UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E FILOSOFIA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ESTRATGIAS POLTICAS E GESTO LOCAL: as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro

por CAMILA ROMERO LAMEIRO

Niteri 2007

ESTRATGIAS POLTICAS E GESTO LOCAL: as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro por CAMILA ROMERO LAMEIRO

Dissertao apresentada ao Curso de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense -UFF, como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre.

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Maria Celina Soares DAraujo Orientadora Prof. Dr. Maria Antonieta P. Leopoldi (UFF) Prof. Dr. Karina Kuschnir (UFRJ) Prof. Dr. Nelson Rojas Carvalho (UFRRJ)

Niteri 2007 2

Agradecimentos Devo a realizao deste trabalho a duas pessoas. A Rodrigo, cuja ajuda no foi apenas de natureza afetiva, mas intelectual, auxiliando-me bastante no entendimento da minha pesquisa. Certamente, essas palavras no so suficientes para expressar todo o meu amor, agradecimento e admirao. Maria Celina, querida orientadora, pela ateno e respeito com que sempre tratou o meu trabalho. Foi um grande prazer realizar o mestrado sob sua orientao. Estendo, ainda, esses agradecimentos minha famlia, pais e irmos, pelo carinho e respeito dispensados a mim. Por fim, agradeo ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFF, representado pelo Prof Eurico de Lima Figueiredo, pelo acolhimento, confiana e contribuio ao meu desenvolvimento intelectual, e ao Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) por me conceder uma bolsa de estudos durante todo o perodo do mestrado.

Resumo Este trabalho pretende avaliar como as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro se organizam e funcionam. A partir de observaes empricas buscamos entender como elas se articulam com a sociedade e com as demais instncias do governo municipal. luz da perspectiva terica do novo institucionalismo discutimos de que maneira o desenho das instituies locais repercute na atuao de suas organizaes. Neste sentido, constatamos como o potencial das subprefeituras limitado na ausncia de um marco institucional que as regule. O trabalho est estruturado em quatro partes. Primeiramente apresentado o referencial terico do estudo, em seguida expomos a maneira pela qual as subprefeituras foram criadas e algumas caractersticas que se formaram a partir do seu marco de origem. Na terceira parte analisamos sua trajetria e o modo como atuavam no primeiro governo de Cesar Maia (1993-1996). Por fim, no quarto captulo, mostramos como o arranjo atual das subprefeituras. Palavras-chave: subprefeituras; novo institucionalismo; sociedade; governo local. Abstract This study aims to appraise how the subprefeituras are organized and work in Rio de Janeiro Municipality. We intend to understand, founded on empirical bases, how they are articulated with the society and the local government. From the new institutionalism theoretical perspective, we discuss the way that the institutional designs affect their organizations performances. By the way, we could understand how the potential of the subprefeituras is limited for the lack of an institutional arragements that regule them. This study is divided in four sections. Primarily, the theoretical reference of the study is showed, then we expose the way that the subprefeituras came into being in Rio de Janeiro and, also, we discuss some of their characterisitcs that resulted from this original point. In the third section, we analyse their path and the way that they worked in the first Cesar Maia government (1993-1996). Finally, in the fourth chapter, we show how the actual arragement of the subprefeituras is. Key words: subprefeituras; new institutionalism; society; local government.

Sumrio Lista de Quadros, Grficos e Tabelas............................................................................6 Introduo....................................................................................................................7 Captulo 1 - O Novo Institucionalismo: uma dimenso central para a anlise poltica..................10 O Novo Institucionalismo: apontamentos tericos...................................................................11 Os trs enfoques do novo institucionalismo na Cincia Poltica..............................................14 A viso institucional de Douglass North..................................................................................18 O enfoque culturalista de Robert Putnam.................................................................................22 O enfoque no Estado.................................................................................................................25 A insero do Estado na sociedade: a embedded autonomy............................................27 O conceito de governana................................................................................................30 Captulo 2 - A paisagem institucional que possibilitou o surgimento das subprefeituras.............32 Os recursos de poder inscritos na Lei Orgnica do municpio do Rio de Janeiro....................33 Histrico da implantao das subprefeituras na cidade do Rio de Janeiro...............................37 O marco de origem das subprefeituras: um contraponto com o caso de So Paulo.................41 Captulo 3 - As subprefeituras e a experincia do primeiro governo de Cesar Maia.....................49 Natureza do conflito entre subprefeitos e vereadores...............................................................54 Caractersticas das subprefeituras durante o primeiro governo Cesar Maia (1993-1996)........59 Linhas gerais que marcam o funcionamento das subprefeituras desde o encerramento do primeiro governo Cesar Maia...................................................................................................66 Captulo 4 - O quadro atual das subprefeituras no Rio de Janeiro.................................................72 Caractersticas contextuais de duas subprefeituras cariocas.....................................................78 O funcionamento das subprefeituras e sua interface com o governo municipal e a sociedade ..................................................................................................................................................84 Dinmica poltico-eleitoral que perpassa o funcionamento das subprefeituras........................99 Consideraes finais.....................................................................................................................108 Referncias bibliogrficas.........................................................................................113 ANEXOS..................................................................................................................117 Anexo 1....................................................................................................................118 Anexo 2....................................................................................................................119 Anexo 3....................................................................................................................122 Anexo 4....................................................................................................................125 Mapa........................................................................................................................127

Lista de Quadros, Grficos e Tabelas Quadro 1 - Primeiros titulares das APs do Municpio do Rio de Janeiro (1993)...........................38 Quadro 2 - Competncias das Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas....................40 Quadro 3 - Caractersticas das subprefeituras do Rio de Janeiro e de So Paulo...........................46 Quadro 4 - Total de RAs e subprefeituras no Brasil (2001)...........................................................48 Quadro 5 - reas de votao dos subprefeitos eleitos em 1996.....................................................53 Quadro 6 - Caractersticas das subprefeituras na cidade do Rio de Janeiro entre 1993-1996 e ps 1997................................................................................................................................................71 Quadro 7 - Disposio das subprefeituras do Rio de Janeiro em 2007..........................................73 Quadro 8 - Estrutura funcional das RAs e subprefeituras do Rio de Janeiro.................................76 Quadro 9 - Estrutura funcional das subprefeituras paulistanas......................................................77 Quadro 10 - Caractersticas demogrficas das subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro).......................................................................................................................................79 Quadro 11 - Distribuio dos servios de infra-estrutura nas subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)...................................................................................................................82 Quadro 12 - IDH das RAs que compem as subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)...........................................................................................................................................83 Quadro 13 - Caractersticas das subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)...94 Quadro 14 - Desempenho eleitoral dos subprefeitos e ex-subprefeitos que concorreram s eleies legislativas estaduais em 2006, no Rio de Janeiro..........................................................104 Grfico 1 Pontos de luz instalados em cada AP por governo......................................................61 Grfico 2 Pontos de luz instalados por ano em cada AP.............................................................61 Grfico 3 Total de pontos de luz instalados por governo............................................................62 Grfico 4 Total de lixo domiciliar coletado em cada governo por AP........................................63 Grfico 5 Lixo domiciliar coletado em toneladas por ano em cada AP......................................63 Grfico 6 Total de lixo domiciliar coletado em cada governo....................................................64 Tabela 1 - Quantidade de demandas por rgos na subprefeitura da Zona Sul II......................96 Tabela 2 - Quantidade de demandas por rgos na subprefeitura da Zona Norte......................96

Introduo O objetivo desta pesquisa foi reformulado aps o incio do trabalho de campo que realizamos entre novembro de 2005 e outubro de 2006. Inicialmente pretendamos investigar como se processaria no interior das subprefeituras cariocas a participao popular, isto , pressupnhamos que no dia-a-dia desse rgo houvesse maior espao para atividades de interlocuo com a sociedade, tais como reunies, assemblias ou fruns de discusses. Todavia, verificamos, logo nas primeiras visitas s subprefeituras, que elas se constituem basicamente como agncias de atendimento. Com uma dinmica de funcionamento que consiste em recolher as demandas da populao e encaminh-las s instncias administrativas competentes, as subprefeituras no dispe de meios que possibilitem populao participar das decises do governo municipal. Devido a essa constatao, mudamos nosso foco de anlise e procuramos avaliar como as subprefeituras interagem com o conjunto da mquina administrativa. Para tanto, foi necessrio entender detalhadamente como as subprefeituras se organizam e funcionam. Selecionamos duas delas, Zona Norte e Zona Sul II, a fim de conhecer especificamente como se processam suas rotinas de atendimento e a interao com os demais rgos pblicos. A escolha por essas duas subprefeituras justifica-se por dois fatores: foram criadas em momentos distintos, e seus respectivos subprefeitos so indicaes de vereadores aliados ao prefeito Cesar Maia. Supnhamos que a Zona Norte por existir desde 1993, ano em que as primeiras subprefeituras foram criadas, poderia ter um melhor entrosamento com a mquina pblica, ao passo que a Zona Sul II 1 teria, devido a sua criao posterior, uma interao mais incerta. Ademais, essas duas subprefeituras proporcionariam a oportunidade de entendermos que tipo de influncia os vereadores aliados exercem sobre o seu funcionamento. Poderamos observar como ocorre e no que resulta essa aproximao entre o Poder Executivo e membros do Legislativo via subprefeituras.

Como veremos, a Zona Sul II foi criada pelo prefeito Luiz Paulo Conde em abril de 1999, como mostra o decreto n 17.442, mas Cesar Maia quando retorna Prefeitura em 2001 no a mantm, ressurgindo apenas em 2002.

Metodologia A pesquisa de campo foi realizada ao longo de 11 meses, nos quais fui Zona Norte e Zona Sul II a fim de conhecer e registrar as demandas que recolhiam da populao. Nessas oportunidades pude observar como os funcionrios atendiam o pblico e de que modo encaminhavam suas demandas. Verifiquei tambm como eram as instalaes fsicas das duas subprefeituras e as maiores dificuldades que enfrentavam cotidianamente. Alm do que, conversei com muitos funcionrios, tanto da Zona Norte como da Zona Sul II, que me relataram em detalhes algumas situaes do diaa-dia pelas quais pude entender como essas duas subprefeituras se relacionavam com a populao bem como se articulavam com a mquina pblica. Realizamos em fevereiro de 2006 uma entrevista com o prefeito Cesar Maia, cujo depoimento nos forneceu detalhes relevantes sobre o funcionamento da administrao municipal, o histrico das subprefeituras e seu papel na gesto local. Em julho e agosto, respectivamente, entrevistei o subprefeito da Zona Norte bem como o da Zona Sul II 2 . Ambos forneceram informaes sobre as formas de contato com o pblico e com os rgos da Prefeitura, e relataram peculiaridades da regio de suas respectivas subprefeituras. Estrutura dos captulos No captulo 1 expomos a perspectiva terica que orienta este trabalho. Consideramos que o novo institucionalismo constitui o enfoque mais adequando nossa proposta de estudo, pois explica como a performance de uma organizao, seja ela de natureza econmica, social ou poltica, ocorre em funo do ambiente instituicional sob o qual atua. As formulaes tericas de Douglass North assumem bastante relevncia ao longo deste trabalho. Adiante, apresentamos no captulo 2 o modo como as subprefeituras cariocas foram criadas e de que forma as caractersticas do seu marco de origem moldaram a sua trajetria. Recorremos a uma breve exposio sobre as subprefeituras da cidade de So
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Entrevistei a subprefeita em exerccio, pois o titular da Zona Sul II estava, em agosto de 2006, licenciado para concorrer s eleies legislativas estaduais.

Paulo para ilustrar de que forma alguns de seus elementos constitutivos opem-se ao caso carioca. O captulo 3 consiste numa reviso sobre o funcionamento das subprefeituras durante o primeiro mandato de Cesar Maia (1993-1996). Procuramos definir os principais traos de sua atuao naquele momento e de que forma geraram reaes em alguns vereadores. Supomos que o funcionamento das subprefeituras desestabilizou uma dinmica clientelista que beneficiava polticos locais. Ademais, assinalamos em que medida o fim do governo Cesar Maia e o incio do mandato de Luiz Paulo Conde (19972000) significaram mudanas no mbito das subprefeituras. Finalmente, no ltimo captulo, mostramos algumas caractersticas do quadro atual das subprefeituras. Procedemos na exposio de dados especficos Zona Norte e Zona Sul II, referentes demografia, servios de infra-estrutura e IDH. Na terceira e quarta parte desse captulo examinamos respectivamente o funcionamento e a dinmica poltico-eleitoral que perpassam essas duas subprefeituras. Nas consideraes finais realizamos uma anlise luz do conceito de governana e vale dizer que no encontramos perspectivas muito animadoras, no obstante existam algumas possibilidades.

Captulo 1 - O Novo Institucionalismo: uma dimenso central para a anlise poltica Tendo em vista que o nosso objetivo entender como as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro atuam, consideramos que o novo institucionalismo consiste, para tanto, no esquema de anlise mais apropriado, pois, a partir de seus pressupostos e conceitos, nos fornece os elementos pelos quais podemos examinar as organizaes de um governo. Neste primeiro captulo, abordaremos o panorama terico no qual o presente estudo se insere, enfatizando as questes analticas pertinentes ao tema. Entendemos que a perspectiva institucional seja central para o conhecimento de como funciona o Estado, revelando muito sobre o seu modus operandi, isto , a maneira pela qual desenvolve suas funes e toma decises. Assim, os dispositivos e normas que determinam o desenho institucional do Estado revelam os seus principais atributos, como, por exemplo, seu carter democrtico, ou no democrtico, que pode variar significativamente organizadas. Os autores norte-americanos James March e Johan Olsen apresentam a relevncia do estudo desse tema ao afirmarem que na teoria poltica contempornea as instituies polticas tradicionais como a legislatura, o sistema legal e o Estado tm recebido um destaque significativo em relao posio que ocupavam na teoria poltica desenvolvida at a metade do sculo XX 3 . Vale dizer que o desenvolvimento terico do enfoque institucionalista nas ltimas dcadas na Cincia Poltica aponta para a potencialidade desse tema. No cerne dessa perspectiva analtica h a idia do potencial transformador das instituies, capaz de influenciar o meio social circundante. Desse modo, o enfoque do novo institucionalismo prope que os estudos polticos privilegiem como unidade de anlise as instituies, posto que os processos que originam afetam o curso da histria, podendo estruturar de diferentes maneiras a vida social e poltica de uma comunidade. Concebe-se, assim, que as instituies polticas so fatores fundamentais para a compreenso de uma sociedade. dependendo do modo como as instituies polticas esto

March e Olsen, 1984, p. 734.

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Seguindo a consagrada intuio de Douglass North de que as instituies importam, procuraremos expor nas prximas pginas em que medida as instituies influenciam a atividade poltica. Para tanto, analisaremos com mais detalhes a perspectiva terica do novo institucionalismo, hoje presente em diferentes disciplinas, tais como a Economia, a Sociologia e a Cincia Poltica. O Novo Institucionalismo: apontamentos tericos Diversos autores consideram que nas ltimas dcadas um novo

institucionalismo surgiu na Cincia Poltica (March e Olsen, 1984, p. 734; Hall e Taylor, 2003, p. 193; Thret, 2003, p. 225). Contudo, apontam que a renovao dessa perspectiva terica no implicou o abandono de um pressuposto comum a qualquer anlise institucional, a saber, a influncia das instituies nas percepes e aes humanas. O novo institucionalismo insistiria, por sua vez, numa posio mais autnoma para as instituies polticas. Segundo March e Olsen, esse ressurgimento do interesse sobre as instituies seria uma conseqncia cumulativa das transformaes sofridas pelas instituies sociais, que progressivamente teriam se tornado mais complexas e ativas, e, prima facie mais importantes para a vida coletiva (1984, p. 734). Nesta sentido, sem negar a importncia do contexto social, nem mesmo as razes dos clculos individuais, o novo institucionalismo aponta para a dimenso transformadora dos processos institucionais. Advogando um enfoque que privilegie a autonomia das instituies nas anlises polticas e sociais, March e Olsen argumentam que,
A poltica democrtica depende no apenas das condies econmicas e sociais, mas tambm do desenho das instituies polticas . As agncias burocrticas, os comits legislativos e a corte de apelao so arenas para a disputa de foras sociais, mas so tambm colees de padres de procedimentos e estruturas operacionais que definem e defendem interesses. (March e Olsen, 1983, p. 738, traduo livre, grifo nosso).

Essa perspectiva contrape-se viso que concebe as instituies polticas como meros espelhos de foras sociais, ou simples produto do clculo racional. O novo institucionalismo sobrepuja-se ao entendimento de que as instituies so apenas um elemento acessrio ao processo poltico, que se determina, sobretudo, por eventos 11

externos. Contrariando o argumento de que as instituies polticas so simples dispositivos criados por grupos de indivduos para ajud-los na obteno de seus objetivos e na preservao de seus interesses, o novo institucionalismo enfatiza que os processos internos s instituies podem causar efeitos no meio social. Neste ponto, os autores consideram que as instituies polticas seguem uma dinmica prpria, estruturada por normas e procedimentos, criados pelos homens, que moldam suas operaes, decises e resultados. Ou seja, mesmo que as instituies polticas sejam fruto de objetivos e escolhas humanas, seus processos internos independem da intencionalidade ou dos objetivos particulares dos agentes, posto que derivam dos prprios procedimentos e mecanismos institucionais. Caberia ao humana determinar os dispositivos institucionais das organizaes, isto , seu conjunto de regras bsicas, mas os resultados provenientes dos processos que ocorreriam no interior dessas organizaes escapariam de interferncia externa, o que permitiria aos tericos do novo institucionalismo acreditar na dimenso autnoma das instituies. Dessa forma, pode-se entender que os processos e dinmicas institucionais afetam o contexto social e, por conseguinte, as aes individuais, na medida em que geram efeitos que modificam de alguma forma o padro de uma atividade, a distribuio de interesses e recursos, a organizao das aspiraes e demandas, e, sobretudo, as regras de conduta dos indivduos. A organizao da vida poltica torna-se um ponto central para uma anlise mais acurada da realidade social, posto que pode explicar, em parte, algumas de suas caractersticas. Em suma, diferentes maneiras de organizao da vida poltica afetam de diversas formas a trajetria de uma sociedade. Neste sentido, March e Olsen (1984) ressaltam que a literatura recente sobre importantes temas da Cincia Poltica, tais como a legislatura, o oramento, a produo de polticas pblicas, o governo local, bem como os estudos sobre as organizaes formais e o Estado, concebem as instituies como os fatores organizacionais da vida poltica, que explicariam muito sobre os resultados sociais e polticos de uma sociedade. Esse enfoque caracterstico do novo institucionalismo contrape-se a uma viso instrumental da teoria poltica, inclinada a tratar as instituies a partir de seus fins 4 ,
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March e Olsen apontam cinco perspectivas tericas que orientavam os estudos sobre instituies desde a metade do sculo XX, so elas: (a) a viso contextual; (b) a reducionista; (c) a utilitria; (d) a funcionalista e (e) a instrumental. Esta ltima perspectiva definiria a produo de decises e a alocao

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prescindindo de uma observao atenta sobre as maneiras pelas quais a vida poltica organiza-se. Segundo os tericos do novo institucionalismo, a nfase no formato das instituies polticas adquire vital importncia, posto que seriam esses elementos os definidores das regras do jogo 5 numa sociedade. Assim, os indivduos agiriam num contexto estruturado por normas e procedimentos operacionais que circunscreveriam suas possibilidades de ao. Os constrangimentos decorrentes das regras do jogo seriam estabelecidos pelos prprios processos institucionais. Vale lembrar que na origem desses arranjos processar-se-ia um conjunto de escolhas realizadas por grupos de indivduos no momento de fundao das instituies, o que moderaria o teor determinista que o argumento do novo institucionalismo poderia sugerir. Baseando-se na noo de estrutura poltica, os autores propem uma alternativa terica para o entendimento do sistema poltico, assim afirmando,
Por estrutura poltica ns entendemos uma coleo de instituies, regras de comportamento, normas, posies, arranjos fsicos [...] que so relativamente invariantes em face s mudanas individuais e relativamente elsticos as preferncias e expectativas idiossincrticas a cada indivduo. Em contaste com as teorias que assumem que a ao a escolha baseada em valores e expectativas individuais, as teorias da estrutura poltica revelam que a ao o cumprimento de deveres e obrigaes (March e Olsen, 1984, p. 741, traduo livre).

Nesta perspectiva, as regras e rotinas pertinentes aos processos institucionais conformam uma lgica de convenincia (appropriateness) que impele os indivduos a agir num senso de dever e obrigao, e no simplesmente em busca de um auto-interesse racional. Neste caso, pode-se entender que as instituies interferem e estruturam o comportamento dos indivduos, na medida em que estabelecem os parmetros pelos quais se definem as formas de ao humana dentro de uma organizao, ordem social ou sociedade.
(...) De uma maneira geral, as instituies podem ser concebidas como uma fonte que ordena um conjunto relativamente estvel de prticas e regras que definem um comportamento apropriado para um grupo especfico de atores numa situao especfica. (March e Olsen, 1998, p. 948-9).

de recursos como os aspectos centrais da vida poltica, sem atentar para as maneiras pelas quais a vida poltica organizada em torno do desenvolvimento de significados atravs de smbolos, rituais e cerimnias (March e Olsen, 1984, p.735). 5 North, Douglass, 1990, p. 3.

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Embora esses apontamentos representem as linhas gerais da proposta terica do novo institucionalismo, faz-se necessrio uma certa ateno, pois trata-se de uma perspectiva analtica ecltica e heterognea, que rene no seu interior diferentes mtodos de anlise. Peter Hall e Rosemary Taylor (2003) afirmam que parte da confuso e da crtica que cerca o novo institucionalismo podem dissipar-se com a constatao de que ele no consiste numa corrente de pensamento unificada. Bruno Thert lembra que os institucionalistas aproximam-se pela crena difusa de que os dispositivos institucionais e os processos sociais so importantes (Thert, 2003, p. 225). Contudo, pondera o autor haveria duas questes que definiriam as diferenas entre as distintas abordagens do novo institucionalismo, so elas: - A relao entre as instituies e comportamento humano. - Os processos pelos quais as instituies surgem ou se modificam. Os trs enfoques do novo institucionalismo na Cincia Poltica Segundo Thret, foram Hall e Taylor quem primeiramente estabeleceram um panorama das variaes interdisciplinares e transdisciplinares que marcaram o desenvolvimento do novo institucionalismo nas ltimas dcadas 6 . Hall e Taylor apontam que os diferentes mtodos de anlise que caracterizam o novo institucionalismo no demonstram apenas as diferenas existentes entre algumas disciplinas, mas revelam tambm divergncias que coexistem no interior de um mesmo campo de conhecimento. Os estudos sobre o novo institucionalismo anteriores ao de Hall e Taylor tinham como ponto central avaliar a perspectiva institucional que cada disciplina privilegiava, pressupondo, assim, que cada uma delas enfatizava um entendimento especfico e unificado a respeito desse referencial terico. Hall e Taylor, no entanto, mostraram que as divergncias de significados e tratamentos podem ser maiores no interior de uma mesma disciplina do que entre elas.

Hall e Taylor desenvolveram essa idia no artigo Political Science and the three New Institutionalisms, publicado originalmente no peridico Political Studies, em 1996. Contudo, em 2003, a revista Lua Nova traduziu e publicou esse mesmo artigo no Brasil.

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 a partir desse argumento que os autores apresentam as trs verses do novo institucionalismo que coexistem dentro da Cincia Poltica 7 . Segundo Hall e Taylor so pelo menos trs mtodos de anlise: o da escolha racional, o sociolgico e o histrico. Os autores constroem analiticamente a distino entre esses trs enfoques baseando-se, sobretudo, nas definies de instituies que cada um deles sustenta. Resumidamente, e de forma bastante simplificada, podemos descrever que a perspectiva da escolha racional ao tratar das relaes existentes entre as instituies e o comportamento humano enfatiza a importncia dos aspectos constritores na realizao de aes estratgicas. Os indivduos, em busca de maximizar a satisfao de suas preferncias, baseariam suas aes num clculo que levaria em conta expectativas relativas ao comportamento provvel de outros atores. De acordo com os tericos dessa escola, s seria possvel prever o modo de agir dos demais atores atravs de mecanismos institucionais que determinariam, em grande parte, as possibilidades e as seqncias de ao dos indivduos. Assim, os atores saberiam que sob certas circunstncias institucionais, os indivduos agiriam segundo determinadas constries, o que tornaria suas aes previsveis. Os atores poderiam planejar suas aes considerando essas expectativas, na medida em que as instituies funcionariam como regulamentos fixos que organizariam e constrangeriam comportamentos e aes humanas. Neste contexto, as incertezas relativas s aes dos indivduos seriam diminudas consideravelmente. O institucionalismo sociolgico, por sua vez, o mtodo de anlise que apresenta com mais clareza o modo como as instituies afetam o comportamento humano. Nesta perspectiva, concebe-se que as instituies influenciam o comportamento ao oferecer esquemas, categorias e modelos cognitivos que so indispensveis ao (...) oferecendo as condies mesmas da atribuio de significados na vida social (Hall e Taylor, 2003, p.210). Essa escola prope uma viso ampla do conceito de instituies, que considere os aspectos culturais de um grupo social. Entende as instituies como as estruturas morais e cognitivas nas quais os indivduos esto imersos e a partir das quais agem, interpretam o mundo e realizam suas escolhas.
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Embora a Economia e a Sociologia tambm renam diferentes abordagens institucionais, as limitaes do presente trabalho impem que nos dediquemos apenas ao estudo dos diferentes enfoques institucionais que se desenvolveram no interior da Cincia Poltica.

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Por fim, em relao ao institucionalismo histrico pode-se afirmar que uma tarefa difcil determinar a maneira pela qual define como as instituies interferem nas aes humanas. Embora esse mtodo de anlise pressuponha que o arcabouo institucional de uma comunidade seja um dos principais fatores a estruturar o comportamento de grupos e indivduos, no define precisamente de que forma as instituies podem afetar o modo de agir dos indivduos, concebendo essa relao em termos muito gerais. No entanto, um aspecto adicional levantado pelos autores dessa vertente pode sugerir como entendem a influncia das instituies sobre o comportamento humano. Os autores dessa escola focalizam, sobretudo, o modo pelo qual as instituies repartem o poder de maneira desigual entre os grupos sociais. Esses tericos enfatizam o percurso histrico mediante o qual as instituies conferem a certos grupos, e seus respectivos interesses, uma posio especial no processo de deciso (Idem, p.200). Sendo assim, os indivduos formulariam suas aes a partir dessa referncia, que tende a colocar certos grupos como vencedores e outros como perdedores. O segundo foco de debate no interior do novo institucionalismo trata da explicao sobre a origem e as modificaes institucionais. Contudo, Hall e Taylor consideram que em relao a essas questes os trs mtodos de anlise compartilham pontos comuns. Os autores vem com bons olhos essas afinidades tericas, pois elas contribuem para que o novo institucionalismo constitua-se uma escola de pensamento mais completa, visto que integraria compreenses complementares sobre os processos sociais e polticos. De modo geral, pode-se sintetizar que essas trs verses do novo institucionalismo concebem o processo de origem e mudana institucional de acordo com a posio, ou peso, da ao humana. Assim, deve-se atentar para a forma como esses trs mtodos de anlise consideram o lugar das intenes e escolhas dos grupos de indivduos no processo de mudana institucional. O ponto central consiste no carter macro ou micro que as diferentes anlises do novo institucionalismo imputam s foras que atuam nesse processo. Os autores que adotam a perspectiva histrica reconhecem que caractersticas herdadas do passado influenciam fortemente o processo de criao e reforma institucional. Essa perspectiva considera que cada contexto herda determinadas 16

propriedades institucionais que definem e estruturam as escolhas ulteriores de grupos sociais. Vale lembrar que esse mtodo destaca as relaes de poder resultantes do desenvolvimento histrico das instituies, que geram um acesso desigual de grupos ao processo de deciso. Aos grupos melhor posicionados na distribuio do poder caberia tambm a capacidade de interferir e liderar os processos de mudana. Neste sentido, conclui-se que o institucionalismo histrico combina a dimenso macro e micro em suas anlises, pois tanto processos histricos como iniciativas de grupos detentores de poder podem explicar as transformaes institucionais. No enfoque sociolgico bem como no da escolha racional verifica-se claramente o modo pelo qual divergem em relao origem dos processos que alteram as estruturas institucionais. Enfatizando o aspecto macro das foras sociais que atuam sobre as instituies, o institucionalismo sociolgico considera como os prprios esquemas mentais dos reformadores esto repletos de significados objetivamente determinados pelas instituies, que estruturam inclusive as suas intenes e possibilidades de escolhas. Considerando extremos alguns postulados desse mtodo analtico, Hall e Taylor afirmam que,
Em certos casos, o neo-institucionalismo sociolgico parece privilegiar de tal modo os processos macro-sociolgicos que os atores em jogo parecem desvanecer-se ao longe, tornando o resultado semelhante a uma ao sem atores (Idem, p. 218).

A perspectiva da escolha racional, por seu turno, reserva um grande espao intencionalidade humana na determinao de mudanas institucionais Nessa perspectiva, explica-se a existncia de uma instituio pelo desempenho assumido por ela aos olhos dos atores influenciados. Segundo essa formulao, pressupe que a existncia de uma instituio depende da maneira como atende ao valor que os atores consideram primordial. As instituies devem sua sobrevivncia ao fato de oferecerem aos atores os benefcios decorrentes da realizao daquele valor considerado essencial que lhes originou. Os agentes da transformao institucional so, portanto, os atores, que julgam o desempenho das instituies e a partir disso determinam a sua sobrevivncia 8 .
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Entretanto, h uma relao de reciprocidade entre os atores racionais e o arcabouo institucional, uma vez que o agente atua (sempre) em uma determinada (ou atravs de) uma instituio (como, por exemplo, a linguagem), sendo, por sua vez, moldado e tendo suas aes restringidas pelas instituies. Desse modo, da mesma forma que as instituies so fruto de aes racionais, elas moldam o comportamento daqueles mesmos atores racionais que as instituem. Ou seja, da mesma maneira que as instituies restringem e moldam o comportamento individual, elas so modificadas e estruturadas de

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A seguir trataremos separadamente de dois autores que refletiram sobre a questo da mudana institucional, e contriburam de modo significativo para o desenvolvimento desse debate, so eles: Douglass North e Robert Putnam. O primeiro, mostrando uma intensa preocupao terica com o tema, dedicou-se a desenvolver uma estrutura analtica para examinar as mudanas institucionais. Douglass North autor de diversos livros, artigos e ensaios que tratam da questo referente performance e mudana institucional. J Putnam notabilizou-se por acompanhar e investigar profundamente o processo de criao de instituies iniciado na dcada de 1970, na Itlia. Baseando-se em extensa pesquisa emprica, Robert Putnam, em seu livro Comunidade e Democracia, realizou um estudo comparativo a fim de definir as condies que sustentam um bom governo. Embora por caminhos diferentes, os autores tm em comum a proposta de estudar a dinmica do desempenho institucional, mas, para tanto, apontam distintos aspectos que incidem sobre a performance das instituies. A viso institucional de Douglass North O economista norte-americano Douglass North afirma, logo nas primeiras pginas da obra considerada o pice de seus estudos sobre as instituies 9 , que
at o momento nenhuma corrente da teoria econmica mostrou muitos sinais de apreciar a posio das instituies na performance econmica, porque no existe ainda nenhuma estrutura analtica para integrar as anlises institucionais na economia e na histria econmica (traduo livre) 10 .

Identificando essa carncia terica, Douglass North ressalta que o objetivo de seu livro consiste em fornecer uma estrutura analtica para, finalmente, prover os estudos institucionais de coerncia terica e metodolgica 11 .
acordo com as intenes dos agentes racionais. 9 Refiro-me ao livro Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990). Segundo Paulo Gala (2003), North desenvolveu ao longo de sua trajetria acadmica uma srie de trabalhos procurando entender o papel das instituies na evoluo das sociedades, que culminaram no livro supracitado. 10 North, 1990, p. 3. 11 Neste livro, North procura formular um modelo institucional capaz de explicar movimentos seculares. Vale destacar que os estudos de Douglass North somados aos de Oliver Williamson, Ronald Coase, Harold Demsetz, Armen Alchian, entre outros, deram origem ao programa de pesquisa da Nova Economia Institucional (Rutherford apud Gala, p. 90).

18

North considera que a performance econmica bem como a performance de um governo funo das instituies (sob as quais operam) e de sua incremental evoluo. Neste sentido, argumenta que as instituies constituem-se as regras do jogo e a fonte de incentivos da vida social, de modo que sua existncia afeta, alm do prprio desenvolvimento da sociedade, suas possibilidades de mudana, sejam elas de carter social, poltico ou econmico. Com o mote de que as instituies moldam a forma pela qual as sociedades desenvolvem-se ao longo do tempo, North aponta-as como a chave para o entendimento das mudanas histricas. Certamente, o autor integra em sua anlise a corrente histrica do novo institucionalismo ao enfatizar as seqncias histricas das mudanas institucionais na explicao dos resultados e dos desempenhos alcanados pela economia e pelo governo numa sociedade. A importncia de formular uma teoria sobre as mudanas institucionais serviria, segundo North, para mostrar a maneira pela qual o passado influenciaria o presente e o futuro. Assim, cada contexto social, por apresentar um trajeto histrico prprio, revelaria, por conseguinte, arranjos institucionais especficos.
Atravs da histria, as instituies tm sido planejadas pelos homens para criar ordem e reduzir incertezas nas trocas. [...] Elas desenvolvem-se de modo incremental, conectando o passado ao presente e o futuro. A histria, conseqentemente, uma histria de evoluo institucional, na qual a performance histrica de uma economia apenas pode ser entendida como parte de uma evoluo seqencial12.(traduo livre).

