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ORAMENTO PBLICO: abordagem tecnopoltica

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Universidade Estadual Paulista Vice-Reitor no exerccio da Reitoria Julio Cezar Durigan Pr-Reitora de Graduao Sheila Zambello de Pinho Pr-Reitora de Ps-Graduao Marilza Vieira Cunha Rudge Pr-Reitora de Pesquisa Maria Jos Soares Mendes Giannini Pr-Reitora de Extenso Universitria Maria Amlia Mximo de Arajo Pr-Reitor de Administrao Ricardo Samih Georges Abi Rached Secretria Geral Maria Dalva Silva Pagotto Chefe de Gabinete Carlos Antonio Gamero

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Cultura Acadmica
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Valdemir Pires

ORAMENTO PBLICO: abordagem tecnopoltica

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Pr-Reitoria de Graduao, Universidade Estadual Paulista, 2011.

Ficha catalogrfica elaborada pela Coordenadoria Geral de Bibliotecas da Unesp P667o Pires, Valdemir Aparecido Oramento pblico: abordagem tecnopoltica / Valdemir Pires. So Paulo : Cultura Acadmica: Universidade Estadual Paulista, Pr-Reitoria de Graduao, 2011. 216 p. ISBN 978-85-7983-159-1 1. Oramento pblico. 2. Poltica econmica. 3. Despesa pblica Poltica governamental. I. Ttulo. CDD 336

equipe

Pr-reitora Sheila Zambello de Pinho Secretria Silvia Regina Caro Assessoria Elizabeth Berwerth Stucchi Jos Brs Barreto de Oliveira Klaus Schlnzen Junior (Coordenador Geral NEaD) Maria de Lourdes Spazziani Tcnica Bambina Maria Migliori Camila Gomes da Silva Ceclia Specian Eduardo Luis Campos Lima Flvia Maria Pavan Anderlini Gisleide Alves Anhesim Portes Ivonette de Mattos Jos Welington Gonalves Vieira Maria Emlia Arajo Gonalves Maria Selma Souza Santos Renata Sampaio Alves de Souza Sergio Henrique Carregari Vitor Monteiro dos Santos

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PROGRAMA DE APOIO PRODUO DE MATERIAL DIDTICO

Considerando a importncia da produo de material didtico-pedaggico dedicado ao ensino de graduao e de ps-graduao, a Reitoria da UNESP, por meio da Pr-Reitoria de Graduao (PROGRAD) e em parceria com a Fundao Editora UNESP (FEU), mantm o Programa de Apoio Produo de Material Didtico de Docentes da UNESP, que contempla textos de apoio s aulas, material audiovisual, homepages, softwares, material artstico e outras mdias, sob o selo CULTURA ACADMICA da Editora da UNESP, disponibilizando aos alunos material didtico de qualidade com baixo custo e editado sob demanda. Assim, com satisfao que colocamos disposio da comunidade acadmica mais esta obra, Oramento pblico: abordagem tecnopoltica, de autoria do Prof. Dr. Valdemir A. Pires, da Faculdade de Cincias e Letras do Cmpus de Araraquara, esperando que ela traga contribuio no apenas para estudantes da UNESP, mas para todos aqueles interessados no assunto abordado.

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PREFCIO

Agradeo o honroso convite do autor para fazer o prefcio deste seu livro e o fao com satisfao e por dever de ofcio, certo de que sua obra concorrer para uma melhor e mais ampla compreenso do oramento pblico e seus efeitos econmicos, sociais e polticos. O oramento pblico tem sido a forma de financiar o poder de governar, emanado das diversas fontes que ao longo do tempo o originaram. Evoluiu em decorrncia dos problemas surgidos da vida em sociedade, que o setor pblico tem que resolver, assegurando a consolidao dos conceitos de cidadania, democracia, nao, pas e ptria pelo confronte civilizado de idias, valores, interesses e a rotatividade no poder, determinada pela maioria, o que incompatvel com a opresso, a discriminao, a injustia, a ausncia de liberdade e democracia. um exerccio dramtico o ter de satisfazer necessidades heterogneas exponencialmente crescentes, com recursos escassos, extrados da sociedade, por vrias razes, com resistncia, com base na potestade do Estado. Equao sem soluo, seguindo critrios econmicos puros de mercado, devido a que a demanda no se pode submeter ao regulador preo, por tratar-se de necessidades, cujo no atendimento razovel, corri o poder, os governos, a cidadania, a democracia, a nao, o pas e a ptria. Deste prembulo deduz-se como difcil direcionar o oramento pblico para os fins de interesse geral, em nosso caso estabelecidos na Constituio Federal, pelos artigos 1, 2, 3 e 4, preocupao demonstrada pelo autor. Sem descuidar os aspectos operacionais e instrumentos do processo oramentrio, indispensveis para sua compreenso e operao formal, o autor enfatiza o objetivo substantivo e o processo decisrio inerente, tipicamente polticos.

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De forma lgica e pedaggica aborda, no captulo 1, o significado da expresso oramento pblico dando sustentao ao desenvolvimento do tema com objetividade relativa aos fins, meios, legalidade, legitimidade, responsabilidade e requisitos. No captulo 2, aborda a proposta oramentria, enumerando uma longa lista de princpios, teoricamente justificveis, mas que como afirma, muitas vezes no so respeitados, ainda que amparados por normas, algumas constitucionais. Apresenta as classificaes oramentrias, objeto da ateno e preocupao dos que operam o oramento pblico, nos seus aspectos formais, mas pouco exploradas no seu significado analtico e substantivo das propostas e resultados das polticas pblicas. No captulo 4, concebe o oramento pblico como parte do sistema de planejamento governamental, com orientaes para o longo, mdio, curto e curtssimo prazo, reforando sua natureza poltica, ao permitir relacionar e avaliar as propostas dos candidatos, os compromissos dos governantes e os resultados dos executores das polticas pblicas, possibilitando sociedade votar objetivamente e cobrar resultados de seus representantes no uso do poder de governar que lhe delega. No captulo 5, descreve e analisa as atribuies dos principais atores intervenientes, Executivo e Legislativo, reforando mais uma vez o aspecto poltico do oramento. No captulo 6, aborda a anlise e avaliao do oramento e da execuo oramentria, destacando sua importncia, complexidade, resistncia e requisitos tcnicos e polticos para sua real efetivao. Refere-se Lei de Responsabilidade Fiscal e a seu vis financeiro de controle dos meios sem ter em conta os fins substantivos da poltica oramentria determinantes da verdadeira responsabilidade. Reconhece que a mesma reprimiu abusos e irresponsabilidade de certos agentes e atores pblicos, mas foi impotente para prevenir, combater e corrigir comportamentos de atores pblicos, que nos ltimos anos abalaram a credibilidade da funo poltica.

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O captulo 7 aborda o relacionamento do oramento com a poltica fiscal, o desenvolvimento econmico e institucional, estabelecendo o diferencial da concepo tradicional do oramento, como instrumento de controle, com a moderna de instrumento ativo da promoo do desenvolvimento numa percepo ampla, no restrita ao econmico. No captulo 8, apresenta um conjunto de desafios tcnicos do oramento-programa referidos a instrumentos que podem enriquec-lo, mas que no devem confundir-se com novas tcnicas oramentrias, como est acontecendo, gerando confuso na administrao pblica. No captulo 9, aborda o tema O desafio poltico do oramento: democracia representativa X democracia participativa, surgido com bastante nfase quando se iniciaram no pas algumas experincias do Oramento Participativo, objeto de monografia do autor, merecedora do prmio da Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico ASIP. vlida a abordagem feita neste seu livro, enriquecida pelos resultados observados, os problemas encontrados e as possveis solues. Pessoalmente acho que no se trata de alternativas excludentes, e as duas so vlidas e necessrias para a melhoria efetiva do sistema e processo oramentrio. O captulo 10 aborda o tema Desafio Institucional do Oramento: Entidades Pblicas no-Governamentais e quase-mercados identificando problemas e potencialidades decorrentes. um tema que merece ser aprofundado, principalmente na identificao dos objetivos e as causas que deram origem a esta tendncia e as conseqncias, algumas identificadas pelo autor. No captulo 11, com o ttulo: Gesto Oramentria no Brasil: Histria Recente e Perspectivas, o autor menciona e examina fatos importantes determinantes do estgio atual do oramento no pas, apresentando a Constituio Federal de 1988 como divisor de dois perodos marcantes. Comenta os eventos mais representativos de cada um, dando uma idia da evoluo at o presente.

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Apresenta um conjunto amplo de desafios para a gesto oramentria, de real importncia, oportunidade e necessidade de serem enfrentados. Finalmente no captulo 12, Oramento pblico: uma abordagem operacional, o autor apresenta uma viso panormica do processo e instrumentos relativos ao oramento pblico e proporciona fontes bibliogrficas para aprofundar o conhecimento dos vrios aspectos. Embora se trate de um texto reduzido, e por isso suscetvel de ser lido, o autor, num esforo de sntese e objetividade, foi capaz de proporcionar um panorama de tema to amplo e complexo, como o oramento pblico em geral e o do pas em particular, dada sua formao econmica, social, poltica, sua extenso e diferenas regionais. Felicitamos o professor pela percepo terica, conceitual e prtica do campo oramentrio e de seu relacionamento com os fatos econmicos, sociais e polticos que configuram nossa realidade e seus problemas; pela clareza e objetividade das medidas propostas como desafios para melhorar o campo das polticas pblicas e seu instrumento principal, o oramento, e assim aumentar a eficincia e eficcia da funo pblica, ampliar o interesse e conhecimento no campo docente e discente das universidades e assim fortalecer a cidadania, a democracia, o governo democrtico, o poder pblico voltado para o bem comum, a nao, o pas e a ptria. Antonio Oliveira Amado
Presidente da Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP

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SUMRIO

Apresentao Introduo
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Oramento pblico: uma definio complexa A proposta oramentria A lei oramentria


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O sistema oramentrio O processo oramentrio

Anlises e avaliaes do oramento e da execuo oramentria 95 Oramento, poltica fiscal e desenvolvimento econmico e institucional 107 O desafio tcnico do oramento: oramento-programa, governo matricial e integrao oramentria e financeira O desafio poltico do oramento: democracia representativa x democracia participativa 127 O desafio institucional do oramento: entidades pblicas no-governamentais e quase-mercados 133 Gesto oramentria no Brasil: histria recente e perspectivas 139 Oramento pblico: abordagem operacional
179 187 171 117

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Bibliografia

Anexo: glossrio de termos oramentrios e assuntos conexos

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APRESENTAO

Os poucos livros-texto sobre oramento pblico e os manuais de elaborao oramentria disponveis no Brasil costumam ser esquemticos, preocupados, quando muito, em circunscrever o oramento no mbito mais geral das finanas pblicas ou da economia do setor pblico para, com mais nfase, descrever o processo de elaborao, execuo e avaliao do oramento, guisa de roteiro para a prtica. Com isso, mais a natureza prioritariamente jurdico-contbil de que costumam se revestir, deixam de esclarecer muitos aspectos extremamente importantes acerca do oramento governamental, retirando-lhe o carter vibrante de sua condio de instrumento tecnopoltico de suma relevncia para as relaes Estado-sociedade civil e Executivo-Legislativo. O principal esforo, no presente livro, evitar esse procedimento tradicional e resgatar o oramento pblico do emaranhado jurdico-legal-contbil que ofusca seu elevado potencial para contribuir para um controle mais efetivo dos gastos pblicos, para finanas pblicas mais saudveis, para polticas pblicas e sociais mais efetivas, para relaes polticas mais amplamente democrticas. Enquanto so numerosos os textos sobre oramento que adotam uma abordagem operacional, muitos deles de qualidade suficiente para atingir os objetivos a que seus autores se propem, o presente livro procura oferecer uma abordagem comportamental e gerencial, fornecendo ao leitor elementos necessrios para se posicionar tcnica e politicamente frente ao tema e fundamentao para as decises em nvel gerencial. Assim, alm de ser til aos profissionais da rea (mesmo queles dedicados s tarefas operacionais), aos estudantes de graduao e de ps-graduao de cursos que incluem finanas pblicas, oramento, economia pblica e congneres, este livro de interesse tambm para polticos e

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cidados em geral interessados em saber mais sobre receita, despesa e dvida pblica como variveis relevantes do desenvolvimento scio-econmico e institucional. Oramento pblico no contabilidade, ou coisa de contadores; nem simplesmente lei, ou coisa de advogados ou legisladores. Oramento pblico um instrumento de relacionamento entre cidados-eleitores-contribuintes e governos-administraes pblicas-legisladores, cujo objetivo auxiliar na obteno de bem-estar social ao menor custo possvel para todos. , pois, algo vivo, potencializador, dinmico. E no o calhamao de papel incompreensvel em que foi transformado por anos e anos de prticas inadequadas, falsamente apresentadas como de domnio exclusivo de tcnicos e especialistas (uma caixa-preta). Essas so as linhas gerais da perspectiva adotada ao longo de todo o livro, que deseja contribuir para que os oramentos pblicos sejam mais bem entendidos no s por quem tem que elabor-los (Executivo), mas tambm por quem tem que vot-lo (Legislativo) e por quem deseja, como cidado-eleitor-contribuinte potencialmente beneficirio, entend-lo e avali-lo. Este livro foi elaborado com base na realidade oramentria brasileira, j levando em conta a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), mas tentando manter uma coerncia que preserva mais a tcnica e sua fundamentao (vlida em todas as realidades) que a legislao, sempre sujeita a mudanas. uma tentativa de ser prtico sem abrir mo de fundamentos. Destina-se a quem deve entender/interpretar/avaliar, elaborar, discutir/emendar/aprovar/sancionar, executar/acompanhar, emitir parecer sobre o oramento (tcnicos oramentistas, analistas de oramento, assessores na rea, vereadores, prefeitos, deputados, senadores, chefes de executivo, cidados e grupos engajadas no controle social, estudantes de graduao e ps-graduao de economia, administrao, contabilidade, administrao pblica, cincias sociais e cincias polticas). Tendo em vista a menor qualificao de quadros na esfera municipal de governo, enfaticamente

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recomendado para a capacitao dos profissionais que nela atuam, a fim de que desenvolvam os aspectos comportamentais e gerenciais de sua competncia, geralmente inferiores aos dos tcnicos alocados nas outras esferas estaduais e federal de governo. O leitor atento notar que este livro foi elaborado com base no s na leitura crtico-criativa dos textos que o referenciam, mas tambm na experincia do autor em gesto oramentria (participativa, inclusive) e no ensino deste tema. Notar tambm que o autor no se colocou atrs da falsa cortina da neutralidade tcnica, na tentativa de esconder suas opines. Pelo contrrio, elas so explicitadas o tempo todo, conclamando o leitor a se opor a elas e, assim, construir suas prprias convices, sempre necessrias quando o assunto poltico, como o caso de todo tema oramentrio. Por isso, as questes para aprofundamento e debate apresentadas ao final de cada captulo so desafios que no se dirigem apenas a eventuais estudantes preocupados em dominar e repetir contedos, mas sim a leitores (estudantes, profissionais ou cidados) interessados em desenvolver raciocnios geis, bem fundamentados e informados no campo das decises coletivas sintetizadas nas propostas e leis oramentrias. Esta postura do autor foi adotada frente leitura que faz do tema oramentrio na atualidade. O oramento pblico, como instrumento para o desenvolvimento, um tema que nos anos 1980 foi relegado a segundo plano, depois de ter sido motivo de muito debate e inovaes nos anos 1950-70. A desconfiana nas potencialidades no s do planejamento oramentrio, mas de toda a interveno governamental marcou as duas ltimas dcadas do sculo XX, por fora da crise fiscal generalizada (incluindo o imenso dficit pblico americano), do questionamento viso keynesiana do papel do governo (poltica econmica ativadora da demanda), do esgotamento do modelo de desenvolvimento por substituio de importaes (experimentado pelos pases em desenvolvimento), da recusa presente nas propostas polticas e ideolgicas hegemnicas de incluir na agenda dos grandes temas

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do sculo XXI o debate sobre assuntos governamentais (acusados de perturbadores do bom funcionamento dos mercados). Passada a fase de euforia ultra-liberalizante e de ira anti-planejamento e tendo que ser enfrentados os obstculos ao bom funcionamento dos governos, que continuam to necessrios como antes, os esforos tericos e prticos para uma gesto pblica de qualidade foram retomados e, com eles, retornaram as preocupaes com o oramento pblico, agora marcadas por dois aspectos fundamentais: i) a tentativa de melhorar tcnicas, procedimentos e metodologias de gesto financeira e oramentria e ii) os esforos para que a transparncia oramentria e o protagonismo cidado permitam democracia retomar o controle das finanas pblicas. Hoje o oramento pblico tido, nos crculos mais conscientes das transformaes econmicas e sociais em curso, como tema de interesse no s de governos, mas tambm de instituies que os fiscalizam e pressionam por melhor desempenho, de empresas que esto sendo levadas a um novo tipo de relacionamento com o poder pblico (mediadas por agncias reguladoras, contratos de gesto, parcerias pblico-privado), de rgos de fomento e de financiamento internacionais, de agncias multilaterais de diversos tipos. por isso que crescente o nmero de cursos visando preparar profissionais de gesto oramentria ou formar competentes agentes fiscalizadores das contas pblicas. por isso, tambm, que se amplia o nmero de cursos de graduao e ps-graduao que incluem a gesto oramentria e financeira pblica entre suas disciplinas. No Brasil, especificamente, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (maio de 2000) gerou uma nova onda de capacitao para o enfrentamento das questes oramentrias, que s tem correspondente de propores aproximadas no final dos anos 1950 incio dos anos 1960, quando foi promulgada a Lei 4.320/64, que normatiza as finanas pblicas do pas at hoje.

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Entre os artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta um que exige que a Unio oferea amparo tcnico e de formao de pessoal dos Estados e Municpios para melhorar a gesto fiscal. Sendo o oramento o principal instrumento para isso, inmeros cursos foram e esto sendo realizados. Em todos eles constata-se a inexistncia de literatura que se preocupe com as abordagens comportamental e gerencial, lacuna que o presente livro pretende, muito modestamente, ajudar a preencher. Finalizando, importante ressaltar que este livro no s no pretende esgotar o assunto de que trata, como declaradamente apenas um elemento na formao do gestor oramentrio competente, posto que este deve pautar-se pela educao continuada, dada a natureza dinmica do tema com que lida: o oramento pblico parte da vida quotidiana das pessoas, vida essa que sujeita a rotinas que se alteram e, mais do que isso, a surpresas. Para contatos com o autor e acesso a materiais complementares est disponvel o endereo eletrnico www.pires.pro.br. Sugestes e indicaes de correes sero atenciosamente analisadas.

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INTRODUO

O oramento pblico um instrumento de ao governamental que surgiu, com caractersticas prximas das hoje conhecidas, no sculo XIII, na Inglaterra, fruto da insatisfao da nobreza com o crescimento do volume de tributos com que tinha que arcar anualmente. No final do sculo XIX j estava plenamente consolidado como principal tcnica de administrao dos recursos pblicos, na Europa e em outras regies. Sua natureza de mecanismo de controle parlamentar sobre o poder executivo, para evitar crescimento dos gastos e desvios de finalidades na destinao dos recursos do errio, manteve-se ao longo do sculo XX, mas a ela foi acrescentada a faceta mais gerencial da oramentao, deslocando-a para o campo do planejamento econmico e da gesto financeira. A complexidade e sofisticao das tcnicas de gesto oramentria hoje conhecidas foram respostas para a ampliao das funes estatais e para a mudana qualitativa da relao entre desenvolvimento socioeconmico e atuao governamental, tornando-se esta ltima uma imprescindvel alavanca para o avano das sociedades urbano-industriais prevalecentes em todo o mundo. possvel identificar trs grandes ondas de inovao tecnolgica na gesto oramentria desde sua adoo. A primeira foi a que deu incio ao controle parlamentar sobre os gastos, no sculo XIII, numa sociedade no industrial que dava seus primeiros passos, sob o regime monrquico, para uma forma de regulao do poder que evitava sua concentrao exclusivamente nas mos do monarca. Esta foi uma onda impulsionada pela vontade de controle poltico da sociedade sobre o poder institucionalizado. A segunda onda foi a que transformou o oramento em ferramenta essencialmente gerencial, j sob o capitalismo avanado e sob os regimes republicanos dos sculos XIX-XX.

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Esta fase chegou ao seu ponto culminante depois da Segunda Guerra Mundial, quando a tcnica de oramentao por programas e por desempenho foi plenamente desenvolvida e disseminada por todo o mundo ocidental.1 A terceira onda a que est em curso desde o final do sculo XX, caracterizando-se fundamentalmente por uma preocupao dos governos de pases desenvolvidos e subdesenvolvidos de todos os continentes com a crise fiscal, com as limitaes que os desequilbrios oramentrios pblicos podem acarretar ao bem-estar e s possibilidades de crescimento econmico, com as dificuldades de integrao regional e as exigncias do capitalismo global podem impor aos pases que no seguem regras fiscais.2 no interior dessa terceira onda da histria do oramento pblico, fortemente marcada pelas inusitadas possibilidades trazidas pelas tecnologias avanadas de processamento/armazenamento de dados e de telecomunicaes integradoras, que este instrumento bsico de planejamento e controle das receitas e despesas pblicas hoje objeto de inmeras e rpidas inovaes, que o trazem para o centro do debate sobre o papel dos governos no processo de desenvolvimento socioeconmico e na organizao da vida das pessoas e das instituies em geral. Responsabilidade fiscal hoje um conceito de curso universal, tendente a remodelar as funes governamentais e a deslocar a viso tradicional de bom governo a que todos se acostumaram, no Ocidente, desde a chamada revoluo keynesiana, que suplantou o liberalismo tradicional na sua rejeio do avano do Estado nas atividades econmicas, a fim de preservar a boa sociedade de indivduos livres e desimpedidos para buscar a satisfao de suas necessidades e interesses. Responsabilidade fiscal o conceito

1. Para uma abordagem histrica do oramento pblico, ver Burkhead e Miner (1971). 2. Sobre regras fiscais e sua aplicao, ver Kell (2002). Ver tambm Kopits e Simansky (1998).

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que est impulsionando mudanas radicais no tratamento do oramento pblico, gerando um repensar das relaes Estado-sociedade que deve perdurar por alguns anos ou dcadas. Neste quadro complexo de reviso de teorias, de reconfigurao de instituies, de reorganizao de sistemas e procedimentos, o oramento pblico precisa ser entendido para alm de suas aparncias (legal, contbil) e manifestaes quotidianas (aprovao legislativa, liberao de recursos ao longo do ano etc.). Ele precisa ser compreendido na sua essncia de elemento crucial para o bom funcionamento dos governos (tcnica e politicamente falando) e para o adequado relacionamento entre indivduos e Estado no processo de definio dos papis de cada um na organizao da vida e nas formas de financiamento das suas condies materiais. Nos captulos que se seguem, um esforo de sntese e de delimitao de aspectos relevantes para se chegar compreenso necessria do oramento, na perspectiva acima mencionada, levou estrutura e ao contedo dos 12 captulos e do anexo que constituem este livro-texto, em que optou-se por uma forma cursiva/ dissertativa de apresentao das informaes, visando evitar a viso fragmentada dos livros-texto tradicionais, que dificultam a aquisio de raciocnios ao tentarem facilitar a assimilao por meio de fragmentos que vo do mais simples ao mais complexo, auxiliados por figuras, tabelas e boxes. Talvez este procedimento seja um tanto antipropedutico, prejudicando o livro na sua condio de uma introduo ao assunto. Mas a compensao por essa perda potencial pode ser uma contribuio a uma cultura oramentria menos tecnocrtica, menos fragmentria e possivelmente acessvel aos no-especialistas. Espera-se que a linguagem simples venha a compensar, enquanto forma, a maneira potencialmente antipropedutica de expor um assunto, que sempre assusta o no-iniciado. Nos cinco primeiros captulos feita a apresentao do oramento pblico, definindo-o, situando-o como subsistema no sistema de planejamento e revelando sua natureza processual. As

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diferentes definies de oramento pblico so apresentadas no captulo 1. Nos captulos 2 e 3 ele discutido enquanto documento (proposta oramentria e lei oramentria), sendo revelada no s sua estrutura, mas as lgicas subjacentes a ela. Os captulos 4 e 5 tratam, respectivamente, da anatomia do oramento (sistema) e do seu metabolismo (processo). Sua dissecao pode ser feita a partir de diversas abordagens, cada qual revelando um aspecto diferente e importante, o que tenta-se demonstrar no captulo 6 (anlises e avaliaes possveis). O captulo 7 procura contextualizar o oramento pblico no debate sobre desenvolvimento, de forma rpida e panormica, para que sua importncia seja ressaltada uma vez mais e para que ele seja compreendido como uma das partes de um todo maior a poltica fiscal, que o tem entre os seus principais instrumentos, juntamente com a dvida pblica e a poltica tributria. Os captulos 8, 9 e 10 tratam de desafios que preciso enfrentar para que o oramento pblico no seja elaborado e gerido apenas ritualmente. Esses desafios (tcnicos, polticos e institucionais), uma vez enfrentados, permitiro que o oramento pblico se encarne nos fazeres quotidianos dos governos e nas relaes entre eles e os cidados-contribuintes, oferecendo condies para um salto de qualidade na gesto oramentria que no seria possvel em nenhum outro momento da histria, pois nunca estiveram disponveis tantos recursos tecnolgicos facilitadores. Isso fundamental nesses dias de crescimento da descrena na democracia representativa enquanto forma de organizar as relaes governo-sociedade numa boa sociedade. O captulo 11 uma ponte entre o debate mais geral e a realidade brasileira. Foi includo para reforar um aspecto muitas vezes esquecido na formao do gestor oramentrio: o conhecimento da realidade poltico-institucional em que atua. Ser pssimo gestor aquele que sai a todo vapor buscando resultados prticos que desconsideram os homens reais que devero atuar

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para atingi-los ou desconhecem os acmulos precedentes que os fazem se comportar desta ou daquela maneira. O captulo 12 apenas um lembrete de que os aspectos prticos e operacionais no podem ser desconhecidos pelos gestores oramentrios responsveis pela conduo da poltica fiscal de que a lei oramentria um instrumento; dele constam tambm indicaes bibliogrficas (gratuitamente obtenveis) suficientes para a aquisio desse conhecimento especfico. Juntamente com este livro, os textos indicados no captulo final podem constituir um curso completo de introduo ao oramento pblico, abarcando aspectos comportamentais, gerenciais e operacionais. Por fim, como anexo, este livro traz um glossrio dos termos oramentrios, necessrio para elucidar o oraments que muitas vezes impede o dilogo entre tcnicos, polticos no iniciados e os cidados-comuns que sustentam os gastos pblicos com os tributos que desembolsam. O glossrio, alm de completar de forma aprofundada as definies necessrias plena compreenso do oramento, fornece um guia de consulta rpida, tanto para conhecer conceitos utilizados ao longo do livro, como para participar qualificadamente de discusses oramentrias prticas.

