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7. El anlisis de polticas y la poltica *

EL JUEGO de la poltica pblica, para usar la metfora de Graham Allison, hay dos jugadores principales, los analistas de polticas y los polticos.' A los analistas de polticas les interesa la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar a la sociedad en su conjunto. Recalcan la importancia de que los objetivos polticos sean definidos explcitamente y de que se proceda con especial atencin al jerarquizar los diversos objetivos en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos. Con fe en sus tcnicas, los analistas derivan sus conclusiones de modelos matemticos abstractos.' En contraste, a los polticos interesa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Ponen el acento en la negociacin, en la transaccin y el compromiso, tratan de cancelar los objetivos que impiden llegar a un consenso y buscan resolver
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* Publicado originalmente con el ttulo "Policy Analysis and Policy Politics", en Po/icy Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espaol de Graciela BeIln.
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Graham T. Allison, Essence of Decision, Bastan: Little, Brown, 1971, pp. 162-63. sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un juego en el que cada uno de los jugadores juega una posicin distinta, ms que como una representacin teatral en la que cada actor tiene un papel fijo. [Ver el volumen 11 de esta coleccin] 2 En este artculo, distingo el "anlisis de polticas" de la "investigacin sociolgica" y de la "evaluacin de polticas". El anlisis de polticas examina un problema de polticas concreto en un esfuerzo por establecer qu debe hacer el gobierno. Usualmente, pero no siempre, se hace el anlisis para un decisor concreto que quiere tomar, tiene que tomar o es capaz de tomar una decisin especfica (o emprender una accin especfica) sobre un cierto problema. El anlisis de polticas hace preguntas como "Qu debe hacer el goAllson
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el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limitados. Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomendaciones en la fuerza de las posiciones de sus electores. Esta divisin del mundo de las polticas es similar a las "dos culturas" que c.P. Snow encontraba en el mundo intelectual, la de los cientficos fsicos y la de los intelectuales literarios.' Como el cientfico de Snow, el analista de polticas es el optimista, completamente convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor opcin y que puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el intelectualliterario, el poltico de las polticas es el pesimista, igualmente convencido de que el ltimo invento del analista de sistemas, el presupuesto por programas, la gestin por objetivos o el presupuesto base cero, slo harn que el proceso de las polticas sea ms complicado, no mejor, y que el nico curso razonable es seguir en la brega tratando de salir del apuro. Como en las dos culturas de Snow, los valores, actividades y emociones, fundamentalmente diferentes del analista y del poltico, pueden inhibir la
bierno acerca del desempleo'!" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas tambin pueden estar motivadas por el deseo de determinar qu debe hacer el gobierno en un momento dado, pero se acercan a la cuestin slo indirectamente. La investigacin sociolgica est diseada para revelar relaciones, no necesariamente casuales, entre distintas variables (de las casuales podra no estar ninguna sujeta a manipulacin del gobierno). Se pregunta: " Crno se relaciona la probabilidad de que un individuo est desempleado con su sexo, raza, edad, educacin, antecedentes criminales y su historial de empleos previos?" A diferencia de la sociologa, la evaluacin de polticas est diseada para determinar el impacto de los programas en curso. Hace preguntas como "Qu tan eficaz es el programa para reducir el desempleo?" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin original lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin de datos y anlisis de la informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar adelante su propia investigacin, frecuentemente examina los resultados de las investigaciones de otros para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos clculossimples sobre los datos o resultados, con el fin de llegar a conclusiones que sean tiles para el problema. El anlisis de polcascontiene una recomendacinexplcita y usualmente detallada para It accin (o inaccir) gubernamental. Mucho se ha escrito sobre los usos de la investigacln en ciencias sociales. Este artculo se centra en el anlisisde polcas. . 3 C.P Snow, The Two Cultures and (he Scientfic Revolution, Cambridge University Press, Cambridge 1959. .

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comunicacin entre ellos y provocar una antipata custica y permciosa. La dicotoma es por supuesto una exageracin. El analista y el poltico descritos son tipos ideales, tal vez caricaturas, que definen los polos de un espectro continuo que va desde el matemtico, fascinado con las complejidades de sus modelos, hasta el funcionario pblico que busca autopromoverse, derrochando recursos en la comunidad electoral que ms pueda beneficiarlo. La distribucin se concentra en dos polos, con los jugadores agrupados cerca de los dos extremos, de tal manera que parecen casi estar organizados en dos equipos o quiz en dos ligas con jugadores que participan en juegos similares pero con distintas reglas, tradiciones y sistemas de anotacin. En lo que sigue, los trminos analista y poi tico se refieren estrictamente -y esto debe subrayarse- a estos tipos ideales, aunque los ejemplos usados para ilustrar su comportamiento y actitudes se tomarn necesariamente de las palabras y acciones de los jugadores polticos reales, mucho ms complejos. En realidad, cada jugador individual posee una combinacin nica de habilidades analticas y polticas. En cualquier juego de polticas los jugadores tomarn partido segn sus talentos y preferencias. As, un poltico tradicional puede ser bastante analtico cuando se trata de asuntos que no le afectan a l o a sus electores, y un analista puede ser bastante poltico cuando estudia polticas que interfieren con sus intereses o con los de su comunidad analtica. Arnold J. Meltsner ha advertido acerca de "la falsa divisin del mundo de la decisin poltica en dos campos incompatibles", insistiendo en que no hay que exagerar la divisin.' An as, la racionalidad econmica y la racionalidad poltica frecuentemente entran en conflicto y la naturaleza de este conflicto afecta de tal manera la prctica del anlisis poltico que no puede ignorarse.
4Arnold J. Metsner, Policy Analysts in the Bureaucracy University of California Press, Berkcley, Calif, 1976, p. 278.

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I. Las ideologas analticas y polticas

Slo algunas de las diferencias de conducta, actitudes y estilo antes citadas se relacionan directamente con el conflicto entre el analista y el poltico y con la influencia relativa de ambos jugadores en la elaboracin de las polticas
EFICIENCIA, EQUIDAD Y DISTRIBUCIN

El criterio del analista para la seleccin de polticas es la eficiencia econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja mayores beneficios netos. La suma de todos los beneficios y la resta de todos los costos proporcionan al analista la medida del inters pblico. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora por supuesto los problemas de distribucin: quin recibe los beneficios y quin paga los costos. Aun en la alternativa ms eficiente, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos exceden a sus beneficios; Pero el analista argumentar siempre en favor de aquella opcin de poltica cuyos costos agregados generan los mayores beneficios y hacen as posible compensar a los perdedores o alcanzar los objetivos distributivos de la sociedad, cualesquiera que stos sean. El criterio de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos que la sociedad considere ms necesitados o con mayor mrito. El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lograr mejor al maximizar la eficiencia econmica puede tal vez
5 Mi definicin de "anlisis de polticas" -tal como es practicado, ms que como debera ser practicado- considera que es ms importante la disciplina de la economa que la estadstica, la investigacin de operaciones, la planeacin urbana e incluso el "anlisis de polticas" tal como se ensea hoy da en las nuevas Escuelas de Polticas Pblicas. Esto es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se guan la mayora de los . analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de nuestro tiempo o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la adquirieron. Notemos, por ejemplo, que el gabinete original del Presidente Carter, con doce directivos, estaba formado por cinco economistas, cinco abogados (o polticos) y dos "otros" que, como prueba de que tambin se pueda llegar a Washington sin grado acadmico, entran tambin en la categora de poltico.

