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Captulo XVIII COMPETNCIA FEDERATIVA

Sumrio: 18.1. Competncia exclusiva da Unio. 18.2. Competncia privativa. 18.3. Competncia comum. 18.4. Competncia concorrente. 18.5. Competncia dos Estados federados. 18.5.1. Competncia residual. 18.5.2. Competncia de organizao administrativa. 18.6. Conflito na repartio de competncia. 18.7. Bens dos Estados-membros. 18.8. Organizao poltica dos Estados-membros. 18.9. A estrutura consti-tucional dos Municpios. 18.10. Competncia municipal. 18.11. Organizao poltica dos Municpios. 18.12. Fiscalizao municipal. 18.13. Distrito Federal. 18.14. Territrios.

A principal caracterstica de uma forma de Estado federativa a repartio de competncia entre os entes que a compem. Competncia a possibilidade de realizar algo que foi previsto em lei, defluindo da autonomia da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Autonomia um espao delimitado em que o ente pblico exerce o autogoverno de acordo com os seus interesses. A autonomia requisito inexorvel para a competncia e esta especifica a extenso do autogoverno. A diviso de competncia significa o ncleo da federao assumindo especial dimensionamento porque tem a funo de evitar atritos entre os seus componentes. Com a extenso do nosso territrio, para que os servios pblicos possam ser realizados com um mnimo de eficincia, existe uma descentralizao de prerrogativas, onde, em alguns casos, os trs nveis de governo atuam de forma conjunta. A diviso de competncia possibilita o funcionamento da federao de forma sincrnica. Em decorrncia da dificuldade de se precisar a quem pertence determinado interesse, o critrio de repartio de competncia adotado pelo Brasil no foi realizado apenas atravs da definio de qual ente estatal teria predominncia na matria, seguindo a frmula de que, se o interesse fosse predominantemente nacional, caberia Unio; se fosse estadual, ao Estado; se fosse municipal, ao Municpio. O critrio escolhido foi hbrido, tambm influenciado pelas decises polticas tomadas em um contexto social determinado, pela tradio histrica e pela real possibilidade de implantao das competncias, haja vista que aquelas matrias que necessitam de grande aporte financeiro ou de uniformidade legislativa na federao devem ficar ao encargo da Unio. As tcnicas de repartio de competncia podem ser: a) numerao das prerrogativas para a Unio e o remanescente para os demais componentes federativos; b) nu-

merao dos poderes para os Estados-membros e o remanescente para a Unio; e c) competncia numerada para todos os rgos federativos. A despeito de a Constituio de 1988 ter tentado implantar um federalismo cooperativo, a principal caracterstica da nossa forma de Estado, infelizmente, ainda continua a ser o seu carter centrpeto, em que h uma preponderncia da Unio, incumbindo-se de um maior nmero de funes e de prerrogativas. O que no quer dizer que se possam desrespeitar as competncias indicadas para os Estados e para os Municpios. No Brasil no existe uma rgida separao de competncias. H competncias numeradas para os trs entes estatais, convivendo com competncias concorrentes, residuais e comuns. Essa pluralidade denota a complexidade do federalismo brasileiro. Sua inteno foi implantar uma simbiose entre os entes estatais, de forma que pudesse haver uma juno de esforos para a consecuo do bem comum. A federao brasileira optou por numerar as competncias da Unio, deixando para os Estados, alm das competncias elencadas constitucionalmente, a competncia residual. oportuno esclarecer que a competncia residual, na esfera tributria, pertence Unio. Com relao s demais matrias, essa competncia pertence aos Estados. Os Municpios foram contemplados com a competncia de legislar sobre assuntos de interesse local e com a incumbncia de suplementar a Unio e os Estados no que couber. O Distrito Federal tem uma competncia hbrida, acumulando as atribuies dos Estados e dos Municpios por isso, todas as vezes que houver meno a um desses dois entes pblicos, haver meno implcita sua competncia. As competncias constitucionais podem ser classificadas como atividades administrativas, legislativas ou tributrias. As primeiras so caracterizadas, como o prprio nome indica, pelo exerccio de atividades em sua maioria tpicas do Poder Executivo, consistindo na organizao de servios, na realizao de uma obra, na proteo de um bem etc. As segundas so caracterizadas pela elaborao de uma estrutura normativa que regulamentar objeto especfico. As atividades administrativas, tambm chamadas de materiais, so implementaes do que fora estipulado pela atividade legislativa, e sua atuao tem de ser pautada pelo indicador legal. A competncia material pode ser exclusiva ou comum. A competncia legislativa pode ser privativa, concorrente, suplementar e residual. A competncia tributria visa arrecadar divisas para os entes governamentais. Afora as competncias contidas na Constituio, os entes federativos dispem da chamada competncia implcita, isto , aquela competncia consistente na prtica de atos necessrios para a realizao das prerrogativas indicadas na Constituio. Elas no esto expostas no texto da Constituio. Todavia, servem como instrumento para a realizao das competncias explcitas. A separao de competncia por espao de incidncia no evita que ocorram choques entre unidades federativas para o exerccio de certas prerrogativas. A Constituio incumbiu o Supremo Tribunal Federal de solucionar os atritos, indicando os limites existentes. Os litgios entre as unidades federativas podem abalar a eficcia constitucional, mormente porque a separao de competncia brasileira tem espaos de

interseo entre os rgos componentes da Unio. A funo do STF velar pela harmonia dos componentes da federao. No sistema federativo brasileiro, cada rgo componente possui um quadro de funcionrios prprios que tm a misso de realizar suas atividades. Contudo, em outros pases, pode ocorrer que a competncia de determinada tarefa administrativa esteja, por exemplo, a cargo dos Estados-membros e sua execuo seja entregue aos Municpios. No Brasil, tal modelo impossvel, porque as competncias administrativas exclusivas e comuns no podem ser delegadas. A exclusiva, pela carncia de recursos, se mostra impossvel, e a comum, se for sonegada pelos entes federativos, pode dar ensejo a uma ao de inconstitucionalidade por omisso. 18.1. Competncia exclusiva da Unio A competncia exclusiva, descrita no art. 21 da CF, aquela que pertence apenas Unio, sem nenhuma possibilidade de delegao para os Estados e para os Municpios. Ela tem a natureza de uma competncia material ou administrativa, referindo-se preponderantemente atuao do Poder Executivo. So competncias restritas Unio porque so inerentes a realizaes de obras de vulto, de valor elevado, com as quais s ela poderia arcar, como a explorao de infraestrutura aeroporturia, a navegao aeroespacial etc.; ou atividades administrativas que exigem uma uniformidade em todo o territrio nacional, como emitir moeda, manter o servio postal etc. Todavia, a Constituio Federal tambm outorgou algumas competncias exclusivas a outros entes federativos, como, por exemplo, a competncia exclusiva dos Estados-membros (art. 25, 1) e a competncia exclusiva dos Municpios (art. 30, I, da CF). O que caracteriza esse tipo de competncia a impossibilidade de delegao, ou o exerccio de competncia suplementar ou complementar. Caso isso ocorra, haver uma inconstitucionalidade material. So competncias exclusivas da Unio (art. 21 da CF): I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II declarar a guerra e celebrar a paz; III assegurar a defesa nacional; IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal; VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII emitir moeda; VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes

de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; X manter o servio postal e o correio areo nacional; XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio; XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII conceder anistia; XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de