Nesta direo, o autor afirma que ns facilmente observamos que as instituies diferem se ns tentamos fazer a mesma transao em pases diferentes 13 . As regras e os procedimentos que caracterizam o ambiente institucional de cada pas e que estruturam o formato de suas organizaes polticas e econmicas so, de acordo com North, resultados do seu desenvolvimento histrico. Douglass North utiliza em sua formulao terica o conceito de path dependence 14 para mostrar como cada contexto possui uma trajetria particular que, por conseguinte, influencia o seu desempenho institucional do presente e, certamente, do
12 13

North, 1991, p. 97. Idem, p. 4. 14 North esclarece numa nota que o conceito de path dependence foi desenvolvido por Brian Arthur (1988, 1989) e Paul David (1985) para explicar a trajetria da mudana tecnolgica. Acredito que o conceito tenha o mesmo poder explicativo para ajudar-nos a entender a mudana institucional. Em ambos os caso, a perspectiva do retorno a chave para path dependence, mas no caso da mudana institucional, o processo mais complexo devido posio chave das organizaes polticas no processo (1991, p. 109).

19

futuro. O autor ressalta com essa idia que as mudanas de uma sociedade tendem a ocorrer a partir de uma matriz institucional que, de fato, afeta o curso das aes.
Path dependence mais que um processo incremental de evoluo, no qual a estrutura institucional de ontem fornece um conjunto de oportunidades para as organizaes de hoje e para as transaes individuais (polticas e econmicas). A matriz institucional consiste numa rede interdependente de instituies e, por conseguinte, de organizaes polticas e econmicas que se caracterizam por massivos retornos crescentes [do passado] 15 . (1991, p. 109, traduo livre).

Todavia, ao explicar como as instituies moldam a vida social, North incorpora tambm em sua anlise o enfoque do institucionalismo da escolha racional, destacando, para tanto, a funo coordenadora das instituies na organizao de uma sociedade. No seu entendimento, as instituies constituem as regras do jogo, isto , representam o arcabouo estabelecido pelos homens para circunscrever e disciplinar as relaes humanas. Para o autor, as instituies podem ser concebidas como o pano de fundo da interao humana, na medida em que mostram o que os indivduos so proibidos de fazer e sob quais condies os atores podem realizar e levar adiante determinadas atividades e certos objetivos. North entende que as instituies representam dois tipos de constrangimento: o formal e o informal. Os constrangimentos formais so criaes do designo humano como, por exemplo, as legislaes que regulam uma sociedade; ao passo que os constrangimentos informais so processos evolutivos culturais que escapam ao controle humano, desenvolvendo-se de modo espontneo ao longo do tempo. O autor revela, portanto, que as instituies significam tanto regras formais como limitaes informais vide as normas de comportamento, as convenes e os cdigos de conduta, enfim, aqueles atributos que compem a definio de instituies pertinente ao institucionalismo sociolgico 16 .

15

Paulo Gala explica que o prprio conceito de retornos crescentes reala a idia de que uma vez numa trajetria, maior a tendncia de permanecer nela. A partir desse conceito, destaca o autor, North pretendia se contrapor idia otimizante de evoluo institucional, ressaltando, para tanto, que o incio de um processo tem grande influncia sobre o curso de seus acontecimentos. Ou seja, as decises tomadas no passado influenciam as possibilidades do presente (Gala, 2003, p. 103) 16 Desse modo, entendemos que na anlise de Douglass North delineiam-se as trs verses do novo institucionalismo discutidas anteriormente. Sugerimos que suas obras possam ser referncias para os estudos institucionais haja vista o seu esforo analtico em integrar diferentes enfoques numa nica formulao terica.

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As instituies, entendidas tanto no seu aspecto formal como informal, estruturam mudanas nas organizaes que podem ser de natureza poltica, econmica e social. Atravs da metfora do jogo, North diferencia as instituies das organizaes. Argumenta que se as instituies so as regras do jogo - ou seja, o arcabouo legal e os dispositivos culturais que regulam a interao humana, as organizaes podem ser concebidas como os diversos times (ou jogadores) que disputam um campeonato na sociedade 17 . North entende que as organizaes compostas por indivduos atuam na busca de diversos objetivos. No seu entendimento, cabe ao contexto institucional gerar os incentivos para que ocorram novas mudanas organizacionais. Para tanto, as instituies devem ser flexveis s novas oportunidades e necessidades do contexto social, incentivando as organizaes a apostarem em inovaes com o fim de organizar suas tarefas e alcanar seus objetivos eficientemente, auferindo resultados benficos, no caso das instituies polticas, para o aparato governamental. Como exemplo, North cita a descentralizao das decises polticas que permite aos diversos centros de poder adaptar-se com mais facilidade as demandas e necessidades de seu meio social, promovendo respostas governamentais mais eficientes. Porm, esse movimento estruturado pelo contexto institucional, que deve fornecer as condies legais para que o processo de descentralizao ocorra. Por fim, interessante destacar que a anlise de Douglass North refora a importncia do arranjo institucional para a ocorrncia de um bom governo, alm de um sustentvel desenvolvimento econmico. Neste entendimento, a chave para a obteno de bons resultados poltico e econmico numa sociedade consistiria na organizao de seu arcabouo institucional, que, dentre outras competncias, ao perceber a dinmica e transformao do meio social, conduzir-se-ia flexivelmente em direo aos resultados mais eficientes. O enfoque culturalista de Robert Putnam

17

De acordo com North, existem as organizaes polticas (tal como os partidos polticos, os conselhos municipais, as agncias regulatrias, alm dos diversos rgos governamentais), as organizaes econmicas (as firmas, os blocos comerciais, as cooperativas) e ainda as organizaes sociais e educacionais (1990, p. 5).

21

Segundo

Douglass

North,

ponto

de

partida

para

se

entender

desenvolvimento de uma comunidade a sua matriz institucional, enquanto para Robert Putnam a chave para esse entendimento est na matriz cultural. Embora os dois autores mostrem a importncia dos condicionantes do passado na trajetria de uma comunidade, o fazem sob enfoques distintos: North privilegia a perspectiva institucional, ao passo que Putnam prope uma viso culturalista. No livro Comunidade e Democracia, Putnam pretende estudar as origens do governo eficaz, apresentando, para tanto, o resultado de uma longa pesquisa sobre a experincia de reforma institucional ocorrida na Itlia a partir de 1970 18 . O autor observou que os efeitos desse processo de mudana institucional variaram de acordo com cada regio do pas. A despeito das mesmas instituies terem sido estabelecidas por todo territrio italiano, cada regio processou-as diferentemente, produzindo resultados diversos. Investigando as razes que poderiam esclarecer as diferenas na performance institucional, o autor identifica na cultura a chave para essa explicao. Robert Putnam constata que a cultura uma varivel importante no entendimento sobre o bom desempenho das instituies. Conseqentemente, destaca que a performance prtica das instituies moldada pelo contexto social sob o qual atuam. Segundo Putnam, o conceito de capital social explicaria a dinmica do desempenho institucional, uma vez que estruturaria um conjunto de condies que incidem sobre o funcionamento das instituies, e que, para o autor, fariam a diferena em sua performance. Embora a noo de capital social diga respeito a uma questo de origem longnqua na Cincia Poltica 19 , Robert Putnam sistematizou esse conceito e tornou-o uma varivel explicativa no debate contemporneo sobre democracia e desenvolvimento. Nesta viso, o capital social consiste num elemento essencial para o bom governo, na medida em que refora e respalda uma atuao institucional sustentvel.

18

Putnam destaca que a experincia de mudana institucional italiana foi feita sob medida para um estudo comparativo da dinmica e da ecologia do desenvolvimento institucional. 19 DAraujo faz um histrico do desenvolvimento da idia de Capital Social ao longo do sculo XX, mas assinala que, embora no seja to novo, o conceito ganhou notoriedade a partir das pesquisas de Robert Putnam que culminou na publicao do seu livro Making Democracy Work: Civic Tradictions in Modern Italy, em 1993 (DAraujo, 2003, p. 11).

22

Definindo capital social como os atributos culturais de uma comunidade, o autor aponta que esse constructo aparece sob a forma de confiana, redes de reciprocidade e sistemas de participao cvica. Nesta perspectiva, pode-se conceber o capital social como a base de uma cultura cvica, que entendida como a disposio vida associativa, ao engajamento nos negcios pblicos e deliberao pblica como maneira de se tomar decises, seja no mbito de um governo bem como da vida social. O capital social concerne s caractersticas da organizao social que facilitam as aes coordenadas e a cooperao espontnea, e, por conseguinte, reduzem os custos da ao coletiva, gerando incentivos que mobilizam a ao de grupos individuais em torno de questes de interesse comum. Segundo Putnam, as formas de ao coletiva seriam sustentadas por regras de reciprocidade e sistemas de confiana mtua que possibilitariam a previsibilidade do comportamento dos membros de um pequeno grupo ou at de uma sociedade, na medida em que moldariam as iniciativas individuais e incentivariam a interao e o comportamento cooperativo dos diversos atores atravs de mecanismos informais, isto , dispositivos culturais imbudos na socializao dos indivduos que escapariam ao seu controle 20 . Putnam ressalta que em contextos modernos e complexos os atributos do capital social devem aparecer sob a forma de regras de reciprocidade generalizadas 21 (ou difusas) e sistemas de participao cvica. Para o autor, esses recursos estimulam a cooperao e a confiana porque reduzem os incentivos a transgredir, diminuem a incerteza em torno da ao dos outros atores, alm de fornecer modelos para a cooperao futura (Idem, p. 186). So, ento, apontados como fatores essenciais para mobilizar a cooperao dos diversos atores sociais em torno de um benfico mtuo. A partir de sua reflexo sobre a importncia do capital social para o bom desempenho das instituies e, por conseguinte, para a consecuo de um governo eficaz, Putnam deriva uma lio que lhe custou o rtulo de determinista cultural. Na viso do autor, as condies para se criar instituies fortes, responsveis e eficazes
20

Esse ponto da argumentao de Putnam guarda semelhanas idia dos constrangimentos informais que encontramos na definio de instituio concebida por Douglass North. 21 Segundo o autor, a reciprocidade generalizada concerne a uma contnua relao de troca que em alguns momentos pode apresentar desequilbrio ou falta de correspondncia, mas que se apia em expectativas compartilhadas de que um favor concedido hoje venha a ser retribudo no futuro (Putnam, 2002, p.181).

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seriam mais remotas do que normalmente supem as anlises polticas, sobretudo, as que privilegiam a perspectiva institucionalista.
(...) o contexto social e a histria condicionam profundamente o desempenho das instituies. Quando o solo regional frtil, as regies sustentam-se das tradies regionais, mas quando o solo ruim, as novas instituies definham. A existncia de instituies eficazes e responsveis depende, no jargo do humanismo cvico, das virtudes e prticas republicanas. Tocqueville tinha razo: diante de uma sociedade civil vigorosa, o governo democrtico se fortalece em vez de enfraquecer (Idem, p. 191).

No entanto, Putnam reconhece que na Itlia os resultados da reforma institucional estavam longe de ser um convite inrcia. Com base nesse entendimento, o autor formula as duas ltimas lies de seu livro: (i) mudando-se as instituies formais pode-se mudar a prtica poltica, e (ii) a histria institucional costuma evoluir lentamente. Portanto, na reflexo de Robert Putnam haveria espao para a dinmica processual das instituies, que tenderia, pelas suas prprias regras e procedimentos, a impactar o meio circundante. Segundo DAraujo, uma das conseqncias da reforma institucional observada por Putnam consiste no fato de que a poltica italiana se tornara menos polarizada ideologicamente e mais voltada para problemas prticos das populaes, e que as instituies de governo ficaram de fato mais perto do povo e mais tolerantes no planejamento e na administrao de conflitos 22 . Neste sentido, Putnam argumenta que as instituies podem ter uma funo essencial em pases cuja histria apresente uma cultura cvica frgil. Cabe ressaltar que embora essas ltimas lies incentivem a constituio de um projeto institucional com fins democrticos, no deixam de mencionar que o caminho longo e os resultados imprevisveis. Os atributos do capital podem ser criados atravs do exerccio de bons arranjos institucionais. Assim, as organizaes polticas podem ser capazes de ajudar a construir redes de capital social que engajem e mobilizem indivduos visando a aumentar a qualidade do desempenho institucional e, por conseguinte, da democracia. Porm, conforme indica a ltima lio posta pelo autor, esses efeitos apareceriam somente em longo prazo.

22

DAraujo, 2003, p. 14.

24

O enfoque no Estado Trataremos a seguir de uma abordagem terica que apresenta, de acordo com alguns autores (March e Olsen, 1984, p. 735; Hall e Taylor, 2003, p. 195), um renovado interesse sobre o Estado por destacar como seu desenho institucional causa impactos na vida poltica e social circundante. Nesta perspectiva, a dimenso institucional do Estado vista como um elemento central pelo qual possvel entender o seu funcionamento e desempenho, revelando muito sobre o quo democrtico pode s-lo. Conforme ressaltam Peter Hall e Rosemary Taylor,
[Muitos adeptos dessa escola] dedicaram uma ateno particular ao Estado, que no era mais [considerado] um agente neutro arbitrando entre interesses concorrentes, mas um complexo de instituies capaz de estruturar a natureza e os resultados dos conflitos entre os grupos 23 .

A expresso trazendo o Estado de volta aponta para a importncia de estudos que abordem o Estado e a organizao de suas instituies. Theda Skocpol, em seu artigo Bringing the State back in: strategies of analysis in current research 24 , considera que a capacidade do Estado de propor e implementar objetivos ocorre em funo do seu arranjo institucional, que estruturaria, por sua vez, as condies (regras e procedimentos) pelas quais se processariam aes estatais eficientes. De acordo com Scokpol, haveria uma relao direta entre desenho institucional e a performance de um governo. Na prtica, a capacidade dos administradores estatais de diagnosticar problemas sociais e propor polticas eficientes para trat-los se daria por meio das instituies do Estado. Peter Evans (1993) tambm enfatiza o aspecto institucional concernente ao funcionamento do Estado ao afirmar que a capacidade de ao estatal baseia-se na institucionalizao de um conjunto complexo de mecanismos polticos mediante os quais se produziriam decises. De acordo com o autor, os contornos dessa capacidade determinar-se-iam pelos parmetros institucionais que moldam a ao do Estado. Nesta perspectiva, o formato institucional estabeleceria o escopo da ao estatal, revelando a dimenso de sua capacidade.

23 24

Hall e Taylor, 2003, p. 195. In: Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge Press, 1985, p. 3-37.

25

Theda Skocpol leva adiante esse ponto e argumenta que a perspectiva analtica que enfatiza a importncia do ordenamento das instituies estatais oferece ainda a possibilidade de um entendimento amplo da sociedade. Segundo Skocpol, da mesma forma que derivamos do desenho institucional do Estado alguns de seus atributos (como, por exemplo, seu carter autoritrio ou democrtico, centralizado ou descentralizado, participativo ou insulado), seria possvel considerar, ainda, que certas caractersticas da vida social so explicadas a partir da estrutura estatal. A argumentao da autora inspira-se naquilo que denominou abordagem tocquevilliana, isto , um enfoque analtico aplicado por Alxis de Tocqueville nas suas obras, especificamente em O Antigo Regime e a Revoluo Francesa e A Democracia na Amrica (Skocpol, 1985, p. 21). De acordo com Theda Skocpol,
Quando os efeitos do Estado so explorados de um ponto de vista tocquevilliano, [concebe-se que tais] efeitos no so traados por estratgias e polticas fragmentadas do Estado e suas possibilidades de implementao. No obstante, o observador olha mais macroscopicamente as maneiras pelas quais as estruturas e atividades do Estado influenciam sem inteno a formao de grupos e capacidades polticas, idias, e demandas de vrios setores da sociedade. (Idem, p. 21) 25 .

luz dessa referncia, a autora considera que o Estado, ou melhor, as instituies polticas especficas a cada sociedade, conforme ressaltou Tocqueville, importam devido sua estrutura, que molda padres de atividades, afeta a cultura poltica, encoraja a formao de determinados grupos, bem como aes polticas coletivas, e tornam possvel a criao de alguns temas. Dessa maneira, Skocpol enfatiza os efeitos sciopolticos decorrentes do Estado, que concernem ao impacto produzido pelas estruturas e aes estatais tanto nos processos sociais como nos processos polticos de uma sociedade. Dando uma dimenso da amplitude dessa influncia, a autora ressalta que o ritmo e as caractersticas das instituies estatais afetam no apenas as tticas organizacionais e estratgicas, mas a prpria definio e contedo dos interesses levantados pelos atores sociais. Assim, as instituies estruturariam o campo de viso dos atores, influenciando suas preferncias e identidades. Cada sociedade contando com
25

Skocpol sublinha ainda que muito do argumento de Tocqueville sobre as origens da Revoluo Francesa tratou dos modos pelos quais a monarquia absolutista francesa, atravs de sua estrutura institucional e prticas polticas, enfraqueceu o prestgio e a capacidade poltica da aristocracia, incitando os camponeses e o Terceiro Estado, e inspirando a intelligentsia a rebentar uma separao, racionalistas disparando contra o status quo. (1984, p. 21).

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uma seqncia histrica e formas de Estado e de economia especficas poderia ter uma configurao distinta (Idem, p. 23-4), na qual diferentes estruturas institucionais produziriam diferentes efeitos sciopolticos. Baseando-se neste argumento, Skocpol considera que,
(...) vrios tipos de Estado no apenas conduzem a produo de decises, a coero e as diferentes atividades adjudicativas, mas tambm originam vrias concepes de meios e mtodos [de elaborao] de polticas, concepes que influenciam o comportamento de todos os grupos e classes sociais. (Idem, p. 22).

A insero do Estado na sociedade: a embedded autonomy Peter Evans elaborou a noo da embedded autonomy 26 a fim de formalizar conceitualmente um padro de atuao do Estado observado em sociedades que alcanaram, durante a segunda metade do sculo XX, um progressivo desenvolvimento social e econmico. Interessado em entender a posio do Estado nesses processos de desenvolvimento bem sucedidos, Evans aprofunda sua anlise na experincia coreana, e contrasta-a com as de pases que no lograram realizar completamente importantes transformaes, tais como a ndia e o Brasil. Na viso do autor, a posio do Estado nesse processo a chave para a obteno de resultados favorveis ao desenvolvimento. Apoiando-se em densa pesquisa emprica, o autor sustenta a importncia de redes de conexo entre o Estado e a sociedade baseadas num mtuo esforo de cooperao. Nesta direo, Evans aponta a noo de embedded autonomy como um princpio organizacional que estruturaria as instituies estatais e, por conseguinte, suas aes, conduzindo um tipo de relao entre o Estado e a sociedade, que se caracterizaria pela combinao entre organizaes estatais internamente coerentes e fortes laos com o meio social circundante (Evans, 1996, p.178). O conceito formulado por Peter Evans revela ao mesmo tempo a realizao de dois processos distintos. Primeiramente, refere-se ao aparato burocrtico estatal que, atravs de mecanismos de constrangimentos, poderia inibir a formulao e eventual consecuo de polticas orientadas para beneficiar interesses privados, impelindo os

26

Peter Evans deu este nome ao seu livro Embedded Autonomy States & Industrial Transformation (1995), no qual, baseando-se em extensa pesquisa emprica, procura relacionar o formato do Estado com o processo de transformao industrial e de desenvolvimento da sociedade.

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agentes estatais a buscarem metas coletivas. O segundo aspecto ao qual se reporta a idia da embedded autonomy concerne relao entre Estado e sociedade. Evans considera tambm que a incluso de grupos da sociedade civil na elaborao de decises permite um funcionamento mais coerente e eficiente s instituies estatais. A freqente conexo com os cidados aumenta a coerncia organizacional do Estado, pois possibilita que suas aes estejam coordenadas com as demandas expressas nos canais institucionalizados de ligao com a sociedade. No entanto, o autor ressalta que a fim de manter sua capacidade de coordenao diante das demandas sociais, o Estado necessitaria de autonomia para selecionar e detectar as medidas prioritrias ao contexto social. Observa-se que neste enfoque as instituies estatais possuiriam uma posio central tanto para o desenvolvimento de uma comunidade, como para o fortalecimento da democracia. Desse modo, prticas e procedimentos democrticos, capazes de incluir novos atores na arena poltica, seriam utilizados como mecanismos para a consecuo de metas voltadas para o desenvolvimento. Atravs do estabelecimento de canais institucionalizados de contato com os cidados, o Estado mostraria contornos mais democrticos. Ainda segundo o autor, as manifestaes da sociedade deveriam orientar o Estado no processo de tomada de decises polticas, de tal modo que o resultado gerado por essas decises representasse em alguma medida as demandas que foram expressas pelos cidados. Dessa maneira, as orientaes provenientes da sociedade poderiam tornar a ao estatal eficaz, na medida em que possibilitariam ao Estado dispor de uma importante fonte de informaes para realizar escolhas polticas mais acertadas. Em sua argumentao, Peter Evans expe as razes pelas quais a insero do Estado torna-se fundamental para a produo de polticas eficientes,
A insero necessria porque as polticas devem responder aos problemas detectados nos atores privados e dependem no final desses atores para sua implementao. Uma rede concreta de laos externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas privadas a iniciativas polticas, de modo prospectivo e aps o fato. Ela amplia a inteligncia do Estado e aumenta a expectativa de que as polticas sero implementadas. Admitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar os argumentos em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tornam parte da soluo em vez de parte do problema. 27

27

Evans, 1993, p. 153.

28

Destacando a importncia das conexes com a sociedade civil para a realizao de uma ao estatal eficiente, Evans aponta esse atributo como um item central para que o Estado amplie sua capacidade de responder corretamente aos problemas e demandas detectadas. Norbert Lechner (1996) considera que essa insero na estrutura social mediante mltiplas redes de interao determina a natureza poltica do Estado, na medida em que os processos de tomada de deciso apiam-se em aes contnuas de deliberao com diferentes atores sociais. Cria-se, assim, um processo de negociao e renegociao de metas e polticas. Segundo Lechner, a natureza poltica da ao estatal revela a dimenso democrtica de um Estado, posto que o produto dessa ao estaria representando em alguma medida as opinies, valores ou interesses levantados no momento de interseo com a sociedade. O enfoque na dimenso poltica revelaria os processos de representao e mediao, os sistemas institucionais estveis, o aparato burocrtico comprometido com interesses pblicos, bem como a participao de amplos setores da sociedade (Lechner, 1996, p.36). Por fim, pode-se assinalar que tanto o carter poltico do Estado como os seus desdobramentos, citados acima, so fortemente influenciados pelo aparato institucional que estrutura a ao estatal e a sua forma de conexo com os grupos sociais. Nesta perspectiva, a organizao das instituies polticas numa comunidade torna-se um fator determinante na explicao sobre o tipo de insero do Estado na estrutura social circundante e, tambm, acerca dos resultados sociais e polticos provenientes dessa interao.

O conceito de governana Consideramos que um dos principais pontos abordados pela perspectiva terica que tem o Estado como foco de anlise consiste na questo da governana, pois ela refere-se, justamente, aos atributos da ao estatal. Ou seja, a governana diz respeito qualificao, capacitao do modo de agir do Estado. 29

Robert Putnam concebe a idia de governana como o resultado de um processo gradual que capaz, no seu ponto de vista, de fornecer parmetros para medir o desempenho institucional de um governo. Seu modelo de governana define-se pelas seguintes etapas: demandas sociais interao poltica governo opo de poltica implementao. Neste esquema, as instituies governamentais receberiam subsdios do meio social e gerariam reaes a ele 28 . Segundo Putnam, para ter um bom desempenho uma instituio democrtica tem que ser ao mesmo tempo sensvel e eficaz: sensvel s demandas de seu eleitorado e eficaz na utilizao de recursos limitados para atender a essas demandas 29 . A boa governana ocorreria, portanto, sob essas condies. Sucintamente, o conceito de governana concerne tanto forma pela qual o governo exercido como aos resultados que produz, referindo-se, como mostrou Putnam, ao exerccio dinmico do ato de governar, na medida em que se constitui a partir de uma dinmica processual, ao mesmo tempo em que aparece, objetivamente, ao longo do exerccio ou ao fim da ao estatal. Leila Frischtak (1994) sistematiza a noo de governana, expondo, para tanto, alguns de seus elementos constitutivos e interdependentes, tais como a capacidade de coordenao, liderana, implementao, e capacidade de produzir credibilidade 30 .
(1) Coordenao refere-se capacidade do Estado de agregar politicamente e no mecanicamente de acordo com as regras institucionais existentes - os diversos interesses que efetivamente instruem, e limitam, o processo decisrio de medidas e polticas; incluiria tanto a administrao do conflito como a organizao das formas de cooperao entre interesses. (2) Liderana traduzir-se-ia, num primeiro plano, na capacidade de fazer e sustentar escolhas, e bancar seus possveis riscos; num segundo, na capacidade de informar a direo do processo decisrio, e de formular o sentido mais geral que integre e d consistncia s diversas facetas desse processo nas vrias reas do governo. (3) Capacidade de implementao relativa ao que se prope implementar, supe a adequao entre as decises tomadas e os recursos, tcnicos, institucionais e polticos necessrios para que estas decises se materializem. (4) Credibilidade capacidade do Estado de produzir a crena de que ele capaz de fazer efetivamente aquilo que deveria, ou seja, governar. A credibilidade se manifesta de vrias maneiras: a) na expectativa dos cidados de que o Estado capaz de prover a ordem de acordo com as regras institucionalizadas existentes [...]; b) na aceitao implcita de que as decises governamentais sobre medidas e polticas adotadas refletem, no seu agregado, aquilo que o
28 29

Putnam, 2002, p. 24. Idem, p. 25. 30 Frischtak, 1994, p. 196-7.

30

Estado entende ser mais prximo do interesse pblico; e c) percepo minimamente generalizada de que o Estado capaz de implementar suas decises, podendo, portanto, influenciar o comportamento dos cidados naquilo que envolva tambm a sua cooperao voluntria, e no apenas compulsria.

Entendemos que esses elementos so os atributos que compem a noo de boa governana, alm do que consistem nos critrios pelos quais possvel avaliar a capacidade da ao estatal. A partir deles podemos caracterizar a atuao do Estado, verificando, para tanto, como est o seu nvel de governana. Vale destacar que esses atributos, na maioria das vezes, se produzem por arranjos institucionais, que regulam e estruturam os meios mediante os quais esses elementos so operacionalizados num governo. Portanto, a dimenso institucional um aspecto central do entendimento e realizao da boa governana. O que os tericos do novo institucionalismo procuram ressaltar que, justamente, os processos que perpassam, por exemplo, um governo ou um sistema econmico ocorrem por meio e, muitas vezes, em funo do aparato institucional sob o qual esto inseridos. Ou seja, a forma como sucede uma ao, sobretudo a estatal, reflete as instituies que a regulam. Neste entendimento, no h como pensar sobre os atributos que definem a boa governana, sem a compreenso de como as instituies importam para sua consecuo. De certa forma, esse ser o exerccio do presente trabalho nos prximos captulos. A fim de entender o papel das instituies no funcionamento de um rgo pblico, pretendemos examinar sua trajetria, destacando, para tanto, o modo pelo qual surgiu, operou e, ainda, opera.

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Captulo 2 - A paisagem institucional que possibilitou o surgimento das subprefeituras No Brasil, com a Constituio Federal de 1988, criaram-se as condies institucionais para o estabelecimento de novos arranjos administrativos no mbito dos municpios. A partir dessa poca floresceram em muitas cidades brasileiras experincias de gesto pblica que pretendiam aproximar governo e sociedade, rompendo a dinmica de insulamento burocrtico vigente no perodo da Ditadura Militar (1964-1985). Apresentando um desenho descentralizado, a Constituio de 1988 outorgou aos estados e municpios competncias e responsabilidades, aumentando o rol de decises sob controle dessas esferas. Celina Souza afirma que os constituintes desenharem uma federao cujo poder governamental foi descentralizado e em que vrios centros de poder, embora assimtricos, tornaram-se legitimados para tomar parte do processo decisrio (Souza, 2005, p. 110). Pires considera que a promulgao da Carta Federal inaugura o tratamento dos municpios enquanto entes federativos, reconhecendo-os como parte indissolvel do Estado, possibilitando, desse modo, que assumam um papel importante no cenrio da federao brasileira (2003, p. 3).
A Constituio de 1988 impulsiona e formaliza o processo de descentralizao, possibilitando a instaurao paulatina de condies institucionais e polticas para uma atuao governamental mais democrtica no nvel local. Essa mudana constitucional vem abrindo caminhos para a formao de novas institucionalidades que, em alguns casos, tm redefinido as relaes entre Estado e sociedade. A descentralizao tem propiciado o surgimento de programas e projetos municipais inovadores, em grande parte orientados para uma maior incorporao da participao popular nos processos de gesto e tomada de deciso (Ibidem, p.3).

Consideramos importante frisar que a Constituio de 1988 garantiu aos municpios um importante recurso de autonomia: a elaborao de suas prprias Leis Orgnicas 31 . Essa garantia aos legisladores locais de formular as regras e procedimentos pelos quais o governo municipal deveria ser exercido, constituiu-se uma oportunidade para adequar as instituies locais aos objetivos sociais, econmicos, polticos e administrativos peculiares ao contexto de cada territrio.
31

Segundo o art. 29 da CF/88, o Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio e na Constituio do respectivo estado.

32

Tendo em vista os incentivos liberados pela Constituio de 1988 para a organizao do governo municipal de forma mais autnoma, diferentes formatos de gesto puderam ser experimentados. Entendemos que no municpio do Rio de Janeiro sucedeu-se em 1993 um importante arranjo organizacional, posto em prtica pelo prefeito Cesar Maia, nos momentos iniciais do seu primeiro mandato (1993-1996) 32 . Nesta ocasio, ocorreu a implantao de cinco subprefeituras, cuja principal atribuio consistiria em fazer o elo entre as diversas Regies Administrativas da cidade e o Executivo local. Consideramos que o estabelecimento das subprefeituras significou a possibilidade de o prefeito Cesar Maia levar adiante no exerccio do governo seus objetivos polticos e propostas administrativas. Uma breve anlise sobre as prerrogativas concedidas pela Lei Orgnica do municpio ao prefeito mostra como isso foi possvel. Os recursos de poder inscritos na Lei Orgnica do municpio do Rio de Janeiro A Lei Orgnica o marco institucional do governo carioca 33 , na medida em que dispe sobre o formato e as regras do arranjo poltico da cidade, determinando a estrutura sob a qual os poderes Legislativo e Executivo devem funcionar. A L.O. define as decises que cabem a cada ente do governo municipal, alm de apresentar os meios pelos quais podem lev-las adiante. Ademais, expe as atribuies e responsabilidades de cada poder, estabelecendo os contornos da organizao poltica da cidade. Observamos que a Lei Orgnica do Rio de Janeiro apresenta um desenho democrtico, acompanhando as caractersticas expressas na Constituio Federal de 1988 que funda as bases da redemocratizao do Estado brasileiro. Na L.O. os artigos 80 e 81 autorizam e ordenam o exerccio da iniciativa popular e do plebiscito, os quais podem ocorrer mediante a proposio subscrita por uma determinada porcentagem do eleitorado carioca.

32

No Anexo 1, apresentamos a relao dos candidatos e eleitos para os cargos de governador e prefeito, respectivamente, do estado e municpio do Rio de Janeiro a partir das eleies de 1982. 33 A Lei Orgnica Municipal do Rio de Janeiro foi instituda pelos membros do Poder Legislativo Orgnico e promulgada em cinco de abril de 1990.

33

A Lei Orgnica prev ainda a existncia de Conselhos Municipais 34 , cuja principal atribuio consistiria em assessorar a administrao pblica na gesto e planejamento do municpio. O artigo 127 define que os Conselhos tero por finalidade auxiliar a administrao pblica na anlise, planejamento, formulao e aplicao de polticas, na fiscalizao das aes governamentais e nas decises de matria de sua competncia. Os artigos 126 a 133 dedicam-se exclusivamente a ordenar a composio, as atribuies e os deveres desses Conselhos. Ressaltado o contorno democrtico da Lei Orgnica do Rio de Janeiro 35 , cumpre assinalar a maneira pela qual dispe sobre como se governa a cidade do Rio de Janeiro. Primeiramente lista as atribuies do prefeito, determinando sua responsabilidade pela direo superior da administrao pblica local. Consta nos artigos que se referem s atribuies privativas ao prefeito 36 sua responsabilidade em compor o organograma administrativo da cidade. Segundo a Lei Orgnica, a competncia do prefeito de dispor sobre a proviso de cargos, o estabelecimento e o ordenamento de funes e rgos da administrao municipal pode ser exercida mediante a edio de decreto, cuja finalidade consiste em formalizar os atos administrativos do chefe do Executivo. Nota-se que o prefeito a fim de levar adiante mudanas de natureza organizacional na administrao pblica pode faz-las, desde que prevista em lei, atravs de decretos. Ou seja, possvel que alteraes na organizao do arranjo administrativo municipal realizem-se a partir de decretos, que independem da aquiescncia do Poder Legislativo local e passam a ter validade imediatamente aps a sua publicao no Dirio Oficial do Municpio. Dentre as competncias do prefeito exercidas por decreto, e que podem originar mudanas organizacionais, destacam-se: I34

Na Lei Orgnica consta que os Conselhos municipais constituem-se auxiliares diretos do Prefeito. A L.O. estabelece que os conselhos sero criados por lei, que definir sua composio, atribuies, deveres e responsabilidade (art. 126). O 3 do art. 127 determina que o Municpio poder criar, dentre outros, os seguintes conselhos municipais: Direitos Humanos, Direito do Consumidor, Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia, Defesa da Criana e do Adolescente, Cultura, Sade, Desporto e Lazer, Poltica Urbana e Meio Ambiente (1996, p. 71). 35 Vale assinalar que essas medidas de cunho democrtico esto inscritas na Constituio Federal de 1988 que determina nos pargrafo XII e XIII do artigo 29 que a Lei Orgnica dos Municpios se oriente pelos seguintes preceitos: XII cooperao das associaes representativas no planejamento municipal. XIII iniciativa popular de projeto de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de pelo menos cinco por cento do eleitorado (CF/88, 1996, p. 36). 36 O rol de atribuies exclusivas ao prefeito est disposto nos artigos 107 a 111, mas o primeiro deles define, especificamente no inciso VI, que cabe ao prefeito dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao municipal (1996, p. 52).

