesos do Governo na Constituio Brasileira. Niteri : [s.c.p.], 1961. Este ltimo afirma ter encontrado na obra A Poltica, de Aristteles, a semente do sistema de freios e contrapesos. 67

o regime presidencialista peca por atribuir poder demasiado ao Presidente da Repblica. No entanto, ningum ousa negar que qualquer que seja a forma ou regime com o qual o Brasil venha a experimentar no h como se situar fora do campo da democracia, no sentido de que justia e vontade popular so indissociveis! A Constituio da Repblica promulgada em 1988, seguindo a tradio constitucional brasileira, repetiu, no pargrafo nico do seu artigo 1, a assero de que o poder emana do povo. Mas trouxe a novidade de que este poder poder ser exercido de forma direta, sem a intermediao dos representantes eleitos. Tal inovao, sem sombra de dvidas, foi o marco diferenciador entre a nova ordem constitucional democrtica do Estado brasileiro e suas formas anteriores. H quem defenda ter sido a incluso de um extenso rol de direitos e garantias fundamentais, aposto ao artigo 5, o que deu conformao cidad Constituio de 1988; porm tal argumento pode ser refutado sob a alegao de que no bastaria a mera previso de direitos para que o Brasil alcance uma real democracia, se o povo continuasse refm da vontade poltica dos que legislam e governam. Sem um instrumento de interveno direta da vontade popular para efetivao de tais direitos, a tendncia seria a estagnao dos mesmos e sua configurao fantasiosa como, de regra, j vinha ocorrendo com os textos constitucionais anteriores. Na verdade, pequena importncia tem esta discusso, vez que ambos participao popular direta e direitos e garantias fundamentais complementam-se na busca da realizao do modelo democrtico do Estado Social e Democrtico de Direito. Assim, como j tratado alhures, a possibilidade de participao popular decisiva para se avaliar quando se est ou no frente a um governo democrtico, com tendncias aproximao deste modelo, tanto mais se delegue ao povo seu exerccio de forma direta. A soberania popular s pode ser evidenciada em sua inteireza na mesma medida em que a vontade do povo incide em todo processo de tomada de deciso, desde a percepo dos problemas, passando pela escolha de possveis solues, at culminar no estabelecimento da regra. A densidade

68

democrtica de uma deciso esculpida com base neste modelo irrefutvel. Outra vantagem que se pode tirar da participao popular direta, na iniciativa dos projetos de lei, a predisposio sua aceitao e obedincia, fazendo, inclusive, com que o cidado se torne um agente de convencimento dos demais e de fiscalizao do estatudo. No exagero afirmar, portanto, que a nota identificadora de um modelo de democracia, independentemente das nuanas que lhe imprimam a personalidade do pas adotante, a possibilidade constitucionalmente prevista de iniciativa popular na produo de leis. Sem buscar socorro significao vocabular da palavra democracia, o certo que a pura representao tolhe o poder popular. Seja porque, na grande parte dos sistemas mundiais representativos, o eleitor no tem controle sobre a legislatura do eleito, ou porque nem sempre o voto reflete exatamente uma ideologia. Esse fenmeno foi percebido por Rousseau, conforme se pode observar no seguinte trecho, o qual deve ser lido com parcimnia diante da sua radical teoria, totalmente avessa representatividade
A soberania no pode ser representada, pela mesma razo por que no pode ser alienada; ela consiste, essencialmente, na vontade geral, e a vontade no se representa; ela a mesma ou outra; no h meio termo. Os deputados do povo no so, pois, nem podem ser, seus representantes, j que no passam de comissrios; nada podem concluir definitivamente. Toda lei que o povo no ratificou em pessoa nula; no uma lei. O povo ingls pensa ser livre; ele se engana muito, pois s o durante a eleio dos membros do Parlamento; assim que so eleitos, o povo torna-se escravo, no nada54. [Grifo nosso]

Outros importantes problemas que a adoo do sistema representativo pode trazer, no caso brasileiro, foram observados por BOLZAN DE MORAIS na seguinte passagem
Todavia, diante dos quadros de enfraquecimento do espao pblico da poltica e da sua economicizao, em um contexto de jogo econmico global inserto em um capitalismo financeiro,
54

ROUSSEAU, op. cit., p. 125. 69

marcado, ainda, por uma reflexividade normativa, constata-se, ao menos tendencialmente, o desaparecimento de tais alternativas reais de escolha, posto que tem se estabelecido um esteretipo de desdiferenciao de propostas, de desidentificao de candidaturas, de homogeneidade, de mercantilizao da poltica e de marquetizao das candidaturas onde propostas e candidaturas so apresentadas, vendidas e compradas como em um grande balaio de liquidao de um Magazine S/A, conduzindo o cidado-eleitor a um processo de apatia, de desinteresse ou, o que pior, de menosprezo pela poltica diante da percepo construda heteronomamente da total desnecessidade mesmo dos prprios instrumentos de escolha dos representantes as eleies ou de sua participao no jogo eleitoral, posto que o jogo j est feito, as alternativas inexistentes e os resultados previamente determinados55.

Nesse

sentido,

iniciativa

popular

representa,

ainda

que

simbolicamente, a retomada do poder popular soberano que foi delegado ao Parlamento, qual se misturam mensagens implcitas ou explcitas de insatisfao e sede por mudanas. E, ainda, pode ter o efeito de chamar a ateno da comunidade parlamentar, curando-lhe temporariamente da ebriedade legislativa na qual se submergem os polticos aps a diplomao de que o poder pertence realmente ao povo. Por outro lado, cumpre assinalar que a iniciativa popular, apesar de ser portadora de tamanha significao para a construo de um modelo democrtico verdadeiro, insuficiente na efetividade quando se pensa no resultado final do processo legislativo. Ou ainda, quando se considera o procedimento estabelecido na Carta Magna para tal manifestao, nos casos em que o tema a ser legislado tem estatura federal. Isso pode ocorrer sob dois vetores: o primeiro diz respeito iniciativa em si. Um pas onde a populao no tem a conscincia de seu papel no exerccio do poder de deciso e mando, ou este fruto de uma Constituio semntica, ou meramente nominal aplicando-se a concepo de Loewenstein56 -, torna-se letra morta o comando constitucional de impulso

55 56

LIMA, op. cit., p. 118. LOEWENSTEIN, op. cit., pp. 216-222. Na concepo de Loewenstein, as constituies se classificam em: a) normativas, quando almejam e alcanam sua finalidade de reger a realidade social para a qual se destinam; b) nominais, quando 70

popular da atividade legislativa. Em pouqussimos momentos da histria poltica brasileira, vislumbrou-se o engajamento popular na provocao do Poder Legislativo. O segundo ponto a ser resolvido foi tratado no captulo anterior sobre o procedimento dificultoso criado pela Constituio Federal para o recolhimento e conferncia das assinaturas dos subscritores, a fim de legitimar qualquer projeto de iniciativa popular nas matrias de abrangncia federal.

3.2

A iniciativa popular na Constituio de 1988

O Poder Constituinte Originrio de 1986/88 inaugurou uma nova era no constitucionalismo brasileiro, incluindo no texto da Constituio da Repblica a soberania popular no apenas no seu sentido ideolgico, mas conferiu-lhe instrumentos que disponibilizam a efetiva participao do povo na tomada de decises sobre os rumos do pas. Por intermdio do referendo, plebiscito e da iniciativa popular na apresentao de projetos de lei, a populao pode manifestar diretamente sua vontade. Esse fenmeno dificilmente encontrado em Constituies

estrangeiras, a no ser no mbito estadual, em pases que adotam a forma federativa de organizao do Estado. Um bom exemplo disto a Constituio alem, que apesar de ser um documento de referncia sobre

constitucionalismo para o Brasil, no possui qualquer meno possibilidade de participao popular direta nas decises de rbita federal.

apesar de almejarem ser um instrumento de transformao social, terminam sufragadas pela realidade, sem alcanar a efetividade; e c) semnticas, quando apenas refletem a vontade do governante, funcionando como instrumento de legitimao de um poder arbitrrio. 71

Importante ressaltar que, das trs ferramentas democrticas acima, apenas a iniciativa popular configura realmente o exerccio da vontade popular. Veja-se que em relao ao plebiscito e ao referendo, o povo convocado a se manifestar sobre determinada deciso j tomada pelo Estado. Nestes casos, portanto, o exerccio democrtico fica restrito a decidir entre as opes polticas preestabelecidas pelo governante. Assim, o poder popular no se mostra efetivamente soberano, uma vez que adstrito, ou limitado pelos poderes constitudos. Friedrich Mller, porm, ao ser questionado sobre o artigo 14 da Constituio brasileira de 1988, quanto discordncia que aparentemente este apresenta para com a sua obra Quem o povo? A questo fundamental da democracia, tece duras, mas acertadas, crticas sobre o verdadeiro alcance deste dispositivo, chegando a desmerecer at mesmo a iniciativa popular, duvidando de sua operacionalidade na construo de um verdadeiro Estado Democrtico. Confira-se:

Por outro lado, devemos ver o que o artigo 14, em conjunto com os artigos 49 e 61 da constituio de 1988, significam na prtica poltica e o que no significam. O plebiscito deve ser convocado pelo Congresso Nacional, o referendo, autorizado ambos dentro da competncia exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49, XV). A iniciativa popular deve ser apresentada Cmara dos Deputados (artigo 61, 2). Ou seja, o Congresso decide sozinho se ele quer ou no deixar que a deciso sobre uma questo controvertida seja por plebiscito ou referendo. E, no caso da iniciativa popular, o Congresso pode tanto aceitar como rejeitar o resultado proposto por ela ou tambm, eventualmente, no analis-la, retardando sua tramitao. No primeiro caso, a elite poltica que tem a competncia de formular a questo e de enquadrar, de limitar deste modo a extenso do que deve ser decidido, e, depois, o povo que deve decidir pelo contedo mas somente em um quadro pr-decidido; e a iniciativa, de todo modo, est sempre e inteiramente disposio dos polticos. No segundo caso, o povo que tem a iniciativa e tambm a competncia de decidir o contedo da proposio mas a deciso definitiva est completamente nas mos da elite poltica. Tudo isso demonstra que estas trs formas de legislao popular no so, na realidade, autnomas, que elas no pertencem competncia essencial do povo, que elas no

72

formam nenhum contrapeso eficaz legislao representativaparlamentar. [sem grifo no original]

Apesar do acerto, em grande parte, do contedo da crtica de Mller, no se pode esquecer que, num sistema representativo, de eleies peridicas como ocorre no caso brasileiro sempre a vontade popular manifestada de forma direta finda por ter muita relevncia na conduta do parlamento. A atividade poltica iniciada desde a consulta aos chamados colgios eleitorais, onde o poltico busca a fonte de inspirao para estabelecer seus programas partidrios e individuais. Tendo acesso aos anseios populares, nasce a plataforma eleitoral sobre a qual o candidato constri sua imagem de representante da comunidade, o que lhe confere legitimao para falar em nome do povo, aps a diplomao e posse no cargo poltico. Como grande parte dos cargos eletivos reelegvel alguns ad eternum essa vinculao s bases eleitorais tem que se prorrogar enquanto o poltico quiser permanecer no poder. Por bvio, nem sempre isto acontece de forma to direta, mas nas ltimas eleies municipais de 2008, pde-se assistir a exemplos concretos da maior exposio da conduta do candidato, no s na poltica, como tambm na vida privada, amplamente publicada na mdia, a fim de orientar os eleitores quanto ao voto. Este tipo de manifestao tende a se desenvolver proporo em que o Brasil evolui tecnolgica e

economicamente, disponibilizando o acesso cada vez mais facilitado do povo aos meios de informao. Nesse sentido, no correto afirmar, como diz Mller, que a participao do povo na tomada de decises, tomando-se por conta o modelo atualmente adotado pela Constituio de 1988, no tem qualquer eficcia no que diz respeito atividade parlamentar. Talvez, os efeitos desta manifestao no surjam de forma imediata, mas tendem a modificar, e, na verdade, modificam, algumas orientaes legislativas, como a percebida no caso Daniela Perez57.