fronteiras; XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. 18.2. Competncia privativa Competncia privativa uma competncia legislativa que pertence a um ente federativo, mas que pode ser delegada a outro, referindo-se preponderantemente atuao do Poder Legislativo. Sua concretizao no se realiza por intermdio de obras ou servios, aperfeioando-se na elaborao de uma lei ou ato normativo. Em decorrncia da necessidade de unificao nacional de certas matrias, ela pertence Unio, mas pode ser delegada para os Estados-membros e para o Distrito Federal por intermdio de lei complementar. A concesso da delegao uma opo discricionria da Unio, inteiramente facultada sua convenincia. A delegao, por fora da forma de Estado federativa, onde os seus componentes possuem hierarquicamente as mesmas prerrogativas, tem de ser estabelecida para todos os Estados-membros; do contrrio, estar-se-ia perpetrando um atentado federao, uma inconstitucionalidade material.1 A espcie normativa escolhida foi a lei complementar, para dar uma maior estabilidade delegao e impedir que minorias temporrias possam
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Por aparente ofensa competncia privativa da Unio Federal para legislar sobre trnsito e transporte, o tribunal deferiu medida cautelar em ao direta ajuizada pelo Governador do Estado do Mato Grosso para suspender a eficcia da Lei Estadual n 6.908/1997, que autoriza o uso da pelcula de filme solar nos vidros dos veculos, em todo o Estado do Mato Grosso. Considerou-se no estar esta matria ligada poltica de educao para segurana do trnsito, que da competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (ADIMC 1.704-MT rel. Min. Marco Aurlio).

utiliz-la.2 O quorum para a sua confeco de maioria absoluta. Com a delegao a competncia no transferida, outorgada para uma outra entidade federativa. Ela continua a pertencer Unio. Os Estados e o Distrito Federal tm o seu exerccio de forma provisria, precria, podendo ser retomada pelo Governo Federal a qualquer momento, de acordo com a sua convenincia. Somente por lei complementar poder a Unio reestabelecer a competncia que fora objeto de delegao. Consonante a lio de Rafael Bielsa, a delegao de poderes pode ser expressa e implcita.3 Afora a diferena que a primeira consta no texto constitucional, ela se reveste de maior segurana jurdica porque impede discusses acerca de sua validade jurdica. A possibilidade de delegao das competncias contidas no art. 22 da Constituio para os Estados significa maior bocejo de autonomia para esses entes federativos, numa tentativa de sair do federalismo centrpeto e alcanar o federalismo centrfugo, em que a descentralizao das decises permitiria uma maior eficincia das funes pblicas. Todavia, com relao a certas matrias, em que h necessidade de uma uniformizao nacional, a possibilidade de delegao se mostra bastante remota, como no caso da legislao sobre direito civil, penal etc. Conclui-se que delegar competncia privativa sem suprir a carncia financeira para sua execuo no se mostra de grande valia. 18.3. Competncia comum A competncia comum uma competncia material, administrativa, pertencendo sua titularidade Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Seu objetivo se concretiza na feitura de pequenas obras e servios realizados por qualquer um desses entes (art. 23 da CF). Ela uma competncia chamada de horizontal ou cumulativa porque os entes realizam as mesmas funes, atuando cada um de forma separada. A educao e a sade so exemplos esclarecedores, porque tanto a Unio, como os Estados e os Municpios devem garantir tais direitos, estabelecendo atividades para assegurar o seu atendimento. A competncia comum, se for exercida sem uma interligao entre os entes estatais, ser dual, prpria de um modelo federativo clssico, em que as atividades so realizadas de forma separada, isolada, acarretando com isso a perda da eficcia de seus servios. Contudo, se ela for realizada de forma coordenada, com a finalidade de maximizar a eficcia de cada um dos membros federativos, ela ser um dos instrumentos de realizao do federalismo cooperativo. Com o aumento da complexidade das demandas estatais, o que Marcelo Neves denomina de hipercomplexificao social, e o incremento no seu volume, h necessidade de que as atividades governamentais sejam desenvolvidas de forma conjunta,
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AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 269. BIELSA, Rafael. Derecho Constitucional. 3. ed. Buenos Aires: Roque Depalma, 1959, p. 794.

somando os esforos para propiciar uma maior concretude das normas constitucionais, caracterstica tpica de um federalismo simbitico.4 O Brasil adotou o modelo cooperativo, devendo seus parmetros ser estabelecidos atravs de lei complementar, que estruturar aos seus moldes e operacionalizar a sua realizao. Essa regulamentao no poder sobrecarregar os Estados e os Municpios de funes, deixando sem nus a Unio, muito menos poder suprimir a competncia de algum ente federativo. A repartio de encargos deve ser proporcional sua exequibilidade. Portanto, podemos falar em uma competncia comum cumulativa ou paralela, nos casos em que os entes federativos realizam as mesmas atividades sem coordenao, e de uma competncia comum complementar, em que os entes atuaro de forma cooperativa, complementando a atividade do outro. Como exemplo, podemos mencionar o que ocorre na educao, em que os Municpios devem proporcionar o ensino infantil e fundamental, os Estados devem proporcionar o ensino mdio e a Unio deve proporcionar o ensino superior; o que no quer dizer que a Unio no possa ter escolas de nvel mdio e fundamental ou que os Estados no possam se ocupar do ensino universitrio. As normas da competncia comum tm contedo programtico, impondo condutas que devem ser obedecidas pelos administradores das vrias esferas estatais, com eficcia concretiva. So competncias comuns (art. 23 da CF): I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico e cultural; V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento
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NEVES, Marcelo. Teoria do direito na modernidade tardia. Direito e democracia. Florianpolis: Letras Contemporneas, 1996, p. 108.

alimentar; IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. 18.4. Competncia concorrente Competncia concorrente aquela em que a Unio e os Estados atuam, com prerrogativas prprias, legislando sobre uma mesma matria (art. 24 da CF). A denominao de concorrente, ou competncia legislativa vertical, provm do fato de que dois entes federativos atuam em um mesmo campo de incidncia, normatizando uma mesma matria, mas realizando funes distintas. A competncia concorrente denominada de composta porque se forma da elaborao normativa da Unio e dos Estados-membros. O modelo de competncia concorrente adotado no Brasil se refere a uma atribuio legislativa vertical, em que a Unio legisla sobre normas gerais e os Estados se incumbem da legislao especfica. Esse tipo de competncia reflete um federalismo de feio simbitica, em que os rgos componentes somam esforos para alcanar uma finalidade comum. De importncia salutar a definio do que venha a ser uma norma geral, porque isso impor um limite para a competncia legislativa dos Estados-membros. Uma primeira caracterstica desse tipo de norma reside na sua extenso, que abrange a totalidade do Estado nacional, configurando-se em uma norma de mbito nacional, enquanto a norma especfica tem como extenso o territrio de um Estado-membro. A segunda caracterstica que a norma geral no pode ser exaustiva, tolhendo todos os espaos referentes incidncia da norma especfica. Deve ser deixada uma zona para a atuao das normas especficas, para que elas possam se adequar s peculiaridades regionais. Diogo de Figueiredo Moreira Neto elencou as principais caractersticas das normas gerais: a) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas gerais; b) no podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o assunto legislado; c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; d) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas; e) devem referir-se a questes fundamentais; f) so limitadas, no sentido de no poderem violar a