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ORAMENTO PBLICO: UMA DEFINIO COMPLEXA Qualquer indivduo, famlia, empresa ou instituio privada pode adotar o oramento (a oramentao ou as tcnicas oramentrias, em outras palavras) como forma de controle de suas finanas, adquirindo, dessa maneira, melhores condies para evitar desequilbrios em suas contas e para maximizar o uso dos recursos de que disponha. Assim procedendo estar lanando mo de uma prtica muito antiga e eficiente para compatibilizar receitas e despesas, no esforo para atingir objetivos previamente estabelecidos, fazendo uso de recursos escassos. Estar manejando um oramento privado, j que a propriedade dos bens geridos ser pessoal, familiar ou empresarial, particular (em contraposio a pblico), genericamente falando. Enquanto instrumento tcnico de organizao de receitas e despesas, o oramento pblico em muito pouco se diferencia de qualquer oramento privado. Mas enquanto um conjunto de decises, a diferena flagrante: a oramentao privada (como a pessoal, a familiar ou a empresarial, por exemplo) facultativa, a governamental compulsria. E a razo para isso que sendo pblicos os recursos, seu destino e uso devem passar pelo crivo da deciso coletiva, expressa pela lei. Em regimes democrticos, os governos (locais, regionais e nacionais) e todas as entidades e instituies governamentais (autarquias, fundaes etc.) geralmente so obrigados a administrar suas receitas e despesas por meio de oramentos. As decises sobre essas receitas e despesas se tornam lei (a lei oramentria). Assim, os governos no podem realizar gastos que no estejam previstos em lei, que no constem do ora-

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mento, o que no ocorre com os indivduos, famlias, empresas e pessoas jurdicas de natureza privada. Em sntese, os motivos bsicos para que assim seja so dois fatos correlatos: primeiro, como j mencionado, os recursos pblicos pertencem a uma coletividade (os contribuintes em geral); segundo, as decises de como gast-los tomada por um conjunto de pessoas, em nome dessa coletividade (so decises coletivas, que se expressam pela via legal). Por dois motivos, ento, o oramento governamental pblico: porque seus recursos pertencem ao pblico (contribuintes em geral) e devem destinar-se a objetivos que o beneficiem; e porque deve ser objeto de publicidade, para se tornar conhecido de todos os interessados, para efeito de controle. Alm disso, o adjetivo pblico relacionado ao oramento do governo se refere ao fato de que dele deve ser dada ampla publicidade, em favor da transparncia dos atos dos governantes relacionados ao uso do dinheiro e s consequncias desse uso. Dessas consideraes se origina uma primeira definio de oramento pblico: uma lei, que expressa as decises que os representantes dos contribuintes/eleitores (em regimes democrticos) tomam a respeito das receitas e despesas governamentais. H nessa definio um ingrediente poltico que amplia a percepo da diferena entre oramento pblico e oramento privado. O oramento pblico condensa uma srie de decises coletivas, tomadas com base em mecanismos que tentam traduzir a vontade de numerosos indivduos que financiam as despesas, delas esperando elevao do seu nvel de bem-estar. Esses mecanismos decisrios so constitudos ao sabor de uma luta poltica travada por partidos, lobbies, sindicatos, associaes representativas e outras, alm de indivduos portadores dos mais diversos tipos de interesse. Depois de constitudos, esses mecanismos decisrios so utilizados para a continuidade dessa mesma luta. Compatibilizar distintos e muitas vezes contraditrios interesses no momento de decidir quanto e em que gastar o principal

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dilema da destinao dos recursos pblicos. E ele tem que ser resolvido ao longo do processo oramentrio, sendo o resultado consagrado em lei. Assim, a compulsoriedade do oramento pblico uma exigncia da democracia, pois a lei oramentria uma expresso do livre jogo democrtico, enquanto que a tcnica oramentria um instrumento para facilitar esse jogo quando se trata de obteno e destinao de recursos financeiros. Na medida em que deve ser organizado para se tornar uma lei, o oramento claramente uma instituio poltica; enquanto metodologia desenvolvida para administrao de recursos financeiros de modo a atingir objetivos eficientemente, o mesmo oramento , evidentemente, uma tcnica, um mtodo. Como ambas poltica e tcnica so inseparveis, no oramento pblico, pode-se afirmar que ele um instrumento tecnopoltico, exigindo, para sua correta definio e seu correto manejo, habilidades tanto tcnicas quanto polticas. As primeiras, em geral dominadas e oferecidas por um corpo especial de funcionrios pblicos, e as ltimas, requisitos fundamentais dos homens pblicos eleitos, juntamente com seus assessores de confiana. Assim, um dos maiores desafios da oramentao governamental consiste no ajuste ente esses distintos tipos de habilidades, pertencentes a diferentes agentes que, por sua vez, no decidem (ou no deveriam decidir) em seu prprio interesse, mas no interesse dos eleitores-contribuintes que escolhem uns (os governantes) e remuneram ambos (governantes e funcionrios pblicos). O ajuste necessrio entre os que tomam as decises polticas e os que do suporte tcnico para a elaborao e execuo oramentrias no requer que ambos os agentes sejam experts em poltica e em tcnica oramentria. Da parte do agente poltico, basta um mnimo de noo sobre o que de fato o oramento enquanto tcnica; e da parte do tcnico, basta que haja a percepo de que a poltica consiste na arte do possvel, dos acordos, das composies, do estabelecimento e aproveitamento de correlaes de fora. O que o poltico precisa saber sobre oramento para se comportar

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corretamente diante de questes oramentrias muito parecido com o que precisa conhecer de matemtica algum que utilize calculadora: o que quer dizer o nmero resultante de uma operao (2 + 3 = 5. Mas 2 x 3 = 6. Sem saber o que somar e o que multiplicar, impossvel entender a diferena). J, por seu turno, o tcnico tem que saber de que maneira a calculadora opera e como deve ser alimentada para oferecer aqueles resultados. Pode-se dizer que no mais das vezes o tcnico deve elencar opes suficientemente organizadas e claras para que o poltico faa escolhas. E isso vale no s para questes oramentrias, diga-se de passagem. Avanando na definio de oramento pblico, pode-se agora afirmar que mais do que uma lei, o oramento uma lei muito especial, na medida em que sua feitura exige o domnio de tcnicas de vrios campos de conhecimento, que vo do poltico ao financeiro, passando pelo jurdico, econmico, administrativo e contbil. A linguagem utilizada no oramento jurdica (artigos, pargrafos, incisos), bem como o procedimento para transform-lo de projeto de lei em lei. Mas os anexos que fazem parte dessa lei se expressam, em sua maioria, em linguagem contbil, elaborados que so com base na rigorosa sistemtica da contabilidade. As despesas so divididas entre unidades administrativas, o que supe uma estrutura de gesto prvia com diviso de tarefas e, portanto, de meios econmico-financeiros para realiz-las. Toda a lgica do oramento econmico-financeira, portanto. Considerando-se que no oramento se encontram os meios para levar a cabo as polticas pblicas, ele adquire tambm um carter social e, portanto, envolve tambm questes desse campo de conhecimento poltico-administrativo. Como as polticas pblicas alteram as relaes sociais e econmicas (uma sociedade em que sade e educao sejam asseguradas por polticas pblicas muito diferente de outra em que esses servios devam ser bancados pelos interessados no mercado), conclui-se facilmente que o oramento tambm uma das faces visveis da interveno do governo na economia e na sociedade. Nesse caso, ele um

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indicador seguro das opes ideolgicas escolhidas, bem como dos limites e potencialidades de uma sociedade para fazer esse tipo de escolha. exatamente nesse mbito de consideraes que o oramento pblico d maior margem a controvrsias, pois ele se insere num debate que est fora dele ou, de outro modo, ele contaminado por uma discusso interminvel no interior das cincias sociais, em que se polarizam os adeptos da maior e os defensores da menor interveno governamental. Uns defendem o oramento equilibrado (despesas limitadas pelas receitas) para no perturbar o nvel de atividade econmica; e outros toleram, quando no reivindicam, em algumas situaes, dficits oramentrios como forma de evitar desemprego. Num nvel menos complexo de discusso, est fora de dvida que o oramento pblico se define como um instrumento de controle das despesas pblicas, normalmente consistindo em fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre o Poder Executivo: um autoriza as despesas, outro as realiza, sob acompanhamento do primeiro. Situa-se nesse mesmo nvel de baixa complexidade a definio do oramento como metodologia de planejamento financeiro de curto prazo (em geral um ano), visando estimar receitas e fixar despesas de modo a ter os saldos sob controle evitar endividamento descontrolado. No desprovido de significado o fato de, na lei oramentria, as receitas serem estimadas e as despesas fixadas. Sendo lei, o oramento deve ser obedecido. Fixar despesas possvel, representando, minimamente, um compromisso de no gastar mais do que o estabelecido. Mas fixar receita seria o mesmo que assumir um compromisso de no cumprir a lei, posto que elas no podem ser previstas com exatido, mas somente estimadas.

ORAMENTO, LEI ORAMENTRIA E PEA ORAMENTRIA

Oramento um conceito amplo, que abarca a compreenso de mais aspectos do que os envolvidos na lei oramentria. Defini-lo

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simplesmente como lei oramentria seria amputar a possibilidade de compreend-lo enquanto metodologia de planejamento e gesto tambm de recursos privados. O oramento s lei quando pblico. Mas mesmo nesse caso, limitar a definio do conceito a lei oramentria um procedimento restritivo incorreto, pois essa definio no alcana a natureza econmico-financeira, administrativa, contbil do objeto em questo e se limita a consider-lo como produto final, quando o oramento um processo que se retroalimenta a cada novo perodo fiscal, movendo-se em fases: elaborao, discusso/aprovao, execuo, controle, avaliao. Por isso, uma coisa o oramento pblico, esse conceito amplo e aberto a polmicas, tanto quanto a interveno estatal na economia e na sociedade. Outra a lei oramentria: um conjunto de decises sobre receitas e despesas pblicas, tomadas de acordo com os preceitos e atravs dos mecanismos da democracia. Outra, ainda, a proposta oramentria:1 aquilo que a lei oramentria , antes de ser aprovada. Essa distino muito importante e ficar evidente ao longo dos captulos 2 e 3.

1. Tambm chamada pea oramentria, por constituir-se num documento completo em que o Poder Executivo articula suas propostas, devidamente pactuadas com as unidades em que o governo se subdivide (secretarias, departamentos, sees). Na fase de elaborao, a primeira do processo oramentrio, muitas vezes prefervel utilizar a expresso pea oramentria, para que o documento final, a ser enviado ao Legislativo para aprovao, no seja confundido com as diversas propostas oramentrias apresentadas pelas unidades de governo como suas contribuio ou reivindicao para a feitura do oramento do ano.

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Questes para fixao de contedo e debate


1. Como se pode definir oramento pblico de modo a no restringi-lo a seus aspectos formais e operativos, abarcando a riqueza de significados de que ele de fato dotado, por expressar complexas relaes sociais, polticas e econmicas? 2. Em que aspectos o oramento pblico se assemelha a qualquer oramento privado e em quais ele se diferencia? 3. Discuta e aprofunde a razo pela qual o oramento pblico deve se expressar por meio de uma lei. 4. Explique porque o oramento pblico um instrumento de planejamento e de controle. 5. Explore a afirmativa de que o oramento pblico abarca simultaneamente as naturezas jurdica, poltica, contbil, administrativa e econmico-financeira. 6. Qual a diferena entre pea ou proposta oramentria e lei oramentria? 7. Obtenha a lei oramentria de um governo (federal, estadual ou municipal) e faa uma primeira abordagem de seu contedo, a fim de conhecer concretamente um oramento pblico. Discorra sobre sua primeira impresso a respeito.

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A PROPOSTA ORAMENTRIA Como j se afirmou, at o momento que antecede sua aprovao no se tem ainda uma lei oramentria, mas um projeto-de-lei em tramitao no Legislativo, encaminhado pelo Poder Executivo. At essa fase e nas que a antecedem, recuando at o momento em que finalmente o Executivo chega a um documento completo (projeto de lei, textos e anexos), pronto para ser submetido apreciao dos legisladores, esse documento ser aqui chamado de proposta ou pea oramentria: um documento completo a respeito de receitas e despesas, contemplando todos os requisitos necessrios para ser apreciado e votado pelo Poder Legislativo. As partes componentes da proposta oramentria so as mesmas da lei oramentria, com a diferena de que nesta ltima geram a obrigao de cumprimento pelo Poder Executivo e demais poderes envolvidos. Assim, os requisitos necessrios para compreender a pea oramentria so os mesmos necessrios para a lei oramentria. Quais so eles? So os seguintes: i) partes integrantes da pea, ii) classificaes oramentrias e iii) princpios oramentrios, todos geralmente elaborados respeitando legislao especfica, previamente existente.1

1. No Brasil a legislao bsica o conjunto representado pela Constituio Federal, pela Lei 4.320/64 e pela Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

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2.1. AS PARTES INTEGRANTES DA PROPOSTA E DA LEI ORAMENTRIA2

O elemento central da proposta oramentria o texto da lei propriamente dita, com sua estrutura tradicional constituda de artigos, pargrafos e incisos, sendo o primeiro deles o que anuncia tratar-se da lei que estima a receita e fixa a despesa, e o ltimo o que anuncia a validade a partir de determinada data e revoga as disposies em contrrio. Entre esses artigos inicial e final, figuram os demais, sendo alguns especficos para cada caso e outros de comparecimento obrigatrio em todos os casos, devido ao fato de existirem exigncias que so rotineiras, repetidas a cada ano em todos os lugares, como, por exemplo, as seguintes:3 explicitao dos grandes valores (receita corrente, receita de capital, despesa corrente, despesa de capital, despesa por grande unidades administrativas, como ministrios ou secretarias, por exemplo) etc.; limite para abertura de crditos adicionais suplementares (alteraes, ao longo da execuo oramentria, dos valores previstos para despesas); limite para realizao de operaes de crdito (ou tomada de emprstimos) por antecipao da receita (ou seja, dando por garantia a arrecadao futura);
2. De acordo com a Constituio Federal (artigo 165, 6o.), com a Lei 4.320/64 (artigos 2o. e 22) e com a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 5o.). 3. Como h um conjunto de artigos que devem aparecer em todas as leis oramentrias, e como os responsveis pela confeco dos projetos de lei so treinados em cursos que fazem uso de roteiros padronizados, no incomum, no Brasil, encontrar leis de diferentes governos, principalmente municipais, com o mesmo texto, com modificao apenas dos valores. positivo que haja a preocupao em no esquecer nenhum artigo importante, tomando a experincia alheia como ajuda, mas extremamente prejudicial elaborar a lei oramentria como se bastasse repetir artigos e pargrafos, pois esses artigos e pargrafos devem ser a futura expresso legal de situaes relevantes previstas pelos agentes encarregados de confeccionar a pea oramentria. Cada oramento, um oramento, essa a mxima a seguir para evitar a estagnao da capacidade de elaborao oramentria.

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limites para certos tipos de despesas (como as despesas com pessoal, por exemplo, que so parametrizadas por legislao especfica, no Brasil); vinculaes (mnimo a ser gasto, por exemplo, com educao, em obedincia Constituio Federal brasileira e legislao pertinente); proibies (vincular receitas de impostos a rgos, fundos ou despesas ou instituir fundos sem autorizao legislativa, por exemplo); definies (o que ser entendido como despesa com pessoal, por exemplo, explicitando que estaro includas as remuneraes do prefeito e de seus assessores nomeados e no concursados); procedimentos (como sero feitas as atualizaes monetrias dos valores, por exemplo); outros, de acordo com as necessidades e convenincias identificadas em cada caso. Devido natureza sinttica de sua forma obrigatria baseada em artigos, pargrafos e incisos a lei oramentria deve conter, obrigatoriamente, para complet-la e torn-la mais compreensvel, o item Mensagem: uma exposio em linguagem corrente, com apoio de tabelas e grficos, sobre assuntos que no puderam ser explicitados na lei e que tornam mais claros e compreensveis elementos nela presentes na forma lacnica de artigos. Espera-se que trate minimamente, e de forma circunstanciada, da situao e da poltica econmico-financeira do governo; da dvida fundada e flutuante; dos saldos de crditos especiais; dos restos a pagar e outros exigveis; dos investimentos; das justificativas da receita estimada etc. A Mensagem o local apropriado para que seja dito tudo que venha a ser considerado importante para que a lei oramentria seja acessvel compreenso leiga da maioria dos legisladores que a discutiro e aprovaro, bem como pelo pblico em geral, se

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possvel. Um excelente procedimento nela discorrer sobre o mtodo utilizado para estimar a receita, sobre as causas geradoras da situao econmico-financeira do governo, sobre as bases da poltica econmico-financeira adotada (com sua correspondente justificativa), sobre as prioridades de investimentos e critrios para chegar a elas. Tambm seria interessante estabelecer uma relao entre o oramento atual e o anterior, explicando motivos para a manuteno ou mudana de polticas de uma para outro. A Mensagem a parte constitutiva da pea oramentria que oferece maior flexibilidade, podendo ser utilizadas para os mais diversos fins. Porm no costuma ser muito aproveitada, no Brasil. Os tcnicos oramentistas, em geral pouco afeitos a textos (acostumados que esto a trabalhar com tabelas, grficos, listas) a encaram como uma tarefa adicional e pouco relevante (para eles o importante j est suficientemente explcito nos numerosos anexos do oramento, que consistem em tabelas e listas exaustivas). Por outro lado, os polticos, mais afeitos a discursos livres, no apreciam a oportunidade de redigir a mensagem, pois os aspectos tcnicos do oramento no so muito apreciados por eles. Para transpor essa dificuldade, o caminho seria um gestor oramentrio com a devida formao tecnopoltica e conhecimento do plano de governo e da situao financeira redigir a mensagem e emend-la de acordo com os juzos polticos a ela acrescidos pelo chefe do Poder Executivo que quem, afinal, assina este documento. Alm da Mensagem e do Projeto de Lei, a pea oramentria ainda constituda dos seguintes quadros:4 sumrio geral da receita (por fontes) e despesa (por funo de governo), quadro demonstrativo da receita e da despesa (segundo as categorias econmicas),5 quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislao, quadro das dotaes por rgos de governo

4. Vrias expresses que identificam as partes componentes da pea oramentria sero explicitadas nas classificaes oramentrias, apresentadas a seguir. 5. Anexo 1 da Lei 4.320/64.

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e por poder, quadro demonstrativo da receita e planos de aplicao dos fundos especiais, quadro demonstrativo da despesa,6 quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, por funo de governo7 e com a distribuio das misses entre os rgos e unidades oramentrias8 e quadro geral das despesas por rgos e funes.9 Cada um desses quadros atende a um objetivo prprio. Assim, por exemplo, o que se deseja com a incluso do quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislao explicitar a legalidade das receitas previstas no oramento, a qual prvia lei oramentria (devido ao princpio da anterioridade para a cobrana de tributos, que reza que um tributo s pode ser lanado no ano seguinte ao de sua criao); o objetivo do quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo assegurar a aproximao do oramento (plano de curto prazo) ao plano de governo (de mdio prazo). Completam a pea oramentria outros documentos, sendo obrigatrios os seguintes: demonstrativo do comportamento da receita e da despesa nos ltimos 3 (minimamente) anos; especificao dos programas especiais de trabalho custeados por dotaes globais; listagem das unidades administrativas do governo com suas respectivas funes (explicitando-se a legislao que as cria e estrutura); demonstrativo regionalizado dos efeitos de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios tributrios, financeiros e creditcios; demonstrativo da compatibilidade do oramento com os objetivos e metas do anexo de metas fiscais da lei de diretrizes oramentrias; reserva de contingncia prevista na lei de diretrizes oramentrias.10

6. Na forma dos anexos 6 a 9 da Lei 4.320/64. 7. Anexo 7 da Lei 4.320/64. 8. Anexo 6 da Lei 4.320/64. 9. Anexo 9 da Lei 4.320/64. 10. Os trs ltimos demonstrativos so exigncias da Lei Complementar 101/00.

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Mais relevante do que conhecer quais so as partes constitutivas da pea oramentria saber o motivo pelo qual cada uma delas existe e exigida. Esse assunto ser objeto de explicaes no prximo captulo, em que se discute a lei oramentria.11

2.2. OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS12

Os princpios oramentrios so regras que devem ser obedecidas para que a pea e a lei oramentrias sejam consistentes e assegurem certas caractersticas, necessrias para o cumprimento de seus objetivos de controle e elevao da qualidade dos gastos pblicos. Alguns so bastante consagrados, existindo h muito tempo; outros so mais recentes; nem todos so imunes a controvrsias. Difcil aceitar que sejam todos tratados dogmaticamente, embora alguns sejam explicitamente exigidos por lei, quando no pela Constituio. Mais importante que repetir e forar o respeito a eles, entender porque so teis para a configurao de uma pea oramentria consistente e, quando no for possvel atend-los totalmente, definir e implementar formas de convivncia com os problemas decorrentes. Princpio da unidade:13 um nico oramento (pea-oramentria ou lei oramentria) deve abarcar todas as receitas e despesas, incluindo administrao direta e indireta. No devem existir vrios oramentos. Este princpio procura assegurar uma qualidade elementar do oramento pblico, que a de servir como instrumento de controle de todas as receitas e despesas
11. Saber para que serve cada item da lei oramentria permite l-la, nela buscando o que interessa sem ter que abord-la na ntegra. Essa capacidade fundamental para quem tem a tarefa ou o interesse de entender o oramento e fiscalizar sua execuo (vereadores, membros de tribunais de contas, agentes de controle interno, cidados vigilantes etc.). 12. No Brasil, estabelecidos na Constituio Federal (8o. do artigo 165) e na Lei 4.320/64 (artigo 2o.) 13. Art. 6o. da Lei 4.320/64.

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governamentais, sem exceo. Essa uma qualidade elementar porque se houver outros oramentos, no controlados, no vigiados, os interesses contrrios ao controle e transparncia iro se articular nesses outros oramentos, fugindo do espao controlado. Outra qualidade que esse princpio resguarda a de fazer do oramento uma pea de conjunto, que permite ao governante definir prioridades evitando vises fragmentadas. necessrio notar com clareza que o princpio da unidade prope oramento nico, o que diferente da juno de oramentos proposta pelo princpio da totalidade, segundo o qual os diversos oramentos existentes devem ser somados. No se trata, evidentemente, de uma questo meramente semntica: nico e total so expresses distintas, embora a falta de ateno faa com que paream sinnimos. Um oramento nico tem apenas um centro de deciso, um oramento que totalize outros tem mais do que um centro de deciso, exigindo que sejam articulados entre si, o que indica a necessidade de procedimentos e mecanismos de deciso e ao muito diferentes.14 Princpio da universalidade:15 o oramento deve abarcar todo o universo de receitas e despesas pblicas, com o objetivo de que nenhuma movimentao financeira escape ao controle. Por outro lado, implica que receitas e despesas que no seja de natureza estritamente pblica no devem ser includas no oramento (como, por exemplo, receitas de que o governo seja apenas fiel depositrio, devendo repass-las a terceiros). Princpio dos valores brutos: os valores devem ser lanados sem qualquer tipo de abatimento ou desconto, devendo os valores lquidos resultar de um lanamento bruto menos outro lana14. No Brasil, embora a Constituio Federal adote o princpio da unidade (j presente na Lei 4.320/64), ela mesma cria os oramentos fiscal, da seguridade social e dos investimentos das estatais (ou seja, trs oramentos cujo controle s pode se dar pela lgica do princpio da totalidade). 15. Art. 2o., 3o. e 4o. da Lei 4.320/64.

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mento que o reduz. Por exemplo: se uma empresa presta servios ao governo no valor de R$ 10 mil, o fato de ter dbitos no valor de R$ 2 mil junto Fazenda no pode resultar no lanamento de uma receita de R$ 8 mil; os R$ 10 mil devem ser lanados como receita e os R$ 2 mil como despesa, embora os cofres pblicos recebam apenas os R$ 8 mil em efetivo. Sero feitos documentos comprobatrios de um pagamento de R$ 10 mil e de recebimento de R$ 2 mil. Alm de assegurar a lgica contbil, esse princpio visa evitar que transaes que envolvam simultaneamente entradas e sadas de recursos fujam ao controle. Caso os R$ 2 mil do exemplo citado fossem abatidos e lanado apenas o valor lquido de R$ 8 mil, no haveria o registro da entrada de R$ 2 mil, podendo este valor desaparecer dos cofres pblicos por no haver recibo nem registro de seu recebimento. Princpio da exclusividade: na lei oramentria no permitida a incluso de dispositivo estranho previso da receita ou fixao da despesa.16 Este princpio o oposto do princpio da universalidade: enquanto aquele exige a incluso de todas as receitas e despesas pblicas, este exige a excluso de todas as que no sejam pblicas. Se, por exemplo, o governo scio majoritrio de uma empresa de economia mista, no oramento pblico devem ser lanados apenas os recursos que ele aplica nessa empresa (aquisio de aes, por exemplo) e os que dela recebe (dividendos, por exemplo). O conjunto de receitas e despesas da empresa no pblico, no cabendo, portanto, sua incluso no oramento pblico. Outro objetivo deste princpio evitar que o momento de discusso do oramento no legislativo seja aproveitado pelos parlamentares para discutir assuntos que, embora envolvam recursos, no so de natureza oramentria. Por exemplo: a criao de um fundo no pode ser discutida e aprovada no momento da deciso

16. Exceto nos casos de autorizao de abertura de crditos suplementares, contratao de operaes de crdito e indicao de fontes para cobertura de dficits, conforme artigo 7o. da Lei 4.320/64, ratificado pelo 8o. do artigo 165 da Constituio.