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usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equidad. Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de los programas y polticas particulares, con un programa completamente independiente de redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Que el diseo, la aprobacin y la implementacin de este programa redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y molesto, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la contaminacin, el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de salud, Ia administracin de recursos hidrulicos o la defensa militar. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de eficiencia. Porque el analista est profundamente interesado en la equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms eficiente, pues sta es la nica la manera de conseguir la mayor cantidad de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha dejado constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el problema de la equidad para ms adelante.' Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple pa6 Henry Rose escribe: "Deben tratarse aparte con una poltica de distribucin del ingreso? El procedimiento usual en los analistas de costo-benecio es, por supuesto, obviar las consecuencias distributivas y limitar al anlisis a una medida de eficacia agregada -una razn por la cual los decisores polticosmuestran poco entusiasmo por tales anlisis... Usualmente en casos especficos no hay manera de identicar a todos [os ganadores o perdedores, y los costos de informacin necesaria para intentar su identificacin son frecuentemente muy altos. Ms an, los mecanismos para compensar a los perdedores son dbiles o inexistentes... Un analista que omite los efectos distributivos y trata slo de la eficiencia agregada se ocupa de una parte del problema del decisor y quiz slo de una pequea parte." (uThe Role of Cost-Benet Analysis Policy Making", en Cost Benefit Analysis and Water Pollution Policy, edito Henry M. Peskin y Eugene P. Seskin, Urban Institute, Washington, D.C.,1975.

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ra la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equidadslo puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. No hay una medida nica y simple para determinar si una distribucin del ingreso o de los activos es ms equitativa que otra. Ms an, no importa qu tan difcil sea determinar los costos totales y los beneficios totales, siempre ser ms difcil determinar su distribucin.' Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern inevitablemente indirectos y dispersos. Corno la eficiencia es un criterio simple, nico, especfico y medible, es ms adaptable que la equidad para el trabajo analtico. En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No son los ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas de ciudadanos las que tienen la influencia poltica..Como representante electo o autoridad poltica designada, el poltico responde a los electores, no a la nocin abstracta de beneficio pblico agregado, propia del analista. Al poltico le interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han de pagar." Robert H. Haveman escribe: En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y beneficios que las medidas polticas conllevan para la sociedad co7 Roben H. Havcrnan y Julius Margolis citan este argumento como uno de los muchos argumentos en contra de sopesar formalmente los costos y beneficios para decidir quin se beneficia y quin paga. "Obtener informacin exacta sobre el impacto distributivo del gasto pblico frecuentemente es difcil, No slo debe uno asegurarse de la distribucin de los costos entre los contribuyentes y entre quienes verdaderamente suministran los recursos. A causa dc la dficuhad de calcular con exactitud estos lineamientos con el conocimiento existente, no resulta todava adecuado incorporar el balance de la equidad en los clculos formales de bcnecios y costos" ("Public Expenditure and Policy Analysis: An Ovcrview", en Public Expenditure and Policy Anlysis, 2a. ed., edil. Haveman y Margolis Rand McNally, Chicago, 1977. 8 A esto se debe el que Harold D. Lasswell rituara su libro, donde examina las.polticas pblicas desde la perspectiva de "las actitudes funcionales de polticos activos" Pofilies: Who Gets W/UlI, When. How, McGraw Hill, N.Y., 1936. '

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mo un todo, son pocos los decisores polticos individuales que encuentran significativo el criterio de beneficio social para sus objetivos ms limitados. Si el legislador, al tomar en consideracin los costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un grupo privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho a los beneficios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no interesan p la mayor parte de los legisladores." Y son los polticos, no los analistas, quienes toman la mayora de las decisiones polticas importantes. Un ejemplo de la diferencia de sus perspectivas son las recientes controversias sobre la poltica de recursos hidrulicos, construccin de presas, sistemas de riego y control de inundaciones. Al usar las tcnicas habituales del anlisis de costo-beneficio, el analista concluye que muchos proyectos hidrulicos son ineficientes -que sus costos totales son mayores que sus beneficios totales- y por ende no deben ser llevados a cabo." Ms an, los beneficios de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios), mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos considerables beneficios netos a pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos. Al ser sensible a los intereses de sus electores ms organizados y activos, el poltico concluye que los proyectos son de lo ms valioso para ellos -que por supuesto 10 son- y por lo tanto deben ser realizados. No hay una comunidad electoral que pueda quejarse
9 Robert H. Havernan, "Policy Analysis and the Congress: an Econornist's View", PolicyAnalysis 2, (primavera, 1976): 247. lOVase el comunicado de prensa de la Casa Blanca del 18 de abril de 1977,"Statement on Water Projects", para los clculos de costo-beneficio de los treinta y dos proyectos de recursos hidrulicos en las diversas listas de impacto polftico del presidente cartero Para diecisiete de estos proyectos, la proporcin final de beneficios a costos fue de menos de 1.0. Para una visin crftica del anlisis de costo-beneciode un proyecto, vase Steve Hanke y Richard A. Walker, "Benet-Cost Analysis Reconsidered: An Evaluation of the Mid-Srate Project", Water Resources Research, 10, no. 5, 1974, pp. 898-908.

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de costos tan dispersos. Y el que los beneficios sean evidentes en tanto que los costos pasen inadvertidos es un hecho que debilita todava ms la perspectiva analtica. La visin del poltico termina por triunfar. Un economista escribe: "Muchos programas se administran sin atender demasiado a su impacto distributivo. No debe sorprendernos entonces cuando estos programas evidencian consecuencias distributivas indeseables"." Ciertamente no debemos sorprendernos, pero por otras razones. Es arrogante creer que el descuido del analista en las cuestiones distributivas sea algo menor, comparado con el comportamiento de otros jugadores en el juego de las polticas. Es ms, la razn de que las consecuencias distributivas sean tan indeseables es precisamente porque alguien -el poltico- presta toda la atencin al impacto distributivo. Las polticas con consecuencias indeseables se aprueban no por ignorancia, sino por una combinacin de conocimiento y apata: el conocimiento de los pocos que saben que se pueden beneficiar sustancialmente con dicha distribucin, y que presionan entonces fuertemente por "su" programa, y la apata de los muchos que pagan por l y para quienes el costo es individualmente tan pequeo que no vale la pena hacer mayores esfuerzos para oponerse al programa. De hecho, los perdedores pueden incluso apoyar el programa a cambio del apoyo de los ganadores para otro programa (con otro conjunto distinto de consecuencias distributivas indeseables) que a su vez los beneficie. La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El inters del poltico en la distribucin es estrictamente localista, mientras que el del analista es meramente terico. El inters del poltico es, no obstante, una respuesta a las realidades del inter- .
. 11James T. Bonnen, "The Absence of Knowtedge of Distributional Impacts: An Obs tace to Effective Policy Analysis and Decsions", en Robert H. Haveman y Julius Margolis, Public Expenditure and Policy Analysis, la. ed., edil. Haveman y Margolis, Chicago: Rand McNally, 1970, p. 246.

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juego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha por obtener la generosidad de! gobierno. No es de extraar entonces que los intereses del poltico logren ser dominantes en el proceso decisorio ni que las consecuencias distributivas sean tan opuestas al designio declarado.
INSUMOS, RESULTADOS Y BENEFICIOS

Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. El aprendiz de analista debe estar siempre pendiente de no usar equivocadamente los insumas como medida de los beneficios del programa. Los beneficios se pueden evaluar correctamente slo a partir de cunto se obtiene de un programa y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por ejemplo, los programas de la Marina de los Estados Unidos, un analista no toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, aviones y misiles, sino que evala la capacidad de la Marina para llevar a cabo varias misiones como salvamentos, asalto anfibio a playas, ataques areos y deteccin y destruccin de submarinos en una variedad de escenarios. En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de los beneficios del programa'. Para el analista, por ejemplo, los beneficios de los programas militares son los resultados (la seguridad nacional), pero la cuestin central para un poltico es saber qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores (no hay que olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de gastos militares. El poltico puede sentirse obligado a defender el sistema blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (resultados), pero su evaluacin frecuentemente se basa en dlares y empleos (insumos). Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un pre-