autonomia dos Estados; g) no so normas de aplicao direta.5 A norma especfica pode ser complementar ou suplementar: complementar quando os Estados-membros ou o Distrito Federal produzem normatizao para especificar a legislao geral da Unio, adequando a legislao nacional s peculiaridades regionais; suplementar quando ocorre uma omisso da Unio em proceder cominao geral, e assim os Estados podero produzir as normas gerais e especficas. A competncia para legislar sobre normas gerais continua a pertencer Unio; diante da sua omisso em legislar, os Estados podero normatizar, sem a dependncia de nenhuma norma que explicite uma delegao. A transferncia de atribuies imediata, desde que se configure a omisso. Na competncia concorrente suplementar, voltando a Unio a legislar sobre assuntos gerais, as normas produzidas pelos Estados que estiverem em contradio com as normas da Unio sero suspensas do ordenamento jurdico. bom salientar que as normas especficas devem se adequar s normas gerais; havendo uma modificao nestas, aquelas tambm tero de sofrer uma alterao. As normas gerais dos Estados que estiverem em contradio com as novas normas gerais realizadas pela Unio sero suspensas e no revogadas, porque uma norma somente pode ser revogada por uma outra norma do mesmo ente que a criou. A norma continua a pertencer ao ordenamento jurdico, contudo, sem eficcia. A competncia concorrente da Unio se limitar emisso de normas gerais. Nunca produzir normas especficas, porque a lei nacional no vislumbra peculiaridades regionais, que apenas os Estados so capazes de examinar, determinando suas respectivas necessidades. Contudo, nunca podero os Estados-membros ou o Distrito Federal legislar de forma contrria norma geral que fora realizada pela Unio.6 A Unio, os Estados e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente sobre as seguintes matrias (art. 24 da CF): I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II oramento; III juntas comerciais; IV custas dos servios forenses;
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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competncia concorrente limitada. In: Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal, n 100, out./dez. 1988, pp. 149-150. Em seguida, o Tribunal, por aparente ofensa ao art. 24, VI e XII, da CF que atribui Unio, aos Estados e ao Distrito Federal competncia concorrente para legislar sobre proteo do meio ambiente, controle de poluio, proteo e defesa da sade , deferiu o pedido de medida liminar para suspender diversos dispositivos da lei impugnada, em face da existncia de lei federal que, de forma geral, permite a comercializao e utilizao do amianto, no podendo o Estado-membro dispor em sentido contrrio (ADIMC 2.396/MS rel. Min. Ellen Gracie).

V produo e consumo; VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX educao, cultura, ensino e desporto; X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI procedimentos em matria processual; XII previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII assistncia jurdica e defensoria pblica; XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV proteo infncia e juventude; XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. 18.5. Competncia dos Estados federados 18.5.1. Competncia residual Competncia residual aquela que permite aos Estados-membros legislar sobre todos os assuntos que no tenham sido vedados ou que no tenham sido discriminados pela Constituio, ou seja, aquelas matrias que sobraram depois da numerao de competncia para os componentes federativos. Ela foi criada pela primeira vez na Constituio de 1891, no seu art. 65, 2, segundo o qual facultado aos Estados-membros em geral todo e qualquer poder, ou direito que lhes no for negado por clusula expressa ou implicitamente contida nas clusulas expressas da Constituio. Qualquer assunto que no tenha sido disciplinado pela Lei Maior poder ser regulamentado pelos Estados-membros. Oportuno relembrar que a competncia residual em matria tributria pertence Unio. Um requisito para o exerccio da competncia residual por parte dos Estados-membros a existncia de um interesse regional que ampare a realizao da competncia. Se no houver pertinncia temtica, a competncia

residual no poder ser exercida (art. 25, 1, da CF). 18.5.2. Competncia de organizao administrativa Dentro dos seus limites territoriais, os Estados-membros podem estruturar sua organizao administrativa da forma como acharem mais conveniente, gerindo o seu corpo administrativo e as competncias que decorrem da Constituio com ampla liberdade. Os limites estabelecidos so os contidos na Constituio. As normas constitucionais, referentes administrao pblica, so de vinculao obrigatria para Estados-membros, Distrito Federal e Municpios (art. 25, caput, da CF). Por meio de lei complementar, os Estados-membros podem regulamentar as re-gies metropolitanas e as microrregies, definindo-as da forma como os servios pblicos puderem ser mais bem potencializados (art. 25, 3, da CF). As regies metropolitanas foram previstas, pela primeira vez, no Texto Constitucional de 1967. A competncia para a sua implementao cabia Unio, por meio de lei complementar. A Lei Complementar n 14/1973 instituiu as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. O objetivo formulado na sua criao foi o de unificar as polticas de organizao, planejamento e prestao de servios dos Municpios que se unem sob uma continuidade urbana (fato esse chamado de conurbao encontro de duas ou mais cidades), em torno de um Municpio-polo. Com a Constituio de 1988, a competncia para estabelecer a formao das regies metropolitanas passou a pertencer aos Estados-membros, que a realizam por intermdio de lei complementar.7 Ainda como consequncia da autonomia dos Estados-membros, a eles cabe explorar, diretamente ou mediante concesso, o servio de gs canalizado (art. 25, 2, da CF). 18.6. Conflito na repartio de competncia Por mais detalhista que tenha sido a Constituio de 1988 em disciplinar a repartio de competncia entre os entes federativos, configura-se impossvel evitar choques entre as unidades federativas na implementao de suas autonomias. Mesmo supondo que a teortica positivista ou ps-positivista seja avanada,8 do7

Deferida medida cautelar em ao direta ajuizada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro para suspender a eficcia do pargrafo nico do art. 357 da Constituio do referido Estado, que exigia prvia aprovao da Cmara Municipal para a participao de Municpio em uma regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio, considerou-se, primeira vista, violado o art. 25, 3, da CF (ADIMC 1.841/RJ rel. Min. Marco Aurlio). DIMOULIS, Dimitri. Positivismo Jurdico. Introduo a uma teoria do direito e defesa do pragmatismo jurdico-poltico. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 81.

tada de boa tcnica, como h uma pluralidade demasiada de competncias, abrangendo matrias de difcil subsuno normativa, a repartio de competncia nem sempre evita a proliferao de conflitos.9 Ainda mais porque em vrios casos existem interesses dos entes federativos em regulamentar determinadas matrias, inclusive auferindo vantagens financeiras, como no caso de trnsitos e transportes. Acrescente-se que as competncias deferidas foram estruturadas juridicamente como conceitos jurdicos indeterminados, possuindo ampla possibilidade de definio de sentido, de acordo com cada caso estabelecido. Sendo normas de sentido aberto, sua delimitao, na maioria dos casos, deixa de ser feita por meio de norma infraconstitucional, que disciplinaria a matria de forma mais estvel e ofereceria melhores mecanismos de fiscalizao por parte da sociedade. A especificao de seu contedo acontece por meio de decises judiciais, em que no h parmetros claros para sua realizao. A multiplicao dos posicionamentos do Supremo Tribunal Federal nessa seara pode ocasionar o acirramento com o Poder Legislativo, cabendo a fatores de taxonomia scio-poltica-econmica arbitrarem a soluo dessas tenses. Frise-se que foi a Constituio que incumbiu o Supremo Tribunal Federal de solucionar os atritos entre os entes federativos, indicando a diretriz nos casos concretos. Os litgios entre as unidades federativas podem abalar a eficcia constitucional, mormente porque a separao de competncia brasileira tem espaos de interseo entre os rgos componentes da federao. A funo do STF velar pela harmonia dos componentes do Estado ptrio. 18.7. Bens dos Estados-membros Os bens dos Estados-membros podem ser os seguintes (art. 26, I a IV, da CF): I as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio; II as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros; III as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio; IV as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.
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Como no Estado Federal h mais de uma ordem jurdica incidente sobre um mesmo territrio e sobre as mesmas pessoas, impe-se a adoo de mecanismo que favorea a eficcia da ao estatal, evitando conflitos e desperdcio de esforos e recursos. A repartio de competncias entre as esferas do federalismo o instrumento concebido para esse fim (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 755).

