Democracia e desigualdade na América Latina

POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE DA LEI NA AMRICA LATINA1
Guillermo O'Donnell Traduo do ingls: Otaclio Nunes
RESUMO O debate sobre a democracia tem oscilado entre dois extremos: o dos que sustentam que os regimes democrticos se definem to-somente pela vigncia de um conjunto de direitos legais universais e o daqueles que defendem que sem um patamar mnimo de igualdade substantiva, em termos de bem-estar material, no h democracia. Neste artigo o autor persegue uma posio intermediria que, sem negar a centralidade dos direitos formais na definio do regime democrtico, aponta os limites que contextos de extrema pobreza e desigualdade social impem ao exerccio destes direitos por parcelas expressivas da sociedade, truncando a noo de democracia. Palavras-chave: democracia; Estado de direito; Amrica Latina. SUMMARY The debate over democracy has wavered between two extremes: one which holds that democratic regimes are defined solely by the effective presence of a series of universal legal rights, and another which defends the idea that democracy cannot flourish without a minimum standard of substantive equality in terms of material well-being. In this article, the author holds an intermediate perspective, which does not deny the fundamental importance of formal rights in defining the democratic regime, but which shows how specific contexts of extreme poverty and social inequality limit the exercise of these rights by broad segments of society, thus truncating the notion of democracy. Keywords: democracy; legal rights; Latin America.
Aos meus amigos, tudo; aos meus inimigos, a lei. Getlio Vargas
Introduo
Impressionados com a ineficcia, quando no as violaes recorrentes, de muitos direitos bsicos na Amrica Latina, vrios autores questionam a propriedade de se aplicar o rtulo "democracia" maioria dos pases da regio. No mnimo, como diz Juan Mndez2, essas falhas indicam uma sria "abdicao da autoridade democrtica". Essas dvidas e objees quanto condio democrtica desses pases nascem, por um lado,
(1) Este ensaio ser publicado em: Mndez, Juan, O'Donnell, Guillermo e Pinheiro, Paulo Srgio (orgs.). The rule of law and the unprivileged in Latin America. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1998. Agradeo os comentrios de David Collier, Ernesto Funes, Gabriela Ippolito-O'Donnell,
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da justificada indignao em face da situao sombria em termos de direitos bsicos dos fracos e dos pobres. Por outro lado, essas mesmas dvidas e objees refletem os significados vagos e variveis atribudos ao termo "democracia", no s no uso comum mas tambm no acadmico. Esse problema se tornou mais agudo porque nas ltimas duas dcadas expandiu-se enormemente, no Sul e no Leste, o nmero de pases que se reivindicam democrticos. Essa expanso obrigou a teoria democrtica a tornar-se mais amplamente comparativa do que era quando seu referente emprico estava limitado quase exclusivamente a pases situados no quadrante Noroeste do mundo. Todavia, argumentei em trabalhos recentes 3 que, ao ampliar seu escopo geogrfico, a teoria democrtica carregou consigo demasiados pressupostos no examinados 4 , refletindo, ao faz-lo, as condies prevalecentes durante o surgimento e a institucionalizao da democracia no mundo altamente desenvolvido. Argumentei tambm que, dada a presente gama de variao entre os casos pertinentes, alguns desses pressupostos precisam ser explicitados e submetidos a exame crtico, se quisermos chegar a uma teoria com escopo adequado e fundamento emprico. Neste texto, baseado numa discusso do "princpio da lei", bem como de suas ramificaes em termos da conceitualizao de democracia, cidadania e Estado, tento avanar nessa direo.
Ary Kacowicz, Xochitl Lara, Marcelo Leiras, Sebastin Mazzuca, Jos Molinas, Gerardo Munck, Juan Mndez, Paulo Srgio Pinheiro, Hctor Schamis, Dietrich Rueschemeyer e Ruth Zimmerling, bem como aos participantes da Oficina Acadmica e do Frum de Polticas Pblicas, que originaram o volume acima mencionado. Sou grato tambm pelos comentrios dos participantes do painel "The quality of democracy and democratic consolidation", Encontro Anual da American Political Science Association, Washington DC, 2831 de agosto de 1997. (2) Cf. Introduo deste autor seo sobre "Violncia ilegal" em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (3) O'Donnell, 1993, 1994, 1996 e 1997. Como essas publicaes, assim como o presente texto, fazem parte de um trabalho mais amplo no qual tento analisar as caractersticas e dinmicas especficas das novas poliarquias, peo antecipadamente desculpas pelas vrias referncias feitas aqui a essas obras. (4) Ou, nos termos de Robert Dahl (1989, p. 3): "Essas premissas meio ocultas, pressupostos no-explorados e antecedentes no-explicitados [que] formam uma teoria espectral [da democracia] vagamente identificada". (5) Ver, especialmente, Dahl, 1989, p. 221. Os atributos enunciados por Dahl so: 1) autoridades eleitas; 2) eleies livres e justas; 3) sufrgio inclusivo; 4) direito de concorrer a cargos eletivos; 5) liberdade de expresso; 6) meios alternativos de informao; e 7) liberdade de associao. Em O'Donnell (1996) propus acrescentar: 8) autoridades eleitas (e alguns indivduos indicados, como os juzes dos tribunais superiores) no devem ser destitudas arbitrariamente antes do fim de seus mandatos estabelecidos constitucionalmente; 9) os funcionrios eleitos no devem estar sujeitos a restries severas, vetos ou excluso de certos domnios polticos por outros atores no-eleitos, especialmente as foras armadas; e 10) deve haver um territrio incontestado que defina claramente a populao votante (para argumentos convincentes sobre esse ltimo ponto, ver especialmente Linz e Stepan, 1996). Considero que esses dez atributos em conjunto definem a poliarquia. (6) Ver o interessante apanhado dos numerosos adjetivos adicionados ao termo "democracia" em Collier e Levitsky, 1997. Para reflexes sobre os
Poliarquia
O pas X uma democracia poltica, ou poliarquia: realiza eleies competitivas regularmente programadas, os indivduos podem criar ou participar livremente de organizaes, entre elas os partidos polticos, h liberdade de expresso, inclusive uma imprensa razoavelmente livre, e assim por diante 5 . O pas X, no entanto, prejudicado por uma vasta pobreza e uma profunda desigualdade. Os autores que concordam com uma definio estritamente poltica, basicamente schumpeteriana, argumentariam que, embora as caractersticas socioeconmicas de X possam ser lamentveis, esse pas pertence sem dvida ao conjunto das democracias. Essa uma viso da democracia como um tipo de regime poltico, independente das caractersticas do Estado e da sociedade. Outros autores, ao contrrio, vem a democracia como um atributo sistmico, dependente da existncia de um grau significativo de igualdade socioeconmica e/ou de uma organizao social e poltica geral orientada para a realizao dessa igualdade. Esses autores descartariam o pas X como "no verdadeiramente" democrtico, ou como uma democracia "de fachada". A literatura contempornea produziu fartas definies de democracia6. Se as opes se limitassem s duas que acabei de esboar, eu optaria pela primeira. A definio que combina democracia com um grau substancial de justia ou igualdade social no til em termos de anlise. Alm do mais, perigosa, pois tende a condenar qualquer democracia existente
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e, portanto, favorece o autoritarismo na Amrica Latina, aprendemos isso por esforo prprio nas dcadas de 60 e 70. Por outro lado, estou convencido de que um componente "politicista", ou baseado unicamente no regime, necessrio mas insuficiente para uma definio adequada de democracia. A prtica acadmica no pode ignorar completamente as origens histricas e as conotaes normativas do termo que adota. O ponto fundamental que vou desenvolver aqui que h uma ligao estreita entre democracia e certos aspectos da igualdade entre indivduos que so postulados no apenas como indivduos, mas como pessoas legais, e conseqentemente como cidados isto , como portadores de direitos e obrigaes que derivam de seu pertencimento a uma comunidade poltica e de lhes ser atribudo certo grau de autonomia pessoal e, conseqentemente, de responsabilidade por suas aes. Sejam quais forem as definies de democracia, desde Atenas at hoje, esse um cerne histrico comum. Nas democracias, ou poliarquias, contemporneas os cidados tm, pelo menos, o direito de votar em eleies competitivas. Isso significa que se supe que eles fazem uma escolha entre no mnimo cinco opes 7 . Essa escolha no teria sentido se eles no tivessem (ou, mais precisamente, se a estrutura legal/institucional existente no lhes concedesse) um grau suficiente de autonomia pessoal para faz-la conscientemente 8 . Nesse sentido, a democracia uma aposta coletiva: ainda que de m vontade, cada ego aceita9 que todos os outros alter tenham o mesmo direito de (isto , sejam iguais em relao a) participar na crucial deciso coletiva que determina quem os governar durante certo tempo. A despeito do peso infinitesimal de cada voto nessa deciso, a sensao de no serem mais meros sditos, mas cidados que exercem seu direito eqitativo de escolher quem os governar, contribui muito para explicar o enorme entusiasmo que costuma acompanhar as primeiras eleies depois do fim do governo autoritrio10. Isso ainda mais claro em relao a outros direitos polticos. Se, como decorre da definio de poliarquia, recebo o direito de expressar livremente opinies sobre assuntos pblicos, pressupe-se que eu tenha autonomia suficiente para ter tais opinies (mesmo que eu esteja imitando as opinies de outros, ainda assim sou eu quem as adota); essa mesma autonomia me torna responsvel por essas opinies, por exemplo, se elas me tornarem sujeito a um processo por calnia. Isso nos leva a um segundo ponto: no apenas a poliarquia enquanto regime poltico, mas todo o sistema legal das sociedades ocidentais (e das ocidentalizadas) construdo sobre a premissa de que todos so dotados de um grau bsico de autonomia e responsabilidade, salvo uma conclusiva e altamente elaborada prova em contrrio. Este o pressuposto que torna todo indivduo uma pessoa legal, um portador de direitos e obrigaes formalmente iguais no s no domnio poltico mas tambm nas obrigaes contratuais, civis, criminais e tributrias, nas relaes com rgos estatais e em muitas outras esferas da vida social. Esse fato, que faz parte tanto da