57

Ver nota 32. 73

 verdade que, infelizmente, o modelo de iniciativa popular criado pelo constituinte originrio no artigo 14 e regulado pelo complexo procedimento previsto no artigo 61, 2 - com exigncia de, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles , na prtica nunca ocorreu. A dificuldade inicial de colheita de assinaturas, j foi por algumas vezes, superada, como no caso retro mencionado. Porm, o que tornou impossvel a deflagrao do processo legislativo por meio de um projeto de lei efetivamente popular, foi a impossibilidade tcnica de conferncia das assinaturas. No existe, na estrutura legislativa, nenhum rgo criado e capacitado para exercer esta funo. Tambm, no h interesse na criao do mesmo, devido aos custos que demandaria a disponibilizao de pessoal e infra-estrutura para uma atividade que muito eventualmente seria deflagrada, em vista da atual inrcia do eleitorado; isso sem contar com os custos operacionais decorrentes da prpria conferncia: como deslocar servidores a cada Estado da Federao a fim de visitar os subscritores para averiguar a autenticidade das assinaturas mediante a conferncia de seus documentos pessoais? Ou melhor seria encaminhar estas listas para que os cartrios fizessem tal conferncia? Ou, como j se props, numa tentativa de regulamentar a iniciativa popular, deixar-se-ia s expensas da Justia Eleitoral tal atribuio? O fato que, aps muitas tentativas frustradas, a Cmara dos Deputados resolveu a questo determinando o encaminhamento dos eventuais projetos de lei recebidos da iniciativa popular a Deputados para que os adotassem, conforme citao anterior. Assim, ficou superada a problemtica da conferncia, mas, em via oposta, retirou da mo do povo a titularidade da proposta.

3.3

A iniciativa popular no Congresso Nacional

74

Aps intensa pesquisa sobre a viabilidade dos projetos de lei de iniciativa popular apresentados Cmara dos Deputados desde a entrada em vigor da Constituio da Repblica em 1988, vislumbra-se um quadro de quase apatia, tanto por parte dos que a provocaram como, tambm, do lado daqueles a quem caberia sua implementao. O segundo obstculo concreto realizao da vontade do povo pode ser observado no momento ps-iniciativa. J no bastasse um procedimento moroso, confuso e, conforme sabemos, irrealizvel de colheita de assinaturas, seguidas da herclea tarefa de conferncia das mesmas, resta, ao fim e ao cabo, a ausncia absoluta de vinculao das votaes dos deputados e senadores aprovao do texto proposto pela iniciativa popular. Alis, sequer h obrigatoriedade, ao menos de estatura constitucional, que force a mediao dos subscritores do projeto original durante as sesses de votao em cada Casa Legislativa. Quando se trata de iniciativa popular, deve-se procurar, principalmente, delinear o real objetivo deste instrumento. Aparentemente esta questo j foi aqui tratada, porm ainda falta aclarar qual concretamente a funo da entrega ao povo do direito de provocar a atividade legislativa. Parece bvia a resposta: viabilizar o exerccio normativo diretamente a quem detm o poder soberano, conforme sua livre vontade. Este objetivo, porm, jamais ser alcanado enquanto no for concedido ao povo, tambm, o direito de participar do processo legislativo. A falta de participao dos cidados interessados durante as discusses e votaes permite que os parlamentares deliberem livremente sobre a proposta, sem o compromisso moral e funcional j que so representantes do povo de defenderem a aprovao de referido projeto. Outro obstculo evidente realizao da vontade popular direta a possibilidade de incluso de emendas parlamentares ou apresentao de projeto substitutivo ao texto original. O rito procedimental de aprovao dos projetos populares tem de ser regido por sistemtica distinta da dos demais projetos. O projeto de lei de iniciativa popular no pode sofrer alterao substancial, sob pena de desnaturar-se. Tal manobra pode ser entendida como

75

uma fraude congressual, pois os deputados e senadores estariam furtando do povo um poder que constitucionalmente lhe pertence. E no se pode falar em poder apenas de iniciativa pura e simplesmente, argumentando-se que o que a Constituio garante, restringe-se somente ao direito de provocar o incio da atividade legislativa. Ora, o que se v a partir do estudo detido da iniciativa popular, e que se infere, tambm, da observao dos demais instrumentos da soberania popular plebiscito e referendo a permisso para que o povo, efetivamente, determine o que melhor para si prprio, sem a intermediao dos representantes. Por isso, urge a reforma no s da Constituio no sentido de facilitar o encaminhamento dos projetos de iniciativa popular, como tambm os regimentos internos das Casas Legislativas, sem o qu continuar frgil e extremamente cerceado o direito ao governo popular. A histria congressual sobre a tentativa de regulamentao do artigo 14 e incisos I, II e III, da Constituio Federal, teve incio logo aps a promulgao do novo texto constitucional, com a apresentao do Projeto de Lei n 1.272/8858, de autoria do Deputado Federal Doreto Campanari, j citado no Captulo II acima, o qual previa a convocao para eleies, plebiscito e referendo por meio de lei, sob a disciplina da Justia Eleitoral, e delegava ao Tribunal Superior Eleitoral a atribuio de conferncia da autenticidade das assinaturas dos eleitores, quanto aos projetos de iniciativa popular, estipulando, para tanto, prazo improrrogvel de sessenta dias. No entanto, tal projeto foi arquivado em consonncia com o artigo 10559 do Regimento Interno

58 59

Ver nota 31. Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica. Pargrafo nico. A proposio poder ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sesso legislativa ordinria da legislatura subseqente, retomando a tramitao desde o estgio em que se encontrava. 76

da Cmara dos Deputados, ou seja, pelo trmino da legislatura sem que tivesse sido submetido votao. Em seguida, no ano de 1991, o Deputado Florestan Fernandes encabeou a nova proposio de regulamentao da iniciativa popular, mas tendo em vista o processo legislativo, por meio de projeto de alterao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados PCR n 74/91, o qual previa a tramitao dos projetos de lei de iniciativa popular em regime de urgncia nos casos em que se observasse intenso engajamento da populao,

apresentando como justificativa os relevantes argumentos abaixo transcritos

O presente projeto de resoluo permite resolver uma questo urgente da nica maneira cabvel. A peculiaridade do exerccio legislativo por parte da iniciativa popular deve corresponder exigncias especficas, equivalentes quelas que pesam sobre os procedimentos parlamentares comuns. Contudo, medidas com grande massa de apoio popular contm, implicitamente, alta prioridade para os cidados. Por isso, elas devem ser encaminhadas em rito especial, com regime de urgncia plenamente assegurados60.

A preocupao do legislador, notadamente no que diz respeito aos projetos de iniciativa popular com grande nmero de subscritores, demonstra a fora vinculante do exerccio da participao popular direta. Tal proposta foi aprovada por unanimidade pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, tendo sido encaminhada Comisso Especial Destinada a Promover a Reforma do Regimento Interno, obedecendo questo de ordem do Deputado Jos Loureno, com apoio das demais bancadas parlamentares. No entanto, apesar do trmite exaustivo, findou-se a legislatura sem que o mesmo fosse definitivamente votado em Plenrio, o que resultou em seu arquivamento, nos moldes do art. 105 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Diversos projetos de lei foram apresentados, alm dos acima citados, na tentativa de se regulamentar o art. 14 e incisos da Constituio Federal, sendo a maior parte arquivada em decorrncia do trmino da legislatura sem submisso dos mesmos votao. Porm, finalmente, em 22 de fevereiro de

60

Publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, p. 2129, em 22 de fevereiro de 1992. 77

1993, o Deputado Nelson Carneiro encaminhou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 3.589/93, o qual deu ensejo edio da Lei n 9.709/98, ainda em vigor. Em que pese os benefcios da regulamentao da matria em nvel infraconstitucional, visto que possibilita o exerccio do direito assegurado no texto constitucional, esta lei cuidou fundamentalmente dos procedimentos legislativos referentes ao plebiscito e ao referendo com maior riqueza de detalhes, tratando timidamente da iniciativa popular na apresentao de projetos de lei. Na verdade, apenas reproduziu o procedimento j previsto na Constituio de 88. A postura, ento, adotada pelo congresso Nacional em relao a to importante instrumento da manifestao popular direta deve ser veemente criticada, visto que se perdeu excelente oportunidade para incluso de dispositivos importantes, como a tramitao em regime de urgncia dos projetos com grande acolhida popular; tambm, era o momento de se tratar da questo da efetiva participao dos subscritores durante as discusses e votaes na Casa Legislativa; bem como a impossibilidade de emendas e apresentao de substitutivos capazes de desvirtuar o contedo da vontade popular evidenciada no projeto. que praticamente reproduziu o dispositivo constitucional em relao iniciativa popular. Atenta limitao quanto ao exerccio do direito de participao popular, a Deputada Vanessa Grazziotin, entregou Cmara o Projeto de Lei n 6.928/2002, cujo texto dispe sobre relevantes alteraes no procedimento de participao popular, tendo por fim a revogao da Lei n 9.709/98. A proposio, que tramita em regime de prioridade, inova na regulamentao de outros institutos de manifestao popular no previstos expressamente no texto constitucional, mas com ele perfeitamente compatveis. A ttulo de exemplo, o projeto trata dos chamados grupos de presso, aos quais ser oportunizada a prtica continuada de trabalho de informao e acompanhamento61, coibindose eventual abuso desta prerrogativa com a responsabilizao criminal pelo crime de trfico de influncia (art. 322, do CP), o que desestimular a ao dos chamados lobistas. Mas o ponto relevante do projeto diz respeito

61

Art. 23 do Projeto de Lei n 6.928/2002. 78

flexibilizao dos requisitos para a iniciativa popular, com a possibilidade de computar-se, no total de assinaturas exigidos pela Constituio, as advindas de associaes ou rgos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, cuja assinatura dos mandatrios corresponder ao nmero de assinaturas dos representados eleitores (art. 19, 1, do Projeto de Lei n 6.928/2002). A subscritora da proposta justifica sua idia no reconhecimento da intransponibilidade do sistema criado na Constituio, ponderando

Quanto iniciativa popular, a dificuldade j sentida por todos, em mais de dez anos de promulgao da Constituio de 1988, refere-se ao elevado nmero de subscries exigido pelo 2 do art. 61, que redundou na inexeqibilidade do instrumento. De forma a minimizar o problema e contornar o impasse, at que se encontre um novo critrio para substituir o existente no texto constitucional, sugiro a flexibilizao da regra com a admisso de representao para o cmputo das assinaturas, a exemplo do que ocorre no sistema portugus, concretizando assim o instrumento e restaurando a vontade constitucional, trada, creio eu, por falta de anlise prospectiva na poca dos trabalhos constituintes62.