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supuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del gasto pblico porque relaciona explcitamente los gastos con los resultados del programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta el presupuesto por objetivos, porque est organizado en trminos de insumos. El-poltico y el analista prefieren respectivamente el formato presupuestal que ponga de relieve revele lo que perciben como beneficios del programa. Desafortunadamente, los problemas conceptuales, metodolgicos y prcticos frecuentemente hacen difcil definir, medir y predecir los resultados significativos de cualquier poltica. En general es ms fcil identificar los insumos que los resultados. Evaluar un sistema blico en trminos de las ganancias y los empleos producidos es mucho menos difcil que evaluarlos en trminos de su contribucin (marginal) a la seguridad nacional. Por lo tanto, el analista necesita estar alerta ante la tendencia humana de creer que los insumos son una expresin adecuada de los beneficios. En su ya clsico artculo sobre "Anlisis de sistemas y proceso poltico", James R. Schlesinger establece que uno de "los lineamientos del anlisis de sistemas" es lograr que los anlisis y las decisiones de asignacin de recursos se orienten hacia categoras de resultados ms que de insumos, pero advierte que "en el mundo real de la decisin poltica es extraordinariamente difcil privilegiar los resultados ms que los insumes"." No obstante, menos de una dcada despus, el mismo Schlesinger no pudo evitar la trampa. En un esfuerzo por documentar "el desequilibrio de la balanza militar" entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, Schlesinger cit varias "estadsticas comparativas", casi todas medidas de msumos: Desde el ao fiscal de 1968, el nmero de efectivos norteamericanos ha disminuido en 1.5 millones de hombres. Actualmente el nmero es inferior en casi 600,000 hombres con res12J ames.R.

Schlesnger, "System Analyss and the Poltca! Process", Journal o{Law

and Economics, 11, octubre 1968, pp. 285-286.

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pecto al nivel existente antes de Vietnam. Y en casi 500,000 hombres con referencia al tiempo de Eisenhower... En el ao fiscal de 1968 la Marina tena 976 barcos. En el ao fiscal de 1976 este nmero se ha reducido a 483 barcos... Desde 1960, el nmero de efectivos militares soviticos ha crecido aproximadamente de tres millones de hombres a 4.4 millones, es decir, ms que el doble del conjunto militar de los Estados Unidos. Los soviticos dedican al menos el 15 por ciento del producto nacional a actividades de defensa ... La tasa de produccin (sovitica) de aviones de guerra excede a la de la Fuerza Area de los Estados Unidos en un factor de cuatro... Segn los clculos los soviticos gastan ms que los Estados Unidos prcticamente en todas las categoras importantes. Se calcula que, en conjunto, los soviticos gastan un 45 por ciento ms que los Estados Unidos en equivalentes de dlar." Asombrosamente, Schlesinger, el partidario del anlisis, no hace el menor intento para comparar las capacidades y los resultados de las fuerzas militares sovitica y norteamericana. La decisin en favor de una poltica puede claramente seguir la definicin de los beneficios del analista o del poltico. Consideremos el problema hipottico del control de roedores diseado por Edith Stokey y Richard Zeckhauser para ilustrar el anlisis de costo-eficiencia. Una ciudad tiene 500 departamentos infestados de ratas, un tope financiero de 10 000 dlares y dos posibles programas de control de roedores; el mtodo A cuesta 100 dlares por departamento y es eficaz en un 90 por ciento, el mtodo B , cuesta slo 40 dlares por departamento, pero es eficaz en un 50 por ciento. La aritmtica bsica muestra que con el mtodo A la ciudad puede tratar 100 departamentos y espera eliminar las ratas en 90 de las 500 unidades infestadas. Usando el mtodo B, podrn ser tratados 250 departamentos con el resultado previsible de que
13James R. Schlesinger, "A Testing Time for Amerca", Fortune, febrero 1976, pp. 147-149.

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las ratas sern eliminadas en 125 de las 500 unidades. Si se sigue el criterio de los resultados, el nmero de departamentos de los cuales se eliminan las ratas ofrece la medida de los beneficios del programa, por lo cual el analista de polticas claramente prefiere el mtodo B.14 Ahora introduzcamos otro programa hipottico: el mtodo P cuesta slo 20 dlares por unidad, pero es eficaz slo en un 10 por ciento. Dado que con el mtodo P slo podra esperarse eliminar las ratas de 50 unidades, el analista de polticas claramente lo colocara por debajo del mtodo A y del B. Sin embargo, el poltico ve el problema de otra manera. Si se sigue el criterio de los insumos del programa, el nmero de departamentos tratados ofrece la medida de los beneficios del programa. En esta perspectiva, el mtodo A "beneficia" slo a 100 departamentos y el mtodo B "beneficia" a 250 departamentos, mientras el mtodo P "beneficia" al total de las 500 unidades. Establecidos los insumos como medida de los beneficios -y dado el inters en la distribucin- el poltico prefiere obviamente el mtodo P. El analista, por supuesto, se burla del razonamiento del poltico: "El mtodo P slo ofrece buenas intenciones, no resultados." Pero hay una cierta lgica poltica, si no analtica, en la preferencia del poltico por el mtodo P, particularmente si se toman en cuenta sus incentivos profesionales. De entrada, los resultados son muy difciles de predecir y slo se puede calcular la eficacia global de cada programa. Ahora bien, cada conjunto de clculos de eficiencia, enfrenta cierta incertidumbre para determinar los resultados exactos de cada uno de los tres programas (aunque, dado un modelo de probabilidad binomial, no mucha)." La magnitud de
14 Edith Srokey y Richard Zeckhauser.zt Primerfor PolicyAnalysis, New York: W.W. Norton, pp. 154155. [Traduccin espaola en preparacin, M. A Porra, Mxico.] 15 Por ejemplo, hay menos de un 7 por ciento de probabilidades de que el mtodo P elimine las ratas de 60 o ms unidades habiraconales y menos de un 0.2 por ciento de que elimine las ratas de 70 o ms unidades. De manera similar, hay menos de 3 por ciento de probabilidades de que el mtodo B elimine las ratas en menos de 110 unidades, y menos de 0.1 por ciento de que las elimine en menos de 100 unidades.

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los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas podra entonces ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de los insumos pueden ser cuantificados con toda exactitud. Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms difcil que medir lOS insumos. La gente puede no saber en cuntos departamentos de su cuadra se han eliminado las ratas, pero tendr una idea muy clara de cuntos departamentos han sido tratados. El organismo de control de ratas sabr tambin exactamente cuntos departamentos ha tratado por toda la ciudad, aunque seis meses despus no pueda informar con exactitud a las autoridades de cuntos departamentos se han erradicado las ratas como resultado directo del programa. Finalmente, hay cuestiones de distribucin y de equidad. Los mtodos A y B son bastante equitativos antes de que se haga un sorteo para decidir cul habitacin recibe el tratamiento, pues cada casa tiene el 50 por ciento de probabilidades de recibirlo y 25 por ciento de probabilidades de que sus ratas sean eliminadas. Pero una vez que se han seleccionado los departamentos sujetos al mtodo B, la mitad de ellos tiene un 50 por ciento de probabilidades de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene ninguna. Con el mtodo P, sin embargo, cada departamento tiene un 100 por ciento de probabilidades de recibir el tratamiento y de esta manera tiene siempre la misma oportunidad -aun si slo del 10 por ciento- de que sus ratas sean eliminadas (aunque nunca se acus de.que hubiera habido trampa en el sorteo, en general a la gente le pareci injusto). El poltico tendr menos problemas para explicar su apoyo a un programa con slo 10 por ciento de probabilidades de eliminar las ratas, que para explicar el apoyo a un programa que trate slo a la mitad de los departamentos. Aun cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos eficaz, lo apoya la lgica poltica que puede fcilmente derrotar a los argumentos analticos.