significados variveis da democracia num determinado contexto, a Frana, que em vrios sentidos est mais prxima do que os Estados Unidos da tradio latino-amercana, ver Rosanvallon, 1991.
(7) Supondo que para que essas eleies sejam competitivas sejam necessrios no mnimo dois partidos polticos, essas opes so: votar no partido A, votar no partido B, votar em branco, votar nulo e no votar. (8) O tema da autonomia pessoal e seus correlates suscitaram recentemente muita ateno na filosofia poltica, mas at agora no influenciaram muito a teoria da democracia. A bibliografia bsica e uma discusso ponderada sobre esse tema podem ser encontradas em Crittenden, 1992. Para contribuies que considero particularmente esclarecedoras sobre esse assunto, ver Raz, 1986 e 1984; Waldron, 1993. (9) A histria dessa aceitao freqentemente de m vontade a da incorporao cidadania de trabalhadores urbanos, camponeses, mulheres e outros. Inversamente, sua recusa o ponto de partida do governo autoritrio: guardies, vanguardas iluminadas, juntas militares, teocracias e coisas semelhantes tm em comum a negao, pelo menos na esfera poltica, da autonomia de seus sditos. (10) Para uma discusso dessas eleies e do estado de esprito coletivo que normalmente as cerca, ver O'Donnell e Schmiter, 1986. Examinei as micromotivaes subjacentes a esses fenmenos em O'Donnell, 1986.
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histria da democracia como da histria do capitalismo e do Estado baseado territorialmente, significa que, nas mltiplas transaes sociais, se presume que somos to autnomos e responsveis quanto as outras partes que atuam nessas transaes. Desde Karl Marx, possvel descartar esse tipo de igualdade como "puramente formal" ou, pior, como um modo altamente eficaz de ocultar as desigualdades realmente importantes 11 . Penso que esse um argumento srio, mas no d conta da histria inteira: formais ou no, essas so igualdades, e tm amplas potencialidades de levar a uma maior equalizao. O que observei verdade tambm em relao a atividades que requerem maior investimento de atividade pessoal do que votar ou assinar um contrato de emprego j impresso. Por exemplo, expressar opinies, participar de uma campanha eleitoral ou ingressar num partido poltico requer no s que algum tenha a disposio de faz-lo, mas tambm alguns recursos, como tempo, informao e mesmo a simples energia12, bem como protees legais contra a possibilidade de sofrer sanes por realizar tais atividades. Na falta dessas condies propcias, s alguns indivduos excepcionalmente motivados levam a cabo essas atividades. Isso tambm verdade num nvel menos diretamente poltico, como quando se processa um proprietrio de terra explorador, um cnjuge abusivo ou um policial que se comporta de forma ilegal. Como argumentou Amartya Sen, a atuao de cada indivduo (isto , as atividades que ele pode realmente levar a cabo) depende do conjunto de capacidades reais com que cada um dotado por uma constelao ampla de fatores sociais (Sen, 1992)13. Se em qualquer caso dado certas aes (em razo da privao dos recursos necessrios, por exemplo) no estiverem includas no conjunto das capacidades do ator, a liberdade de agir daquele modo ser atribuda a esse ator de modo esprio. Nesse sentido, se no pas X existe uma condio difusa de pobreza extrema (a qual afeta muito mais capacidades do que aquelas baseadas unicamente em recursos econmicos), seus cidados so de facto privados da possibilidade de exercer sua autonomia, exceto talvez em esferas que se relacionem diretamente com sua prpria sobrevivncia. Se a privao de capacidades decorrente da pobreza extrema significa que muitos enfrentam enormes dificuldades para exercer sua autonomia em muitas esferas de sua vida, parece haver algo errado, em termos tanto morais quanto empricos, na proposio de que a democracia no tem nada a ver com esses obstculos socialmente determinados. Em realidade, dizer que ela no tem nada a ver muito forte: os autores que aceitam uma definio baseada no regime advertem com freqncia que, se essas misrias no forem enfrentadas de algum modo, a democracia, mesmo numa definio estreita, estar ameaada. Esse um argumento prtico, sujeito a testes empricos que, de fato, mostram que as sociedades mais pobres e/ ou mais desigualitrias tm menor probabilidade de ter poliarquias duradouras 14 . Essa questo importante, mas no a nica de que trato aqui.
( l l ) O enunciado clssico nessa matria encontra-se, evidentemente, em Karl Marx, 1972.
(12) Para uma pesquisa sobre os Estados Unidos que mostra a importncia desses e de outros recursos em termos dos vrios tipos de participao poltica, ver Verba, Schlozman e Brady, 1995.
(13) Ver tambm Dasgupta (1993) e, para uma perspectiva mais filosfica e extremamente interessante, Raz, 1994; Taylor, 1985.
(14) Isso extrado do traba-
lho de Przeworski e outros, 1996.
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Direitos formais
A anlise precedente implica que h uma dimenso intermediria entre o regime poltico e as caractersticas socioeconmicas amplas de um dado pas. Enquanto nvel intermedirio, este est fadado a ser influenciado tanto pelo regime como pela estrutura socioeconmica, de modo que, seja qual for essa dimenso, ela para ressuscitar um termo reconhecidamente ambguo relativamente autnoma desses dois nveis. Eu argumento que esse nvel se define pela extenso em que o "princpio da lei" ["rule of law"] efetivo, para vrios tipos de questes, regies e atores sociais, ou, de forma equivalente, pela extenso em que a cidadania plena, civil e poltica, foi alcanada pelo conjunto da populao adulta. "Princpio da lei" (ou termos que veremos ser parcialmente coincidentes, como "Rechtsstaat", "Etat de droit" ou "Estado de direito") um termo controvertido. Por ora, permitam-me afirmar que seu significado mnimo (e historicamente original) que, qualquer que seja a legislao existente, ela aplicada de forma justa pelas instituies estatais pertinentes, includo, mas no exclusivamente, o Judicirio. O que entendo por "de forma justa" o exerccio de que a aplicao administrativa ou a deciso judicial de normas legais sejam coerentes em casos equivalentes, independentemente de diferenas de classe, condio social ou poder dos participantes nesses processos, adotando procedimentos que so preestabelecidos e conhecveis por todos. Esse um critrio mnimo, mas no insignificante: se se atribui igualdade (e, pelo menos implicitamente, a mesma autonomia) ao ego em relao a outro alter, mais poderoso, com quem o primeiro faz um acordo de plantio em parceria, ou contrato de emprego, ou de casamento, ento lgico que ele tem o direito de esperar tratamento igual das instituies estatais que tm, ou podem assumir, jurisdio sobre esses atos. Importa notar que essa igualdade formal em dois sentidos. Primeiro, ela estabelecida em e por normas legais que so vlidas (no mnimo)15 por terem sido sancionadas de acordo com procedimentos prvia e cuidadosamente ditados, com freqncia regulados em ltima instncia pelas normas constitucionais. Segundo, os direitos e obrigaes especificados so universalistas, no sentido de que so atribudos a cada indivduo qua pessoa legal, independentemente de sua posio social, com a nica exigncia de que o indivduo tenha alcanado a maioridade (isto , uma certa idade, legalmente prescrita) e no se tenha provado que ele sofra de algum tipo de incapacidade desqualificante (estritamente definida e legalmente prescrita). Esses direitos formais sustentam a reivindicao de tratamento igual nas situaes legalmente definidas que tanto subjazem como podem seguir-se do tipo de atores exemplificado acima. "Igualdade [de todos] perante a lei" a expectativa inscrita tendencialmente nesse tipo de igualdade 16 . Neste momento quero mencionar um ponto ao qual voltarei depois: as premissas e caractersticas desses direitos e obrigaes da pessoa legal como membro da sociedade (os quais, a bem
(15) Com essa expresso parenttica estou deixando de lado algumas questes complexas de teoria do direito que no julgo necessrio tratar aqui. (16) Pesquisas nos Estados Unidos mostram que a maioria das pessoas atribui alto valor sensao de que so tratadas por meio de processos justos pelos tribunais e pela polcia, num grau que basicamente independe do resultado concreto do processo (Tyler, 1980). Robert Lane (1988) argumenta de forma convincente que um tpico importante, embora negligenciado, da teoria democrtica no s quem consegue o que por meio de quem, mas tambm como as instituies tratam as pessoas, o grau em que as instituies so justas e respeitadoras da dignidade igual de todos os indivduos. O terico do direito Ronald Dworkin (1978) tornou o ser tratado "com igual considerao e respeito" a marca distintiva de uma sociedade adequadamente ordenada.
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da brevidade, chamarei de direitos civis ou cidadania civil)17 so exatamente as mesmas que as dos direitos e obrigaes conferidos no domnio poltico aos mesmos indivduos 18 por um regime polirquico. Em realidade, os direitos e obrigaes formais atribudos pela poliarquia cidadania poltica so um subconjunto dos direitos e obrigaes atribudos a uma pessoa legal.
(17) Uso o termo neste contexto com alguma hesitao, em razo das fortes crticas (cf., entre outros, Mann, 1987; Turner, 1990) ao influente esquema de Marshall (1950). (18) Com exceo, claro, daqueles direitos polticos que so normalmente reservados aos nacionais.
Um breve panorama da evoluo e das seqncias de direitos