34

alterar (criando ou extinguindo) funes gratificadas; II- criar, extinguir ou ordenar rgos da Prefeitura; III- aprovar o regulamento e regimento interno desses rgos; IVdefinir e estipular as funes e atribuies dos rgos pblicos 37 . As decises tomadas pelo prefeito com base no artigo 156 podem produzir alteraes no regulamento e atuao de rgos que constituem a administrao pblica carioca, impactando a dinmica de funcionamento da Prefeitura e gerando, com isso, mudanas organizacionais. Assim, os resultados produzidos por essas decises so capazes de instituir uma nova organizao no processo administrativo da cidade concernente ao rearranjo das competncias, funes, cargos e rgos municipais. Os decretos so, portanto, recursos pelos quais o prefeito pode criar novos parmetros para a gesto local. Dito isto, cumpre assinalar que a descrio e a anlise de alguns aspectos da Lei Orgnica do Rio de Janeiro contribuem para explicitar o ambiente institucional onde os agentes dos organismos pblicos esto inseridos e a partir do qual agem. Neste sentido, a compreenso de como ocorre o processo administrativo da cidade passa pela anlise das regras e dispositivos institucionalizados pela Lei Orgnica, que determinam, em parte, a margem e o mbito das decises do prefeito, dos vereadores e dos demais componentes do governo municipal, alm de dispor sobre os mecanismos pelos quais podem estabelec-las. A Lei Orgnica pode ser entendida como as regras do jogo 38 do governo municipal, a partir das quais delineiam-se oportunidades de ao para os atores polticos locais, sobretudo para o prefeito, haja vista que essa Lei assegura-lhe mecanismos que expandem sua margem de ao. Neste caso, o decreto constitui-se um importante recurso do chefe do Executivo pelo qual toma decises que so validadas imediatamente aps a sua edio e cujos efeitos provocam alteraes tanto no mbito interno como externo da Prefeitura 39 .
37

O artigo 156 da Lei Orgnica define que a formalizao dos atos administrativos da competncia do Prefeito ser feita mediante decreto, numerado em ordem cronolgica. O artigo lista as atribuies consideradas atos administrativos do Prefeito (Idem, p. 80). 38 Essa idia refere-se formulao desenvolvida por Douglass North (1990 e 1998) sobre o papel das instituies em qualquer organizao. O primeiro captulo apresenta com mais detalhes essa formulao. 39 Como ressaltado, a Lei Orgnica prev que um rol de mudanas no arranjo administrativo da cidade seja estabelecido mediante decreto, o que oferece ao prefeito a oportunidade de implementar decises mais adequadas aos seus projetos e interesses, e sem a necessidade de submet-las ao processo legislativo.

35

Douglass North destaca que as oportunidades percebidas pelos atores so as fontes de mudanas numa organizao. De acordo com o esquema terico do autor, as percepes subjetivas daqueles que decidem nas organizaes determinam, com base nas oportunidades oferecidas pelo ambiente institucional, as decises a serem adotadas e levadas adiante (1998, p.12). Neste entendimento, North argumenta que os atores tomam determinadas decises estrategicamente, com o objetivo de tirar vantagens de tais oportunidades. H, portanto, um clculo que antecede a opo por uma deciso, no qual os atores prevem os efeitos que suas escolhas podem gerar e de que maneira beneficiam-se delas. na interseo entre os dispositivos institucionalizados e as expectativas individuais que se determina o tipo de mudana que ocorre numa organizao. Neste sentido, consideramos que as subprefeituras cariocas surgiram como resultado da interao entre os dispositivos institucionais inscritos na Lei Orgnica 40 e as percepes subjetivas do prefeito, que a partir da sua prerrogativa de criar rgos governamentais e organizar a administrao pblica atravs de decretos administrativos, identifica os mecanismos atravs dos quais pode agir a fim de realizar seus projetos com o menor custo possvel. Podemos assinalar que tais caractersticas institucionais revelaram-se na forma como as subprefeituras foram criadas e em certa medida marcaram tambm sua trajetria. Primeiramente, as disposies institucionais determinaram a maneira pela qual as subprefeituras poderiam ser estabelecidas tendo em vista a direo que Cesar Maia pretendia lhes imprimir. O decreto administrativo constitua-se, segundo a L.O., o mecanismo mais apropriado para a realizao dessa deciso. Ademais, os dispositivos institucionais marcaram a trajetria das subprefeituras na medida em que viabilizaram sua existncia sob condies instveis. Conseqentemente, as subprefeituras, por terem sido estabelecidas por decreto, no dispuseram de legislao especfica que regulasse seu funcionamento e posio na administrao municipal.
40

Conforme verificamos nas sees anteriores, a Lei Orgnica do Rio de Janeiro no prescreve o estabelecimento de subprefeituras, mas prev a possibilidade da criao de novas divises administrativas no municpio em substituio s Regies Administrativas. Ademais, outorga ao prefeito o uso de decretos para atos administrativos, atravs dos quais pode, por exemplo, criar, alterar e extinguir rgos da Prefeitura (Ver inciso V do art. 156; Rio de Janeiro, 1996, p. 81).

36

A seguir mostraremos como as subprefeituras foram implantadas e a maneira pela qual passaram a integrar a estrutura administrativa da cidade 41 . Histrico da implantao das subprefeituras na cidade do Rio de Janeiro importante observar que o termo subprefeitura no uma denominao oficial 42 . Formalmente, elas surgiram em fevereiro de 1993 como reas de Planejamento (APs) e a partir de 1996 passaram a ser designadas como Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas (CGRAs). As APs tornaram-se, de fato, um rgo do Executivo atravs do Decreto 11.935 baixado pelo prefeito Cesar Maia 43 . Neste decreto nomeiam-se os titulares dessas cinco reas de Planejamento cuja funo ser supervisionar as Regies Administrativas (RAs). Para o conjunto da populao e para a mdia, em geral, este novo arranjo passou a ser conhecido como subprefeitura.

41

Cumpre destacar que no artigo 41 da Lei n 217 de 15 de janeiro de 1948 que dispe sobre a Lei Orgnica do Distrito Federal, neste perodo situado na cidade do Rio de Janeiro, verifica-se um dispositivo sobre as subprefeituras. Segundo o artigo 41 O Distrito Federal, por iniciativa do Prefeito, ser dividido em sub-prefeituras, tantas quanto a Lei estabelecer, e continuar na posse do territrio em que atualmente exerce a sua jurisdio, respeitados os direitos a que se refere o art. 1, 1. No pargrafo nico do art. 41 esclarece-se que os sub-prefeitos sero livremente nomeados pelo Prefeito entre os que reunirem os requisitos constantes do 1 do artigo 26. 42 Embora informalmente o governo municipal refira-se ao rgo criado em 1993 como subprefeitura, em todos os documentos oficiais pesquisados esse rgo sempre designado por outros nomes, como veremos a frente. 43 Decreto nmero 11.935 de 01 de fevereiro de 1993. Neste decreto o prefeito delega as atribuies concernentes s reas de Planejamento (APs) do Poder Executivo Municipal, embora no especifique o contedo dessas atribuies. Cada rea de planejamento ocupa-se de uma parte da cidade, de forma que se estabelece a seguinte distribuio: AP-1Centro; AP-2Zona Sul; AP-3Zona Norte; AP-4Barra da Tijuca; AP-5Zona Oeste. As APs constituam-se uma diviso da cidade, para fins de planejamento, criada pelo decreto n 3.158 de 23/07/1981. O Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro as define como um instrumento para a ordenao da poltica urbana do municpio.

37

As RAs, por sua vez, constituem uma diviso administrativa, estabelecida no estado da Guanabara pelo governador Carlos Lacerda 44 e que vigora at hoje 45 . A Lei Orgnica define no art. 124 que a Administrao Regional o rgo de representao do prefeito e de coordenao e superviso da atuao dos demais rgos do Poder Executivo na rea de sua circunscrio. O anexo 1 mostra a relao dos decretos que tratam das Regies Administrativas de 1961 a 2006. A seguir podemos observar o quadro inicial, exposto no Decreto n 11.935, que mostra os primeiros titulares e o mbito geogrfico de cada subprefeitura. Quadro 1 Primeiros titulares das APs do Municpio do Rio de Janeiro (1993)
reas de Planejamento (APs) Regies Administrativas (RAs) I RA - Porturia II RA - Centro III RA - Rio Comprido VII RA - So Cristvo XXI RA - Ilha de Paquet XXIII RA - Santa Teresa IV RA - Botafogo VI RA - Lagoa V RA - Copacabana VIII RA - Tijuca IX RA - Vila Isabel XXVII RA Rocinha X RA - Ramos XI RA - Penha XXX RA - Complexo da Mar XII RA - Inhama XIII RA - Mier XXVIII RA Jacarezinho Zona Titular
46

AP 1

Centro

Augusto Ivan de Freitas Pinheiro

AP 2

Sul

Solange Amaral

AP 3

Norte

Joo Mendes

44

O decreto n 353 de 30/01/1961 que institui em carter experimental as Regies Administrativas dispe ao longo de seis artigos como as RAs deveriam funcionar. Segundo o art. 3, Compete s Regies Administrativas: I o levantamento das necessidades administrativas da rea e a permanente ateno aos assuntos de interesse das comunidades locais que dependam de providncias da administrao; II o estudo e proposta de um programa de ao para a rea, levando em conta o j programado ou em estudos nas Secretarias Gerais; III a elaborao da proposta de oramento da rea, na qual se discriminem os recursos, dispndios e investimentos que, dentro do programa e oramento aprovados para o Estado, em cada Secretaria, devam caber regio; assim como a solicitao de crditos especficos, se for o caso; IV a superviso e coordenao administrativa dos estabelecimentos e servios de educao, sade, assistncia social, recreao e abastecimento; V execuo dos servios locais ou distritais: a) de conservao de ruas, praas e jardins; b) de limpeza dos logradouros pblicos; c) de licenciamento e fiscalizao de obras e instalaes particulares; d) de polcia sanitria e de posturas em geral; e) de segurana pblica; f) de tesouraria; g) de fomento e defesa agro-pecuria, quando for o caso. 45 Quando Cesar Maia assumiu a Prefeitura, em 1993, existiam 30 RAs, atualmente so 33. 46 Vale lembrar que Solange Amaral, titular da AP-2, e Joo Mendes, da AP-3, no eram quadros desconhecidos, pois nesta poca j tinham carreiras polticas, mas ficaram pouco tempo frente de suas respectivas subprefeituras, dando espao a novos quadros.

38

XVI RA - Jacarepagu Barra da XXIV RA - Barra da Tijuca Tijuca Eduardo da Costa Paes XVII RA Bangu XVIII RA Campo Grande AP 5 Oeste Gilson Luna da Silva XIX RA Santa Cruz XXVI RA Guaratiba Fonte: Dirio Municipal do Rio de Janeiro. Ano VI, n 219, Rio de Janeiro, 02/02/1993, Decreto n 11.935 de 01/02/1993. AP 4

Outros decretos sucederam o de nmero 11.935, modificando-o 47 . Em julho de 1993 Cesar Maia estabelece, atravs do Decreto 12.148, a primeira alterao na diviso inicial, fragmentando a rea de Planejamento da Zona Norte (AP-3). Criam-se, assim, trs subdivises, a AP-3.1, AP-3.2 e AP-3.3, que passam a contar com diferentes titulares. Aps essa mudana houve apenas mais um desmembramento, ocorrido na AP2, que gerou a AP-2.1 e AP-2.2 48 . Os demais decretos concernentes s reas de Planejamento tratavam somente da exonerao ou nomeao de seus titulares, no ocorrendo mais divises na estrutura das APs ao longo do primeiro mandato de Cesar Maia. Dias antes de passar o cargo para o seu sucessor, o prefeito edita o Decreto 15.411 49 no qual discrimina os diversos rgos do Poder Executivo municipal e define suas respectivas atribuies. Neste documento, as subprefeituras so designadas como Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas (CGRAs) e as reas de Planejamento aparecem apenas como referncia abrangncia de cada Coordenadoria das RAs. O Decreto 15.411 ao apresentar o organograma da Prefeitura mostra as subprefeituras como um rgo especfico do Poder Executivo, revelando que naquele momento estavam, de fato, incorporadas estrutura administrativa do municpio. Segundo esse decreto, as subprefeituras estariam ligadas Secretaria Municipal de Governo e responderiam diretamente Secretaria Executiva das Coordenadorias Gerais

47

Conseguimos coletar e analisar os seguintes decretos relacionados ao de n 11.935 de 01/02/1993, so eles: n 12.148 de 16/07/1993; n 12.188 de 03/08/1993; n 12.628 de 11/01/1994; n 12.764 de 30/03/1994. Cada um desses decretos altera em algum ponto aquele que lhe antecede. 48 No nos foi possvel localizar o decreto que dispe sobre tal mudana na AP-2, de modo que obtivemos essa informao atravs do Decreto 15.411 que menciona as oito reas de Planejamento existentes ao fim do mandato de Cesar Maia e mostra que houve fragmentao na AP-2 e na AP-3 ao longo deste governo. 49 Decreto n 15.411 de 20 de novembro de 1996 que consolida a organizao bsica do Poder Executivo municipal.

39

das Regies Administrativas (Secra) 50 , rgo tambm vinculado Secretaria de Governo. Quadro 2 Competncias das Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas
Supervisionar e coordenar as atividades e o funcionamento das administraes regionais de sua rea de atuao; Responsabilizar-se pelas aes relativas ordenao do territrio no mbito de sua rea de atuao; Coordenar o sistema de defesa civil, na sua rea de atuao; Participar do planejamento das polticas setoriais previstas no Plano Diretor decenal da cidade; Participar da elaborao da proposta oramentria dos rgos da administrao municipal evidenciando as prioridades de sua rea; Estimular a populao para a defesa dos interesses coletivos, reforando o sentimento de cidadania e proporcionado o reencontro do habitante com a cidade; Estabelecer mecanismos de participao da comunidade e dos demais rgos do Poder Executivo nas aes de governo; Propiciar o acesso da comunidades aos servios pblicos regionalizados; Coordenar a descentralizao da gesto dos servios pblicos municipais nas regies administrativas de sua rea; Articular-se com os rgos do Poder Executivo municipal e das demais esferas de governo facilitando o atendimento s demandas locais; Integrar sistematicamente as aes operacionais das administraes regionais de sua rea de atuao; Fonte: Dirio Oficial do Municpio do Rio de Janeiro. Ano X, n 194, Rio de Janeiro. Decreto 15.411 de 23 de fevereiro de 1996.

Se

inicialmente

as

subprefeituras

eram

reconhecidas

como

reas

de

Planejamento, com o tempo passam a ser tratadas como Coordenadorias das Regies Administrativas (CGRAs). Embora no possamos precisar se tal denominao foi introduzida pelo Decreto 15.411 de 20/11/1996, notamos que os documentos posteriores sua edio referem-se s reas de Planejamento apenas como uma medida da extenso de cada subprefeitura. Observamos que no primeiro governo de Cesar Maia (1993-1996), e tambm durante a gesto do seu sucessor, Luiz Paulo Conde (1997-2000), a diviso territorial da cidade em reas de Planejamento constituiu um padro de referncia pelo qual se originavam novas Coordenadorias Gerais das RAs. Os sucessivos decretos que dispunham sobre novos desmembramentos administrativos da cidade caracterizavam-se por fragmentar as reas de Planejamento. As novas Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas nasciam das subdivises das reas de Planejamento. Neste sentido, cada subprefeitura significava uma subdiviso daquelas cinco APs previstas inicialmente.
50

Vale lembrar que essa estrutura permanece at os dias de hoje (2007). De acordo com o decreto n 15.411 de 20/12/1996, caberia Secra: I acompanhar e agilizar as atividades de apoio logstico no atendimento s CGRAs e as RAs, promovendo integrao de suas aes; II promover a integrao das aes administrativas das CGRAs e RAs, com a administrao direta, indireta e fundacional; III promover o intercmbio das informaes entre as CGRAs, visando implementao das polticas e diretrizes de governo; IV desenvolver mecanismos de acompanhamento das aes administrativas das CGRAs e RAs.

40

Durante o perodo em que Conde esteve frente do Executivo carioca elevou o nmero de subprefeituras 51 , que continuaram a surgir por decretos 52 . Calcula-se que durante o governo Conde o municpio chegou a contar com 15 subprefeituras, o que representa um crescimento de 87,5% em relao s oito existentes ao fim do primeiro governo de Cesar Maia. Com Luiz Paulo Conde todas as reas de Planejamento foram fracionadas, inclusive as que j haviam sido alteradas pelo seu antecessor, como a AP 2 e 3. Conde modifica o arranjo estabelecido por Cesar Maia e procede ao desmembramento das APs que no foram divididas anteriormente. Quando Cesar Maia retorna ao Poder Executivo em 2001, esse quadro muda e o nmero de subprefeituras diminui inicialmente, mas logo volta a crescer 53 . A fim de caracterizar melhor as subprefeituras cariocas, na prxima seo, analisaremos o caso do governo municipal de So Paulo, onde as subprefeituras so mais recentes e contam com uma legislao que define sua forma de funcionamento. O marco de origem das subprefeituras: um contraponto com o caso de So Paulo Como vimos, as subprefeituras surgiram na cidade do Rio de Janeiro a partir de decretos do Poder Executivo, e ainda hoje qualquer alterao que se faa nesse rgo, concernente, por exemplo, a alguma modificao na sua rea de abrangncia, ou at mesmo criao ou extino de subprefeituras, realizada mediante a edio de novos decretos. A forma pela qual essas instncias locais da Prefeitura surgiram revela, portanto, sua estrutura instvel que pode ser alterada sem muitos custos, isto , deciso tomada com base num decreto atribui-se um carter varivel haja vista que a edio de um outro decreto pode revog-la ou alter-la imediatamente. O caso das Regies Administrativas, inscritas na Lei Orgnica do municpio do Rio de Janeiro, contrape-se situao das subprefeituras, posto que contam com
51

De acordo com algumas edies do Dirio Oficial do Municpio do Rio de Janeiro, observamos que j em janeiro de 1997, ms inicial de seu mandato, o prefeito Luiz Paulo Conde realiza sua primeira modificao nas reas de Planejamento. 52 Recolhemos os seguintes decretos que desmembram as respectivas APs: n 15.462 de 09/01/1997 AP-5; n 17.294 de 14/01/1999 AP-2, AP-3, AP-4; n 17.442 de 05/04/1999 AP-2; n 17.660 de 21/06/1999 AP-5; n 17.798 de 03/08/1999 AP-3. 53 No decreto n 19.402 de 01/01/2001, que dispe sobre a forma de funcionamento do sistema de integrao entre Prefeitura e sociedade, Cesar Maia estabelece apenas 10 subprefeituras.

41

garantias legais que as preservam na estrutura administrativa da Prefeitura. Embora seja possvel estabelecer mudanas organizacionais nas RAs atravs de decretos do prefeito, elas no podem ser criadas ou extintas por esse mecanismo. Neste caso, qualquer projeto que vise a modificar a diviso administrativa da cidade, tal como proposta na Lei Orgnica, deve ser apresentado sob a forma de lei e submetido a processo legislativo. O estabelecimento das subprefeituras por decreto implicou que muitos vereadores no tomassem conhecimento sobre elas. Observamos numa edio do Dirio da Cmara Municipal do Rio de Janeiro 54 a resposta do prefeito Cesar Maia a uma interpelao feita a ele por alguns vereadores, no qual requerem informaes sobre os subprefeitos 55 . Vale destacar que ao buscar informaes os vereadores demonstravam desconhecer as subprefeituras, indicando que at aquele momento no houvera, de fato, nenhum encaminhamento de projeto de lei do Poder Executivo Cmara com vistas a formalizar e regulamentar as subprefeituras 56 . Segundo Cesar Maia 57 , qualquer projeto de lei que fosse enviado Cmara tratando sobre a regulamentao das subprefeituras enfrentaria muita resistncia. Justificando sua deciso em no insistir com a Cmara dos Vereadores para a regulamentao das subprefeituras, Cesar Maia argumenta que,
Algumas coisas no se podem propor Cmara sem ter o entendimento preliminar de como [a medida] vai ser votada, pois se tem uma negativa da Cmara ou um substitutivo que deforma completamente o projeto original, o teu decreto continua valendo, mas ele perde legitimidade. Voc foi derrotado 58 .

54 55

DCM, Ano XVII, n 134, 25 de julho de 1994. Os vereadores encaminharam essa interpelao atravs do requerimento de informao n 634/94 presente no ofcio GP n 334/RI de 02/03/1994. 56 Na resposta ao requerimento encaminhado pelos vereadores, a Prefeitura informa que: 1- Os subprefeitos so, na realidade, colaboradores que prestam assessoramento direto ao Prefeito, com atribuies relativas superviso das Administraes Regionais, grupadas segundo as reas de Planejamento, definidas pelo Plano Diretor Decenal da cidade do Rio de Janeiro; 2 A descentralizao das polticas municipais, em via de implementao pela atual administrao, est coetnea com o que preconiza o art. 137 da Lei Orgnica do municpio do Rio de Janeiro, tendo em vista que objetiva aproximar os rgos municipais prestadores de servios base da sociedade , emprestando-lhe um carter mais eficaz e efetivo. Para tanto, a modelagem organizacional pretendida visa construir uma matriz de atendimento comunidade, tendo como referncia as reas de Planejamento . Para a consecuo desses objetivos, os rgos do Poder Executivo municipal esto adequando suas estruturas e processos administrativos a fim de atender s diretrizes de desconcentrao, descentralizao e regionalizao, buscando o melhor cumprimento de suas misses institucionais; 3 O Poder Executivo municipal enviou Cmara Municipal do Rio de Janeiro, mensagens contendo Projetos de Lei que tratam da reorganizao de diversos rgos municipais (DCM, 1994, grifo meu). 57 Entrevista autora e orientadora, Rio de Janeiro, 20 de fevereiro de 2006. 58 Entrevista, 20/02/2006.

42

Assim, o prefeito destaca a importncia de se antecipar reao da Cmara diante de uma determinada proposio de sua autoria para definir a maneira menos custosa de implementar seus projetos de governo. As decises editadas por decreto, na medida em que prescindiam da aquiescncia dos legisladores, permitiam ao prefeito isentar-se do custo de ter que submeter suas decises a um processo de negociao com o Legislativo para que fossem implementadas. Ademais, Cesar Maia aponta que ao estabelecer uma deciso por decreto e posteriormente encaminh-la Cmara para que seja regulamentada corre-se o risco de enfraquecer o contedo dessa deciso, uma vez que ela poderia no contar com a concordncia dos vereadores, produzindo um desgaste na sua legitimidade 59 . O esquema a seguir apresenta os dois processos pelos quais o prefeito poderia implementar a sua deciso de estabelecer as subprefeituras. Por decreto administrativo : Tomada de deciso Formulao e edio do decreto Deciso implementada

Por projeto de lei : Tomada de deciso Formulao do projeto de lei Encaminhamento Cmara do Vereadores Processo Legislativo aprovao (deciso implementada) ou veto (retorna ao Executivo) A partir desse esquema possvel delinear diferenas, no processo de criao, entre as subprefeituras cariocas e paulistanas. O primeiro quadro ilustra o caso do Rio de Janeiro e o segundo o de So Paulo. Um outro elemento que aprofunda a diferena
59

Cabe ressaltar que o encaminhamento ao Legislativo de uma medida posteriormente a sua edio pode constranger a performance dos legisladores, que se confrontam com um contexto no qual a medida j est em vigncia, podendo contar a adeso e o interesse da sociedade. Essa situao assemelha-se ao caso da votao de medidas provisrias no Congresso Nacional. Segundo Figueiredo e Limongi, (...) a edio de uma medida provisria implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-la o Congresso no opta pelo status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido pela promulgao da medida (SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito (MPrej). (...) Por surtir efeito no ato de sua edio, o recurso edio de MPs uma arma poderosa nas mos do Executivo. Os congressistas podem ser induzidos a cooperar (Figueiredo et al: 2001, p. 26). Embora sejam instrumentos bastante diferentes entre si, sobretudo no que concerne ao escopo e amplitude das decises que estabelecem, supe-se que tanto o decreto do prefeito como a medida provisria do presidente da Repblica podem influenciar a avaliao dos legisladores sobre as decises estabelecidas pelo Executivo, pois ambos geram efeitos que antecedem a resoluo do Legislativo. Podemos observar que no municpio do Rio de Janeiro, a situao gerada pelo decreto que criou as subprefeituras induziu os vereadores a resistirem a proposta de regulamentao das subprefeituras, na medida em que poderiam institucionalizar um instrumento do Poder Executivo que projetaria potenciais concorrentes a eles nas eleies.

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entre os dois casos refere-se ao fato de que a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990 prev, nos artigos 77 a 79, a implantao de subprefeituras na cidade em substituio s Regies Administrativas 60 , que tal como no Rio de Janeiro dividiam o municpio em diferentes zonas administrativas. Em So Paulo, foram criadas 31 subprefeituras durante a gesto da prefeita Marta Suplicy (2001-2004), cujo programa de governo j tratava desse tema. A fim de efetivar o rgo previsto e disposto na Lei Orgnica 61 , o governo municipal elaborou um projeto de lei e o encaminhou Cmara dos Vereadores. A Lei 13.399, publicada no incio de agosto de 2002, formalizou a vigncia das subprefeituras em So Paulo substituindo as Regies Administrativas. Aps a institucionalizao das subprefeituras na estrutura administrativa da cidade de So Paulo e j definida suas atribuies e competncias, o governo municipal formulou um segundo projeto de lei que dispunha sobre sua estrutura organizacional 62 . Com a Lei n 13.682, especificou-se os rgos e funes constitutivas das subprefeituras e criou-se as sete coordenadorias que comporiam sua estrutura 63 . Essas coordenadorias representam no mbito local as 21 secretarias da Prefeitura de So Paulo, e respondem diretamente aos subprefeitos, que mantm a direo e gesto sobre elas. Cumpre lembrar que o prefeito pode a partir de decretos estabelecer alteraes nas leis 13.399 e 13.682, que correspondem respectivamente criao e estruturao organizacional das subprefeituras. Entre as modificaes que podem ser institudas por decretos destacam-se: (i) o estabelecimento ou transferncia de competncias, (ii) a disciplina sobre a execuo de determinadas funes, (iii) a renomeao de rgos e cargos.

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As Administraes Regionais foram criadas na cidade de So Paulo pelo Decreto-Lei n 6236 de 1965, elaborado pelo ento prefeito Faria Lima (Teixeira, 2004, p. 24). 61 Em 19 de julho de 2002, a Cmara aprovou o projeto de lei que criava as subprefeituras. Em 1 de agosto do mesmo ano, a prefeita Marta Suplicy sancionou a Lei 13.399 que instituiu as subprefeituras com oramento prprio e autonomia para executar e gerenciar as polticas e diretrizes do governo na regio (So Paulo, 2004, p. 41 e 44). 62 O projeto de Lei que dispunha sobre a estrutura organizacional das subprefeituras foi encaminhado pelo governo municipal Cmara em dezembro de 2003, sendo a lei n 13.682 aprovada em 15 de dezembro de 2003. 63 Em cada subprefeitura na cidade de So Paulo h sete coordenadorias: 1] Assistncia Social e Desenvolvimento; 2] Sade; 3] Educao; 4] Manuteno da Estrutura Urbana; 5] Projetos e Obras; 6] Planejamento e Desenvolvimento Urbano; 7] Administrao e Finanas.

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Na capital paulista o estabelecimento das subprefeituras representou a eliminao das Administraes Regionais 64 e ainda uma negociao na Cmara Municipal. Ali, a implantao das subprefeituras possivelmente provocou uma mudana na estrutura institucional da Prefeitura, implicando o estabelecimento de novas regras e procedimentos para a gesto da cidade, e tornando necessrio um entendimento preliminar com os secretrios e demais membros da administrao pblica que poderiam ter competncias e funes modificadas a partir da instituio do novo rgo. Supomos que em So Paulo o processo de criao das subprefeituras envolveu diversos atores e tipos de negociao, j que os dispositivos institucionais inscritos na Lei Orgnica pressupunham um processo de entendimento, sobretudo entre o Executivo e o Legislativo, para a implantao das subprefeituras na cidade. Deste contexto resultou uma estrutura organizacional e funcional com um perfil distinto do carioca. A lei aprovada na Cmara Municipal determinou o nmero de subprefeituras, suas dimenses territoriais, e ainda os rgos que comporiam sua estrutura de funcionamento. Em contraposio, observamos que as subprefeituras contam na cidade do Rio de Janeiro, desde sua criao em 1993, com uma estrutura organizacional instvel, delineada de acordo com a estratgia poltica de cada governo. A falta de regulamentos que especifiquem seu padro de funcionamento gera a oscilao do nmero de subprefeituras, e a indefinio de uma forma estvel de relacionamento com os demais rgos da administrao pblica.

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Teixeira (2004) aponta como as Administraes Regionais da cidade de So Paulo constituam-se moedas de troca na relao entre o Executivo e o Legislativo municipal. Governo e parlamentares articulavam-se a fim de levar adiante suas metas e, para tanto, utilizavam as ARs como meios para obteno dos seus diferentes fins. No mbito da Prefeitura pretendia-se garantir a governabilidade, de modo que as proposies de sua autoria no fossem obstaculizadas, ao passo que os parlamentares buscavam atravs de sua relao com o Executivo garantir o controle sobre as instncias locais da administrao pblica e, com isso, capitalizar os recursos e investimentos destinados para o atendimento das demandas da rea. O autor avalia que as Administraes Regionais por desempenharem funes de servios urbanos, e ao longo do tempo assumir funes de fiscalizao do comrcio clandestino e oficial, e de uso e ocupao do solo urbano, logo se transformaram em objeto de desejo dos parlamentares por representar um instrumento eficaz de controle poltico dos bairros e de aproximao com o pode econmico local. Com isso, o Executivo tambm acabou ganhando uma forte moeda na atrao de apoio no Parlamento. [...] Assim, os prefeitos, cada um a sua maneira, tm nas ARs, alm de uma estrutura de agilizao dos servios pblicos, um instrumento importante para a obteno e consolidao de apoio poltico aos seus governos (2004, p. 29). Verifica-se, desse modo, que a substituio das ARs pelas subprefeituras em So Paulo implicaria a desarticulao de um tipo de relao entre governo e legisladores que se mantinha desde a dcada de 1980. Tal fato incrementaria o conjunto de questes que deveria ser objeto de entendimento entre o Executivo e o Legislativo a fim de se estabelecer as subprefeituras.

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Por fim, vale assinalar que no Rio de Janeiro, as Regies Administrativas e as subprefeituras coexistem. Se, por um lado, essa concomitncia proporciona um maior nmero de instncias locais do poder pblico acessveis populao, por outro, amplia os espaos de acomodao poltica para os parlamentares governistas bem como a possibilidade de maior desentendimento entre os rgos da administrao pblica municipal. Com relao a este ltimo aspecto, a coexistncia entre as RAs e as subprefeituras pode gerar competio e entraves no mbito administrativo, medida que a falta de coordenao entre os dois rgos leve ambos a competir por recursos e status junto Prefeitura, criando, com isso, impedimentos na circulao de informaes e na cooperao entre as partes que atuam no processo de gesto da cidade. Argumentando sobre a razo que o levou a criar as subprefeituras em coexistncia com as RAs, Cesar Maia aponta para o papel de coordenao que as subprefeituras exerceriam a fim de garantir a unidade da administrao pblica. Para tanto afirma que,
A um nvel de descentralizao, voc no descentraliza mais, pulveriza, no consegue se reunir, no consegue conversar, interagir. Com 37 Regies Administrativas no se consegue ter unidade. No d tempo de despachar com ningum, no d tempo para receber as demandas de todos. As subprefeituras vieram a reduzir isso 65 .

A partir desses apontamentos pode-se articular algumas diferenciaes entre as subprefeituras do Rio de Janeiro e as de So Paulo. Quadro 3 Caractersticas das subprefeituras do Rio de Janeiro e de So Paulo Rio de Janeiro
Criadas atravs de Decreto Estabelecidas em 1993 No previstas na Lei Orgnica Estrutura organizacional instvel Nmero indefinido Denominao informal Convive com as RAs

So Paulo
Criadas atravs de Projeto de Lei Estabelecidas em 2002 Previstas na Lei Orgnica Estrutura organizacional institucionalizada Nmero definido por Lei Denominao formalizada RAs foram extintas

Essa breve comparao fornece uma dimenso de como a experincia das subprefeituras pode variar de um municpio para outro. O fato de serem ou no previstas
65

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006.

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na Lei Orgnica municipal coloca-se como uma das explicaes dessa variabilidade organizacional. Um levantamento feito pelo IBGE 66 mostra a dimenso desse universo, isto , a quantidade de subprefeituras que se distribuem pelos diferentes municpios do Brasil. Consideramos que o entendimento de tais experincias passa fundamentalmente pela anlise da Lei Orgnica desses municpios, que pode apontar se as subprefeituras so, ou no, formalmente dispostas como mecanismos institucionalizados de gesto local. A tabela abaixo, exposta no Perfil dos Municpios Brasileiros de 2001, do IBGE, revela a quantidade de municpios, em cada grande regio e unidades da federao, que possui algum tipo de estrutura administrativa descentralizada, como regio administrativa e subprefeitura. Verifica-se que 9,7% do total dos municpios brasileiros apresentam regies administrativas, ou administrao distrital, ao passo que apenas 4,7% deles possuem subprefeituras. Vale destacar que na regio Sul, seguida da Sudeste, onde existem, proporcionalmente, o maior nmero dessas agncias de gesto local: o Sul tem 12% dos municpios com RAs e 10,4% com subprefeituras.

66

Perfil dos Municpios Brasileiros: gesto pblica 2001 / IBGE, Coordenao de Indicadores Sociais. Rio de Janeiro: IBGE, 2002.

Populao e

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Quadro 4 Total de RAs e subprefeituras no Brasil (2001)

Administrao Distrital ou Grandes Regies e Regio Administrativa Subprefeitura Unidades da Total de Federao Municpios Sim No Sim No Total 5560 539 5 020 264 5 295 Norte 449 74 375 11 438 Rondnia 52 16 36 1 51 Acre 22 2 20 1 21 Amazonas 62 12 50 2 60 Roraima 15 5 10 2 13 Par 143 31 112 4 139 Amap 16 6 10 1 15 Tocantins 139 2 137 139 Nordeste 1 792 137 1 655 40 1 752 Maranho 217 3 214 217 Piau 222 4 218 222 Cear 184 7 177 5 179 Rio Grande do Norte 167 5 162 7 160 Paraba 223 7 216 1 222 Pernambuco 185 30 155 16 169 Alagoas 102 2 100 1 101 Sergipe 75 4 71 1 74 Bahia 417 75 342 9 408 Sudeste 1 668 165 1 503 81 1 587 Minas Gerais 853 43 810 20 833 Esprito Santo 78 8 70 1 77 Rio de Janeiro 92 37 55 20 72 So Paulo 645 77 568 40 605 Sul 1 188 128 1 059 112 1 075 Paran 399 40 359 28 371 Santa Catarina 293 27 265 4 288 Rio Grande do Sul 496 61 435 80 416 Centro-Oeste 463 35 428 20 443 Mato Grosso do Sul 77 10 67 4 73 Mato Grosso 139 5 134 2 137 Gois 246 19 227 13 233 Distrito Federal 1 1 1 Fonte: IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2001, tabela 33.