Outros projetos foram submetidos apreciao do legislador com o fito de dar nova roupagem participao popular em nvel infraconstitucional, ao que se chama a ateno para o Projeto de Lei n 4.718/2004, de autoria da prpria Comisso de Legislao Participativa CLP, rgo interno da Cmara dos Deputados incumbido da recepo dos projetos encaminhados pela sociedade civil organizada, como j tratado anteriormente. Apensado ao Projeto de Lei n 6.928/98, h que se destacar a pequena importncia relegada iniciativa popular por parte da CLP, causando espanto, j que esta comisso deveria precipuamente defender o exerccio dessa prerrogativa popular, exatamente por deparar-se rotineiramente com os obstculos sua execuo e ser essa sua misso institucional.

62

Justificao ao Projeto de Lei n 6.928/2002. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/internet/proposicoes/chamadaExterna.html?link=http://www .camara.gov.br/sileg/Prop_Lista.asp?ass1=iniciativa&co1=%20AND%20&Ass2=popula r&co2=Ass3=. Acesso em: outubro 2008. 79

Algumas propostas interessantes, mas que foram arquivadas, traziam institutos de premiao a entidades cuja atuao privilegiou de forma elogivel a apresentao de projetos de lei popular. A Sugesto n 191/2005, encaminhada CLP pelo Instituto Ponto de Equilbrio ELO Social, um bom exemplo. Ela sugere a elaborao de projeto de lei para jubilar e destacar instituies sociais pela participao ativa e efetiva no processo legislativo atravs da CLP, por meio da criao da Comenda de Mrito na Participao Legislativa Federal. Instrumentos desta jaez devem ser vistos com bons olhos pela sociedade e, tambm, pelo Legislativo, visto que estimulam o desenvolvimento de uma rotina de participao popular. Tambm, a Proposta de Emenda Constituio, de n 463/2005, apresentada Cmara dos Deputados pelo Deputado Joo Batista Oliveira de Arajo, sob co-autoria de quase trezentos parlamentares, prope a reforma do texto constitucional no sentido de acrescer a possibilidade de autoconvocao popular para realizao de plebiscito63 e acrescentando-se o 6 ao artigo 62, excepcionando os projetos de iniciativa popular e a convocao popular para o plebiscito da paralisia legislativa provocada pelo atraso na

63

Proposta de Emenda Constituio n 463/2005 Art. 2 Acrescente-se ao texto da Constituio Federal o seguinte art. 61-A: Art. 61-A. Convocatria para realizao de plebiscito, subscrita por um por cento do eleitorado nacional, ser encaminhada Cmara dos Deputados. 1 Qualquer matria poder ser objeto de plebiscito, quando convocado pelo povo, nos termos deste artigo, ressalvados os direitos e garantias individuais previstos no art. 5 desta Constituio. 2 A convocatria subscrita pelo nmero de eleitores previsto caput deste artigo, no poder ser rejeitada, devendo ser recebida e, em vinte e quatro horas, transformada em projeto de decreto legislativo, a ser homologado em sesso conjunta do Congresso Nacional, no prazo mximo de trinta dias aps seu recebimento pela Cmara dos Deputados. 5 O projeto de decreto legislativo no poder alterar o objeto da consulta popular expresso na convocatria recebida pela Cmara dos Deputados. 6 Em se tratando de convocatria que implique na antecipao de eleies, caso esta venha a ser aprovada em plebiscito, o decreto legislativo de que trata este artigo dever fixar desde logo a data do novo pleito, que no poder exceder o prazo noventa dias, a contar da data do plebiscito, cabendo ao Tribunal Superior Eleitoral editar as normas necessrias realizao do plebiscito e das eleies antecipadas, se aprovadas, respeitada a legislao vigente. 7 Na hiptese do 6, os titulares permanecero no exerccio pleno do mandato at a posse dos novos eleitos, que se dar sessenta dias aps a publicao do resultado das eleies. 80

votao de medidas provisrias. Quanto iniciativa popular, dever-se-ia aproveitar o enseja para minorar as dificuldades de acesso do povo ao seu direito, porm o texto preliminar no contempla esta melhoria. Atualmente, a proposio aguarda manifestao da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania CCJC, donde se espera parecer positivo, tendo em vista a benfazeja, ainda que retrada, ampliao do espectro de canais de participao popular. Portanto, apesar de tmidas e numericamente escassas provocaes do Poder Legislativo quanto ao regramento da participao popular e, em especial, da iniciativa popular na apresentao de projetos de lei, ao menos o sistema no se encontra totalmente esttico. A mobilizao da sociedade civil organizada por meio de recursos de comunicao em massa, como a rede mundial de computadores, , em grande parte, responsvel pela reiterao de tais medidas, como, tambm, tem sido preponderante para o desenvolvimento de uma conscincia pblica sobre a necessidade de apreenso, pelo povo, do seu poder de deciso. E, como ser tratado no prximo captulo, faz-se imperioso a adoo de aes estatais e seculares de incentivo participao popular.

81

CAPTULO IV A INICIATIVA POPULAR MUNICIPAL

4.1

Aspectos gerais

A incurso, neste ponto, se dar sob a tica do sistema constitucional de repartio de competncias previsto no artigo 29, inciso XIII, da Constituio da Repblica de 1988. O artigo 29 da Constituio reza as competncias legislativas municipais, ao que daremos destaque previso de participao popular direta na confeco de leis de interesse local, por meio na iniciativa popular. Interessante destacar, logo de incio, que, ao contrrio do modelo de iniciativa popular para as leis federais vislumbrado nos captulos anteriores, a iniciativa popular municipal muito mais vivel, muito mais factvel, ou, melhor dizendo, realizvel. Veja-se o que diz a Constituio:

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XIII Iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

82

O primeiro alerta que se faz, diz respeito oportunidade concedida aos Municpios para estabelecerem de modo inovador a forma de participao popular na edio de leis municipais, sem necessidade de reproduo do modelo adotado na Constituio para as leis de mbito federal. Poder a Lei Orgnica Municipal criar o modelo procedimental de participao da comunidade local na produo de leis municipais. Entendemos que a exigncia de manifestao de, no mnimo, cinco por cento do eleitorado, conforme se observa ao final do dispositivo constitucional acima transcrito, pode ter a abrangncia dos eleitores de todo o Municpio, ou pode abranger somente os eleitores residentes em determinada cidade do Municpio, ou, ainda, alcance apenas o nmero de eleitores residentes em determinado bairro, conforme se observe a interferncia da futura lei nos interesses do grupo social respectivo.

4.2

A iniciativa popular municipal como instrumento efetivo

da soberania popular direta

O Poder Constituinte Originrio de 1986/88, ao destinar populao brasileira o exerccio direto de seu poder soberano, inspirou-se no constitucionalismo moderno para produzir um texto constitucional sistemtico, conjugando direitos e garantias fundamentais com a estrutura do Estado brasileiro e as formas de limitao ao exerccio do poder pblico, tendo por fim a produo de um texto operacional, e no somente tcnico. Desse modo, mostrou-se sensvel realidade das comunidades municipais, onde a convivncia prxima a seus representantes, ao invs de propiciar o maior atendimento destes s necessidades daqueles, na verdade acaba por facilitar a manipulao do eleitorado. Portanto, evidncia, surge a preocupao de que a iniciativa popular no se torne uma quimera.

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No entanto, a Constituio da Republica de 1988 falhou ao restringir por um critrio quantitativo a participao da populao municipal na apresentao de projetos de lei Cmara de Vereadores. Esta espcie de intromisso indevida do constituinte federal na esfera dos assuntos de interesse exclusivo da municipalidade reflete, evidentemente, uma herana do desrespeito histrico do poder central, no modelo federativo brasileiro, quanto autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. Tal bice quantitativo, porm, comporta interpretao extensiva conforme a

Constituio, mas sem reduo de seu texto na medida em que interesse precpuo do prprio arcabouo constitucional a manuteno de sua fora normativa, permitindo o imprio de suas disposies. O amadurecimento da comunidade poltica, decorrente do exerccio direto do poder, pode levar a um crescente engajamento na realizao da Constituio, principalmente quando se tem em vista os dispositivos concretizadores do Estado Democrtico. Por este raciocnio, plenamente defensvel a tese de que o constituinte de 88 formulou gramaticalmente a disposio do inciso XIII do artigo 29 no sentido de que a participao de, no mnimo, 5% (cinco por cento) da populao para a apresentao de projeto de lei deve levar em considerao a quantidade de eleitores conforme o assunto a ser legislado. Ou seja, se a disposio legal envolve tema que afetar diretamente toda a populao do Municpio, sobre este contingente que se deve estabelecer o percentual mnimo; mas se a deciso legal vier a alcanar apenas a populao da cidade ou de determinado bairro, sobre esta comunidade de eleitores que se deve efetuar a conta da participao. O estabelecimento de regras semelhantes s previstas para a entrega de um projeto de lei de iniciativa popular de mbito federal se mostra despropositado ao objetivo constitucional. Da porque, as leis orgnicas municipais devem primar pela interpretao do dispositivo constitucional da forma que mais facilite este processo. Indubitavelmente, a proposta de um projeto de lei de iniciativa popular sobre um tema cuja disciplina somente interfira no cotidiano dos moradores de determinado bairro, dificilmente lograria obter o total de cinco por cento de