18.8. Organizao poltica dos Estados-membros A organizao poltica dos Estados-membros componentes da federao, em virtude dos princpios estabelecidos, de repetio obrigatria, segue os parmetros impostos pela Constituio Federal. Pelo modelo republicano presidencialista, o executivo estadual exercido pelo Governador, com um mandato de quatro anos, cuja eleio ser realizada no primeiro domingo de outubro do ltimo ano do mandato; se nenhum candidato obtiver cinquenta por cento mais um de votos vlidos, excludos os votos brancos e nulos, haver um segundo turno realizado no ltimo domingo de outubro, com os dois candidatos mais votados (art. 28, caput, da CF). Perde o mandato o Governador que assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse em concurso pblico (art. 28, 1, da CF). O subsdio do Governador ser fixado pela Assembleia Legislativa, devendo respeitar o teto salarial, que o subsdio de Ministro do Supremo Tribunal Federal. O Poder Legislativo exercido pela Assembleia Legislativa, cujo nmero de deputados estaduais varia de acordo com o nmero de deputados federais. At doze deputados federais, o nmero de deputados estaduais se contabiliza pelo triplo do nmero daqueles; assim, se um Estado tiver nove deputados federais, o nmero de deputados estaduais ser vinte e sete (art. 27, caput, da CF). Nos Estados-membros em que haja mais de doze deputados federais, o nmero de deputados estaduais ser calculado somando-se o nmero que ultrapassar de doze deputados federais a trinta e seis; assim, um Estado que tenha quinze deputados federais ter trinta e seis deputados estaduais mais trs, totalizando um quantum de trinta e nove. Nos Estados com nmero superior a doze deputados federais pode ser usada a seguinte frmula: N = 36 + S N nmero de deputados estaduais S nmero de deputados federais que ultrapassar doze membros 36 valor fixo para todos os clculos. Esse atrelamento do nmero de deputados estaduais ao nmero de deputados federais foi realizado para evitar que os componentes federativos pudessem arbitrar nmeros exagerados de deputados estaduais, contribuindo para a desmoralizao do Legislativo estadual. Os deputados estaduais recebem subsdios, durante um mandato de quatro anos, e so eleitos pelo sistema proporcional. O Poder Legislativo estadual tem autonomia administrativa e financeira, podendo dispor sobre a organizao de seus servios e implementar a regulamentao de suas atividades, com liberdade para investir suas receitas. 18.9. A estrutura constitucional dos Municpios

A origem dos Municpios brasileiros repousa nos Conselhos Portugueses que se opuseram aos infiis nas terras lusitanas.10 Eles foram a primeira organizao poltica de fato existente no Brasil, haja vista que a forma de colonizao brasileira, por meio de doze capitanias hereditrias, no deu certo, avolumando a importncia dos pequenos povoados, que se transformaram em cidades. A inovao da Constituio Cidad, com relao aos Municpios, foi t-los inserido como componentes da federao, estruturando-os como entidades polticas autnomas, dotadas de autogoverno, podendo determinar os seus interesses da forma que melhor lhes convier, respeitados, obviamente, os parmetros constitucionais. As Constituies anteriores no conferiam aos Municpios a qualidade de entes da federao brasileira, mas os enquadravam como entidades relativamente autnomas. O autogoverno era caracterstico apenas da Unio e dos Estados-membros, sendo destes ltimos a prerrogativa de estruturar a organizao poltica dos Municpios. Na poca do Texto Constitucional de 1967/1969, a competncia dos Municpios era prevista na Constituio Federal, nos seus arts. 13 a 26, nas Constituies Estaduais e nas legislaes estaduais e federais ordinrias. Assim, os Municpios no tinham a prerrogativa de autogoverno, pois a esfera de competncia era estipulada externamente, at mesmo por leis infraconstitucionais federais e estaduais. A maior parte da doutrina no concorda com a tese contra legem defendida pelo ilustre Prof. Jos Afonso da Silva, que afirma que os Municpios no fazem parte da Federao brasileira, sendo uma segmentao dos Estados-membros, dotados de menor grau de autonomia. Refora sua tese, alegando que os Municpios esto no espao territorial dos Estados, e que estes podem intervir naqueles. Os argumentos em sentido contrrio se aliceram, de incio, em um dado histrico: o fenmeno municipalista foi a gnese das estruturas polticas, sendo o primeiro ncleo de poder estatal estabelecido de fato. Por outro lado, a Constituio Cidad, que se inspirou na Constituio de 1946, prdiga na afirmao de direitos aos Municpios, avanou e concedeu expressamente a estes entes o direito de integrar a estrutura federativa do Estado brasileiro, coroando a evoluo das teorias municipalistas. Ademais, o fato de estar inserido no territrio geogrfico dos Estados-membros no retira a sua autonomia, antes a robustece, porque, mesmo com a atuao de mltiplas esferas de competncia no seu territrio, as prerrogativas dos Municpios no so cerceadas, pois atuam em campos de incidncia distintos. A possibilidade de ocorrerem intervenes nos Municpios tambm no constitui obstculo a sua autonomia, por se tratar isso de uma exceo ao federalismo, processando-se de forma temporria, em moldes precisos, previamente definidos na Constituio. Tambm Jos Nilo de Castro defende que os Municpios no fazem parte da estrutura federativa, utilizando os seguintes argumentos: que eles no tm representao
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PINASSI, Ayrton. Direito municipal constitucional. Campinas: Conan, 1995, p. 9.

no Senado Federal; que no possuem Tribunal de Contas (a exceo de rarssimos casos) ou Poder Judicirio; que suas leis e atos normativos no se sujeitam ao controle abstrato do STF; que inexiste federao de municpios e sim de estados.11 Por outro lado, Hely Lopes Meirelles, consonante a doutrina e jurisprudncia majoritria, sustenta a natureza de ente federativo dos Municpios: Apenas a sua autonomia menos ampla, uma vez que, dentre outras coisas, no tem poder auto-organizatrio, no dispe de Poder Judicirio e no possui representao nas Assembleias Legislativas. Essas limitaes de sua autonomia, entretanto, no descaracterizam a sua natureza de entidades estatais, como poderes polticos suficientes para elaborarem suas leis e para convert-los em atos individuais e concretos. O Municpio brasileiro , pois, entidade estatal que, atravs de seus rgos de governo, dirige a si prprio, com a trplice autonomia poltica (composio do seu governo e orientao de sua administrao), administrativa (organizao dos servios locais) e financeira (arrecadao e aplicao de suas rendas).12 18.10. Competncia municipal De forma geral, a competncia municipal se refere a assuntos de interesse local (art. 30, I e II, da CF).13 A expresso interesse local tem um sentido polissmico, e significa o interesse que atinge de modo premente o Municpio, devendo por ele ser atendido. Definir a expresso no seu sentido literal no seria possvel, pois, qualquer que seja a competncia (federal, estadual ou municipal), haver sempre um interesse local.14 No entanto, para a fixao da competncia municipal, o interesse tem de ser predominantemente local. No exerccio de sua competncia, os Municpios no podem se contrapor legislao federal e estadual especfica sobre a matria, nem podem invadir a
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NILO DE CASTRO, Jos. Direito Municipal Positivo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1991, p. 38. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 116. Esclarece Roque Carrazza: Observamos que, ao contrrio do que estatua a Carta de 1967/1969 (art. 15, II), a atual no alude ao peculiar interesse do Municpio, mas, apenas, aos assuntos de interesse local. Esta no foi uma mera alterao fraseolgica. De fato, agora, basta ser o assunto de interesse local para que o Municpio dele possa se ocupar, sem nenhuma necessidade de demonstrar que ele de seu peculiar interesse. Houve, pois, uma ampliao do mbito competencial dos Municpios, que tornamos a insistir senhor absoluto dos assuntos de interesse local (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 101).