Desde Plato e Aristteles, sabemos que a igualdade formal insuficiente. Logo fica evidente para as autoridades polticas que, para que esses direitos no sejam "puramente" formais, devem ser tomadas algumas medidas equalizadoras. O corolrio dessa observao induziu, juntamente com as crticas da esquerda s "liberdades formais", a duas grandes conquistas. Uma o reconhecimento da necessidade de polticas destinadas a gerar uma equalizao (ou, ao menos, a corrigir algumas desigualdades notrias), de modo que camponeses, trabalhadores, mulheres e outros atores desprivilegiados possam ter chances reais de exercer seus direitos. Em alguns pases isso levou complexa institucionalidade do Estado de bem-estar. A segunda resultou do reconhecimento de que, mesmo que essas medidas equalizadoras fossem razoavelmente adequadas a grupos altamente organizados ou eleitorados com grande nmero de filiados, ainda haveria uma srie de situaes que requereriam, para que a igualdade se tomasse realmente mais prxima, medidas ainda mais especficas. Conseqentemente, vrios tipos de medidas de auxlio social e legal para os pobres, e/ou aqueles que por alguma razo tm dificuldade para defender legalmente seus direitos, tornaram-se mais uma caracterstica, especialmente dos pases altamente desenvolvidos. O resultado geral dessas mudanas foi um movimento de afastamento do universalismo da lei, em vista de situaes que se julgava exigirem, por razes de equalizao formal e substantiva, a implementao de normas legais voltadas especificamente para certas categorias sociais. Essas decises foram em parte o produto de lutas polticas dos grupos conseqentemente contemplados, e em parte o resultado de intervenes estatais paternalistas preventivas, numa combinao que variou de acordo com o pas e o momento 19 . Esses processos levaram a duras crticas, provenientes da direita e da esquerda, assim como de alguns comunitaristas, "poluio legal"20 da resultante. Quero enfatizar, no entanto, que nesta questo as conseqncias so importantes: essas crticas implicam que nos pases altamente desenvolvidos a particularizao do sistema legal se baseou historicamente na ampliao prvia da legislao universalista formal, e a teve como premissa. Alguns dos crticos mais duros dos sistemas legais parecem esquecer que a prpria possibilidade de eles questionarem esses sistemas (at mesmo perante os tribunais) sem correr
(19) H extensa literatura sobre esse assunto; entre as obras que acentuam os aspectos legais desse tpico, considero particularmente teis Preuss, 1988 e 1996; Cotterrell, 1989; Offe, 1987a e 1987b; Habermas, 1988 e 1996. (20) Como expressou Teubner (1986). Na verdade, a questo mais complicada, e confusa. Os ataques aos atuais sistemas legais de pases altamente desenvolvidos se referem tanto a seus remanescentes de universalismo "formal" quanto a inumerveis peas de legislao particularizada promulgadas no s por legisladores mas tambm por rgos administrativos, basicamente no contexto de polticas de regulao e de bem-estar. A insatisfao quanto a esses sistemas amplamente compartilhada, mas no h acordo sobre por que e em que direo eles deveriam ser mudados.
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risco pessoal se baseia em direitos formais que persistem com bastante vigor, a despeito da "poluio legal" ocorrida. Veremos que raramente esse o caso fora do mundo altamente desenvolvido, e da extrairemos algumas conseqncias. Habermas (1988)21 props uma seqncia tipolgica til. Ele observa que na maioria dos casos europeus surgiu, sob o absolutismo, um Estado que generalizou o conceito de pessoa legal como portadora de direitos "burgueses", incorporados tipicamente nos cdigos civis e comerciais. Esse foi um primeiro passo rumo juridificao generalizada da sociedade, a qual, eu acrescento agora de acordo com Max Weber (1978)22, foi ao mesmo tempo o processo de formao dos Estados nacionais e de expanso do capitalismo. O segundo passo foi o do Rechtsstaat (ou, em seu significado original, Estado de direito), que estabeleceu "a regulao constitucional da autoridade do Executivo [sob] o princpio da legalidade administrativa", mesmo que ainda no fossem concedidos aos indivduos direitos polticos, entre os quais o de eleger seus governantes. Isso s aconteceu num terceiro estgio, em algum momento do sculo XIX, quando, por meio de processos variados, a populao adulta masculina adquiriu direitos polticos plenos. O quarto estgio que Habermas aponta o do Estado de bem-estar com os direitos que o acompanham. Esse perodo assinalou um claro avano na eqidade social e na democratizao, mas reduziu o universalismo legal dos estgios anteriores. Na verdade, essa tipologia do desenvolvimento no muito adequada a vrios dos casos europeus que pretende abarcar, e no nada adequada a todos os outros casos importantes, como o dos Estados Unidos. Todavia, ela til em dois aspectos. O primeiro, desenvolvido por Habermas e outros autores 23 , que os processos de mudana social acima referidos incluram uma dimenso de intensa juridificao, ou seja, "a expanso [por meio da] regulao legal de situaes sociais novas, at ento reguladas informalmente, [e] o adensamento da lei, ou seja, a decomposio especializada das definies legais globais em definies mais individualizadas" (p. 204, grifo no original). A maior complexidade dos conjuntos de direitos e obrigaes vinculados ao conceito de pessoa legal uma expresso desse processo. Ele, por sua vez, foi o produto do surgimento de Estados que tentaram ordenar de vrios modos as relaes sociais em seu territrio, um dos quais a sua prpria legislao. O segundo aspecto que considero til no esquema de Habermas 24 que ele serve para realar uma diferena crucial na qual quero insistir: a expanso e o adensamento dos direitos civis em pases altamente desenvolvidos ocorreram basicamente antes da aquisio de direitos polticos e de bem-estar. Na verdade, isso admite excees importantes, notadamente a seqncia mais lenta, e em grande medida diferente, da extenso de direitos s mulheres e a vrias minorias raciais25. Mas mesmo com essas ressalvas a diferena se mantm: na maioria dos pases latino-americanos contemporneos, agora que os direitos polticos impostos por esse regime se tornaram em geral vigentes, a extenso de direitos civis a todos os adultos muito incompleta.
(21) Para uma discusso mais detalhada, ver Habermas, 1996.
(22) Para uma anlise da sociologia do direito de Weber e de suas afinidades eletivas com o desenvolvimento do capitalismo, ver Kronman, 1983.
(23) Ver, especialmente, Mann, 1987; Turner, 1990.
(24) E na tipologia do desenvolvimento de Marshall (1950), que nesse sentido no muito diferente.
(25) Em relao aos direitos das mulheres, ver, especialmente, Walby, 1994.
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Amrica Latina
Podemos agora voltar ao nosso pas hipottico, a poliarquia X. Ele , como observei, altamente desigualitrio e grande parte de sua populao vive na pobreza. tambm um pas em que existem rudimentos de um Estado de bem-estar. Todavia, esse Estado de bem-estar muito menos articulado que aqueles dos pases altamente desenvolvidos, seu desempenho ainda menos satisfatrio, ele cresceu quase exclusivamente por meio de intervenes estatais paternalistas, e mal alcana os muito pobres 26 . Materializando um pouco meu exemplo, o que acabo de descrever se aplica, com diferenas que so irrelevantes para os propsitos do presente texto, s poliarquias contemporneas da Amrica Latina e, nesse aspecto, a vrias novas poliarquias de outras partes do mundo. Mas nesse pano de fundo comum h uma grande diferena que pe de parte a Costa Rica e o Uruguai27. Nesses dois pases existe um Estado que h muito tempo (e apesar da interrupo autoritria sofrida pelo Uruguai) estabeleceu um sistema legal que, de forma geral, funciona de um modo que satisfaz, em todo o seu territrio e em relao maioria das categorias sociais, a definio preliminar de princpio da lei que apresentei acima. Esses so pases onde o princpio da lei razoavelmente efetivo; seus cidados so plenos, no sentido de que gozam de direitos polticos e civis. No esse o caso dos outros pases latino-americanos, tanto dos que so novas poliarquias como daqueles Colmbia e Venezuela que o so h vrias dcadas. Nesses pases, como discuti em outros textos (O'Donnell, 1993 e 1997a), existem enormes hiatos, tanto em termos territoriais quanto em relao s vrias categorias sociais, na vigncia do que quer que concordemos que signifique o princpio da lei. No que se segue descreverei brevemente essas deficincias28. Falhas na legislao existente. Apesar dos progressos ocorridos recentemente, ainda existem leis e regulaes administrativas que discriminam de diversos modos as mulheres 29 e vrias minorias30, e que estabelecem para os acusados em casos criminais, os detentos e encarcerados condies que so repugnantes segundo qualquer noo de processo justo31. Aplicao da lei. Como deixa claro a epgrafe do artigo, a aplicao discricionria, e amide excessivamente severa, da lei aos fracos pode ser um eficiente meio de opresso. O lado oposto disso so as mltiplas maneiras pelas quais os privilegiados, seja diretamente32, seja por meio de ligaes pessoais apropriadas 33 , se isentam de cumprir a lei. Na Amrica Latina h uma longa tradio 34 de ignorar a lei ou, quando ela acatada, de torc-la em favor dos poderosos e da represso ou conteno dos fracos. Quando um empresrio de reputao duvidosa disse na Argentina: "Ser poderoso ter impunidade [legal]"35, expressou um sentimento presumivelmente disseminado de que, primeiro, cumprir voluntariamente a lei algo que s os idiotas fazem36 e, segundo, estar sujeito lei no ser portador de direitos vigentes, mas sim um sinal seguro de fraqueza social37. Isso
(26) Sobre as caractersticas do Estado de bem-estar na Amrica Latina, as obras bsicas so Mesa-Lago, 1978; Malloy, 1979 (ver tambm Malloy, 1991). Para anlises da situao contempornea da Amrica Latina em termos de pobreza e desigualdade, ver os estudos includos em Tokman e O'Donnell, 1998. (27) Neste sentido, o Chile um caso marginal. Vrios tipos de direitos civis so mais extensivos e efetivos nesse pas do que na maior parte do resto da Amrica Latina. Todavia, no apenas as restries polticas impostas pela Constituio herdada do regime de Pinochet, mas tambm um Judicirio, tambm herdado desse perodo, altamente penetrado por vises autoritrias me levam a no classificar esse pas juntamente com a Costa Rica e o Uruguai. (28) De outros ngulos, essas deficincias so abundantemente, embora sombriamente, detalhadas nos ensaios em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (29) Ver o captulo de Mariclaire Acosta e o respectivo "Comentrio" de Dorothy Thomas em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (30) Ver os captulos de Jorge Dandler e Peter Fry, bem como os "Comentrios" respectivos de Shelton Davis e Joan Dassin, em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (31) Ver a citada Introduo de Juan Mndez e o texto de Nigel Rodley em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (32) A obra de Roberto DaMatta (1987), especialmente sua anlise da expresso "Voc sabe com quem est falando?", uma excelente ilustrao disso. (33) Em O'Donnell, 1996 e 1997, enfatizo a importncia que vrios tipos de relaes particularistas tm no funcionamento social e poltico desses pases. (34) O ditado dos tempos coloniais "La ley se acata pero no se cumple" resume essa tradio. Esse no um fenmeno exclusivamente americano. Sobre os pases ps-comunistas, entre eles os da Europa central, ver, entre outros, Krygier, 1997; Czarnota e Krygier, 1997; Solomon, 1997. Mas, assim como na Amrica Latina, afora observaes argutas (ver especialmente Nino, 1992; Valds, 1993), no vi at agora nenhuma tentativa sistemtica de ligar esses fenmenos ao funcionamento dos respectivos regimes.