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assinaturas, caso a exigncia fosse estendida populao de todo o municipado. Um exemplo hipottico pode bem representar a dificuldade de que aqui se cuida: imagine-se a situao de determinado bairro, cujos moradores assistem estarrecidos a processo licitatrio para arrendamento de uma rea onde foi construda, pela prpria comunidade, uma quadra de esportes comunitria; sendo que o arrendamento tem por finalidade a destruio da mesma para construo de um posto de gasolina, a despeito de todos os riscos sociais e ambientais que tal atividade econmica pode oferecer. Talvez este evento no interesse ao restante dos moradores do Municpio, ou talvez alguns at vejam com bons olhos o evento, j que podero se beneficiar de mais um ponto de abastecimento a seus veculos quando circularem pelos bairros distantes de suas residncias. Ora, numa situao to peculiar, pode-se prever a inviabilidade de qualquer iniciativa por parte dos cidados interessados na colheita de assinaturas para corroborar a edio de uma lei que fixe a destinao social daquela rea, caso o percentual exigido para referido projeto de lei integre o nmero total de eleitores do respectivo Municpio. Obviamente, os cinco por cento devem dizer respeito queles que diretamente sofrero os efeitos deletrios da omisso legislativa na forma de planejamento da cidade, quais sejam: os moradores do bairro afetado. Esse entendimento j foi adotado por alguns Municpios brasileiros em suas leis orgnicas, os quais captaram a ratio juris do mandamento constitucional. o caso, por exemplo, da Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza, cujo artigo 54 reza: A iniciativa popular de projeto de lei ser exercida mediante subscrio de, no mnimo, cinco por cento do eleitorado do Municpio, da cidade, ou do bairro, conforme o interesse ou a abrangncia da proposta. Este modelo tambm pode ser encontrado nas Leis Orgnicas dos Municpios de Campo Grande (art. 22, XI), Joo Pessoa (art. 31, 1), Natal (art. 39, 3), Porto Alegre (art. 98, 1), Rio de Janeiro (art. 80, I), Teresina (art. 53) e Vitria (art. 92), sendo que, em alguns casos, h previso expressa, inclusive, de participao direta dos proponentes nas sesses de votao.

85

Aps serem analisadas, uma a uma, as Leis Orgnicas Municipais das capitais brasileiras, eis o quadro geral de como est sendo tratada a previso da iniciativa popular para a apresentao de projetos de lei:

Quadro 2

MUNICPIO

Previso de iniciativa popular

Requisitos

Participao dos subscreventes Art. 104, 2 - Os projetos de lei apresentados por iniciativa popular tero prioridade de inscrio na Ordem do Dia, com a garantia da participao de representante dos eleitores subscritos, na defesa em plenrio, da matria apresentada. Art. 9, pargrafo nico - O projeto de lei oriundo de iniciativa popular receber o mesmo tratamento dos demais projetos, facultada a solicitao de urgncia para sua apreciao e assegurada a realizao de sesso especial com a participao dos interessados, que podero fazer a defesa do projeto, atravs de representante para tal fim credenciado, na forma regimental. Art. 66. Nas sesses ordinrias, quando da votao dos projetos de iniciativa popular, haver dez minutos concedidos defesa de matria a um dos cinco primeiros signatrios. Art. 89, 1 - Na discusso do projeto

Aracaj/SE

Sim, arts. 3, IV e 103, III.

No mnimo, (05) cinco por cento de eleitorado municipal (art. 104).

Belm/PA

Sim, art. 7, III.

No mnimo, cinco por cento do eleitorado municipal, distribudo por todos os distritos, quando se tratar de emenda Lei Orgnica. Por metade dos distritos, no mnimo, quando se tratar de projeto de lei, com no menos de cinco por cento dos eleitores de cada um deles, em qualquer caso (art. 9).

Belo Horizonte/MG

Sim, art. 2, 2, III.

No mnimo, cinco por cento do eleitorado do Municpio, em

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lista organizada por entidade associativa legalmente constituda, que se responsabilizar pela idoneidade das assinaturas (art. 89).

de iniciativa popular, assegurada a sua defesa, em comisso e no Plenrio, por um dos signatrios. 2 - O disposto neste artigo e no 1 se aplica iniciativa popular de emenda a projeto de lei em tramitao na Cmara, respeitadas as vedaes do art. 90.

Boa Vista/RR

Sim, art. 43, III.

Braslia/DF

Sim, art. 5, III.

Campo Grande/MS

Sim.

No mnimo 5% (cinco por cento) dos eleitores inscritos no Municpio (art. 46) Pargrafo nico A proposta popular dever ser encaminhada a Cmara Municipal, e dever conter a indicao do nmero do respectivo ttulo eleitoral, bem como a certido expedida pelo rgo eleitoral competente, contendo a informao do nmero total de eleitores do bairro, da cidade ou do Municpio. No mnimo, por um por cento dos eleitores do Distrito Federal distribudos em, pelo menos, trs zonas eleitorais, com no menos de trs dcimos por cento do eleitorado de cada uma delas (art. 76) Emenda Lei Orgnica projeto de lei devidamente articulado, justificado e subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado do Distrito Federal, distribudo por trs zonas eleitorais (art. 70). Cabe a Cmara Municipal normatizar a iniciativa popular em projetos de lei do interesse especfico do Municpio, da cidade, de distritos ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do total do eleitorado, quando for do interesse do Municpio, e de cinco por cento do eleitorado residente na cidade, no distrito ou no bairro, respectivamente, quando se tratar de interesse especfico das mencionadas

Sem previso de participao popular na sesso de votao.

H previso de defesa do projeto somente junto s comisses da Cmara Distrital, mas no em plenrio.

Sem previso de participao popular na sesso de votao.

87

Cuiab/MT

Sim, art. 24, III. Sim, arts. 7, II, a, e art. 52. Sim, art. 2, pargrafo nico, III. Art. 5 A iniciativa popular de lei, o plebiscito, o referendo, o oramento participativo e o veto popular so formas de assegurar a efetiva participao do povo nas definies das questes fundamentais de interesse coletivo. Art. 6 Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de polticas pblicas; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncia sobre os assuntos de interesse pblico; IV iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento ; V a elaborao

unidades geogrficas (art. 22, XI). No mnimo de 5% (cinco por cento) do total do nmero de eleitores do Municpio (art. 25).

Curitiba/PR Florianpolis/ SC

Fortaleza/CE

Sem previso de participao popular na sesso de votao. Sem previso de Cinco por cento, pelo menos, participao popular do eleitorado (art. 55). na sesso de votao. Cinco por cento, no mnimo, Sem previso de de eleitores do Municpio (art. participao popular 55, 1) na sesso de votao. Art. 59. A soberania popular se manifesta pelo exerccio direto do poder pelo povo e quando a todos so asseguradas condies dignas de existncia e ser exercida especialmente: I pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual par todos; II pelo plebiscito; III pelo referendo; IV pela iniciativa popular; V - pelo veto popular; VI pelo oramento participativo; VII pela participao popular nas decises do Municpio e no aperfeioamento democrtico de suas instituies; VIII pela ao fiscalizadora sobre a administrao pblica. Art. 60. A iniciativa popular, no mbito do Poder Legislativo Municipal, ser tomada por 5% (cinco por cento) do eleitorado do Municpio, mediante apresentao de: I projeto de lei; II projeto de emenda Lei Orgnica; III veto popular execuo de lei. 1 Os projetos de lei apresentados atravs da iniciativa popular sero inscritos prioritariamente na ordem do dia da Cmara. 2 Os projetos de lei de iniciativa popular sero discutidos e votados no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, garantida a defesa em Plenrio por representantes dos interessados. 3 Decorrido o prazo do 2 deste artigo, o projeto ir automaticamente para votao, independente de parecer. 4 No tendo sido votado at o encerramento da sesso legislativa, o projeto de iniciativa popular estar inscrito automaticamente para votao na sesso seguinte da mesma legislatura ou na primeira sesso da legislatura subseqente. 5 A alterao ou revogao de uma lei, cujo projeto seja originrio de iniciativa popular, quando feita por lei, cujo projeto no teve iniciativa do povo, deve ser obrigatoriamente submetida a referendo popular. 6 A lei objeto de veto popular dever, automaticamente, ser submetida a referendo popular. Art. 61. A iniciativa popular, no mbito do Poder Executivo Municipal, ser tomada por 5% (cinco por cento) do eleitorado do Municpio, mediante apresenta-

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e a gesto participativa do Plano Plurianual, nas diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal.

Goinia/GO

Sim, art. 6, III.

Joo Pessoa/PB

Sim, arts. 3 e 28, III.

Macap/AP

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Macei/AL

Sim, art. 32.

o de: I planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; II veto popular a obra pblica ou privada considerada contrria ao interesse pblico ou prejudicial ao meio ambiente. 1 Quando se tratar de interesse especfico no mbito do bairro ou distrito, a iniciativa popular ou o veto popular poder ser tomado por 5% (cinco por cento) dos eleitores inscritos ali domiciliados. 2 A obra objeto do veto dever ser submetida a referendo popular. Art. 62. assegurado, no mbito municipal, o recurso a consultas plebiscitrias e referendrias sobre atos, autorizaes ou concesses do Poder Executivo e sobre lei ou parte de lei, projeto de lei ou parte de projeto de lei, cabendo a iniciativa ao Prefeito, a um tero dos vereadores da Cmara Municipal ou a 5% (cinco por cento) do eleitorado do Municpio. 1 O Municpio assegurar ao Tribunal Regional Eleitoral os recursos necessrios realizao das consultas plebiscitrias e referendrias. 2 Lei Complementar disciplinar a realizao de consultas plebiscitrias e referendrias no mbito do Municpio de Fortaleza. Art. 90, 3. - Os projetos sero disNo mnimo, cinco por cento cutidos e votados no dos eleitores inscritos no prazo mximo de Municpio, contendo assunto quarenta e cinco dias, de interesse especfico do garantida a defesa em Municpio, da cidade ou de plenrio por um dos bairros (art. 90). cinco primeiros signatrios; Manifestao de, pelo menos 1% (um por cento) do eleitorado respectivo. Dever ser articulada, Art. 31, 3 - Caber exigindo-se, para recebimento ao Regimento Interno pela Cmara, a identificao da Cmara assegurar dos assinantes, mediante e dispor sobre o modo indicao do nmero do pelo qual os projetos respectivo ttulo eleitoral bem de iniciativa popular como a certido expedida pelo sero definidos na rgo eleitoral competente, Tribuna da Cmara. contendo a informao do nmero total de eleitores do bairro, da Cidade ou do Municpio (art. 31 e 1). Texto no encontrado ----No mnimo cinco por cento (5%) dos eleitores do municpio (art. 34). Sem previso de A Lei Orgnica do Municpio participao popular poder ser emendada na sesso de votao. mediante proposta de no mnimo cinco por cento (5%) dos eleitores inscritos no

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Manaus/AM

Sim, art. 16.