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Compete aos Municpios o disciplinamento do tempo mximo que o cidado pode esperar em fila de banco (RE 432.789/SC).

esfera de competncia desses entes. Esclarece a temtica Hely Lopes Meirelles: Se predominar sobre determinada matria o interesse do Municpio em relao ao do Estado-membro e ao da Federao, tal matria da competncia do Municpio; se seu interesse secundrio comparavelmente com os das demais pessoas poltico-administrativas, a matria refoge de sua competncia privativa, passando para a que tiver interesse predominantemente sobre o assunto.15 O critrio para determinar a competncia municipal definido diante de cada caso concreto, levando-se em conta o interesse predominante e algumas outras circunstncias diversas, como o lugar, a extenso da competncia, a finalidade dos servios etc. 16 Outrossim, deve ser levado em considerao o fato de ter o Municpio condies para a execuo do comando normativo; caso contrrio, a competncia no pertence a sua esfera de atribuies. Portanto, para a definio do interesse local devemos usar alguns vetores, tomando como base a predominncia do interesse municipal: as disposies normativas sobre competncia, conforme estipulado na Constituio Federal, na Constituio Estadual e na Lei Orgnica Municipal, alm de critrios demogrficos, geogrficos, administrativos e financeiros. A regra que a entidade administrativa que diretamente for atingida pelo problema deve tomar as medidas necessrias para a sua resoluo.17 Na soluo dos problemas decorrentes da fixao de competncia deve servir como vetor a predominncia do interesse: predominando o interesse nacional, exigindo uma atividade uniforme em todo o territrio nacional, a competncia ser da Unio; prevalecendo o interesse regional, a competncia ser estadual; predominando o interesse local, a competncia ser municipal. A segunda possibilidade de competncia dos Municpios a complementao da legislao federal e estadual no que for possvel. Dessa forma, configura-se essencial o estudo das competncias dos entes federativos, que se encontram basicamente disci15

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo..., cit., p. 321. Os Municpios dispem de competncia, com base na autonomia que lhes confere a Constituio no seu art. 30, I, para, mediante lei, obrigar as instituies financeiras a instalar, em suas agncias, dispositivos de segurana, sem se configurar em uma usurpao de competncia federal. Em suma: entendo que o diploma legislativo do Municpio em referncia reveste-se de plena legitimidade jurdico-constitucional, pois, longe de dispor sobre controle de moeda, poltica de crdito, cmbio, segurana e transferncia de valores, ou sobre organizao, funcionamento e atribuies de instituio financeira, limitou-se, ao contrrio, a disciplinar, em bases constitucionalmente legtimas, assunto de interesse evidentemente municipal, veiculando normas pertinentes adequao dos estabelecimentos bancrios a padres destinados a propiciar melhor atendimento e proteo coletividade local (RE 385.398/MG, rel. Min. Celso de Mello). Os Municpios tm competncia para estabelecer o horrio de funcionamento de estabelecimentos comerciais, em virtude do art. 30, I, da CF.

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plinadas nos arts. 21 a 24 da CF de 1988 e divididas em competncia exclusiva, privativa, comum e concorrente. A competncia exclusiva, como o prprio nome indica, uma competncia atribuda com exclusividade a um determinado ente da federao, no podendo ser delegada sob hiptese nenhuma. O art. 21 da Constituio Federal elenca as matrias de competncia exclusiva da Unio, que no poder delegar a sua regulamentao aos Estados-membros ou aos Municpios. A competncia privativa exercida pela Unio. Quando houver delegao para os Estados-membros, e havendo omisso legislativa destes, por fora do art. 30, II, da CF, nada impede que os Municpios possam suplementar a legislao federal e estadual no que couber. Contudo, como historicamente nosso federalismo centrpeto, e as matrias da competncia privativa exigem um disciplinamento unificado na federao, a hiptese de exerccio dessa competncia por parte dos Municpios bastante remota. Mas no h impedimento legal. Os Municpios tm o exerccio prprio na competncia comum. Alis, ela a nica prerrogativa administrativa que abrange a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios. Nessa competncia, eles atuam na integridade das matrias dispostas no art. 23 da CF, sem a necessidade de delegao ou de suplementao. A competncia concorrente a realizada pela Unio e pelos Estados-membros, em que o primeiro concretiza as normas de carter geral e os segundos tm a incumbncia de realizar as normas de carter especfico. Ela se subdivide em complementar e suplementar. Esta se realiza quando a Unio se omite de legislar com relao s normas gerais, e assim os Estados tm de legislar de forma geral e especfica, e aquela se realiza quando os Estados apenas complementam as normas gerais que foram criadas pelo Governo Federal. Na competncia concorrente, os Municpios podem atuar de forma suplementar, desde que haja uma omisso do Estado-membro ou deste e da Unio. Isso ocorre porque eles tambm exercem a competncia suplementar das normas federais e estaduais. Essa competncia somente pode existir se houver um interesse local, ou seja, se a matria atingir precipuamente interesses do Municpio. Convm ressaltar que os entes locais devem respeitar as normas gerais e jamais podero invadir a competncia de outras entidades federativas. Ensina Jos Nilo de Castro: Exercitar-se- a mesma, preenchendo o branco das legislaes federais e estaduais, afeioando-se as particularidades locais, pois que compatveis o texto diz no que couber, suprindo lacunas, deficincias.18 Como entidade componente da federao brasileira, os Municpios dispem de todos os direitos concernentes a sua autonomia, como a capacidade financeira, a capacidade administrativa, a capacidade tributria etc. Como predicado do seu autogoverno, os Municpios podem expressamente, por fora de mandamento constitucional, organizar, criar e suprimir os seus distritos; manter programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; organizar os seus servios
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CASTRO, Jos Nilo de. Direito municipal positivo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1991, p. 135.