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Captulo 3 - As subprefeituras e a experincia do primeiro governo de Cesar Maia A direo das subprefeituras durante o primeiro mandato de Cesar Maia (19931996) subordinou-se basicamente ao seu comando. Coube a ele definir quantas subprefeituras seriam criadas, quem iria dirigi-las e de que modo deveriam funcionar. Uma das principais razes que explica a centralidade dessas decises foi, segundo o prprio prefeito, o fato de haver ganho as eleies como zebra, aspecto determinante para que conseguisse considervel independncia na organizao do seu governo, sobretudo em relao escolha de seu secretariado e demais membros da equipe de trabalho.
[...] Em 1992 fui zebra. Tive uma independncia muito grande para governar. Chego na Prefeitura e monto o governo quase da forma que eu quero. Em 2000, quando volto, sou eleito quase coletivamente. Na hora de montar o governo, j converso com os deputados. [...] Discuto com eles a montagem do governo, que passa a ter um perfil mais poltico, isto , com um envolvimento maior daqueles que tm mandato. Com isso, h um poder vertical meu reduzido. Quando no tem mandato, quando uma escolha tcnica ou tecno-poltica, o comando do prefeito gera uma taxa de execuo prxima dos 100% 67 .

Sua condio de zebra foi resultado de uma vitria inesperada, na qual contrariando as expectativas de quadros polticos da cidade e at mesmo do seu partido 68 , na poca o PMDB, foi eleito prefeito da cidade do Rio de Janeiro em 1992 69 , derrotando a candidata do PT, Benedita da Silva. Devido falta de apoio e at mesmo de alianas poltico-partidrias que marcaram sua candidatura, cuja adeso restringiu-se a alguns polticos de nvel municipal e estadual, ligados a ele desde a dcada de 1980 70 , Cesar Maia no estava compelido a montar um governo considerando os interesses e indicaes de partidrios do PMDB ou de vereadores aliados. Com isso, dispunha de

67 68

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. Francisco Marques (2003) descreve que o PMDB fluminense naquela poca estava dividido entre o grupo nelsista (ligado a Nelson Carneiro) e moreirista (ligado a Moreira Franco), o que dificultava um acordo em torno da candidatura de Cesar Maia, que recm chegado ao partido contava com o apoio dos nelsistas e de Ulysses Guimares, cujo falecimento enfraqueceu um possvel compromisso do PMDB com a candidatura do atual prefeito. De acordo com o autor, durante a eleio em 1992 houve, de fato, um distanciamento entre o partido e seu candidato a prefeito, de modo que Cesar Maia ao se eleger no autoriza o controle do PMDB sobre as nomeaes para o seu governo. 69 Em 2 turno com 51,8% dos votos 70 Refiro-me, entre outros, a Nelson Carneiro e sua filha, Laura Carneiro, Eider Dantas e Joo Mendes.

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uma ampla margem de ao para compor a administrao pblica municipal da forma mais conveniente aos seus projetos e estratgias polticas. Todavia, chegando ao Executivo municipal sob essas condies, Cesar Maia procurou articular a formao de um grupo para, de um lado, dar visibilidade ao seu governo e, por outro, fortalecer-se politicamente. Segundo Marques (2003), o prefeito desde a campanha eleitoral j pretendia construir seu prprio grupo poltico, independente das esferas partidrias tradicionais. Para tanto, lanou mo de uma estratgia que, de acordo com o autor, combinava duas frentes: 1- O estabelecimento de um ncleo de governo tcnico, encabeado por quadros sem laos com qualquer mquina partidria; 2- A concesso de amplos poderes aos agentes responsveis pela administrao descentralizada da cidade, em sua enorme maioria quadros estreantes ligados pessoalmente a Cesar Maia. Conforme explica Marques, as nomeaes de carter tcnico encontravam-se em sintonia com o perfil de administrador, construdo pelo prefeito ao longo de sua carreira, e expressariam sua inteno de no se submeter aos interesses das mquinas partidrias na composio de seu secretariado, ao passo que as nomeaes polticas, feitas no mbito das subprefeituras e de algumas Regies Administrativas, serviriam a dois objetivos: manter e ampliar a base de apoio ao governo, alm de criar espao atuao dos novos quadros polticos. Buscando formar seu grupo, Cesar Maia atribuiu a jovens colaboradores, e tambm a antigos aliados, a gesto sobre as subprefeituras
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, cuja principal atribuio

seria representar regionalmente o poder pblico, recolhendo junto populao as demandas do dia-a-dia e providenciando seu atendimento. O bom desempenho das subprefeituras seria fundamental para garantir a popularidade do governo e fortalec-lo diante da sociedade.

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Sustentando sua inteno em formar um grupo poltico atravs das subprefeituras, o prefeito aponta que, [...] no primeiro governo, atravs principalmente das subprefeituras, fui construindo um grupo de renovao de jovens [...]. Na campanha eleitoral, eu decidi dar a eles posio de destaque e se eles mostrassem iniciativa e ousadia, eu os levaria, como os levei, a posio de destaque na administrao, mesmo sem experincia anterior. Eles tinham capacidade e no tinham formao, que somada capacidade, gerou sinergia (Cesar Maia, apud Marques, 2003, p. 36).

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Para que tais objetivos fossem atingidos era necessrio que as reivindicaes da populao fossem prontamente atendidas, de modo que cada solicitante identificasse a prestao de servios pblicos no seu bairro como produto de sua demanda. s subprefeituras caberia despertar na populao a disposio em se organizar para demandar do poder pblico, incentivando a vertebrao social, alm de coordenar a atuao local dos rgos do Poder Executivo. Ao estabelecer as subprefeituras Cesar Maia pretendia criar um canal de comunicao direto com a populao cuja funo no se esgotaria apenas em recolher as suas solicitaes, mas em providenciar-lhes o atendimento. Com isso, o prefeito romperia com a dinmica de funcionamento caracterstica das Regies Administrativas existentes at aquele momento, que, segundo ele, limitavam-se a repassar as demandas dos muncipes, sem a capacidade de prover a prestao dos servios solicitados.
Quando vim para a Prefeitura em 1993 as RAs praticamente no tinham poder nenhum. Elas eram repassadores de burocracia. Esse repasse de burocracia era um indicador de uma administrao fortemente centralizada. Uma administrao sem vertebrao social, onde quem demanda no consegue identificar o atendimento como produto de sua demanda. [...] No vincula a sua reivindicao ao resultado. [As] pessoas no se sentem atores relevantes na soluo dos problemas 72 .

Na viso do prefeito, o modo de operao das RAs era reflexo de uma administrao centralizada, na qual a responsabilidade por providenciar o atendimento s solicitaes ali recebidas estaria a cargo dos rgos centrais da Prefeitura. De acordo com Cesar Maia, sua proposta era romper com essa dinmica, de modo que as subprefeituras dispusessem de poder para determinar o cumprimento das demandas que localizavam e recolhiam pela cidade. O bom funcionamento das subprefeituras seria resultado de dois movimentos distintos, embora interdependentes: a interao do subprefeito com a populao a fim de recolher suas demandas, e o contato imediato da subprefeitura com os rgos pblicos para prover o atendimento a elas. A agilidade nesse processo seria fundamental, mostrando populao, por um lado, que a prestao do servio pblico ocorreu em funo do seu pedido, e, por outro, que o governo articulava-se eficientemente e de forma atenta sociedade.

72

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006.

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O arranjo montado por Cesar Maia se sustentaria pela articulao entre as subprefeituras e as secretarias municipais. Vale dizer que a escolha de tcnicos para ocupar as secretarias e quadros polticos para o comando das subprefeituras foi uma estratgia levada a cabo por Cesar Maia com vistas a facilitar a boa articulao de seu governo. De acordo com Marques, o secretariado do primeiro mandato caracterizava-se pelo perfil tcnico, em tese, sem pretenses poltico-eleitorais (2003, p.39), no havendo, portanto, desentendimentos de natureza eleitoral que obstaculizassem a relao entre secretrios e subprefeitos 73 . Supe-se que nesta poca, a interlocuo entre os rgos tenha fluido bem, resultando numa atuao coordenada. Marques apresenta as linhas gerais dessa relao,
[...] as secretarias empreenderiam as aes e os subprefeitos, ainda sem experincia administrativa, cuidariam dos contatos polticos e articulariam as relaes da prefeitura com a sociedade, encarregando-se de identificar e levar ao conhecimento da administrao as queixas, problemas e demandas da populao (Idem, p. 39).

No caberia s subprefeituras executar o atendimento s demandas que recebiam da populao, isso ficaria a cargo das esferas competentes, como as secretarias e seus respectivos rgos de operao regionalizados. Competiria a elas, sobretudo, o contato com a sociedade, atravs da intensa mobilidade do subprefeito, que circulando por sua rea de atuao apresentava-se aos moradores, conhecia in loco as demandas solicitadas e identificava as principais carncias da localidade. O esquema abaixo aponta as etapas da dinmica de funcionamento das subprefeituras.
Movimentao do subprefeito pela sua zona de atuao a fim de conhecer e receber as carncias da regio Interlocuo entre a populao e o subprefeito Articulao entre o subprefeito e as demais instncias do governo para resolver as solicitaes repassadas pela populao

Cesar Maia considera que o fato de todos os subprefeitos serem ligados a ele foi um aspecto crucial para a boa performance das subprefeituras no seu primeiro mandato, pois todos estavam mobilizados para a realizao de um bom governo, que poderia levar eleio do grupo. Supe-se, inclusive, que o empenho de Cesar Maia em dar visibilidade s subprefeituras tenha ocorrido por elas estarem integralmente sob seu
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Embora pudesse existir algum tipo de divergncia entre os secretrios municipais e os subprefeitos, o que se pretende dizer que ela no se daria em funo da competio por votos.

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comando. Neste caso, os resultados polticos que o funcionamento delas traria beneficiariam apenas a ele e a seus aliados. Foi o que de fato ocorreu.
[A subprefeitura] foi um grande sucesso no primeiro governo [...] Como todos eles [os subprefeitos] tinham sido designados por mim e tinham uma relao direta comigo e, portanto, a performance deles era uma performance relacionada ao conceito que eu tinha de subprefeitura, as coisas funcionaram magnificamente bem. S que vrios deles se elegeram, produzindo conflito com os vereadores que perderam o mandato e os que conseguiram [se eleger] ficaram com medo de perder no futuro 74 .

Certamente, o desempenho das subprefeituras tornou-se notvel aos olhos da populao, uma vez que quatro subprefeitos (Eduardo Paes, Alexandre Cerruti, ndio da Costa 75 e Paulo Cerri) se elegeram vereadores no pleito de 1996. Eduardo Paes, subprefeito da Barra da Tijuca e Jacarepagu, foi o candidato mais votado na eleio para a Cmara Municipal, enquanto Alexandre Cerruti, subprefeito da Zona Norte, foi o quarto. O quadro a seguir mostra que os subprefeitos eleitos obtiveram sua maior porcentagem de votos nas regies que compunham a rea de abrangncia de suas respectivas subprefeituras. Quadro 5 reas de votao dos subprefeitos eleitos em 1996
Barra / Grande Ilha / Madureira e Candidato Partido Jacarepagu Centro Mier Leopoldina Adj. Alexandre Cerruti PFL 7,87 2,12 10,64 3,02 64,61 Eduardo Paes PFL 53 1,9 4,56 2,05 5,74 ndio da Costa PFL 4,47 3,11 3,86 4,84 6,05 Paulo Cerri PFL 2,65 5,1 8,72 1,65 2,86 Fonte: Marques, 2003, p. 42. Zona Zona Tijuca e Oeste Sul Adj. 6,71 2,92 2,13 2,17 23,55 7,06 1,83 70,6 5,2 1,5 6,12 71,43 Total de votos 33.619 82.418 19.473 15.835

Essa performance eleitoral dos subprefeitos foi, no entanto, esperada, j que ao criar as subprefeituras Cesar Maia pretendia abrir espao para a projeo de novos quadros. Para tanto, organizou a administrao pblica em prol desse objetivo, fornecendo aos subprefeitos as condies pelas quais obteriam visibilidade poltica, o que, por sua vez, criou atritos com o Legislativo municipal. Segundo Marques, a entrada

74 75

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. ndio da Costa dirigia a V Regio Administrativa (Copacabana), mas recebia ateno especial do Executivo, usufruindo do mesmo status atribudo aos subprefeitos.

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de novos atores na arena poltica interferiu nas relaes de poder anteriormente estabelecidas, contrariando e redefinindo interesses polticos locais (2003, p. 39). Ao distribuir seus colaboradores pela cidade, Cesar Maia desestabilizou as dinmicas polticas que se processavam em nvel local, a partir das quais muitos vereadores obtinham seus votos. Sendo assim, o estabelecimento das subprefeituras sobreps-se a um esquema de atuao em que cabia aos polticos do bairro, ou comunitrios, a articulao com os rgos pblicos a fim de providenciar a prestao de servios na localidade em que concentravam sua base eleitoral. Com os subprefeitos passando a desempenhar essa mesma funo na rea desses polticos criou-se um contexto de acirrada competio entre ambos. Natureza do conflito entre subprefeitos e vereadores Os subprefeitos foram considerados invasores pelos polticos locais em dois sentidos: devido atuao em regies que tinham donos, isto , onde alguns polticos j trabalhavam em busca de seus votos, e por disporem da ateno de rgos do Executivo, mesmo, na maioria dos casos, sem experincia poltica anterior. Segundo a antroploga Karina Kuschnir (2000), os polticos de bairro costumam atuar a partir de um esquema de acessos que os liga Prefeitura, e os possibilita adquirir recursos pblicos, como cargos, bens, obras, benefcios legais, burocrticos ou simblicos (2000, p. 88). Esses polticos orientam-se segundo a lgica dos compromissos tpicos das relaes benfeitor-cliente, pretendendo atravs do contato com a mquina pblica atender sua clientela. A autora esclarece que o principal objetivo dos quadros que buscam acessos consiste em garantir os meios necessrios ao processo de atendimento s demandas encaminhadas pelos moradores da regio em que atuam, e, com isso, ter uma moeda de troca pela qual procuram conquistar e manter a fidelidade eleitoral dessas pessoas.
[Ter acessos significa] adquirir conhecimento, encontrar caminhos e abrir espaos junto ao Poder Executivo. [...] Os acessos no podem ser comprados. Precisam ser conquistados atravs de um mandato e das alianas que o envolvem. Se eleito, o maior benefcio obtido pelo poltico no o dinheiro, mas sua posio de intermedirio ou facilitador isto , algum que detm os acessos na poltica (Ibidem, p. 88).

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Sendo assim, os acessos ocorrem mediante o conhecimento em rgos da administrao pblica municipal (e em alguns casos at mesmo estadual) que prestam servios essenciais populao (Idem, p. 88-90), sobretudo de infra-estrutura urbana, como, iluminao, abastecimento de gua, rede de esgoto e asfaltamento de ruas. Atravs de uma rede de contatos nesses rgos, o vereador comunitrio providencia o atendimento s questes que afetam o cotidiano da populao da sua rea 76 . Supomos que ao longo do primeiro governo de Cesar Maia, os acessos dos polticos de bairro tenham sido ofuscados diante das possibilidades de contatos que estavam disposio das subprefeituras, cuja lgica de operao, arquitetada pelo prprio prefeito, baseava-se numa conexo direta com os rgos da administrao municipal. Em relao capacidade de mobilizao da mquina pblica, provavelmente, a rede de ligaes pessoais que possibilitava a influncia dos vereadores em sua rea ficou aqum do arranjo administrativo conectado diretamente ao Executivo que deu forma s subprefeituras, conforme explicita Cesar Maia a seguir,
Esse sistema que eu montei reduz a importncia dos intermedirios, sejam eles despachantes, deputados, vereadores, presidentes de associaes de moradores. Voc desloca o poder para onde o poder est, e no para o intermedirio que vai resolver as questes 77 .

Nesta viso centralizadora, que tende a concentrar o contato entre a populao e o poder pblico, as subprefeituras, como instncias locais de representao do Executivo, passariam a contatar diretamente a populao, passando por cima dos intermedirios que at ento procediam na articulao com a Prefeitura para a obteno de servios pblicos. Com isso, gerar-se-ia um conflito, pois elas ao constiturem-se um canal especfico para o processamento das demandas locais tirariam poder de outros atores, sobretudo dos intermedirios, que anteriormente desempenhavam essa funo. Assim, a posio de destaque dos subprefeitos estreitaria o campo de atuao dos polticos comunitrios, colocando em risco a manuteno de seu esquema de acessos 78 . Isso representava uma ameaa sua dinmica de atuao local e,
76

Segundo Kuschnir, a regio onde um candidato obtm mais votos a sua rea, constitui-se o local onde realiza o seu trabalho e vai buscar o resultado eleitoral (2000, p. 70). Sucintamente, a rea definida pela relao entre trabalho realizado e votos obtidos. A autora esclarece que em funo de uma tradio de trabalho, ou seja, por estar sempre presente, ouvindo e atendendo as reivindicaes dos moradores, o candidato reconhecido como o candidato da rea, mantendo, assim, uma base eleitoral. 77 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. 78 Marques (2003), p. 40.

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conseqentemente, sua extrao de votos. Neste contexto, os vereadores teriam que se esforar bastante para manter, ou ampliar, seu rol de acessos a fim de cumprir os compromissos com seus eleitores, ao passo que os subprefeitos, tendo ao seu lado os recursos do Poder Executivo, apenas colheriam os resultados polticos de sua performance frente das subprefeituras. Segundo uma vereadora, que inicialmente se sentiu prejudicada pelo funcionamento das subprefeituras, Cesar Maia procedeu numa estratgia injusta, no seu primeiro governo, ao conceder muito espao aos subprefeitos em detrimento dos vereadores.
[O prefeito] queria fazer essas pessoas. Ento, ele passou a dar cargos, prestgio, enfim, proteger e abrir espao na mdia. [Por isso] eu e alguns vereadores tivemos algumas dificuldades no primeiro governo devido a ele querer investir s nessa turma, que a gente chamava os que eram criados pelo prefeito. Eles no tinham um passado de trabalho, no tinham lutado por nada. Foi dado a eles tudo nas mos 79 .

Em termos gerais, podemos considerar que o arranjo desenhado e posto em prtica pelo prefeito Cesar Maia interferiu numa dinmica poltica de cunho clientelista que se processava, entre os polticos comunitrios, a fim de ampliar e consolidar laos de fidelidade eleitoral 80 . Tendo em vista que um importante trao do clientelismo consiste nas aplicaes de recursos pblicos em locais de influncia de um poltico que so, por conseguinte, apropriadas de maneira privada em seu benefcio 81 , entende-se que o estabelecimento das subprefeituras impactou essa apropriao privada bem como alterou o modelo anterior de acessos aos servios pblicos. Procurando analisar como se processava a mquina poltico-partidria de Chagas Freitas vigente na cidade do Rio de Janeiro desde o fim da dcada de 1960, Eli

79 80

apud Marques, p. 40. Eli Diniz explicita que essa dinmica caracteriza-se por um forte contedo personalista, na qual a relao representante-representado assume um carter de troca direta predominantemente baseada em contatos pessoais. A autora expe os traos gerais que conformam essa dinmica: pedidos e solicitaes de natureza individual ou de conjunto de moradores de reas onde o poltico influente lhe so encaminhas sistematicamente. Prestao de servios e benefcios de vrios tipos, proteo e assistncia pessoal so [por sua vez] intercambiados por voto e apoio poltico, segundo o estilo clientelista clssico, caracterizando-se um tipo de vnculo que depende de um fluxo recproco permanente de benefcios e favores. [...] Tendo em vista manter o monoplio da intermediao, o chefe poltico pode at mesmo bloquear a criao de rgos de articulao e defesa de interesses locais, como associaes de bairros e conselhos de moradores, preservando, assim, sob seu controle o sistema de dependncia e lealdade verticais (Diniz, 1982, p. 214). 81 Teixeira, 2004, p. 16.

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Diniz 82 (1982) mostrou que um dos seus elementos constitutivos eram as relaes de favorecimento que ocorriam ao nvel dos bairros, entre membros da administrao pblica, polticos comunitrios e a populao 83 . Segundo a autora, grande quantidade dos quadros que se reunia em torno da liderana de Chagas Freitas caracterizava-se pelo perfil concentrado de votao, resultado do domnio poltico que exercia em determinadas reas da cidade e, posteriormente, do estado (1982, p. 100-104). Diniz explica que atravs de uma dinmica de atendimento sistemtica, que consistia no recebimento de pedidos e solicitaes diversas e na providncia de sua soluo, os polticos locais mantiveram um estilo de ao concentrado, circunscrito a bairros das zonas norte e oeste da cidade, conformando um modo de atuao pelo qual buscavam maximizar sua capacidade de votos articulando-se com instncias do governo para atender s demandas do bairro. Como resultado, Diniz argumenta que a organizao chaguista pode ser concebida como um agrupamento especfico, integrado por redes clientelistas pessoais e marcado pela diviso de reas de influncia, que delimitava o poder das diferentes lideranas polticas nas vrias circunscries administrativas e eleitorais (Idem, p. 1123) da cidade 84 . Diniz destaca que os polticos locais mesmo tendo seus atos subordinados ao controle da cpula dirigente da mquina chaguista dispunham de uma ampla margem de influncia nas reas em que atuavam.
Os polticos locais tm influncia e poder em suas respectivas reas, que, por sua vez, correspondem a suas bases eleitorais. Neste sentido, exercem uma influncia que extrapola sua competncia formal-legal, na medida em que interferem decisivamente na administrao local, indicando nomes para os cargos mais importantes, filtrando demandas, definindo prioridades e estabelecendo para a alocao dos recursos e realizao de melhorias, beneficiando suas clientelas eleitorais (Idem, p. 114).

82 83

Voto e Mquina Poltica. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1982. Eli Diniz (1982) destaca que a mquina chaguista articulava-se em trs nveis distintos de poder, mas estreitamente articulados: 1] o controle da organizao partidria (MDB); 2] a representao nas bancadas do partido no legislativo estadual, municipal e federal; 3] o estabelecimento e consolidao de vnculos com o Executivo estadual (Diniz, 1982, p. 90-5). A articulao desses trs nveis de poder tornava-se imprescindvel para que a faco ligada a Chagas Freitas fosse majoritria no partido. O bom desempenho eleitoral desse grupo significava a manuteno do controle sobre o MDB fluminense. Segundo Diniz, a fora do chaguismo em cada uma dessas esferas de poder a um s tempo condio e resultado de seu xito nas demais. 84 A autora esclarece, no entanto, que os polticos no agiam de modo independentes entre si, pois a organizao chaguista operava sob um comando centralizado. A autonomia dos deputados, identificados com distritos eleitorais especficos, apresentava certos limites, na medida em que estavam inseridos numa organizao poltico-partidria submetida a um comando unificado (Op. cit. p. 113-4).

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Segundo a autora, um dos fatores que sustentava a necessidade de acionar um esquema informal de acesso aos ncleos de prestao de servios consistia na inoperncia dos mecanismos e canais formais, que incapazes de processar as demandas criavam estmulos para a interferncia do poltico. Desse modo, a incapacidade da administrao pblica em dar respostas rpidas s reivindicaes encaminhadas pela populao forneceria o substrato para a engrenagem clientelista a partir da qual o poltico comunitrio, ao intervir na resoluo de casos pendentes e obter a sua execuo, acabaria faturando a prestao do servio pblico como se esse fosse um benefcio que a populao no conseguiria sem a sua interveno. Eram sob essas condies que os quadros polticos ligados mquina chaguista atuavam, conforme o relato de Diniz, bem como os vereadores que se sentiram prejudicados com a criao das subprefeituras, posto que ambos procuravam manter sob seu controle as aes locais do poder pblico. Vale dizer que o estabelecimento das subprefeituras interveio justamente no exerccio desse controle, uma vez que transferiu a pessoas estranhas aos polticos de bairro a jurisdio sobre o funcionamento dos rgos locais da Prefeitura, impedindo, assim, que o poltico continuasse a se apropriar da prestao do servio pblico na sua regio. Como vimos, Cesar Maia alterou o acesso dos vereadores aos canais operativos da Prefeitura. Neste contexto, consideramos que os vereadores perderam influncia sobre o conjunto da mquina pblica em prol dos subprefeitos, que, lanando-se candidatos a cargos eleitorais, procuravam se beneficiar politicamente dos servios que articularam junto aos rgos da Prefeitura. Portanto, privados da capacidade de interferir na dinmica de atuao das subprefeituras e, por conseguinte, sem a prerrogativa de impor limites atuao dos subprefeitos, que comprometiam seu xito eleitoral, alguns vereadores articularam uma forte presso sobre o sucessor de Cesar Maia, Luiz Paulo Conde (1997-2000), com vistas a obter em sua gesto o controle sobre as indicaes para as subprefeituras. Com isso, os vereadores pretendiam aumentar seu rol de contatos, fortalecendo sua rede de acessos, e retomar seu domnio poltico local. Antes de tratarmos dos desdobramentos desse contexto, interessante examinar alguns atributos do funcionamento das subprefeituras no perodo 1993-1996.

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Caractersticas das subprefeituras durante o primeiro governo Cesar Maia (19931996) Consideramos que, em certa medida, o xito poltico dos subprefeitos sustentou-se sobre o bom funcionamento de suas subprefeituras. Nesta hiptese, a projeo desses quadros deve ter ocorrido em funo da interao regular que mantinham com a populao e, tambm, devido aos servios que prestaram na sua rea de trabalho. Conforme mencionado, a realizao desse atendimento ocorreu pela articulao direta com os demais rgos da administrao pblica e, sobretudo, com o prefeito. O contato com a populao, por sua vez, tornou-se mais comum devido mobilidade dos subprefeitos, que se deslocavam pelos bairros sob sua jurisdio. Esse tipo de estratgia alm de possibilitar a projeo e visibilidade deles, articulava-se com o entendimento de Cesar Maia sobre como deveria ocorrer a relao entre o poltico e a populao. Para o prefeito, a subprefeitura adotaria o tipo de interao que ele procurava manter com a populao, seguindo seu estilo de contato com a sociedade, que assim define,
Eu fao o contato capilar direto, o tipo de contato corpo-a-corpo, boca-a-boca. Reunio em casa, comcio em casa. Um estilo de fazer poltica lavoura, em que voc faz a semeadura, e a publicidade e a propaganda so a irrigao. Voc faz a semeadura no contato direto com a populao. Sempre fiz isso como deputado e, na Prefeitura, fao isso com o sistema de subprefeituras 85 .

Na viso de Cesar Maia, a caracterstica central das subprefeituras deveria ser o dinamismo, exercido principalmente pelo subprefeito, cuja performance seria a de um ouvidor ativo, que vai a campo, conversa com as pessoas e v o que est acontecendo. Neste sentido, Cesar Maia considera que o subprefeito tem que se deslocar, ter mobilidade, no pode ser um burocrata. No que concerne ao contato com a mquina pblica, cabe destacar que as subprefeituras como parte da administrao municipal atuavam em ligao direta com os rgos a fim de prover as demandas que captavam. As subprefeituras articulavam basicamente o atendimento aos servios de infraestrutura, no intervindo na produo de polticas pblicas, mas atendendo s demandas
85

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006.

59

pontuais que poderiam ser resolvidas num curto espao de tempo. Cesar Maia delineia claramente as funes das subprefeituras, definindo a seguir os limites de sua atuao.
[...] o subprefeito no tem poder funcional sobre ningum. Ele tem com a capacidade e a habilidade dele, maior ou menor, uma condio, maior ou menor, de coordenar o atendimento das demandas. Ele tem a ver com aqueles problemas do cotidiano que no interessam aos coordenadores. [...] Ele vai trazendo para os coordenadores aquelas demandas do cotidiano daquela rea em que subprefeito. Eles so os gerentes do cotidiano. Tm a tratar das questes que incomodam a populao no seu dia-a-dia. Tratar dessas pequenas questes que so grandes. Tm que vir com elas [as demandas] da sociedade e dar dimenso, dar grandeza demanda das pessoas 86 .

A seguir apresentamos alguns indicadores que revelam a oferta de dois tipos de servios na cidade do Rio de Janeiro. Com eles, poderemos ter parmetros para comparar os nveis de atendimento executados no governo Cesar Maia. A partir dos grficos abaixo possvel observar a dimenso da oferta de iluminao pblica em trs governos diferentes, o de Marcello Alencar (1989-1992), Cesar Maia (1993-1996) e de Luiz Paulo Conde (1997-2000). O primeiro grfico apresenta a quantidade de pontos de luz instalados em cada rea de Planejamento durante a gesto desses trs prefeitos. Comparativamente, observamos que foi na gesto de Marcello Alencar que se deu o menor nvel para todas as APs. Cesar Maia superou Conde na AP-2 e 5, enquanto este realizou um atendimento maior na AP-1, 3 e 4. justamente nas reas de Planejamento em que Conde supera Cesar Maia que observamos um gradativo aumento da oferta de iluminao pblica ao longo dos trs sucessivos governos, mostrando, assim, uma continuidade no atendimento a essas reas especficas.

Grfico 1 - Pontos de luz ins talados em cada AP por governo 40000 30000 20000 10000 0 AP-1 AP-2 AP-3 1993-1996 (Ces ar Maia) AP-4 AP-5 1989-1992 (Marcello Alencar) 1997-2000 (Luiz P. Conde)

86

Idem.

60

Fontes: Anurio Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro, edies de 1992, 1995, 1998 e 2000. Armazm de dados do IPP, tabela 1484.

No prximo grfico possvel notar a oscilao da oferta de iluminao pblica num mesmo governo, mais especificamente no primeiro e ltimo ano de cada mandato. Chama ateno, durante o governo de Marcello Alencar, a marcante diferena entre o total de pontos de luz instalados em 1989 e em 1992. O ex-prefeito, no ltimo ano do seu mandato, proporcionou um atendimento de grande tamanho em todas as regies da cidade, sobretudo na AP-3.
Grf ico 2 - Pontos de luz instalados por ano em cada AP 15000 12000 9000 6000 3000 0 1989 1992 1993 1996 1997 2000 Alencar Maia Conde AP-1 AP-2 AP-3 AP-4 AP-5

Fontes: Anurio Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro, edies de 1992, 1995, 1998 e 2000. Armazm de dados do IPP, tabela 1484.

A partir do grfico 2, observamos que o governo Cesar Maia tambm apresenta uma maior incidncia de instalao de pontos luz no ltimo ano de seu mandato do que em 1993, quando este se inicia. Na gesto de Conde, ao contrrio, em seu ltimo ano de governo ocorreu um relativo decrscimo na oferta de iluminao em todas as APs. Vale a pena destacar como se reduz entre esses dois anos o nvel de oferta para a AP-5, h uma reduo de aproximadamente 71%. Por fim, o terceiro grfico mostra que em relao ao governo Marcello Alencar e o de Luiz Paulo Conde, a gesto de Cesar Maia proporcionou a instalao do maior volume de pontos de luz. O nvel de atendimento apresentado ao longo do governo Cesar Maia corresponde ao dobro do valor disponibilizado no governo Marcello Alencar e 17,5% maior do que o oferecido na gesto Conde. O grfico 3, se comparado ao grfico 2, possibilita que se perceba a relativa homogeneidade da prestao desse servio entre os vrios anos de um governo. Ou seja, temos base para verificar se a oferta de iluminao ficou, ou no, concentrada num determinado ano de cada governo. 61

Grfico 3 - Total de pontos de luz instalados por governo 80000 60000 40000 20000 0 1989-1992 (Alencar) 1993-1996 (Maia) 1997-2000 (Conde)

Fontes: Anurio Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro, edies de 1992, 1995, 1998 e 2000. Armazm de dados do IPP, tabela 1484.

No governo Marcello Alencar, a oferta de iluminao disponibilizada nos anos 1989 e 1992 representa 82,4% do total do atendimento desse servio realizado em todo o seu mandato. O governo Cesar Maia ofereceu em 1993 e 1996 40,5% da oferta feita ao longo de toda sua gesto, ao passo que com Conde verifica-se que em 1997 e 2000 foram instalados 60% do total de novos pontos de luz ofertado no seu mandato. Com isso, podemos sugerir que o governo Cesar Maia manteve um atendimento menos concentrado, na medida em que dispersou essa oferta entre os quatro anos de seu mandato. Adiante, os grficos mostram os indicadores referentes ao servio de coleta de lixo domiciliar prestado em cada governo. No grfico 4 j podemos observar uma diferena em relao aos grficos anteriores: o servio de limpeza apresentou seus maiores nveis, em todas as APs, na gesto de Luiz Paulo Conde. O governo Cesar Maia no saiu na frente no atendimento a nenhuma rea de Planejamento. Inclusive teve um desempenho inferior ao de Marcello Alencar na AP-2 e 5, o que no ocorreu na oferta de iluminao pblica.

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Grfico 4 - Total de lixo dom iciliar coletado em cada governo por AP 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 AP - 1 AP - 2 1990-1992 (Alencar) AP - 3 1993-1996 (Maia) AP - 4 1997-2000 (Conde) AP - 5

Fonte: Armazm de dados do IPP, tabela 1481.

Vale destacar o seguido incremento na oferta de limpeza na AP-3, viabilizado pelos trs governos. Durante o mandato de Cesar Maia a prestao desse servio aumentou 71,5% em relao ao que foi disponibilizado por Marcello Alencar. Na gesto de Conde houve um crescimento de aproximadamente 48% em comparao oferta apresentada no perodo em que Maia esteve frente da Prefeitura. Como vimos, o grfico 1 tambm mostra um crescimento gradual em relao prestao do servio de iluminao pblica na AP-3, ao longo dos sucessivos governos. No quadro 5 mostramos a oferta do servio de coleta de lixo desmembrada por anos (o primeiro e ltimo de cada mandato). Vale destacar que tanto o grfico 4 como o 5 mostram que a AP-3, a partir do governo Cesar Maia, passou a concentrar o maior nvel de atendimento. Processa-se no mandato de Cesar Maia uma sistemtica proviso a AP-3 do servio de limpeza, e a administrao Conde segue mantendo, e incrementando, o alto nvel dessa oferta.