Natal/RN

Sim, art. 39, 3.

Palmas/TO

Sim, art. 45.

Porto Alegre/RS

Sim, art. 97, IV Art. 97 A soberania popular se manifesta quando a todos so asseguradas condies dignas de existncia e ser

municpio (art. 31). Art. 57, III A Lei Orgnica Municipal poder ser emendada mediante proposta de iniciativa popular, subscrita por, no mnimo, cinco por cento dos eleitores do Municpio, com identificao eleitoral, na forma do art. 60, 1, desta Lei. 1 - A proposta popular Art. 16, 3 - Caber dever ser articulada, ao Regimento Interno exigindo-se, para seu receda Cmara assegurar bimento pela Cmara, a e dispor sobre o modo identificao dos assinantes, pelo qual os projetos mediante indicao do nmero de iniciativa popular do respectivo ttulo eleitoral, sero defendidos na bem como a certido expedida Tribuna da Cmara pelo rgo eleitoral por instituio da competente, contendo a sociedade civil ou informao do nmero total de integrante da coeleitores do Municpio. munidade local. Art. 60 A iniciativa popular ser exercida pela apresentao Cmara Municipal de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento dos eleitores inscritos no Municpio, contendo assunto de interesse especfico da cidade, de bairros ou distritos. No mnimo, cinco por cento do eleitorado do municpio, da Sem previso de cidade ou do bairro, conforme participao popular o interesse ou abrangncia da na sesso de votao. proposta (art. 39, 3). No mnimo, 5% (cinco por cento) do eleitorado do Municpio (art. 45). 1 - A proposta popular Sem previso de dever ser articulada, participao popular exigindo-se, para seu recena sesso de votao. bimento, a identificao dos assinantes, mediante indicao do nmero do respectivo titulo eleitoral. Art. 98 A iniciativa popular, no processo legislativo, ser tomada por cinco por cento do eleitorado do Municpio, mediante apresentao de: (ver LC 297/93) I projeto de lei; II projeto de emenda Lei Orgnica. 1 Quando se tratar de interesse especfico no mbito de bairro ou distrito, a iniciativa popular poder ser tomada por cinco por cento dos eleitores inscritos ali domiciliados. 2 Recebido o requerimento, a Cmara Municipal verificar o cumprimento dos requisitos dispostos neste

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exercida: I pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos; II pelo plebiscito; III pelo referendo; IV pela iniciativa popular; V pela participao popular nas decises do Municpio e no aperfeioamento democrtico de suas instituies; VI pela ao fiscalizadora sobre a administrao pblica; VII pela tribuna popular. (ver D. 9810 DOE 24/09/90)

artigo, dando-lhe tramitao em carter de urgncia. 3 Fica assegurado o direito de discusso e defesa do projeto de lei de iniciativa popular, no plenrio da Cmara Municipal, por um representante especialmente designado pelos proponentes. 4 No tendo sido votado at o encerramento da sesso legislativa, o projeto estar inscrito para votao na sesso seguinte da mesma legislatura. Art. 99 assegurado, no mbito municipal, o recurso de consultas referendrias ou plebiscitrias sobre atos, autorizaes ou concesses do Poder Executivo e sobre lei ou parte de lei, projeto de lei ou parte de projeto de lei, cabendo a iniciativa ao Prefeito, a dois teros dos Vereadores da Cmara Municipal ou a cinco por cento do eleitorado do Municpio. Art. 100 Fica instituda a Tribuna Popular nas sesses plenrias ordinrias e extraordinrias da Cmara Municipal, bem como na Praa Montevidu largo fronteiro Prefeitura Municipal, podendo dela fazer uso: I entidades sindicais com sede em Porto Alegre, entidades representativas de moradores ou outras que tenham atuao no mbito municipal, reconhecidas ou registradas como tais; II entidades que, mesmo no tendo carter municipal, venham a apresentar questes de relevncia para a populao de Porto Alegre. Pargrafo nico O Regimento dever disciplinar as demais situaes de uso da palavra por representantes populares. SEO II Dos Conselhos Municipais Art. 101 Os Conselhos Municipais so rgos de participao direta da comunidade na administrao pblica, tendo por finalidade propor, fiscalizar e deliberar matrias referentes a cada setor da administrao, nos termos de lei complementar. (Regulamentado p/ L. C. n 267) Pargrafo nico Os conselhos municipais so compostos por nmero mpar de membros, observada a representatividade das entidades comunitrias de moradores, entidades de classe e da administrao municipal. SEO III Dos Conselhos Populares Art. 102 O Poder Pblico reconhecer a existncia de conselhos populares regionais, autnomos, no subordinados administrao municipal. Pargrafo nico Os conselhos populares so instncias regionais a partir de discusso e elaborao de polticas municipais, formados a partir de entidades representativas de todos os segmentos sociais da regio. SEO IV Do Direito de Informao Art. 103 As entidades de mbito municipal, ou se no o forem, com mais de trs mil associados, podero requerer a realizao de audincia pblica para esclarecimentos sobre projetos, obras e outras matrias

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Porto Velho/RO

Sim, arts. 47 e 62.

Recife/PE

Sim, art. 9, 2, I.

relativas administrao e ao Legislativo municipais. (Referncia D. 9.812 DOE 24/09/90 e Regulamentado p/ LC 382/96) 1 Fica o Poder Executivo ou Poder Legislativo, conforme o caso, obrigado a realizar a audincia pblica no prazo de trinta dias a contar da data de entrega do requerimento. 2 A documentao relativa ao assunto da audincia ficar disposio das entidades e movimentos da sociedade civil a contar de dez dias da data do pedido at o momento da realizao da audincia. Art. 104 As entidades da sociedade civil, bem como qualquer cidado podero encaminhar pedido de informao ou certido ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo, sobre atos, contratos, decises, projetos ou quaisquer assuntos de interesse social, devendo tal pedido ter resposta no prazo de trinta dias ou justificativa da impossibilidade desta. (regulamentado pela LC 313/93) Pargrafo nico No caso das informaes referentes ao controle ambiental realizado no Municpio, independentemente de qualquer solicitao que houver sido feita por entidades da sociedade civil ou cidados, o Poder Executivo dever divulg-las periodicamente nos meios de comunicao de massa, de acordo com a lei. (Art. 104 regulamentado p/ L. C. 313/93 DOE de 06/01/94) No mnimo, cinco por cento dos eleitores do Municpio, identificados mediante indicao do nmero do respectivo ttulo eleitoral e das respectivas zonas e sees eleitorais (art. 62, IV). A iniciativa popular ser Sem previso de exercida pela apresentao participao popular Cmara Municipal de projetos na sesso de votao. de lei subscritos por, no mnimo, cinco por cento dos eleitores inscritos no mbito municipal, contendo assunto de interesse especfico do Municpio, da cidade ou bairros (art. 65, 2). A Cmara Municipal poder ser convocada extraordinariamente para tratar de matria urgente ou de Art. 30, 2 - A tribuna interesse pblico relevante por popular poder ser iniciativa popular de 1% (um utilizada, por um dos por cento) dos eleitores subscritores da alistados no Municpio, iniciativa do projeto de obedecido o disposto no 1 lei. do Artigo 30 desta Lei Orgnica (art. 18). A Lei Orgnica poder ser emendada mediante proposta de iniciativa popular, subscrita

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por, no mnimo, 5% (cinco por cento) dos eleitores alistados no Municpio, obedecido o disposto no 1 do Artigo 30 desta Lei Orgnica. Art. 30 - A iniciativa popular de lei ser exercida mediante a apresentao, Cmara Municipal, de projeto de lei subscrito por, no mnimo, 5% (cinco por cento) do eleitorado alistado no Municpio. 1 - A proposta popular dever ser articulada, exigindo-se, para seu recebimento, a identificao dos assinantes, mediante indicao do nmero do respectivo ttulo eleitoral. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara Municipal, de Emenda Lei Orgnica, subscrita por entidades associativas legalmente constitudas, que se responsabilizaro pela idoneidade das assinaturas dos eleitores, cujo nmero dispuser a lei (art. 34, 5). A iniciativa popular ser exercida com apresentao Cmara Municipal de projeto de lei subscrito por, no mnimo, cinco por cento do eleitorado municipal e dever ser apreciado em, no mnimo, sessenta dias (art. 37). Art. 80 - A iniciativa popular pode ser exercida: I - pela apresentao Cmara Municipal de projeto de lei subscrito por cinco por cento do eleitorado do Municpio, ou de bairros; II - por entidade representativa da sociedade civil, legalmente constituda, que apresente projeto de lei subscrito por metade mais um de seus filiados; III - por entidades federativas legalmente constitudas que apresentem projeto de lei subscrito por um tero dos membros de seu colegiado. O projeto de lei encaminhado

Rio Branco/AC

Sim, arts. 34, III e 35.

Sem previso de participao popular na sesso de votao.

Rio de Janeiro/RJ

Sim, art. 3, IV.

Art. 80, pargrafo nico - Caber ao Regimento Interno da Cmara Municipal assegurar e dispor sobre o modo pelo qual os projetos de iniciativa popular sero defendidos na tribuna da Cmara Municipal por um dos seus signatrios.

Salvador/BA

Sim, art. 48.

Art. 48, 6 - O

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por iniciativa popular ser apresentado na Ordem do Dia da Cmara e dever ser apreciado no prazo mximo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar do seu recebimento pela Cmara Municipal. Decorrido esse prazo, o projeto ir automaticamente votao sobrestada as demais, independente de pareceres. No tendo sido votado projeto de lei de iniciativa popular quando do encerramento da sesso, ser considerado reinscrito, de pleno direito, na sesso seguinte da mesma legislatura, ou na primeira sesso da legislatura subseqente (art. 48, 4 e 5).

Regimento Interno da Cmara dever prever, forma que assegure a defesa da proposta de emenda ou projeto de lei de iniciativa popular, em Comisso ou Plenrio, por um dos seus signatrios.

So Luis/MA

Sim, art. 67.

No mnimo, cinco por cento do eleitorado do Municpio.

Art. 67, 2 - Os projetos sero discutidos e votados no prazo mximo de quarenta e cinco dias, garantida a defesa em Plenrio por um dos cinco primeiros signatrios.

So Paulo/SP

Sim, art. 5, 1, II.