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Aunque este ejemplo es hipottico, los valores y conductas que ilustra son bastante reales. En el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, informa Charles L. Schultze, hay un subprograma llamado 'capacidad de produccin agrcola', que cubre las actividades que buscan incrementar la-eficiencia y la productividad de las granjas. Algunas de las actividades. de este subprograma son tareas de investigacin, tales como el control de plagas o la investigacin para mejorar las semillas"." Para el analista, el beneficio de este programa se mide por el aumento de la capacidad productiva de la agricultura norteamericana. Schultze nota, sin embargo, que los comits de asignacin de recursos del Congreso brindan los fondos operativos "a cientos de pequeas estaciones de investigacin agrcola sabiamente dispersas por todo el pas -estaciones que frecuentemente son demasiado pequeas para ser eficientes"." Con la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como medida de beneficio, el analista de polticas a menudo concluye que es mejor concentrar los recursos. En efecto se maximizan los resultados-beneficios totales al concentrar los insumos donde las ganancias marginales sean mayores. En contraste, con un inters en la distribucin y el insumo como medida de los beneficios, el poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente. La distribucin de los insumos-beneficios puede ser maximizada al asignarlos donde no hay ninguno. Esto resulta en lo que Schulze llama "el intercambio funcional de favores polticos": Es difcil llevar a cabo programas, particularmente los de inversin pblica, cuando apuntan a resolver un problema especfico y geogrficamente delimitado. Los programas de inver16 Charles L. Schulze, ThePolitics and Economics o[ Public Spending, Washington, O.e.: Brookings Instituton, 1968, p. 28. 17 Ibid., p. 29. .

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sin federal, diseados para resolver los problemas especficos de las ciudades del interior, suelen extenderse con reformas del congreso hasta incluir las reas rurales. A su vez, los programas comprobadamente tiles para enfrentar necesidades rurales especficas son extendidos hasta incluir reas metropolitanas... El actual proceso legislativo, al presentar las propuestas de la administracin en paquete, favorece el intercambio de favores en proyectos sin salirse de las lneas funcionales." El programa de Ciudades Modelo, ideado como un experimento para conocer el impacto que resulta de la concentracin de recursos en barrios pequeos de unas pocas ciudades, termin por extenderse a todas las ciudades importantes." Los gobernadores del Noreste, celosos de los fondos que se dedicaban a proyectos de irrigacin del rido Oeste y a la transformacin de ciudades sureas en puertos, no exigieron que se pusiera fin a estos proyectos intiles e impracticables. Lo que exigieron fue que los recursos financieros se extendieran a los proyectos hidrulicos con el fin de reconstruir su propio sistema de agua descuidado y maltrecho. "tenemos que conseguir para el Este algo del barril sin fondo de las polticas", dijo un asesor gubernamental." En el juego de las polticas, el inters del poltico en la distribucin y los insumos se impone por lo general al inters del analista en la eficiencia y los resultados.
COSTOS HUNDIDOS

Para el analista de polticas, los "costos hundidos" no cuentan. Las obligaciones en que se ha incurrido, sean pagos ya hechos o
18 Ibid., p. 134. 19Edward C. Baneld, "Making a New Federal Program: Model Cities,1964-1968", en Policy ami Politics in America: Six. Case Studies, edil. Anan P. Sindler, Boston; Lttle, Brown, 1973, pp. 124158. 20Margot Hornbower, "Easr's Rubtngs Alter Polines of Water, Washington Post, 11 de abril de 1978.

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compromisos irrevocables de pagos futuros, no son recuperables, no importa qu alternativa se elija. Por consiguiente, para el analista, los nicos costos que cuentan en un proyecto son los costos de oportunidad, estimados segn el valor de cualquiera de las' oportunidades futuras a las que se ha renunciado por tener que completar el proyecto. Los costos hundidos representan oportunidades perdidas y aunque, vistas de lejos, pudiera uno arrepentirse de la decisin de haber comprometido esos costos (y por ende de haber perdido varias oportunidades), ya es demasiado tarde para hacer algo al respecto. Los polticos sin embargo tienen una actitud diferente. Y el analista termina por justificarlos. Melvin Price, congresista de los Estados Unidos, argumentaba contra la propuesta de dar por terminado el proyecto de construcin del avin nuclear: "No se entiende por qu el Departamento de Defensa no contina con el proyecto de construir un avin despus de haber hecho una inversin tan cuantiosa"." Nick Galifianakis, otro miembro del Congreso, tambin protest cuando el Servicio Nacional de Parques interrumpi su programa de control de la erosin en Cabo Hatteras: "Me parece que estamos por perder la inversin que habamos hecho"." Otro ejemplo es la construccin del Centro Nacional de Visitantes en Washington, D.e. que haba seguido adelante precisamente por el deseo de los polticos de justificar los costos irrecuperables. Un miembro del Congreso lo consideraba "una vergenza para la comunidad... es prcticamente intil". Otro confesaba que era "un desastre... una pena verlo". Sin embargo, ambos estaban de acuerdo en terminar la construccin. Por qu? Porque ya se han gastado 45 millones de dlares. "El problema es que est ah", expli21 W. Henry Lambright cita a Price en ShootingDown the NuclearPlane, Indianapolis y New York: Intcr-University Case Prograrn and Bobbs-Merrill, 1976, p. 18. 22 El congreso de los Estados Unidos, House Second Supplemental Appropiations Bin 1971, Hearings bcfore Subcomminees of the Committe on Appropriations, 92d Cong., Primera sesin, Washington D.C.: Government Printing Office, 1971, p. 206.

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c Elliott H. Levitas presidente del consejo de administracin del Subcomit de la Camara para Edificios y Parques Pblicos, del que dependa el Centro de Visitantes. "Debemos terminarlo o dejarlo como un monumento a lo malo que puede ser el gobierno." As que, en mayo de 1979, el comit vot en favor de autorizar otros 39 millones.> Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al analista informacin til. Si se deben restar los costos irrecuperables del gasto totalfijo, entonces mientras mayores sean los costos hundidos, menos recursos se necesitan para completar el proyecto y ms sentido tendr terminarlo. Sin embargo, si unos costos hundidos muy grandes implican un gasto total creciente, superior muy significativamente a la estimacin original, entonces los costos hundidos muy grandes son muy importantes no slo por lo que revelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo. As, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos remanentes con los beneficios remanentes. Antes de que se haya hecho nada, todos los costos Ylos beneficios son remanentes. Pero ya que la mayor parte de los beneficios no se lograrn antes de que sea completado el proyecto, mientras que la mayor parte de los costos se han ya comprometido, la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes subir al ir avanzando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, frecuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar, aun si en retrospectiva es obvio que el proyecto no tena sentido desde un principio. Ahora bien, aun en el caso de que el anlisis del proyecto a medio terminar revele que los costos remanentes exceden a los beneficios remanentes, el poltico de polticas puede muy bien preferir que se complete el proyecto. En 1977, por ejemplo, la ad23Donald P. Baker, "Oiticized Visitar Center Still Voted 39 million dallar", Washington Post, 10 de mayo, 1979.

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ministracin Carter emprendi la reevaluacin de treinta y dos proyectos hidrulicos. Despus de hacerse los estudios, se recomend seguir adelante con nueve proyectos "sin modificacin", aun cuando se haba calculado que la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes era menor que 1.0 en ocho de los nueve proyectos. Un proyecto (Lyman, en Wyoming) estaba completo en dos terceras partes, pero tena una proporcin de beneficios remanentes a costos remanentes de slo 0.5. Entre los "factores de decisin", la administracin Carter consider "el porcentaje de terminacin del proyecto (los costos hundidos del proyecto) y el hecho de que la compensacin en trminos de riego dependa de la terminacin"." Un funcionario del Departamento del Interior de los Estados Unidos, al preguntrsele por qu los ocho proyectos en que la proporcin de beneficios remanentes a costos remanentes era menor que 1.0 no haban sido completados, sigui insistiendo en que estaban "demasiado adelantados"." Un ayudante de la Casa Blanca explicaba, "Es un problema de expectativas... La gente tiene derecho a esperar que el gobierno federal termine lo que empieza"> La presa Tellico de la Tennessee Valley Authority ofrece un ltimo ejemplo. Adems del infame asunto del snail darter (pez de agua dulce), no tena sentido desde la perspectiva del analista terminar el proyecto. Por qu? Porque los costos excedan por mucho los beneficios que se obtendran, costos que incluan 35.2 millones de dlares en costos de capital perdido y 40 millones en costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siembra que se inundara si se terminaba la presa. La Ley de las Especies en Peligro de 1973 haba sido reformada en 1978 para crear el Comit de las Especies en Peligro con objeto de introducir exenciones, si
24 Casa Blanca "Statement on Water Projects", 25 Entrevista personal, 26 de enero de 1978.

p. 34.