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particularmente verdadeiro, e perigoso, em embates que podem desencadear a violncia do Estado ou de agentes privados poderosos, mas um olhar atento pode detect-lo tambm na recusa obstinada dos privilegiados a submeter-se a procedimentos administrativos regulares, sem falar da escandalosa impunidade criminal que eles costumam obter. Relaes das burocracias com os "cidados comuns". Embora esta observao esteja includa na anterior, merece um comentrio parte. Talvez nada sublinhe melhor a privao de direitos dos pobres e socialmente fracos do que quando eles interagem com as burocracias das quais precisam obter trabalho, ou permisso para trabalhar, ou quando se candidatam a benefcios de aposentadoria, ou simplesmente (mas amide tragicamente) quando tm de ir a um hospital ou delegacia de polcia38. Esta , para os privilegiados, a outra face da lua, e para evit-la eles montam elaboradas estratgias e redes de relaes39. Para os outros, aqueles que no podem evitar essa face horrvel do Estado, no apenas a imensa dificuldade que eles enfrentam para obter, se tanto, o que nominalmente seu direito; tambm o modo indiferente, quando no desdenhoso, como eles so tratados, e a bvia desigualdade acarretada pelo esquivamento privilegiado dessas provaes. Que esse tipo de mundo est muito distante do respeito bsico pela dignidade humana exigido, entre outros, por Lane (1988) e Dworkin (1978) evidenciado pelo fato de que, se algum no tem a condio ou as ligaes sociais "apropriadas", agir diante dessas burocracias como portador de um direito, no como suplicante de um favor, praticamente uma garantia de penosas dificuldades. Acesso ao Judicirio e a processos justos. Dado o que eu j disse, no oferecerei outros detalhes sobre este tpico 40 , que se revelou muito vexatrio mesmo em pases altamente desenvolvidos. Na maior parte da Amrica Latina, o Judicirio (exceto quando executa procedimentos criminais que costumam descuidar dos direitos dos acusados antes, durante e depois do julgamento) distante, embaraoso, caro e lento demais para que os desprivilegiados tentem at mesmo ter acesso a ele. E quando eles conseguem ter acesso justia, as evidncias, como seria previsvel, apontam para vrias discriminaes41. Ilegalidade pura e simples. Esta a questo que mais enfatizei num trabalho anterior (O'Donnell, 1993), em que argumentei que um erro confundir o Estado com seu aparelho burocrtico. Na medida em que a maior parte da legislao formalmente aprovada existente num territrio seja promulgada e sustentada pelo Estado, e que se suponha que as prprias instituies do Estado ajam de acordo com as normas legais, devemos reconhecer (como h muito reconheceram os tericos europeus continentais42 e os anglo-saxes ignoraram) que o sistema legal parte constituinte do Estado. O que eu chamo de "Estado legal", isto , a parte do Estado que personificada num sistema legal, penetra e estrutura a sociedade, fornecendo um elemento bsico de previsibilidade e estabilidade s relaes sociais43. Todavia, na maioria dos pases da Amrica Latina
(35) Clarn, 10/05/97, p. 8. (36) Ou estrangeiros ingnuos ou suicidas potenciais, como seria o caso se, ao dirigir, eles seguissem as regras formais de trnsito; comentei esse tema em O'Donnell, 1984. (37) Esse ponto importante mas sempre negligenciado discutido em DaMatta, 1987 e 1991; Neves, 1994. (38) A terrvel e recorrente violncia a que os pobres esto sujeitos em muitas partes, rurais e urbanas, da Amrica Latina foi analisada com particular detalhe e eloqncia na obra de Paulo Srgio Pinheiro e seus associados da Universidade de So Paulo; ver especialmente Pinheiro, 1994; Pinheiro e Poppovic, 1993. Ver tambm Caldeira, 1998. Sobre a polcia, ver Chavigny (1995), o texto do mesmo autor e os "Comentrios" de Jean-Paul Brodeur em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. Um relato etnogrfico fascinante, apesar de sombrio, do comportamento da polcia no Brasil pode ser encontrado em Mingardi, 1992. (39) O que pode contribuir muito para explicar por que os atuais esforos para melhorar o funcionamento do aparelho do Estado negligenciaram tanto esse lado. Discuto essa questo em Tomkin e O'Donnell, 1998. (40) Sobre essa questo, ver os textos de Jorge Correa Sutil e Alejandro Garro em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998. (41) Alm das obras j citadas na presente seo, vale a pena mencionar que num levantamento que fiz em dezembro de 1992 na rea metropolitana de So Paulo (n: 800) uma esmagadora maioria de 93% respondeu "no" a uma questo perguntando se a lei era aplicada com igualdade no Brasil, e 6% no sabiam ou no responderam. Num veio similar, em levantamento realizado recentemente na rea metropolitana de Buenos Aires (n: 1.400, Guzman Heredia y Asociados), 89% dos entrevistados indicaram vrios graus de falta de confiana nos tribunais, 9% expressaram ter alguma confiana e s 1% disseram que tinham muita confiana. (42) Ver, por exemplo, Bobbio, 1989. (43) Ou, na formulao de Rawls (1971, p. 236), "a lei define o quadro bsico dentro do qual o exerccio de todas as outras atividades ocorre".
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o alcance do Estado legal limitado. Em muitas regies, no s as geograficamente distantes dos centros polticos, mas tambm aquelas situadas nas periferias de grandes cidades, o Estado burocrtico pode estar presente, na forma de prdios e funcionrios pagos pelos oramentos pblicos. Mas o Estado legal est ausente: qualquer que seja a legislao formalmente aprovada existente, ela aplicada, se tanto, de forma intermitente e diferenciada. E, mais importante, essa legislao segmentada englobada pela legislao informal baixada pelos poderes privatizados44 que realmente dominam esses lugares. Isso conduz a situaes complexas, das quais infelizmente sabemos muito pouco, mas que acarretam com freqncia uma renegociao contnua dos limites entre essas legalidades, formal e informal, em processos sociais nos quais (s vezes literalmente) vital entender os dois tipos de lei e as relaes de poder extremamente desiguais que eles reproduzem 45 . O sistema legal informal dominante que resulta, pontuado por reintrodues arbitrrias do sistema formal, sustenta um mundo de violncia extrema, como mostram dados abundantes, tanto das regies urbanas como das rurais. Esses so sistemas subnacionais de poder que, estranhos maioria das teorias do Estado e da democracia, tm uma base territorial e um sistema legal informal mas muito eficiente e coexistem com um regime que, pelo menos no centro da poltica nacional, polirquico. Os problemas que sumariei na presente seo indicam uma grave incompletude do Estado, especialmente de sua dimenso legal. Na maioria dos casos, na Amrica Latina e em outros lugares, essa incompletude cresceu durante os perodos de democratizao, ao ritmo das crises econmicas e de polticas econmicas fortemente antiestatistas que prevaleceram at recentemente. H algumas evidncias, tambm, de que essa deficincia foi alimentada pelo desejo de polticos nacionais de formar coalizes eleitorais vitoriosas e, conseqentemente, de incluir candidatos das reas perversamente "privatizadas" s quais estou me referindo46. Como observou Scott Mainwaring em relao ao Brasil, esses polticos comportamse como "embaixadores" de suas regies, com muito poucas orientaes polticas exceto a obteno de recursos do centro para essas regies47. Tambm faz parte da lgica da situao que esses polticos usem os votos que controlam e os postos institucionais que atingem no centro para ajudar assiduamente a reproduo dos sistemas de poder privatizado que eles representam. Como exemplo disso, e de forma interessante para os argumentos que estou levantando aqui, pelo menos nos dois pases que conheo mais de perto, Argentina e Brasil, os legisladores dessas regies tm mostrado um interesse semelhante (e amide bem-sucedido) em dominar comisses legislativas que nomeiam juzes federais naquelas regies; esse certamente um modo eficaz de isolar ainda mais seus feudos do alcance do Estado legal. difcil fugir concluso de que as circunstncias que acabo de descrever afetam profundamente o funcionamento real dessas poliarquias, a includas suas instituies situadas no centro da poltica nacional. Essa
(44) Uso o termo "privatizado" para indicar que esses costumam ser atores privados que agem em conjunto com outros que tm algum tipo de emprego estatal mas orientam seu comportamento para metas que tm muito pouco a ver com sua filiao. (45) Heredia (1994), DaMatta (1991) e Villegas (1994) indicam as complexas manipulaes das intersees entre sistemas legais formais e informais que so necessrias para uma navegao social bemsucedida nesse tipo de mundo. Estudos interessantes desse tipo de navegao por setores subordinados podem ser encontrados em Sousa Santos, 1977; Holston, 1991; Holston e Caldeira, 1997. Todavia, como enfatiza Neves (1994), por meio desses processos expressam-se e reproduzem-se enormes diferenciais de poder. Para alguns exemplos, entre muitos, do grau em que vrios tipos de sistemas de poder privatizado (e basicamente criminosos) baseados territorialmente existe, ver Human Rights Watch/Americas, 1993 e 1997; Cels, 1995; Gallego; 1990; Comisin Colombiana de Juristas, 1977; Montenegro e Zicolillo, 1991. (46) Ver O'Donnell (1993) para uma descrio e discusso dessas reas "marrons", sistemas de dominao de base territorial mal atingidos pela lei do Estado que podem chegar a cobrir grandes extenses, s vezes maiores que um pas europeu de tamanho mdio (ver: Veja, 1997; Comisin Colombiana de Juristas, 1997). (47) Mainwaring e Samuels, 1997. Para observaes concorrentes sobre a Argentina ver Gibson e Calvo, 1996; Gibson, 1997.