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oramentria; embora um fundo signifique a reserva de valores para um determinado fim, sua criao deve ser prvia destinao de recursos sua finalidade, uma vez que decidir se necessrio ou relevante, ou no, no um assunto oramentrio. Princpio da anualidade: tambm conhecido como princpio da periodicidade, reza que o oramento deve se referir a um perodo determinado (geralmente um ano, com a lembrana de que nem sempre o ano fiscal corresponde ao ano-calendrio, podendo ir, por exemplo, de junho de um ano a maio de outro17). Dois motivos o fazem especialmente importante. Primeiro, como a tributao geralmente obedece ao princpio da anualidade, preciso que as despesas faam par com as receitas dela advindas, j que so as principais fontes de financiamento dos gastos. Segundo, necessrio delimitar o planejamento financeiro cronologicamente: como fazer uma previso de receita e de despesa se no partindo de uma referncia cronolgica? pergunta quanto ser arrecadado deve necessariamente seguir-se a pergunta em quanto tempo?. Por outro ngulo de viso, este princpio tambm delimitador por exigir a excluso de receitas de perodos anteriores e de perodos posteriores. por isso que receitas e despesas previstas e no realizadas em oramentos anteriores, quando recebidas ou pagas durante o exerccio atual so classificadas como extra-oramentrias (receitas) e restos a pagar (despesas). Um aspecto que preciso levar em conta ao se tratar do princpio da anualidade o de existirem despesas que claramente demandam mais tempo para se conclurem, como, por exemplo, as relativas a um investimento de elevado valor em uma obra de demorada concluso (uma usina hidreltrica, por exemplo). Essas despesas devem ser tratadas no mbito da plurianualidade,
17. A origem desse princpio est relacionada com o ciclo de produo agrcola: somente depois da colheita os contribuintes dispem de recursos para pagar os impostos. No Brasil, o artigo 34 da Lei 4.320/64 faz o exerccio financeiro coincidir com o ano civil.

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que ser discutida no captulo 4 (em que o Plano Plurianual aparece como um dos componentes do sistema oramentrio). Princpio do equilbrio: a despesa no deve superar a receita. Como o oramento segue a lgica contbil, baseada no princpio das partidas dobradas (a todo crdito corresponde um dbito, e vice-versa), a pea oramentria sempre ser equilibrada, o que no significa a inexistncia de dficits ou supervits. Do ponto de vista estritamente contbil, esse princpio uma necessidade lgica. Do ponto de vista econmico e financeiro, entretanto, ele extremamente polmico, pois muitas e profundas so as discordncias entre os que pensam que os dficits devem ser evitados em quaisquer circunstncias e os que defendem os dficits como instrumento de interveno na economia para evitar queda na produo, na renda e no emprego. Princpio do no comprometimento prvio da receita: receitas de impostos no podem ser previamente comprometidas com nenhum tipo de despesa. Fica proibido, por exemplo, estabelecer que a receita obtida com o imposto predial seja utilizada para a melhoria das vias pblicas. Duas justificativas so importantes para sustentar esse princpio. Primeiro, a afetao prvia das receitas tolhe a liberdade do administrador, que se v impedido de decidir sobre gastos. Segundo, assegurando valores que no so conhecidos previamente (pois as receitas so apenas estimadas) pode ocorrer que sejam maiores ou menores do que o necessrio para fazer frente despesa com a qual um compromisso foi assumido; alm disso, pode sobrar recurso que no poder ser gasto numa rubrica j plenamente atendida (por que o recurso ficou vinculado), enquanto falta dinheiro em outra. Esse princpio frontalmente desrespeitado quando se oferece a receita como garantia de um emprstimo18 e quando se vinculam
18. o que ocorre no Brasil quando se realizam operaes de crdito por antecipao da receita (conhecidas como ARO).

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percentuais da receita a determinadas despesas, criando verdadeiros oramentos dentro do oramento.19 Princpio da discriminao: tambm conhecido como princpio da especializao, exige que a origem e o destino dos recursos oramentrios seja de fcil identificao, demandando classificaes oramentrias, rubricas e planos o mais especficos possvel, para que, principalmente, o exato destino dos recursos seja conhecido. Esse princpio desrespeitado quando o oramento contm muitas dotaes globais, rubricas do tipo pavimentao asfltica, que deixa em aberto que tipo de pavimentao (novas vias, recapeamentos, tapa-buracos?) e em que locais. Tais rubricas dificultam a fiscalizao e denotam uma m qualidade do planejamento. Ocorre, porm, que maior discriminao pode gerar disputas insolveis na discusso legislativa, principalmente no que diz respeito regionalizao de investimentos. Princpio da programao: o oramento deve ser estruturado por programas de ao do governo, desdobrando-se em projetos e atividades e deixando claros os objetivos dos gastos. um princpio recente, que surge a partir da proposta de oramentos como instrumento de planejamento, mais do que de controle legislativo. Exige uma mudana de linguagem e de estrutura da pea oramentria (explicitada a seguir, na apresentao das classificaes oramentrias). Princpio da publicidade: o conhecimento do teor do oramento deve ser acessvel a todo e qualquer interessado. Atualmente este princpio reforado por exigncias no s de publicao em veculos de imprensa, mas tambm de disponibilizao das informaes oramentrias (elaborao e execuo) na rede

19. o que acontece no Brasil no caso de exigncias de percentuais mnimos da receita corrente nas despesas com ensino.

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mundial de computadores. Em 2009 a Lei Complementar 131 passou a exigir a publicidade em tempo real na internet, no Brasil.20 Princpio da clareza: as informaes devem ser suficientemente claras para que sejam compreendidas pelos responsveis pela aprovao da lei e pela fiscalizao da execuo oramentria. um princpio que esbarra na complexidade da linguagem bastante tcnica do oramento. A clareza que se pode obter nem sempre acessvel ao cidado comum, a no ser que esforos explicativos adicionais sejam acrescentados aos documentos e debates oramentrios. A falta de clareza muitas vezes decorre de erros; outras, pode ser fruto de m f no manuseio dos recursos pblicos ou m vontade diante das exigncias de transparncia. No primeiro caso a soluo educativa ou formativa; no segundo, poltica (exigncia de transparncia da parte dos interessados) ou policial (combate corrupo). Princpio da exatido: um princpio elementar (posto que sem exatido a importncia do oramento reduzida), nem sempre obedecido, todavia, por razes de incompetncia tcnica (que se resolve com melhoria na formao dos agentes) ou por comportamentos anti-ticos (contra os quais devem ser erguidas barreiras institucionais). Cabe ilustrar o problema com um caso. Um chefe de Executivo pode superestimar a receita esperada para incluir maior nmero de reivindicaes na pea oramentria e, assim, iludir eleitores com promessas que no sero cumpridas. Ser uma tpica situao de inexatido gerada por comportamento poltico anti-tico. O mesmo superdimensionamento de receita pode ocorrer por impercia dos tcnicos, que podem se esquecer, por exemplo, de considerar o efeito redutor de uma reforma tributria recente. A a inexatido ocorrer por deslize.

20. A respeito, ver PIRES (2010) e tambm o Observatrio da Transparncia Oramentria Municipal (TOM Web) da Regio Administrativa Central do Estado de So Paulo (http://gpcgp.wordpress.com/observatorio-tom-web-ra-central-sp-2/)

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Para finalizar este tpico sobre os princpios oramentrios, bom ressaltar que os princpios da unidade (ou seu substituto, o princpio da totalidade), da universalidade, dos valores brutos, da exclusividade, e da periodicidade (ou anualidade) cumprem todos o papel de delimitadores do alcance do oramento, levando concluso de que ele deve incluir receitas e despesas totais e brutas de um determinados ano, de todas as partes componentes de um governo (inclusive da administrao indireta), excluindo-se receitas que no sejam pblicas e questes que no digam respeito a receitas e despesas. Os princpios simples da clareza, da exatido e da publicidade apenas reforam qualidades bvias que um oramento deve ter, mas que a obviedade no suficiente para garantir. Os princpios da programao e da discriminao voltam-se para a importncia de o oramento servir como instrumento norteador da ao governamental, contendo e fornecendo informaes precisas que permitam entrever o plano de governo por trs da pea e da lei oramentria. Segundo esses princpios o que deve ser feito deve estar explcito juntamente com os valores destinados a cada atividade e projeto. Na medida em que de fato a ao governamental seja planejada programada e explicitada atravs do oramento justifica-se o princpio do no comprometimento prvio de receitas, que reduziria o raio de ao do gestor pblico no ato de planejar e implementar as aes. Pela lgica inversa, afetar receitas previamente (desrespeitando, portanto o princpio do no comprometimento das mesmas) pode at ser necessrio se o planejamento de m qualidade (e, portanto, os princpios da programao e da discriminao so afrontados na oramentao). O princpio do equilbrio fica isolado como consagrao nas prticas oramentrias de uma viso especfica e no consensual acerca do papel do governo na economia. Entretanto convm registrar que o estado no conclusivo da discusso sobre o nvel desejvel de interveno pblica no autoriza nem justifica

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prticas fiscais e oramentrias que conduzam a dficits crnicos e a elevados graus de endividamento pblico, sempre prejudiciais qualidade das polticas pblicas, governabilidade e ao desenvolvimento econmico, quando no administrados com percia e respeito ao interesse pblico.

2.3. AS CLASSIFICAES ORAMENTRIAS21

As classificaes oramentrias so a prpria linguagem do oramento. a partir delas que todos os documentos componentes da proposta e da lei oramentria se estruturam. tambm a partir delas que possvel ler e entender a lei oramentria. Essas classificaes costumam ser apresentadas muito friamente, na forma de listas exaustivas, sem comentrios que explicitem o significado que carregam. Por isso, apesar de serem o alicerce da pea oramentria, so relegadas a segundo plano na discusso, tomadas como objeto de interesse apenas para os responsveis por classificar e lanar as receitas e despesas. Na medida em que sejam explicitadas as questes relevantes a que respondem no interior do processo de gesto oramentria, essas classificaes ganham vida, tornam-se aliadas dos tomadores de deciso, que

21. As classificaes oramentrias atualmente em uso no Brasil podem ser conhecidas acessando-se o portal da Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Gesto e Oramento (MPOG), cujo endereo https:// www.portalsof.planejamento.gov.br/ (portal que um rico manancial de informaes sobre oramentao). Convm obt-las e analis-las antes de prosseguir a leitura do que vem a seguir, pois do contrrio o que ser dito carecer de uma idia concreta do que sejam as classificaes. Os motivos para no inclu-las aqui so trs: este livro tem por objetivo central discutir o oramento e no treinar operadores da rea (mas sim oferecer fundamentos para seus fazeres), para evitar fornecer classificaes sem as ltimas atualizaes e, por ltimo, economia de espao e papel. As principais portarias, por serem bsicas, sofrendo modificaes apenas incrementais desde que foram publicadas, so a Portaria Interministerial STN-MF/SOF-MPOG 163/01 e a Portaria 42/99 (Classificao funcional-programtica).

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constrem o futuro, e no apenas dos responsveis por registros, que zelam pela memria, pelo passado. A primeira classificao a que divide os fatos financeiros em receitas e despesas, ou seja, ingresso e sada de recursos. Em seguida, cada uma delas se ramifica atravs de diversas classificaes, cada uma baseada num critrio diferente. Entende-se por receita o ingresso financeiro que aumenta o patrimnio e a liquidez. Todavia preciso considerar que alguns tipos de ingresso representam obrigaes correspondentes, no futuro, como o caso de uma receita originada de emprstimo que ter que ser pago futuramente (nesse caso h um aumento na liquidez, sem mudana de mesma dimenso no patrimnio). Assim, s podem ser consideradas receitas genunas aqueles ingressos que no geram obrigaes, reservas ou reivindicaes de terceiros (aumentam simultaneamente a liquidez e o patrimnio). Considera-se despesa todo tipo de movimentao financeira que reduz as disponibilidades financeiras, destinando-se liquidao de compromissos, pagamentos por servios ou aquisio de bens.
2.3.1.

Classificaes da receita

As classificaes da receita so bem mais simples do que as da despesa por causa da maior complexidade que o controle desta envolve, e tambm porque o oramento a nica lei que disciplina a despesa, enquanto que a receita regulamentada previamente nos cdigos tributrios. As classificaes da receita so as seguintes. Classificao por categorias econmicas: as receitas podem ser correntes ou de capital. Receitas correntes so as resultantes do desenvolvimento das atividades precpuas do ente governamental, entre as quais a principal a atividade tributria, que pode ser definida como a capacidade de impor nus financeiros aos contribuintes de modo legal, a partir do simples poder de imprio, mediante a contrapartida potencial de prestao de servios pblicos em geral. So correntes tambm as receitas transferidas

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obrigatria e regularmente por entes superiores da estrutura federativa para entes inferiores (da Unio para o Estado ou Municpio, por exemplo), desde que no vinculadas a despesas de capital (caso em que se tornam receitas de capital). Receitas de capital so receitas no to ordinrias como as correntes, que envolvem a alienao de bens (venda de uma mquina j depreciada em leilo, por exemplo), assuno de dvida, transferncias vinculadas a despesa de capital feitas por entidades de governo superiores ou a amortizao de emprstimo antes concedido a terceiros. Essa classificao permite avaliar o grau de dependncia do governo em relao a fontes no regulares e no ordinrias ou, em outras palavras, permite avaliar a autonomia financeira que sua capacidade prpria de gerao de receitas proporciona. Muita receita de capital originada de emprstimos, por exemplo, indica problemas financeiros futuros se as receitas correntes no se ampliarem na mesma proporo das despesas futuras para honrar o servio e o principal da dvida. Finalizando a explicao sobre a classificao da receita por categorias econmicas, convm explicitar a pergunta fundamental a que ela responde, a saber: de onde vem a capacidade de sustentao ou ampliao do nvel de despesa praticado: da prpria capacidade de gerao de receita do ente que gasta ou de terceiros? Quando as fontes de terceiros estiverem crescendo, um sinal de alerta deve soar, indicando problemas futuros cuja gravidade ser tanto menor quanto maior for a capacidade de reduo imediata de despesas ou de ampliao imediata de receitas correntes. Classificao por fontes: Indica o tipo de atividade governamental do qual a receita provm. Os principais tipos de receita segundo as fontes so as seguintes: receita tributria, receita de contribuies, receita patrimonial, receita agropecuria, receita industrial, receita de servios, transferncias correntes e outras receitas correntes (todas agregadas entre as receitas correntes); operaes de crdito, alienao de bens, amortizao de emprs-

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timos, transferncias de capital e outras receitas de capital (todas agregadas entre as receitas de capital). A importncia dessa classificao reside na identificao da capacidade de gerao de receitas de cada uma das fontes, alm da exaustiva listagem de todas as fontes de arrecadao disponveis para as entidades governamentais. Classificao segundo a origem: organiza a receita de acordo com o ente que a arrecadou. necessria para contemplar a descentralizao administrativa e, ao mesmo tempo, assegurar a universalidade do oramento. com base nessa classificao que possvel saber o quanto de recursos de uma autarquia federal sai do tesouro nacional ou, por outro lado, quanto da receita federal tem origem em entidades da administrao indireta. Classificao por vinculaes: revela a existncia de vinculaes entre receitas e despesas. Uma receita vinculada quando destinada exclusivamente a uma determinada despesa, no podendo ter destino diferente. necessrio distinguir entre as receitas vinculadas e as no vinculadas para evitar desvio de verba, ou seja, destinao de receita vinculada para despesa diferente da prevista na vinculao. Quanto maior o volume de receitas vinculadas num oramento, menor o grau de autonomia do gestor. Esse um aspecto negativo das vinculaes. O aspecto positivo est no fato de que os recursos sero gastos necessariamente no objeto de despesa para o qual foram fornecidos. Classificao segundo o ente arrecadador: no se trata de uma classificao que precise ser formalizada, mas muito importante para anlises financeiras, pois faz distino entre receita prpria e receita transferida. prpria a arrecadao obtida pela Unio, Estados e Municpios a partir de sua prpria capacidade de tributar (definida na Constituio Federal, no Cdigo Tributrio Nacional, nas Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais e respectivos cdigos tributrios estaduais e municipais) e pelo desenvolvimento de atividades ou explorao de patrim-

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nios prprios. transferida a receita destinada pela Unio aos Estados e Municpios e pelo Estados aos Municpios por fora de dispositivo constitucional ou mediante convnio. Quanto maior a receita transferida, maior a dependncia da entidade governamental de esferas superiores na estrutura federativa. Mesmo que as transferncias sejam obrigatrias, como o caso das transferncias intergovernamentais previstas na Constituio, a garantia de recebimento regular dos recursos no aumenta a autonomia do ente que recebe, pois ele passivo: receber mais se o ente superior arrecadar mais, nada podendo fazer para ampliar as receitas totais. As classificaes segundo a origem, por vinculaes e segundo o ente arrecadador devem ser feitas indicando-se na pea oramentria e nos demonstrativos contbeis os valores, separando-os por colunas conforme sua natureza. As classificaes por categoria econmica e por fontes definida na legislao especfica, vlida para todos os entes governamentais.

2.3.2.

Classificaes da despesa

As classificaes da despesa so as seguintes. Classificao por categorias econmicas: assim como as receitas, as despesas tambm se subdividem em duas categorias econmicas: despesas correntes e despesas de capital. Essa a nica classificao vlida tanto para as receitas como para as despesas. Isso porque a natureza corrente ou de capital, tanto da receita como da despesa, traz diferentes efeitos sobre a capacidade econmica (capacidade de obter e de gerar riqueza) do ente governamental. Uma despesa de capital, como um investimento, por exemplo, amplia a capacidade de produzir riqueza (uma nova escola possibilita maior oferta de ensino); uma despesa corrente destina-se a manter em funcionamento um equipamento j existente (permanece constante, portanto, a capacidade de prestao

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de servios supondo-se plena a utilizao do equipamento fsico). Um crescimento da receita total pelo lado das receitas correntes indica aumento da capacidade prpria de consumir e investir, enquanto que dando-se pelo lado das receitas de capital esse crescimento revela ou uma dependncia de capital de terceiros (emprestados ou transferidos com vinculao a despesa de capital), ou uma modificao na estrutura do capital (alienao de algum bem, por exemplo, visando obter caixa para cobrir alguma despesa). Ampliar gastos com receitas correntes faz-lo com financiamento oriundo da prpria atividade-fim; gastar mais ou sustentar parte do nvel atual de gastos fazendo uso de receitas de capital depender de capital alheio, mesmo que coisa rara doado (a no ser no caso em que a receita de capital se refira recuperao de valores anteriormente emprestados para terceiros, agora devolvidos sob a forma de amortizao de emprstimos). Finalizando a explicao sobre a classificao da despesa por categorias econmicas, pode-se afirmar que a pergunta fundamental a que ela responde a seguinte: qual a consequncia da despesa sobre a capacidade da entidade de produzir novos bens e servios, de sustentar o nvel de gerao de riqueza ou aumentlo? Despesa de capital amplia a capacidade produtiva (a no ser que se refira a amortizao de emprstimo22); despesa corrente apenas mantm a capacidade instalada em operao (desde que permita fazer provises para depreciao das instalaes, mquinas e equipamentos, ou seja, desde que mantenha a estrutura atual em funcionamento). Classificao institucional: a classificao de acordo com a estrutura administrativa do governo ou entidade governamental.

22. Nesse caso a capacidade produtiva foi ampliada anteriormente, se o dinheiro emprestado tiver sido investido em obras e instalaes ou em mquinas e equipamentos.

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Nela apresentada a dotao oramentria destinada a cada um dos rgos que compe a estrutura administrativa, tal como definida em lei, estatutos, regimentos de cada governo ou entidade governamental. Assim, num governo municipal haver dotaes para secretarias, departamentos, sees, de acordo com sua realidade especfica, o que impede que essa classificao seja estabelecida numa nica legislao vlida para todos os entes da federao. A pergunta a que essa classificao responde : quem o responsvel pelos gastos? Portanto ela, ao contrrio do que possa parecer, no identifica com exatido a que rea de atuao governamental se destinou a despesa (j que uma mesma secretaria ou ministrio pode realizar gastos em diferentes reas de atuao). No porque o gasto foi feito sob a responsabilidade da Secretaria de Educao, por exemplo, que se destinou ao ensino. Pode ali ocorrer uma despesa com campanha para educao em prol da higiene bucal entre crianas em idade escolar, correndo por conta de dotao da Secretaria de Educao, apesar de referir-se funo sade. Do ponto de vista da poltica pblica a que se refere, nesse caso a despesa deve ser classificada na rea de sade, embora o ordenador de despesa possa ter sido o secretrio de educao. A classificao institucional na maioria das vezes desce ao nvel de unidade oramentria (menor frao possvel, entre as unidades componentes da estrutura administrativa, com autonomia para planejar e executar despesas, geralmente dotada de um responsvel legal por ordenar despesas). Mas s vezes aparecem no oramento unidades oramentrias que no encontram figuras correspondentes na lei que cria as estruturas administrativas do governo. Classificao por elementos: a questo a que essa classificao responde : em que foi gasto o dinheiro? Qual o objeto imediato da despesa: pessoal, material de consumo, obras e instalaes, servios de terceiros? Para haver homogeneidade no tratamento da despesa, uma classificao nica para todos os entes governamentais.

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Classificao funcional-programtica: a mais recente das classificaes, esta de todas a de natureza mais gerencial. Seu objetivo responder seguinte questo: qual o objetivo do gasto? Para o exerccio de que funo do governo (educao, sade, planejamento, administrao, justia?) a despesa contribuiu? Qual foi o programa governamental que a despesa sustentou? A idia por trs dessa classificao a de que h uma srie de funes governamentais que podem ser previamente identificadas e que essas funes so mais bem atendidas quando o governo as enfrenta por programas (conjunto de aes articuladas, originadas do planejamento governamental, dotadas de meios financeiros para atingir objetivos especficos ao longo de um perodo de tempo, desenvolvendo-se por meio de projetos e atividades, sob responsabilidade de diferentes unidades da estrutura administrativa, agindo isoladamente ou em grupos). Assim concebida, essa classificao a responsvel por estruturar a pea oramentria como oramento-programa (conceito desenvolvido no captulo 3). Essas 4 classificaes permitem saber, a respeito dos valores gastos: quem gastou (classificao institucional), com o que (classificao por elementos), com que objetivo (classificao funcional-programtica), com que impacto sobre a capacidade econmica (classificao por categorias econmicas). Como se v, elas do conta de tudo que relevante saber, alm dos valores, sobre as despesas, tanto para control-la politicamente como para gerenci-la tecnicamente. fundamental perceber que esses so os objetivos das classificaes oramentrias, pois do contrrio elas no passam de um emaranhado de informaes despropositadas, falsamente apresentadas como informaes de alta complexidade, compreensveis somente para iniciados nos assuntos oramentrios. Apesar da suficincia dessas quatro classificaes que so estruturais (ou seja, necessrias para que o oramento seja concebido e executado) para um bom planejamento, execuo e controle das despesas, outras podem ser criadas, de acordo com

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convenincias locais e conjunturais. Assim, pode-se criar uma classificao por grupos da natureza da despesa, tornando mais explcitos os valores gastos com itens que merecem controle mais detido.23 Pode-se tambm, classificar os gastos por modalidade de aplicao,24 distinguindo suas fontes de financiamento conforme sejam os recursos prprios (aplicao direta) ou transferidos (aplicao de recursos recebidos de outras esferas de governo). Com isso torna-se possvel avaliar a capacidade do governo de bancar suas prprias despesas, sendo ela to mais alta quanto maior for o volume de aplicaes diretas, e mais baixa quanto maiores forem as transferncias. Na pea e na lei oramentria, bem como nos demonstrativos da execuo oramentria, as classificaes se cruzam entre si, em diferentes documentos exigidos pela legislao, o que torna possvel saber coisas como, por exemplo: quanto das despesas de uma secretaria (classificao institucional) teve como objeto pessoal civil (classificao por elementos), quanto da despesa de uma secretaria se referiu a projetos e quanto se referiu a atividades, quantos foram os investimentos e quanto foram as despesas de custeio de cada rgo etc. Com as facilidades contemporneas para armazenamento e manipulao de dados (graas a recursos computacionais avanados), o levantamento e o cruzamento de informaes podem ser feitos de acordo com o interesse dos diferentes tipos de usurios, bastando para isso alimentar bancos de dados e definir e elaborar extratores apropriados.

23. Aps a Lei de Responsabilidade Fiscal, no Brasil, foi criada a classificao por grupo de natureza de despesa, que compreende Pessoal e encargos, Juros e encargos, Outras despesas correntes, investimentos, inverses financeiras e amortizao da dvida. Trata-se de uma classificao que tem por objetivo focar a ateno em fontes de despesa que medem a sade financeira e a capacidade de investimento do governo, as quais poderiam ser avaliadas por inspeo da lei e dos demonstrativos da execuo oramentrias, mas que so mais facilmente acessadas quando a classificao por grupo de natureza da despesa existe. 24. A exemplo do que h, no Brasil, desde a Portaria SOF/STN 163/01.

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Para se chegar a uma pea oramentria de qualidade, preciso que a equipe responsvel pela sua elaborao domine em profundidade esses elementos-chave de sua estrutura (partes componentes, princpios oramentrios e classificaes oramentrias) e, adicionalmente, conhea o sistema oramentrio e o processo oramentrio, objetos dos captulos 4 e 5, respectivamente, e faa uso de recursos organizativos e computacionais apropriados para o nvel de sofisticao almejado.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Explique porque a estrutura das partes componentes da lei oramentria, os princpios oramentrios e as classificaes oramentrias so os elementos-chaves para a feitura e a leitura tanto da proposta como da lei oramentria. 2. Quais so as partes integrantes necessrias da lei oramentria no Brasil e que papel cumprem a Mensagem e os anexos? 3. Escolha um municpio e obtenha a ntegra da sua lei oramentria mais recente e, em seguida, avalie se ela contm todos os elementos previstos pela lei. Faa um breve relatrio como resultado da sua anlise. 4. Quais so os princpios oramentrios? Para que servem? Escolha trs deles, apresente seus enunciados e comente-os. 5. Obtenha na internet a legislao bsica que estabelece as classificaes oramentrias no Brasil. Leia esses documentos legais e procure compreender a lgica e utilidade das classificaes. Identifique as perguntas a que respondem cada uma das classificaes oramentrias e veja as respostas possveis nas respectivas classificaes.