Art. 36 - A Lei Orgnica poder ser emendada mediante proposta de cidados, mediante iniciativa popular assinada por, no mnimo 5% (cinco por cento) dos eleitores do Municpio. Manifestao de, pelo menos, 5% (cinco por cento) do eleitorado interessado (art. 53). 1o. Os projetos de lei de iniciativa popular sero apresentados Cmara Municipal, satisfeitas as seguintes exigncias: a) assinatura do eleitor; b) nmero, sesso e zona eleitoral; c) endereo do eleitor. 2o. Os projetos de lei de iniciativa popular podero ser redigidos sem observncia da tcnica legislativa, bastando que definam a pretenso dos proponentes.

Sem previso de participao popular na sesso de votao.

Teresina/PI

Sim, art. 2, IV.

Art. 53, 3 - O Presidente da Cmara Municipal, preenchidas as condies de admissibilidade prevista nesta lei, no poder negar seguimentos ao projeto, devendo encaminh-lo s comisses competentes. 4o. Na apresentao do projeto, os subscritores podero indicar at 02 (dois) representantes que faro a defesa oral do projeto perante o plenrio, quando de

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Vitria/ES

Sim, art. 1, 1, I, c.

sua discusso pelo prazo de 15 (quinze) minutos. Art. 8 - Todos tm direito de participar, pelos meios legais, das decises do Municpio e do aperfeioamento democrtico de suas instituies, exercendo a soberania popular pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, alm do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular no processo legislativo. 1 - O Municpio prestigiar e facultar, nos termos da lei, a participao da coletividade na formulao e execuo das polticas pblicas em seu territrio, como tambm no permanente controle popular da legalidade e da moralidade dos atos dos Poderes Pblicos. 2 - Alm das diversas formas de participao popular previstas nesta Lei Orgnica, fica assegurada a existncia de Conselhos Populares, no cabendo ao Poder Pblico qualquer tipo de interferncia nos Conselhos e Associaes Populares. Art. 9 - Fica assegurado, na forma da lei, o carter democrtico na formulao e execuo das polticas e no controle das aes governamentais atravs de mecanismos que garantam a participao da sociedade civil. A Lei Orgnica poder ser emendada mediante proposta de iniciativa popular, na forma do disposto no art. 92 (art. 79, III). Elaborao de leis: atravs de proposta subscrita por, no mnimo cinco por cento do eleitorado da cidade, regio ou bairro, conforme a abrangncia da proposio (art. 92). Art. 92, 2 - Fica garantido o acesso das organizaes patrocinadoras da iniciativa popular de lei ao Plenrio e Comisso da Cmara de Vereadores, com direito a voz, durante a tramitao do projeto. 1 Os projetos de iniciativa popular devero ser apreciados pelo Legislativo no prazo de sessenta dias a contar da data da sua entrega ao Legislativo. Art. 93 - A Cmara Municipal far o Projeto de Lei de iniciativa popular tramitar de acordo com suas regras regimentais, incluindo: I - audincia pblica em que sejam ouvidos representantes dos signatrios, podendo esta ser realizada perante comisso; II - prazo de deliberao previsto no Regimento; III - votao conclusiva pela aprovao, com ou sem emendas ou substitutivo, ou pela rejeio. Pargrafo nico. A Cmara Municipal pode, em votao prvia, deixar de conhecer Projeto de Lei de iniciativa popular que seja, desde logo, considerado inconstitucional, injurdico ou no se atenha competncia do Municpio, na forma regimental. Subseo V Da Consulta Popular Art. 94 - O Poder Pblico Municipal poder realizar consultas populares para decidir sobre assuntos de mbito local, cujas medidas devero ser tomadas diretamente pelo Municpio.

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 1 - A consulta popular ser solicitada ou subscrita por, no mnimo, cinco por cento do eleitorado inscrito no Municpio, com a identificao do ttulo eleitoral. 2 - O Municpio solicitar Justia Eleitoral que expea instruo, presida a realizao e apure os resultados da consulta popular. 3 - Quando convocar plebiscito ou referendo, o Municpio alocar os recursos necessrios sua realizao. 4 - So formas de consulta popular: I - plebiscito; II - referendo. 5 - Plebiscito a manifestao do eleitorado sobre fato especfico, deciso poltica, programa ou obra pblica, a ser exercitado no mbito da competncia municipal. 6 - Referendo a manifestao do eleitorado sobre matria legislativa de mbito municipal decidida no todo ou em parte. 7 - Consideram-se aprovadas as consultas populares que obtiverem o voto da maioria absoluta dos eleitores, havendo votado, pelo menos, a metade mais um, do eleitorado do Municpio. 8 - Sero realizados, no mximo, um plebiscito e um referendo por ano. 9 - vedada a realizao de consulta popular nos seis meses que antecedem as eleies para qualquer nvel de governo. 10 - O resultado da consulta popular, proclamado pela Cmara Municipal, vincular o Poder Pblico.

Observa-se, no quadro acima, que o modelo preponderante est limitado a conferir o direito de iniciativa popular para 5% da populao municipal, por meio da coleta de assinaturas, simplesmente reproduzindo o disposto no art. 29, XIII, da Constituio Federal, mas aplicando uma interpretao absolutamente restrita do dispositivo constitucional. Outro ponto que deve ser destacado, diz respeito escassez de regulamentao sobre a iniciativa, visto que a grande parte das Leis Orgnicas analisadas traz to-somente a autorizao um tanto estril para a participao popular, mas no chega a delinear a forma como se dar, na prtica, este exerccio. Essa liberdade de deciso delegada s leis orgnicas sobre o estabelecimento do modo como o povo pode, diretamente, manifestar seus

96

anseios, definindo a normatividade sobre os assuntos que interferem, tambm diretamente, em suas vidas, foi um grande passo na concretizao do modelo democrtico, o qual no pode retroceder por conta do desprezo poltico de grande parte dos Municpios brasileiros para com seus eleitores. Portanto, a populao municipal deve ser mobilizada no sentido de exigir de suas respectivas Cmaras de Vereadores a alterao dos textos orgnicos, estabelecendo normas que viabilizem o exerccio do poder soberano diretamente pelos eleitores, no que diz respeito propositura de projetos de lei de interesse local. Mas cumpre ressaltar, com louvor, as Leis Orgnicas dos Municpios de Fortaleza, Vitria e Porto Alegre, as quais ampliaram sobremaneira as possibilidades de manifestao dos muncipes no s na atividade legislativa, mas tambm na rotina da administrao pblica do Municpio. Louvvel iniciativa que deveria inspirar as demais Cmaras de Vereadores.

4.3

iniciativa

popular

municipal

como

processo

educacional

O poder foi reconhecido ao povo. Resta, agora, perceb-lo e us-lo. Esta ddiva, porm, no prescinde da necessidade de se resguardar o seu uso correto e consciente. Ao mesmo tempo em que se radica o poder na esfera popular, nasce o encargo de preparar seu titular para esta nova atribuio. Neste momento, entra em cena a educao como o nico meio adequado a incutir na sociedade seu dever/direito cvico de realizar um governo democrtico. Desde a tenra idade, a criana deve ser preparada para essa misso: influenciar as decises de Estado. A educao tem de levar em conta, alm dos aspectos culturais, cientficos e comportamentais, tambm a formao

97

poltica do futuro cidado, desenvolvendo valores em seu inconsciente, como a tica, a solidariedade, a cidadania, a preservao do meio ambiente, e, principalmente, o sentimento de pertena64, to essencial fidelidade do indivduo aos interesses coletivos. Por intermdio das lies escolares, programas televisivos, jogos ldicos e todos os demais meios de interao da criana com o ambiente social, deve-se incluir o ideal democrtico em sua educao, levando-a a amadurecer este compromisso social. O Estado e a iniciativa privada, assim como a famlia e as instituies em geral, so todos co-responsveis nessa empreitada. O desenvolvimento de um pas no pode ser frutfero se no incluir a educao em seu projeto, seja do ponto de vista econmico, social ou poltico. E, no que diz respeito participao popular na conduo das polticas pblicas, a educao poltica fundamental, sob pena de findar na fadada fantochizao citada por MORAIS65. O pblico alvo deste esforo, no entanto, no se restringe primeira infncia. A sociedade brasileira no pode permanecer esttica aguardando que geraes futuras finalmente estabeleam o modelo democrtico. A Constituio atual e a ela se tem reconhecido fora normativa. Urge, portanto, chamar o povo a se apoderar de seu poder soberano, conscientizando, tambm, a populao adulta sobre sua responsabilidade em modificar o quadro de desrespeito s instituies estabelecidas no texto constitucional. Todos precisam aprender a manipular as ferramentas democrticas que lhes foram entregues. Com esta finalidade, defende-se a divulgao macia nos meios de comunicao dos instrumentos de manifestao popular direta. Assim como se educa a populao para o trnsito, para as eleies, para o pagamento de tributos, cumpre enlevar, com igual dedicao, a educao das massas para a atividade democrtica direta. Cientes de seu dever de cidadania e munidos de

64

A este respeito, Karl Doehring comenta sobre os critrios de reconhecimento quanto nacionalidade dos povos a ser determinada com base nas normas de direito internacional (Teoria do Estado, Parte Geral: O povo do Estado, p. 45 ss, Del Rey, 2008). 65 Ver citao referente nota de rodap de nmero 21 acima. 98

uma conscincia tica, o povo ter alcanado maturidade suficiente para utilizar sua fora mobilizadora e se fazer ouvir por seus representantes, impulsionando a mquina administrativa e demais rgos pblicos a trabalharem em funo dos interesses da coletividade ou seja, tornar-se-o verdadeiros cidados! Ora, mas este caminho ao progresso democrtico pode ser encurtado, tambm, pelo incentivo participao do povo nas decises do Municpio. Sem dvida, a iniciativa popular municipal pode ser entendida como um mtodo eficaz de experimentao do poder soberano popular, uma vez que resulta na resposta imediata dos representantes eleitos aos reclames da comunidade representada. Imbudos nessa atividade de forma cotidiana, a populao do Municpio, at ento preocupada apenas com interesses locais, cada vez mais tende a crescer seu horizonte poltico, engajando-se em projetos

proporcionalmente mais audazes. Dentro de um quadro evolutivo comum, se se adotar este sistema de incentivo participao popular direta em diversas municipalidades, ter-se-, em futuro prximo, o envolvimento conjunto da populao brasileira em projetos de ndole federal. A expanso uma tendncia natural. Nesse sentido, a atividade cvica em menor escala, como a que se observa na iniciativa popular municipal, transformar-se- em facilitador no desenvolvimento de uma conscincia coletiva quanto ao domnio das decises de Estado pelo povo. A partir do instante que o cidado puder experimentar o poder que tem em suas mos, ao ver atendidos os anseios da pequena comunidade qual pertence, novos horizontes sero ambicionados, crescendo a fora social na conduo do pas.