600 500 400 300 200 100

Grfico 5 - Lixo dom iciliar coletado em toneladas por ano em cada AP 000 AP-1 000 AP-2 000 000 AP-3 000 AP-4 000 AP-5 1990 1992 1993 1996 1997 2000

Alencar

Maia

Conde

Fonte: Armazm de dados do IPP, tabela 1481.

63

No grfico 6 podemos constatar que a maior proviso do servio de limpeza ocorreu durante o governo Cesar Maia e de Luiz Paulo Conde 87 . Em termos totais, o grfico indica que Conde apresentou o maior ndice de atendimento do servio de coleta de lixo quando comparado aos mandatos de seus antecessores. Proporcionalmente, a administrao Cesar Maia prestou um atendimento 12,8% em relao ao nvel observado no governo Marcello Alencar, ao passo que a gesto de Conde ofereceu uma oferta 42% maior do que a prestada no governo de seu antecessor, e 60% superior gesto Marcello Alencar.

Grfico 6 - Total de lixo dom iciliar coletado em cada governo 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 1990-1992 (Alencar) 1993-1996 (Maia) 1997-2000 (Conde)

Fonte: Armazm de dados do IPP, tabela 1481.

No obstante os dados acima se refiram a apenas dois tipos de servios pblicos, podem revelar parcialmente o desempenho de um governo, pois a simples melhoria na prestao dos servios bsicos de infra-estrutura um dos sinais de uma gesto eficiente. De acordo com as informaes apresentadas acima, o ano de 1993 (perodo em que as subprefeituras foram estabelecidas na cidade do Rio de Janeiro) no representou um marco no incremento da oferta dos servios de iluminao nem de limpeza pblica. No entanto, em linhas gerais, consideramos que a experincia das subprefeituras, ao longo do primeiro governo de Cesar Maia, movimentou tanto a esfera administrativa quanto a poltica do municpio do Rio de Janeiro. Primeiramente, podemos ressaltar que essas instncias locais da Prefeitura por se caracterizarem pela mobilidade dos seus subprefeitos, tornavam o contato com o governo mais acessvel populao.
87

A tabela 1481, pela qual construmos os grficos 4, 5 e 6, no dispe de dados referentes ao primeiro ano (1989) da gesto de Marcello Alencar, de forma que a oferta do servio de recolhimento de lixo vigente ao longo do seu governo est aqui sub-representada.

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Ademais, o seu estabelecimento abriu espao para a articulao de uma rede de contatos entre os rgos da Prefeitura em prol do atendimento s demandas repassadas. O bom desempenho organizacional, isto , a eficcia de um conjunto de indivduos e grupos organizados para cumprir determinadas tarefas, colocava-se como uma condio para o bom funcionamento das subprefeituras e, por conseguinte, para que o prefeito e seu grupo alcanassem os objetivos esperados. No mbito poltico, pode-se considerar que as subprefeituras foram objeto de um novo arranjo de poder, produzido pela projeo de alguns subprefeitos que se destacaram pelo seu desempenho. A eleio de alguns deles colocou as subprefeituras no centro de uma disputa poltica, devido s oportunidades de um bom xito eleitoral que representavam. Neste contexto, alguns quadros polticos passam a se mobilizar a fim de conquistar o controle sobre algumas delas, inclusive os subprefeitos eleitos cujo interesse era no perder influncia na rea em que tinham obtido expressiva votao.

Linhas

gerais

que

marcam

funcionamento

das

subprefeituras

desde

encerramento do primeiro governo Cesar Maia O quadro que se delineou durante o primeiro governo de Cesar Maia mostrou que o padro de funcionamento das subprefeituras se deu, sobretudo, em funo das suas determinaes pessoais. Pode-se considerar que isto foi possvel devido ausncia de regras formais que especificassem e regulassem o ordenamento e o modo de operao do novo rgo. Neste perodo, as subprefeituras por se constiturem de acordo, unicamente, com a vontade do prefeito Cesar Maia, formaram um sistema personalista, no qual o prprio contato com a sociedade reproduzia o estilo de fazer poltica do prefeito. Ou seja, no relacionamento com a populao, os subprefeitos priorizavam um contato direto, sem intermedirios, que poderia ocorrer pelas ruas dos bairros em que atuavam, tal como Cesar Maia procurava realizar nos momentos de campanha ou at mesmo nas suas atividades externas Prefeitura. Em tal contexto, as relaes que as subprefeituras mantinham com os demais rgos da administrao pblica bem como com a sociedade eram conduzidas segundo 65

as orientaes do prefeito, e no por canais institucionalizados. Deduz-se, com isso, que as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro no representavam uma nova institucionalidade, pela qual se processaria as relaes entre governo e sociedade, mas configuravam-se um arranjo organizacional com caractersticas instveis, definidas basicamente pelos interesses de seu criador. A experincia do primeiro governo de Cesar Maia revelou que a relao entre o poder pblico e a populao via subprefeituras no estava assentada em bases formalizadas que garantissem a permanncia de um contato institucional ao longo do tempo. Deve-se considerar, portanto, que ao transmitir o comando da Prefeitura ao seu sucessor, Luiz Paulo Conde (1997-2000), Cesar Maia passa-lhe tambm a deciso sobre o futuro das subprefeituras. Por se tratar de um rgo de posio indefinida na estrutura administrativa do municpio, no havia a obrigatoriedade de lev-lo adiante nem de manter a mesma estrutura. O prefeito recm-empossado dispunha, portanto, da possibilidade de dar continuidade s subprefeituras da maneira que lhe fosse mais conveniente. Havia, no entanto, alguns constrangimentos polticos deixados de herana pelo seu antecessor. Ao transmitir o cargo a Luiz Paulo Conde, Cesar Maia lega um complexo quadro poltico, concernente s reaes de alguns vereadores pelo controle das subprefeituras. Conforme destacamos anteriormente, o xito eleitoral que elas proporcionaram a alguns nomes no pleito de 1996 reforou o entendimento de que as subprefeituras representavam uma fonte de votos e que, por isso, era necessrio e oportuno exercer algum tipo de controle sobre elas. A expanso do nmero de subprefeituras e a concesso a alguns vereadores da prerrogativa de indicar os novos subprefeitos conformaram a estratgia poltica desenvolvida pelo governo de Luiz Paulo Conde a fim de solucionar o impasse poltico. Devido ao marco de origem das subprefeituras, a edio de um decreto do prefeito seria suficiente para realizar qualquer mudana na sua estrutura organizacional. Essa caracterstica viabilizou a consecuo da estratgia de Conde, que ao ampliar o nmero de subprefeituras abre espao em seu governo para acomodar seus aliados polticos. Assim, diferentemente do que ocorreu no governo de seu antecessor, a gesto

66

de Conde contou com a participao de mais quadros polticos, sobretudo nas subprefeituras. De acordo com o argumento de Cesar Maia, a ascendncia dos vereadores sobre os quadros que passariam a ocupar as subprefeituras constitua-se parte de uma estratgia poltica de Conde que visava ao controle sobre a Cmara dos Vereadores 88 , isto , a obteno da maioria. Cesar Maia considera que,
[...] Conde ficou muito submetido presso dos vereadores. Ele cometeu o erro de querer ter maioria na Cmara dos Vereadores. Quando se quer ter maioria no Poder Legislativo o preo muito alto. Ento, muito melhor no ter maioria e pontualmente se busca maioria naquela lei [de interesse do Executivo] 89 .

Certamente, a mobilizao dos vereadores em torno das subprefeituras estava orientada pelo interesse de fortalecer e ampliar seus contatos polticos. Supe-se que a concesso a alguns vereadores da prerrogativa de indicar nomes para ocupar cargos na administrao pblica municipal pode ter intensificado o uso poltico das subprefeituras, na medida em que os parlamentares aliados tentariam atravs de sua aproximao com o governo e seu controle sobre os rgos locais capitalizar recursos (tais como obras, proviso de servios de infra-estrutura) que lhes beneficiassem eleitoralmente. Ao nvel das subprefeituras passariam a coexistir, a partir da administrao Conde, dois tipos de orientaes, uma proveniente do Poder Executivo e outra que
88

Com efeito, diversas fatores coexistem na explicao dessa maior politizao do governo Conde. Podemos sugerir pelo menos duas outras razes: 1] as articulaes polticas empreendidas durante a campanha de Conde para a Prefeitura. Sem experincia poltica anterior, o candidato contou com o apoio de diferentes foras polticas, destacando-se o empenho pessoal do prprio Cesar Maia, alm da mobilizao de quadros da administrao pblica municipal e do seu partido, o PFL. Conde venceu, portanto, amparado no trabalho de diferentes segmentos polticos, o que pode ter impelido-o a montar um governo que integrasse essas diversas foras; 2] o quadro complexo que resultou do funcionamento das subprefeituras durante o governo de seu antecessor, haja vista que a eleio de alguns subprefeitos intensificou a presso exercida pelos polticos locais sobre o governo. 89 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. Na seqncia, Cesar Maia explicita sua dinmica de relacionamento com os vereadores ao longo do seu governo, [...] Eu no peo um voto para vereador. Eu [apenas] discuto no final do ano um dispositivo da lei de oramento que me d liberdade para trabalhar [durante o ano seguinte]. Eu basicamente peo isso. No monto maioria, no uso rolo compressor. Com isso, eu tenho uma liberdade enorme para dizer que o vereador no entra nas secretarias, enquanto vereador, pode entrar enquanto secretario que eu designei, mas eles no tm direito de pedir uma inspetoria, uma subsecretaria, uma chefia de gabinete. essa montagem que a gente vai levando. E durante a campanha eleitoral eu procuro ser cuidadoso com os vereadores, de maneira que eles sejam muito competitivos. [...] A gente procura fortalecer aqueles vereadores que nos apiam. Na campanha eleitoral, durante o processo, tem uma obra que vai ser realizada, a gente cola a obra ao nome do vereador. Ele tem suas demandas, a gente procura atender s demandas dele, de forma que ele fique forte na regio dele, para que no fique em cima de mim querendo espao em secretaria, que ele sabe que no vai ter.

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emana das diretrizes do poltico local. Esse fato contrape-se ao contexto vigente no primeiro governo Cesar Maia, no qual o controle sobre as subprefeituras era prerrogativa exclusiva dele. Sendo esta, provavelmente, a principal razo que garantiu, durante sua gesto, a conexo direta entre as subprefeituras e os demais rgos pblicos, posto que eram a partir das determinaes do prefeito que se organizava as articulaes entre as diferentes instncias do governo. Cesar Maia, no entanto, ao retornar Prefeitura em 2001, para exercer seu segundo mandato, d continuidade s articulaes desenvolvidas na gesto de Conde. Segundo o prprio prefeito, a continuidade da abertura iniciada por Conde era inevitvel, devido s articulaes polticas que j estavam formadas em torno das subprefeituras. Ele justifica que expandiu o nmero delas a fim de conciliar dois objetivos: (1) acomodar os aliados polticos, e (2) dar a seus colaboradores exsubprefeitos a faculdade de indicar os nomes dos novos subprefeitos. No incio do seu segundo governo, Cesar Maia diminuiu o nmero de subprefeituras deixadas por seu antecessor 90 , mas como no dispunha das condies usufrudas no primeiro mandato 91 voltou a ampli-las. Sugerimos que essa postura tenha ocorrido em funo, principalmente, de trs motivos: (i) Vitria eleitoral apertada sobre Conde pela qual teve que se aliar a diversos polticos que posteriormente exigiriam espao no governo; (ii) Alto custo poltico para afastar os quadros que durante o mandato de Conde passaram a comandar as subprefeituras, uma vez que muitos deles se articulavam para compor a base aliada do governo Cesar Maia; (iii) A construo do seu grupo poltico j estava assegurada, o que diminua a importncia de mecanismos, como as subprefeituras, para projet-lo (tal como foi necessrio no primeiro mandato em que despontou como uma figura relativamente desconhecida). No entanto, tomando as iniciativas do seu antecessor Luiz Paulo Conde como causa determinante da sua nova estratgia, Cesar Maia expe sua posio em relao s subprefeituras ao longo dos seus dois ltimos mandatos 92 ,
90

O decreto n 19.402 de 01/01/2001, editado no primeiro dia do segundo mandato de Cesar Maia, que estabelece apenas dez subprefeituras na estrutura do governo, mostra que, de fato, o prefeito pretendia manter, aproximadamente, o mesmo nmero de subprefeituras vigente no primeiro governo. 91 Tratamos dessas condies no incio do presente captulo. 92 Refiro ao seu segundo mandato (2001-2004) e o atual (2005-2008).

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O Conde, que me sucedeu, concedeu muito. Quando retornei, vi uma situao difcil de inverter. Eu tinha que fazer algum tipo de concesso tambm. Procurei fazer concesses no 2 e 3 governo mais ao nvel das RAs, e minimizar a concesso ao nvel das subprefeituras. Mas as subprefeituras que tenho hoje, eu tive que ampliar [...] para poder, de um lado, abrir espao para as demandas dos vereadores sem desmontar o sistema, [por]que eu preciso ter no mnimo 60 ou 65% das subprefeituras operando esse tipo de poltica [empreendido durante o primeiro governo] Com isso, tive que fazer algumas concesses, criando novas subprefeituras, e isso perde um pouco a unidade de seu propsito 93 .

Vale lembrar que a ausncia de dispositivos institucionalizados que regulem as subprefeituras da cidade do Rio de Janeiro tornam-nas um locus especial para a articulao poltica, j que elas podem ser criadas de forma rpida e na quantidade desejada, ao mesmo tempo em que formalmente no dispem de poder funcional sobre nenhuma instncia da administrao. Desse modo, concede-se espao no governo aos aliados, sem, contudo, dar-lhes muito poder. Cesar Maia reconhece que a ampliao do nmero de subprefeituras serve-lhe para neutralizar a presso dos legisladores que tentam controlar as nomeaes para as secretarias municipais. As subprefeituras representam, portanto, um tipo de compensao aos quadros polticos aliados. O prefeito explica que em seu governo a negociao poltica tem limites, de forma que os vereadores aliados no contam com a prerrogativa de fazer indicaes ao nvel das secretarias, mas, por sua vez, so compensados nas Regies Administrativas e subprefeituras, onde mantm controle.
Eu prefiro [ter um nmero excessivo de subprefeituras] do que abrir as secretarias. Cada secretrio tem a sua Secretaria integra, inteira. Eu no indico ningum, ele [o secretrio] compe sua equipe totalmente. O vereador sabe que comigo, no tem poder para indicar ningum em secretaria nenhuma. Eles s vezes querem uma Inspetoria de Fazenda, Delegacia de Urbanismo, reas poderosas, mas no indicam ningum. Com isso, tenho que fazer algum tipo de concesso, fao ao nvel das RAs, mas em funo de uma abertura que o Conde fez, eu tive que acompanhar [abrindo as subprefeituras aos polticos aliados] 94 .

O prefeito afirma, no entanto, que controla a ascendncia dos quadros polticos sobre as subprefeituras, procurando, com isso, manter o seu funcionamento dentro dos parmetros que, no seu ponto de vista, devem orient-las. Assim afirma que a extrao do subprefeito no pode interferir na sua conduta, de forma que ele, mesmo indicado por

93 94

Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. Idem.

69

polticos externos Prefeitura, deve orientar sua atuao predominantemente segundo as determinaes repassadas pelo prefeito. Na viso de Cesar Maia, o modo de controlar o subprefeito que, porventura, no siga as regras do jogo consiste em enfraquec-lo no mbito da administrao pblica, de modo que ele no tenha prioridade no atendimento s demandas que repassa. Adiante Cesar Maia revela que embora a maioria das subprefeituras esteja distribuda entre aliados polticos, sabe exatamente como mant-las sob controle.
Com essas indicaes quando o subprefeito imagina que o poder dele est fora da Prefeitura, ele perde poder, porque ele vai buscar inspirao no poltico que o indicou. Mas perde poder aqui, nesta caneta, que no final a que decide as coisas. Eu vou ensinando a eles, mostrando que a indicao uma indicao para servir populao, da maneira que o trabalho definido e conceituado. Quem sair disso, sai, mas perde a condio de ser um subprefeito master nosso 95 .

Entendemos que, em termos gerais, o governo Conde e os dois ltimos mandatos de Cesar Maia apresentaram caractersticas bastante similares no que concerne ao modo como levaram adiante as subprefeituras. possvel destacar, portanto, algumas tendncias que marcaram a trajetria das subprefeituras desde 1997 at os dias de hoje. luz de algumas caractersticas que definiram a atuao das subprefeituras no primeiro governo Cesar Maia (1993-1996) pode-se delinear um quadro comparativo, no qual se verifica com mais preciso quais pontos diferenciam a organizao e funcionamento das subprefeituras de um perodo para outro. A partir do quadro abaixo podemos considerar que as subprefeituras tiveram dois momentos distintos no governo municipal.

95

Idem.

70

Quadro 6 Caractersticas das subprefeituras na cidade do Rio de Janeiro entre 1993-1996 e ps 1997
Ps 1997 Coexistem trs tipos de indicao: 1] do prefeito, 2] dos Subprefeitos indicados diretamente pelo prefeito Cesar Maia parlamentares aliados e 3] dos quadros da Prefeitura Fragmentao de duas reas de Planejamento (AP-2 e AP-3) Fragmentao de todas as reas de Planejamento Capacidade de coordenar a prestao de servios dos rgos Reduz-se a capacidade de coordenao sobre os rgos pblicos em cada localidade pblicos. Subprefeitos com posio basicamente de mediador de Subprefeitos com posio de comando demandas Maior fluxo entre os rgos da Prefeitura para o atendimento Sobrecarga dos canais administrativos aumentando o recurso das demandas aos canais polticos Poucos quadros polticos envolvidos no funcionamento das Amplia-se o nmero de quadros polticos em torno das subprefeituras subprefeituras De 1993 a 1996

71

Captulo 4 - O quadro atual das subprefeituras no Rio de Janeiro H quatorze anos as subprefeituras fazem parte da estrutura administrativa do municpio carioca, a despeito da ausncia de um marco institucional que defina seu modo de funcionamento e atribuies. Sua trajetria, embora ininterrupta, foi marcada por movimentos que no produziram um sistema padronizado nem estvel, de modo que a organizao de cada subprefeitura pode, hoje em dia, variar de uma regio para outra. Ao longo do presente captulo poderemos, atravs da descrio e anlise da atuao de duas subprefeituras, ter uma idia de como esse sistema diverso. O exame acerca do cotidiano dessas subprefeituras revelar basicamente sua interface com a populao e com os demais rgos da administrao municipal. Atualmente existem 5 reas de Planejamento, 19 subprefeituras 96 e 33 Regies Administrativas distribudas pelo municpio. O quadro abaixo mostra como varia a quantidade de RAs sob jurisdio de cada subprefeitura. H subprefeituras que atuam apenas com uma RA, enquanto outras coordenam duas ou trs. Existem ainda duas subprefeituras, Lins de Vasconcelos e Vila Militar, sem ligao com quaisquer Regies Administrativas. Vale dizer que a XXI (Paquet) e XXIX (Complexo do Alemo) RAs no se ligam a subprefeitura alguma, pois respondem diretamente Secretaria Municipal de Governo. Em relao s reas de Planejamento, verifica-se que duas subprefeituras sobrepem-se a mais de uma delas. o caso de Tijuca e Adjacncias e Vila Isabel e Graja cujas reas de abrangncia estendem-se pelas AP1 e 2, e AP-2 e 3 respectivamente 97 . Como vimos no captulo anterior, o processo de fragmentao 98 das subprefeituras remonta gesto do prefeito Luiz Paulo Conde (1997-2000), mas foi intensificado nos dois ltimos mandatos de Cesar Maia, que introduziu algumas
96

Duas subprefeituras, Centro e Leopoldina Sul, at o primeiro trimestre de 2007 apesar de previstas no decreto n 25213 de 05/04/2005, no estavam operando. 97 Tendo seus limites originais ampliados, Tijuca e adjacncias e Vila Isabel passam a incorporar Regies Administrativas (III, XXIII e XXVIII) cuja rea de abrangncia so bairros da zona centro e norte (APs 1 e 3 respectivamente). 98 Entendemos a ampliao do nmero de subprefeituras como resultado de um processo de fragmentao, pois novas subprefeituras surgem a partir do fracionamento daquelas estabelecidas originalmente. Uma comparao entre o primeiro governo Cesar Maia e o atual revela que a AP-1 de uma nica subprefeitura fragmentou-se em trs, a AP-2 de duas subprefeituras fracionou-se em quatro, a AP-3 de trs dividiu-se em nove, a AP-4 desmembrou-se em duas e a AP-5 de uma subprefeitura estendeu-se para quatro.

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novidades, tais como: subprefeituras sem ligao com nenhuma Regio Administrativa, e expressiva quantidade de subprefeituras que se ligam a apenas uma RA. Quadro 7 Disposio das subprefeituras do Rio de Janeiro em 2007
reas de Planejamento Subprefeituras Centro Histrico Centro AP - 1 Tijuca e Adjacncias Regies Administrativas II Centro I Porturia VII - So Cristvo III - Rio Comprido XXIII - Santa Teresa XXI Paquet V Copacabana VI Lagoa XXVII Rocinha IV Botafogo VIII Tijuca IX - Vila Isabel X Ramos XXX Mar XXXI - Vigrio Geral XI Penha XIV Iraj XII Inhama XIII Mier XV Madureira XXII Anchieta XXV Pavuna XX - Ilha do Governador XXVIII Jacarezinho XXIX - Complexo do Alemo XXIV Barra da Tijuca XVI Jacarepagu XXXIV - Cidade de Deus

Zona Sul AP - 2 Zona Sul II Tijuca e Adjacncias Vila Isabel e Graja Leopoldina Norte Leopoldina Sul Grande Iraj AP - 3 Grande Mier Zona Norte Ilha do Governador Vila Isabel e Graja Lins de Vasconcelos Barra da Tijuca AP 4 Jacarepagu Zona Oeste Sta. Cruz e Pedra de Guaratiba

XVIII - Campo Grande XIX - Santa Cruz XXVI Guaratiba XVII Bangu AP - 5 Bangu XXXIII Realengo Vila Militar Fontes: Prefeitura do Rio de Janeiro, Informaes da cidade do Rio de Janeiro para subsidiar a Cmara dos Vereadores no processo de elaborao do Plano Diretor (2005). Decreto n 25.053 de 03/02/2005 e informaes disponveis em http://www.rio.rj.gov.br/.

73

Certamente,

quanto

menos

RAs

estiverem

sob

jurisdio

de

uma

subprefeitura, menos esta exercer a funo de coordenadoria e, desse modo, mais tnues sero os limites que separam e distinguem os dois rgos, que podem passar inclusive a atuar como uma nica instncia administrativa. A rigor, atualmente, 41% das subprefeituras 99 estariam fora da categoria coordenadoria das Regies Administrativas, pois controlam apenas uma ou nenhuma RA. Vale lembrar que o prefeito pode estabelecer sem constrangimentos legais mudanas dessa natureza no arranjo das subprefeituras. Amparado na possibilidade de criar, alterar ou extinguir rgos da Prefeitura por decreto 100 , o chefe do Executivo dispe da prerrogativa de organizar, por este meio, as subprefeituras da maneira que considerar mais conveniente. Neste contexto de debilidade institucional a interlocuo entre as subprefeituras e os demais rgos do poder pblico local no est assentada em um canal exclusivo. O que se verifica no dia-a-dia so contatos nos quais as subprefeituras no contam com exclusividade alguma, utilizando-se dos mesmos mecanismos de acesso Prefeitura que gozam as Regies Administrativas. Analisando a experincia de alguns conselhos gestores de polticas pblicas no Brasil, Luciana Tatagiba (2002) aponta que uma das condies para que eles se tornem espaos de deliberao e, por conseguinte, promovam uma interao democrtica entre o Estado e a sociedade consiste em sua insero institucional. Isto significa que diariamente o funcionamento desses conselhos deve ser regulado por dispositivos que definam precisamente suas atribuies e competncias, alm de sua interface com o conjunto da mquina burocrtico-administrativa. A autora afirma que por meio de dispositivos institucionalizados que se define o modo como o Estado deve proceder em relao s decises do conselho, ou melhor, como os conselhos influenciam a ao estatal. Tatagiba considera que atualmente a realidade dos conselhos gestores de uma institucionalizao incompleta, que pode gerar dificuldades ao seu funcionamento e desempenho. Assim define o quadro atual,

99

So oito, considerando o caso das seis subprefeituras (Centro Histrico, Zona Sul II, Leopoldina Norte, Ilha do Governador e Zona Oeste) que se ligam a apenas uma RA cada, alm das outras duas subprefeituras (Lins Vasconcelos e Vila Militar) que no se relacionam a quaisquer Regies Administrativas. 100 Conforme consta no inciso V do artigo 156 da Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro.

74

A diviso das funes entre os conselhos e as instituies administrativas e burocrticas quanto definio, execuo e acompanhamento das polticas pblicas no est resolvida no mbito da legislao pertinente. Na ausncia desse marco legal e da natureza ambgua da expresso formular polticas pblicas essa diviso das funes acaba ocorrendo a partir de acordos possveis de serem estabelecidos em cada contexto especfico e em cada conjuntura particular, variando medida que se altera o jogo de correlao de foras entre os participantes. [...] No caso de essas correlaes de foras serem muito desfavorveis, o conselho pode ser levado ao isolamento, passando a uma existncia meramente formal, porque obrigatria. Quando isso acontece, ao invs de atuar para reinveno institucional, os conselhos gestores podem constituir-se enquanto institucionalidade paralela, com pouco ou nenhum efeito democratizante sobre as instituies estatais. (2002, p. 95)

Conforme vimos, Douglass North tambm ressalta o papel coordenador das instituies, apontando-as como mecanismos que estabelecem uma estrutura estvel para a interao humana, reduzindo as incertezas que ocorrem neste mbito. Sucintamente, define-as como as regras do jogo cuja funo regular as aes humanas dentro das organizaes sociais, polticas e econmicas de uma sociedade. Tratando-se do governo local, entendemos que so as suas instituies que estabelecem: (i) a estrutura pela qual se articulam as diferentes instncias do governo, cujo formato pode ser centralizado ou descentralizado, e (ii) o tipo de relao que mantm com a sociedade. a partir dos dispositivos legais de um municpio que se delineiam suas instituies e, conseqentemente, coordenam-se suas organizaes polticas. Na cidade do Rio de Janeiro, verifica-se que diferentemente das subprefeituras, as Regies Administrativas esto mais reguladas, na medida em que sua estrutura organizacional e reas de abrangncia so definidas por lei, apesar do rol de competncias e responsabilidade ser ainda impreciso. Nota-se no anexo do decreto n 25.213 de 05/04/2005 101 que todas as RAs contam com um nmero fixo de cargos, ao passo que as Coordenadorias de reas 102 no possuem todas a mesma quantidade de cargos. Ademais, esse anexo mostra que as RAs dividem-se em quatro ncleos funcionais (quadro abaixo), enquanto as Coordenadorias no apresentam estrutura funcional especfica.

101 102

Este decreto dispe sobre a codificao institucional do Poder Executivo e d outras providncias. Neste documento as Coordenadorias Gerais das Regies Administrativas (subprefeituras) esto sendo designadas apenas por Coordenadorias de rea.

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Quadro 8 Estrutura funcional das RAs e subprefeituras do Rio de Janeiro

Regio Administrativa Administrao Regional Administrador Regional Assessor III Assistente II Servio de Administrao Chefe I Servio de Atendimento Comunitrio Chefe I Servio de Controle de Dados e Informaes Chefe I
Fonte: Decreto n 25.213 de 05/04/2005

Coordenadoria de rea (subprefeitura)103 Coordenador I Coordenador I Coordenador I Assessor II Assessor II Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I Assistente I

luz da perspectiva institucionalista de North, as subprefeituras cariocas no se constituem, pelo menos formalmente, como mecanismos institucionalizados de gesto, pois no dispem de normas estveis e especficas que definam sua estrutura de funcionamento e regulem suas relaes com as outras instncias do governo. O caso das subprefeituras da cidade de So Paulo revela-se um contraponto a essa situao, pois o seu arranjo organizacional estabelecido por lei 104 , sendo formalmente integrado estrutura da Prefeitura. Cada subprefeitura da capital paulista gerencia sete coordenadorias, que esto diretamente articuladas s secretarias municipais. atravs dessas coordenadorias que as subprefeituras processam o atendimento populao. Contando, portanto, com um arranjo definido, pelo qual possvel identificar que tipos de funes exercem e como as desempenham, tais subprefeituras tm efetivamente um papel especfico na administrao do municpio. Abaixo, verifica-se o quadro das funes de cada subprefeitura da cidade de So Paulo. Os quadrantes em azul representam as funes atribudas ao gabinete do subprefeito, j as coordenadorias representam os meios pelos quais as subprefeituras ligam-se s secretarias municipais.
103

So duas Coordenadorias (Jacarepagu e Zona Oeste) que possuem 7 cargos, seis (Centro, Zona Sul 1, Tijuca e Adjacncias, Grande Mier, Ilha do Governador, Zona Norte) tm 5 cargos e, por fim, onze Coordenadorias de rea (Centro Histrico, Zona Sul 2, Vila Isabel e Graja, Lins de Vasconcelos, Leopoldina Norte, Leopoldina Sul, Grande Iraj, Barra da Tijuca, Santa Cruz e Pedra de Guaratiba, Bangu e Vila Militar) tm sob seu controle apenas 3 cargos. 104 Como mostramos no captulo 2, as Subprefeituras de So Paulo foram criadas e dotadas de estrutura organizacional atravs das leis n 13.399 de 01/08/2002 e 13.682 de 15/12/2003, respectivamente.

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Quadro 9 Estrutura funcional das subprefeituras paulistanas

Gabinete do Subprefeito Assessoria Executiva de Defesa Civil Coordenadoria de Administrao e Finanas Assessoria Executiva de Comunicao Coordenadoria de Assistncia Social e Desenvolvimento Praa de Atendimento ao Pblico Coordenadoria de Sade Chefia de Gabinete Coordenadoria de Projetos e Obras Coordenadoria de Educao

Assessoria Jurdica Coordenadoria de Manuteno da Infra-Estrutura Urbana Fonte: Lei n 13.682

Assessoria Tcnica Coordenadoria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano de 15/12/2003.

O funcionamento dessas subprefeituras assenta-se, portanto, em dispositivos que determinam sua estrutura organizacional e regulam sua ligao com a Prefeitura, estabelecendo o escopo de sua atuao no processo de gesto municipal. A ausncia desses dispositivos no mbito das subprefeituras do municpio carioca priva-nas de mecanismos padronizados de acesso e ligao s demais instncias do governo local e prpria sociedade. O modo pelo qual as subprefeituras e as RAs interagem na cidade do Rio de Janeiro torna claro esse quadro. Nota-se que na relao cotidiana entre esses dois rgos, cria-se uma dinmica de funcionamento que assume contornos distintos de uma subprefeitura para outra. Verificam-se relaes diferentes, sobretudo, entre as subprefeituras que atuam apenas com uma RA e aquelas que interagem com duas ou mais. No primeiro caso, o arranjo dos dois rgos se confunde, ao passo que no segundo, a capacidade coordenativa das subprefeituras pode delinear-se com mais nitidez. Vale lembrar que h tambm subprefeituras que coordenam duas RAs, mas que se situam no mesmo endereo de uma delas, o que torna pouco provvel que mantenham estruturas de trabalho separadas 105 . Adiante poderemos observar em detalhes como ocorre o funcionamento das duas subprefeituras tomadas para anlise e de que maneira os apontamentos feitos acima se processam em seu interior. Antes, contudo, mostraremos as caractersticas contextuais peculiares a cada uma delas, a fim de que se torne claro as diferenas em
105

No total, so sete subprefeituras que atualmente situam-se no mesmo endereo de alguma RA sob sua competncia. Trs dessas subprefeituras (Grande Mier, Jacarepagu e Santa Cruz) atuam, cada uma, em duas RAs, ao passo que as outras quatro subprefeituras (Ilha do Governador, Zona Sul II, Barra da Tijuca e Zona Oeste) dividem o mesmo espao fsico, cada uma, com a nica RA sob seu comando.

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relao ao contexto em que atuam. Na 3 e 4 seo atenta-se, sobretudo, para a forma como essas subprefeituras organizam-se internamente, para os processos que medeiam sua relao com as diferentes instncias da Prefeitura, e, ademais, para a dinmica poltica-administrativa que resulta dessas ligaes. Caractersticas contextuais de duas subprefeituras cariocas As duas subprefeituras pesquisadas foram Zona Norte e Zona Sul II 106 . Destas, apenas a primeira existia no primeiro governo Cesar Maia (1993-1996), mas com uma rea de abrangncia maior. A Zona Sul II foi criada durante a gesto de Luiz Paulo Conde (1997-2000) abarcando na poca a mesma rea que dispe atualmente. A fim de apresentar as reas nas quais esto inseridas as duas subprefeituras pesquisadas, vamos recorres a dados que revelam aspectos relativos demografia (I), infra-estrutura (II) e ao IDH (III). Em relao dimenso dessas duas subprefeituras no mbito da cidade do Rio de Janeiro, cabe ressaltar que a Zona Sul II e a Zona Norte representam, respectivamente, 4% e 9,7% da populao carioca, bem como ocupam 1,2% e 5% do territrio da cidade. O quadro abaixo mostra mais algumas diferenas.