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A LEI ORAMENTRIA Reunidas, discutidas e aprovadas pelo chefe do Poder Executivo, as propostas oramentrias originadas das diversas unidades oramentrias configuram, juntamente com as previses de receita, a pea ou proposta oramentria que, uma vez aprovada pelo Poder Legislativo, resulta na lei oramentria. Esta lei , essencialmente, um conjunto de autorizaes legislativas para a realizao de gastos Pelo poder Executivo e entidades da administrao indireta, pelo Poder Judicirio e pelo prprio Poder Legislativo. Este fato implica que, para gastar, as entidades governamentais devem ter no apenas dinheiro (ou acesso a crdito), mas tambm autorizao para isso. Se um governo tem em caixa um milho de reais e, concomitantemente, a necessidade de gastar quinhentos mil reais numa obra pblica, no poder faz-lo porque apesar de ter dinheiro para gastar, no tem autorizao para isso. Da ser possvel afirmar que, diferentemente dos particulares, os entes pblicos precisam, para poder gastar, de dois caixas: um, o tradicional (recursos financeiros lquidos, que podem ser complementados por crdito), e outro, exclusivo do setor pblico (autorizaes legislativas para gastar, ou crdito oramentrio). Estruturalmente falando, pea (ou proposta oramentria) e lei oramentria so a mesma coisa. Podem ser feitas alteraes de valores, de rubricas, etc. mas nada que altere o documento em sua forma de apresentao. De fato, toda lei oramentria uma pea oramentria (aprovada), embora nem toda pea oramentria seja uma lei oramentria. Assim, depois de apresentados os elementos constitutivos e as diretrizes para elaborao da pea, resta pouco a tratar para se entender tambm a lei oramentria. Assim sendo, no presente captulo sero enfrentados (por no terem sido

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no captulo anterior, em que se tratou da proposta oramentria) os seguintes assuntos, relevantes para o completo entendimento da lei oramentria (enquanto tramitando no Legislativo e depois disso): i) obrigatoriedades e proibies na lei oramentria, ii) tcnica para a leitura e compreenso da pea/lei oramentria fazendo uso correto de suas partes componentes, iii) antecedentes da lei oramentria e iv) tcnica oramentria por programas.
OBRIGATORIEDADES E PROIBIES NA LEI ORAMENTRIA

A confeco da pea oramentria segue preceitos estabelecidos nas Constituio Federal, estaduais e leis orgnicas municipais, bem como nas leis federais que disciplinam as finanas, o oramento e a contabilidade pblica. Alm disso pode ser antecedida por leis especficas para cada exerccio oramentrio, como leis de diretrizes oramentrias e planos plurianuais.1 Algumas das mais importantes determinaes emanadas das Constituies e de leis federais so as seguintes: receita e despesa devem se equilibrar (exigncia que consagra o princpio oramentrio do equilbrio); so proibidos elementos estranhos receita e despesa no oramento, exceto em poucos casos excepcionais previstos em lei (o princpio da exclusividade legalizado); receitas com impostos no devem ser previamente comprometidas com nenhum tipo de despesa (normatizao do princpio da no afetao das receitas); os valores oramentrios devem ser lanados pela sua totalidade, sejam receitas, sejam despesas (princpio do oramento bruto); os oramentos de uma mesma unidade da federao devem ser totalizados (princpio da totalidade);
1 E no Brasil, com efeito, a lei oramentria anual precedida por duas outras leis em cada unidade da federao, conforme se ver no captulo 4.

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todas as receitas e despesas pblicas devem constar do oramento (princpio da universalidade); programas que no constem do planejamento plurianual no podem ser includos no oramento anual (adoo do planejamento plurianual); no podem ser previstas nem realizadas operaes de crdito cujos valores ultrapassem as despesas de capital (consagrao da conhecida regra de ouro da administrao financeira); no podem constar do oramento dotaes para fundos que no tenham sido previamente criados por lei; devem constar do oramento os limites at os quais ficam autorizados crditos suplementares por decreto do Executivo (ou seja, aumento de autorizaes para gastar, ao longo da execuo oramentria, sem que o assunto tenha que ser aprovado pontualmente pelos parlamentares); a lei oramentria deve estabelecer um limite para realizao de operaes de crdito ao longo do exerccio a que se refere; a lei oramentria pode definir limites para certos tipos de despesa (pessoal, por exemplo); a reserva de contingncia (valor para fazer frente a despesas imprevistas, no previsveis ou contingenciais) deve ser bem definida na lei oramentria. A maioria das limitaes, proibies e obrigatoriedades que devem constar da lei oramentria anual (LOA) so mais facilmente discutidas e aprovadas na lei que a antecede, a lei de diretrizes oramentrias (LDO), melhor explicitada no captulo 4. Ao conhec-las com antecedncia, o Poder Executivo estar municiado de balizas fundamentais para elaborar a pea oramentria. Ao aprov-las antes da feitura do oramento, os legisladores exercem mais ampla e livremente a sua parcela de poder nas definies oramentrias, e ganham a vantagem de chegar a decises

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muito relevantes sem terem o trabalho minucioso de lidar com nmeros, o que mais complexo.

A LEITURA E A COMPREENSO DA PEA/LEI ORAMENTRIA

A proposta e a lei oramentria no so textos cuja compreenso exige leitura corrente. Pelo contrrio, esse tipo de leitura dificulta, seno impede por completo, entender o contedo desses documentos. Em outras palavras, no basta saber ler e fazer contas para entender o oramento. preciso saber como l-lo. As chaves para isso so a linguagem oramentria (cujo ncleo central so as classificaes oramentrias apresentadas no captulo 2) e a compreenso das finalidades de cada uma das partes componentes da lei oramentria. Quanto s classificaes oramentrias, resta pouco a dizer sobre seu significado e importncia: elas so as palavras, termos ou conceitos que preciso dominar a priori para entender como os valores so distribudos entre as rubricas oramentrias. Sem saber, por exemplo, o que so receitas correntes e de capital e porque as receitas se subdividem entre essas duas categorias econmicas no possvel compreender o que os nmeros indicam a respeito da receita. Sem distinguir entre as classificaes oramentrias da despesa por elementos e classificaes de acordo com funes e programas, e sem perceber a importncia de cada uma delas, um analista tem pouco a extrair de concluses quando se depara com valores financeiros de um oramento. Portanto, antes de ler o oramento, preciso dominar o alfabeto utilizado para escrev-lo. Esse alfabeto so as classificaes oramentrias. Alm disso, faz-se necessrio entender como os captulos do livro2 oramentrio so organizados. Antes de tudo, eles no

2. A quantidade de pginas que compem um oramento pblico, por menor que seja a entidade a que se refere, so muitas. Sua juno e encadernao fazem com

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so organizados para serem lidos, mas apenas para serem consultados, residindo o verdadeiro desafio em saber como proceder consulta. Desafio facilmente vencido quando duas coisas esto presentes, com clareza, na mente do analista: i) o que est querendo saber e ii) em que parte da lei oramentria esto reunidas informaes relacionadas ao assunto do qual se quer obter informaes. Por exemplo, algum que esteja interessado apenas numa avaliao da receita oramentria, deve destacar os artigos referentes a ela no texto da lei, as menes feitas na mensagem e todos os anexos que explicitam a receita. Se quiser, algo mais especfico, como verificar se a receita est corretamente estimada (sem superestimao nem subestimao), pode limitar-se a observar os artigos do texto da lei e o anexo com a evoluo da receita nos ltimos anos. Se o interesse se localizar na busca de resposta a questes sobre participao dos gastos com ensino no conjunto das despesas, os anexos que explicitam a despesa de acordo com a classificao funcional-programtica so mais esclarecedores do que os que o fazem com base na classificao institucional (que pode fornecer elementos complementares anlise). Nada poder ser obtido nos anexos que desdobram as despesas em anexos que apresentam as receitas; da que o analista interessado apenas em compreender a dinmica oramentria das receitas no tem que ler todo o oramento. Para se ter uma noo da importncia que se deve atribuir a essa percepo do oramento, basta notar que durante o processo de anlise da pea oramentria pela comisso de finanas do Legislativo, parlamentares que a dominem podem fazer um trabalho de avaliao muito mais bem feito e rpido do que outros que

que fisicamente se parea de fato com um livro. Essa sua feio faz os interessados desavisados suspeitarem que a discusso lei oramentria das mais difceis de entender, pois uma das mais extensas. Isso verdade somente em parte, como se pretende esclarecer nesse aqui.

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no tenham esse domnio. Os parlamentares mais preparados podem dividir a tarefa de anlise entre si de acordo com critrios seguidos para a confeco da pea, ganhando em rapidez e profundidade analtica. Um deles pode se deter sobre a questo das prioridades de governo e respectivas dotaes de recursos (para isso indo a fundo na compreenso das informaes fornecidas nas partes da pea oramentria estruturadas de acordo com a lgica funcional-programtica); outro pode se dedicar a avaliar a capacidade de investimento do governo, esmiuando os dados de receita e despesa por categorias econmicas; outro, ainda, pode fazer a crtica das despesas por elementos, verificando o valor e o peso dos gastos com pessoal, material de consumo, servios de terceiros; e assim por diante. A tarefa prvia abordagem da lei oramentria consiste em o analista ter claro o que deseja saber e onde encontrar o que quer nas partes constitutivas do documento. Tarefa que exige preparo menos complexo do que parece primeira vista, pois consiste numa alfabetizao que passa pelo domnio das classificaes e princpios oramentrios e pela clareza quanto s partes em que se divide o oramento e suas finalidades (conforme explicado no captulo 2). O obstculo maior est, na verdade, em analisar oramentos mal elaborados, apresentados sem cuidados (sem ndices, sem numerao de pginas, com ttulos sem destaque para distinguir uma parte de outra etc.) e sem zelo em relao clareza do contedo. O nome de cada uma das partes componentes do oramento um aliado importante na tarefa do analista de saber onde se encontram as informaes de que precisa. No quadro a seguir so listadas algumas informaes de que um analista pode necessitar e as correspondentes partes de um oramento em que ele pode encontra-ls.3
3. Levando-se em conta a legislao brasileira que prev a estrutura do oramento e suas partes componentes (Constituio Federal, Lei 4.320/64 e Lei Complementar 101/00). Ao ler este quadro, convm que o leitor tenha em mos uma lei oramentria para cotejar o que se afirma com dados da realidade.

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Quadro 1 Guia para localizar informaes no oramento pblico


Informao desejada Consideraes e anlises a respeito da situao financeira do rgo governamental Informaes sobre a poltica econmico-financeira adotada e justificativas correspondentes Parte do oramento onde se encontra Mensagem

Mensagem

Receita estimada (total, por categorias Texto da lei, sumrio geral da receita por econmicas e por fontes) fontes, quadro demonstrativo da receita e da despesa (segundo as categorias econmicas) Despesa fixada (total, por rgos e por categorias econmicas) Despesa por funes de governo Base legal para a previso de receitas Autorizaes de gastos para cada unidade administrativa/unidade oramentria Despesas previstas com fundos criados para finalidades especficas Programas para os quais o governo prev gastos, com suas respectivas dotaes e funes previstas Texto da lei, quadro demonstrativo da receita e da despesa (segundo as categorias econmicas) Sumrio geral da despesa por funes de governo Quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislao Quadro das dotaes por rgos de governo e por poder, quadro geral das despesas por rgos e funes Quadro demonstrativo da receita e planos de aplicao dos fundos especiais Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, por funo de governo, especificao dos programas especiais de trabalho custeados por dotaes globais Demonstrativo do comportamento da receita e da despesa nos ltimos anos, complementado por informaes, na mensagem, que justifiquem trajetria futura diferente das anteriores Listagem das unidades administrativas do governo com suas respectivas funes (explicitando-se a legislao que as cria e estrutura) Demonstrativo regionalizado dos efeitos de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios tributrios, financeiros e creditcios Demonstrativo da compatibilidade do oramento com os objetivos e metas do anexo de metas fiscais da lei de diretrizes oramentrias

Consistncia da estimativa de receita

rgos de governo e unidades oramentrias que recebem dotaes

Impacto de decises de mudana na cobrana de tributos Consistncia do oramento com as diretrizes oramentrias decididas previamente

Fonte: Elaborao prpria com base na legislao brasileira.

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ANTECEDENTES DA PEA/LEI ORAMENTRIA

Dada a complexidade da lei oramentria e os distintos interesses que ela envolve, sua discusso no Legislativo bastante difcil. Por isso a definio de diretrizes para balizar desde o incio a elaborao da pea oramentria uma medida organizativa de muito valor. Isso pode ser feito por meio de uma lei que anteceda a formulao do projeto de lei oramentria pelo Poder Executivo.4 Tendo em vista que muitas despesas pblicas iniciam num determinado ano (um perodo oramentrio) e no se concluem nele, preciso conceber o ciclo oramentrio no interior de um perodo plurianual. A elaborao de propostas e previses que considerem perodos mais longos, configurando uma sistemtica de planejamento oramentrio de mdio prazo, tem sido a tcnica adotada para bem conviver com esse aspecto do processo oramentrio.5

ORAMENTO-PROGRAMA6

A tcnica de oramentao por programas uma das mais consagradas desde que foi concebida e adotada, nos anos 1960, nos Estados Unidos e posteriormente disseminada pelo mundo com apoio de organismos multilaterais, como a ONU Organizao das Naes Unidas. O elemento diferenciador bsico dessa tcnica, em relao s anteriormente utilizadas, expresso pela adoo de uma classificao funcional-programtica das despesas, que permite ao governo transformar a gesto oramentria em

4. No Brasil, a Constituio Federal prev a figura da LDO Lei de Diretrizes Oramentrias, acatadas nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos municpios. Ela ser mais detidamente apresentada no captulo 4. 5. No Brasil, a Constituio Federal prev a figura do PPA Plano Plurianual, acatada nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas dos municpios. Ele ser mais detidamente apresentada no captulo 4. 6. A respeito do Oramento-Programa, ver Belchior (1976), Diamond (2005), Machado e Teixeira (1979), Novick (1969), ONU (1971), Rabelo (1979), Hinrichs e Taylor (1974).

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plano de governo dotado de meios para atingir metas, distribudas em programas. Assim, fazer o oramento utilizando essa tcnica significa mudar a cultura oramentria, de simplesmente fiscalizatria (saber quem gasta, com o que se gasta, com que efeito sobre a capacidade econmica) para gerencial, pois se torna necessrio um planejamento oramentrio referenciado no plano de governo, exigindo, portanto, que ele exista. Os programas devem ser definidos no interior de cada uma das funes de governo; suas finalidades, metas, diagnsticos e prognsticos que os justificam devem ser explicitados, bem como indicadores de desempenho que permitam acompanhar sua execuo e avali-la. Mais sobre a oramentao por programa ser discutido no captulo 5, cuja temtica o processo oramentrio, haja vista que este processo ser considerado tendo a metodologia do oramento-programa como base.

TERMOS E CONCEITOS ORAMENTRIOS

Existem alguns termos e conceitos oramentrios que complementam o conhecimento necessrio para o entendimento do oramento e para a capacitao para sua elaborao e discusso. Eles so apresentados no glossrio dos termos oramentrios (ver Anexo).

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Questes para fixao de contedo e debate


1. Explique as semelhanas e diferenas existentes entre a proposta ou pea oramentria e a lei oramentria. 2. Explique porque o oramento no deve ser lido do mesmo modo que se l outro tipo de texto (como um livro, por exemplo). 3. Localize, na Constituio Federal, na Lei 4.320/64 e na Lei Complementar 101/00 os artigos que estabelecem as proibies e exigncias mencionadas neste captulo. 4. De posse de uma lei oramentria municipal em vigor (que pode facilmente ser obtida na internet, no site de um municpio escolhido), procure levantar informaes com base nas diretrizes oferecidas no quadro 1. Explore algumas descobertas a respeito da situao oramentria e financeira da prefeitura em questo. 5. Escolha um livro que trate do oramento-programa e aps a leitura dirigida explique porque esta tcnica oramentria exige que os governos que a adotam no podem abrir mo do planejamento governamental.

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O SISTEMA ORAMENTRIO O sistema oramentrio uma das partes de um sistema de planejamento governamental mais amplo, que abarca os horizontes longo (mais de cinco anos), de mdio (4 ou 5 anos) e curto prazos (1 ano), sendo complementado pela programao financeira de desembolsos, necessria ao longo da execuo oramentria (para compatibilizar receitas e despesas no fluxo de caixa), que pode ser considerada um instrumento de planejamento de curtssimo prazo. A principal caracterstica do oramento, que o diferencia dos demais instrumentos de planificao, que ele no se limita a definir objetivos e fins, avanando na disponibilizao de meios financeiros para atingir esses objetivos e fins. Pode-se dizer que enquanto o planejamento governamental de longo prazo define o que deve ser feito, os planejamentos de curto e de curtssimo prazos definem o que pode ser feito, dada a limitao de recursos. O planejamento de mdio prazo procura compatibilizar esses desafios. Conceber o oramento dessa maneira no mbito de um sistema mais amplo, com finalidade clara planejar a ao uma absoluta necessidade para evitar sua transformao em mero rito legal ou em simples maneira de responder preocupao de manter registros contbeis de acordo com exigncias da fiscalizao, como tantas vezes ocorre em nvel municipal no Brasil. Alm disso, assim percebido, o oramento reveste-se do carter tcnico que de fato deve ter, o que melhora as condies para evitar que seja tratado de uma maneira simplesmente poltica. O sistema oramentrio, assim como o de planejamento, deve ser estruturado e regulamentado em lei superior, tornando

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obrigatria sua implantao e funcionamento em todas as entidades governamentais. No conveniente permitir que cada ente governamental formule livremente o seu sistema, pois a similitude das tcnicas e documentos um requisito necessrio para a uniformidade das informaes, que servem de base para o planejamento em todos os nveis de governo e para alimentar a contabilidade social.

O SISTEMA ORAMENTRIO NO SISTEMA DE PLANEJAMENTO1

O sistema integrado de planejamento, de que o sistema oramentrio uma das partes, constitudo de um Plano Diretor de Desenvolvimento, cuja finalidade balizar o desenvolvimento fsico-territorial e socioeconmico da regio a que se refere. Dele devem constar funes e usos dos espaos, objetivos, vocaes, metas, demandas por infraestrutura, zoneamento, normas para edificaes etc. Trata-se, portanto, de um amplo posicionamento a respeito do futuro da cidade, levando em conta seus pontos fortes e fracos e desenhando suas possibilidades futuras mediante certos investimentos e aes identificados como prioritrios. Em grande medida, um plano diretor um posicionamento a respeito do futuro, baseado na correlao de foras do momento em que foi elaborado. Seu prazo de validade indeterminado: ser revisto quando se alterar a correlao de foras ou dados novos se apresentarem face aos diagnsticos e avaliaes de que partiu. O Plano Diretor de Desenvolvimento se desdobra em vrias leis urbansticas (zoneamento urbano, cdigo de obras, planta genrica de valores, disciplinamento do sistema virio etc.) cuja validade suplanta o horizonte de um mandato eletivo. Assim, no h um desses planos para cada governo, mas os governos que se sucedem vo emendando-o a fim de acomodar novas

1. Para facilidade didtica, a referncia aqui ao sistema de planejamento municipal.

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vises, objetivos e metas a ele, chegando um momento em que tais alteraes exigem uma ampla reviso consolidada, gerando um novo plano. Ao Plano Diretor de Desenvolvimento se acrescenta, no sistema de planejamento, o plano de governo ou plano de ao governamental, que contm diretrizes, prioridades e metas do governo para o perodo de um mandato 4 anos, por exemplo, como o caso no Brasil. O papel do plano de governo explicitar os propsitos e mtodos nos quais se pautaro os governantes, sejam eles de um nico partido ou de uma coligao. Ele deve conter um posicionamento a respeito de quais so os principais problemas a serem enfrentados, as prioridades para as polticas pblicas, programas e projetos, diretrizes para relacionamento com a sociedade e com o Poder Legislativo etc. O plano de governo pode conter inclusive propostas de reformulao do Plano Diretor de Desenvolvimento. E ele no se confunde com a plataforma eleitoral do candidato que se tornou dirigente, pois a plataforma eleitoral o conjunto de propostas do candidato para o caso de ser eleito. Se isso ocorre mediante uma coligao partidria, por exemplo, o plano de governo dever acomodar itens de plataformas eleitorais distintas. Alm disso, a plataforma eleitoral definida pelo partido, enquanto que o plano de governo elaborado por indivduos eleitos para representar toda a sociedade e no apenas a parte filiada ao partido de origem do governante. O planejamento, portanto, feito no interior de um processo dialtico em que as mais diversas foras polticas presentes e atuantes se manifestam a partir da sociedade, dos partidos e do prprio governo. O Plano Diretor de Desenvolvimento se transforma num conjunto de leis, herdadas pelos governos que vm depois de sua aprovao; o plano de governo representa a vontade do governante, antecipada, no pleito eleitoral, em sua plataforma de candidato, a qual deve guardar relao com o programa do partido de que se origina.

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O sistema oramentrio inicia-se no ponto e no momento do sistema de planejamento em que as intenes, os objetivos, as metas (do Plano Diretor, do plano de governo) precisam ser ajustados aos meios disponveis para materializ-los. Ele constitudo de Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA).2 O Plano Plurianual pode ser considerado o plano de governo detalhado por funes, programas e projetos, com regionalizao e indicadores. Seu grande diferencial em relao ao plano de governo reside num maior detalhamento tcnico. Enquanto no primeiro pode-se afirmar que a sade da mulher ser uma prioridade e apenas justificar o porqu, com argumentos polticos, no segundo essa prioridade justificada com diagnsticos e dados e desdobrada em programas e projetos, com a ajuda de tcnicos da rea, pertencentes ou no estrutura administrativa do governo. O Plano Plurianual abarca um horizonte de 4 anos e aprovado no segundo ano do mandato do governante. Assim, o primeiro ano de um governo regido pelo PPA do governo anterior e, contrariamente, o governante atual legisla sobre o primeiro ano do prximo. Com isso pretende-se que esse instrumento auxilie no combate descontinuidade de programas, projetos e obras sem os devidos cuidados para evitar prejuzos financeiros e sociais. Procura-se evitar que novas aes sejam iniciadas antes das anteriores serem concludas. A Lei de Diretrizes Oramentrias, anual, tem por finalidade disciplinar a feitura do oramento, garantindo maior participao legislativa (pois os legisladores podero incluir exigncias a serem respeitadas pelo Poder Executivo no momento de elaborao da pea oramentria, que de competncia exclusiva dele) e auxiliar na passagem de itens do PPA para a lei oramentria (ou

2. Trata-se aqui do sistema oramentrio brasileiro, definido pela Constituio Federal de 1988.

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seja, distribuindo os itens de um plano de 4 anos para planos menores, de 1 ano). Da LDO devem constar: metas e prioridades para a LOA, orientaes para a elaborao da LOA (partes componentes, estrutura administrativa, abrangncia, critrios para estimativas e atualizaes monetrias, critrios para seleo de prioridades, definies de conceitos utilizados etc.), autorizao para realizao de operaes de crdito, autorizao para suplementao das dotaes por decreto, vinculaes de receitas, diretrizes para alteraes tributrias, polticas (para agncias, para cargos e salrios etc.), formas de obteno de equilbrio financeiro, limitaes de despesas, normas para controles de custos, metas fiscais, formas de utilizao de reservas de contingncia, maneiras de obteno de reequilbrio nos caos em que as previses no se materializarem, impactos sobre renncias de receitas e medidas para faz frente a eles, elenco de riscos fiscais etc. A Lei Oramentria Anual, por fim, aquela em que as propostas do Plano Plurianual (ou do plano de governo, se este de fato guardar coerncia com aquela) so dotadas de recursos para se tornarem realidade. Sua natureza, caractersticas e partes integrantes foram apresentadas nos captulos 2 e 3. Um sistema de planejamento e um sistema oramentrio como os sumariamente descritos acima torna-se uma possibilidade somente num ambiente em que a cultura do planejamento e da transparncia est presente. Do contrrio suas engrenagens so montadas, mas no rodam integradas, quando rodam. No havendo plano de governo, porque no houve plataforma eleitoral (falta provocada pela inexistncia de programas partidrios, j que muitos partidos no passam de siglas para uso em ocasies eleitorais), o sistema oramentrio reduz-se a exigncia burocrtico-legal para que os gastos possam ser realizados. As exigncias de partidos com programas claros e de candidaturas com plataformas eleitorais realistas , portanto uma necessidade para que o sistema de planejamento governamental

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cumpra sua principal funo: assegurar a busca sistemtica, organizada, tanto quanto possvel quantificvel, dos objetivos e metas escolhidos pelos cidados no processo eleitoral. Havendo essas exigncias, dever haver um sistema de planejamento e, dentro dele, um sistema oramentrio que se ver obrigado a ter uma estrutura adequada e procedimentos eficientes, dependendo, adicionalmente da montagem de uma burocracia pblica competente e compromissada com a qualidade tcnica. Da concluir-se que o planejamento governamental depende basicamente de duas variveis complexas: vontade poltica (dos eleitores e dos eleitos) e capacidade tcnica (do funcionalismo pblico). Afirmar que imprescindvel uma cultura do planejamento e da transparncia para que haja um sistema efetivo de planejamento corresponde a rejeitar o funcionamento isolado de subsistemas e variveis (planejamento separado de oramento; questes de curto prazo analisadas e tratadas sem considerao a questes de longo prazo, aes governamentais dissociadas do processo eleitoral etc.) e para rechaar a idia de planejamento como momento, posto que esse deve ser algo continuado e constantemente retroalimentado, como se ver ao se discutir o processo oramentrio.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Qual a funo especfica do oramento no sistema de planejamento? 2. Quais as partes componentes do sistema oramentrio no Brasil e qual a funo de cada uma delas? 3. Como os programas partidrios e as plataformas eleitorais se relacionam com os sistemas de planejamento e de oramento? 4. O que tende a acontecer com o oramento em um governo desprovido de cultura de planejamento? 5. De posse de um PPA, uma LDO e uma LOA de um municpio escolhido, avalie a integrao entre esses instrumentos no caso em foco.

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O PROCESSO ORAMENTRIO O processo oramentrio consiste num ciclo que se inicia com a elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, contempla a sua discusso e aprovao pelo Poder Legislativo, a execuo das receitas e despesas previstas e culmina com a avaliao. Concludo um ciclo, outro se inicia com iguais fases e durao. Cada lei oramentria abrange um ano fiscal, sendo elaborada e aprovada no final do ano anterior, executada durante este ano fiscal a que corresponde e avaliada posteriormente.