4.4

Iniciativa popular municipal como instrumento de controle

99

 importante ressaltar que a iniciativa popular de mbito municipal, alm de educativa, pode servir como importante ferramenta de exerccio da cidadania no controle da atividade de seus representantes junto Cmara Municipal, como tambm das opes dos prefeitos ao escolherem as polticas pblicas a serem implementadas em seus governos. Por conta da necessidade de envolvimento de apenas pequena parte da populao no processo de recolhimento de assinaturas dos projetos de lei de iniciativa popular municipal, e, ainda, pela convivncia prxima e diuturna da comunidade local com os problemas do bairro onde reside, tem-se os ingredientes necessrios facilitao da participao do povo na tomada de decises, principalmente, no que diz respeito ao nexo causal direto entre as escolhas populares e o resultado poltico da advindo. Tome-se o exemplo retrocitado da destinao de uma rea de recreao pblica para a construo de um posto de gasolina. Por intermdio da iniciativa popular, as associaes de moradores, as escolas pblicas e particulares e demais formas de alcance da populao como rdios comunitrias, p.ex. podero incitar campanha mobilizadora dos moradores afetados, para que elaborem e subscrevam um projeto de lei determinando a destinao permanente daquele espao pblico realizao de atividades de lazer gratuitas. Numa anlise antecipada, mas bem prxima da realidade, h grande probabilidade de que tal projeto seja aprovado na Cmara Municipal, j que, em se tratando de pequenos colgios eleitorais, as decises dos vereadores podem ser melhor fiscalizadas por seus eleitores, e aqueles dependem destes para perpetuarem-se no poder66. Assim, uma vez aprovado o projeto, certamente contar com a sano do prefeito pelos mesmos motivos anteriores, e a populao vivenciar na prtica o poder de deciso que tem em suas mos. Esta situao j no ocorre em nvel federal, ou menos palpvel. Veja-se que a abstrao e generalidade das normas de alcance nacional

66

Neste ponto, a passagem de Gadamer, onde diz o servo escraviza o seu senhor. 100

demandam um sem nmero de atos infralegais para surtirem efeitos na prtica, causando desestmulo generalizado ao engajamento popular, que aps tanto esforo concentrado no encaminhamento de um projeto de lei nos moldes constitucionais, seguido de um penoso e demorado processo legislativo quando finalmente a lei publicada, no vivencia qualquer alterao imediata no seu cotidiano. O resultado obtido com a manifestao popular nas matrias de interesse local poder at no ser o esperado. Mas, ainda assim, ser tambm instrumento de controle. Isso porque, o eleitor perceber as distores na conduta do Vereador de forma mais direta, significando que, na realidade, ele no o est representando satisfatoriamente; conseqentemente poder puni-lo com seu afastamento da Cmara nas eleies seguintes. Estes exemplos, tambm, podero ser utilizados nas escolas como forma de demonstrar a necessidade de voto consciente. A formao do futuro eleitor bem mais importante e muito mais eficaz do que a dos atuais eleitores, acostumados com o jogo poltico de troca de favores e benefcios, pelo voto. A educao poltica precisa ter seus referenciais paradigmticos rompidos, sendo urgente a adoo de uma inovadora ideologia de concepo solidria e tica. preciso convencer a populao de que o que cada um faz, reflete nos demais e em si mesmos.

4.5

A iniciativa popular municipal como direito e garantia

individual

A defesa do regime democrtico sempre bem-vinda quando se tem em vista outros modelos opressores de conduo do Estado; mas ela, por si s, no exclui os efeitos deletrios de opresso minoria. Isso costuma ocorrer quando a democracia levada ao extremo; quando se constri uma poltica

101

exclusivamente baseada na escolha popular majoritria. A vontade da maioria no deve preponderar sempre, uma vez que os direitos e garantias fundamentais so precipuamente individuais, e no coletivos. Por bvio que, em situaes singulares e aparentemente insolveis no conflito entre distintos direitos individuais, um deles, necessariamente, sofrer limitaes, sendo o interesse coletivo um importante argumento para solucionar o impasse, mas jamais poder ser o nico critrio a ser adotado. Uma

democracia pura, onde todas as decises refletem somente a vontade da maioria, a minoria seria sufocada e estaria sempre em situao de desvantagem com prejuzo de seus direitos e garantias to fundamentais quanto os da maioria. Diante disso, a participao popular na apresentao de projetos de lei essencial, tambm, para que se oua a voz da minoria e para que se evite tal opresso. Da porque a democracia deve ser entendida como a forma de governar em nome do povo, mas no da maioria. O plebiscito e o referendo, que so importantes instrumentos de participao popular, no so eficazes na defesa das minorias. Muito ao contrrio, ambos esto fundados na deciso majoritria da sociedade, sem oportunidade para que a minoria seja ouvida. A iniciativa popular, portanto, poderia ser o baluarte de libertao das minorias, pois um projeto de lei que atenda aos interesses desses pequenos grupos, tantas vezes fustigado pelas massas, finalmente receberia acolhida no mbito do parlamento, permitindo a concretizao dos seus direitos. O Poder Constituinte Originrio no ficou alheio a esta questo. Em vrios dispositivos constitucionais percebe-se a preocupao do constituinte para com a defesa dos direitos minoritrios. Cite-se, como exemplo, a constante aluso necessidade de proteo, pelo Estado e pela sociedade, dos direitos dos idosos, das crianas, das mulheres, do consumidor, das comunidades quilombolas, dos ndios, entre outros. Tais assuntos tm sido objeto da criao de micro-ordenamentos jurdicos que visam proteo desses frgeis grupos sociais quando postos em determinadas situaes cotidianas. No entanto, v-se, na prtica, que tantos outros no tm recebido

102

to pronta acolhida, exatamente por ficarem na dependncia da iniciativa majoritria ou representativa. Ressalte-se, assim, que a depender do texto constitucional vigente, com um procedimento to complexo de colheita de assinaturas, a iniciativa popular ao menos no que diz respeito s matrias de estatura federal, como j tratado em exausto alhures perdeu sua vitalidade e permanece vegetando no artigo 14 da Constituio. Enquanto no se possibilitar a efetiva provocao dos pequenos grupos sociais, ainda que no organizados, na feitura de leis defensoras de seus direitos, posterga-se a situao de desrespeito a tais direitos. Em funo disso, conclui-se que a iniciativa popular um direitogarantia: ao mesmo tempo em que foi contemplada no texto constitucional, deve ter o seu exerccio facilitado, para no continuar como um vcuo amorfo no meio da Constituio. Mais uma vez, impressiona a fora da iniciativa popular municipal na defesa dos direitos dos mais fracos. Ela exige um qurum de assinaturas bem menor, alm de imprimir maior presso atividade legislativa dos vereadores. Cite-se alguns exemplos de projetos de lei de iniciativa popular municipal, os quais dizem respeito aos problemas cotidianos experimentados pela populao local: a) proteo dos portadores de necessidades especiais, com leis municipais que exijam da prefeitura a facilitao do acesso aos cadeirantes, nas vias do Municpio; b) construo de postos policiais, de sade e escolas em cada bairro; c) incremento no transporte pblico, para atender bairros mais distantes; d) urbanizao de bairros em situao precria; e) criao de centros de atividades para lazer e esporte para as comunidades carentes; f) formao de equipes de servidores especializados no atendimento ao cidado idoso, surdo-mudo, cego ou com problemas de deficincia mental; etc. Assim, a iniciativa popular municipal o instrumento mais eficaz no atendimento aos interesses dessas minorias, e com maior celeridade. Para tanto, basta a reunio dos elementos j trabalhados: educao para a formao da conscincia tico-poltica do povo, a fim de gerar o engajamento necessrio soluo dos problemas cotidianos; facilitao do acesso ao Poder

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Legislativo; e garantia de participao efetiva dos interessados no processo de produo das leis.

4.6

Anlise da normatizao da iniciativa popular na Lei

Orgnica do Distrito Federal

Antes de se adentrar ao buslis do presente tpico, necessrio fixar as balizas constitucionais a respeito da configurao do Distrito Federal como ente federativo. A Constituio, em diversos dispositivos, atribui ao Distrito Federal tanto as competncias municipais, quanto as estaduais. Dessa forma, a capital federal representa um ente hbrido, criando situaes pitorescas, somente sentidas pela populao que habita seu territrio. Por exemplo, h um governador que, apesar do ttulo, abarca as funes tambm de prefeito, ora atuando como representante dos interesses do Estado do Distrito Federal, ora do Municpio do Distrito do Federal. Assim, quando h a eleio de um governador de ndole mais populista, se este no souber dosar sua atuao junto ao povo, a capital do Brasil transforma-se num Municpio, enfraquecendose como Estado perante a Unio e os demais Estados. Mas, se o eleito provier de carreira poltica de mbito nacional, ser propenso a dedicar-se mais aos assuntos regionais, e o povo, com seus problemas bairristas, padecer. Em decorrncia desta dupla acepo do DF, apesar de o cargo da Chefia do Poder Executivo caber, como j dito, a um governador, o documento poltico no uma Constituio Estadual (ou Distrital, como seria

recomendado), mas sim uma Lei Orgnica, ao passo que os representantes

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locais do povo no so Vereadores, mas Deputados (agora, sim, Distritais), porm reunidos no numa Assemblia Legislativa, e sim numa Cmara Distrital. Pode-se concluir, ento, que a formao do poder poltico da capital federal no seguiu a propriamente o modelo constitucional aplicado aos demais entes, visto que nas esferas estadual e municipal h uma delimitao de cada um desses rgos de modo simtrico: todos os Estados-membros so regidos por uma Constituio Estadual, possuem Assemblias Legislativas formadas por Deputados Estaduais, que representam a populao do Estado ao legislar sobre assuntos regionais; j os Municpios so regidos por Lei Orgnica, possuindo Cmaras de Vereadores, cujos parlamentares so responsveis por legislar sobre as matrias de interesse local. Diante dessa mescla de funes e competncias, a escolha sobre a conformao poltica do DF termina por se mostrar um tanto arbitrria, permitindo um sem-nmero de possibilidades. Da a necessidade de um estudo aprofundado baseado em Direito Comparado, raciocnio lgico-dedutivo, processo de escolha popular, anlise de casos concretos, etc., o qual possa elencar critrios mais objetivos de classificao dos rgos e atribuies no mbito da capital brasileira. Mesmo no sendo a busca de tais critrios o objetivo deste trabalho, ao menos em relao iniciativa popular ser, aqui, estabelecido um parmetro mnimo de adequao do texto da Lei Orgnica do DF ao desejo do Constituinte Originrio no que concerne importncia da soberania popular. De acordo com o Quadro 2, acima, a iniciativa popular na Lei Orgnica do Distrito Federal recebeu tmido tratamento, aproximando-se muito mais dos modelos estabelecidos nas constituies estaduais, do que os das leis orgnicas municipais, exigindo a colheita de assinaturas de 1% de seu eleitorado total e distribudos por, no mnimo, trs zonas eleitorais. Confira-se
Art. 70. A Lei Orgnica poder ser emendada mediante proposta: [...] III de cidados, mediante iniciativa popular assinada, no mnimo, por um por cento dos eleitores do Distrito Federal distribudos em, pelo menos, trs zonas eleitorais, com no

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menos de trs dcimos por cento do eleitorado de cada uma delas. Art. 76. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara Legislativa de emenda Lei Orgnica, na forma do art. 70, III, ou de projeto de lei devidamente articulado, justificado e subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado do Distrito Federal, distribudo por trs zonas eleitorais, assegurada a defesa do projeto por representantes dos respectivos autores perante as comisses nas quais tramitar.