locais, da melhor forma que possa atender aos interesses da sociedade; prestar de forma direta ou indireta, sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo; promover adequado ordenamento territorial e ocupao do solo urbano e manter servios de atendimento sade da populao. Dentro da autonomia na esfera tributria, compete aos Municpios a instituio e arrecadao dos tributos de sua competncia e a aplicao de suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. A competncia tributria se encontra regulamentada no Ttulo VI da Constituio, outorgando aos entes federativos capacidade prpria na esfera tributria, obedecendo a criteriosa repartio de competncia na criao de tributos, em que cada ente federativo tem minuciosamente estipulada a rea de sua atuao. A Constituio, no seu art. 156, disciplina os impostos de que os Municpios podem dispor. So impostos municipais: o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU; o imposto sobre servios, excludos os compreendidos na competncia dos Estados-membros; e o imposto sobre a transmisso inter vivos, por ato oneroso, de bens imveis ou de direitos reais sobre imveis. So competncias municipais (art. 30, I a IX, da CF): I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental; VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. 18.11. Organizao poltica dos Municpios Os Municpios so regidos por Lei Orgnica que goza de supremacia em relao s

demais normas municipais. Sua denominao no a de Constituio porque o seu grau de autonomia bastante reduzido, em virtude da Constituio Federal e das Constituies Estaduais, que lhe retiram espao para a produo normativa. A Lei Orgnica tem as mesmas caractersticas de uma Lei Maior, dotada de supremacia, supralegalidade e imutabilidade relativa. Ela a lei mais importante do ordenamento jurdico municipal porque, alm de ter sido criada por um procedimento mais difcil, conta com uma maior legitimidade social. Ela elaborada pela Cmara Municipal, votada em dois turnos, com um intervalo de tempo entre eles de, no mnimo, dez dias para que a sociedade possa tomar conhecimento do seu contedo e se mobilizar, caso algumas normas no atendam aos seus anseios. necessrio para a sua aprovao um quorum de dois teros de votos, sendo promulgada pela prpria Cmara de Vereadores (art. 29, caput, da CF). Qualquer alterao no seu texto tem de ser implementada por meio de emenda Lei Orgnica. O Poder Executivo exercido pelo Prefeito e pelo Vice-Prefeito, eleitos conjuntamente, para um mandato de quatro anos (art. 29, I, da CF). O primeiro turno ocorrer no primeiro domingo de outubro. Nas cidades com mais de duzentos mil eleitores poder haver segundo turno, se no primeiro nenhum dos candidatos obtiver metade mais um dos votos vlidos, descontados os votos brancos e nulos, sendo realizado no ltimo domingo de outubro (art. 29, II, da CF). O Chefe do Executivo, o Vice-Prefeito, os secretrios municipais e os vereadores recebem suas remuneraes na forma de subsdio (art. 29, V, da CF). Pela importncia do cargo, os Prefeitos gozam de foro privilegiado: se praticarem delitos penais, no sero julgados pelo Tribunal do Jri, presidido por um juiz de primeira instncia; o seu julgamento compete ao Tribunal de Justia (art. 29, X, da CF). Tanto os Prefeitos quanto os vereadores gozam de imunidade material, por crimes decorrentes de palavras, opinies e votos no exerccio do mandato (art. 29, VIII, da CF). Ressalve-se que no possuem nenhum tipo de imunidade formal. A posse dos representantes populares do Municpio ocorre em 1 de janeiro do ano posterior eleio. O Poder Legislativo municipal exercido pela Cmara de Vereadores. Os verea-dores tm mandato de quatro anos, sendo eleitos conjuntamente com o Prefeito e o Vice-Prefeito. A terminologia vereador vem do verbo verear, significando o resguardo do bem-estar do Municpio. Igualmente, o vereador chamado de edil, terminologia que designava o magistrado romano. A Cmara Municipal o Poder Legislativo mais antigo existente no Brasil. Ele foi criado ainda na fase colonial, tambm denominado de Senado da Cmara, sendo composto pelos denominados homens bons da terra, isto , homens que ostentavam riquezas. O Legislativo municipal possui as prerrogativas inerentes a esse Poder. Portanto, ele tem as seguintes funes: fiscalizar o Poder Executivo, legislar acerca das matrias de sua competncia, julgar o Prefeito nos casos de crimes de responsabilidade e deliberar sobre os seus assuntos respectivos. As proibies e incompatibilidades para o exerccio da vereana devem ser simi-

lares, no que couber, as limitaes contidas na Constituio para os membros do Congresso Nacional e as vedaes dispostas pela Constituio Estadual para os membros da Assembleia Legislativa (art. 29, IX, da CF). O processo legislativo realizado pela Cmara dos Vereadores segue o mesmo molde delineado pela Constituio Federal, com as mesmas espcies contidas no art. 59. A iniciativa popular, por imposio constitucional, deve constar na Lei Orgnica e, para ser confeccionada, deve obter o apoio de, no mnimo, cinco por cento do eleitorado, tratando de projeto especfico do Municpio, da cidade ou de bairros (art. 29, XIII, da CF). O nmero de vereadores definido de acordo com o nmero de habitantes da cidade e dentro dos limites impostos pela Constituio.19 Para impedir que decises judiciais, como a Resoluo n 21.702/2004 do Tribunal Superior Eleitoral defina esses critrios de proporcionalidade,20 a Emenda Constitucional n 58 resolveu determinar o nmero de vereadores de forma mais especfica, o que representou um aumento em seu nmero. Ento, o nmero de vereadores nas Cmaras Municipais deve observar a seguinte composio mxima: a) 9 (nove) Vereadores, nos Municpios de at 15.000 (quinze mil) habitantes;
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Anteriormente, os Municpios, discricionariamente, definiam esses critrios dentro de determinados limites: a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes; b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinquenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes. Ento, o Tribunal Superior Eleitoral determinou critrios para especificar o nmero de vereadores, estabelecendo o contedo do princpio da proporcionalidade. O Supremo Tribunal, por maioria, julgou constitucional a Resoluo n 21.702/2004, editada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), que estabeleceu instrues sobre o nmero de vereadores a eleger segundo a populao de cada Municpio. Concluiu-se pela inexistncia das apontadas violaes aos princpios da reserva de lei, da separao de poderes, da anterioridade da lei eleitoral e da autonomia municipal. Esclareceu-se que a mencionada Resoluo teve a finalidade de garantir efetividade ao julgamento do Pleno no RE 197917/SP, em que o STF dera interpretao definitiva clusula de proporcionalidade inscrita no inciso IV do art. 29 da CF. Vencido o Min. Marco Aurlio que dava pela procedncia dos pedidos, ao fundamento de que o TSE extrapolou sua competncia para editar resolues a qual estaria limitada ao cumprimento do Cdigo Eleitoral (Cd. Eleitoral, art. 23, IX) ao fixar tabela quanto ao nmero de vereadores, cuja incumbncia, nos termos do inciso IV do seu art. 29 da CF, e desde que observados os limites mnimo e mximo previstos neste ltimo dispositivo, seria de cada Cmara de Vereadores, por meio de Lei Orgnica dos Municpios. ADIn 3345/DF, rel. Min. Celso de Mello. Afirmou-se que a especificao do nmero de vereadores deve obedecer ao princpio da proporcionalidade, aferido de acordo com o nmero de habitantes. A quebra ao princpio da proporcionalidade se revela como um abuso de poder sob a modalidade de desvio. Defendeu o relator Min. Maurcio Corra que essa deciso visou, ainda, defender a moralidade pblica, a impessoalidade e a economicidade dos atos administrativos. RE 197917/SP, rel. Min. Maurcio Corra.