A ELABORAO DA PEA ORAMENTRIA: O ORAMENTO-PROGRAMA

Ao Poder Executivo compete elaborar a pea oramentria e encaminh-la ao Poder Legislativo sob a forma de projeto de lei. Este projeto de lei deve conter as partes apresentadas no captulo 2 e obedecer aos princpios e classificaes ali mencionados. Sua feitura seguir a metodologia escolhida pelo Poder Executivo, podendo esta escolha recair sobre o oramento-programa,1 o oramento por desempenho (ou por resultados2), o oramento base-zero3 ou sobre uma combinao dessas metodologias oramentrias.4 Cada uma dessas tcnicas apresenta uma vantagem

1. Existem numerosos textos sobre oramento-programa. Ver, por exemplo, Belchior (1976), Hinrichs e Taylor (1974), Machado Jr. (1979), Novick (1969), ONU (1971), Rabelo (1979), Silva (1973). 2. A respeito do oramento por resultados, ver o estudo esclarecedor de Faria (2010). 3. A respeito do oramento base-zero, ver Pyrr (1972). 4. No Brasil a Lei 4.320/64 obriga a adoo do oramento-programa. Para uma viso a respeito das diversas metodologias oramentrias, ver Pires (2009).

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em relao s outras: o oramento-programa enfatiza as finalidades do gasto pblico e sua estruturao em atividades, projetos e programas que explicitam finalidades e meios para atingi-las, bem como mecanismos para avaliao de eficincia, eficcia e efetividade; o oramento por desempenho (ou por resultados) tambm o faz, mas concentra-se nas atividades a realizar e nas realizaes e metas a serem atingidas; o oramento-base-zero consiste num esforo para reduzir ou eliminar o incrementalismo (tendncia a aumentar automaticamente os valores das dotaes a cada novo oramento, sem avaliar os resultados) que costuma caracterizar os oramentos baseados em estruturas e programas governamentais propensos a se eternizarem e disputar recursos revelia de sua relevncia. O oramento-programa uma tcnica bastante disseminada e tem a vantagem de permitir mais facilmente a identificao da execuo oramentria com a materializao das polticas pblicas. Isto porque adota uma classificao (a funcional-programtica) que organiza os recursos alocados de acordo com as funes governamentais previamente definidas (por exemplo, educao, sade, transporte etc.) e de acordo com os programas estruturados para que essas funes sejam cumpridas (por exemplo, programa de capacitao do professor do ciclo bsico, programa de combate dengue, programa de modernizao do sistema virio etc.). Os fazeres governamentais, assim estruturados para a finalidade de controlar o cumprimento de funes ao menor custo possvel, so divididos em atividades e projetos, estes com prazo para incio e trmino e aquelas de durao por tempo indefinido. Um projeto termina quando sua finalidade atingida ou os recursos a ele destinados se esgotam: assim, concludas as obras correspondentes, termina um projeto de reforma dos prdios escolares, no devendo constar do prximo oramento. Uma atividade permanente por consistir em fazeres demandados pela simples existncia de um rgo governamental: cumprindo ou no suas funes adequadamente, tendo ou no recursos para

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investir, um departamento de obras pblicas ter que manter suas atividades administrativas, de planejamento etc. Os programas, que tm incio e trmino vinculados ao atingimento dos objetivos a eles ligados, abrigam atividades e projetos. Como eles devem ser extintos assim que suas metas so atingidas, no devem ser criadas estruturas especficas para gerenci-los e execut-los, mas sim organizados grupos de ao a partir das estruturas funcionais existentes nas diversas sees de uma estrutura governamental (responsveis por programas). O oramento-programa consiste, na verdade, num instrumento de gesto oramentria de um governo por programas, ou seja, de um governo que organiza a sua interveno sobre a realidade atravs de um conjunto de aes estruturadas a partir de objetivos programticos no interior de cada uma de suas funes. Um governo assim no coloca o objetivo de reduzir a mortalidade infantil apenas sob responsabilidade de sua secretaria de sade, mas toma-o para si como um todo, criando um programa de combate mortalidade infantil, por exemplo, sob coordenao da secretaria de sade, mas com a contribuio desta (atravs do projeto de erradicao da paralisia infantil, do projeto de incentivo ao aleitamento materno e das atividades de monitoramento das doenas que afetam essa faixa etria, por exemplo), da secretaria de educao (que desenvolve, por exemplo, o projeto merenda na escola, destinado ao combate desnutrio), da secretaria de esporte (que oferece projetos para o desenvolvimento fsico das crianas, por exemplo) etc. Isso leva concluso de que a elaborao da pea oramentria pelo Executivo ser amplamente influenciada pela natureza do prprio governo. No tendo este objetivos claros e um mnimo de domnio de tcnicas governativas, no se pode esperar que sua pea oramentria ultrapasse a condio de um arranjo de nmeros que tem apenas a finalidade de viabilizar a legalidade da execuo oramentria, que decorrer sem polticas pblicas claras,

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sem instrumentos adequados de controle, sem possibilidades de avaliao sria. Por outro lado, tratando-se de um governo comprometido com a efetividade de suas aes, sendo estas definidas de acordo com objetivos transparentes e pactuados com a sociedade, encontrar ele na tcnica do oramento-programa um instrumento maximizador de suas decises e aes. Um governo com tais caractersticas encontrar pela frente, no momento da elaborao da pea oramentria, um desafio tecnicamente complexo e politicamente desafiador. Para ele, o oramento no ser apenas um conjunto de rubricas oramentria dotadas dos recursos correspondentes. Ser, isto sim, uma diviso dos recursos disponveis, de acordo com prioridades pactuadas, para o desenvolvimento de atividades, projetos e programas que levem ao cumprimento das funes do governo, atravs de polticas pblicas bem definidas e coordenadas. A definio das polticas pblicas antecede a elaborao oramentria, dando-lhe consistncia. Ela exige a prvia existncia de um plano de governo, com diretrizes gerais e clareza de compromissos assumidos, que fundamentam as prioridades no uso dos recursos. A elaborao de programas (com justificativas, diagnsticos e prognsticos) e a definio de projetos vem a seguir. Por ltimo, os programas e projetos recebem a dotao de recursos em conformidade com decises tomadas aps discusso poltica envolvendo toda a equipe de governo, apoiada pelos tcnicos das diversas reas, e nunca rateados de acordo com a disputa poltica entre ocupantes de departamentos governamentais. Concretamente falando, a boa prtica do oramento-programa comea com a adequada estimativa dos recursos que estaro disponveis para o ano fiscal. Em seguida, cada departamento elabora suas propostas de programas e projetos, de acordo com a avaliao tcnica e poltica da rea de atuao governamental sob sua responsabilidade. A partir da o conjunto de propostas avaliado e melhorado por um conselho de governo, sendo as propostas

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finalmente adequadas s disponibilidades de recursos. Concludo esse processo tecnopoltico muito exigente, as decises governamentais sobre polticas pblicas e oramentos so transformadas na no projeto de lei oramentria a ser encaminhada ao Poder Legislativo. Do ponto de vista organizativo, as tarefas envolvidas so: definio de diretrizes e prioridades de governo; definio de parmetros, critrios, limites/tetos e balizas gerais de ordem tcnica; delimitao de tarefas e cronograma/agenda/prazos com respectivas responsabilizaes; definio de propostas e prioridades setoriais; elaborao de programas, com compatibilizao e rearranjos (cortes) das propostas setoriais (disputas internas), previso da receita e consolidao das despesas (ante-projeto); elaborao do projeto de lei, com todos os seus componentes e anexos; envio ao Legislativo. Dada sua complexidade e amplitude, o processo de elaborao oramentria deve contar com a colaborao de todos os rgos governamentais na proposio de polticas, programas e projetos, mas precisa ser coordenado por um organismo central capaz de compatibilizar demandas e recursos com base em discusses polticas qualificadas, respaldadas nas diretrizes governamentais gerais. Esse rgo central de planejamento oramentrio deve dominar no s as tcnicas de elaborao oramentria, mas tambm as habilidades de tomada de deciso em grupos, pois somente assim ter condies de evitar que as decises sejam meramente polticas (sem considerao pelos aspectos tcnicos envolvidos) ou unicamente tcnicas (desrespeitando pactos e negociaes inerentes s polticas pblicas e ao oramento).

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DISCUSSO E APROVAO LEGISLATIVAS

Tendo dado entrada formal no Legislativo, o projeto de lei oramentria pode, primeiramente, ser rejeitado na totalidade ou ser aceito para apreciao e aprovao. Embora pouco comum, a rejeio total uma possibilidade,5 que deve ser interpretada como uma severa reao contrria dos legisladores ao chefe do Poder Executivo. Uma vez aceito, o projeto de lei comea a trajetria necessria para ser tornado lei. Primeiramente ele recebe o parecer das comisses da casa legislativa (principalmente daquelas encarregadas de verificar a sua constitucionalidade e legalidade e da comisso especializada em assuntos oramentrios). Em seguida abre-se uma fase para a proposio de emendas, havendo a algumas proibies, a saber: no podem ser alteradas despesas de custeio, a no ser em casos de erro ou inexatido; no podem ser destinados recursos para obra no aprovada ou servio ainda no criado; no podem existir subvenes no resolvidas pelo legislativo. Para que seja mantida a consistncia do processo oramentrio, as emendas devem ser coerentes com o Plano Plurianual previamente aprovado, ou seja, nada que no conste daquele plano pode ser acrescido no oramento. Essa uma exigncia natural, na medida em que o oramento anual nada mais deve ser do que um subconjunto de decises de gasto, que vai a cada ano sendo retirado do conjunto maior de decises sobre programas, projetos, obras que j constavam do Plano Plurianual vlido para 4 anos. No constando do Plano Plurianual, um novo projeto deve primeiramente ser nele includo, o que exige aprovao legislativa. A existncia de uma lei de diretrizes oramentrias, aprovada, evidentemente, antes do incio da discusso do oramento propria5. No Brasil a rejeio total do projeto de lei oramentria cria uma situao polmica: sem um oramento aprovado para o ano, o Executivo se v obrigado a repetir o oramento do ano anterior, configurando-se uma situao que viola completamente a idia de oramentao por programas.

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mente dito, um fato do maior interesse para os parlamentares, pois essa lei permite a eles disciplinar o processo de feitura da proposta oramentria de modo a facilitar-lhe a interveno posterior, bem como abre espao para que existam dispositivos que maximizem as possilidades de emendar a lei oramentria. Feitas as emendas, respeitando-se o Plano Plurianual e de preferncia aproveitando-se todo o potencial da lei de diretrizes oramentrias para democratizar a relao Executivo-Legislativo no processo de definio do oramento, essas emendas devem ser consolidadas para que seja possvel sua discusso em plenrio. Essa discusso feita respeitando-se o regimento da casa lesgislativa, que costuma conter sees especficas para disciplinar a tramitao do oramento. fundamental a ao da comisso de oramento, que precisa respaldar-se em conhecimentos tcnicos que lhe permitam assessorar adequadamente os parlamentares, a maioria leigos em tcnicas oramentrias. Findas as discusses, a lei oramentria decretada e segue para sano (confirmao) do chefe do Poder Executivo, que poder sancion-la ou vet-la6 (no todo ou em parte). Havendo veto, esse deve ser submetido ao Legislativo. Sendo aprovado, a lei oramentria decretada, pelo Executivo ou pelo Legislativo, no caso de o primeiro no o fazer. A fase se fecha com a divulgao, imediatamente aps a promulgao.

EXECUO ORAMENTRIA E CONTROLE INTERNO

Depois de promulgada e divulgada a lei oramentria, com validade para o exerccio fiscal, os crditos oramentrios so devidamente registrados (antigamente em fichas e atualmente em sistemas computadorizados) e passam a ser onerados de acordo
6. O veto precisa ser justificado, podendo sua razo derivar, no Brasil, de inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse pblico, contida no dispositivo vetado.

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com as decises tomadas pelas autoridades competentes, respeitando-se a programao financeira de desembolso, que consiste em dividir as despesas proporcionalmente ao ingresso das receitas ao longo do ano. A finalidade da programao financeira de desembolso o controle do fluxo de caixa, visando reduzir ao mnimo os desencaixes, ou seja, a efetivao de despesas sem a correspondente existncia de receitas suficientes para cobri-las. A execuo oramentria implica a gesto de dois caixas: o das dotaes oramentrias e o dos recursos financeiros (dinheiro propriamente dito). Essa distino fundamental: quando um valor aparece no oramento atribudo a uma finalidade (pavimentao da rua X, R$ 100.000, por exemplo), a deciso de gast-lo com a finalidade explicitada foi tomada, mas a obra pode no ser realizada, caso os recursos previstos na estimativa da receita no se confirmem. Na verdade a dotao oramentria (um determinado valor associado a um determinado destino, na lei oramentria) apenas uma autorizao legislativa para efetuar uma despesa at certo limite. Se haver ou no (e quanto) dinheiro para realiz-la, total ou parcialmente, um outro assunto, pois as despesas so oradas com base numa expectativa de receita que pode ou no se confirmar. Assim, as seguintes situaes so possveis: existe autorizao de despesas de R$ 100.000 para a pavimentao da rua X e h dinheiro para realiz-la (condies oramentrias e financeiras suficientes, a obra pode ser contratada); existe autorizao, mas no h dinheiro (condies oramentrias suficientes e condies financeiras insuficientes, a obra ser adiada at que as condies financeiras sejam obtidas, atravs de ampliao da receita, reduo de outra despesa ou contrao de emprstimo); h dinheiro, mas no existe autorizao oramentria (condies financeiras suficientes e condies oramentrias

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insuficientes, a obra no poder ser realizada, a no ser que a dotao oramentria seja alterada atravs de decreto do executivo quando autorizado em lei ou atravs de lei especfica para essa finalidade). Nas situaes em que haja dinheiro, mas a dotao insuficiente, o que deve ser feito? Neste caso so solicitados crditos adicionais ao Legislativo, ou seja, os parlamentares so chamados a reavaliar a situao e decidir se autorizam ou no gastos superiores aos previstos no oramento original. O chefe do Executivo envia um projeto de lei ao Legislativo, solicitando o crdito adicional, sempre indicando a fonte para sustent-lo, podendo esta ser ou o excesso de arrecadao previsto, a anulao de outra dotao ou parte dela, o supervit financeiro do exerccio anterior ou ainda a realizao de uma operao de crdito. Com este procedimento ficam resguardadas duas condies fundamentais da gesto oramentria: i) uma lei altera o oramento (tambm ele uma lei) para que a execuo oramentria no ocorra na ilegalidade ou para evitar que despesas que precisam ser realizadas deixem de s-lo, com os prejuzos e problemas decorrentes; ii) a obrigao de identificar as fontes de financiamento das novas despesas ou das despesas adicionais evita que ocorram modificaes com inevitveis desequilbrios. Excepcionalmente, o Executivo pode, dentro da normalidade, realizar alteraes oramentrias por decreto (ou seja, modificar dotaes sem enviar projeto de lei para aprovao dos parlamentares). Isso pode ocorrer nos casos em que na Lei de Diretrizes Oramentrias ou na Lei Oramentria Anual contiver um artigo em que o Legislativo autoriza o Executivo a suplementar dotaes at uma certa percentagem da receita prevista. Note-se que por decreto podem ser feitas somente suplementaes, que so um tipo especfico de crdito adicional, que apenas eleva o valor de uma dotao j existente no oramento. Se for preciso criar uma nova dotao, trata-se de um crdito adicional

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especial, que s pode ser feito por lei. Isso porque, nesse caso, trata-se da criao de uma nova prioridade oramentria, a qual deve ser submetida avaliao parlamentar. H tambm o crdito adicional extraordinrio, que ocorre somente nos casos de absoluta imprevisibilidade: guerra, catstrofe etc. Conclui-se que para assegurar a realizao de uma despesa, o gestor oramentrio deve munir-se de dois recursos, um legal (autorizao legislativa para gastar, ou dotao oramentria) e um financeiro (dinheiro ou crdito, este ltimo somente se for autorizado em lei, tambm). H, pois, como j se disse, que controlar esses dois caixas: o caixa propriamente dito, do dinheiro, e um outro, o caixa dos crditos oramentrios. Tal fato apenas um dos aspectos da complexidade da gesto oramentria e financeira, que inclui tambm a necessidade de licitar (tornar lcitas) as compras. A licitao um procedimento que tem por finalidade assegurar que as compras feitas pelas instituies e unidades governamentais respeitem os princpios da legalidade, da impessoalidade, da economicidade e da igualdade de competio entre os potenciais fornecedores. O princpio da legalidade assegura que as compras no desrespeitaram a legislao vigente: o fornecedor est credenciado para fornecer (no , por exemplo, inadimplente com impostos e encargos sociais), o ordenador de despesa agiu corretamente ao decidir a compra e implementar o processo de aquisio etc. O princpio da economicidade garante que foi feita a melhor compra, do ponto de vista da relao custo-benefcio, ou seja, foi adquirido o servio ou a mercadoria de qualidade aceitvel ao menor custo possvel. O princpio da igualdade de competio entre potenciais fornecedores e o princpio da impessoalidade defendem que todos que estejam em condies de oferecer o servio ou produto, com as especificaes explicitadas pelo comprador, devem ter igual oportunidade de vender, evitando-se favorecimentos de qualquer natureza.

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A licitao torna as compras do setor pblico mais complexas e demoradas, resultando em maior dificuldade para a realizao das vendas pelos potenciais fornecedores. Mas esse um custo que inferior ao benefcio do respeito aos princpios acima aventados, uma vez que a obedincia a eles significa o necessrio respeito no uso do dinheiro pblico. Para reduzir ao mnimo possvel as dificuldades operacionais necessariamente existentes nas compras pblicas, h vrias modalidades que vo das mais simples para as mais complexas.7 A mais severa em exigncias a concorrncia, utilizada para valores mais elevados. Numa linha decrescente de complexidade seguem-se a tomada de preo e o convite (ou compra direta depois de rpida consulta de preos). Atualmente, graas s possibilidades de presena virtual oferecidas pela rede mundial de computadores (internet), existe a modalidade prego eletrnico, que permite que os potenciais fornecedores interessados faam lances simultneos de preos diretamente ao rgo comprador, reduzindo o tempo necessrio dos certames licitatrios e geralmente implicando em preos mais favorveis ao setor pblico. A execuo oramentria no setor pblico tambm contm alguns procedimentos especficos no momento de efetuar os pagamentos por produtos ou servios recebidos, depois de escolhidos os fornecedores atravs dos certames licitatrios. Ela deve respeitar os procedimentos do prvio empenho e da liquidao (que no se confunde com o pagamento, correspondendo liquidao da obrigao do contratado entrega de uma obra, por exemplo). Empenho o ato de onerar dotao oramentria, ou seja, de verificar se o valor a ser gasto igual ou inferior ao que est auto-

7. A respeito das compras e contratos no setor pblico, no Brasil, ver as leis 8.666/93 e 8.883/94 e a legislao mais recente que criou o prego e o prego eletrnico (Lei 10.520/02, no caso do governo federal e demais leis estaduais e municipais).

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rizado no oramento e, ato contnuo, reduzir esse valor do total previamente existente, se couber. Assim, antes de comprar a massa asfltica no valor de R$ 20.000 para a pavimentao do bairro X, esse valor abatido dos R$ 100.000 autorizados para essa finalidade na lei oramentria. Da em diante os gastos no podero ultrapassar os R$ 80.000 restantes. Para respeitar a lei, o ordenador de despesas no pode autorizar gastos sem prvia dotao, assim como o fornecedor no pode entregar a mercadoria ou prestar o servio se no dispuser da nota de empenho, que um documento que lhe d a garantia de que est autorizado a fornecer para o rgo pblico e, depois, ter o direito lquido e certo de receber. De posse da nota de empenho, o fornecedor pode proceder realizao do servio ou entrega do produto, devendo, tanto ele quanto o rgo beneficiado, assegurar a liquidao, que consiste na verificao e comprovao de que o fornecimento foi feito de acordo com as normas contratuais e com a nota de empenho. Somente depois que ocorre a fase final, o pagamento. Tudo deve ser verificado e controlado, demandando a existncia de uma estrutura, de normas de procedimentos e de rotinas de acompanhamento que constituem o chamado controle interno, ou seja, acompanhamento sistemtico (em alguns casos por amostragem) das decises, fatos e registros. O controle interno feito de forma implcita e explcita. A forma implcita a que est presente automaticamente nos procedimentos de verificao e registro que so adotados pela contabilidade pblica e pelas comisses de licitao. A forma explcita a que passa a existir a partir do momento que mecanismo internos de verificao so criados com a finalidade especfica de monitorar a correta aplicao das normas, princpios e rotinas previamente estabelecidos, para assegurar a transparncia, a legalidade e adequada gesto econmico-financeira nos atos do poder pblico e de seus rgos executores.

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no transcurso da execuo oramentria que surge a exigncia operacional de gesto financeira. Enquanto que a gesto oramentria procura garantir, alm do respeito s regras do jogo democrtico (participao do Poder Legislativo no processo decisrio de elaborao e de fiscalizao do oramento), a adequada correspondncia entre fins e meios, a gesto financeira concorre para assegurar um adequado fluxo de meios (recursos) para que as despesas sejam realizadas. Em outras palavras: a gesto oramentria persegue o objetivo de alocar os recursos previstos da melhor maneira possvel, sob critrios tcnicos e polticos escolhidos pelos governantes; e a gesto financeira visa garantir que o dinheiro necessrio esteja em mos sempre que necessrios e, quando no estiver, que as formas de financiamento sejam as menos onerosas possveis. A gesto oramentria eminentemente poltica (escolhas, priorizao), ao contrrio da gesto financeira, que eminentemente tcnica, obedecendo regra objetiva de reduzir custos financeiros na execuo de projetos e no desenvolvimento de atividades. Ambas so inseparveis, mas s vezes h coliso entre elas. Por exemplo: numa situao de falta de dinheiro em caixa, pode ser ordenada uma despesa por conta de uma presso poltica que o governo no conseguiu conter, gerando nus financeiros superiores aos incorridos se a despesa aguardasse a entrada de dinheiro. Neste e exemplo, a gesto financeira foi atropelada pela gesto oramentria; a poltica se sobreps por completo tcnica. O gestor financeiro, como resposta, deve buscar formas alternativas de dar continuidade ao fluxo de caixa, seja cortando futuras despesas (revendo, pois, decises oramentrias), seja buscando formas alternativas de financiamento. Enquanto isso devem ser feitas negociaes (s vezes desgastantes) com fornecedores com crditos a receber. Numa empresa, sucessivos desrespeitos regra de saldos de caixa positivos no so sustentveis, tendo em vista o limite

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estabelecido pelo mercado: sem lucratividade no compensa manter as atividades, e sem um nvel adequado de liquidez, a lucratividade declina devido aos custos financeiros a envolvidos. No governo, porm, a correta gesto de caixa precisa ser imposta por outros mecanismos (da a fora do argumento da responsabilidade fiscal). H entre a empresa e o governo, uma diferena seminal na gesto financeira. Na empresa ocorrem despesas para desenvolver as atividades que resultam na produo. Vendida a produo, obtida a receita, que financia a continuidade (com ou sem expanso) das atividades e resta um lucro para os proprietrios. No governo, a receita assegurada pela prtica da imposio tributria; os bens e servios produzidos e fornecidos (quais e quantos) no guardam relao necessria com essa receita. Essa diferena faz com que a lgica de funcionamento da empresa e do governo sejam muito diferentes, com impacto sobre a natureza da gesto oramentria num caso e noutro. O critrio do lucro suficiente para avaliar o resultado da ao empresarial, podendo ser complementado por outro, mas nunca substitudo. O mesmo no ocorre no setor pblico, onde os objetivos mltiplos, diversificados e nem sempre quantificveis impedem a avaliao de desempenho por meio de variveis exclusivamente financeiras. Ao contrrio do que se poderia imaginar e defender, essa dificuldade, ao invs de liberar, por impossibilidade, o governo de adotar mecanismos de controle de custos e de avaliao de resultados, deve lev-lo a buscar formas alternativas de assegurar eficincia, eficcia e efetividade. Indicadores de desempenho, sistemas de apurao de custos, pesquisas de satisfao de usurios e outros instrumentos devem ser acrescidos gesto financeira, ao longo da execuo oramentria, para torn-la rigorosa e adequada aos desgnios da administrao pblica. Esta uma das exigncias da tcnica do oramento-programa, no mbito da execuo oramentria, nem sempre cumprida.

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CONTROLE E AVALIAO: RESPONSABILIDADE FISCAL X RESPONSABILIDADE SOCIAL

O controle interno8 anteriormente mencionado a primeira fase do processo oramentrio destinada a assegurar-lhe qualidade tcnica e poltica, ocorrendo ao longo de todo esse processo. O fato de todas as decises e atos se basearem em procedimentos que asseguram transparncia, legalidade, impessoalidade, economicidade etc., e que so checados quotidianamente, oferece a mais importante oportunidade de controle preventivo da qualidade do gasto pblico e de avaliao constante de seus efeitos. Sendo, porm, um tipo de controle manejado pelo prprio tomador de decises e implementador das medidas correspondentes, preciso que seja complementado pelo controle externo. O controle externo, por sua vez, tem por finalidade colocar o ordenador de despesa e executor oramentrio sob o crivo de agentes externos, principalmente do autorizador das despesas, o Poder Legislativo. Assim, as contas e relatrios obrigatoriamente elaborados pelos executores devem ser apresentados em perodos regulares para anlise, discusso e aprovao. Dado o fato de que os legisladores no necessariamente dominam os fundamentos tcnicos da gesto oramentria e financeira, preciso que sejam assessorados na sua tarefa de julgar as contas pblicas, o que feito pelos tribunais de contas, responsveis pela elaborao de pareceres tcnicos, que so votados como procedentes ou improcedentes, levando-se em conta, simultaneamente, critrios tcnicos e polticos. Se os critrios polticos prevalecerem, revelia de equvocos tcnicos, desconsiderados pelos parlamentares, resta ainda a possibilidade de recurso ao Poder Judicirio ou de ao

8. A auditoria interna, como instrumento de controle praticado por iniciativa do prprio executor das atividades auditadas, uma forte tendncia atual, tanto no setor pblico como no setor privado. A respeito, ver Diamond (2003) e Ribeiro (1997).

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junto ao Ministrio Pblico. Isso significa que o julgamento do Legislativo pode ser questionado, com possibilidade de defesa. importante ter claro que h diferena entre controle e avaliao. A avaliao consiste em ir alm de garantir respeito a regras, avanando para a tentativa de aquilatar o acerto das decises e medidas e o atingimento ou no de objetivos e metas. Portanto, a avaliao mais complexa e difcil de ser realizada do que o controle. Ela exige a construo de indicadores de desempenho, alm da clareza de objetivos. Ela parte integrante do oramentoprograma se este for um instrumento de gesto governamental e no apenas uma pea formal resultante dos ritos tradicionais da democracia representativa. O oramento-programa, ao permitir a gesto por frentes de atuao de governo e ao exigir documentao clara de justificativas, diagnsticos e prognsticos, objetivos e metas, demanda, correspondentemente, a indicao de indicadores de desempenho que devem ser monitorados constantemente, inclusive para justificar a destinao de recursos. A avaliao que ele permite e exige deve responder a perguntas como: O governo cumpriu suas funes? Os programas atingiram seus objetivos e melhoraram as condies do pblico-alvo? Os projetos foram os melhores para materializar os programas? O apoio de Tribunais de Contas ou de qualquer rgo tcnico dificilmente permite grande avano na avaliao se Executivo e Legislativo no estiverem imbudos de genuna vontade poltica de atingir performances superiores em sua atuao. E essa vontade poltica deve ser perseguida pelo reforo dos controles internos e externos e, se possvel, pelo controle social do gasto pblico, propiciado pela ampla participao de segmentos da sociedade civil na vigilncia do andamento das finanas pblicas.9 A responsabilidade fiscal um conceito recente no Brasil, que ampliou as exigncias de controle e avaliao, interno e externo.