Sendo a soberania popular mais do que um vetor a orientar a produo das normas infraconstitucionais, por consubstanciar a base terica da essncia da prpria Constituio da Repblica de 1988, a iniciativa popular, como um dos instrumentos de manifestao desta soberania, representa seu consectrio natural, devendo, assim, ser haurida ao status de princpio constitucional. Ou seja, a soberania popular, parafraseando Kelsen67, a norma hipottica fundamental onde repousa a fonte vital da Constituio. Ou, em outras palavras, o documento poltico que rege o Brasil encontra sua justificativa de existncia ou seu dogma existencial no poder poltico concedido pela soberania popular. A Constituio somente se perpetuar enquanto se mantiver fiel a este dilogo com a populao, da qual retirou seu fundamento de validade e, agora, pretende normatizar. Assim, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular alm de outros instrumentos de manifestao da soberania do povo que porventura sejam acrescidos ao texto constitucional podem ser entendidos em dupla acepo: a) funo instrumental exaustivamente tratada alhures; b) funo principiolgica como referencial inafastvel do livre exerccio do poder do povo. Sob este ltimo aspecto, o princpio da iniciativa popular deve ser interpretado de modo a ampliar as possibilidades de sua concretizao. A Lei Orgnica do Distrito Federal, ento, peca por limitar o exerccio deste direito ou a concretizao deste princpio quando, podendo optar pela facilitao do acesso do povo produo das leis distritais, filiando-se ao

67

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 3 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, pp. 95 e ss. 106

modelo municipal, findou por adotar o regime mais gravoso, tratado nas constituies estaduais68. Qual a razo desta opo? No h resposta, a no ser uma escolha tomada de modo arbitrrio pelos parlamentares que escreveram o texto da Lei Orgnica, aps terem sido l colocados pelo prprio povo, como se o mandatrio passasse a limitar os poderes do mandante, e no o contrrio! Situao mais intrincada, ainda, a exigncia de qurum mnimo, a partir da fragmentao do territrio da capital federal em zonas eleitorais, quando a Constituio da Repblica probe a repartio do territrio distrital em municpios. Aparentemente, no h similitude entre os dois conceitos, mas se se for analisar os fundamentos da vedao repartio territorial do DF, certamente se encontrar entre eles a necessidade de manuteno da unidade da populao distrital. por isso, a ttulo de exemplo, que um cidado nascido numa das regies administrativas do Distrito Federal, como Taguatinga, Guar, Ncleo Bandeirante, Sobradinho, Asa Norte, Lago Sul, Parano, etc., ao ser questionado sobre sua naturalidade, auto denomina-se brasiliense de forma indistinta. Assim, se a populao do Distrito Federal una, no h fundamento jurdico razovel necessidade de consulta a partes determinadas da populao, com parmetros em zonas eleitorais. Talvez a diviso j existente do territrio em regies administrativas que deveria dar azo a uma flexibilizao no procedimento de iniciativa popular no DF, j que cada uma padece de problemas especficos, pouco interessantes para as demais. Nesse sentido, o correto seria a Lei Orgnica do Distrito Federal copiar o modelo municipal defendido no presente trabalho, oportunizando a contagem dos subscritores do projeto de lei popular tendo por base a populao da regio administrativa correspondente. Ou ainda, um recurso intermdio, seria a adoo de um duplo sistema de iniciativa popular, a partir da exigncia do qurum atual quando se tratar de temas de alcance regional mas sem o paradigma eleitoral e outro de alcance localizado, conforme se trate dos interesses bairristas.

68

Cf., p.ex., a Constituio do Estado de So Paulo, arts. 22, inciso IV, e 24, 3. 107

CONCLUSES

1.

A democracia, no Brasil, teve inspirao no modelo norte-americano,

assim como os demais pases que adotam a democracia como forma de governo, quando os Estados Unidos ainda eram formados pelas Colnias inglesas, que ocuparam aquele vasto territrio. Desde ento, criou-se, na modernidade, a concepo de que a conduo dos assuntos de Estado seria mais justa quanto mais se aproximasse da vontade popular. 2. Ao contrrio do que se tem encontrado em manuais de Direito, a

formao do Estado brasileiro obedeceu, primeiramente, pulverizao do poder logo aps o descobrimento, com a doao de grandes parcelas do territrio a donatrios incumbidos de gerir soberanos suas unidades, chamadas primeiramente de capitanias hereditrias, s quais deram surgimento s provncias. Somente com a chegada da famlia real, no sculo XVII, iniciou-se a tomada do poder pela Coroa Portuguesa, retirando a autonomia das provncias e transformando o pas num nico ente, governado pelo Imperador D. Joo VI. 3. Com a Repblica, surgida no ocaso do sc. XVII, as antigas provncias

foram transformadas em Estados-membros da Federao, dotados de poder poltico prprio, mas ainda muito dependentes da Unio. Seguindo-se muitos anos na tentativa de estabelecimento da forma federativa de Estado, finalmente a Constituio de 1988 retoma o modelo, acrescentando ineditamente o Municpio como ente da Federao brasileira.

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4.

A participao popular no processo democrtico brasileiro tem sido

encarada pelos historiadores e cientistas polticos como a nota identificadora do ambiente no qual se construiu o texto constitucional, no fim na dcada de 80; sendo que a adoo do modelo federativo, principalmente com a incluso da autonomia municipal, em muito pode colaborar para a permanncia deste tipo de participao, tambm, durante o perodo em que a Constituio Cidad vigorar, com o fim de promover a adaptao do texto constitucional realidade dinmica circundante. 5. Algumas vicissitudes, porm, tm prejudicado o desenvolvimento da

democracia brasileira; dentre elas, a falta de identidade do povo, herdada do regime explorador de colonizao observado desde o descobrimento do Brasil. Tambm, fomentando este desinteresse pelas questes da coletividade, a dominao constante, ora do poder econmico, ora da Igreja, ora do militarismo, enfraqueceu demasiadamente as foras revolucionrias do povo. Em quase todas as tentativas de manifestao popular contrrias centralizao do poder, a manipulao dos instrumentos legais e

administrativos, findaram por perpetuar o regime de abusos, corrupo e tirania por parte dos governantes. 6. Os instrumentos de participao popular direta previstos na Constituio

de 88 plebiscito, referendo e iniciativa popular so importantes indicadores do modelo de democracia escolhido pelo Constituinte Originrio. O acesso a tais recursos deve, portanto, ser facilitado pelas leis regulamentadoras. 7. A iniciativa do povo na confeco e encaminhamento de propostas de

lei constitui o mais importante meio de legitimar a participao popular na conduo do poder poltico. Isso d sob trs aspectos: a) pela necessidade de que o exerccio de iniciativa no sofra limites para sua manifestao ao contrrio, a voz do povo deve ser ouvida independentemente do atendimento a formalismos desnecessrios, por exemplo; b) pelo fato de que o plebiscito e o referendo, apesar de representarem importantes instrumentos de participao popular direta, so extremamente limitados pelo poder pblico, na medida em que o povo, nos dois casos, provocado a se manifestar, no agindo voluntariamente, e, ainda, sob os auspcios do que determinado pelos rgos

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do Estado; c) pela sua funo educativa do papel do povo como cidados politicamente organizados, viabilizando a formao de uma conscincia popular solidria e tica, alm de comprometida com o desenvolvimento igualitrio da coletividade. 8. Ou seja, a iniciativa popular municipal representa o motor de propulso

para que a sociedade brasileira possa alcanar o mais alto grau de legitimao das decises num Estado Democrtico de Direito; exatamente por funcionar como um sistema de provocao do legislador, que possibilita resposta imediata aos anseios e necessidades das populaes locais. Com o manuseio freqente desta ferramenta, o municipado ser envolvido cotidianamente na busca das solues para os problemas que mais diretamente lhe afligem, o que, em mdio prazo, levar ao amadurecimento de sua conscincia poltica, ambicionando, tambm, intervir nas questes regionais e nacionais. 9. Outra vantagem deduzida do presente trabalho, quanto adoo de um

sistema facilitado de participao do povo na apresentao de projetos de lei Cmara de Vereadores, a predisposio obedincia e fiscalizao dos assuntos legislados sob o imprio da vontade popular, alm de servir como um critrio de avaliao dos eleitores sobre a efetiva representatividade dos parlamentares por eles escolhidos. 10. A falta de informao, conclui-se, tem sido, ainda, a principal causa da

omisso popular. Tambm, o engajamento deficitrio da populao nos assuntos polticos pode ser explicado pela desconfiana na atuao dos governos quanto ao respeito e aplicao das normas. 11. Disso tudo resulta a necessidade de interveno do poder pblico no

processo educacional da populao, conclamando-a a participar ativamente das decises do Municpio, por meio da iniciativa popular municipal, a qual representa excelente instrumento de limitao do poder legislativo, geralmente exercido arbitrariamente, sem o controle de quem quer que seja. 12. Para tanto, defende-se a reforma dos textos orgnicos da maioria dos

Municpios brasileiros, a fim de retirar de seus textos qualquer limitao formal participao popular e, principalmente, a incluso de garantias participao

110

dos subscritores dos projetos de lei popular, tambm, durante as discusses e votaes das leis. 13. Como visto, o poder poltico tem ignorado esta fonte preciosa de poder

democrtico, que a iniciativa popular municipal, sendo que somente em poucos Municpios esta prtica incentivada. Urge o tempo de se mudar este quadro de apatia, para que a Constituio Cidad faa jus a seu ttulo original.

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