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concluso , no entanto, reconhecidamente baseada numa descrio superficial de questes complexas. Isso se deve em parte a limitaes de espao e em parte ao fato de que o tipo de fenmenos que descrevi foi documentado por alguns antroplogos, socilogos e romancistas, mas, com poucas excees 48 , no recebeu ateno de cientistas polticos. Na medida em que se supe que os cientistas polticos estejam especialmente credenciados para descrever e teorizar a democracia e as democracias, essa negligncia problemtica. bvio que para estes propsitos precisamos conhecer os partidos, o Congresso, as Presidncias e outras instituies do regime, e os muitos esforos correntes investidos nesses campos so extremamente bem-vindos. Todavia, acredito que o conhecimento sobre os fenmenos e prticas que esbocei acima tambm importante, tanto per se como porque se pode presumir que tenham conseqncias importantes para os modos como essas instituies do regime realmente funcionam e tendem a mudar 49 . Alm do mais, a desateno para com esses fenmenos leva a desprezar alguns problemas e questes de interesse, at mesmo no nvel da caracterizao tipolgica do prprio regime. Nos casos a que estou me referindo, por definio os direitos de poliarquia so preservados. Todavia, embora isso seja verdade no nvel nacional, a situao nas reas perifricas s vezes muito diferente. A escassez de pesquisas nessas reas no me autoriza a fazer generalizaes seguras, mas fica claro pelas obras j citadas, assim como por abundantes informaes jornalsticas e por vrios relatrios de organizaes de defesa dos direitos humanos, que algumas dessas regies funcionam de um modo que no chega a ser polirquico. Nessas reas, por razes das quais no me ocuparei aqui, as eleies presidenciais e para os Legislativos nacionais (particularmente aquelas que so realizadas simultaneamente com as primeiras) so razoavelmente limpas. Mas as eleies das autoridades locais so muito menos puras, incluindo muitos casos prejudicados pela intimidao e pela fraude. E, o que ainda pior, com a exceo da Costa Rica e do Uruguai, e nesse aspecto tambm do Chile, em todos os pases com os quais estou razoavelmente familiarizado esses problemas tenderam a piorar, no melhorar, durante a existncia das atuais poliarquias. Alm disso, muitas dessas reas so rurais, e tendem a ser fortemente sobre-representadas nos Legislativos nacionais50. Isso reala a questo de quem representa e do que representado nas instituies do regime nacional e, mais especificamente, de como se conceitua um regime polirquico que contm sistemas regionais que no so absolutamente polirquicos51.
(48) Principalmente, que eu saiba, as j citadas obras de Paulo Srgio Pinheiro e seus associados, assim como Fox, 1994a e b; Novaro, 1994; Pereira (1997). Para descries sociolgicas vivas de situaes de ausncia de Estado legal, ver Parodi, 1993; Zermeno, 1996.
(49) Suspeito que uma outra razo para essa negligncia seja que o nvel institucional do regime se presta mais prontamente pesquisa emprica do que os fenmenos que apontei acima. Os cientistas polticos no so treinados para observar esses ltimos, e o tipo normalmente muito desagregado e qualitativo de dados (amide com um carter etnogrfico) que eles tendem a gerar de difcil interpretao, especialmente em termos de suas implicaes para o funcionamento da poltica em nvel nacional. Alm disso, na medida em que alguns desses fenmenos se relacionam com assuntos legais, eles tambm requerem um conhecimento que raramente fornecido em nossa disciplina, ao passo que os advogados que estudam esses fenmenos legais informais tambm so poucos e marginais em sua rea. Em cenrios onde os padres de carreira e de promoo premiam o trabalho em tpicos e abordagens convencionais, as habilidades transdisciplinares exigidas por esses fenmenos e, pelo menos por enquanto, as dificuldades em traduzir as concluses em conjuntos de dados slidos e comparveis desencorajam esse tipo de pesquisa. (50) Ver, especialmente: Stepan, 1997; Mainwaring e Samuels, 1997. (51) Podemos lembrar que o autoritarismo secular do Sul dos Estados Unidos, entrelaado com um regime polirquico nacional, gerou uma literatura interessante, que pode ser utilmente reexaminada pelos cientistas polticos que trabalham com o tipo de caso que estou discutindo aqui; ver, entre outras obras, o livro recente de Hill (1994) e a literatura l citada.
Sobre o princpio da lei (ou Estado de direito)
Neste ponto precisamos refinar a definio inicial de princpio da lei. No basta que certos atos, quer de funcionrios pblicos, quer de atores
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privados, sejam regidos pela lei, isto , que eles ajam secundum legem, em conformidade com o que uma dada legislao prescreve. Esses atos podem impor a aplicao de uma lei discriminatria e/ou que viole direitos bsicos, ou a aplicao seletiva de uma lei contra alguns enquanto outros so arbitrariamente isentados dela. A primeira possibilidade acarreta uma violao dos padres morais que a maioria dos pases inscreve em suas Constituies e que hoje em dia, sob a rubrica dos direitos humanos, esses pases tm a obrigao, assumida internacionalmente, de respeitar. A segunda possibilidade acarreta a violao de um princpio crucial tanto de justia como do princpio da lei, o de que casos iguais recebam tratamento igual (cf. Ingram, 1985). Outra possibilidade ainda que num dado caso a lei seja adequadamente aplicada, mas em funo da deciso de uma autoridade que no , e no se sente, obrigada a proceder do mesmo modo em ocasies equivalentes no futuro. A vigncia do princpio da lei acarreta certeza e accountability52. A aplicao apropriada da lei uma obrigao da autoridade competente: espera-se que normalmente ela tome a mesma deciso em situaes equivalentes e, quando no for esse o caso, que outra autoridade, adequadamente habilitada, aplique sano precedente e tente reparar as conseqncias. Isso equivalente a dizer que o princpio da lei no apenas um amontoado de normas legais, mesmo que elas tenham sido adequadamente promulgadas; ele um sistema legal, um conjunto de normas que possuem vrias caractersticas alm do fato de terem sido adequadamente promulgadas. Esse argumento nos ocupar no restante da presente seo. Os conceitos de princpio da lei e de Estado de direito (ou Rechtsstaat, ou Etat de droit, ou termos equivalentes em outras lnguas de pases pertencentes tradio legal da Europa continental) no so sinnimos. Alm do mais, cada um desses termos est sujeito a vrias controvrsias definicionais e normativas53. Em vista disso, tenho de me limitar aqui a algumas observaes bsicas. Para comear, a maioria das definies tem um cerne comum: a viso de que o sistema legal um sistema hierrquico (normalmente coroado por normas constitucionais) que objetiva a completude, embora nunca a alcance plenamente 54 . Isso significa que as relaes entre as regras legais so elas prprias legalmente regidas, e que no h nenhum momento no qual a vontade de um determinado ator possa justificadamente cancelar ou suspender as regras que governam seu comportamento 55 . Ningum, nem mesmo os funcionrios situados nos postos mais altos, de legibus solutus56. Segue-se que "o governo deve ser regido pela lei e a ela se sujeitar" (Raz, 1977, p. 106), inclusive quando se tratar da "criao da lei [que] ela prpria legalmente regulada" (Hart, 1961, p. 97). O sistema legal, ou Estado legal, um aspecto da ordem social geral que, quando funciona adequadamente, "traz definio, especificidade, clareza e, portanto, previsibilidade para as interaes humanas" (Finnis, 1980, p. 268). Uma condio necessria para que se produza esse resultado que as leis tenham algumas caractersticas alm daquelas j citadas. Entre as muitas
(52) Este termo, que, no sentido empregado pelo autor, no tem equivalente exato em portugus, significa a obrigao que algum ou uma instituio tem de prestar conta de seus atos. Por motivo de brevidade, e tambm por se tratar de termo corrente em cincia poltica, opto por mant-lo, aqui e em outros lugares, no original (N. T.).
(53) Para discusses centradas nos Estados Unidos, ver especialmente Shapiro, 1994; e na Europa continental, Troper, 1992; Chevalier, 1994; Hamon, 1990. (54) Para argumentos sobre a incompletude tendencial dos sistemas legais, elaborados de vrias perspectivas tericas, ver Dworkin, 1978; Hart, 1961; Ingram, 1985; Kelsen, 1945 e 1961. Esse tambm um dos principais atributos da lei legalracional na concepo de Weber (1978). (55) Nem preciso dizer que essa uma descrio idealizada, que no plenamente satisfeita por nenhum pas. Mas o grau e a freqncia de afastamento dessa norma acarretam importantes diferenas entre os casos. (56) Em contraste, a marca distintiva de todos os tipos de governo autoritrio, mesmo aqueles que so altamente institucionalizados e legalmente formalizados (um Rechtsstaat, no sentido original do termo), ter algum (um rei, uma junta, um comit partidrio, uma teocracia ou coisas semelhantes) que soberano no sentido clssico; se e quando julgar necessrio, pode decidir sem nenhuma restrio legal.
listagens dessas caractersticas que foram propostas, sigo aqui aquela adotada por Raz:
1. Todas as leis devem ser Prospectivas, pblicas e claras; 2. As leis devem ser relativamente estveis; 3. A feitura de leis particulares [...] deve ser guiada por regras pblicas, estveis, claras e gerais; 4. A independncia do Judicirio deve ser garantida; 5. Os princpios de justia natural devem ser observados (isto , audincia pblica e justa e ausncia de pressupostos); 6. Os tribunais devem ter poderes [...] para assegurar conformidade ao princpio da lei; 7. Os tribunais devem ser facilmente acessveis; e 8. No se pode permitir que o arbtrio dos rgos de preveno ao crime deturpe a lei (Raz, 1977, pp. 198-201)57.
(57) Para listagens similares, ver Finnis, 1980; Fuller, 1969.