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b) 11 (onze) Vereadores, nos Municpios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de at 30.000 (trinta mil) habitantes; c) 13 (treze) Vereadores, nos Municpios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de at 50.000 (cinquenta mil) habitantes; d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municpios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de at 80.000 (oitenta mil) habitantes; e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municpios de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de at 120.000 (cento e vinte mil) habitantes; f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municpios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de at 160.000 (cento sessenta mil) habitantes; g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de at 300.000 (trezentos mil) habitantes; h) 23 (vinte e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de at 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes; i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de at 600.000 (seiscentos mil) habitantes; j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de at 750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes; k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de at 900.000 (novecentos mil) habitantes; l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 900.000 (novecentos mil) habitantes e de at 1.050.000 (um milho e cinquenta mil) habitantes; m) 33 (trinta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.050.000 (um milho e cinquenta mil) habitantes e de at 1.200.000 (um milho e duzentos mil) habitantes; n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.200.000 (um milho e duzentos mil) habitantes e de at 1.350.000 (um milho e trezentos e cinquenta mil) habitantes; o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municpios de 1.350.000 (um milho e trezentos e cinquenta mil) habitantes e de at 1.500.000 (um milho e quinhentos mil) habitantes; p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.500.000 (um milho e quinhentos mil) habitantes e de at 1.800.000 (um milho e oitocentos mil) habitantes; q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 1.800.000 (um milho e oitocentos mil) habitantes e de at 2.400.000 (dois milhes e

quatrocentos mil) habitantes; r) 43 (quarenta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 2.400.000 (dois milhes e quatrocentos mil) habitantes e de at 3.000.000 (trs milhes) de habitantes; s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 3.000.000 (trs milhes) de habitantes e de at 4.000.000 (quatro milhes) de habitantes; t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municpios de mais de 4.000.000 (quatro milhes) de habitantes e de at 5.000.000 (cinco milhes) de habitantes; u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municpios de mais de 5.000.000 (cinco milhes) de habitantes e de at 6.000.000 (seis milhes) de habitantes; v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municpios de mais de 6.000.000 (seis milhes) de habitantes e de at 7.000.000 (sete milhes) de habitantes; w) 53 (cinquenta e trs) Vereadores, nos Municpios de mais de 7.000.000 (sete milhes) de habitantes e de at 8.000.000 (oito milhes) de habitantes; e x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municpios de mais de 8.000.000 (oito milhes) de habitantes; A Emenda Constitucional n 25 imps um limite para a despesa com os subsdios dos Vereadores, condicionando a sua fixao pelas respectivas Cmaras, consonante o estabelecido pela Lei Orgnica, aos seguintes limites mximos (art. 29, VI, da CF): a) em Municpios de at dez mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a vinte por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; b) em Municpios de dez mil e um a cinquenta mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a trinta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; c) em Municpios de cinquenta mil e um a cem mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a quarenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; d) em Municpios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a cinquenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; e) em Municpios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a sessenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais;

f) em Municpios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a setenta e cinco por cento do subsdio dos Deputados Estaduais. Como a Emenda n 58 aumentou o nmero de vereadores, para diminuir a rejeio sua aprovao, ela resolveu limitar ainda mais o total de despesas deste poder, o que j havia sido realizada pela Emenda n 25/2000, incluindo os gastos com inativos e relativos ao somatrio da receita e das transferncias tributrias municipais constitucionalmente previstas. O percentual mximo gasto pelas Cmaras Municipais so os seguintes: I 7% (sete por cento) para Municpios com populao de at 100.000 (cem mil) habitantes; II 6% (seis por cento) para Municpios com populao entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; III 5% (cinco por cento) para Municpios com populao entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes; IV 4,5% (quatro inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com populao entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (trs milhes) de habitantes; V 4% (quatro por cento) para Municpios com populao entre 3.000.001 (trs milhes e um) e 8.000.000 (oito milhes) de habitantes; VI 3,5% (trs inteiros e cinco dcimos por cento) para Municpios com populao acima de 8.000.001 (oito milhes e um) habitantes. Manteve-se, ainda, a imposio determinando que a Cmara Municipal no pode gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus vereadores ( 1 do art. 29-A). Ficou ainda mantido os dois tipos penais criados. O primeiro deles pune o Prefeito Municipal que pratique os seguintes atos: a) efetuar repasse superior ao estipulado no artigo 29-A da Constituio Federal; b) no enviar o repasse at o dia vinte de cada ms ao Poder Legislativo; c) enviar repasse menor em relao proporo fixada na lei oramentria. O segundo tipo penal prev como crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal o desrespeito aos limites estipulados no 1 do art. 29-A da Constituio Federal. 18.12. Fiscalizao municipal A fiscalizao municipal pode ser interna e externa: interna quando exercida pelo prprio rgo administrativo e externa quando implementada pelo Poder Legislativo (art. 31, caput, da CF). Todo superior hierrquico deve supervisionar as atividades de seus subordinados,

sob pena de cometer o crime de condescendncia criminosa (art. 320 do Cdigo Penal).21 A seara administrativa a instncia onde deve ser iniciada a fiscalizao dos agentes pblicos, o que no exclui a responsabilidade civil e criminal. O controle externo realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas do Estado ou, se houver, do Municpio (art. 31, 1, da CF). Alm da sua funo precpua de legislar, no menos importante a funo de fiscalizar as realizaes pblicas. Com essa fiscalizao, podem os desvios ser constatados e sanados, punindo-se os infratores para que novas condutas ilcitas sejam evitadas. O Tribunal de Contas um rgo auxiliar do Poder Legislativo, colaborando com a fiscalizao dos entes pblicos. Como rgo tcnico que , sua funo reside em fornecer subsdios, mediante pareceres, que orientaro os legisladores na fiscalizao. Ele tem a finalidade de emitir um parecer prvio sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar. Se o parecer detectar irregularidades, e a Cmara no o rejeitar com o quorum de dois teros de seus membros, o Prefeito se torna inelegvel (art. 31, 2, da CF). O Chefe do Executivo deve anualmente prestar contas de sua administrao, ficando elas expostas, durante sessenta dias, para que a populao possa se pronunciar a respeito, devendo pressionar as autoridades para que os gastos sejam feitos com lisura e direcionados para a satisfao das necessidades coletivas (art. 31, 3, da CF). Na esfera federal, existe um Tribunal de Contas da Unio para ajudar na fiscalizao das verbas federais; nos Estados-membros, h o Tribunal de Contas Estadual para ajudar na fiscalizao das verbas estaduais e municipais. Desde a promulgao da Constituio de 1988 no podem ser criados novos Tribunais de Contas Municipais, devendo a fiscalizao ser realizada pelo Tribunal de Contas Estadual. Tal medida ocorreu porque houve entendimento perfilhado pelos legisladores constituintes de que a fiscalizao poderia ser bem exercida pelo congnere estadual e porque havia o perigo de os Tribunais de Contas Municipais se transformarem em cabides de empregos e em instrumentos de chantagem, pela ingerncia do Executivo Municipal. Os Municpios que j tinham seus Tribunais de Contas os mantiveram, como foram os casos de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Os demais ficaram impossibilitados de criar novos rgos de fiscalizao (art. 31, 4, da CF). 18.13. Distrito Federal O Distrito Federal a capital do Pas. Foi o local escolhido para concentrar os centros de deciso poltica da nao. Braslia foi concebida por Juscelino Kubitschek,
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Condescendncia criminosa (art. 320 do CP): Deixar o funcionrio, por indulgncia, de responsabilizar subordinado que cometeu infrao no exerccio do cargo ou, quando lhe falte competncia, no levar o fato ao conhecimento da autoridade competente. Pena deteno de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