26Entrevista personal, 20 de junio, 1978.

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(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban claramente superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad de salvar una especie animal. Como los beneficios netos de Tellico eran negativos, claramente la opcin de continuar era inferior a la alternativa de no hacer nada, razn por la cual el comit decidi no otorgar la exencin." Sin embargo, con 103 millones ya invertidos en el proyecto, los polticos presionaron para que se completara. Argumentaba el senador Howard Baker de Tennessee. "Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se insulta al sentido comn, al ver que se decide detener la construccin de una presa que estaba virtualmente terminada antes de que la ley (de las especies en peligro) hubiera sido aprobada y antes de que se hubiera descubierto el famoso pescado"." Adems del acento en los resultados ms que en los insumas, otro de los "principios guas del anlisis de sistemas" de James Schlesinger es "evitar las tcnicas que conducen sin .pensarlo a compromisos indeseados que resultan en enormes gastos't> Sin embargo, por qu tendran que ser eficaces estas tcnicas? Por el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento puede parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con su inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar beneficios al mayor nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados
27para un anlisis costo-beneficio de la determinacin de la presa de Tellico, vase U.S., Department of the Interior, Office of Policy Analysis, "Teico Dam and Renervoir, Staff Repon ro the Endangered Species Committe", mimeografiado, Washington, D.C., 1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increfblemente, la TVA arguye que, como la tierra sembrable detrs de la presa ya se compr, el valor de esta tierra debe considerarse como un costo hundido, aun cuando todava hay que inundar la tierra, que adems podra venderse nuevamente si el proyecto no se termina. 28Se cita l Baker en "Snail Darter Wins Another Vctory on Senate Floor Vote", Congressional Quarterly, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143. , 29Schlesinger, "Systems Analysisant the Political Proeess", p. 285.

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tangibles (debido a que es necesario concentrar recursos para obtener tales resultados), es ms fcil distribuir rpida y extensamente los insumos. Aun con recursos limitados, todos pueden obtener algunos pocos pero reales beneficios de insumos. Los beneficios de resultados o productos vienen inmediatamente despus porque de otra manera los insumos iniciales 'hundidos' se habran desperdiciado. Para el analista el costo hundido es una variable econmica, pero es tambin una variable poltica; indica cunto del prestigio del gobierno y de sus funcionarios ms importantes est invertido en el proyecto. El costo hundido proporciona una medida del poder y una medida de las expectativas de la ciudadana que se beneficiar si se completa la empresa. ABen Schick escribe, "lo que la economa desecha como costo irrecuperable, la poltica lo premia como inters creado"." Si los costos hundidos son suficientemente cuantiosos, ya sea en trminos absolutos o porcentuales, el poltico apoyar la terminacin del proyecto."
EL IMPERATIVO DEL ELECTORADO Las diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse en la indiferencia del analista a las comunidades electorales organizadas y a la devocin del poltico hacia ellas. El poltico busca satisfacer los "deseos" explcitamente expresados de la gente; el analista se ocupa de lo que la gente "necesita"." El analista no cree que sea necesario que los individuos se organicen para
30 ABen Schick, "Systerns Politics and Systems Budgeting", PublieAdministration Review, 29, 2, marzo/abril 1969, p. 148. 31 Por supuesto que los individuos por su parte tampoco ignoran siempre los costos hundidos. Richard Thaler argumenta que los consumidores, cuando toman una decisin, sopesan el placer a ganar contra el dolor de saber que se perdi un costo irrecuperable ("Toward a Positive Theory of Consumer Choice", Joumal 01Economic Behavior and Organization, en prensa). Por lo tanto, losciudadanos particulares podran no simpatizar muchocon el dictamen del analista de ignorar los costos hundidos; de hecho, los polticos tratan de justificar los costos irrecuperables precisamente porque si los ignoran aparecern como derrochadores y harn el ridfculo ante la ciudadanfa 32Le debo a WilIis D. Hawley esta observacin,

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mostrar que una poltica es deseable; el poltico cree que eso basta. Stokey y Zeckhauser resumen bien la visin del mundo del analista: Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la de tomar en cuenta los intereses de los individuos que estn mal organizados o menos involucrados. Esto contrasta con la mayora de los procedimientos de las decisiones polticas. En la perspectiva analtica, los proyectos cuyos beneficios no sobrepasen sus costos no son deseables, aun cuando los impulsen poderosos grupos de intereses. Los beneficios y costos que se acumulan para todos -los constructores de la carretera, los ecologistas, la "gente menor", los usuarios y los prestadores de servicios, los contribuyentes- sern contados sobre una base de dlar por cabeza. El anlisis de costo-beneficio es una metodologa con la cual buscamos obtener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvaros del proceso poltico Y La virtud del anlisis es que ignora la influencia distorsionadora de los grupos organizados. Pero esto es una responsabilidad. La indiferencia del analista ante las comunidades de electores parecera suponer que no existen intereses organizados capaces de ampararse frente a las conclusiones del anlisis y de conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las decisiones de polticas. Con regularidad inquietante lee uno en la literatura del anlisis poltico enunciados como "la resistencia poltica a la propuesta fue subestimada, desafortunadamente"." La indiferencia del analista a las comunidades electorales -y a los
33Stokey y Zeckauser, Primer, p. 151. 34Por ejemplo, "aunque la oposicin de la mayora de los agentes de trabajo al plan de los incentivos era conocida, el poder poltico que podran ejercer no se hizo del todo evidente sino hasta despusde haberseformulado el sistema ". DavidGreenberg,Al Lipson y Bernard Rostker, "TedlOical Success, Political Failfure: The Incentive Pay Plan for California Job Agents", Polie}( Analysis, 2, Otoo 1976, p. 568.

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arreglos existentes que las crearon y las apoyan- ayuda a explicar por qu los analistas a menudo no ven la magnitud de la oposicin que, muy predeciblemente, desafiar cualquier intento de cambiar estos arreglos y por qu a menudo no saben qu hacer para vencer o aplacar a los opositares.

n. La poltica,

el anlisis y la influencia

Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores polticos en el juego de las polticas. Los polticos usarn sus anlisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas. Es ms, si los polticos no usan los anlisis de alguna manera -ya sea para tomar o para justificar decisiones-, las labores del analista sern intrascendentes. En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercarse al anlisis de polticas. Pueden usar el anlisis para adoptar mejores decisiones polticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el anlisis para reforzar sus propias opiniones. As, los polticos contratarn personal analtico y buscarn la asesora de analistas externos. Y algunos tratarn de usar el anlisis para legitimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los mtodos del anlisis (por ejemplo establecer una tasa de descuento absurdamente baja) para inclinar en su favor las conclusiones del anlisis. De manera similar, los analistas necesitan acercarse ms al trabajo de los polticos. Como dice un ayudante del Congreso, "los analistas no saben realmente qu presiones tenemos los polticos. y no les importa". Otro escribe:

35 Entrevista,

6 de noviembre de 1978.