9. A respeito, ver Pires (2001), sobre oramento participativo.

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Responsabilidade fiscal uma preocupao que se disseminou amplamente na ltima dcada do sculo XX, num contexto de crise fiscal, de desmonte do chamado estado do bem-estar social e de descrena nas polticas econmicas anticclicas (que admitem desequilbrio oramentrios diante de certas situaes como desemprego, por exemplo). Na medida em que os dficits pblicos e as dvidas correspondentes cresceram aceleradamente, na medida em que os custos das polticas sociais explodiram nos pases desenvolvidos, e acompanhando uma onda antiestado que cresceu em nvel mundial,10 ampliou-se a demanda por controles dos gastos pblicos, por razes fundamentalmente financeiras.11 Leis de responsabilidade fiscal comearam a ser aprovadas, com normas correspondentes para punio dos responsveis por desvios, ao mesmo tempo em que a teoria econmica pr-interveno do estado (basicamente keynesiana) sofria ataques por todos os lados. Alguns analistas enquadram este movimento no interior de outro maior, a que do o nome de neoliberalismo: uma nova onda ideolgica, terica e poltica de reforo dos mecanismos de mercado, em detrimento das polticas pblicas e desenvolvimentistas centradas em decises governamentais. Mas a preocupao com a responsabilidade fiscal muito antiga. O prprio surgimento do oramento como instrumento de controle, na Inglaterra do sculo XIII, respondia a uma vontade ampla de conter os gastos do soberano, que bem poderiam ser classificados como fiscalmente irresponsveis, ao lanar o nus financeiro de suas decises, nem sempre aceitas, sobre os ombros dos sditos e contribuintes. Toda a teoria econmica clssica marcada pela incessante discusso acerca dos limites ao crescimento do governo como forma de proteger os indivduos geradores de riqueza da expropriao via tributao.

10. Ver Ferlie et alii (1996). 11. Ver Kell (2002), Kopits e Symansky (1998), sobre regras ficais.

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Operacionalmente falando, as leis de responsabilidade fiscal criadas no final do sculo XX preocupam-se basicamente com os aspectos financeiros (mais do que oramentrios) das finanas pblicas: conteno de despesas de carter continuado, reduo do endividamento, gesto de caixa em moldes prximos ao do setor privado. Alm disso, acrescentam reforos aos procedimentos corretivos ao longo da execuo oramentria, tentando evitar os desequilbrios como fatos consumados, principalmente em anos eleitorais. E, por ltimo, reforam a importncia da transparncia da gesto oramentria e financeira. Embora essas medidas sejam importantes, especialmente em pases em que a gesto financeira pblica no vinha sendo das mais qualificadas, parece haver de fato uma lacuna nessas medidas, apoiadas e s vezes impostas por organismos internacionais: a questo dos objetivos e dos resultados dos gastos no foi um aspecto adequadamente considerado. H muito pouco nas novas normas a respeito da avaliao das polticas pblicas, gerando situaes em que o corte de despesas definido levando-se em conta somente as dificuldades de financiamento, independentemente das necessidades econmicas e/ou sociais e at mesmo dos riscos de governabilidade futura envolvidas na retrao das despesas pblicas para gerar supervits, visando em geral pagamento do principal e dos encargos financeiros da dvida. Outro aspecto controverso das leis de responsabilidade fiscal diz respeito desconsiderao, nelas embutidas, das diferenas de realidades e situaes, tanto regionais, como de cultura, e de fatores geradores de dficits e dvidas. Estabelecer medidas genricas, como um limite percentual fixo de gastos com certos tipos de despesas, vlidos para unidades federadas, independentemente de suas realidades e circunstncias, pode implicar correo de desvios em alguns casos, mas tambm pode implicar reduo de eficincia em outros. Mas as leis de responsabilidade fiscal so um fato, e pegaram. Com isso, a fase da execuo oramentria se tornou mais

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exigente, devendo o gestor demonstrar periodicamente que est agindo com responsabilidade na conduo das finanas pblicas. Novos demonstrativos sintticos devem ser elaborados e tornados pblicos bimestralmente, quadrimestralmente e anualmente, tornando pblicas situaes de desvio ou descontrole e exigindo correes de rota. Se num dado trimestre os limites com despesas com pessoal, por exemplo, foram excedidos, o processo de correo deve ter incio logo no prximo trimestre; se houve uma renncia de receita, formas de compens-la (reduo proporcional de despesas ou aumento de outra receita) devem ser indicadas. Aos bons governos, socialmente comprometidos, resta agir na direo do aperfeioamento dos aparatos de gesto financeira (seguramente necessrios), da proposio de mudanas progressistas nas leis que disciplinam as finanas pblicas (tornando-as menos restritivas ao bom andamento das polticas pblicas) e dos mtodos de avaliao das polticas pblicas, de resto muito prximos dos mtodos de proposio e avaliao de despesas no oramento por programas. Trata-se, em suma, de aparar as arestas entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social, o que passa por reduzir (sem extinguir) o peso das preocupaes com a gesto financeira e, concomitantemente, ampliar o peso das preocupaes com os impactos dos gastos e das redues desses gastos sobre as condies de desenvolvimento econmico e social no curto e no longo prazo. A Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil (Lei Complementar 101/2000) instituiu vrios demonstrativos que modificaram o processo tanto de elaborao como de execuo oramentria. Cada um deles foi criado com uma finalidade, procurando evitar certas situaes ou provocar certos resultados e comportamentos. fundamental compreender qual o objetivo de cada um desses demonstrativos, anexos Lei Oramentria ou publicados como prestaes de conta peridicas durante a execuo oramentria, para avaliar em que aspectos de fato a nova lei visou e provocou mudanas na gesto das finanas pblicas do pas.

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Fosse alm de impor maior disciplina financeira, a lei de responsabilidade fiscal exigiria tambm demonstrativos peridicos do cumprimento do plano de governo, tal como explicitado no Plano Plurianual e nos programas constantes da Lei Oramentria Anual; exigiria a elaborao de indicadores do andamento dos projetos e do cumprimentos da metas no s fiscais, mas tambm das previamente estabelecidas para as polticas pblicas; exigiria maior cuidado com a relao custo-benefcio das decises de gasto; exigiria, enfim, maior cuidado na aplicao da metodologia do oramento por programas.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Quais so as fases do ciclo oramentrio e a quem compete dar incio a ele? 2 Em que consiste e qual a vantagem do oramento-programa? 3. Por que pode-se afirmar que a adoo do oramento-programa exige, para sua efetividade, que o governo adotante seja um governo por programas? 4. Quais so as tarefas que se colocam ao Poder Executivo para elaborar a proposta oramentria a ser encaminhada para aprovao pelo Poder Legislativo? 5. Quais so as leis que devem anteceder a Lei Oramentria Anual e qual a funo de cada uma delas? 6. Por que a Lei de Diretrizes Oramentrias amplia a capacidade de interveno dos parlamentares sobre a definio do Oramento? 7. Qual a importncia do empenho na execuo oramentria? 8. Por que pode-se falar na existncia de dois caixas na execuo oramentria? 9. Como possvel alterar os valores do oramento depois de ele ter sido aprovado pelo Poder Legislativo?

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10. Qual a diferena entre os tipos existentes de crditos adicionais, previstos na execuo oramentria? 11. Qual o papel da licitao ao longo da execuo oramentria? 12. Por que a gesto oramentria eminentemente poltica, enquanto a gesto financeira eminentemente tcnica? 13. Qual a diferena fundamental entre a gesto financeira pblica e a empresarial? 14. Defina o que controle interno e o que controle externo, destacando as diferenas entre eles. 15. O que responsabilidade fiscal? Comente alguns de seus limites e problemas. 16. Obtenha os demonstrativos da execuo oramentria obrigatrios (pela Lei de Responsabilidade Fiscal) de um municpio escolhido e procure entender o que cada um apresenta e qual sua importncia. Comente. 17. Leia a Lei de Responsabilidade Fiscal na ntegra e em seguida analise, no caso de um municpio escolhido, se a Lei Oramentria atende s exigncias dela quanto aos anexos. Comente.

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ANLISES E AVALIAES DO ORAMENTO E DA EXECUO ORAMENTRIA O oramento em si e o processo de sua execuo devem ser objeto de diversos tipos de anlise e avaliao para que lhes sejam asseguradas as qualidades necessrias ao cumprimento de suas funes tecnopolticas. possvel distinguir os seguintes tipos de anlise/avaliao: documental, de consistncia, processual e de resultados. Esses tipos de anlise/avaliao podem ser aplicados s distintas fases/etapas do processo oramentrio, a saber: elaborao, discusso/aprovao, execuo/controle interno, controle externo, avaliao. A anlise/avaliao documental a que se preocupa com os diferentes tipos de documentos produzidos ao longo do processo oramentrio, com o objetivo de assegurar que sejam claros e suficientes para cumprir as exigncias legais e para subsidiar o processo decisrio e de controle. Os principais documentos a serem analisados so a prpria lei oramentria e seus anexos e os demonstrativos contbeis que sintetizam os resultados da execuo oramentria e financeira. A anlise de consistncia tem por finalidade garantir que os documentos da fase de elaborao contenham informaes que possam ser comparadas com as registradas em documentos da fase de execuo, para que a avaliao entre o previsto e o realizado sejam comparados. Esse tipo de anlise deve tambm assegurar que o Oramento Anual esteja de acordo com a Lei de Diretrizes Oramentrias, com o Plano Plurianual e com outros requisitos estabelecidos em lei. Num nvel de profundidade ainda maior, a consistncia entre o oramento e o plano de governo e outros planos de mdio e longo prazos tambm verificada.

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A anlise processual visa o aperfeioamento dos procedimentos, metodologias e rotinas utilizados em cada uma das fases/etapas do processo oramentrio. Trata-se de verificar se os organogramas, fluxogramas, cronogramas, regulamentos, regimentos e outros elementos organizativos esto sendo cumpridos e se esto estruturados de modo a oferecer os melhores resultados como facilitadores de relaes e balizadores da marcha cronolgica das tarefas. A anlise de resultados a avaliao propriamente dita de cada uma das etapas/fases do processo oramentrio, sendo de todas a mais complexa, por envolver variveis mais numerosas e juzos de valor que extrapolam simples comparaes e fenmenos quantificveis. No quadro abaixo so apresentadas algumas abordagens possveis combinando-se tipos de anlise/avaliao e fases/etapas do processo oramentrio. Alguns comentrios so feitos a seguir a respeito de cada uma das 16 possibilidades identificadas.

Quadro 2 Tipos de anlise em cada fase do processo oramentrio


Documental Elaborao Discusso/aprovao Execuo/controle interno Controle externo/ Avaliao
Fonte: Elaborao prpria.

De consistncia 2 6 10 14

Processual 3 7 11 15

De resultados 4 8 12 16

1 5 9 13

ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE ELABORAO

1. Documental

Os rgos do Poder Executivo responsveis pela finalizao da proposta oramentria a ser enviada para o Legislativo checam

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se ela contm todos os elementos exigidos pela lei e outros considerados necessrios pelo governo. Checam tambm a qualidade das informaes contidas em cada uma das partes em que se constitui a proposta oramentria. De menor importncia, mas ainda assim necessria, a verificao da apresentao do documento (capa, identificao dos anexos, sumrio, correo gramatical etc.).
2. De consistncia

Na sua proposta oramentria anual, o Poder Executivo deve respeitar, por fora de lei, o disposto na Lei de Diretrizes Oramentria e no Plano Plurianual. Portanto, deve averiguar se no h inconsistncias entre eles. Um governo seriamente comprometido com suas propostas eleitorais procurar compatibilizar o oramento de cada ano com seu plano de ao. Se tiver elaborado um Plano Plurianual com base nesse plano de governo, bastar fazer pequenas correes peridicas no Plano Plurianual e respeit-lo a cada oramento.
3. Processual

O processo anual de elaborao oramentria divide-se em vrios momentos, desde a discusso poltica preliminar, sobre objetivos e metas polticos e sociais e sobre as conjunturas poltica e econmica, at a definio das prioridades e das dotaes oramentrias para atend-las. preciso avaliar em que medida todos esses momentos foram respeitados e se ocorreram adequadamente, gerando uma proposta oramentria que espelha a vontade coletiva do governo, obtendo a adeso dos diferentes grupos internos ao longo da execuo. Os pontos fortes e fracos do processo devem ser identificados para melhorias futuras. Se o governo optar pela elaborao oramentria com participao popular, precisar contemplar a avaliao no s do processo de participao, mas tambm o impacto dele no processo de elaborao oramentria como um todo.

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4. De resultados

Uma boa proposta oramentria um documento facilitador da gesto dos recursos: estima a receita com pequena margem de erro, define montantes de despesas consistentes com as reais necessidades dos programas e atividades, trabalha a priorizao com base em elementos politicamente pactuados. Assim, a avaliao do resultado na fase de elaborao oramentria a avaliao das qualidades poltica e tcnica do oramento. Se ela for ruim, o oramento no ter sido um resultado aproveitvel no processo decisrio.

ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE DISCUSSO/APROVAO

5. Documental

O Poder Legislativo, com o apoio das suas respectivas comisses, procede anlise/avaliao da proposta oramentria a partir de seu ponto de vista, considerando aspectos legais, tcnicos e critrios polticos envolvidos na definio de prioridades. Deve preocupar-se tambm com a qualidade dos prprios documentos: emendas, pareceres etc.
6. De consistncia

Um dos principais quesitos neste mbito, nas casas legislativas, diz respeito consolidao das emendas. preciso que as comisses as renam, agrupem e negociem, para que a votao em plenrio no resulte em decises incompatveis, inconsistentes ou contraditrias.
7. Processual

A discusso legislativa bastante complexa, tendo em vista a manifestao, em seu interior, de posies polticas contraditrias, tpicas de um regime democrtico, em que a oposio ao governo permitida e desejada. Tamanha esta complexidade que muitas so as ocasies em que a discusso praticamente

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escamoteada. Para evitar que assim seja e para evitar, tambm, que o Executivo controle os votos dos parlamentares atravs de negociaes pouco transparentes, fundamental que o processo de tramitao seja de alta qualidade. Para tanto vital o papel das comisses, especialmente as de legislao e de finanas. Mas a conduo, pela Presidncia e pela Secretaria da casa legislativa tambm so imprescindveis, dada a proeminncia desses cargos nos encaminhamentos em plenrio. O principal objetivo do processo de tramitao garantir negociaes e acordos que melhorem a pea oramentria na sua transformao em lei. Essas negociaes e acordos no podem limitar-se a trocas de favores e de apoios mtuos entre parlamentares e governo, sob pena de desfigurar a proposta oramentria ou de transformar a lei oramentria em letra morta. Quando o Legislativo faz uso de audincias pblicas do oramento, o processo de discusso se torna mais complicado e denso, havendo necessidade de avaliar a efetividade do elemento inovador trazido por esse procedimento de transparncia.
8. De resultados

O resultado esperado da tramitao legislativa um oramento que ao mesmo tempo permita ao Executivo atuar (contemplando suas prioridades e as negociaes com os parlamentares e partidos) e ao Legislativo fiscalizar a execuo oramentria que se iniciar. Outro fator importante que a lei seja aprovada em tempo hbil, ou seja, antes do incio do exerccio.

ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE EXECUO/CONTROLE INTERNO

Na fase de execuo de grande interesse avaliar em que medida o que foi proposto est sendo realizado. Tem-se, ento, que proceder a uma anlise comparativa entre o que consta da lei oramentria e o que os demonstrativos da contabilidade pblica

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registram. Especial ateno deve ser dada s alteraes nas dotaes oramentrias originais, atravs de crditos adicionais. possvel, com eles, alterar completamente as prioridades originais. O controle interno o instrumento de monitoramento da execuo oramentria e financeira pelo prprio executor (o Poder Executivo). Portanto o controle interno se d simultaneamente execuo, consistindo de procedimentos de checagem prvia finalizao das decises e sua implementao e de tcnicas de auditoria interna, muitas vezes por amostragem. Entretanto o controle interno tradicional insuficiente, embora absolutamente necessrio, pois ele no embute a avaliao poltica e social dos resultados dos gastos, ou seja, no de sua alada a avaliao de polticas pblicas, embora essa avaliao seja de fundamental importncia na execuo oramentria, principalmente quando ela baseia-se na tcnica de oramentao por programas. Assim, preciso trabalhar na configurao de um sistema integrado de controle interno (tal como tradicionalmente conceituado) e de avaliao de polticas pblicas.
9. Documental

H dois nveis de preocupaes na anlise documental na fase de execuo. O primeiro o que se refere documentao em termos de plano de governo. Os documentos precisam ser claros e amplamente conhecido dos tomadores de deciso, nos diversos nveis hierrquicos, para que no seja necessrio repensar o oramento a cada vez que uma deciso envolvendo recursos tenha que ser tomada; ou seja, o oramento e o plano de governo, como documentos, precisam conter os ingredientes necessrios pra instrumentalizar a tomada de deciso. O segundo nvel de preocupaes tem a ver com os sistemas informatizados que armazenam informaes e geram relatrios. preciso que haja relatrios em tempo hbil fornecendo informaes suficientes para a tomada de deciso e para a discusso coletiva.

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10. De consistncia

Entre os documentos de planejamento (PPA, LDO, LOA) e os relatrios de execuo, nos seus mais diferentes formatos e objetivos, deve haver coerncia. Muitas vezes o oramento contm decises cujo controle ao longo da execuo no bem feito porque os relatrios produzidos pelo sistema de acompanhamento dessa execuo no contemplam o monitoramento dessas decises. Deve haver consistncia entre o planejado e o executado; as discrepncias devem ser identificadas e avaliadas. Justific-las e corrigi-las so outras medidas que em muito contribuiriam para melhorar o desempenho governamental.
11. Processual

A avaliao processual, juntamente com a documental so os itens a que o controle interno tradicional dedica maior ateno, ao monitorar os procedimentos exigidos para a escriturao contbil e para a concluso de processos de arrecadao e de pagamentos. Esse tipo de controle no capta, todavia, problemas no processo decisrio. Assim, tambm neste caso preciso ir alm do tradicional e destinar esforos para melhorar os sistemas, mecanismos e procedimentos que do suporte s decises oramentrias e financeiras de governo e de reas de atuao.
12. De resultados

Encontra-se no mbito da avaliao de resultados na fase de execuo do oramento a mais relevante das concluses a que um governo tem que chegar: foram as atividades desenvolvidas e os gastos correspondentes eficientes, eficazes, efetivos? Ou seja, foram atividades e gastos que se deram base de uma relao custo-benefcio equilibradas (eficincia), que atingiram seus objetivos (eficcia), que atenderam s necessidades e expectativas dos pblicos-alvos (efetividade)? Os resultados a avaliar so de trs naturezas: oramentrios, financeiros e socioeconmicos. O resultado oramentrio rela-

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ciona o previsto e legalmente autorizado (dotaes) ao executado: houve dficit, supervit ou equilbrio? O resultado financeiro o que compara a receita auferida com a despesa realizada, constatando fluxo de caixa com dficit ou supervit. O resultado socioeconmico o de maior dificuldade de aferio: o governo contribui com seus programas e gastos para melhorar as condies sociais e de desenvolvimento econmico? Os resultados oramentrios e financeiros so quantitativos, bastando boa contabilidade para sua aferio. As tcnicas de anlise de balanos e demonstrativos contbeis (devidamente compreendidas no mbito diferenciado do setor pblico) so suficientes para avali-los. H que se constatar se h dficit ou supervit (nos conceitos primrio e nominal), se a liquidez tem sido mantida em nveis adequados, se o endividamento no comprometedor, se as renncias de receita ou o aumento de despesas de carter continuado no tendem a comprometer os resultados etc. Os resultados socioeconmicos, entretanto, precisam ser avaliados em outros termos, incluindo noes qualitativas e juzos de valor. No simples confirmar e medir o efeito de uma poltica de fomento gerao de empregos numa localidade, por exemplo, assim como difcil estabelecer um posicionamento definitivo acerca do ritmo adequado de um programa de melhoria das condies educacionais. H um conjunto de tcnicas extremamente sofisticadas para fazer avaliaes do tipo necessrio neste mbito.1 Seja na lei oramentria, seja nos demonstrativos da execuo, possvel proceder anlise vertical e horizontal dos nmeros, tal como nos casos tradicionais de anlise de balano. A anlise vertical consiste em comparar as colunas de uma mesma pea (oramento ou balano, por exemplo), identificando o peso relativo ou

1. Para um balano crtico, ver Frey (2000).

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a participao de cada item no conjunto. Identifica, por exemplo, quantos por cento da receita total advm de um determinado imposto; ou quanto da despesa corrente total est sendo destinada a pessoal civil, por exemplo. A anlise horizontal (por linhas) dedica-se evoluo cronolgica dos dados. Assim, os valores proposto na pea oramentria de um ano so comparados com os valores propostos em outros anos, captando a mudana de prioridades. Os valores registrados das receitas e das despesas de um ano so comparados com os valores executados em outros anos, revelando tendncias. Este tipo de anlise precedido, evidentemente, da transformao dos valores nominais em valores reais, ou seja, trata-se de uma avaliao de valores monetrios reais, devidamente deflacionados. Do contrrio seria enganosa, pois desconsideraria a variao da moeda ou a inflao.

ANLISE/AVALIAO NA FASE/ETAPA DE CONTROLE EXTERNO

13. Documental

O controle externo legal comea com um relatrio do Tribunal de Contas e com seu parecer e termina com sua apreciao e aprovao ou no aprovao pelo Poder Legislativo. A anlise/avaliao documental dessa fase, portanto, consiste basicamente no entendimento do relatrio/parecer e no posicionamento frente a ele. Importante verificar a qualidade dos procedimentos adotados para fazer as constataes apresentadas, o cabedal tcnico e jurdico utilizado para embasar o parecer, a iseno poltica dos tcnicos etc. Tambm os documentos que embasam a aceitao ou rejeio do parecer pelo Legislativo devem ser analisados, pois eles sero definitivos se aprovados pelo plenrio.
14. De consistncia

Na eventualidade de dvidas necessrio averiguar documentos utilizados para as concluses dos relatrios e, em alguns

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casos, at ouvir agentes envolvidos. Em numerosas situaes revela-se um bom procedimento recorrer anlise de situaes semelhantes anteriormente ocorridas e eventuais jurisprudncias. Embora a ilegalidade no deva ser admitida, deve-se pesar com bom senso as razes que provocaram os eventuais desvios e o peso de suas conseqncias, para que seja possvel dirigir os esforos de correo a problemas mais graves.
15. Processual

Valem para este caso as mesmas recomendaes feitas para a tramitao da lei oramentria, no que diz respeito apreciao legislativa do relatrio do Tribunal de Contas. Quanto ao processo de elaborao do prprio relatrio, convm que os tribunais adotem procedimentos uniformes para sua confeco e apresentao e que faam o mximo uso de diligncias para depur-los de informaes imprecisas ou equivocadas. Alm disso, o trabalho de fiscalizao deve ser levado a efeito de um modo que resulte colateralmente em aprendizado para os gestores sob fiscalizao, para que se previnam contra a repetio de erros.
16. De resultados

de se esperar como resultado do controle externo a correo de erros e desvios e a constante melhoria nas rotinas, procedimentos e sistemas de controle interno. Para avaliar se isto est ocorrendo preciso que os relatrios dos Tribunais de Contas, aprovados ou no pelo Legislativo, sejam interpretados pelos responsveis pelas contas pblicas com o objetivo de aperfeioamento constante na gesto.

ANLISE/AVALIAO E DEMONSTRATIVOS CONTBEIS E LEGAIS

A maioria das anlises e avaliaes do oramento e da execuo oramentria baseia-se em demonstrativos que so elaborados pela contabilidade, como resultado de sua prpria lgica (balanos,

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balancetes, demonstrativos de resultados etc.) ou que so confeccionados por exigncia legal. Todos so demonstrativos que tm finalidades especficas, demandando informaes consistentes com elas. Por exemplo, o Balano Patrimonial visa demonstrar os efeitos dos fatos contbeis gerados por decises sobre o patrimnio lquido; por isso compara os nmeros do ativo (bens e direitos), com os do passivo (obrigaes); o Balano Oramentrio compra os valores executados com os autorizados. Conforme o objetivo, os dados dos demonstrativos variam, evidentemente. Portanto, antes de tudo, nas anlises e avaliaes oramentrias e financeiras, preciso clareza sobre os objetivos dos demonstrativos e sobre como atingi-los. De posse dessa condio, uma parcela significativa do trabalho de anlise e avaliao est feita quando se tiver em mos demonstrativos bem elaborados e confiveis. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem entre os seus maiores mritos o de der tornado obrigatrio um conjunto de demonstrativos, alguns anexos LDO e LOA e outros de elaborao peridica,2 cuja forma de apresentao no s facilita as anlises e avaliaes, como tambm identifica as que so relevantes e as exige com regularidade, acabando com os desvios como fatos consumados.

2. Consultar a Lei Complementar 101/00 para identificao desses demonstrativos.

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Questes para fixao de contedo e debate


1. Proceda anlise de consistncia entre o PPA e a ltima LDO de um municpio escolhido. 2. Faa uma anlise documental da ltima LOA de um municpio escolhido. 3. Elabore uma planilha para anlise (vertical) das principais receitas de um municpio escolhido. 4. Obtenha e analise um parecer do Tribunal de Contas referente a um municpio escolhido. 5. Discorra sobre a importncia das anlise de resultados na fase de execuo oramentria.