Os pontos 1 a 3 se referem a caractersticas gerais das prprias leis; fazem parte de sua promulgao e contedo apropriados, assim como a um fato comportamental que este autor e outros enfatizam: as leis devem ser passveis de ser seguidas, o que significa que elas (e aqueles que as interpretam) no devem fazer exigncias cognitivas ou comportamentais que estejam alm do razovel a seus destinatrios. Os outros pontos da listagem de Raz se referem aos tribunais, e s indiretamente a outros rgos estatais. O ponto 4 requer especificao: que a "independncia dos tribunais" (em si mesma uma idia obscura 58 que no discutirei aqui) uma meta valiosa mostrado, a contrario, pelo comportamento costumeiramente servil dessas instituies em relao a governantes autoritrios. Mas essa independncia pode ser usada apenas para alimentar privilgios setoriais do corpo de funcionrios do Judicirio, ou para tornar inquestionveis interpretaes arbitrrias da lei. Conseqentemente, tambm parece necessrio "que os encarregados de interpretar e aplicar as leis as considerem com seriedade primordial" (Fuller, 1969, p. 122) e, eu acrescentaria, que estejam harmonizados com a sustentao e a expanso da poliarquia, a qual, em contraste com o passado autoritrio, confere a eles essa independncia. Conseguir isso uma exigncia excessiva em qualquer lugar, incluindo-se certamente a Amrica Latina. Nessa regio, realizaes no menos difceis so implicadas pelo ponto 6, especialmente com respeito superviso da legalidade das aes de presidentes que se sentem autorizados eleitoralmente a fazer o que lhes convier durante seus mandatos 59 . J mencionei a negao real aos desprivilegiados dos pontos 5 e 7, e ela amplamente ilustrada pelas obras j citadas. O mesmo vale para o ponto 8, especialmente em relao impunidade da polcia e de outros rgos (assim chamados) de segurana, bem como violncia perpetrada por agentes privados, juntamente com a atitude freqente de indiferena, quando no de cumplicidade, da polcia e dos tribunais para com esses atos.
(58) Para uma discusso apropriada, ver Shapiro, 1987.
(59) Em O'Donnell (1994) chamei de "delegativas" essas vises plebiscitrias inerentemente antiinstitucionais e o tipo de regime que elas tendem a gerar.
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Neste ponto devemos observar que a expresso inglesa "rule of law" ["princpio da lei"] e o tipo de definio que transcrevi no contm nenhuma referncia direta, como fazem "Estado de direito" e seus equivalentes, a rgos estatais que no sejam os tribunais. Isso no de surpreender dadas as respectivas tradies, incluindo-se o papel particularmente forte desempenhado pelos tribunais no desenvolvimento poltico dos Estados Unidos (cf. Skowronek, 1982; Skocpol, 1992). No obstante, supe-se que todo o aparelho do Estado e seus agentes se submetam ao princpio da lei, e de fato j observei que as flagrantes transgresses de seja qual for a legalidade existente so cometidas durante contatos desses agentes com os pobres e os fracos. Alm disso, se se supe que o sistema legal estrutura, estabiliza e ordena mltiplas relaes sociais60, ento no apenas quando os agentes estatais, mas tambm os atores privados, violam a lei com impunidade, o princpio da lei no melhor dos casos truncado. Que agentes do Estado perpetrem eles prprios atos ilegais ou que eles de facto liberem atores privados a faz-lo no faz muita diferena, seja para as vtimas dessas aes, seja para a (in)efetividade do princpio da lei. O corolrio dessas reflexes que, quando concebido como um aspecto da teoria da democracia, o princpio da lei, ou o Estado de direito, deve ser concebido no apenas como uma caracterstica genrica do sistema legal e do desempenho dos tribunais. Nesse contexto, o princpio da lei deveria, sim, ser visto como um governo de um Estado democrtico com base legal. Isso implica que existe um sistema legal que ele prprio democrtico em trs sentidos. Primeiro, o de que ele preserva as liberdades e garantias polticas da poliarquia. Segundo, o de que preserva os direitos civis de toda a populao. E terceiro, no sentido de que estabelece redes de responsabilidade e accountability61 que impem que todos os agentes, privados e pblicos, inclusive os funcionrios dos escales mais altos do regime, esto sujeitos a controles apropriados, legalmente estabelecidos, da ilegalidade de seus atos. Na medida em que preencha essas trs condies, esse Estado no apenas governado pela lei; um Estado legal democrtico, ou um Estado democrtico de direito. Quero insistir em que os direitos de cidadania poltica e civil so formais, no duplo sentido de que so universalistas e so aprovados por meio de procedimentos estabelecidos por regras de autoridade e representao resultantes de um regime polirquico62. A cidadania poltica da poliarquia homloga cidadania civil dos aspectos universalistas do sistema legal: os direitos de votar e de ingressar num partido poltico, de celebrar um contrato, de no sofrer violncia, de esperar tratamento justo de um rgo estatal e assim por diante, tm todos como premissa a existncia de indivduos que partilham a autonomia e a responsabilidade que os tornam pessoas legais e agentes autnomos de suas prprias aes. Essa uma premissa universalista de igualdade que aparece em inmeras facetas de um sistema legal democrtico. Ela sublinha o enorme apelo normativo que, embora expressadas de forma vaga e inconsistente, as
(60) Ou, como diz Krygier (1997, p. 47), em observaes irrefutveis sobre as deficincias do princpio da lei na Europa central contempornea: "No mnimo [...] o mrito do princpio da lei e sua grande contribuio normativa para a vida social e poltica relativamente simples: as pessoas devem ser capazes de confiar na lei quando agem. Isso requer que ela exista, que seja conhecvel, que suas implicaes sejam relativamente determinadas e que se possa esperar com confiana que ela estabelea limites dentro dos quais os principais atores, incluindo-se o governo, agiro".
(61) Devido a restries de espao e porque discuti essa questo extensivamente num trabalho recente (O'Donnell, 1998b), no presente texto me referirei apenas de passagem accountability. Todavia, espero que fique claro que eu considero a accountability, inclusive a que chamo de "horizontal" (isto , o controle que alguns rgos estatais exercem sobre a ilegalidade das aes de outros desses agentes), uma das trs dimenses constitutivas do governo democrtico da lei. (62) Recentemente, Habermas (1996) insistiu nesse aspecto como uma caracterstica central da lei nas democracias contemporneas.
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aspiraes democrticas demonstraram nas mais variadas condies histricas e culturais.
Desigualdades, o Estado e os direitos liberais
possvel argumentar-se que estou trilhando um caminho excessivamente tortuoso para justificar o princpio da lei, quando ele pode ser suficientemente justificado em termos instrumentais63, por sua contribuio para a estabilidade das relaes sociais, ou argumentando que suas deficincias podem ser to srias que impeam a viabilidade de uma poliarquia. Esses so argumentos sensatos, e hoje em dia abundantes, especialmente em termos da contribuio que a legislao apropriada d ao investimento privado e, supostamente, ao crescimento econmico em ltima instncia. Atualmente vrios rgos internacionais esto dispostos a apoiar essa meta, e legies de especialistas se ocupam com vrios aspectos dela. Todavia, estou convencido de que, independentemente de suas conseqncias benficas, uma justificao adequada do princpio da lei deve estar baseada na igualdade formal, mas de forma alguma insignificante, acarretada pela existncia de pessoas legais s quais se atribui uma ao autnoma e responsvel (e na dignidade bsica e na obrigao de respeito humano que deriva dessa atribuio, embora eu no tenha elaborado esse ponto) 64 . Alm do mais, no presente contexto da Amrica Latina, o tipo de justificao do princpio da lei que se prefira tende a fazer grande diferena em termos das polticas que podem ser advogadas. H, em particular, o perigo derivado do fato de que hoje as reformas legal e judiciria (e os recursos internacionais e domsticos alocados para apoi-las) so fortemente orientadas para os supostos interesses dos setores dominantes (basicamente legislao comercial nacional e internacional, alguns aspectos da legislao civil e os aspectos mais puramente repressivos da legislao criminal)65. Isso pode ser til para fomentar o investimento, mas tende a produzir um "desenvolvimento dualista do sistema de justia", centrado naqueles aspectos "que preocupam os setores modernizantes da elite econmica em matrias de natureza econmica, comercial ou financeira [enquanto] outras reas de litgio e acesso justia permanecem essencialmente intocadas, corrompidas e persistentemente carentes de infra-estrutura e recursos" (Villegas, 1994)66. Em sociedades que so profundamente desiguais, essas tendncias podem muito bem reforar a excluso de muitos do princpio da lei, ao mesmo tempo que exageram as vantagens de que os privilegiados desfrutam, por meio de leis e tribunais aprimorados no interesse direto deles. Em contraste, a justificao substantiva do princpio da lei que proponho aqui conduz diretamente questo de como ela se aplica, ou no, a todos os indivduos, incluindo-se aqueles que tm pouco efeito direto sobre o investimento privado.
(63) Para uma discusso dos vrios tipos de justificao do princpio da lei, ver Radin, 1989.
(64) Nesse sentido, Raz (1977, pp. 204-205) est inteiramente correto quando afirma que "o princpio da lei fornece a base para o respeito legal pela dignidade humana".
(65) Devemos considerar tambm uma tendncia discernvel a endurecer o sistema de justia criminal contra os suspeitos "comuns". Em outro assunto pertinente, as organizaes dedicadas aos direitos humanos expressaram srias preocupaes com procedimentos que violam praticamente qualquer princpio de julgamento justo, adotado com assistncia de rgos estrangeiros que nem sonhariam em estabelecer procedimentos semelhantes em seus prprios pases contra suspeitos no trfico de drogas. (66) Ver tambm os captulos de Correa Sutil e Garro em Mndez, O'Donnell e Pinheiro, 1998; Villegas, 1977.