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... con frecuencia, el anlisis de sistemas no tiene importancia en la toma de decisiones polticas porque los analistas de sistemas no saben qu es lo que cuenta para los decisores. El anlisis ser ms til en la medida en que los analistas entiendan mejor los contextos de la toma de decisiones y realicen su trabajo con este entendimiento... 36 Los analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento de la poltica, a menos que quieran ser mercenarios de los patrocinadores polticos, sin importarles apoyar la poltica de quin sea, y a menos que deseen que sus principios analticos sean manipulados sin el menor escrpulo. El motivo puede ser defensivo u ofensivo -evitar que se haga un mal uso de su anlisis, o lograr que sus voces' analticas sean mas influyentes- pero los analistas tendrn que volverse ms capaces polticamente. No SE CABILDEA EN PRO DE LA EFICIENCIA? Frecuentemente los economistas que se adentran en el mundo poltico se quejan de que no existe un cabildeo en pro de la eficiencia." El propsito de cualquier grupo de inters es asegurar beneficios amplios y directos para sus miembros. Y los beneficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los perciben los miembros de la sociedad como pequeos e indirectos. Que no exista una organizacin para cabildear en los palacios de gobierno de los estados y en los ayuntamientos de las ciudades en favor de los beneficios de la eficiencia econmica general no es sorprendente. Slo el analista ms ingenuo puede esperar que la alternativa que l ha demostrado como la ms eficiente sea la
36Laurence E. Lynn, Jr., "Systems Analysis: Ptfalls from the User's Perspective", en Handbook 01Applied Systems Analysis, edil. E.S.Quade, Laxenburg, Austria: Institute tor Applied Systems Analysis. 37Por ejemplo, escribe Havenman, "conexcepcin de unos pocos esfuerzosrecientes, no existe un grupo operativo que cabildee en pro de la eficiencia econmica", Policy Analysis and the Congress, p. 247.

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que va a ser defendida automtica y entusiastamente en la arena poltica. Aun as, hay esperanza. Aunque sea imposible construir una organizacin permanente para apoyar la eficiencia econmica general, puede ser posible movilizar una coalicin temporal para oponerse a la ineficiencia especlfica. Cuando hay algn programa ineficiente, seguramente hay algn grupo que debe estar obteniendo beneficios que exceden sus propios costos (de otra manera no habra apoyo poltico para la ineficiencia) y, en consecuencia, el exceso neto de costos para el resto de la sociedad debe ser an mayor que el calculado para el programa en particular. Algunos (seguramente la mayora) estn pagando las cuentas y recibiendo pocos (o ningunos) beneficios. La tarea poltica es identificar quines pagan los costos netos, despertar su enojo, motivarlos a la accin y entonces proporcionarles un medio para manifestar su inconformidad. La dificultad est, como ha observado Mancur Olson, en que para cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ineficiencia pueden exceder a los.costos que les impone el programa ineficiente.> Sopesar tales costos y la incertidumbre de ganar la lucha poltica, puede convencer a la gente de que la ineficiencia simplemente no merece una batalla. Pero la accin poltica puede estar motivada por la pasin tanto como por el clculo racional -especialmente cuando los nmeros para hacer el calculo no son claros- y podra no ser difcil estimular la oposicin emocional. De cualquier modo, es mejor identificar algn grupo afn tambin afectad u, un aliado natural, para el que los costos son evidentes (aun si no necesariamente grandes) y que cuenta adems con un historial de accin poltica o tiene potencial para ella. Tal grupo no ser motivado por un inters altruista en la eficiencia econmica, sino por un inters personal en sus propios costos. Sin em. 38 Mancur Olson, Jr., The Logic ojCollective Action, Cambridge: Harvard University Press, 1965. .

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bargo, el llamado debera ser patritico, no particularista. Todos queremos creer que estamos trabajando en pro del beneficio de la sociedad en su conjunto y no slo del propio inters (aun quienes buscan la ganancia personal al imponer a la sociedad un programa ineficiente harn hincapi en los beneficios sociales.) La cosa es identificar al grupo adecuado, capaz de sentirse timado despus de descubrir la ineficiencia de la poltica. La tarea no consiste tanto en explicar al grupo sus costos y prdidas, sino en hacerlo reflexionar sobre una medida poltica que antes no haba cuestionado. El esfuerzo de la administracin Carter en 1977 por terminar varios proyectos de recursos hidrulicos brindaba una ocasin excelente para usar este enfoque. Muchos de los proyectos por terminar eran muy ineficientes, adems de ecolgicamente destructivos, aunque cada uno proporcionaba beneficios netos a alguna regin en el sur o el oeste. Al presidente Carter le habra sido suficiente explicar las ineficiencias de algunos pocos proyectos especficos. No tena por qu mencionar que el noreste y el cercano oeste estaban pagando costos que excedan sustancialmente sus beneficios. El ataque pblico y deliberado a la ineficiencia econmica de los proyectos (que ignoraban por completo los efectos ecolgicos negativos) habra bastado para generar la oposicin de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste y el cercano oeste, que seguramente habran sido los ms receptivos al ataque presidencial sobre la ineficiencia econmica. Ciertamente esta posicin habra tenido un efecto mayor que imprimir las ponderaciones de costo-beneficio en los anexos de los boletines de prensa. Si los analistas polticos son, como los conceba Charles Schultze, "partidarios de la eficiencia", necesitan amparar su causa en el pblico ms receptivo." Reconocer que la eficiencia econmica no tiene en s una ciudadana para apoyarla y que en cada
39 Schultze,

Public Spending, p. %.

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situacin es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen inters en apoyar la alternativa poltica ms eficaz es el primer paso del analista para obtener una superior influencia poltica.

LA NECESIDAD DE HACER EL ANLISIS MS CONVINCENTE Para crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requiere comunicar el razonamiento del analista. Ahora bien, no se trata solamente de traducir el lenguaje analtico al lenguaje poltico, aunque esto desde luego ayudara (despus de todo, aunque la jerga de analista pueda seducir, rara vez convence). Tampoco se trata de educar a los jugadores polticos en las actitudes y las tcnicas de anlisis. Lo que se necesita es transformar completamente el razonamiento del analista, pasar de las coordenadas de una mente analtica al sistema de referencia en el que piensa el pblico. Cualquier persona habituada a entender el espacio fsico en coordenadas lineales, cartesianas (x,y,z), y que encuentre difcil 10calizar un punto expresado en coordenadas polares (* ** **), excepto al transformar las coordenadas polares otra vez en lineales, comprender la importancia de traducir el razonamiento analtico en el marco de referencia del pblico, en lugar de intentar ensear al pblico a pensar en el sistema de coordenadas del analista. Cuando escribe acerca de los problemas de comunicacin del anlisis, Arnold Meltsner enfatiza la necesidad que tiene el anlisis de "aumentar el grado de parecido entre l mismo y su pblico". Los analistas experimentados, escribe, "tratan hbilmente de expresar sus argumentos en trminos que aumenten su similitud con los valores compartidos"." Aunque el analista crea que sus propios principios de razonamiento, el paradigma analtico, son el nico enfoque racional de
40 Arnold J. Meltsner, "Dont't Slight Communeatons: Sorne Problems of Analytical Practice", PolicyAnalysis, 5, surnrner 1979, p. 379.

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la toma de decisiones en la poltica pblica, es preciso que reconozca que esta visin de las cosas no es universal. Ms an, algunos conceptos analticos fundamentales, como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayora de la gente; la gente simplemente no piensa en trminos de oportunidades perdidas." En consecuencia, cualquier argumento analtico que se base en ejemplos simplificados del principio del costo de oportunidad no resultar persuasivo para establecer la validez de una proposicin poltica compleja. Consideremos la tarea de explicar ante una asociacin de ejecutivos por qu un proyecto hidrulico determinado es ineficiente econmicamente. La tentacin es empezar con una explicacin simple y superficial del anlisis de costo-beneficio. Despus de todo, estamos hablando con ejecutivos de corporaciones, gente que a diario trata con anlisis de costos y ganancias y que entiende muy bien que si invierte los recursos de su compaa en un proyecto tendr que renunciar a otras oportunidades de inversin. Pero no importa qu tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu tan brillante sea la explicacin del anlisis de costo-beneficio, la enumeracin final de los clculos de costo-beneficio para cada uno de los proyectos no tendr el menor significado. Este pblico piensa con el sistema de referencia de los negocios, no con el de anlisis de polticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficiencias de los proyectos no en trminos analticos, sino de acuerdo con el esquema de los negocios. Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible ya que muchos de los proyectos de recursos hidrulicos proveen bienes privados, no pblicos. El anlisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los bienes pblicos (evaluados en trminos de la disposicin de cada individuo a pagarlos) estnincluidos al evaluar un proyecto de inversin pblica. Para muchos proyectos, sin embargo, la mayora
41 Vase

Thaler, "Toward a Positive Theory".