106

O decreto n 11.935 de 01/02/1993 que cria as subprefeituras concede AP-3 a jurisdio sobre as RAs da zona norte da cidade. Em julho deste mesmo ano, o prefeito Cesar Maia edita o decreto n 12.148, de 16/07/1993, pelo qual fragmenta a AP-3 em trs subprefeituras (AP-3.1, 3.2 e 3.3). atravs deste decreto que se origina a subprefeitura Zona Norte cuja rea de abrangncia limita-se s XIV, XV, XXII e XXV RAs. Durante a gesto de Luiz Paulo Conde (1997-2000), a AP-3.3 dividida em duas e, por isso, perde a jurisdio sobre as XIV e XXV RAs, conforme mostra o decreto n 17.294 de 14/01/1999. Quando Cesar Maia retorna Prefeitura, em 2001, restitui o arranjo do primeiro governo, de modo que a AP-3.3 passa a controlar quatro RAs tal como antes. Com a criao da subprefeitura do Grande Iraj, a Zona Norte perde o comando sobre a XIV RA, conforme disposto no decreto n 25.053 de 03/02/2005, e tem sua rea de abrangncia restrita s XV, XXII e XXV RAs. Por sua vez, a IV Regio Administrativa que hoje constitui a subprefeitura Zona Sul II estava no primeiro governo Cesar Maia integrada a AP-2, que abrangia tambm as V, VI, VIII, IX e XXVII RAs. Durante este governo, atravs do decreto n 15.411 de 20/12/1996, a AP-2 subdivide-se em AP-2.1 e 2.2, e a IV RA passa a integrar juntamente com as V, VI e XXVII RAs a AP-2.1. Todavia, na gesto Conde cria-se pelo decreto n 17.294 de 14/01/1999 a AP-2.3 que, se limitando a IV RA, corresponde subprefeitura Zona Sul II. Em 2001, quando volta ao Executivo, Cesar Maia mantm apenas uma subprefeitura na zona sul, como estabelecido no decreto n 19.402 de 01/01/2001.

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Quadro 10 Caractersticas demogrficas das subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)
Subprefeitura Zona Sul II RA IV Botafogo N de bairros 8 Bairros Flamengo, Glria, Laranjeiras, Catete, Cosme Velho, Botafogo, Humait, Urca Campinho, Quintino Bocaiva, Cavalcanti, Engenheiro Leal, Cascadura, Madureira, Vaz Lobo, Turiau, Rocha Miranda, Honrio Gurgel, Oswaldo Cruz, Bento Ribeiro, Marechal Hermes Guadalupe, Anchieta, Parque Anchieta, Ricardo de Albuquerque Coelho Neto, Acari, Barros Filho, Costa Barros, Pavuna, Parque Colmbia rea (km) 15,02 Habitantes 238 895 Hab/km 15 905 Domiclios 93 496

XV Madureira 13

30,18

202 967

6 725

113 262

Zona Norte XXII Anchieta 4

14,19

211 469

14 903

44 932

XXV Pavuna

6 23

17,48 61,85

154 608 569 044

8 845 9 200

56 453 214 647

Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro, Informaes para a cidade do Rio de Janeiro subsidiar a Cmara dos Vereadores no Processo de elaborao do Plano Diretor, 2005, p. 18 e 25.

A subprefeitura Zona Norte coordena praticamente o triplo de RAs e de bairros da Zona Sul II. Esta subprefeitura s apresenta um quesito com dimenses maiores em relao Zona Norte: a densidade demografia. Vale dizer que a IV RA, que corresponde rea de abrangncia da Zona Sul II, abarca a quarta maior populao da cidade 107 , o que a coloca como uma regio central, tanto pela demanda de servios pblicos como pelo contingente de eleitores. Por sua vez, a Zona Norte, contando com uma populao 138% maior que a Zona Sul II, corresponde subprefeitura com o segundo nmero de habitantes da cidade, s ficando atrs do Grande Iraj 108 . Ademais, no mbito da AP-3, a subprefeitura com a rea de abrangncia mais extensa. Esses dados a credenciam como uma regio propensa a diferentes demandas, sobretudo aquelas referentes aos servios de infra-estrutura e transporte. Sua grande quantidade de habitantes e, conseqentemente, de eleitores, torna ainda a subprefeitura Zona Norte uma regio estratgica para a ao de polticos de diferentes esferas do governo em busca de apoio e votos.

107 108

Ver anexo 3. Idem.

79

Segundo um estudo da Prefeitura, que rene informaes e indicadores sobre cada rea de Planejamento 109 , as regies nas quais esto inseridas as duas subprefeituras pesquisadas concentram deficincias de diferentes naturezas Neste diagnstico, elaborado com vistas a auxiliar na formulao do novo Plano Diretor da cidade, identifica-se ainda algumas medidas que devem ser tomadas pelo poder pblico a fim de inibir as tendncias degradantes que assolam essas reas. Verificam-se as seguintes concluses sobre as AP-2 e 3 respectivamente.
Boa parte dos bairros da AP-2 combina o paradoxo da reduo de sua populao com uma crescente sensao de supersaturao que ocasionada pelo aumento constante do trfego de veculos bem como pela intensificao dos usos comerciais e de escritrios, que trouxe [...] uma inegvel sobrecarga da infra-estrutura urbana, particularmente a de mobilidade, no perodo diurno. Em vrios bairros da AP 2, particularmente na Zona Sul, est na ordem do dia conter um adensamento subseqente, podendo-se comear a limitar, gradualmente, usos no residenciais. Instrumentos para tanto so medidas restritivas de diversas naturezas, ambientais, de patrimnio e urbansticas, destinadas a impedir a degradao da qualidade de vida. AP 2 tambm contm reas que necessitam de investimentos em drenagem, esgotos e reurbanizao e tambm demanda uma racionalizao do sistema de transporte, a ampliao do metr e a implantao de vias especiais para nibus articulados de alta capacidade (Prefeitura, 2005, p.20-1). AP 3, por sua extenso e diversidade, demanda solues igualmente diversificadas, mas tem como denominador comum a necessidade de estmulo ocupao residencial formal, urbanizao, conteno das favelas, recuperao de reas a elas perifricas, que vm assumindo caractersticas de informalidade, e melhoria da infra-estrutura e da qualidade do sistema de transportes. A revitalizao de Madureira, por sua posio estratgica, e a da chamada AP-3.3, por sua carncia e proximidade com a baixada fluminense, so pontos fundamentais. Uma racionalizao dos servios de transporte, com ampliao dos trens, metr, melhor integrao com o sistema de nibus e a introduo de corredores de alta capacidade, so igualmente condies necessrias para que toda essa imensa rea possa reverter a deteriorao atual e voltar a apresentar dinamismo econmico e qualidade de vida ascendente. A crucial melhora das condies de segurana condio indispensvel para que isso acontea, pois o controle territorial exercido pelo trfico de drogas em numerosos bairros da rea um fator fortssimo de esvaziamento, patente no fenmeno, relativamente recente, de ruas totalmente desertas no perodo da noite. (Idem, p.27-8).

O estudo chama ateno para dois aspectos constatados na anlise do quadro anterior: a alta densidade da AP-2 e a amplitude da AP-3. Definindo essas questes como centrais para a produo de polticas pblicas em cada rea, o estudo corrobora a percepo de que os bairros circunscritos a essas duas APs demandam, de um modo geral, por servios diferentes. Ou seja, a densidade caracterstica da AP-2, sobretudo na regio da zona sul, supe a saturao da infra-estrutura local e requer, em conseqncia,
109

Informaes da cidade do Rio de Janeiro para subsidiar a Cmara dos Vereadores no processo de elaborao do Plano Diretos. Urbanismo / Instituto Pereira Passos, 2005.

80

intervenes de reparao, conservao e melhoria desses servios. Por sua vez, a amplitude territorial e populacional da AP-3 pressupe polticas que dotem a regio de servios pblicos, principalmente nas reas limtrofes Baixada Fluminense (que constituem justamente parte da rea de abrangncia da subprefeitura Zona Norte), considerada pelo estudo uma regio bastante carente. A tabela abaixo indica o nvel da oferta de trs servios de infra-estrutura nas duas subprefeituras. Primeiramente, nota-se que nos dois perodos considerados, 1991 e 2000, os domiclios circunscritos subprefeitura Zona Sul II contam com um atendimento proporcionalmente alto. Na Zona Norte, os domiclios recebem ofertas variadas, isto , em relao prestao dos servios de coleta de lixo e gua canalizada h uma boa proporo de domiclios atendidos, mas a oferta da rede geral de esgoto pode ser vista como uma das principais carncias da regio. Ademais, pela comparao entre 1991 e 2000, observou-se que nas XV e XXII RAs a oferta na rede geral de esgoto retraiu, respectivamente, 0,2% e 19,7%, apesar da expanso de 6,7% e 18,5% no nmero de domiclios. A XXV RA, por sua vez, apresentou expanso de 4,8% no servio de esgoto que, no entanto, ficou aqum do crescimento de 19,2% dos domiclios. Vale destacar que em termos proporcionais a subprefeitura Zona Norte apresentou uma expanso maior na oferta de recolhimento de lixo, 15,7%, e abastecimento de gua, 14,7%, do que a Zona Sul II, cujo crescimento foi de 4,7 % e 5,3% respectivamente. Supomos que isso tenha se dado em funo da ampliao do nmero de residncias na Zona Norte, que aumentou 12,2%, enquanto na subprefeitura Zona Sul II a expanso foi de apenas 1,9%. Com exceo do servio de coleta de esgoto, pode-se afirmar que a oferta dos demais servios de infra-estrutura na Zona Norte cresceu proporcionalmente ao nmero de domiclios.

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Quadro 11 Distribuio dos servios de infra-estrutura nas subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)
Regio Administrativa Subprefeitura "Zona Sul II" IV RA Botafogo XV RA Madureira Subprefeitura "Zona Norte" XXII RA Anchieta Perodo 1991 2000 1991 2000 1991 2000 Domiclios 91.761 93.496 106.059 113.262 37.920 44.932 47.333 56.453 Lixo coletado 87.966 92.132 101.822 112.047 36.359 44.426 44.132 54.510 Esgoto em gua rede geral canalizada 87.496 91.207 95.427 95.401 33.778 27.108 39.551 41.454 87.313 91.981 100.758 110.401 36.256 43.358 45.294 55.495 Domiclios em favelas 3.503 4.107 9.664 12.243 2.369 4.476 14.884 20.575

1991 XXV RA Pavuna 2000 Fonte: Armazm de dados do IPP, tabela 7.1.22

Por fim, verifica-se que nas duas subprefeituras cresce a quantidade de domiclios em favelas. Na comparao entre os dois perodos, a Zona Sul II ampliou em 17,2% o nmero de moradias nessas reas, ao passo que na Zona Norte cresceu 38,5%. Atualmente, 4,3% das residncias da Zona Sul II esto em favelas enquanto na Zona Norte so 17,3%. Mas um dado chama ateno: dos novos domiclios que surgem em cada subprefeitura alta a proporo daqueles que se situam em favelas. Comparando, em cada subprefeitura, a quantidade total de domiclios que surgiram de 1991 a 2000 com a quantidade daqueles que surgiram em favelas, observa-se que essa proporo chega a 34,8% na Zona Sul II e a 44,4% na Zona Norte. O quadro seguinte apresenta o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) das quatro Regies Administrativas tomadas para anlise. De maneira geral, elas mantiveram-se estveis no ranking 110 ao longo de 1991 a 2000. Com exceo da XV RA que sobe da 17 para a 14 posio, as demais praticamente se mantm no mesmo nvel. A IV RA passa de 2 para o 3 lugar, enquanto as XXII e XXV RAs no alteraram sua classificao. A Regio Administrativa da Pavuna (XXV), tal como em 1991, ao permanecer na 25 colocao ocupa a 7 pior posio no ranking do IDH municipal.

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Esse ranking ordena as 32 RAs segundo seu IDH.

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Quadro 12 IDH das RAs que compem as subprefeituras Zona Sul II e Zona Norte (Rio de Janeiro)
Regio Administrativa Ordem segundo o IDH Esperana de vida ao nascer (em anos) Taxa de alfabetizao de adultos (%)111 1991 2000 98,57 96,81 96,40 94,66 Taxa bruta de freqncia escolar (%)112 1991 96,54 79,10 75,75 70,47 2000 Renda per capita (em R$) ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH)113 1991 0,902 0,772 0,750 0,726 2000 0,947 0,834 0,805 0,767

1991 2000 1991 2000 IV RA - Botafogo XV RA - Madureira XXII RA - Anchieta 2 17 21 3 14 21

1991

2000

72,26 76,52 97,25 67,24 72,59 95,10 66,45 70,23 94,54

113,07 1140,43 1498,20 88,74 86,17 81,04 280,16 224,23 207,80 388,22 310,10 247,90

XXV RA - Pavuna 25 25 65,00 67,41 91,93 Fonte: Armazm de dados do IPP, tabela 1171.

Em termos comparativos, nos dois anos considerados, todos os indicadores da Zona Sul II so superiores aos da Zona Norte, especialmente o que revela o nvel de renda per capita. H ainda diferenas em relao aos indicadores de sade e escolaridade. Verifica-se que nas quatro RAs a esperana de vida aumentou. Na IV RA essa expanso foi de 5,9%, ao passo que nas XV, XXII e XXV RAs foi da ordem de 7,9%, 5,6% e 3,7 % respectivamente. Em relao escolaridade, persistem diferenas significativas entre a RA da Zona Sul II e as da Zona Norte. Embora proporcionalmente tais RAs tenham apresentado expanso na taxa de alfabetizao de adultos 114 bem como na taxa bruta de freqncia escolar, notamos que a evoluo desigual. Observa-se que a IV RA apresenta uma proporo de freqncia escolar que destoa em relao s demais. Essa diferena no decresceu de 1991 para 2000, mas ampliou-se, conforme mostra a proporo atual de 113,07%. Por sua vez, as RAs da Zona Norte tambm aumentaram essa taxa, mas a proporo ainda manteve-se afastada de 100%. Assim, uma anlise mais detalhada sobre os dados que compem o IDH municipal revela como a cidade marcada por diferenas, a despeito da proporo de algumas dessas diferenas estar decrescendo, como mostra a comparao entre os dados
111 112

Percentual de pessoas acima de 15 anos de idade que sabem ler e escrever. Proporo entre o nmero total de pessoas em todas as faixas etrias que freqentam os cursos fundamental, segundo grau ou superior em relao ao total de pessoas na faixa etria de 7 a 22 anos. 113 obtido pela mdia aritmtica simples de trs ndices, referentes s dimenses longevidade, educao e renda. 114 Taxa que mostra o percentual de pessoas acima de 15 anos de idade que sabem ler e escrever.

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de 1991 e 2000. Essa observao se estende aos dados do quadro 11, que apontam para os nveis de oferta dos servios de infra-estrutura nas duas subprefeituras pesquisadas, informando um pouco sobre as condies habitacionais dessas duas reas. Vale dizer que a apresentao dos dados acima procurou delinear um panorama acerca dessas diferentes regies da cidade do Rio de Janeiro, possibilitando uma melhor percepo de alguns traos peculiares a cada subprefeitura. Observamos que existem entre as duas subprefeituras diferenas de natureza demogrfica, infra-estrutural e socioeconmica. Contudo, cabe ressaltar que no mbito da Zona Norte, por se tratar de uma regio mais complexa, coexiste uma srie de outras diferenas, sobretudo em funo da crescente proporo de habitantes e domiclios em favelas. Nota-se ainda intensa disparidade entre as XV e XXV RAs, j que esta ltima constitui-se uma regio muito carente e a outra possui melhores nveis de qualidade de vida. Portanto, as reas correspondentes s duas subprefeituras, embora guardem diferenas entre si, no se constituem em dois plos opostos devido heterogeneidade que se revela no interior da Zona Norte. Esta contextualizao, alm de indicar em que medida essas duas reas se diferenciam, mostra tambm o pano-de-fundo onde se d o funcionamento cotidiano das duas subprefeituras pesquisadas, que ser o tema da prxima seo. O funcionamento das subprefeituras e sua interface com o governo municipal e a sociedade O prefeito Cesar Maia, ao retornar Prefeitura em 2001, edita logo no primeiro dia de sua nova gesto o decreto n 19.402 115 , que dispe sobre a forma de funcionamento do sistema de integrao entre Prefeitura e sociedade. Segundo o decreto, dois pressupostos sustentam esse sistema: (i) a necessidade de descentralizao da Administrao Pblica Municipal, e (ii) a necessidade de se facilitar o acesso do cidado ao servio pblico. Neste decreto, ao definir as subprefeituras como parte do arranjo que visa integrar a Prefeitura sociedade, Cesar Maia sinaliza sua disposio em mant-las na estrutura do Poder Executivo, e assim dispe,
115

Decreto n n 19.402 de 01/01/2001.

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Art. 2. - O Sistema Prefeitura-Sociedade ser integrado pelas Regies Administrativas, pelas Coordenadorias destas Regies Administrativas [subprefeituras] e por subcoordenadorias que atuaro por delegao comum das Regies Administrativas e das Coordenaes das mesmas.

De 2001 at hoje esse sistema foi ampliado, dado o total de subprefeituras existente atualmente, que quase o dobro da quantidade criada pelo decreto 19.402 116 . Todavia, necessrio entender se na prtica as subprefeituras conseguem mediar uma aproximao entre o poder pblico local e a sociedade. Este o objetivo desta seo que pretende, a partir da experincia de duas subprefeituras, avaliar: I- os canais e meios pelos quais ocorre essa aproximao; II- em que medida esses contatos atendem s demandas da populao. De um modo geral, o sistema de subprefeituras opera por dois processos distintos, mas interdependentes: a interao com a sociedade e a articulao com diferentes instncias da Prefeitura 117 . As subprefeituras atuam como um canal de transmisso que oferece as demandas da populao s diversas instncias do poder pblico municipal. Alm do contato com a populao, o subprefeito exerce, na rea sob sua jurisdio, o papel de representante do poder pblico, atuando na coordenao e execuo de aes que visam ao controle e ao ordenamento urbano, fiscalizando a legalidade de obras e instalaes, do comrcio ambulante e do uso do solo. Essa interface pode ser expressa no esquema abaixo.
RGOS SUPERIORES

SOCIEDADE

SUBPREFEITURA RGOS EXECUTORES

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Esse decreto cria 10 subprefeituras: Oeste 1, Oeste 2, Central Norte, Central/Mier, Leopoldina, Ilha, Centro/Centro, Centro/Norte, Sul e Jacarepagu. 117 Os rgos de ponta e de base da Prefeitura referem-se ao modo como a administrao pblica municipal est organizada. De acordo com o artigo 142 da Lei Orgnica, os rgos integrantes da administrao direta so de: I- direo e assessoramento superior ; II- direo e assessoramento intermedirios; III- execuo . No 1 consta que so rgos de direo superior, providos de respectivo assessoramento, as Secretarias Municipais, a Procuradoria-Geral do Municpio, a Secretaria-Geral e a Diretoria-Geral de Administrao da Cmara Municipal e a Secretaria do Tribunal de Contas. O 3 indica, por sua vez, que so rgos de execuo aqueles incumbidos de realizao dos programas e projetos determinados pelos rgos de direo. Estes se constituem o ncleo da administrao, ao passo que os rgos de execuo consistem em suas instncias descentralizadas e regionalizadas. As subprefeituras ao mesmo tempo em que assessoram os rgos de direo tm caractersticas dos rgos de execuo, pois se organizam regionalmente. Essa dinmica ser detalhada na prxima seo.

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Boschi (1999) sustenta que essas instncias locais do poder pblico ligadas diretamente sociedade so peas fundamentais na implantao de desenhos institucionais de cunho participativo, pois se constituem os principais responsveis pela mobilizao das comunidades com o objetivo de estimular sua participao na identificao e resoluo dos problemas locais 118 . Pela sua proximidade, essas instncias atuariam na coordenao das demandas e atividades da populao, organizando-as de modo eficiente para que de fato influenciem as decises do governo. Esses rgos locais, por sua vez, ao ocuparem uma posio intermediria entre o governo e a sociedade, tm a possibilidade de interagir com ambos, conhecendo detalhadamente algumas de suas caractersticas. Adiante o autor aponta o que esse duplo contato proporcionou s Administraes Regionais da cidade de Belo Horizonte,
[Essas instncias] passaram a acompanhar muito de perto a atuao do ncleo decisrio da Prefeitura, compartilhando os problemas enfrentados pela equipe central, e tambm conhecendo melhor o funcionamento da mquina administrativa, seus limites e possibilidades. Ao mesmo tempo, por desenvolverem contatos diretos e permanentes com a populao, ficaram conhecendo melhor as carncias regionais [...] Por estarem mais diretamente submetidos s presses da populao, acabaram atuando de forma concertada na busca de melhor aparelhamento e de maior autonomia das ARs para o atendimento das demandas. (1999, p.669-70).

Embora o sistema de subprefeituras no municpio do Rio de Janeiro tenha sido estabelecido com o propsito de mediar a relao entre o governo e a sociedade, a maneira pela qual ocorre essa ligao pode variar no mbito de cada subprefeitura, dependendo de alguns fatores: o tipo de influncia exercida pelo poltico local sobre a subprefeitura, o modo como a subprefeitura est organizada em cada regio da cidade, e a performance do subprefeito. Percebe-se entre as duas subprefeituras pesquisadas caractersticas distintas em relao a esses fatores. O subprefeito da Zona Norte, bem como o da Zona Sul II foram indicados por quadros polticos ligados ao prefeito Cesar Maia. A indicao para a "Zona Norte ficou sob o controle de um antigo colaborador, Alexandre Cerruti, que iniciou sua trajetria poltica em 1993, como subprefeito desta rea. Atualmente no PFL e exercendo seu terceiro mandato como vereador, Cerruti ainda mantm nesta regio parte de sua base eleitoral. No ltimo pleito para a Cmara Municipal conquistou 41% dos seus votos nos bairros circunscritos Zona Norte 119 . Alm disso, Cerruti possui um
118 119

Boschi, 1999, p. 670. Informao obtida pelo site do TRE-RJ.

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vnculo estreito com o prefeito e vem ocupando desde 2001 a funo de secretrio municipal 120 . O atual subprefeito, nomeado assim que Cesar Maia retornou Prefeitura, trabalhou com Cerruti no perodo em que ele esteve frente desta subprefeitura, e alm de um bom conhecedor da regio, uma pessoa de sua confiana. Embora Cesar Maia afirme que o subprefeito atua em consonncia com suas orientaes, levando adiante suas diretrizes polticas e administrativas 121 , notamos que no dia-a-dia a Zona Norte funciona tambm em funo das determinaes repassadas por Cerruti que, diretamente conectado ao subprefeito, ordena parte de suas atividades. Foi possvel observar ainda que devido atuao nesta rea como subprefeito, depois como vereador, Cerruti adquiriu diversos contatos tanto com a populao quanto com as instncias locais do poder pblico, formando, assim, canais de interlocuo, que hoje em dia auxiliam o subprefeito no exerccio de suas funes. Esses contatos do vereador incrementam o funcionamento da Zona Norte, na medida em que conformam alguns dos canais pelos quais o subprefeito liga-se populao e procura processar com mais rapidez demandas urgentes. Por sua vez, o subprefeito da Zona Sul II tambm foi indicado por um membro do legislativo municipal. Essa prerrogativa ficou a cargo da vereadora Leila do Flamengo (PFL) que, oriunda dos movimentos de associaes de bairros, tem concentrado sua atuao poltica e base eleitoral na rea circunscrita a Zona Sul II. No pleito de 2004 obteve 75% dos seus votos nesta regio 122 . A vereadora exerce atualmente sua quarta legislatura, mas somente a partir de 2001 passou a compor a base poltica de Cesar Maia na Cmara. Durante o seu primeiro mandato (1993-1996), Leila pertencia ao PV, sendo inclusive uma das principais crticas do sistema de subprefeituras, cujo efeito acarretaria, em sua opinio, o enfraquecimento poltico dos vereadores nos bairros em que concentravam seus trabalhos e votos 123 . A vereadora tornou-se mais prxima ao Executivo municipal na gesto de Luiz Paulo Conde. Neste perodo filiou-se ao PFL e articulou a criao da Zona Sul II. Quando Cesar Maia reassume a Prefeitura em 2001, Leila oferece-lhe apoio e, com isso,
120

De 2001 a 2006 esteve frente da Secretaria Especial da Terceira Idade (SETI), em outubro do ltimo ano essa secretaria foi reestruturada tornando-se Secretaria Extraordinria da Qualidade de Vida (SEQV), mas continuou sob o comando de Cerruti. 121 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006. 122 Informao obtida pelo site do TRE-RJ. 123 Marques, p. 40, 2003.

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garante a prerrogativa de indicar o subprefeito dessa subprefeitura 124 . freqente a presena de Leila na regio da Zona Sul II. Alm de manter um escritrio de atendimento ao pblico, constantemente organiza e participa de eventos e manifestaes no bairro do Flamengo e adjacncias. Em relao ao funcionamento da subprefeitura no presenciamos, durante nosso trabalho de pesquisa, muitas ingerncias de Leila do Flamengo. Observou-se com mais freqncia uma prtica que consistia no repasse de demandas atravs de seu escritrio ou gabinete 125 . A influncia de Leila sobre a rotina do subprefeito ocorre basicamente no sentido de direcionar-lhe o contato com determinados grupos daquela comunidade. Em relao aos canais de interlocuo da vereadora com os rgos pblicos locais, notou-se que se existem no esto a todo tempo disponveis subprefeitura, que processa suas demandas por comunicaes diretas do subprefeito ou pelos meios convencionais de acesso s diferentes instncias do governo, atravs de guias de ocorrncia e processos. Observamos que na Zona Sul II a influncia da vereadora no aparece de maneira to explcita, diferentemente do que ocorre na subprefeitura Zona Norte com Alexandre Cerruti. Se j se delineiam diferenas entre as duas subprefeituras em relao ao modo como os vereadores mantm sua influncia, possvel afirmar que em se tratando de suas estruturas organizacionais as divergncias aumentam. Conforme mencionado na primeira seo deste captulo, as subprefeituras distinguem-se entre as que coordenam duas ou trs RAs, as que atuam junto a uma nica RA e, por fim, aquelas que no tm sob sua jurisdio RA alguma. A Zona Norte pode ser classificada no primeiro caso, ao passo que a Zona Sul II corresponde segunda categoria. No mbito da Zona Sul II, coexistem no mesmo endereo alm da subprefeitura, a IV RA. Ambas atuam rotineiramente como um s rgo e seus funcionrios articulam-se em funo de uma nica diviso de trabalho, ou seja, esta subprefeitura e a respectiva RA no se organizam como instncias administrativas
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Vale lembrar que no incio do seu segundo governo Cesar Maia mantm apenas uma subprefeitura na zona sul. Posteriormente, com a criao da Zona Sul II, em cumprimento a demanda da vereadora Leila do Flamengo, o prefeito outorga-lhe a prerrogativa de indicar seus quadros. 125 Foram encontrados repasses deste tipo em algumas pastas da IV RA que registravam as demandas recolhidas naquela localidade. Entretanto, esses pedidos da vereadora, pelo menos no que foi possvel observar nas pastas, no consistiam numa prtica sistemtica. Os repasses normalmente tratavam de questes urgentes, nos quais a vereadora pedia ao subprefeito para tratar rapidamente a fim de fornecer o mais breve possvel uma resposta comunidade.

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paralelas, mas formam uma s estrutura organizacional que concentra naquela regio o recolhimento das demandas e o contato com a populao. A Zona Norte contrape-se a essa dinmica de funcionamento devido ao fato de coordenar trs RAs (XV, XXII e XXV) que se localizam em bairros distintos. Diferentemente do que ocorre na Zona Sul II, a subprefeitura Zona Norte, bem como suas respectivas RAs, tm sob sua responsabilidade um registro prprio das demandas da localidade, alm de divises de trabalho distintas. Conseqentemente, h nas trs regies em que se divide a Zona Norte um maior nmero de instncias de contato com a populao. Vale lembrar que cada RA da Zona Norte responsvel apenas pela sua rea de abrangncia, cabendo somente subprefeitura a jurisdio sobre toda a rea que corresponde as trs Regies Administrativas. Dito isto, identificamos um trao fundamental que distingue a subprefeitura Zona Sul II da Zona Norte: a primeira organiza-se a partir da estrutura da IV RA, enquanto a segunda possui uma estrutura prpria que facilita a coordenao sobre as RAs circunscritas sua rea. A Zona Sul II ao coincidir com a IV RA tanto em relao rea de abrangncia como em termos organizacionais e funcionais no dispe de meios prprios que a caracterize como uma instncia administrativa parte. Sendo assim, internamente a Zona Sul II equivale a IV RA, mas no mbito externo, isto , na articulao com os demais rgos do governo municipal e com a populao, sobressai a figura do subprefeito. Portanto, nesta subprefeitura compete ao administrador regional responder pelas questes que podem ser processadas internamente, como o atendimento ao pblico, o contato (via fax, e-mail, telefone e rdio) com os rgos de execuo da Prefeitura e em alguns casos com organismos do governo do estado, bem como a superviso do trabalho interno. Ao subprefeito cabe desempenhar as funes externas, como as operaes de ordem urbana 126 , as reunies com a populao e com associaes de classe (empresrios e lojistas da regio), a observao in loco de algumas demandas, e ainda a articulao com as instncias superiores da Prefeitura (prefeito e secretrios) a fim de mobiliz-las para as principais carncias e problemas da regio.
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So operaes planejadas e coordenadas pelo subprefeito em parceria com a Diviso de Operaes Especiais da Secretaria de Obras, a IRLF, a Guarda Municipal, a Polcia Militar e em alguns casos os agentes da Secretaria do Meio Ambiente e da Vigilncia Sanitria. Essas operaes tm em vista coibir e repreender qualquer tipo de desordem em rea pblica, sobretudo em relao populao de rua, ao comrcio informal e construes ilegais.

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Por sua vez, a subprefeitura Zona Norte possui uma sede prpria onde atuam apenas seus funcionrios, embora seja freqente a presena de membros de outros rgos municipais localizados na regio, inclusive das Regies Administrativas. Sua dinmica de funcionamento contempla funes internas e externas. Diferentemente da Zona Sul II que conta com a estrutura da IV RA para levar adiante seus servios internos, os funcionrios da Zona Norte so responsveis por toda sua rotina, que abrange alm do atendimento populao feito dentro e fora da subprefeitura, a organizao de suas atividades e o contato com os rgos pblicos. Neste caso, destacase a importncia da equipe do subprefeito, responsvel em grande parte pelo funcionamento deste rgo. Vale dizer que a subprefeitura Zona Norte exerce pouca interferncia no cotidiano das RAs que formam sua rea de abrangncia 127 . Como no h normas que definam e estruturem um tipo especfico de relacionamento entre subprefeitura e Regio Administrativa, este ocorre circunstancialmente e de maneira informal. Assim, o subprefeito da Zona Norte passa orientaes s RAs atravs de comunicaes rpidas (como por rdio, e-mail ou telefone) apenas quando for necessrio. No h canais estruturados 128 pelos quais a Zona Norte seja informada sobre o funcionamento das RAs, ou possa lhes ordenar e transmitir orientaes de trabalho. Em regra, o controle do subprefeito da Zona Norte sobre os administradores regionais ocorre com vistas a mobiliz-los no atendimento externo populao, uma demanda crescente naquela regio que toma grande parte das atividades do subprefeito. Este, ao definir seu dia-a-dia, explicita que a funo bsica de um subprefeito estar na rua, atuando como o responsvel pela sua regio e, com isso, tornando-se a principal referncia para o encaminhamento das demandas locais.
No dia-a-dia o papel do subprefeito estar na rua. Conversando com um, com outro, escutando. As pessoas vo te conhecendo e voc se torna um referencial. E por a [por esse contato] vo chegando as demandas. O subprefeito torna-se uma pessoa pblica na regio. Ele vai ser o canal de ligao [da populao] para conseguir uma interveno 129 .
127

Cumpre lembrar que compete ao subprefeito repreender o administrador regional quando considerar que este esteja exercendo suas funes de modo inadequado. Nesta situao, pode inclusive pedir a exonerao dele ao prefeito, indicando, para tanto, um novo nome para assumir o cargo. Ao longo da pesquisa de campo foram relatadas algumas situaes nas quais o subprefeito interveio numa das RAs sob sua jurisdio, questionando a conduta do administrador regional. 128 Entendemos que tais canais estruturados podem consistir, por exemplo, em reunies que ocorram com certa periodicidade. 129 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 18/07/2006.

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Entendemos que a figura do subprefeito destaca-se justamente pela sua mobilidade, isto , pela dinmica que caracteriza o seu dia-a-dia, que o torna reconhecido na regio como o representante do prefeito 130 . Essa movimentao foi, de fato, verificada no cotidiano das duas subprefeituras, posto que seus subprefeitos estavam a todo tempo cumprindo agenda de rua, isto , desempenhando programaes e atividades externas. Segundo o responsvel pela Zona Norte, a atuao de rua do subprefeito significa que os problemas da regio esto recebendo um tratamento especial. A populao entende dessa forma e por isso procura mobilizar a ateno do subprefeito para suas demandas.
[Meu trabalho] sempre visita externa. [...] eu entendo que o ideal voc estar no local, conhecendo qual o problema. Acho que se presta um servio melhor indo ao local. As pessoas ligam para a subprefeitura falando de seus problemas [...], a maioria quer o subprefeito, quer falar com ele, mas no possvel atender todo mundo. Tem que ter um assessor, que o administrador regional [...], mas o prprio contribuinte prefere que o subprefeito esteja presente.

De um modo geral os subprefeitos tm a possibilidade de exercer trs tipos de funo: ouvidor ativo, articulador e coordenador, mas no dia-a-dia verifica-se a predominncia das duas primeiras. Enquanto um ouvidor ativo, o subprefeito deslocase pela sua rea de atuao, contatando um contingente cada vez maior de pessoas, desde moradores e comerciantes da regio a lideranas locais, e recolhendo suas demandas. Na funo de articulador ele encaminha as demandas recolhidas e mobiliza os rgos pblicos competentes em prol do atendimento aos pedidos feitos. J o papel de coordenador requer mais habilidade e disposio do subprefeito, uma vez que consiste na coordenao dos rgos locais com vistas aes conjuntas e formulao de uma pauta de demandas que deve ser enviada s instncias centrais da Prefeitura. Tendo em vista a ausncia de um marco legal que defina a estrutura e o modo de operao das subprefeituras, observamos que cabe a cada subprefeito no dia-a-dia organizar a atuao de seu respectivo rgo, definindo, para tanto, uma dinmica de funcionamento e atividades. O subprefeito estabelece a diviso de trabalho e os procedimentos pelos quais cada funcionrio deve desempenhar suas funes. Esse
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Como vimos no captulo anterior, era a partir dessa mobilidade que o prefeito Cesar Maia pretendia caracterizar a atuao das subprefeituras.