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ORAMENTO, POLTICA FISCAL E DESENVOLVIMENTO ECONMICO E INSTITUCIONAL O oramento pode ser analisado tanto do ponto de vista das finanas pblicas tradicionais, como a partir da abordagem mais contempornea da poltica fiscal. As finanas pblicas tradicionais tomam o oramento como instrumento de manejo das receitas, despesas, resultados financeiros e dvidas do governo, visando o controle das contas pblicas (o equilbrio financeiro governamental, ou oramento para dentro). A poltica fiscal consiste no manejo das receitas, despesas, resultados financeiros e endividamento visando resultados externos ao governo (oramento para fora): maiores nveis de atividade e emprego, estabilidade monetria etc. Enquanto que nas finanas pblicas tradicionais o desafio equilibrar receitas e despesas para evitar dficits que geram e/ou ampliam dvidas a serem evitadas, na concepo mais contempornea de poltica fiscal receitas, despesas, dficits/supervits e dvidas devem estar a servio das funes alocativas, distributivas e estabilizadoras do governo, que so funes econmicas e no meramente financeiras. Em outras palavras, nas finanas pblicas tradicionais o oramento simplesmente um instrumento de controle do fluxo de caixa, devendo perseguir a lgica do financiamento saudvel das aes governamentais (devem ser assumidos, e financiados com recursos oriundos da tributao, funes, programas, projetos e atividades somente na medida das disponibilidades financeiras ou da captao de recursos sem impactos excessivos sobre a capacidade financeira futura noo de oramento equilibrado); enquanto isso, na concepo ligada poltica fiscal contempornea (marcadamente keynesiana), o

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oramento deve ser utilizado pelo governo para controlar o nvel de atividade econmica, sendo expansivo (e deficitrio se necessrio for) diante da ameaa de recesso e restritivo quando o crescimento real estiver acima das possibilidades fsicas da economia, para evitar inflao. Gastar mais ou gastar menos, manter dfict, equilbrio ou supervit passa a ser uma questo de interveno sobre os agregados macroeconmicos (nveis gerais de emprego, produto, renda e preos) e no de simples administrao de disponibilidades de caixa versus presses por gastos. Na poltica fiscal as diferentes formas de financiamento do dficit e da dvida do governo disposio dos policy-makers so avaliadas no somente do ponto de vista do financiamento em si, mas dos seus impactos sobre a liquidez, sobre a taxa de juros, sobre o volume de compras a crdito (da demanda global, portanto). Se o dficit pblico financiado por emisso de moeda (caso em que poltica fiscal e poltica monetria se imbricam) o impacto sobre o crescimento econmico um; se financiado por aumento de tributos, o impacto outro; diferente, ainda, se o governo, para fazer frente s suas despesas adicionais receita tributria, toma dinheiro emprestado dos agentes econmicos privados, no mercado financeiro. Em cada um desses casos, a liquidez afetada por vias distintas e com diferentes consequncias sobre a demanda agregada e sobre o nvel geral de preos. Ou seja, o oramento pblico afeta o desempenho da economia e, assim, sua finalidade no apenas equilibrar as contas pblicas, mas equilibrar tambm a economia. O oramento como instrumento de poltica fiscal se insere na poltica econmica, entendida como o uso de recursos de poder para interferir no rumo e no ritmo da atividade econmica no curto prazo. Assim, somente em um grau pouco significativo pode-se ir alm do oramento tal como concebido nas finanas pblicas tradicionais quando o mbito de atuao o das esferas subnacionais de poder (estados e municpios, no Brasil), numa estrutura federativa. Estados e municpios detm poder limitado

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para atuar sobre os agregados relevantes na determinao do nvel de liquidez da economia como um todo. Isso no quer dizer, entretanto, que a forma como se conduzem Estados e municpios no influencia os nveis gerais de emprego, produto, renda etc. Essas unidades federativas apenas no dispem de toda a autonomia e alcance necessrios para praticar a poltica fiscal como uma das vertentes da poltica econmica, principalmente quando se trata de seus objetivos estabilizadores (controle inflacionrio, controle do cmbio etc.). Na maioria dos pases federativos, as esferas subnacionais de governo se incumbem de tarefas de cunho essencialmente alocativo, tm autonomia limitada para tributar e no podem se endividar para alm de certos limites. As brechas que de fato existem para que eles adotem medidas com impacto contrrio aos almejados pela poltica econmica do governo federal devem ser constantemente monitoradas e controladas, pois do contrrio os diferentes objetivos e interesses presentes entre os entes federados entraro em confronto, resultando num descontrole tal que j no se poder mais falar em poltica econmica, seno na falta dela, pois os recursos de poder estaro se esterilizando e deixando o rumo e o ritmo da atividade ao sabor de foras completamente fora do controle do governo. Assim, por exemplo, bancos estaduais no devem financiar livremente despesas das fazendas pblicas subnacionais, transferncias intergovernamentais no devem criar situaes que impliquem mais que reequilbrio de defasagens de capacidade tributria entre esferas de governo ou financiamento de atividades de interesse que ultrapassam o das comunidades locais, captao de recursos por meio de emprstimos no devem ser superiores capacidade de poupana dos municpios ou Estados interessados nessas operaes. Pode-se afirmar, em decorrncia, que deve haver uma responsabilidade fiscal compartilhada entre os governos que compem a federao em seus diferentes nveis.

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A responsabilidade fiscal compartilhada leva a que a perseguio de objetivos nacionais impactem no s o oramento federal, mas tambm os pertencentes aos Estados e municpios. Dessa forma, quando se faz necessrio, por exemplo, obter supervits primrios (receitas menos despesas, desconsiderando-se juros pagos e recebidos) para reduzir a relao dvida/PIB (meta de poltica econmica), todos os oramentos estaro diante da necessidade de conter despesas ou elevar receitas. Dada a sua inerente capacidade limitada de criar novos tributos, ou alterar significativamente os j existentes, os governos estaduais e municipais se vero na contingncia de cortar despesas, juntando-se ao governo federal no esforo para conter o impacto negativo de finanas pblicas expansionistas. Impacto este que tanto pode ser real, como apenas decorrente de avaliaes do mercado financeiro, mas em ambos os casos suficientes para criar constrangimentos que o governo normalmente tem que evitar para no se defrontar com situaes futuras piores do que aquelas com que se depara no momento em que se v pressionado a mudar seu comportamento financeiro. possvel, depois da precedente discusso, voltar a tratar o oramento como lei de meios, como tantas vezes se ouve falar. Se existe uma concepo contempornea pela qual ele ainda pode ser assim denominado a que o considera como lei de meios para o desenvolvimento econmico e no simplesmente de meios para a realizao das atividades governamentais, posto que no possvel conceber oramentos pblicos como se eles fossem instrumentos de administrao de agentes microeconmicos (produtores e consumidores, obrigados a equilibrar receita e despesa para no falirem). Com efeito, a interveno governamental no campo das finanas pblicas modernas (poltica fiscal), se no define, pelos menos influencia fortemente o rumo e o ritmo da atividade econmica, ao configurar alguns dos fundamentos macroeconmicos mais vigiados pelos players do mercado financeiro nacional e internacional: a capacidade do governo de honrar

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os ttulos que obrigado a vender diariamente para sustentar sua atividade (avaliada por meio da relao dvida pblica/PIB, do supervit primrio, da necessidade de financiamento do setor pblico e de outros indicadores). Alm dessas razes macroeconmicas, h duas outras, de carter microeconmico, que fazem do governo um agente fundamental do crescimento econmico: ele um dos maiores compradores da economia e o agente com maior potencial de transferncia de renda. Muitas empresas existem e sobrevivem graas a compras governamentais, seja porque somente o governo demanda seus produtos (equipamentos militares, por exemplo), seja porque as compras governamentais so em grande volume (estradas ou livros didticos para distribuio gratuita, por exemplo). Quanto distribuio de renda: o governo o nico agente que pode, numa economia de mercado, receber de uns e entregar as mercadorias para outros: tributa um grupo e atende outro, mais pobre, por meio de polticas sociais. Muitas vezes o crescimento econmico concentrador de renda. Para amenizar esse efeito que levado a extremos permite afirmar que o crescimento econmico se descola do real desenvolvimento econmico, porque este , mais do que a simples elevao da produo, um processo de melhoria das condies de vida de uma populao1 , fundamental a prtica de polticas sociais que, na maioria dos casos, passa por tributao progressiva (questo oramentria pelo lado da receita) e poltica de gastos privilegiando populaes prejudicadas pelo processo concentrador de renda tpico da economia de mercado (questo oramentria pelo lado da despesa critrio de priorizao). Por este ngulo de viso, sem poltica fiscal adequada no h desenvolvimento econmico, mesmo que haja crescimento

1. Da a importncia hoje atribuda a indicadores como o IDH ndice de desenvolvimento humano, em contraposio ao conceito de PIB produto interno bruto per capita

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econmico. Este, por sua vez, pode ser prejudicado pela falta de investimentos em infra-estrutura, por exemplo. E isso coloca a poltica oramentria diante de dilemas extremamente complexos: deve o oramento priorizar investimentos em infraestrutura ou em polticas sociais? Ou, para complicar ainda mais, a prioridade deve recair sobre essas polticas ou sobre o pagamento da dvida, ficando tanto as despesas com portos e estradas ou com sade e educao em segundo plano? Em termos conceituais: a prioridade situa-se no campo da alocao de recursos, da distribuio da renda ou da estabilizao? A preocupao central localiza-se no curto prazo reino da poltica econmica ou da macroeconomia, ou no longo prazo reino da poltica de desenvolvimento ou da microeconomia? Alm de instrumento fundamental para o desenvolvimento econmico, o oramento tambm um importante catalisador do desenvolvimento institucional, na medida em que seu aperfeioamento, o maior cuidado com sua elaborao, execuo e avaliao, fortalecem as relaes democrticas, com conseqncias benficas sobre a capacidade da sociedade de atuar coletivamente na direo de prticas polticas melhores e de objetivos econmicos e sociais mais ambiciosos. De um lado, a insuficincia ou a m qualidade da gesto oramentria pode ser tomada como indcio de comunidades e sociedades s voltas com problemas srios nos processos de tomada de deciso que envolvem escolhas coletivas e o uso de recursos coletivos. De outro lado, o apego s prticas de gesto oramentria de qualidade um caminho frutfero para melhorar as instituies que lidam com recursos pblicos e demandas sociais. De fato, a existncia de governos uma conquista histrica de significado e impacto to importantes que s vezes escapam percepo por fora do hbito criado nas relaes quotidianas. No h dvida de que essa conquista no poderia se sustentar sem que fosse definida uma forma de financi-la. Essa forma uma combinao de tributao e oramentao. Por isso pode-se

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afirmar que quanto mais adequada (tcnica e politicamente) forem a tributao e a gesto oramentria pblica, maior o grau de avano institucional a que chegou o grupo social, o coletivo urbano, o pas que as maneja. Contemporaneamente, a avaliao da qualidade da gesto oramentria se mede tanto pelas possibilidades de controle poltico, como pelas condies objetivas de melhoria no planejamento que oferece. Espera-se que o sistema e o processo oramentrio sejam capazes de colocar o executor das receitas e despesas e administrador das dvidas sob estrito controle da sociedade, por meio da vigilncia de seus representantes e, em alguns casos (onde o controle ultrapassa o formal, chegando cidadania), de todos os interessados e dispostos a atuar com esta finalidade. Avalia-se que dessa maneira as despesas tero objetivos mais nobres e conduo mais honesta. Espera-se, tambm, do sistema e do processo oramentrio, que elevem a capacidade de planejamento, organizao, direo e controle dos gestores pblicos, resultando em maior capacidade de realizao. por isso que a histria do oramento pblico um processo em constante movimento, com recuos e avanos, marcado por momentos de inovao e por fases de difuso das inovaes. No atual momento histrico vive-se uma fase longa de difuso de tcnicas oramentrias desenvolvidas no perodo compreendido entre os anos 1930 e os anos 1970, essencialmente a partir dos Estados Unidos. Trata-se da fase de difuso da oramentao por programas e por desempenho, com uma pequena mescla de oramentao base-zero. As grandes questes em debate e as grandes tentativas prticas envolvidas so as que se relacionam capacidade das diferentes tcnicas oramentrias de elevar a competncia dos governos para fazer mais com menos, fazer melhor, fazer atendendo objetivos mais claros e mais democraticamente definidos. As tcnicas oramentrias oramento-programa, oramento base-zero, oramento por desempenho so todas elas variaes

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sobre o mesmo tema e combinaes que no representam rupturas significativas em termos de fundamentos, mudando apenas focos de gesto (produtos, resultados, flexibilidade etc.). Elas so adotadas sob diferentes arranjos institucionais e marcos legais, o que influencia o grau de sucesso que atingem objetivamente. Todas elas so objeto de crticas, umas mais outras menos contundentes. Basta lembrar, por exemplo, o caso do oramento-programa que, embora muito difundido, tido por uns como tentativa frustrada por fundamentar-se em concepo inatingvel ao gnero humano, e tido por outros, como vivel, desde que na sua implementao haja mais persistncia e diligncia. Note-se que a discusso interminvel sobre a necessidade de melhorar as tcnicas de gesto oramentria como instrumento de ao governamental bem mais intensa e presente que a discusso, mais recente, sobre a necessidade de melhor-las enquanto mediadoras das relaes governo-sociedade no tocante s decises sobre receita e despesa e sua realizao. Em outras palavras, o debate em torno do oramento pblico tem ocorrido, nas ltimas dcadas, focando-se mais sobre a dimenso instrumento de administrao (do governo) do que sobre a dimenso mecanismo de tomada de deciso coletiva (da sociedade) que o oramento tem. E essa circunstncia no permite atrair, e at mesmo afasta dos debates, os cidados comuns, que vem o oramento um assunto de especialistas, distante das suas possibilidades de compreenso. Romper esse estado de coisas um desafio para o qual cada dias mais despertam indivduos e instituies preocupados em tonificar a democracia, s voltas com dificuldades enormes quanto queda da representatividade do governantes, quanto reduo do apetite individual para participar das escolhas, quanto s possibilidades de cumprir suas promessas. O oramento pblico, nos dias atuais, pode ser encarado como muito mais do que uma tcnica de gesto de recursos financeiros do governo, alando-se condio de instrumento de mediao fundamental de relaes econmicas e de relaes polticas mais

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Oramento, poltica scal e desenvolvimento econmico e institucional

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do que nunca imbricadas entre si, de tal modo que no possvel nelas distinguir facilmente os interesses coletivos dos interesses individuais e de grupos especficos. Os vultosos problemas gerados pelo desafio de convivncia pacfica e cooperativa entre indivduos livres, numa economia de mercado cada dia mais marcada por situaes econmicas de quase-mercado (com a consequente proliferao de agncias reguladoras), em reas urbanas crescentemente complexas e sofisticadas, trabalhando cada vez mais em grandes corporaes de negcios que no respeitam fronteiras nacionais, esbarrar com a necessidade de repensar o oramento pblico para alm de sua condio de tcnica governativa, no podem ser adequadamente administrados sem o recurso tecnopoltico do oramento pblico. Entretanto, essa percepo com frequncia ofuscada por um discurso anti-Estado que insiste em reduzir a importncia das instncias governamentais na sociedade, criticando muito severamente os instrumentos e mecanismos necessrios para que essas instncias voltem a cumprir um papel que sempre foi delas: o de potencializar a ao coletiva, visando maiores nveis de bem-estar social.

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Questes para fixao de contedo e debate


1. Explore a diferena de perspectivas ao se abordar o oramento do ponto de vista das finanas pblicas tradicionais e do ponto de vista da moderna poltica fiscal. 2. O oramento como instrumento de poltica fiscal se insere na poltica econmica. Explique. 3. Discorra sobre a posio e as possibilidades dos governos subnacionais diante da poltica fiscal, em particular, e da poltica econmica, em geral. 4. Comente a respeito dos dilemas da poltica fiscal diante dos objetivos de equilbrio macroeconmico e dos objetivos de crescimento e equidade. 5. Contraponha a ideia de oramento para dentro de oramento para fora, na compreenso do papel atribudo ao oramento pblico em diferentes concepes. 6. Redija um texto curto argumentando sobre a importncia de boa gesto oramentria para o desenvolvimento econmico.

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O DESAFIO TCNICO DO ORAMENTO: ORAMENTO-PROGRAMA, GOVERNO MATRICIAL E INTEGRAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA Em que pesem as crticas ao oramento-programa e as reais dificuldades para implement-lo efetivamente, ele ainda se constitui numa metodologia que, agregando elementos parciais de outras metodologias (como as do oramento por performance e do oramento-base zero) merece, mais do que outras, esforos adicionais para que seja adotado pela gesto pblica, dadas as afinidades de suas caractersticas com as tarefas com que se deparam os governos.1 Os principais desafios tcnicos para a adoo bem-sucedida do oramento-programa so de natureza operacional: trata-se de vencer os obstculos para que o governo atue por programas e de organizar sistemas que integrem a gesto oramentria e financeira. O oramento-programa estrutura os gastos pblicos de acordo com as funes governamentais e de acordo com os programas e projetos concebidos para o cumprimento dessas funes. Ao faz-lo, permite que se identifiquem claramente essas funes, que elas sejam priorizadas e que sejam explicitadas as iniciativas concretas para cumpri-las, de uma forma articulada, compatibilizando finalidades e meios (programas). Desse modo, o oramento-programa transforma o plano de governo num conjunto de aes viveis e avaliveis, constituindo-se, pois, numa grande ajuda para a organizao e para a materializao das aes e medidas demandadas pela sociedade nos pleitos eleitorais e nas decises legislativas no campo das finanas e da poltica pblicas.
1. Ver uma discusso atual sobre as metodologias oramentria e sua interao em Diamond (2005).

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Seu foco nas finalidades, entretanto, aliado ao fato de que os programas so alocados em departamentos, divises e sees administrativas que disputam recursos que, uma vez alocados, incorporam-se s demandas anuais dessas unidades, d-lhe uma natureza incremental indesejada. Mesmo atingidos os objetivos pelos quais programas e projetos so criados, eles continuam requerendo recursos de forma difcil de evitar, em decorrncia da inrcia institucional tpica de organizaes pblicas tradicionais, que as inovaes nem sempre conseguem banir. por isso que a tcnica do oramento base-zero, apesar de ter se revelado inaplicvel em toda a sua extenso, uma ferramenta que pode ajudar no enfrentamento do desafio de reduzir a incrementalidade do gasto pblico. O oramento base-zero prope que a cada novo oramento os programas sejam zerados, mantendo-se somente os que forem devidamente justificados, com dotaes replanejadas. Com isso, o governo foca ainda mais em objetivos, pois os rev constantemente, no se deixando levar por objetivos antigos, que somente a inrcia e interesses contrrios ao cumprimento das funes governamentais mantm, drenando recursos sem gerar resultados. Trata-se de uma meta necessria, que de alguma forma precisa ser incorporada gesto oramentria, porm sem desconsiderar a lgica programtica. H tambm que monitorar a performance dos programas, projetos, unidades oramentrias, considerando os gastos que realizam. Isso pode ser feito com o auxlio da metodologia de oramento por perfomance, cujo foco central enfrentar o desperdcio de esforos e medir os avanos obtidos com os gastos realizados. Os trs desafios bsicos da gesto, no s dos governos, mas de todo e qualquer tipo de empreendimento efetividade, eficcia e eficincia so enfrentados na medida em que ao oramento-programa so acrescidos elementos dos oramentos por performance e baze-zero. Trata-se de no perder o foco (efetividade no atendimento, ao cidado ou ao consumidor, conforme seja a

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entidade pblica ou privada), de praticar custos compatveis com os benefcios advindos (eficincia alocativa), de no desviar dos objetivos (eficcia das aes). O oramento-programa um instrumento para enfrentar esses desafios, mantendo a equipe coesa e com rumo claro. Faz isso ao ligar as funes de planejamento s funes administrativas, ou seja, ao constituir-se numa espcie de sistema nervoso que liga o tronco e membros cabea, de modo que aquilo que pensado vira comando para que a ao correspondente seja realizada. Por essa metfora biolgica (cheia de riscos, sabido), deve-se tambm perceber que a prtica da boa gesto oramentria, enquanto tcnica, desenvolve-se com o tempo e com a persistnca: o uso desenvolve o sistema e o rgo; a utilizao espordica no leva ao aperfeioamento. De fato, um grande obstculo aplicao bem-sucedida do oramento-programa a dificuldade que os governos tm de agir matricialmente, ou seja, distribuindo parcelas de responsabilidade entre suas unidades componentes na busca de objetivos de governo que esto acima de objetivos hierarquicamente inferiores (setoriais). Os governos, enquanto coletivos de planejamento e de ao, tm dificuldades de coordenao, agindo as subunidades autarquicamente, como se fossem pequenos governos dentro do governo. O sucesso na adoo do oramento-programa depende de que o governo de fato atue por programas. Para isso ele deve utilizar as sees em que se subdivide (ministrios, secretarias, departamentos etc.) como formas institucionais racionais de organizar meios especficos, e no como espaos de poder para atingir objetivos autodefindos e autoreferenciados. Atravs de um exemplo essa afirmao pode ser melhor compreendida. Uma secretaria de sade uma unidade de governo que organiza da melhor maneira possvel os insumos humanos e materiais para lidar com as questes de sade pblica; nela so alocados os mdicos, os especialistas em sade pblica, o almoxarifado de equipamentos mdicos e materiais de consumo tpicos da rea (remdios, materiais descartveis etc.). De tal modo que tanto o planejamento, como a

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execuo e a avaliao de atividades e projetos relacionados especificamente preservao da sade individual e sua recuperao encontram na secretaria de sade o mais sofisticado e organizado apoio logstico. Mas a secretaria da sade no o rgo pblico onde o objetivo governamental de preservar a sade por meio de aes pblicas preventivas e curativas est exclusivamente localizado. Este objetivo da sociedade e est sob responsabilidade do governo, como um todo, persegui-lo, de acordo com o estabelecido nas normas e no plano de governo. Quando o governo define como sua prioridade a sade da criana, visando reduzir a desnutrio infantil, essa uma prioridade do governo como um todo, na qual a secretaria da sade tem um papel fundamental, ao diagnosticar, ao prognosticar e ao propor medidas tecnicamente qualificadas. Mas o enfrentamento concreto do problema dever ser feito ao mesmo tempo, por exemplo, pela secretaria de saneamento, pela secretaria de educao (reas-fim que tm elevada possibilidade de contribuir para a melhoria das condies de vida da criana) e pelas secretarias das reas-meio (finanas, jurdica, por exemplo), j que estas ltimas so articuladoras de elementos viabilizadores de todas as aes (recursos financeiros, anlise e proviso de viabilidade jurdica, respectivamente, nos exemplos citados). Assim, o governo pode criar um Programa Municipal para Reduo da Desnutrio Infantil, priorizando-o e dotando-o de recursos. Dentro deste programa (Pr-Criana, pode ser esse o seu nome para efeitos de divulgao), so colocados vrios projetos: projeto de fomento amamentao (na secretaria da sade), projeto de assistncia me (na secretaria de assistncia social), projeto de alimentao escolar contra a desnutrio (na secretaria de educao), projeto de saneamento nas reas de maior incidncia de diarreia infantil (no rgo de saneamento). Cada um deles fica sob a responsabilidade de secretarias mais bem dotadas de condies para viabiliz-los.

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O governo que atua dessa maneira pode ser chamado de matricial porque pode-se perceber sua estruturao para a ao por meio de um diagrama matricial como o seguinte (baseado no exemplo acima).

Quadro 3 Exemplo de organizao matricial da ao governamental: Pr-Criana Programa Municipal para Reduo da Desnutrio Infantil: responsabilidades e recursos
Projeto Fomento Amamentao Secretaria da Sade Secretaria da Educao Secretaria de Assistncia Social Secretaria de Saneamento Secretaria de Finanas Atividade de gesto oramentria e financeira para o projeto Atividade de apoio jurdico ao projeto Atividade de apoio poltico ao projeto Atividade de gesto oramentria e financeira para o projeto Atividade de apoio jurdico ao projeto Atividade de apoio poltico ao projeto R$ R$ Atividade de gesto oramentria e financeira para o projeto Atividade de apoio jurdico ao projeto Atividade de apoio poltico ao projeto Atividade de gesto oramentria e financeira para o projeto Atividade de apoio jurdico ao projeto Atividade de apoio poltico ao projeto R$ R$ Projeto Assistncia Me Carente Projeto de Saneamento Contra a Diarria Projeto Alimentao Escolar

Secretaria Jurdica Gabinete do Prefeito

Fonte: Elaborao prpria.

Quando se l esse quadro (matriz) pelas colunas (leitura vertical) possvel identificar o conjunto dos recursos polticos, tcnicos e financeiros destinados ao programa. Quando a leitura feita por linhas (horizontal) so visualizadas as contribuies de cada secretaria para o programa, ou o papel de cada uma para

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que o objetivo de reduzir a desnutrio infantil seja atingido pelo governo. A avaliao dos resultados obtidos pelo governo que se conduz dessa maneira feita por programas e no por secretarias. Estas, por sua vez, sero avaliadas de acordo com a contribuio que deram, ou deixaram de dar, para o sucesso dos programas. A avaliao das polticas pblicas uma questo de relacionamento entre governo e sociedade. A avaliao dos rgos executores de polticas pblicas no pode deixar de ser, tambm, mas ela contm um ingrediente que interno ao governo: da relao entre esses rgos e o conjunto do governo, para atingir os objetivos superiores por este definidos, mesmo que, necessariamente, com o apoio daqueles mesmos rgos, no que diz respeito a diagnsticos e propostas das reas especficas. Os programas so desenhados para auxiliar o governo no cumprimento de suas funes. Por exemplo, o hipottico PrCriana, acima, insere-se na funo Sade, uma das mais nobres e demandadas nas sociedades modernas. Ou seja, para cumprir sua funo na rea da sade, o governo pode conceber e desenvolver um programa visando reduo da desnutrio infantil. Esse programa, como j se viu, se desdobra em projetos. A ao organizada por projeto tem uma existncia cronolgica delimitada: uma vez resolvido o problema que lhe deu origem ou constada a impossibilidade de resolv-lo pelos meios adotados, o projeto cessa. Mas no s de projeto constitudo um programa. Ele tambm abarca atividades, que se definem como aes perenes, por serem necessrias sempre. Por exemplo: a gesto financeira uma atividade que demanda recursos; ela necessria a cada um dos projetos, mas como cada secretaria j dotada de meios para o exerccio corrente dessa atividade, apoiada pelo rgo central (secretaria de finanas), na funo administrao, os projetos podem no receber recursos especficos para serem geridos do ponto de vista financeiro.