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Cabem agora dois comentrios. Um, emprico e j feito, que, embora haja variaes de caso a caso das quais no posso tratar aqui, muitas novas poliarquias, na Amrica Latina e em outras regies, exibem numerosos pontos de ruptura nos circuitos legais que delineei. Na medida em que isso seja verdade, temos de supor que nesses casos o princpio da lei tem, se tanto, existncia apenas intermitente e parcial. Ademais, essa observao no nvel do Estado legal a imagem espelhada de inmeras violaes da lei no nvel social, as quais, como argumentei em outro lugar (O'Donnell, 1993), correspondem a uma cidadania truncada ou de baixa intensidade. Nos pases que nos preocupam, muitos indivduos so cidados no que diz respeito a seus direitos polticos, mas no em termos de seus direitos civis. O segundo comentrio terico. Nas pginas precedentes chegamos implicitamente a uma importante concluso que agora quero destacar. H uma nica e especfica diferena da poliarquia em relao a outros regimes67: que os postos mais altos do regime (com exceo dos tribunais) so ocupados em conseqncia de eleies livres, justas e competitivas. Os vrios outros direitos e garantias especificados na definio desse regime so derivados do primeiro, isto , so condies determinadas ponderadamente e derivadas de forma indutiva para a existncia daquele tipo de eleio68. Por sua vez, a caracterstica especfica do princpio da lei como um atributo do aspecto legal de um Estado democrtico, em contraste com todos os tipos de governo autoritrio, a existncia de uma rede completa de accountabilities definidas legalmente que impe que ningum seja de legibus solutus. A primeira caracterstica especfica faz parte do regime poltico, uma poliarquia; a segunda faz parte do Estado, ou mais precisamente da face do Estado que incorporada num sistema legal democrtico. Ambas se baseiam no mesmo tipo de direitos e atribuies (formais) da ao humana, e ambas so o produto de longos processos histricos, originados no quadrante Noroeste do mundo, de ampliao de direitos polticos e civis. Por essas razes acredito que, mesmo que isso crie problemas conceituais intricados dos quais estaremos desobrigados se reduzirmos a democracia unicamente a um atributo do regime69, devemos pensar, alm da "democraticidade" desse ltimo, na "democraticidade" do Estado, especialmente do Estado concebido em sua dimenso legal. Neste nvel a questo pertinente se refere aos vrios graus, atores e dimenses em que os trs atributos de um princpio da lei democrtico, ou Estado de direito, esto ou no presentes num determinado caso. A democracia no s um regime poltico (polirquico), mas tambm um modo particular de relacionamento, entre Estado e cidados 70 e entre os prprios cidados, sob um tipo de princpio da lei que, alm da cidadania poltica, preserva a cidadania civil e uma rede completa de accountabilities. Outra concluso resulta dessa discusso. Da forma como a defini, a plena vigncia do princpio da lei no foi alcanada em nenhum pas. Tratase de um horizonte mvel, j que a mudana societal e a prpria aquisio de alguns direitos provocam novas demandas e aspiraes, ao passo que a vigncia continuada daqueles que foram ganhos nunca pode ser dada como
(67) Nem as eleies per se, nem o voto adulto universal, a limitao temporal dos mandatos, a diviso de poderes, nem qualquer outra coisa exclusiva da poliarquia. Para uma discusso esclarecedora sobre esse assunto, ver Sartori, 1987. (68) Suspeito que essa derivao (provavelmente inevitvel) ponderada e no analtica a razo para as infindveis disputas sobre quais so os atributos apropriados da poliarquia, mesmo entre aqueles que concordam sobre a utilidade desse e de outros conceitos similares. Elaboro esse e outros assuntos relacionados num trabalho atualmente em curso.
(69) A parcimnia uma virtude da teoria, mas no deveria ser obtida custa de seu prprio escopo. Sobre um assunto relacionado, tenho a impresso de que o interesse crescente na "qualidade" da democracia (ver, entre outros, Linz e Stepan, 1996; Diamond, 1996a e 1996b) expressa preocupaes e intuies voltadas na direo que discuti aqui. Nesse sentido, o presente texto pode ser visto como um esforo de refinar conceitualmente e tornar mais acessveis empiricamente as conotaes do termo "qualidade" tal como usado nesse contexto. (70) Esse ponto questionado por Schmitter e Karl, 1991.
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certa. Vista desse ngulo, a democracia perde as conotaes estticas que tende a ter quando concebida unicamente como um regime, e mostra que ela prpria esse horizonte mvel (e, por essa razo, a despeito das inmeras decepes com seu funcionamento real, a fonte e o referente de um intenso apelo normativo). Se isso estiver correto, o modo adequado de conceber nossos esforos intelectuais v-los voltados para uma teoria da democratizao como algo infindvel e sempre potencialmente reversvel, e no para a democracia tout court. Neste ponto o leitor certamente j percebeu que s estou fazendo referncias de passagem a questes de desigualdade socioeconmica. Isso no ocorre porque eu considere essas questes desimportantes. Ao contrrio. Na primeira seo mencionei os principais inconvenientes gerados pela incluso da igualdade geral (ou de qualquer medida substantiva de bemestar social) na definio de democracia. Mas acrescentei que o nvel intermedirio que eu iria delinear no independente das caractersticas estruturais mais gerais da sociedade. Para comear, a Costa Rica e o Uruguai (que, como j mencionei, so os nicos pases latino-americanos onde, juntamente com os direitos polticos, os direitos civis e a accountability horizontal so razoavelmente vigentes) sugerem que uma das direes de causao vai desses direitos para a estrutura social. Esses pases esto entre aqueles que, na Amrica Latina, tm a menor proporo de pobres. E, o que mais significativo, Costa Rica e Uruguai tm a distribuio de renda menos desigual da Amrica Latina (exceto, presumivelmente, Cuba). Por fim, ao lado de outra poliarquia relativamente antiga, mas presentemente instvel, a Colmbia, esses pases, em ntido contraste com os restantes, emergiram das duas ltimas dcadas de crise econmica e ajuste com basicamente a mesma distribuio de renda (Costa Rica) ou at uma distribuio de renda um pouco melhor (Uruguai) (cf. Altimir, 1997). Embora esse seja outro tema que demande muita pesquisa, parece que o gozo da cidadania plena fomenta padres de desigualdade menos intensos, e social e politicamente menos incapacitantes, do que em pases onde, no melhor dos casos, s os direitos polticos plenos so preservados. Por outro lado, o vnculo aparentemente mais forte, embora muito difcil de avaliar, a direo causal que vai de uma estrutura socioeconmica desigualitria para a fraqueza dos direitos polticos e, especialmente, civis. H, em minha opinio, dois fatores principais. Um, bastante bvio, a dramtica reduo de capacidades decorrente da profunda desigualdade e da pobreza sria e generalizada que costuma acompanh-la. O segundo, que me parece to importante quanto desconsiderado, que as imensas distncias sociais impostas pela profunda desigualdade alimentam mltiplos padres de relaes autoritrias em todos os tipos de contato entre os privilegiados e os outros. Uma conseqncia disso a enorme dificuldade dos primeiros para reconhecer os ltimos como agentes to autnomos e responsveis quanto eles. Essa dificuldade difusa, que um olhar atento pode facilmente descobrir nesses pases 71 , um importante obstculo obteno da cidadania plena. A desigualdade estrutural um problema em todos os
(71) Convido a algumas observaes no-cientficas mas relevantes: comparemos qualquer tipo de interao entre indivduos situados em posies altas e baixas na Costa Rica e no Uruguai com interaes semelhantes em outros pases que tm uma longa tradio de profunda desigualdade. A atitude altamente deferente, com freqncia servil, que se observa nos ltimos raramente ser vista nos primeiros. A Argentina de certo modo um caso diferente, de relativo igualitarismo passado, semelhante Costa Rica e ao Uruguai, que ainda repercute nesse tipo de interaes; mas ele foi alcanado sob o populismo, no sob a democracia, e, em contraste com o caso desses ltimos pases, foi fortemente revertido nas duas ltimas dcadas. Para maior discusso sobre essas questes, ver O'Donnell, 1984.
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lugares. Mas ele mais agudo na Amrica Latina, uma regio que no s partilha com outras uma pobreza generalizada, mas tambm tem a distribuio de renda mais desigual de todas. Os direitos e garantias no "existem simplesmente"; precisam ser exercidos e defendidos contra tentaes autoritrias persistentes, e para isso so decisivas as capacidades que a sociedade fornece a seus membros. Devemos levar em conta que a lei, em seu contedo e em sua aplicao, basicamente (como o Estado do qual ela faz parte) uma condensao dinmica de relaes de poder, no apenas uma tcnica racionalizada para ordenar as relaes sociais72. Se, por um lado, a pobreza e a desigualdade assinalam a longa estrada a ser percorrida para a ampliao da cidadania civil (sem falar da realizao de sociedades menos desiguais), o que acabei de dizer sobre a lei sugere um motivo de esperana e uma estratgia de longo alcance. O motivo que ser portador de direitos formais, sociais ou polticos, , pelo menos potencialmente, um aspecto da habilitao dos indivduos e de suas associaes 73 . Isso tem sido reconhecido em todo o mundo em inmeras lutas de setores subordinados, voltadas para a validao legal de direitos que eles reivindicavam. Com isso eles contriburam para o processo de intensa juridificao que mencionei antes e tornaram a lei uma condensao dinmica das relaes de poder em jogo. A despeito das crticas que os direitos formais suscitaram em vrios quadrantes, parece claro que, quando conquistados e exercidos, eles fornecem uma base valiosa para lutar por outros direitos, mais especficos e substantivos. Isso verdade mesmo quando temos de lembrar outro ponto que no posso desenvolver aqui: esse mesmo sistema legal a lei de uma sociedade capitalista e, enquanto tal, estrutura e garante algumas relaes sociais que so intrinsecamente desiguais. Mas, independentemente de quo desigual seja uma dada relao, se um ego pode impor seus direitos civis e polticos a outros, controla capacidades que ajudam a proteg-lo e projetam sua prpria ao, individual e coletiva, no futuro74. Juntamente com as liberdades polticas da poliarquia, os direitos civis so o principal sustentculo do pluralismo e da diversidade da sociedade. Em conseqncia, e mesmo que em algumas situaes isso possa ser verdadeiro em relao ao Estado burocrtico, errado pensar o Estado legal como ocupando uma posio de soma-zero em relao sociedade. Bem ao contrrio, quanto mais o primeiro se expande como o garantidor do princpio democrtico da lei, mais comumente ele sustenta a independncia e a fora da ltima. Um Estado legal democrtico forte que efetivamente estenda seu poder regulatrio sobre a totalidade de seu territrio e por todos os setores sociais um correlato crucial de uma sociedade forte. Inversamente, a inefetividade dos direitos civis, seja sob o governo autoritrio, seja sob um Estado legal fraco, obstrui a capacidade de ao que a lei atribui nominalmente a todos. hora de lembrar que os direitos civis so basicamente as liberdades e garantias liberais clssicas. Isso leva a uma situao aparentemente paradoxal: os casos latino-americanos que venho discutindo podem ser apropriadamente chamados de democrticos, no sentido de que preservam os direitos