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trabalho interno, por sua vez, ordenado de acordo com a performance do subprefeito, isto , a subprefeitura se organiza a partir das funes que o seu subprefeito desempenha diariamente. Por isso, pode assumir contornos distintos em cada regio da cidade, j que possvel que os subprefeitos executem atividades diferentes. Como na Zona Sul II o seu responsvel prioriza as funes de ouvidor ativo e articulador, ela tende a organizar-se em torno dessas atividades, definindo a partir delas o escopo de sua atuao. O funcionamento dessa subprefeitura restringe-se, portanto, realizao e ao processamento dessas funes bsicas, e no dia-a-dia seu contato com a populao ocorre apenas em funo das demandas feitas. Conseqentemente, no mbito da Zona Sul II no dado espao para a discusso e desenvolvimento de propostas que visem melhorar a atuao da subprefeitura e dos rgos locais naquela regio, e planejar formas alternativas de integrar a sociedade s atividades da subprefeitura. Na Zona Norte, por seu turno, h alguns movimentos que assinalam a inteno do subprefeito em no se limitar s funes bsicas. Podemos citar as reunies de macrofuno como exemplo da sua disposio em ampliar o escopo de atuao de sua subprefeitura. A macrofuno uma metodologia de trabalho que visa estabelecer a mxima interatividade entre os rgos; operar matricialmente de forma rotineira; decidir e intervir atravs de equipes macrofuncionais (intersetoriais) 131 . So nas reunies de macrofuno promovidas pelo subprefeito, nas quais participam apenas os representantes dos rgos locais, que se faz um balano da aplicao prtica dessa metodologia e definem-se novas diretrizes de ao para rea. Ao trmino desses encontros, o subprefeito organiza uma pauta de atividades que devem ser realizadas pelos rgos, em conjunto, nos prximos meses, alm de uma relao de demandas que encaminhada ao Prefeito, s secretarias, autarquias e fundaes do municpio. Entretanto, foi possvel constatar que na Zona Norte as reunies de macrofuno so espordicas, ocorrendo eventualmente e no atravs de intervalos regulares. Devido a isso no constituem um mecanismo de trabalho recorrente. Sobressaem nesta subprefeitura, tal como na Zona Sul II, aquelas funes bsicas pelas quais o subprefeito exerce os papis de ouvidor ativo e articulador. Na prtica,

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Informao disponvel em http://www.rio.rj.gov.br/subzonanorte/como_trabalhamos.htm#.

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os movimentos que se esboam na Zona Norte so muito dispersos para dotar-lhe de uma atuao mais ampla. Considerando o exemplo das reunies de macrofuno promovidas pela Zona Norte, pode-se entender que o sistema de subprefeituras, devido s peculiaridades de cada subprefeito, no se configura homogeneamente. Dependendo de sua disposio, o subprefeito capaz de ir alm de suas funes bsicas e desempenhar atividades que possam dar notoriedade ao rgo sob seu comando, tanto no mbito da administrao pblica como na regio em que est localizada. O quadro abaixo mostra algumas caractersticas que distinguem as duas subprefeituras. Notamos, todavia, um trao comum que permeia o funcionamento de ambas: no seu dia-a-dia, o relacionamento com a populao ocorre basicamente em funo das demandas que so feitas, isto , no momento em que o subprefeito ou a subprefeitura as recolhe e, em alguns casos, ao longo do processamento delas. O contato com a populao ocorre pelas andanas do subprefeito ou em comunicao prpria subprefeitura, por telefone, e-mail ou pessoalmente. Nestas oportunidades, a populao relata suas solicitaes e a partir da o subprefeito e sua equipe processam-nas, s ocorrendo um segundo contato em casos nos quais: a subprefeitura informa ao demandante sobre a possibilidade de atendimento, o andamento ou a realizao de seu pedido; a subprefeitura contata o demandante para que este lhe preste informaes adicionais sobre o pedido feito; o demandante procura o subprefeito ou a subprefeitura em busca de informaes sobre o andamento de sua solicitao, ou para reiter-la. Quadro 13 Caractersticas das subprefeituras Zona Norte e Zona Sul II (Rio de Janeiro)
"Zona Norte" Ordena-se de acordo com as determinaes do vereador. Conta com a cooperao das RAs (tanto no recolhimento interno das demandas como no contato externo com o pblico). "Zona Sul II" Atua em funo de alguns contatos que a vereadora estabelece. Conta com a estrutura da IV RA para desempenhar suas funes internas.

Subprefeito no executa qualquer atividade Subprefeito realiza esporadicamente complementar, restringindo-se s funes de atividades complementares. "ouvidor" e "articulador". Contato com a populao ocorre apenas em funo do recolhimento de suas demandas

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A existncia de um segundo contato entre a subprefeitura e a populao depende do tipo de demanda que for feita, pois como os prprios subprefeitos definem, h as demandas de conservao e aquelas que envolvem intervenes e obras. Na primeira categoria incluem-se as demandas por tapa-buraco, troca de iluminao, capina de praa, recolhimento de lixo e entulho, ou seja, as solicitaes rotineiras de conservao da cidade. No segundo caso so os pedidos de obras de infra-estrutura, que envolvem a produo de oramento e licitao, alm do trmite pelos rgos superiores da Prefeitura, como as secretarias, o Tribunal de Contas do Municpio e o gabinete do Prefeito 132 . Esses pedidos so organizados em processos administrativos que tramitam pelas diferentes instncias do governo, ao passo que as demandas por conservao so dispostas em guias de ocorrncia encaminhadas diretamente aos rgos executores competentes 133 . As demandas que se organizam em guias de ocorrncia so aquelas que chegam subprefeitura por meios convencionais, como o telefone, e-mail ou o encaminhamento feito pessoalmente. Quando o subprefeito que recolhe a demanda, ele na maioria dos casos solicita sua equipe que a repasse diretamente ao rgo competente, prescindindo, com isso, de um registro formal da demanda em guias de ocorrncia. Tanto na Zona Sul II como na Zona Norte essa prtica recorrente, e os prprios subprefeitos entendem que agindo dessa forma agilizam o atendimento. O responsvel pela Zona Norte afirmou que tenta ao mximo diminuir a burocracia, ligando-se aos rgos executores por rdio ou telefone, ao invs de encaminhar seu pedido formalmente por uma guia de ocorrncia. Utilizando-se desses meios de contato instantneos, ele considera que pode atingir o seu objetivo de dar um atendimento rpido, dar uma resposta ao contribuinte, pessoa que est lhe fazendo a solicitao 134 . Observa-se que dependendo da forma como as demandas de conservao chegam s subprefeituras, elas so processadas de modos diferentes. Se a demanda no
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Quanto aos pedidos que so organizados em processos, geram na maioria das vezes outros contatos entre a subprefeitura, ou o seu responsvel, e a populao, pois se trata de uma solicitao que pelos seus prprios procedimentos legais requer maior detalhamento sobre a demanda, implicando contatos posteriores com o demandante. 133 Cada guia de ocorrncia (GO) recebe um nmero especfico e repassada ao rgo competente por email, fax ou entregue pessoalmente. 134 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 18/07/2006.

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tiver sido solicitada diretamente ao subprefeito ela processada sob a forma de guia de ocorrncia. Por sua vez, nos pedidos que chegam subprefeitura atravs do subprefeito h um comprometimento maior em viabilizar a prestao do servio. Os pedidos so, assim, processados de acordo com a forma que chegam subprefeitura e dividem-se entre aqueles que recebem, ou no, a prioridade e o empenho do subprefeito. Notamos que a interlocuo entre a comunidade e o poder pblico que ocorre ao nvel da subprefeitura tem maior possibilidade de tornar-se efetiva se for mediada pelo prprio subprefeito, cujo empenho fundamental para que os rgos locais executem as demandas encaminhadas pela populao. Essa efetividade se d, por sua vez, quando os rgos de execuo agem com base nas demandas ou informaes repassadas pela populao. As tabelas abaixo mostram a quantidade de guias de ocorrncia feitas ao longo de 18 meses a cinco rgos 135 nas duas subprefeituras pesquisadas. Com isso, temos uma dimenso da proporo de pedidos que passa por uma subprefeitura 136 . A Zona Norte, a despeito de contar com uma quantidade superior de domiclios e habitantes (respectivamente 129%, 138%, em relao Zona Sul II) 137 , dispe de um registro de demandas, que representa apenas 48% do total das da Zona Sul II. Com exceo da DCO, qual a Zona Norte enviou ao longo de 2005 praticamente a mesma quantidade de pedidos que a Zona Sul II fez em 18 meses, os demais rgos receberam muito menos pedidos da Zona Norte. H para esse fato trs explicaes: (1) na regio da Zona Norte o recolhimento das demandas atribuio tanto da subprefeitura como das 3 RAs; (2) o registro dos dados est incompleto; (3) a maioria dos pedidos pode ter sido feita por contato direto, prescindindo da produo de GOs.

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Vale destacar que a RioLuz e a DCO (Diviso de Conservao e Obra) so rgos subordinados Secretaria de Obras (SMO); a DLF (Departamento de Licenciamento e Fiscalizao) liga-se Secretaria de Urbanismo (SMU); e a IRLF (Inspetoria Regional de Licenciamento e Fiscalizao) pertence Secretaria da Fazenda (SMF). A SMAC a Secretaria do Meio Ambiente e como no dispe de rgos regionalizados, centraliza o recolhimento das demandas. 136 Ver anexo 4 no qual esto dispostos o tipo e a proporo de pedidos feitos aos cinco rgos pelas duas subprefeituras. 137 Ver dados do quadro 10.

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Tabela 1 Quantidade de demandas por rgos na subprefeitura da Zona Sul II

Subprefeitura da Zona Sul II 2005 2006 rgos Dez Total das demandados Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. . Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. demandas Rio Luz 5 4 4 6 11 8 3 9 3 5 5 2 15 7 12 11 10 1 121 DCO 5 4 11 10 12 16 7 14 6 13 11 4 5 5 6 7 8 1 145 DLF 4 2 3 5 5 5 4 3 2 2 3 7 4 8 1 2 3 2 65 IRLF 7 4 8 15 12 17 20 18 1 14 14 8 4 5 6 8 8 1 170 SMAC 7 2 1 3 5 6 5 6 1 3 2 6 4 1 2 3 3 60

Tabela 2 Quantidade de demandas por rgos na subprefeitura da Zona Norte

Subprefeitura da Zona Norte 2005 2006 rgos Dez Total das demandados Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. . Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. demandas Rio Luz 7 11 16 3 2 10 2 3 4 9 67 DCO 18 25 6 31 12 11 7 10 3 19 142 DLF 1 1 1 2 2 4 3 3 2 5 24 IRLF 2 2 7 3 1 11 4 3 4 37 SMAC

Cabe ressaltar que a subprefeitura Zona Norte no conta com um sistema de registro e controle das demandas to organizado quanto o da Zona Sul II. Verificamos a ausncia de registros principalmente a partir de 2006, quando na Zona Norte as GOs passaram a ser enviadas aos rgos executores por e-mail e no mais se guardaram cpias. Podemos notar tambm que aps o envio os funcionrios no fazem um registro do tipo de demanda requisitada e neste momento o trabalho disperso, ou seja, quando o pedido, sob a forma de GO, sai da subprefeitura, no fica registrado internamente, tornando difcil o acompanhamento do que est sendo solicitado. Segundo um funcionrio da Zona Norte, as GOs tm apenas um carter simblico, pois j previsvel que essas demandas repassadas formalmente no sejam respondidas nem cumpridas. A possibilidade de atendimento maior quando o prprio subprefeito, ou algum prximo a ele, intervm junto ao rgo responsvel em prol da realizao do pedido. A Zona Sul II, por seu turno, possui um sistema mais organizado de registro das GOs. Essas demandas so divididas em pastas de acordo com os rgos a que se

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destinam 138 e podem ter o seu andamento controlado a partir desse registro. Cabe ressaltar que essa organizao pode ser creditada tambm presso dos demandantes, conforme relato de diversos funcionrios da Zona Sul II. recorrente que o solicitante ligue, mande e-mail ou v subprefeitura cobrando o cumprimento de sua demanda. Devido a isso, necessrio subprefeitura ter um sistema de registro e controle ordenado juntamente com a IV RA. Em relao s solicitaes encaminhadas pelas duas subprefeituras s cinco instncias executoras (RioLuz, DCO, DLF, IRLF e SMAC), verificou-se que cada rgo procede diferentemente no tratamento da demanda repassada. H os rgos que praticamente no enviam resposta alguma s subprefeituras (i), existem aqueles que s enviam resposta quando realizam o servio solicitado (ii), h tambm os que procuram sempre responder s subprefeituras, informando-as sobre o tratamento que foi dado ao pedido (iii). Na Zona Sul II, entende-se que IRLF se adequa a primeira categoria, ao responder apenas 7% dos pedidos enviados, enquanto a RioLuz, o DLF e a SMAC se enquadram no 2 caso, pois do resposta a 30%, 40% e 31%, respectivamente, das solicitaes encaminhadas. A DCO, por sua vez, procura responder com certa regularidade a esta subprefeitura, retornando o contato em 66% dos casos. Quanto Zona Norte, percebemos um quadro ambguo, que problematiza a percepo difundida entre os seus funcionrios de que os rgos no respondem s solicitaes da subprefeitura. Foi observado um nvel alto de resposta s demandas encaminhadas para a RioLuz e a DCO, chegando proporo de 83% e 87%, respectivamente, ao passo que no houve registro algum de resposta as GOs enviadas para o DLF, IRLF e SMAC 139 . Desse modo, a percepo destacada acima procede apenas parcialmente. Na rea de abrangncia da Zona Norte coexistem, portanto, rgos de boa e fraca possibilidade de comunicao, que adotam procedimentos distintos no tratamento das demandas encaminhadas.

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Os pedidos organizados em GOs dividem-se em quinze pastas, so elas: 1] Comlurb, 2] 2 BPM/9 DP, 3] Meio Ambiente, 4] Cet-Rio, 5] Zoonoses, 6] SMTU, 7] GET/GM, 8] Defesa Civil, 9] 2 GLF, 10] GEM/RioLuz, 11] FPJ, 12] DCO, 13] Coordenao de Sade/Vetores-Dengue, 14] 4 IRLF e 15] Vigilncia Sanitria. 139 Foi relatado que a atuao da SMAC na rea de abrangncia da subprefeitura Zona Norte insuficiente devido divergncias entre a atual secretria e o vereador Alexandre Cerruti, que disputam votos na mesma regio. Argumenta-se que por essa razo que no consta nenhuma GO a este rgo, j que muito difcil o cumprimento das solicitaes encaminhadas.

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Por fim, pode-se afirmar que as duas subprefeituras organizam-se sob diferentes contextos. Na rea de abrangncia da Zona Sul II, a populao procura acompanhar o andamento do seu pedido, alm do que os rgos executores locais costumam enviar respostas, mesmo que em propores distintas, s solicitaes encaminhadas. Essas caractersticas tendem a influenciar a dinmica de funcionamento desta subprefeitura que se estrutura em funo do modo como o seu meio procede, isto , recebe incentivos do meio para manter bem organizado um sistema de registro e controle das demandas locais. Por sua vez, a Zona Norte atua num contexto em que, no dia-a-dia, no recorrente a presso da comunidade em busca de informaes sobre o atendimento da demanda requisitada. Ademais, grande parte dos rgos de sua circunscrio tem um sistema de comunicao fraco, sendo poucos os que costumam dar retorno s demandas desta subprefeitura. Sob tais condies, a Zona Norte no prioriza a organizao de mecanismos de registro e controle dos pedidos que chegam diretamente a ela. Todavia, ambas se articulam com a populao em dois nveis distintos: atravs do atendimento prestado na prpria subprefeitura e aquele intermediado pelo subprefeito. Conforme destacado, o contato com o subprefeito enseja maior possibilidade, mas no a garantia, do atendimento. Caso este contato tenha sido intermediado pelo poltico local, o requisitante aumenta sua chance de obter atendimento, pois os subprefeitos costumam se mobilizar em prol das determinaes dos polticos que os indicam. No processo de atendimento que ocorre diariamente nas duas subprefeituras, verifica-se, portanto, que o subprefeito uma figura chave. Seus contatos com os rgos executores e em alguns casos com membros das instncias superiores da Prefeitura, como os secretrios e o prprio prefeito, so mais produtivos que os procedimentos de acesso aos rgos utilizados rotineiramente pelas subprefeituras. No entanto, deve-se considerar dois pontos: 1] alguns subprefeitos tm mais acessos aos recursos da Prefeitura do que outros; 2] no so todos que contatando o subprefeito tero o seu empenho. Alguns fatores incidem sobre sua performance, tais como: quem os colocou em contato, a disponibilidade do rgo requisitado, a quantidade de pessoas que esto em torno da demanda, e, sobretudo, a ligao do subprefeito com alguma secretaria municipal. Na prxima seo, pretendemos mostrar como esse ltimo fator 98

determinante para o bom funcionamento de uma subprefeitura em sua circunscrio e, ainda, para a notoriedade de seu subprefeito.

Dinmica poltico-eleitoral que perpassa o funcionamento das subprefeituras A descrio sobre o cotidiano da Zona Sul II e o da Zona Norte mostra que elas no atuam como instncias decisoras, isto , na articulao com os demais rgos da Prefeitura no detm a prerrogativa de decidir sobre a ordenao de suas atividades nem de determinar que atendam s solicitaes repassadas. O que ocorre so contatos que procuram viabilizar o atendimento da demanda atravs da explicao de sua urgncia. Isso, contudo, no significa que os rgos executores iro acatar as solicitaes e incorpor-las sua agenda de atendimento, cabendo s subprefeituras pressionar para a prestao desses servios. Neste contexto, o seu papel consiste em atender populao, recolhendo suas demandas e mediando uma resposta a elas. De fato, a comunicao direta entre o subprefeito e os diretores dos rgos de execuo pode proporcionar resultados melhores do que o contato feito por guias de ocorrncia. No entanto, como ressaltado, nem todas as demandas que chegam aos rgos executores por intermdio do subprefeito obtm resoluo imediata. Assim, configura-se uma situao na qual a deciso de providenciar o atendimento ao pedido tomada sem a participao do subprefeito, pois no est ao seu alcance a deciso pela prestao do servio. Em contraste com a experincia do primeiro governo Cesar Maia, o quadro atual caracteriza-se pelo papel limitado das subprefeituras, cabendo-lhe basicamente repassar as demandas recolhidas. Como vimos no captulo 3, as subprefeituras detinham, ao longo de 1993 a 1996, a capacidade de providenciar a realizao dos servios requisitados. Avalizados diretamente por Cesar Maia, os subprefeitos e sua equipe ordenavam, parcialmente, a atuao das instncias superiores (secretarias municipais) e executoras da Prefeitura, que costumavam orientar suas atividades em funo das determinaes do subprefeito. Podemos considerar que tanto o extenso nmero de subprefeituras como a predominncia de indicaes polticas para o cargo de subprefeito so fatores que 99

explicam, atualmente, seu papel limitado. De acordo com Cesar Maia, as subprefeituras foram criadas para ordenar e dar unidade as RAs que devido ao seu grande nmero, constituam-se em agncias pulverizadas da Prefeitura. Neste contexto, caberia s subprefeituras reunir sob seu comando as RAs, coordenando-as e dando unidade ao governo. Contudo, medida que as subprefeituras passam a se fragmentar reproduz-se a mesma situao que ocorria no mbito das RAs, a saber, a dificuldade de articulao com o conjunto da mquina administrativa. As subprefeituras na medida em que se espalham pela cidade, passam a receber mais demandas, mas em contrapartida no dispem de mecanismos para resolv-las. Privadas de um canal especfico pelo qual processariam essas demandas, as subprefeituras sobrecarregam as secretarias e rgos de execuo, que no conseguem absorver em curto prazo as solicitaes encaminhadas, gerando um desequilbrio entre o recolhimento das reivindicaes e o seu atendimento 140 . Isso mostra que o processo de expanso das subprefeituras no veio acompanhado de um arranjo que sustentasse uma relao mais eficiente com as demais instncias do governo. Uma outra varivel reconhecida pelo prprio prefeito 141 tambm explica a dinmica de funcionamento limitada das subprefeituras, qual seja, a extrao dos subprefeitos. O fato de a maioria ter sido indicada por quadros polticos cria um contexto suscetvel a desentendimentos, pois h a possibilidade de os subprefeitos ligarem-se a polticos rivais. Tendo em vista que alguns desses polticos ocupam atualmente a funo de secretrios municipais, geralmente tendem a no encher a bola de seus concorrentes, ou seja, procuram retardar o atendimento aos pedidos encaminhados pela subprefeitura que esteja sob o comando de algum adversrio, de modo a no ajud-lo politicamente. O subprefeito da Zona Norte considera que razes polticas tendem a orientar as decises de alguns secretrios que, ao priorizar sua prpria visibilidade e a de seus aliados, no dispensam muita ateno maioria das subprefeituras.

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Vale destacar que comum a presena de reclamaes na parte de cartas dos leitores dos jornais de bairro da Zona Sul e Zona Norte, editados semanalmente por O Globo, onde a populao comunica j ter avisado aos rgos competentes sobre as suas demandas, mas no obtido a prestao do servio requisitado. 141 Entrevista autora, Rio de Janeiro, 20/02/2006.

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Hoje, para a subprefeitura, difcil atender no dia-a-dia, pela dificuldade de atendimento dos secretrios. O secretariado poltico, cada um tem a sua bandeira e isso torna difcil [o entendimento]. Voc consegue o atendimento, mas tornou-se mais difcil. Na primeira gesto era mais fcil 142 .

Diferentemente do que ocorreu no primeiro mandato de Cesar Maia, hoje em dia o secretariado , em parte, composto por quadros polticos 143 . Alguns secretrios so membros licenciados do Legislativo (municipal e estadual) e detm a prerrogativa de indicar o subprefeito da rea em que concentram sua base eleitoral. Esse o caso de pelo menos trs secretarias, Obras e Servios Pblicos (SMO), Meio Ambiente (SMAC) e Qualidade de Vida (SEQV) 144 . No atual contexto, o desempenho dessas secretarias ocorre tambm em funo das estratgias de tais quadros para se fortalecerem politicamente. Isso implica em direcionar os recursos disponveis secretaria para intervenes em regies da cidade que possam coloc-los em evidncia. Nesta lgica, no h muito espao para a cooperao, isto , os secretrios no costumam, de acordo com Cesar Maia, facilitar a performance dos seus concorrentes. Por isso, seguem sem priorizar as solicitaes encaminhadas por eles ou pelas subprefeituras sob seu o comando. Vale lembrar que as demandas enviadas pelas subprefeituras s secretarias tratam de questes de maior porte, que no podem ser resolvidas na ponta entre a subprefeitura e os rgos executores. Ao contrrio das demandas de conservao, tratadas diretamente com os rgos pblicos locais, as solicitaes encaminhadas s instncias centrais da Prefeitura envolvem outros procedimentos, cujo tempo para a execuo do pedido pode levar anos. Constatamos que nas duas subprefeituras pesquisadas, em relao s demandas de maior porte, a Secretaria de Obras e Servios Pblicos figura como a mais requisitada, pois est sob sua competncia a proviso dos servios de infra-estrutura.

142 143

Entrevista autora, Rio de janeiro, 18/07/2006. Segundo Marques (2003), o secretariado do novo governo [segundo mandato] comeou a ser montado em novembro de 2000. A estratgia no foi a mesma adotada no perodo 1993-1996: a presena de quadros tcnicos foi consideravelmente menor; partidos e polticos tiveram participao bastante mais expressiva nas negociaes em torno dos cargos do primeiro escalo. [...] Havia dois objetivos principais: (1) estabelecer alianas com outros atores polticos; (2) garantir espaos e instrumentos de ao para o Grupo [de Cesar Maia] (p. 82). 144 Os subprefeitos de Santa Cruz e Pedra de Guaratiba, Grande Iraj e Zona Norte so indicaes, respectivamente, dos secretrios de Obras e Servios Pblicos, Meio Ambiente e Qualidade de Vida.

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Sendo assim, muitos dos pedidos que chegam s subprefeituras precisam passar pelas secretarias para serem aprovados e realizados, mas o tempo desse processamento, sobretudo nas secretarias dirigidas por quadros polticos, depende de alguns fatores: o bom relacionamento entre o secretrio, o poltico que indicou o subprefeito e este, e o tipo de ligao existente entre o secretrio e o prprio subprefeito. Isso mostra que nestas pastas recorrente a adoo de critrios polticos para o atendimento das demandas, pois o servio prestado tendo em vista quem o requer e quem ir se beneficiar dele. Na maioria das vezes quem colhe os louros da obra no o subprefeito, e sim o poltico que o indicou. Neste caso, comum que qualquer interveno realizada pela Prefeitura tanto na rea de abrangncia da Zona Norte como da Zona Sul II, seja associada aos nomes de Alexandre Cerruti ou Leila do Flamengo, respectivamente. Nestas regies observamos com freqncia, aps a consecuo de alguma obra ou qualquer outro tipo de interveno, a presena de cartazes com mensagens de agradecimento da populao ao prefeito, ao secretrio e ao vereador. Os dois subprefeitos aceitam essa situao, pois tm um compromisso com os quadros que os indicaram. So fiis e trabalham nas suas respectivas circunscries para dar notoriedade ao nome deles. Desse modo, os subprefeitos no podem aparecer mais que esses polticos. No entanto, os subprefeitos so potenciais candidatos a cargos eleitorais, como ficou claro na ltima eleio para a Assemblia Legislativa em 2006, quando quatro deles se licenciaram de suas funes para concorrer ao cargo de deputado estadual (em destaque no quadro abaixo) e, desse modo, tambm procuram destacar o seu nome na regio em que atuam, sem atrapalhar a performance do seu tutor poltico. Uma das estratgias utilizadas, inclusive pelo prprio subprefeito da Zona Sul II, consiste em candidatar-se a pleitos diferentes a fim de evitar a concorrncia por votos durante o mesmo perodo. No caso da Zona Sul II, o atual subprefeito, Marcelo Maywald, candidatou-se na eleio de 2006 para uma vaga na Alerj, mas no obteve xito. Como sua tutora membro da Cmara Municipal, no disputou votos com ela, mantendo o compromisso de uma atuao coordenada. O quadro a seguir mostra o desempenho eleitoral dos quatro

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subprefeitos 145 que lanaram sua candidatura (quadrantes escuros) nesta eleio. Dentre eles apenas um, o ex-subprefeito de Santa Cruz e Pedra de Guaratiba Rodrigo Dantas 146 logrou o mandato, enquanto os demais atingiram respectivamente 23% (Rafael Alosio Freitas), 17% (Marcelo Maywald) e 2,5% (Adenil Costa) da sua votao. No quadro consta ainda a performance de outros candidatos que iniciaram sua trajetria poltica no comando de uma subprefeitura, mas que j tinham deixado o cargo antes de concorrer para o pleito na Alerj. Entre esses quadros desponta o mais bem sucedido candidato do PFL, Pedro Fernandes Neto 147 , que no tinha exercido cargo eleitoral anterior, mas mesmo assim conseguiu obter uma votao 128% maior do que a de Alexandre Cerruti, que cumpre sua terceira legislatura como vereador. Destaca-se que o ex-subprefeito da Barra da Tijuca e candidato pelo PSDB Pedro Paulo Carvalho 148 , tambm sem experincia em cargos eleitorais, obteve seu mandato com uma votao apenas 0,4% superior a de Cerruti.

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Rodrigo Dantas ocupava a subprefeitura Santa Cruz e Pedra de Guaratiba, ao passo que Rafael Alosio Freitas, Marcelo Maywald e Adenil Costa continuam dirigindo, respectivamente, a subprefeitura do Grande Mier, Zona Sul II e Zona Oeste. 146 filho do ex-deputado estadual pelo PFL e atual Secretrio de Obras e Servios Pblicos Eider Dantas. 147 filho da vereadora licenciada do PFL e atual Secretria do Meio Ambiente Rosa Fernandes, e neto do ex-deputado estadual Pedro Fernandes (falecido em X). 148 Foi indicado em 2001, pelo ex-subprefeito da Barra da Tijuca e na poca secretrio do Meio Ambiente Eduardo Paes, que atualmente filiado ao PSBD e Secretrio Estadual de Esporte e Turismo.

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Quadro 14 Desempenho eleitoral dos subprefeitos e ex-subprefeitos que concorreram s eleies legislativas estaduais em 2006, no Rio de Janeiro
Colocao dentro do partido 1 / PFL 2 / PFL 5 / PSDB 9 / PFL 13 / PFL 14 / PFL 20 / PFL Candidato Pedro Fernandes Neto Rodrigo Dantas Pedro Paulo Alexandre Cerruti Rafael Aloisio Freitas Marcelo Maywald Carlos Augusto da Cidade Adenil Costa Votos 68.812 67.362 31.355 30.142 15.990 11.867 6.112 4.749 % dos votos vlidos 0,84 0,82 0.38 0,37 0,2 0,15 0,07 0,06 Situao Eleito Eleito Eleito No eleito No eleito No eleito No eleito No eleito

21 / PFL Fonte: site do TRE-RJ

Um fator relevante para entender o desempenho eleitoral desses candidatos o meio pelo qual cada um chegou s subprefeituras. H aqueles indicados por mandatrios licenciados do Legislativo (municipal ou estadual) que ocupavam pastas no Executivo local como Pedro Fernandes Neto, Rodrigo Dantas e Pedro Paulo Carvalho; existem tambm os indicados por vereadores do partido do Prefeito caso de Rafael Freitas, Marcelo Maywald e Carlos Augusto da Cidade; e ainda os designados pelo prprio Prefeito como Adenil Costa e Alexandre Cerruti. Supomos que existam diferenas entre o desempenho do subprefeito indicado por um secretrio e daquele cuja indicao foi feita por um vereador. No primeiro caso h a possibilidade de um maior contato com a mquina administrativa. Dessa maneira, ao ligar-se diretamente a um membro do Executivo, o subprefeito conta com um canal estratgico de interlocuo, atravs do qual pode expor e buscar atendimento s suas demandas, o que no acontece com os subprefeitos ligados a quadros que atuam apenas no Legislativo. Portanto, possvel que os subprefeitos indicados pelos secretrios tenham tido uma maior visibilidade no mbito da administrao e, devido a isso, mobilizado mais

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intervenes pblicas na rea de abrangncia de suas subprefeituras 149 . Nesta hiptese, a exitosa performance eleitoral desses candidatos pode ser creditada sua boa gesto frente da subprefeitura. Diferentemente, os subprefeitos ligados a vereadores no dispunham de contatos estratgicos dentro do governo municipal, possuindo, assim, dificuldades em mobilizar os rgos pblicos em prol de suas solicitaes. Este fato pode ter influenciado o desempenho eleitoral desses candidatos que ficou bem aqum da votao obtida por Pedro Fernandes Neto, Rodrigo Dantas e Pedro Paulo Carvalho 150 . Finalmente, h o caso dos candidatos ligados ao prefeito Cesar Maia, como Alexandre Cerruti e Adenil Costa que tambm no obtiveram xito na eleio de 2006. Este ltimo dirigia a subprefeitura Zona Oeste desde janeiro de 2001 151 , sendo entre os subprefeitos licenciados aquele que atuava h mais tempo, mas, em contrapartida, o que obteve o pior desempenho na eleio. Com efeito, sua fraca performance eleitoral pode estar relacionada sua gesto frente da Zona Oeste que, talvez sem possuir muita visibilidade no mbito da administrao pblica, no foi suficiente para projet-lo politicamente. Isso mostra que o contato com o prefeito no produziu facilidades na relao com as demais instncias da Prefeitura, de modo que ao longo de sua gesto, Adenil Costa provavelmente no pde contar com o empenho de Cesar Maia em mobilizar os rgos pblicos em prol do atendimento sua subprefeitura. Por sua vez, a derrota de Alexandre Cerruti no pleito para a Alerj mostrou que fazer parte do secretariado no resulta, conseqentemente, em notoriedade poltica. Esta surge em decorrncia da posio e relevncia do cargo no governo. Neste caso, a visibilidade de um secretrio provavelmente ser proporcional a quantidade de recursos, rgos e funes que lhe competem. Em relao a Cerruti, seu cargo frente da Secretaria Extraordinria da Terceira Idade no lhe proporcionou as condies para incrementar e alavancar sua candidatura, supe-se que devido a pouca expresso dessa secretaria no interior da mquina administrativa.
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Esse quadro assemelha-se ao vigente durante o primeiro governo de Cesar Maia, no qual o secretariado mobilizava-se em funo das demandas captadas pelos subprefeitos. 150 O site do TRE-RJ ainda no disponibilizou a distribuio por zona eleitoral dos votos dos candidatos a deputado estadual, de modo que ainda no podemos conferir se os candidatos listados acima receberam suas maiores propores de voto na rea de abrangncia de suas respectivas subprefeituras. 151 Adenil Costa foi nomeado coordenador da Coordenadoria Geral das Regies Administrativas (AP-5) pelo Decreto p 024 de 01 de janeiro de 2001. Vale ressaltar que no incio de 2005 a rea da Zona Oeste diminuda devido criao da subprefeitura de Santa Cruz e Pedra de Guaratiba, entregue ao comando de Rodrigo Dantas. Aps essa mudana a rea de abrangncia da Zona Oeste foi reduzida praticamente a um tero do territrio estabelecido em 2001.