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de los bienes son privados; los individuos y las compaas que se benefician pueden ser fcilmente identificados y se les puede cobrar, as que la evaluacin de estos beneficios puede basarse no en un clculo misterioso de la voluntad de los ciudadanos de pagarlos, sino en pagos efectivos. De esta manera el gobierno podra contratar con alguna empresa la construccin de una presa y de los acueductos para conectarla con las ciudades, ranchos e industrias que compran el agua. Una empresa constructora podra calcular qu tarifa anual le pagara al gobierno por la concesin de construir la presa, llenarla con la cantidad de agua convenida y venderla en la regin. O si la compaa concluye que no podra pagar al gobierno y obtener a la vez un rendimiento razonable por su inversin, podra entonces hacer una oferta negativa: el subsidio que necesitara para poder cubrir los beneficios no vendibles, tales como la recreacin y el control de inundaciones. En principio, un anlisis empresarial semejante es equivalente a un anlisis de inversin pblica (costo-beneficio), aunque el marco de referencia es muy distinto. De cualquier manera, si se analizara el problema desde el punto de vista de la inversin empresarial, el gobernante podra explicar con exactitud qu tan ineficiente econmicamente resulta un proyecto hidrulico. Por ejemplo, si una compaa privada quisiera construir el Central Arizona Project y recibiera un subsidio federal anual de 30.7 millones de dlares (para cubrir beneficios de control de inundaciones, de recracin, de proteccin de la vida animal y otros beneficios pblicos), tendra que cobrar 106 dlares por pie cbico de agua para ganar un rendimiento de 6.375 por ciento sobre su inversin a amortizar por ms de cien aos. Qu corporacin estara dispuesta a invertir dos billones de dlares para obtener slo un rendimiento de 6.375 por ciento -y eso slo en un periodo de ms de 100 aos? Ninguna. De cualquier manera, nadie podra realmente intentarlo, ya que actualmente el agua se vende en Ari-

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zona central entre 19 y 50 dlares el pie cbico. Para un ejecutivo empresarial este tipo de explicacin dramatiza mucho mejor la ineficiencia del proyecto que decir que la proporcin de costo-beneficio es slo del 0.5842 Para hacer hincapi en la importancia de un anlisis persuasivo, Giandomenico Majone asegura que "los decisores necesitan de un anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) como necesitan del prospectivo (previo a la decisin), y probablemente ms"." A menudo, por supuesto, se les pide a losanalistas realizar tales anlisis retrospectivos, aunque usualmente les parezca un trabajo poco honorable (sobre todo si no estn de acuerdo con la decisin). Sin embargo, la funcin del anlisis de polticas no es slo ayudar a determinar cul es la mejor alternativa sino tambin asegurarse de que el gobierno adopte e implante esta alternativa. Una vez que un decisor poltico ha aceptado la recomendacin del analista (aunque fuera por razones distintas), el analista tiene la obligacin de asegurarse de que la sabidura de su recomendacin sea reconocida por todos los que tienen el poder para apoyarla. Para que el analista poltico tenga influencia no slo debe estar tcnicamente en lo correcto. Debe tambin ser convincente, persuadir a sus compaeros analistas y a los grupos electorales influyentes.

42 Departamento del Interior, EU. "Water Projects Review: Central Arizona Project", mimeografiado, Washington, D.C., 1977. pp. 6-9. 43 Giandomenico Majone, "The Uses of Policy Analysis",en The Future and the Past: Essays on Programs (//1(1 the Annual Repon 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation, 1978, p. 207. Majone considera importante el papel del analista como "un productor de argumentos policos... ms que solucionador de problemas", p. 213. [Ver su artculo en el vol. 111. Sin embargo, convertir al analista de polticas en abogado poltico amenazara tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asmismo usar el anlisis de costobeneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con respecto a los recursos hidraticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva para justificarlas, ha hecho inevitable la manipulacin poco escrupulosa de tales anlisis y ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier anlisis semejante y en la moral del analista.

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LA NECESIDAD DE ESTRATEGIA POLTICA Una definicin demasiado estrecha de la responsabilidad y competencia del .analista puede aislarlo de la realidad poltica e inhibir su influencia poltica. Si un analista es reconocido por la excelencia de su lgica econmica, por la confiabilidad de sus inferencias estadsticas, pero tambin por la vacuidad de sus supuestos polticos (implcitos), el decisor poltico rechazar su trabajo por intrascendente. Sin embargo, una vez que ha presentado la propuesta de poltica que puede generar beneficios considerables, el analista debe interesarse en que se logren estos beneficios. Es ms, si el anlisis neutral y honesto revela que una o varias alternativas son preferibles (o que una o varias alternativas son indeseables en sumo grado), el analista poltico tiene la obligacin clara de maximizar las posibilidades que favorecen su adopcin. Cmo puede cumplir el analista su responsabilidad poltica? El analista puede empezar por evaluar la factibilidad poltica de cada alternativa. La factibilidad poltica de una alternativa no es una caracterstica inherente, fija, como si fuera uno de los muchos genes de la decisin poltica que slo esta esperando ser localizado, descifrado y reportado. La factibilidad poltica de una alternativa depende claramente de la inteligencia con que se dise la estrategia poltica para obtener su adopcin, as como de la dedicacin y habilidad de los encargados de poner en prctica la estrategia. En consecuencia, la responsabilidad del analista va ms all de la mera determinacin pasiva de una estrategia poltica. El analista cabal no slo recomendar la mejor alternativa sino tambin la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr la adopcin e implementacin de la alternativa. Despus de todo, cmo puede ser la "mejor" una alternativa poltica que no sea escogida ni implementada? El anlisis de suyo es polticamente impotente. Se convierte en un instrumento poltico eficaz slo cuando se le incorpora a una estrategia poltica diseada para 10-

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grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una estrategia semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del analista. Un analista tradicional podra objetar, diciendo que un compromiso poltico tan manifiesto est ms all de su campo de accin. Puede ser cierto, pero no debera serlo. El analista que ha estudiado a fondo un problema poltico debera conocer tan bien sus complicaciones polticas como las econmicas, pues las dos cuestiones no son independientes. Un analista que ha prestado atencin a las cuestiones distributivas debera estar bien consciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados potenciales. En consecuencia, no sera inteligente -es ms, sera poco tico- que el analista presentara a su cliente una recomendacin poltica que va a levantar mucha oposicin y poco apoyo, sin ofrecer tambin una recomendacin poltica acerca de cmo podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la meta poltica. En verdad, puede el analista mandar a su cliente a la arena poltica sin explicarle qu peligros le esperan y qu armas le sern ms tiles?
LA NECESIDAD DE IR Y VENIR ENTRE EL ANLISIS Y LA POLTICA Es demasiado fcil reconocer, ms an sobrevalorar, las opciones polticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo y poco crtico de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelar desalentadoramente que no son muchas. En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la oposicin de intereses influyentes y poderosos. Sin.embargo, con demasiada frecuencia, es la mitologa del poder la que confiere a una propuesta poltica el estatus de "polticamente inviable". Los intentos anteriores para llevarla adelante pueden haber sido imaginarios, eventuales o incompetentes. La influencia, prestigio y autoridad de los grupos de inters a menudo