(72) H um interessante paralelismo entre as reivindicaes de racionalidade tcnica apoltica feitas por alguns juristas e por muitos economistas da corrente dominante. Como sabemos, esses ltimos so e os primeiros esto se tornando enormemente influentes, em especial sob os auspcios de esforos instrumentalmente inspirados de aprimorar os sistemas legais das novas poliarquias. (73) Para argumentos nesse sentido, ver Cohen e Arato, 1992; Habermas, 1996; Holmes, 1995 embora este ltimo se concentre nas regras constitucionais, enquanto eu me refiro a todo o sistema legal.
(74) Essa caracterstica da autonomia como ao projetada no futuro enfatizada por Raz, 1974 e 1977.
democrticos de participao decorrentes da poliarquia, mas raramente apresentam outro componente das democracias existentes no mundo altamente desenvolvido, o liberal. Alm disso, por razes que no posso discutir aqui75, outro componente importante, o republicanismo, tambm fraco nesses casos. Uma conseqncia na qual quero insistir que, na medida em que estamos lidando com casos em que o componente liberal da democracia fraco embora ao mesmo tempo os direitos polticos da poliarquia sejam efetivos, na maior parte da Amrica Latina e em outros lugares h uma inverso da seqncia histrica seguida pelos pases mais altamente desenvolvidos. Quando aplicada aos primeiros casos, a suposio implcita da efetividade dos direitos civis e da accountability, feita pela maioria das teorias da democracia existentes, insustentvel. Em vez disso, como venho insistindo, a ausncia ou a marcada fraqueza desses componentes, assim como do republicanismo, deve ser problematizada explicitamente por qualquer teoria que pretenda abranger todas as poliarquias existentes. Sem resvalar para o erro de identificar democracia com igualdade ou bem-estar substantivos, nossas teorias tm de reconhecer a grande importncia prtica e analtica que tem, em cada caso, a relativa efetividade no apenas da cidadania poltica mas tambm da civil e da accountability ou, para dizlo em termos equivalentes, a medida em que um regime polirquico coexiste com um princpio da lei adequadamente democrtico (ou um Estado democrtico de direito). Com esse propsito, como tambm venho insistindo, muito embora isso expanda muito o escopo da anlise, necessrio concluir que um foco baseado unicamente no regime insuficiente. Essas reflexes propem o que talvez seja a singular tarefa da poltica democrtica e de orientao progressista na Amrica Latina: levar a cabo lutas liberais pela efetividade de direitos civis formais e universalistas para todos. Mesmo que nas origens da poliarquia o liberalismo tenha s vezes (e com freqncia ao longo da histria da Amrica Latina) agido como um freio aos impulsos democrticos, nas circunstncias contemporneas dessas e de outras regies do mundo, os impulsos democratizantes mais promissores devem vir de demandas em favor da ampliao da cidadania civil. Isso, decerto, vlido por si s. tambm o caminho para a criao de reas de auto-habilitao dos muitos que so hoje cidados truncados. No horizonte dessas esperanas, ainda que no necessariamente no futuro previsvel, est uma sociedade muito mais igualitria, que se torne, mediante a generalizao do princpio democrtico da lei, uma sociedade decente uma sociedade, como diz Margalit (1996, p. 1), "na qual as instituies no humilhem as pessoas".
(75) Discuto esse tema em O'Donnell (1997), inclusive suas implicaes em termos de fraca accountability horizontal.
Observaes finais
O leitor foi obrigado a tolerar a estranheza de um lxico que fala de democracias que so democrticas qua poliarquias mas no so democrJULHO DE 1998 55
ticas, ou o so de modo muito incompleto, se vistas do ngulo do princpio da lei e do Estado legal; de casos que so normalmente chamados "democracias liberais" mas so escassamente liberais; de regimes que so polirquicos no nvel nacional mas s vezes no o so no nvel subnacional; e de uma democracia que faz parte tanto da face legal do Estado como do regime. Alm de meus parcos talentos literrios, a razo para esse estranhamento que nosso vocabulrio foi moldado por um escopo terico restrito resultante dos pressupostos implcitos mencionados no incio do texto e discutidos ao longo dele. Apesar dessas deficincias, espero ter mostrado que os temas do Estado, especialmente o Estado legal, e da efetiva ampliao da cidadania civil e da accountability sob o princpio da lei devem ser vistos tanto como uma parte central da problmatique da democracia quanto como o estudo de seu regime (polirquico). Creio que nesse contexto que alguns aspectos polticos dos ricos, fascinantes e com freqncia justificadamente melanclicos captulos deste volume 76 devem ser interpretados. A maioria dos pases latino-americanos aos quais esses captulos se referem so poliarquias. Ter alcanado essa condio , na verdade, um progresso extremamente importante em relao extrema arbitrariedade e violncia dos sistemas autoritrios que, na maioria dos casos, precedeu essas poliarquias. Nesse sentido especfico, centrado no regime, no partilho a relutncia de alguns de nossos autores em chamar esses casos de "democracias", embora eu prefira nome-los poliarquias, ou democracias polticas. Por outro lado, como esses mesmos autores deixam muito claro, a obteno de uma democracia mais plena que inclua o governo democrtico da lei uma realizao urgente e, nas circunstncias detalhadas neste volume, distante. O fato de que as lutas visando essa meta podem se basear, como devem, nas liberdades polticas da poliarquia assinala o potencial desse tipo de regime, ainda que prejudicado por uma cidadania truncada e uma accountability fraca.
(76) O autor se refere aos textos do volume (citado na nota 1) em que ser publicado este ensaio (N. E.). Recebido para publicao em 29 de maio de 1998. Guillermo O'Donnell professor do Instituto Kellogg, Universidade de Notre Dame (Estados Unidos). Publicou nesta revista "Sobre o Estado, a democratizao e alguns problemas conceituais" (n 36).
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GUILLERMO O'DONNELL Sousa Santos, Boaventura de. "The law of the oppressed: The construction and reproduction of legality in Pasargada". Law and Society, n 12, 1977: 5-126. Taylor, Charles. "What's wrong with negative liberty". In: Philosophy and the human sciences. Philosophical papers 2. Cambridge UK: Cambridge University Press, 1985: 211-229. Teubner, Gunther (org.). Dilemas of law in the Welfare State. Nova York: De Gruyter, 1986. Troper, Michel. "Le concept de 1'Etat de droit". Droits: Revue Franaise de Thorie Juridique, n 15, 1992: 51-63. Turner, Bryan. "Outline of a theory of citizenship". Sociology, 24(3), 1990: 189-217. Tyler, Tom R. Why people obey the law. New Haven: Yale University Press, 1990. Valds, Ernesto G. Derechi, etica y poltica. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. Villegas, Pilar D. Rule of law and judicial systems in the context of democratization and economic liberalisation: A framework for comparison and analysis in Latin America. Mxico DF: Cide, 1994 (mimeo). . The Judiciary and democratization in Latin America, texto apresentado ao Vienna Dialogue on Democracy and Institutionalization of Horizontal Accountability, Viena, 1997. Veja. "Medo do serto", 10/09/97. Verba, Sidney, Schlozman, Hay L. e Brady, Henry. Voice and equality. Civic voluntarism in American politics. Cambridge USA: Harvard University Press, 1995. Walby, Sylvia. "Is citizenship gendered?". Sociology, 28(2), 1994: 379-395. Waldron, Jeremy. Liberal rights. Collected papers 1981-1991. Cambridge UK: Cambridge University Press, 1993. Weber, Max. Economy and society. An outline of interpretative sociology. 2 vols. Berkeley: California University Press, 1978. Zermeno, Sergio. La sociedad derrotada. El desorden mexicano de fin de siglo. Mxico DF: Siglo XXI, 1996.
JULHO DE 1998
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Notas sobre a reforma do Estado Fernando Henrique Cardoso A derrota da vitria: a contradio do absolutismo de FHC Francisco de Oliveira Reforma agrria em tempos de democracia e globalizao Bernardo Sorj A roupa nova do rei Tarso Genro O ocaso dos bacharis Luiz Felipe de Alencastro Do dirio de Ssifo: obstculos econmicos democracia sustentvel Wanderley Guilherme dos Santos Um novo Estado para a Amrica Latina Luiz Carlos Bresser Pereira Um seminrio de Marx Roberto Schwarz Recepes de Marx Jos Arthur Giannotti Os caminhos do mal-estar social: habitao e urbanismo no Brasil Henry Cherkezian e Gabriel Bolaffi Adeus CLT? O "eterno" sistema corporativo de relaes de trabalho no Brasil Marcio Pochmann Uma dinmica da arte brasileira: modernidade, instituies, instncia pblica Snia Salzstein A Falecida e o realismo, a contrapelo, de Leon Hirszman Ismail Xavier Razes do Brasil e o modernismo Antonio Arnoni Prado Resenha: A revoluo passiva: lberismo e americanismo no Brasil, de Luiz Werneck Vianna, por Adalberto M. Cardoso
Novos Estudos
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Democracia e desigualdade na América Latina

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POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE DA LEI NA AMRICA LATINA1

Guillermo O'Donnell Traduo do ingls: Otaclio Nunes

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( l l ) O enunciado clssico nessa matria encontra-se, evidentemente, em Karl Marx, 1972.

(14) Isso extrado do traba-

lho de Przeworski e outros, 1996.

POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE DA LEI NA AMRICA LATINA

Um breve panorama da evoluo e das seqncias de direitos

(21) Para uma discusso mais detalhada, ver Habermas, 1996.

(23) Ver, especialmente, Mann, 1987; Turner, 1990.

POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE DA LEI NA AMRICA LATINA

GUILLERMO O ' DONNELL

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GUILLERMO O ' DONNELL

Sobre o princpio da lei (ou Estado de direito)

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GUILLERMO O ' DONNELL

(57) Para listagens similares, ver Finnis, 1980; Fuller, 1969.

(58) Para uma discusso apropriada, ver Shapiro, 1987.

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aspiraes democrticas demonstraram nas mais variadas condies histricas e culturais.

Desigualdades, o Estado e os direitos liberais

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