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Logo aps o resultado eleitoral que conferiu a derrota a Alexandre Cerruti, o prefeito Cesar Maia interveio em prol do antigo aliado e atravs do decreto 27.142 de 11/10/2006 152 tratou de providenciar mudanas no mbito da secretaria sob o seu controle. Assim, alterou a denominao e ampliou as atribuies dela, alm de transferir-lhe o comando de um rgo bastante requisitado, a RioLuz. Por meio desse decreto, o prefeito aumentou o controle de Cerruti sobre o funcionamento dos rgos pblicos, recompensando-o pela derrota sofrida, ao mesmo tempo em que prepara o terreno para a prxima eleio, em 2008, tornando-o um forte candidato. O exame dessas decises e arranjos estabelecidos ao nvel do Executivo local permite duas observaes. Primeiramente, as secretarias constituem-se o principal locus de poder no atual governo, e, por conseguinte, Cesar Maia as utiliza estrategicamente para fins polticos. Referente primeira assero, vale lembrar que o prprio funcionamento das subprefeituras corrobora nossa afirmao, pois a possibilidade de atendimento s demandas ampliada na medida em que haja proximidade com certos secretrios. So eles que tm a capacidade de providenciar a prestao de servios e assim notabilizar a performance do subprefeito. Por sua vez, cabe a Cesar Maia dosar o poder das secretarias, distribuindo-o de acordo com circunstncias e estratgias polticas. Para tanto, vale-se de rearranjos organizacionais, estabelecidos por decretos, pelos quais procura fortalecer ou controlar a atuao desses rgos e de seus respectivos secretrios. Vimos que em seu primeiro mandato as subprefeituras tambm se configuravam como instncias de poder, na medida em que detinham a capacidade de providenciar a prestao de servios pblicos junto s secretarias. Neste perodo, Cesar Maia sustentava pessoalmente um sistema pelo qual o controle sobre a mquina administrativa tambm competia aos subprefeitos.
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Este decreto muda o nome da Secretaria Especial da Terceira Idade, que passa a se chamar Secretaria Extraordinria da Qualidade de Vida (SEQV), e dispe sobre suas novas funes e subordinaes. Consta nos incisos II e III do art. 1 que SEQV subordinam-se, respectivamente, a subprefeitura Zona Norte e a RioLuz. Ademais o art. 2 estabelece que compete SEQV a gesto sobre um montante de 50 milhes de reais a ser aplicado em aes de interveno fsica e programas na Zona Norte at 31 de dezembro de 2008. Esse decreto visa ampliar os recursos disposio de Alexandre Cerruti, direcionando-os para a regio da cidade onde se concentra sua base eleitoral, qual seja, os bairros da Zona Norte. Vale destacar as mudanas que esse decreto provoca no organograma da Prefeitura, na medida em que retira da Secretaria de Governo a coordenao sobre a subprefeitura Zona Norte, bem como destitui a RioLuz da Secretaria de Obras e Servios Pblicos. .

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No entanto, atualmente o quadro diferente devido sua prpria negligncia. Observamos que Cesar Maia no se mobiliza para ordenar e regular uma forma de contato entre as subprefeituras e os diferentes rgos pblicos do municpio, permitindo o estabelecimento de relaes entre os secretrios e alguns poucos subprefeitos, atravs das quais ocorre o bom desempenho de alguma subprefeitura em detrimento das demais. Acreditamos que hoje em dia o funcionamento das subprefeituras se d sua revelia de tal modo que no so mais os seus subprefeitos que se elegem, mas aqueles que se ligam aos secretrios. Portanto, no mbito da Prefeitura e em algumas subprefeituras sucedem-se estratgias e articulaes que tendem a favorecer diversos atores polticos.

107

Consideraes finais Buscamos neste estudo detalhar algumas caractersticas das subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro, destacando, para tanto, elementos de sua criao, desenvolvimento e atuao. A fim de aglutinar as concluses obtidas ao longo dos captulos, pretendemos encerrar este trabalho refletindo sobre algumas das limitaes e possibilidades que as subprefeituras ensejam para a governana local 153 . Tendo em vista o quadro atual, duas questes orientam a nossa anlise, quais sejam: - As subprefeituras influenciam o funcionamento da mquina administrativa? - As subprefeituras proporcionam o contato entre o governo e a sociedade? Com relao ao primeiro ponto, vimos que a ausncia de um marco institucional que estruture e coordene a atuao dessas instncias da Prefeitura proporciona dificuldades em sua interao com o conjunto da administrao pblica, o que, por sua vez, abre espao para a organizao de relaes personalizadas de troca e apoio mtuo, entre secretrios municipais e subprefeitos, que tendem, de certa forma, a melhorar a performance apenas de algumas subprefeituras. Pires (2005) e Boschi (1999) focalizaram a importncia do arranjo institucional em experincias de gesto pblica verificando como as instituies produziriam efeitos no interior da mquina administrativa, bem como no meio social em que esto inseridas. Os autores estudaram a experincia do Oramento Participativo sob enfoques distintos 154 . Pires ressaltou os efeitos desse arranjo sobre as prticas de gesto no interior do governo, ao passo que Boschi chamou ateno para sua dimenso sociopoltica, destacando de que modo a organizao dessa experincia proporciona, de fato, a participao popular nas decises do governo. Pires parte da hiptese de que a participao mediada por estruturas procedimentalizadas e institucionalizadas possuiria o potencial de intensificar as atividades de planejamento e pr-programao no interior do aparato estatal, conduzindo, na maioria das vezes, a um processo de modernizao administrativa (Pires,
153 154

Conforme a definio desse conceito estabelecida no captulo 1. Roberto Pires (2005) examinou o funcionamento do Oramento Participativo em Belo Horizonte, enquanto Renato Boschi (1999) realizou uma anlise comparativa entre a experincia do OP em Belo Horizonte e Salvador.

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2005, p. 3). Na viso do autor, a dinmica participativa engendrada pelo OP tende a produzir reflexos no funcionamento da mquina administrativa, gerando no seu mbito transformaes que acabam por fortalecer a atuao do prprio OP.
[...] a partir da abertura de um canal de participao que inaugura um fluxo de informaes entre a administrao e os cidados, a manuteno do dilogo aberto e da discusso produtiva depende, em grande parte, da capacidade de organizao, sistematizao de informaes e viabilizao de aes por parte do poder pblico. Ou seja, o bom funcionamento de uma poltica pblica participativa implica algum nvel de modernizao administrativa para que o poder pblico seja capaz de process-la de forma comprometida (2005, p. 3)

luz da perspectiva do novo institucionalismo, o autor argumenta que a implementao e operacionalizao de uma poltica, como o OP, ensejam a introduo de novas regras e procedimentos no arranjo administrativo das prefeituras, gerando oportunidades e constrangimentos que, por sua vez, moldam um processo gradual de novas prticas. Como resultado de um arranjo institucional e operando a partir de uma metodologia formalmente estabelecida, essa poltica tende a influenciar de forma gradual os resultados polticos, uma vez que incorporam elementos capazes de moldar a identidade, o poder e a estratgia dos atores (Ibidem, p. 4). No contexto das subprefeituras cariocas, entendemos que sua debilidade institucional impede que proporcionem mudanas na dinmica de funcionamento da Prefeitura. Tendo em vista que no se constituem como instncias administrativas com poder de deciso sobre os diferentes rgos do Executivo, as subprefeituras no so capazes, por si s, de criar dinmicas dentro do governo mais compatveis com os princpios da governana. Por outro lado, medida que os rgos pblicos no se estruturam para processar o atendimento s subprefeituras, impedem que elas tenham uma atuao mais eficiente. Supe-se que caso houvesse um marco que definisse suas atribuies e modo de funcionamento, as subprefeituras disporiam de meios mais eficazes para providenciar junto s demais instncias do governo a resoluo das demandas recolhidas, operando com mais rapidez, ao mesmo tempo em que induziriam mudanas no conjunto da mquina administrativa pelas quais sustentariam sua atuao. Sob essas circunstncias, as subprefeituras certamente incrementariam a capacidade de ao do governo, fortalecendo a sociedade e a governana local.

109

De fato, o que se verifica um contexto em que as subprefeituras no desfrutam de autonomia 155 para definir e implementar uma agenda de atendimento. A articulao com as diversas instncias da Prefeitura no ocorre sob bases estveis, padronizadas e produtivas, de modo que no dia-a-dia torna-se difcil para elas obter, pelos procedimentos normais, at mesmo a prestao dos servios mais simples, como troca de lmpadas ou tapa-buraco. Depreende-se desta dificuldade, que as subprefeituras no configuram um arranjo administrativo eficaz, ou seja, no dispem da capacidade nem dos meios para influenciar o processo de tomada de deciso. Desse modo, a interao entre as subprefeituras e os demais rgos pblicos acontece de forma assimtrica. Se no primeiro mandato de Cesar Maia era mais fcil aos subprefeitos obter atendimento s suas solicitaes, isso ocorria devido ordem do prprio prefeito a partir da qual as diversas instncias do governo se organizavam para processar com rapidez grande parcela das demandas que recebiam das subprefeituras. Na ausncia desta ordem, resta s subprefeituras repassar burocracia. Percebe-se, assim, que o sistema de subprefeituras, tal como montado na cidade do Rio de Janeiro, assenta-se sob atributos personalsticos, uma vez que o seu bom funcionamento depende da vontade e disposio do prefeito em organizar a mquina administrativa em prol do seu atendimento. O exame do quadro atual mostra que a postura do prefeito Cesar Maia gera, por sua vez, o enfraquecimento das subprefeituras diante da mquina administrativa, visto que no dispem de capacidade para determinar aos demais rgos que cumpram suas solicitaes. A falta de autonomia das subprefeituras constitui-se, portanto, a principal varivel pela qual se pode entender sua dificuldade em processar com rapidez o atendimento populao. Boschi (1999) ressalta como o nvel de autonomia desfrutado por um arranjo administrativo essencial para o seu sucesso e, conseqentemente, para a estruturao de experincias de governana bem-sucedidas. Para tanto, destaca ser necessria a instaurao de estruturas de mediao ou representao responsveis por horizontalizar as relaes entre os atores envolvidos, reduzindo, assim, o espao para relaes assimtricas (1999, p. 682). Sucintamente, Boschi considera que relaes horizontais tendem a neutralizar iniciativas clientelistas, pois implicam uma distribuio de poder mais homognea entre os atores no processo de tomada de deciso.
155

Sobre o conceito de autonomia poltica ver SOUZA, Celina e BLUMM, Mrcia Autonomia poltica local: uma reviso da literatura. In: BIB, n 48, p. 51-67.

110

No

mbito

das

subprefeituras

cariocas

processa-se

uma

dinmica

de

funcionamento suscetvel instaurao de relaes verticais ou assimtricas, na medida em que a capacidade de providenciar o atendimento s solicitaes que recolhem compete quase sempre aos diretores dos rgos de execuo e aos secretrios municipais. Alm do que no h qualquer mecanismo formalizado de participao ou fiscalizao externa, cabendo populao apenas apresentar suas demandas. No que concerne tanto s questes bsicas de conservao como s intervenes de maiores propores, as decises sobre uma agenda de atendimento so tomadas no interior dos rgos competentes, muitas vezes sem a participao do subprefeito. Nesta situao, as subprefeituras tm seu potencial representativo enfraquecido. Pde-se verificar, contudo, que os meios de influncia sobre o Executivo se constroem quando os subprefeitos so indicados por secretrios com ampla capacidade de ingerncia sobre o funcionamento da mquina pblica. Devido proximidade entre eles, em alguns casos at mesmo de parentesco, forma-se um canal de interlocuo pelo qual se processam esses subprefeitos. Essa dinmica, ao mesmo tempo em que pode beneficiar a populao circunscrita a determinadas reas, enseja limitaes governana do municpio, j que restringe o raio de atuao de alguns rgos pblicos, ao direcionar seu expediente para regies especficas, limitando o escopo da ao estatal. Por no distribuir de forma equnime recursos e servios entre as demais subprefeituras, essa dinmica tende a bloquear a representao das demandas de outras partes da cidade, podendo impactar negativamente o relacionamento entre o governo e a populao. No obstante tudo isso, poderamos aventar que as duas subprefeituras pesquisadas delineiam possibilidades de governana. Primeiramente, pela mobilidade dos subprefeitos, que os transforma em grandes conhecedores das demandas, carncias e potencialidades da rea em que atuam. Essa expertise pode constituir-se em importante fonte de informao que auxiliaria tanto a elaborao como a implementao de aes do poder pblico na rea de abrangncia de cada subprefeitura. A mobilidade dos subprefeitos tambm gera uma segunda contribuio governana: a rotinizao de um tipo de contato face-a-face entre governo e sociedade. 111 relaes de favorecimento que, sobrepondo-se s demais subprefeituras, tendem a intensificar a prestao de servios na localidade em que atuam

Inspirados e orientados a seguir um estilo de fazer poltica peculiar a Cesar Maia, os subprefeitos ao circularem pela rea sob sua jurisdio tomam conhecimento pessoalmente das principais questes que afetam a populao, tal como fazia o prefeito, sobretudo, durante o seu primeiro mandato (1993-1996). Com isso, os subprefeitos construiriam um canal entre os moradores e o poder pblico. Os limites impostos para que essa ao de governana local no seja efetiva so estruturais. As subprefeituras so agncias precariamente institucionalizadas, regidas pessoalmente pelo prefeito, que acabam reproduzindo padres de relaes de poder que lembram as tradicionais prticas de acesso descritas por Kuschnir 156 . A forma como os recursos pblicos so destinados no escapa a frmulas que lembram o clientelismo tradicional da poltica brasileira. As subprefeituras, numa viso radical, podem ser entendidas hoje como um recurso de poder nas mos do prefeito e de seus aliados polticos. Conta a favor da populao haver um empenho da parte delas em solucionar problemas. Contradiz a boa governana, contudo, que isso seja feito de maneira relacional e que o acesso aos recursos pblicos dependa de contatos pessoais. No se pode dizer que as subprefeituras tenham uma atuao errtica, indiscriminada e desvinculada das necessidades sociais. O que se pode deduzir, a partir deste estudo, que o fato de serem dependentes das decises do prefeito fazem delas um instrumento frgil para a consecuo da governana, mas um recurso poderoso para a obteno de vantagens polticas. As subprefeituras dialogam com a populao, mas so tambm moeda poltica. O peso de cada uma destas facetas depende, como vimos, da vontade do prefeito.

156

Ver Kuschnir , 2002, captulo 8. Discutimos essa questo no captulo 3.

112

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ANEXOS

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Anexo 1 Relao dos candidatos, e eleitos, para os cargos de governador e prefeito do estado e municpio do Rio de Janeiro a partir das eleies de 1982. Governo do estado
Eleies de 1982 para o mandato de 1983-1986 Eleito no 1 turno - Leonel Brizola PDT Moreira Franco PDS Miro Teixeira PMDB Sandra Cavalcanti PTB Lisneas Maciel PT Eleies de 1986 para o mandato de 1987-1990 Eleito no 1 turno - Moreira Franco PMDB Darcy Ribeiro PDT Fernando Gabeira PT Eleies de 1990 para o mandato de 1991-1994 Eleito no 1 turno - Leonel Brizola PDT Jorge Bittar PT Nelson Carneiro PMDB Eleies de 1994 para o mandato de 1995-1998 Eleito no 2 turno - Marcello Alencar PSDB Anthony Garotinho PDT Newton Cruz PSD Jorge Bittar PT Eleies de 1998 para o mandato de 1999-2002 Eleito no 2 turno - Anthony Garotinho PDT Cesar Maia PFL Luiz Paulo Corra PSDB Eleies de 2002 para o mandato de 2003-2006 Eleito no 1 turno - Rosngela Matheus PSB Benedita da Silva PT Jorge da Silveira PDT Solange Amaral PFL Eleies de 2006 para o mandato de 2007-2010 Eleito no 2 turno - Srgio Cabral PMDB Denise Frossard PPS Marcelo Crivella PRB Vladimir Palmeiras PT Eduardo Paes PSDB

Prefeitura
Eleies de 1985 para o mandato de 1986-1988 Eleito no 1 turno - Saturnino Braga PDT Rubem Medina PFL Jorge Leite PMDB Marcelo Cerqueira PSB Eleies de 1988 para o mandato de 1989-1992 Eleito no 1 turno - Marcello Alencar PDT lvaro do Vale PL Artur da Tvola PMDB Eleies de 1992 para o mandato de 1993-1996 Eleito no 2 turno - Cesar Maia PMDB Benedita da Silva PT Cidinha Campos PDT Srgio Cabral PSDB Eleies de 1996 para o mandato de 1997-2000 Eleito no 2 turno - Luiz Paulo Conde PFL Srgio Cabral PSDB Chico Alencar PT Miro Teixeira PDT Eleies de 2000 para o mandato de 2001-2004 Eleito no 2 turno - Cesar Maia PTB Luiz Paulo Conde PFL Benedita da Silva PT Leonel Brizola PDT Eleies de 2004 para o mandato de 2005-2008 Eleito no 1 turno - Cesar Maia PFL Marcelo Crivella PL Luiz Paulo Conde PMDB Jandira Feghali PCdoB

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Anexo 2 Relao de decretos e leis que registram e efetuam as alteraes dos limites administrativos da cidade do Rio de Janeiro no perodo entre 1961 e 2006
Decreto No. 353 de 30 de janeiro de 1961 -- (Total de 3 RA) Dispe sobre uma experincia limitada de administrao regional, mediante coordenao de servios locais existentes. Fica instituda, em carter experimental, nos termos dste Decreto a coordenao regional dos estabelecimentos e servios de natureza local ou distrital, compreendendo as seguintes reas: rea de Campo Grande; rea de So Cristvo; rea da Lagoa, abrangendo os bairros que circundam a Lagoa Rodrigo de Freitas. Decreto No. 898 de 9 de maro de 1962 -- (Total de 19 RA) Dispe sobre a organizao territorial do estado da Guanabara e d outras providncias Institui as Regies Administrativas: I Porturia ; II Zona Comercial (Zona Central); III Rio comprido, Santa Teresa e Catumbi (Zona Residencial Alta e Intermediria); IV Botafogo; V Copacabana; VI Lagoa; VII So Cristvo; VIII Tijuca; IX Vila Isabel; X Ramos (Zona da Leopoldina); XI Penha; XII Mier (Zona da Central); XIII Engenho Novo; XIV Iraj (Zona do Rio DOuro); XV Madureira; XVI Jacarepagu; XVII Bangu; XVIII Campo Grande; XIX Santa Cruz Decreto No . 1.584 de 18 de maro de 1963 -- (Total de 20 RA) Cria e delimita o Distrito Administrativo de Santa Teresa e d outras providncias. Decreto N No . 943 de 5 de outubro de 1967 -- (Total de 23 RA) Atualiza e retifica limites das Regies Administrativas, dando o limite das RA I Porturia ; II Centro; III Rio comprido; IV Botafogo; V Copacabana; VI Lagoa; VII So Cristvo; VIII Tijuca; IX Vila Isabel; X Ramos; XI Penha; XII Mier; XIII Engenho Novo; XIV - Iraj; XV Madureira; XVI Jacarepagu; XVII Bangu; XVIII Campo Grande; XIX Santa Cruz; XX Ilha do Governador; XXI Paquet; XXII Anchieta; XXIII Santa Teresa Decreto N No . 1.092 de 11 de julho de 1968 -- (Total de 23 RA) Retifica limites da III - Rio Comprido e a VIII RA Tijuca Decreto E No . 5.891 de 11 de dezembro de 1972 -- (Total de 24 RA) Cria a XXIV Regio Administrativa (Barra da Tijuca), alterando os limites das Regies Administrativas fixados pelo Decreto N n 943, de 5 de Outubro de 1967, na forma constante do anexo que acompanha o presente decreto, e d outras providncias. (OBS: Retifica as RA da Lagoa, Jacarepagu e Campo Grande) Decreto E No . 6.105 de 12 de abril de 1973 -- (Total de 24 RA) Retifica limites da VI RA - Lagoa e XXIV RA - Barra da Tijuca Decreto No. 3.157 de 23 de julho de 1981 -- (Total de 24 RA) Retifica limites das Regies Administrativas, definindo os limites das 24 RA. OBS 1 Ainda apresenta partes de bairro na composio das RA; OBS 2 Apresenta 6 APs (ver deliberao 114 de 8 de Abril de 1981 da COPLAN) Decreto No. 3.158 de 23 de julho de 1981 -- (Total de 6 AP; 24 RA e 153 Bairros)

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Estabelece a denominao, a codificao e a delimitao dos bairros, reas de Planejamento e Regies Administrativas da cidade do Rio de Janeiro. OBS 1 Ainda apresenta partes de bairro na composio das RA; OBS 2 Apresenta 6 APs (ver deliberao 114 de 8 de Abril de 1981 da COPLAN) OBS 3 Contm 153 bairros Decreto No. 5280 de 23 de agosto de 1985 -- (Total de 5 AP; 26 RA e 153 Bairros) Cria a XXV e a XXVI Regio Administrativa (Pavuna e Guaratiba), modifica a denominao e a delimitao das Regies Administrativas constantes no Decreto n 3158, de 23/07/81, altera a codificao e a delimitao dos bairros constantes do Decreto n 3158 de 23/07/81, o Regulamento de Parcelamento da Terra aprovado pelo Decreto E n 3800 de 20/04/70, e o Regulamento de Zoneamento aprovado pelo Decreto n 322 de 03/03/76 e d outras providncias. OBS 1 - Primeira Diviso Administrativa plena sem diviso de bairros nas RA OBS 2 Contm 26 RA e 153 Bairros Decreto No. 6011 de 04 de agosto de 1986 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 153 Bairros) Altera a estrutura da Secretaria Municipal de Governo e d outras providncias. OBS: Cria as Regies Administrativas descritas abaixo e a delimitao feita em norma legal posterior XXVII RA Rocinha; XXVIII RA Jacarezinho; XXIX RA Complexo do Alemo; XXX RA Mar. Decreto No. 7980 de 12 de agosto de 1988 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 153 Bairros) Delimita a XXX Regio Administrativa Mar, criada pelo Decreto n 6011 de 04 de Agosto de 1986, e altera os limites da X Regio Administrativa Ramos e dos Bairros de Manguinhos, Ramos, Bonsucesso e Olaria, constantes do Decreto 5280 de 23 de agosto de 1985. Decreto No. 8095 de 08 de setembro de 1988 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 153 Bairros) Retifica os limites entre a XVI RA Jacarepagu e a XVII RA Bangu Lei Complementar No. 17 de 29 de julho de 1992 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 154 Bairros) Delimita a XXVIII Regio Administrativa Jacarezinho, altera a delimitao da XII Regio Administrativa Inhama e da XIII Regio Administrativa Mier, cria e delimita o bairro do Jacarezinho e altera a delimitao dos bairros do Jacar, Maria da Graa, Engenho Novo, Sampaio e Benfica, e da outras providncias. (OBS: O Caput no se refere alterao de delimitao da VII Regio Administrativa So Cristvo, porm como altera o bairro de Benfica esta tambm se v alterada) Lei No. 1995 de 18 de junho de 1993 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 155 Bairros) Delimita a XXVII Regio Administrativa Rocinha, criada pelo Decreto n 6011, de 04 de Agosto de 1986, cria e delimita o bairro da Rocinha, altera a delimitao da VI Regio Administrativa Lagoa e dos bairros da Gvea, So Conrado e Vidigal, subdivide o bairro da Rocinha em reas segundo especificidades e d outras providncias. OBS: No h alterao do limite da VI RA Lagoa de forma descrita, rua a rua. Apenas citado: fica excluda desta VI Regio Administrativa Lagoa, a rea correspondente XXVII Regio Administrativa Rocinha Lei No. 2055 em 09 de dezembro de 1993 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 155 Bairros)

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Delimita a XXIX Regio Administrativa do Alemo, criada pelo Decreto n6011, de 04 de Agosto de 1986, cria o bairro do Complexo do Alemo e d outras providncias.(OBS: Altera os limites das X RA Ramos e da XII RA Inhama, alterando a delimitao dos bairros de Olaria, Ramos, Bonsucesso, Inhama e Higienpolis) Lei No. 2119 de 19 de janeiro de 1994 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 156 Bairros) Cria o bairro da Mar na XXX Regio Administrativa , altera o limite dos bairros de Olaria; Ramos; Bonsucesso e Manguinhos e d outras providncias. (OBS: Delimitao do Bairro da Mar corresponde delimitao da XXX RA Mar) Decreto No. 12791 de 11 de abril de 1994 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 156 Bairros) Retifica a determinao dos Bairros do Tanque e Taquara, constante no anexo II do Decreto no 5280 de 23 de agosto de 1985. Decreto No. 13448 de 01 de dezembro de 1994 -- (Total de 5 AP; 30 RA e 156 Bairros) Retifica a delimitao dos bairros do Tanque e da Taquara, constante no anexo II do Decreto no 5280 de 23 de agosto de 1985. Lei No . 2652 de 03 de junho de 1998 -- (Total de 5 AP; 31 RA e 156 Bairros) Cria a XXXIV Regio Administrativa Cidade de Deus e d outras providncias. OBS: A XXXIV RA Cidade de Deus fica excluda da XVI RA Jacarepagu, que tem sua delimitao alterada. A XXXIV RA Cidade de Deus passa a ser delimitada pelo bairro homnimo Lei No . 2654 de 5 de junho de 1998 -- (Total de 5 AP; 32 RA e 156 Bairros) Cria a XXXIII Regio Administrativa Realengo e d outras providncias, com a retirada dos bairros de Deodoro; Vila Militar; Campo dos Afonsos; Jardim Sulacap; Magalhes Bastos e Realengo, da RA de Bangu. OBS: A XXXIII RA Realengo fica excluda da XVII RA Bangu, que tem sua delimitao alterada. Os bairros que integram a XXXIII RA Realengo mantm a denominao e delimitao anterior Lei No. 2672 de 08 de setembro de 1998 -- (Total de 5 AP; 32 RA e 157 Bairros) Cria o bairro de Vasco da Gama, pela subdiviso do bairro de So Cristvo, rea da AP1, VII Regio Administrativa So Cristvo e altera a delimitao do bairro de So Cristvo. Lei No . 2787 de 23 de abril de 1999 -- (Total de 5 AP; 32 RA e 158 Bairros) Cria e delimita o bairro de Parque Colmbia, e altera a delimitao do bairro da Pavuna, na XXV Regio Administrativa Pavuna. Lei No. 3155 de 13 de dezembro de 2000 -- (Total de 5 AP; 33 RA e 159 Bairros) Cria a XXXI Regio Administrativa Vigrio Geral, com o mesmo nome do bairro Vigrio Geral, retirando os bairros Cordovil, Parada de Lucas, Vigrio Geral e Jardim Amrica da XI Regio Administrativa da Penha. Lei No. 3852 de 23 de novembro de 2004 -- (Total de 5 AP; 33 RA e 160 Bairros) Cria o bairro de Gericin e altera a delimitao do bairro de Bangu na XVII Regio Administrativa Bangu. Fonte: Armazm de dados do IPP, Breve Relato sobre a formao das Divises Administrativas na Cidade do Rio de Janeiro 1961 2006.

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Anexo 3 Informaes sobre as subprefeituras do municpio do Rio de Janeiro (2007)

reas de Planejamento (APs)

Subprefeitura

Regies Administrativas

Bairros Caju, Gamboa, Santo Cristo e Sade Centro Benfica, Mangueira, So Cristvo e Vasco da Gama Catumbi, Cidade Nova, Estcio e Rio Comprido Santa Teresa Paquet 15

Populao (2000) 39.973 39.135 70.945

rea em km

Centro Histrico I Porturia II Centro AP 1 Centro Tijuca e Adjacncias VII So Cristvo III Rio Comprido XXIII Santa Teresa XXI Paquet 6

8,5 5,72 7,5

Totais

73.661 41.145 3.421 268.280

5,8 5,16 1,71 34,39

reas de Planejamento (APs)

Subprefeitura

Regies Administrativas

Bairros Flamengo, Glria, Laranjeiras, Catete, Cosme Velho, Botafogo, Humait e Urca Leme, Copacabana Ipanema, Leblon, Lagoa, Jardim Botnico, Gvea, Vidigal e So Conrado Rocinha Praa da Bandeira, Tijuca e Alto da Boa Vista Maracan, Vila Isabel, Andara e Graja 25

Populao (2000)

rea em km

Zona Sul II

IV Botafogo V Copacabana

238.895 161.178

15,02 5,08

AP 2

Zona Sul

VI Lagoa XXVII Rocinha

174.062 56.338 180.992 186.013 997.478

23,73 1,44 42,28 12,88 100,43

Totais

Tijuca e Adjacncias Vila Isabel e Graja 4

VIII Tijuca IX Vila Isabel 6

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reas de Planejamento (APs)

Subprefeitura Leopoldina Norte Grande Iraj

Regies Administrativas

Bairros Manguinhos, Bonsucesso, Ramos e Olaria Penha, Penha Circular, Brs de Pina Vila Cosmos, Vicente de Carvalho, Vila da Penha, Vista Alegre, Iraj e Colgio Higienpolis, Maria da Graa, Del Castilho, Inhama, Engenho da Rainha e Toms Coelho Jacar, So Francisco Xavier, Rocha,Riachuelo, Sampaio, Engenho Novo, Lins de Vasconcelos, Mier, Todos os Santos, Cachambi, Engenho de Dentro, gua Santa, Encantado, Piedade, Abolio e Pilares Campinho, Quintino Bocaiva, Cavalcanti,Engenheiro Leal, Cascadura, Madureira, Vaz Lobo, Turiau, Rocha Miranda, Honrio Gurgel,Oswaldo Cruz, Bento Ribeiro e Marechal Hermes Guadalupe, Anchieta, Parque Anchieta e Ricardo de Albuquerque Coelho Neto, Acari, Barros Filho, Costa Barros, Pavuna, Parque Colmbia Ribeira, Zumbi, Cacuia, Pitangueiras, Praia da Bandeira, Cocot, Bancrios, Freguesia, Jardim Guanabara, Jardim Carioca, Tau, Moner, Portuguesa, Galeo e Cidade Universitria Jacarezinho Mar Cordovil, Parada de Lucas, Vigrio Geral e Jardim Amrica Complexo do Alemo 80

Populao (2000) 150 403 183 194 398 486

rea em km 11,3 13,96 15,05

X Ramos XI Penha XIV Iraj

135 311

10,88

XII Inhama Grande Mier XIII Mier

130 635

29,41

AP- 3

XV Madureira

202 967

30,18

Zona Norte XXII Anchieta

211 469

14,19

XXV Pavuna

154 608

17,48

Ilha do Governador

XX Ilha do Governador

374 157

41,45

Vila Isabel e Graja Leopoldina Sul

XXVIII Jacarezinho XXX Mar XXXI Vigrio Geral XXIX Complexo do Alemo 13

197 068 65 026 113 807 36 459 2.353.590

0,94 4,26 11,41 2,96 203,47

Totais

123

reas de Planejamento (APs)

Subprefeitura

Regies Administrativas

Bairros Jo, Itanhang, Barra da Tijuca, Camorim, Vargem Pequena, Vargem Grande, Recreio dos Bandeirantes e Grumari Jacarepagu, Anil, Gardnia Azul, Curicica, Freguesia, Pechincha, Taquara, Tanque, Praa Seca e Vila Valqueire Cidade de Deus 19

Populao (2000) 174 353

rea em km

Barra da Tijuca XXIV Barra da Tijuca AP 4 XVI Jacarepagu Jacarepagu XXXIV Cidade de Deus 3

165,97

469 682

126,61

Totais

38 016 682.051

1,21 293,79

reas de Planejamento (APs)

Subprefeitura

Regies Administrativas

Bairros Santssimo, Campo Grande, Senador Vasconcelos, Inhoaba e Cosmos Pacincia, Santa Cruz e Sepetiba Guaratiba, Barra de Guaratiba e Pedra de Guaratiba Padre Miguel, Bangu e Senador Camar Deodoro, Vila Militar, Campo dos Afonsos, Jardim Sulacap, Magalhes Bastos e Realengo 20

Populao (2000) 484.362 311.289 101.205 420.503 239.146 1.556.505

rea em km

Zona Oeste Santa Cruz e Pedra de Guaratiba

XVIII Campo Grande XIX Santa Cruz XXVI Guaratiba

153,44 164,08 152,58 67,81 54,54 592,45

AP 5

Bangu

XVII Bangu XXXIII Realengo

Totais

Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro, Informaes da cidade do Rio de Janeiro para subsidiar a Cmara dos Vereadores no processo de elaborao do Plano Diretor (2005). Decreto n 25.053 de 03/02/2005 e informaes disponveis em http://www.rio.rj.gov.br/.

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Anexo 4 Percentual do tipo de demanda feita a cada rgos na Zona Sul II e Zona Norte (2005-2006)

"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados Rioluz 60% 7%

"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados Rioluz 60% 7%

17% 2% 12% 1% 1% Troca/reposio de lmpadas Implantao de novos pontos de luz Vistoria/manuteno na iluminao Restaurao Denncia de ligao irregular Vistoria sistema de exausto/compresso Outros

17% 2% 12% 1% 1% Troca/reposio de lmpadas Implantao de novos pontos de luz Vistoria/manuteno na iluminao Restaurao Denncia de ligao irregular Vistoria sistema de exausto/compresso Outros

"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados DCO 8% 40% 14%

"Zona Norte" - Pedidos encaminhados DCO 53%

13% 29% 9% Reparo/conservao em pavimento de logradouro Tapa buraco Obras em logradouro (via pblica) causam transtornos Limpeza/reparo em bueiro ou galeria de gua pluvial Outros 1% 33% Reparo/conservao em pavimento de logradouro Tapa buraco Obras em logradouro (via pblica) causam transtornos Limpeza/reparo em bueiro ou galeria de gua pluvial

"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados ao DLF 52%

"Zona Norte" - Pedidos encaminhados ao DLF

79%

7% 19% 7%

15%

21%
Fiscalizao em obras de estab. comercial Vistoria em obras que causam transtorno

Fiscalizao em obras de estab. comercial Vistoria em obras que causam transtorno Informaes gerais Vistoria em licenciamento de obras Conservao de imvel

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"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados IRLF 59%

"Zona Norte" - Pedidos encaminados IRLF 64%

24% 10% 5% 2% Vistoria em alvar de estabelecimento comercial Estab. Comercial causando transtorno na vizinhana Comrcio ambulante/ilegal/irregular Solicitao de retirada do estabelecimento comercial Fiscalizao propaganda irregular

22%

11%

3%

Vistoria em alvar de estabelecimento comercial Estab. comercial causando transtorno na vizinhana Comrcio ambulante/ilegal/irregular Solicitao de retirada do estabelecimento comercial

"Zona Sul II" - Pedidos encaminhados SMAC

66%

13%

2%

7%

10%

2%

Vistoria sinaleira da garagem Vistoria em obra que causa barulho/pertubaes Poda irregular Invaso/construo em reas preservadas Medio de som Reflorestamento

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SHAPE \* MERGEFORMAT

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