transferindo a capital do Sudeste, Rio de Janeiro, para o Centro-Oeste, localizado no Estado de Gois. A verso oficial para a modificao foi que a deciso teve a inteno de tornar a capital do Pas segura contra invases estrangeiras e incrementar o desenvolvimento da regio Centro-Oeste. A origem do Distrito Federal provm do federalismo norte-americano, que criou o Distrito de Colmbia, baseando-se na poltica do self-government. Seguindo essa influncia, o Brasil criou o municpio neutro, que foi transformado em Distrito Federal pela Constituio de 1891, pelo Decreto n 1, do Governo Provisrio. Ele era chamado de municpio neutro porque no pertencia nem Unio, nem aos Estados e nem aos Municpios. considerado neutro com relao aos demais componentes da federao, sem participar da estrutura de nenhum dos rgos existentes. A ideia de se criar um municpio neutro ou distrito federal, dependendo da terminologia, para ser a sede do Governo Federal, reside nas mltiplas esferas autnomas de governo existentes no federalismo. Em assim sendo, o ncleo de deciso do Governo Federal no pode estar localizado em uma rea que no tenha autonomia prpria, que fique na dependncia das decises do governo estadual ou municipal. Braslia tem uma dualidade de competncias, acumulando todas as prerrogativas dos Estados-membros e dos Municpios (art. 32, 1, da CF). Em consequncia, dispe de tributos estaduais e municipais, o que lhe propicia uma maior arrecadao, podendo oferecer populao servios pblicos de melhor qualidade. Ela estruturada por uma Lei Orgnica, votada em dois turnos, com um prazo entre uma votao e outra de dez dias, e aprovada com um quorum de dois teros. A Mesa da Cmara Distrital tem a incumbncia de realizar a sua promulgao (art. 32, caput, da CF). O fato de no ser regida por uma Constituio Estadual se deve a que o Distrito Federal ter sido concebido apenas para exercer atividades administrativas do Governo Federal, abrangendo uma pequena extenso territorial. O Distrito Federal no pode ser dividido em municpios. A ideia original foi a de construir um centro onde as decises polticas do Pas fossem tomadas. No estava prevista a aglomerao de pessoas que transformou Braslia em uma grande metrpole. As cidades satlites so divises administrativas da Capital Federal, gerenciadas por cidados indicados pelo Governador Distrital. A administrao fica a cargo de um Governador, eleito juntamente com um Vice-Governador. Representam Braslia no Congresso Nacional oito deputados federais e trs senadores, cumprindo mandatos de quatro e oito anos, respectivamente, com eleies na mesma data que as dos Estados-membros. O Poder Legislativo Estadual exercido pela Assembleia Distrital, composta de deputados distritais que exercem as funes de deputados estaduais e de vereadores. Dispe lei federal que a Unio encarregada de estruturar as polcias civil e militar, bem como o corpo de bombeiros. Esses servios so pagos pelo Governo Federal, que os organiza e mantm. Por isso podemos afirmar que a autonomia do Distrito Federal mitigada, cabendo ao Governo Federal a direo e manuteno de importantes

atividades governamentais, com a finalidade de garantir o funcionamento do ncleo do poder federativo, impedindo que o Governador distrital possa esbulhar o seu funcionamento (art. 32, 4, da CF). Tambm compete Unio organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal (art. 22, XVII, da CF). 18.14. Territrios Com a incorporao de Fernando de Noronha a Pernambuco, pela Constituio de 1988, o Brasil passou a no ter mais Territrios.22 Mas, mesmo assim, regulamentou-os em nvel constitucional, para a hiptese de um dia vir a adquirir um. A criao de um Territrio pode derivar: a) do desmembramento de uma rea pertencente a um Estado j existente; b) do desmembramento de um territrio federal; e c) da anexao de rea de outro pas. O Texto de 1934 foi o primeiro que disciplinou a matria, em funo da questo do Acre, que obrigou a Constituio a tratar do assunto. Esse Estado foi incorporado ao Brasil em 1903, por fora do Tratado de Petrpolis. O Territrio uma autarquia administrativa da Unio. um ente pblico que goza de relativa competncia para o desempenho de suas atividades. Como no tem autonomia, no possui autogoverno, e as decises polticas so tomadas pelo representante do Governo Federal. No membro integrante da federao (Unio, Estados-membros, Municpios e Distrito Federal), mas faz parte da Unio. Portanto, sua natureza a de uma autarquia federal, sendo gerenciado pelo Governo Federal. A tendncia inexorvel dos Territrios um dia se transformarem em Estados-membros, quando tiverem densidade populacional, atividade econmica e infraestrutura bsica, porque toda sociedade tem direito ao autogoverno, desde que atendidas certas condies. A doutrina professa a tese de que os Territrios so Estados em embrio. Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma que, como na Constituio de 1988 no existem critrios definidos para se aferir se o Territrio estaria em condies de se tornar um Estado-membro, poder-se-ia aplicar o critrio fixado na Carta Magna de 1946, no art. 9 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Por esse dispositivo constitucional, o Territrio se tornaria um Estado quando a sua arrecadao tributria se

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Fernando de Noronha um distrito estadual, organizado por um estatuto prprio, com autonomia administrativa e financeira. O Governador do Estado de Pernambuco nomeia um administrador-geral, com aprovao da Assembleia Legislativa. O Poder Legislativo fica a cargo de um Conselho Distrital, composto de sete conselheiros, eleitos pelos seus habitantes. Alcanados os requisitos mnimos exigidos, Fernando de Noronha ser transformado em Municpio.

igualasse arrecadao do menor Estado-membro.23 Lei federal delinear a organizao administrativa e judiciria dos Territrios que venham a existir no Brasil (art. 33, caput, da CF). Nos Territrios com mais de cem mil habitantes, em que se presume uma demanda maior de servios, haver uma estrutura mais complexa montada pela Unio. Alm de um Governador nomeado pelo Presidente da Repblica, depois de seu nome ter sido homologado pelo Senado Federal, deve existir rgos judiciais e do Ministrio Pblico de primeira e segunda instncias e Defensoria Pblica, todos de mbito federal. Quanto maior for a populao, maior a necessidade de servios pblicos, que devem ser supridos pelos entes governamentais (art. 33, 3, da CF). Alcanada a densidade populacional mencionada acima, o Poder Legislativo ser exercido por uma Cmara Territorial, com as atribuies designadas por lei federal, cujos representantes devem ser eleitos pelo voto direto da populao. O controle das contas pblicas do Territrio fica a cargo do Tribunal de Contas da Unio (art. 33, 2, da CF). Independentemente do nmero de habitantes, h a eleio de quatro deputados federais. No h senadores porque eles representam a autonomia dos Estados-membros, e, fazendo parte do territrio da Unio, no pode ser considerado como ente federativo. Mesmo com a Cmara Territorial, cabe ao Congresso Nacional estatuir as leis federais que organizam o Territrio, exercendo uma funo semelhante a uma Constituio Estadual, porm, sem as mesmas caractersticas. Os rgos judicirios, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica so estruturados por lei federal especfica. A lei federal que organiza os Territrios votada pelo Congresso Nacional. Eles podem ser divididos ou reestruturados quantas vezes o Executivo achar necessrio e o Congresso Nacional concordar. A sua arrecadao tributria fica a cargo da Unio. O Territrio pode ser dividido em Municpios e estes tero as mesmas prerrogativas previstas na Constituio para os seus congneres. Ento, o Territrio no tem autonomia, mas os Municpios nele contidos tm porque eles, mesmo inseridos na estrutura da autarquia federal, gozam do status de ente federativo. A arrecadao tributria municipal fica a cargo do poder local.

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FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso..., cit., p. 65.