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se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputacin y no a que no se cuente con anlisis serios y consistentes. Por ejemplo, todos los presidentes a partir de Franklin D. Roosevelt se opusieron abiertamente a la poltica del uso libre de las vas fluviales del interior, vigente durante 200 aos. Sin embargo nada cambi. De esta manera, la posicin de que no era polticamente factible cobrar por el uso comercial de canales, compuertas y ros dragados que construye y mantiene el cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos, lleg a ser una leyenda en Washington D.e. y el operador de la barcaza adquiri los poderes mticos de un Neptuno motorizado que poda sin ms hacer desaparecer con un dentellazo de su tridente todopoderoso a cualquiera que sugiriera cobrar algn impuesto, cuota o peaje. Entonces, asombrosamente, el Congreso aprob un impuesto, si bien modesto, en 1978. Qu pas?, luch un nuevo presidente para cambiar la medida poltica?, decidieron valientemente los dirigentes del Congreso que haba llegado el momento de cambiar?, Zexigi el pblico la medida?, se retiraron los operadores de barcazas del combate poltico? No. El Congreso actu principalmente en respuesta a los esfuerzos de un senador joven y aislado del partido minoritario, Pete V. Domenici, de Nuevo Mxico. Cul era el secreto de Domenici? Que hizo el intento. Realiz un esfuerzo inteligente y dedicado para que se adoptara su propuesta. Mencionar una propuesta poltica en un informe presupuestal o en un mensaje televisado no implica una accin presidencial mayor, Todos los presidentes desde Franklin D. Roosevelt bien pueden haberse opuesto al uso libre de la vas fluviales del interior, pero ninguno haba hecho un intento verdaderamente serio para cambiar la medida poltica, ya que todos saban que lograr ese cambio no era "factible polticamente", todos, menos Domenici. l y su equipo emprendieron no un examen pasivo de la factibilidad, sino una bsqueda activa y perseverante de estrate-

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gias. De esta manera, con un poco de apoyo inseguro de la Casa Blanca, una excelente relacin con sus compaeros legisladores y algo de suerte, Domenici fue capaz de echar a pique a los operadores de las barcazas." Si los mejores polticos pueden caer en la "trampa de la no factibilidad", el analista por supuesto que debe ser cauteloso. As como la habilidad de un analista para influir las polticas puede paradjicamente reducirse si es demasiado poltico, o al menos si lo es demasiado pronto, as tambin el analista, preocupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar en consideracin aquellas alternativas que previsiblemente provocarn la mayor y la ms obvia oposicin. Sin embargo, la no factibilidad poltica no es una variable intrnseca, binaria; no es una cualidad que una alternativa poltica de alguna manera posee o deja de poseer. Como cualquier otra caracterstica de una propuesta poltica, es posible cambiarla modificando la propuesta misma o influyendo en otras variables, externas pero relacionadas. El analista necesita identificar los impedimentos existentes para que se adopte, y determinar los costos de eliminarlos: tanto los costos de oportunidad econmicos de otros objetivos polticos a los que hay que renunciar para obtener los recursos econmicos necesarios para modificar la propuesta y hacerla polticamente aceptable, como los costos de oportunidad polticos de los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo poltico necesario para esta iniciativa. Decir cul es la manera menos costosa de deshacerse de los impedimentos polticos para la adopcin de una propuesta poltica -y si vale la pena pagar este precio- es una responsabilidad tanto analtica como poltica. El juego de las polticas no es una carrera de relevos en que el analista corre el primer turno (anal44 Para un resumen de esta legislacin vase "Waterways Use Tax Cleared in Final Days", Congressiomit Q/u1I1erly Aktmnae, 24, 1978, pp. 5 n515.

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tico) y luego le pasa la posta al poltico para que corra el ltimo tramo (poltico) mientras el analista se hace a un lado y observa pasivamente, tal vez.con frustracin y dolor. Si el analista se retira despus de correr el primer tramo, descubrir que poco a poco se introducen modificaciones en sus recomendaciones, se hacen concesiones y se abandonan, de tal manera que, al final, la medida poltica adoptada casi no se parece a su propuesta. Esto es lo que pas con la revisin de los proyectos de recursos hidrulicos en 1977 propuestos por el presidente Carter. Se instal una comisin para que se revisaran los proyectos y se asignaron analistas a varios equipos que revisaran diferentes proyectos. Una vez que se terminaron los anlisis, stos se pasaron a los polticos, que decidieron qu proyectos continuaran adelante, cules se modificaran y cules se borraran del presupuesto. En esta etapa de la toma de decisiones, se ignor a los analistas -curnplida ya su "labor" de preparar los informes con la informacin necesaria- y las decisiones se basaron solamente en consideraciones polticas. Si un proyecto tena mayores o menores beneficios que costos no tena importancia. Incluso cuando un anlisis proporcionaba una descripcin particularmente esclarecedora y dramtica de la ineficiencia econmica de un proyecto -como la explicacin anterior del Central Arizona Project- la informacin ni fue usada para tomar la decisin en privado ni para defenderla en pblico. En este caso, no era que los analistas se rehusaran a participar en la toma de decisiones polticas, sino que los polticos simplemente los ignoraron. Y los ignoraron porque las experiencias anteriores con otros analistas los haban convencido de que los analistas podan contribuir en poco a la toma de decisiones de las polticas. A fin de superar su reputacin profesional de ingenuidad poltica, los analistas de polticas necesitarn dedicarle ms atencin a la ciudadana para identificar los grupos electorales que van a perder (sustancial o simbl icamente) con cada alternativa, deter-

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minar la magnitud de su inters y evaluar sus fuerzas (tanto reales como mitolgicas). Al mismo tiempo, los analistas tienen que identificar a los grupos electorales, incluso latentes, que podran beneficiarse con cada propuesta. Las comunidades electorales no son rasgos permanentes del paisaje poltico tallados en la roca desde tiempos inmemorables por alguna misteriosa fuerza que an no ha podido identificar la arqueologa poltica. Es preciso crear, organizar, motivar y movilizar a las comunidades electorales. Tambin se les puede desordenar, confundir, desmoralizar y frustrar. Construir comunidades electorales, podra discutir el analista tradicional, es responsabilidad de los polticos. S, lo es. Pero el analista poltico tiene la responsabilidad de indicar cmo se puede llegar a construirlas mejor. Despus de todo, lograr que los decisores con autoridad, ejecutivos y legislativos, adopten una medida poltica no slo exige generar apoyo poltico para la alternativa considerada superior desde el punto de vista analtico, tambin exige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los oponentes. Si esto lo hace el poltico por su cuenta, s610 la poltica, y no el balance entre las consideraciones polticas y las sustantivas, dictar cules son los elementos sustantivos a sacrificar en la medida poltica. John Mendeloff ha escrito que las mejores ideas del anlisis de polticas "pueden surgir si acerca uno las dos perspectivas (econmica y poltica), por lo que se precisa ya sea de un equipo multidisciplinario o de una cabeza multidisciplinaria"." Yo creo que el analista poltico cabal necesita una cabeza rnultidisciplinaria. Para elegir polticas pblicas y lograr que se adopten y se implanten es preciso pasar una y otra vez de lo analtico a 10 poltico y viceversa. A menos que los analistas se resignen a observar cmo componentes esenciales de las opciones de poltica
4SJohn Mendcloff, Reglllnting Saje/y, Cambridge: MIl' Press, 1979. p. x.

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cuidadosamente diseadas se abandonan para apaciguar a diferentes grupos electorales, deben profundizar su entendimiento de la parte poltica del juego. Slo el analista polticas completo, que sabe qu compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neutralizar a la oposicin y qu sacrificios no debe aceptar a cambio de ganancias polticas insuficientes, ganar la confianza de los jugadores polticos clave y se convertir en un miembro verdadero de: equipo que elabora las polticas.