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No exemplo anterior, os recursos que as secretarias de finanas e jurdica recebem para desenvolver suas atividades regulares sero utilizados tambm para dar suporte aos projetos, na medida de suas demandas. Os mesmo funcionrios, salas, telefones, veculos etc. que apiam o conjunto do governo nessas reas respondero s demandas dos projetos que ficaram sob a responsabilidade das secretarias que os detm. claro que uma multiplicao de projetos pode elevar em demasia as solicitaes, por exemplo, secretaria jurdica, exigindo que novos advogados sejam contratados, mas os recursos oramentrios sero alocados na atividade e no em projetos especficos, a no ser em casos em que o contrrio seja a melhor alternativa, como, por exemplo, na criao de um setor de apoio a projetos na secretaria jurdica, desembaraando o conjunto de funcionrios desse tipo de servio e criando um corpo funcional especializado em projetos, com provvel melhor desempenho. O custo inicial dessa inovao pode aparecer na forma de projeto, num possvel programa de modernizao administrativa. As experincias de oramento-programa que no resolvem o desafio da ao matricial como fundamento do planejamento governamental no merecem o nome que recebem, pois o governo continua sendo baseado em estruturas administrativas e no em funes e programas; continua no havendo um plano de governo, mas uma juno, em geral mal articulada, de planos setoriais que tornam o governo uma somatria de autarquias (no sentido de unidades subordinadas politicamente, mas com autonomia de ao ampla no seu campo de atividade) competindo entre si por recursos e dificultando a tarefa fundamental da priorizao. Resolvido esse desafio cultural formidvel da desautarquizao necessria para um governo e, por conseqncia, um oramento por programas, ainda no est assegurado o sucesso pleno. Adicionalmente preciso fazer com que haja coerncia entre o pensar por programas e o agir correspondentemente, entre o elaborar o oramento e execut-lo por programas.

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O programa no deve ser encarado apenas como uma forma de melhor especificar o gasto pblico, identificando sua finalidade, ligando-o s funes governamentais e colocando as unidades oramentrias na direo decidida pelo governo. O programa deve ser visto tambm como a melhor forma de gastar os recursos, o que significa gast-los bem, com economia. Isso quer dizer que a chamada anlise custo-benefcio implcita ao oramento-programa: deve-se escolher entre as melhores opes para atingir uma certa finalidade, maximizando os benefcios recebidos por unidade monetria despendida. No se trata de comprar barato, mas comprar bem: o melhor que se pode obter, dado um preo ou, alternativamente, o melhor preo, dado o que ser quer obter tendo em vista especificaes. No se pode perder de vista que existem situaes em que o barato acaba saindo caro, quando se considera performance, durao, confiabilidade e outros atributos que podem ser decisivos em certos tipos de aquisio. Outro desafio tcnico importante para a gesto oramentria de qualidade por programa ou no a integrao entre a gesto oramentria e a gesto financeira. Comea pelo fato de que deve ser perseguida a coerncia entre o planejado e o executado no que diz respeito ao fluxo de caixa e o cumprimento das metas dos programas e projetos, algo parecido, porm mais complexo, com o que na administrao de obras chama-se cronograma fsico-financeiro. De um lado est o andamento da obra ou, no caso, dos projetos e programas do governo , que fsico, diz respeito a metros quadrados de construo, nmero de alunos atendidos, volume de massa asfltica aplicada, atendimentos mdicos oferecidos etc. De outro lado esto os pagamentos a serem feitos e as receitas a serem recebidas, ou emprstimos a serem tomados, na insuficincia destas. Trata-se de uma tarefa de extrema complexidade para um governo fazer com que o oramentrio e o financeiro caminhem juntos ou, na impossibilidade, o menos distantes possvel. Atualmente existem recursos computacionais muito desenvolvidos para auxiliar nessa tarefa,

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como, por exemplo, o SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira, do governo federal, que est sendo implantado paulatinamente em outras esferas de governo. Trata-se de sofisticados programas que permitem ao gestor reduzir o trabalho de armazenamento e processamento de informaes, gerar relatrios parciais na medida das necessidades e com diversos tipos de especificaes, integrar e homogeneizar procedimentos entre subunidades, disponibilizar informaes on-line e informatizar rotinas. Eles podem, por exemplo, permitir que o lanamento de um pagamento tenha conseqncia imediata na conta-corrente bancria de onde saiu o recurso, na dotao oramentria onerada (em todas as suas classificaes), na ficha do fornecedor etc. Assim, imediatamente aps um pagamento, o gestor pode observar o impacto sobre as despesas correntes, sobre o programa que recebeu o bem ou servio, sobre as disponibilidades restantes para a secretaria que fez a aquisio, sobre o saldo bancrio etc. Como o sistema centraliza todas as informaes, pode ser alimentado descentralizadamente, sem que a viso do conjunto sofra conseqncias negativas. A existncia desses recursos tecnolgicos ajuda a resolver o desafio do armazenamento e processamento das informaes, mas preciso admitir que eles no solucionam um problema mais complicado, que o da produo da informao relevante e confivel. Nenhum sistema integrado de administrao financeira pode resolver a falta de um plano de governo como base para estruturao das aes e, por decorrncias, das informaes oramentrias e financeiras correspondentes. Por outro lado, entretanto, a maneira estruturada com que os sistemas integrados so elaborados pode facilitar desde que haja vontade poltica e competncia tcnica disponveis para tanto (necessria para que os sistemas sejam decifrados) a descoberta das tcnicas e procedimentos necessrios para uma gesto integrada e por programas dos recursos oramentrios e financeiros. Alm disso, a oportunidade que oferecem de armazenamento de informaes dos

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mais variados tipos, produzidas quotidianamente como produto das atividades de gesto e controle, podem ser aproveitadas pelo governo para constituir a sua BI (business inteligence): tcnica de desenvolvimento de polticas e estratgias de negcios/gesto a partir do uso intensivo e crtico-criativo de massas de dados acumulados como decorrncia de prticas de coleta sistemtica enquanto os negcios/a gesto se realizam. Um exemplo: os registros de notas de empenho (autorizaes para fornecimentos) e de pagamentos por tipos de bens e servios e por fornecedores podem ser consolidados em relatrios a serem utilizados na definio de editais de licitao; outro exemplo: as informaes sobre o recolhimento do ITBI, que incide sobre transaes imobilirias, podem ser utilizadas para identificar a valorizao de mercado de imveis, para posteriores atualizaes da planta genrica de valores, que estabelece o valor venal dos imveis, sobre o qual incide o IPTU.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Explique porque a aplicao do oramento-programa depende de um governo que organize matricialmente a sua ao. 2. Por que a integrao entre gesto oramentria e financiera necessria para o bom desempenho dos gastos pblicos?

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O DESAFIO POLTICO DO ORAMENTO: DEMOCRACIA REPRESENTATIVA X DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Os sistemas e processos oramentrios pblicos so estruturados e organizados para que sejam assegurados a gesto e o controle poltico das receitas e despesas do governo, sendo os gestores e tomadores de deciso, respectivamente, os pertencentes a uma burocracia pblica basicamente constituda por meio da escolha por mrito (admisso por concurso pblico) e os eleitos por voto popular (assuno por meio de eleies). Esto inseridos, portanto, no contexto poltico geral da democracia representativa, em que os eleitores-contribuintes tm o direito de escolher, periodicamente, os que decidiro sobre as receitas, despesas e dvida pblica, e o dever permanente de contribuir para o financiamento das atividades governamentais. A idia central a de que o governo age, quando gasta, em nome e benefcio do conjunto da populao e esfora-se, quando arrecada, para praticar tributao justa e eqitativa. Ao perseguir esse duplo objetivo, o governo toma decises que envolvem juzos de valor que, em tese, aproximam-se da opinio do eleitor mdio. Com isso, os polticos e burocratas servem aos interesses da maioria e no aos seus prprios, estes controlados pelos polticos eleitos (para que materializem suas promessas de campanha eleitoral) e aqueles controlados pelos eleitores (que se negam a reeleg-los ou aos membros dos seus partidos caso se desviem em demasia das promessas com as quais obtiveram os votos). H controvrsia a respeito de serem os polticos homens altrustas (ou seja pessoas que procuram acima de tudo o bem

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comum, atribudo ao governo na concepo democrtica liberal) ou simplesmente seres egostas como todos os demais, ameaando utilizar o poder adquirido pelo voto para fins pessoais, familiares e corporativistas. Todavia no debate terico no se coloca em dvida que tanto num caso como noutro governantes altrustas ou governantes egostas a democracia representativa funciona como um regime aceitavelmente adequado para que o bem-comum seja aproximadamente atingido. Caso se conceba o poltico como altrusta, a democracia d-lhe a base de legitimidade para enfrentar os interesses particulares que se contraponham aos interesses gerais: ele age em nome da maioria. Uma das qualidades intrnsecas avaliadas pelos eleitores exatamente a que se refere ao esprito pblico e folha de servios sociedade. Quando os eleitores erram na avaliao ou so trados, punem com a negao do voto no pleito seguinte. Caso, por outro lado, o poltico seja tido como egosta por natureza, ainda assim a democracia representativa consegue fazer com que no se desvie sem ser punido: toma-se este agente governamental como algum que maximiza votos e que s consegue faz-lo se suas decises e aes, enquanto governante, permitirem ao eleitor maximizar seu bem-estar a partir das despesas pblicas, bancadas com recursos retirados de seu bolso pelo mecanismo da tributao. Ou seja, nessa abordagem mais recente (que a da teoria da escolha pblica1), a relao entre representante e representado, ou governante e governado, se equipara dos agentes econmicos tradicionais ofertante-produtor e demandante-consumidor. Ambos so agentes maximizadores de posio, estabelecendo relaes custo-benefcio a cada deciso que tomam com relao ao uso de recursos escassos disponveis. O consumidor deseja o mximo de benefcio quando despende sua renda

1. Sobre a teoria da escolha pblica, ver Peacock (1992), Tullock, Seldon e Brady (2000) e Mueller (1976).

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monetria limitada, enquanto que o produtor deseja obter o mximo de lucro quando aplica o seu capital, tambm limitado. O mercado, por meio do preo, se encarrega de compatibilizar esses interesses aparentemente conflitantes. A teoria da escolha pblica pretende, similarmente, que contribuintes com recursos limitados para pagar tributos desejam o mximo de benefcios vindos do governo, enquanto que governantes (antes candidatos) desejam o mximo de votos em decorrncia das decises de oferta de bens pblicos. Assim, ambos se encontram s que no com tanta freqncia como produtores e consumidores privados pela mediao do voto, no sistema eleitoral. Tem-se, assim, uma teoria econmica da democracia representativa. As decises oramentria quanto e de quem arrecadar e quanto e no que gastar/para quem gastar adquirem, por essa via, uma condio ainda mais relevante do que tinham enquanto o governo foi visto como o oposto do mercado: as decises orametnrias ocorrem numa seara em que os critrios para as trocas no so objetivos, inquestionveis, exigindo juzos de valor que precisam ser pesados pela balana das opinies mdias, calibrada pelas instituies democrticas so decises coletivas a partir de vises subjetivas agregadas por meio de negociao, baseadas em regras preestabelecidas. Enquanto o debate entre os cientistas polticos e os economistas para definir qual a verdadeira natureza do poltico que age em nome dos seus eleitores, numa democracia representativa segue seu tortuoso rumo e no d sinais de estar prximo de uma concluso, a prpria democracia representativa, enquanto regime, vai sendo criticada, repensada e, de algum modo, reinventada. Cada dia mais so criados, em diferentes lugares, muitas vezes sob impulso de organismos multilaterais e organizaes no-governamentais, mecanismos de tomada de deciso que procuram aumentar o protagonismo dos representados, com vistas a revigorar a relao Estado-sociedade civil e, por esse meio, deter a tendncia

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de descumprimento de promessas das instituies democrticas e a conseqente descrena nas suas possibilidades efetivas.2 A idia de revigoramento da democracia representativa pela introduo de mecanismos de democracia participativa nos processos decisrios, e de maior controle da prpria sociedade sobre as decises governamentais no perodo entre-eleies caminha, por meio de experimentaes que se multiplicam, embora no campo terico a construo de um novo aparato conceitual venha se revelando uma tarefa de complexidade singular. Em que pesem as severas crticas que recebe, seja pelas lacunas que apresenta em sua consistncia interna, seja pela suspeita ideolgica a que submetida, a teoria da escolha pblica uma explicao para as decises oramentrias que tem forte influncia nos fazeres governamentais e ampla aceitao na opinio pblica. Caso ela possa ser considerada o ponto de chegada, o estado da arte, na cincia econmica, para explicar e amparar as prticas oramentrias, e caso as crticas internas e externas pudessem, hipoteticamente, ser rechaadas ou assimiladas, ainda assim esta teoria padeceria de um problema insolvel nos seus marcos: a teoria da escolha pblica uma explicao econmica da ao poltica sob democracia representativa. Para ela, mecanismos de democracia participativa simplesmente no existem e no h razo que os justifiquem, posto que, em seu mbito, a democracia representativa o modo mais barato e rpido de tomar decises coletivas em sociedades complexas, em que o tempo de cada indivduo considerado valioso demais para ser aplicado em atividades de retorno baixo ou duvidoso.

2. O tema da transparncia oramentria um dos que se destacam entre os que se apresentam para revigorar a cidadania e a democracia. A respeito, focando a experincia europia, ver Reviglio (2001); ver tambm OCDE (2004), para uma percepo de como esta instituio multilateral encara a transparncia, como porta-voz dos pases desenvolvidos.

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Dado este estado de coisas, esta relao mal resolvida, entre as prticas democrticas contemporneas (que mais e mais caminham na direo da aceitao de mecanismos decisrios abertos participao popular, interveno do cidado comum) e as teoria que concorrem para explicar as decises coletivas (entre as quais destacam-se as decises oramentrias), um grande desafio poltico para o oramento pblico no s abrir-se para a participao mais ampla da sociedade na sua elaborao, execuo, controle e avaliao, mas tambm encontrar referenciais tericos consistentes com estes novos dados de realidade. Foi-se o tempo em que os economistas encaravam o governo como o ente coletivo que deveria intervir na economia para corrigir as falhas de mercado. J se descobriu que o governo tem tambm suas falhas. Agora o tempo de encontrar um corretivo para estas ltimas. Talvez esse corretivo seja a sociedade mais vigilante e ativa na defesa de seus interesses, amparada por novas instituies que a protejam tanto das falhas de mercado como das falhas do governo. Os planos diretores e oramentos participativos, os conselhos gestores de polticas pblicas, as audincias pblicas, as comisses tripartires (governo, empresrios e trabalhadores, por exemplo) so novas modalidades de gesto de assuntos de interesse coletivo, decididos em mbito governamental, assim como as agncias reguladoras, os rgos de defesa do consumidor, os movimentos de compradores contra produtos considerados, por exemplo, ambientalmente nocivos, so novas formas de interveno em defesa do interesse coletivo envolvido em decises mercantis. Todos so promissores para a configurao de prticas melhores, todos esto forando a mudana no estado da arte no campo de vrias cincias, a econmica e a poltica especialmente, que precisam enfrentar o desafio da interdisciplinaridade com mais afinco do que tm feito ultimamente. O oramento pblico um ponto promissor do qual partir.

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Questes para fixao de contedo e debate


1. Os polticos eleitos tomam as decises oramentrias, na democracia representativa. Eles o fazem em benefcio do interesse coletivo? Discuta. 2. A teoria da escolha pblica ou teoria econmica da democracia tenta igualar o governo (ofertante de bens pblicos) s empresas (ofertantes de bens privados) e o eleitor-contribuinte (consumidor de bens pblicos) ao consumidor (de bens privados). Explique e critique. 3. Que papel pode ter, nas decises oramentrias, a participao de agentes e atores que no tm formalmente o direito de participar dessas decises, por no terem sido recrutados por mrito/concursos ou por no terem sido eleitos?

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O DESAFIO INSTITUCIONAL DO ORAMENTO: ENTIDADES PBLICAS NO-GOVERNAMENTAIS E QUASE-MERCADOS Com o crescimento e sofisticao das funes governamentais foi necessrio, ao longo do tempo, dividir os oramentos entre grandes reas de atuao, para respeitar as diferentes lgicas subjacentes a cada um dos novos campos de atuao. Assim, o oramento fiscal passou a referir-se s receitas e aos gastos pblicos por excelncia; ele sustentado principalmente pelos tributos e destina-se fundamentalmente manuteno da mquina e das polticas pblicas. O oramento da seguridade social passou a concentrar as despesas relativas s polticas assistenciais e previdncias social, sendo bancado basicamente por contribuies, entre as quais a mais significativa a que se recolhe de empregados e empregadores para formar o fundo necessrio ao pagamento de penses e aposentadorias. O oramento dos investimentos das estatais foi separado: aquele em que inverses em empresas aparecem como gastos e os rendimentos auferidos das aplicaes do governo como acionista aparecem como receitas. Enquanto os recursos do oramento fiscal so pblicos por excelncia, os dos demais oramentos o so somente em parte. No oramento da seguridade social a principal fonte de financiamento so as contribuies parafiscais para penses e aposentadorias futuras, que pertencem aos futuros beneficirios, que adquirem direito a elas por terem recolhido sua parte quando ativos; no seria adequado utilizar esses recursos com atividades governamentais outras, pois o governo, neste caso, atua como uma espcie de fiel depositrio da poupana que uma gerao transfere a outra. No oramento dos investimentos das estatais, o que se

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deve evitar considerar pblicos recursos que so de empresas que se regem pela lgica do mercado e que so de propriedades de outros acionistas, alm do governo. Outra distino muito importante a considerar a que divide a administrao em direta e indireta. A primeira refere-se s atividades governamentais stricto sensu (trs poderes) e a segunda, a atividades de oferta de bens pblicos e outras, em que o elemento central envolvido no propriamente governativo. Nesta encaixam-se as fundaes, autarquias e empresas pblicas. As entidades da administrao indireta tm seus prprios oramentos, embora devam ser fiscalizados pelo governo, submetidas que esto (autarquias e fundaes totalmente e empresas pblicas em parte) ao direito pblico. Sendo assim, nos tempos atuais um tanto complicado continuar aceitando como vlido o princpio oramentrio da unidade, pois o governo j no mais nico; em seu lugar, mais facilmente aplicvel o princpio da totalidade. Mais recentemente (de meados dos anos 1980 para o incio do sculo XXI) observam-se novas realidades institucionais, no mbito do que de fato talvez possa ser chamado de a nova administrao pblica.1 Ela caracterizada por formas inovadoras de promoo das polticas pblicas e de seu financiamento, que lanam novos desafios para a gesto oramentria. Entre as novidades, a adoo de contratos de gesto,2 em que mediante indicadores quantitativos e qualitativos de avaliao previamente pactuados, uma entidade particular assume a oferta de certo bem pblico ou a prestao de um certo servio pblico, atendendo ela os destinatrios do bem ou servio, mediante remunerao com dinheiro pblico, na proporo dos fornecimentos. Uma espcie de tercerizao no setor pblico.

1. Uma boa viso acerca do significado conceitual e prtico dessa expresso pode ser obtida em Ferlie e outros (1996). 2. Sobre o conceito de contrato de gesto e sobre sua adoo no Brasil, ver Marengo (2006).

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Esse novo tipo de arranjo adiciona ingredientes favorveis e desfavorveis ao controle da execuo oramentria. Favoravelmente atuam os mecanismos de presso do mercado por melhor qualidade e preos compatveis com as possibilidades de financiamento dos usurios. Eles contribuem para que permaneam como ofertantes somente os mais capazes, embora isso ainda esteja em fase de avaliao. Tambm conta como fator positivo o fato de que esses contratos so pactuados no que vem sendo denominado paramercado um contexto de negociao em que embora o usurio no seja o nico a tomar a deciso de gasto (h importante interveno de agncias pblicas), nem o faa com a plena liberdade de um mercado tipicamente concorrencial (a regulao maior). No paramercado h um certo tipo de concorrncia e os que falham so punidos muito mais pelo fracasso do empreendimento do que pelas penas jurdicas. Em outras palavras, evita-se falhar no por medo de reprimendas, mas por incentivo ao ganho financeiro. Contra os paramercados e contratos de gesto atuam os riscos inerentes sujeio de necessidades pblicas e sociais lgica do lucro. No tarefa simples estabelecer um equilbrio, por exemplo, entre o quanto necessrio gastar para tratamentos de doenas graves e o quanto vivel faz-lo sem prejudicar o equilbrio financeiro de entidades privadas na rea da sade. Outro problema: em que medida as presses de mercado podem substituir as presses polticas para elevar a qualidade das polticas sociais? A experincia ainda no suficiente para se chegar a uma concluso, mas os paramercados e os contratos de gesto seguem ganhando espao na disputa por recursos pblicos que, sendo oramentrios, precisam agora ser planejados, controlados e avaliados levando em conta novas realidades institucionais. As parcerias pblico-privado3 so outra modalidade de relao econmico-financeira que desafia a atual ordem oramentria.

3. Ver Soares (2006).

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Interesses pblicos e privados passam a negociar entre si empreendimentos que interessam a uns (empreendedores privados) pelo lucro e pelas garantias pblicas de monoplios ou privilgios, e a outros (governos) por resolverem problemas de demanda reprimida pela falta de recursos pblicos para atend-las. Aqui a grande novidade o mandato dado ao Poder Executivo para negociar, de certo modo de igual para igual (sem grandes restries quanto capacidade de decidir), com empresas e investidores. Essa novidade remete necessidade de constituir marcos regulatrios suficientemente claros e legitimados, para que no s o equilbrio financeiro dos parceiros privados no seja ameaado, como tambm no sejam prejudicados os interesses pblicos envolvidos na parceria. No resta dvida de que entre os elementos a serem contemplados pelo marco regulatrio deve constar o mecanismo que deve assegurar que o oramento pblico no seja desrespeitado ou totalmente desconsiderado na realizao de gastos e obteno de receitas. No h dvida de que os contratos de gesto, as parecerias pblico-privado e outras formas semelhantes de gerir recursos pblicos com a intervenincia executiva da iniciativa privada vo na direo de reforar os controles dos gastos e dos resultados deles derivados por meio de mecanismos mercantis (econmicos), em detrimento do atual modelo, no qual os principais instrumentos de controle do gasto pblico so polticos, mais especificamente parlamentares. Trata-se pois, de um mudana em profundidade, com forte impacto nas caractersticas e possibilidades das instituies criadas para o controle da despesa pblica, entre as quais a principal o oramento.4 Cabe a pergunta: quando somente as receitas e despesas diretamente relacionadas ao funcionamento dos trs poderes restarem no oramento pblico (se um dia isso ocorrer),

4. Sobre novas exigncias gesto oramentria desde o final do sculo XX, ver Umansky (2004).

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ser a tcnica da oramentao ainda adotada para o controle das demais despesas necessrias para prover bens pblicos? cedo ainda para uma resposta, mas j passou da hora de se comear a pensar sobre o futuro do oramento pblico numa sociedade em que a lgica econmico-mercantil vai aos poucos substituindo a lgica poltico-parlamentar no trato com receita, despesa e dvida pblica. Aceita esta argumentao, decorre que o oramento pblico uma instituio cuja discusso, para aperfeioamento, enseja um debate mais amplo: o das novas formas de relacionamento entre pblico e privado, entre economia e poltica. O desafio institucional colocado atualmente para o oramento o desafio que a sociedade est enfrentando para encontrar novas formas de relacionamento para obter, ao mesmo tempo, maior eficincia no uso dos recursos e manuteno (qui amplicao) da democracia como forma de administrar conflitos de interesse.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Por que tecnicamente importante separar o Oramento Fiscal do Oramento da Seguridade Social? 2. De que modo e com que consequncias o advento das parcerias pblico-privado afetam a lgica tradicional do oramento pblico? 3. Por que possvel afirmar que a razo econmico-mercantil est avanando no terreno da razo poltico-parlamentar no controle do oramento pblico?

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GESTO ORAMENTRIA NO BRASIL: HISTRIA RECENTE E PERSPECTIVAS A gesto oramentria sempre realizada num contexto econmico, poltico e institucional especfico, que a potencializa ou limita, de acordo com a correlao de foras entre os atores e agentes e com as caractersticas das instituies historicamente consolidadas. Na histria brasileira recente, o sistema e o processo oramentrios sofreram muitas mudanas positivas, ampliadas e reforadas a partir da Constituio de 1988. Restam, porm, alguns desafios a serem vencidos. So a seguir identificados e rapidamente comentados, aps a caracterizao da situao anterior e posterior Constituio de 1988.

O QUADRO ANTERIOR CONSTITUIO DE 1988

A Constituio brasileira de 1988 promoveu importantes modificaes nas finanas pblicas brasileiras e abriu um perodo em que outras ainda foram feitas, melhorando significativamente a possibilidade de controle social dos gastos pblicos no pas. Assim, possvel dividir a histria desse controle no Brasil em dois perodos: antes e depois dessa Constituio. O perodo anterior legou ao pas uma legislao moderna e tecnicamente bem estruturada que, em grande parte, dever ser aproveitada quando o Congresso Nacional, a essa altura j com atraso de quase duas dcadas, vier a decidir sobre a nova legislao normatizadora do oramento e das finanas pblicas, prevista na prpria Constituio de 1988. A tradio republicana no Brasil, conforme afirma ampla literatura histrica de qualidade, sempre deixou muito a desejar, tendo,

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durante dcadas, desde a Proclamao da Repblica Federativa do Brasil (em 1889), pouco apetite no s para o federalismo anunciando em seu nome, mas tambm para questes que iam alm dos interesses das oligarquias que a dominaram longamente. No Brasil, o patrimonialismo situao em que o governante considera os recursos pblicos uma extenso do seu prprio patrimnio, podendo ser manejado ao seu bel-prazer sempre marcou e ainda marca profundamente o comportamento dos responsveis por decises coletivas. Como face da mesma moeda, o corporativismo dos grupos potencialmente beneficirios desse tipo de comportamento o refora, com ajuda tambm da dupla populismo/clientelismo, atravs da qual o governante aparece como defensor dos mais pobres e desprotegidos, propensos a votar em quem lhes oferece vantagens pessoais, sem maior considerao pelo valor do interesse coletivo, esse sim correto objeto das decises dos governantes. Contaminando candidatos e eleitores, partidos e entidades representativas, governantes e governados, o patrimonialismo, o corporativismo, o populismo e o clientelismo1 so inimigos viscerais, nem sempre declarados, de quaisquer avanos do controle social do gasto pblico, estando presentes ao longo de toda a histria republicana brasileira, mas originando-se antes dela, talvez mesmo de uma tradio lusitana que as relaes metrpole-colnia e as relaes polticas bsicas na prpria metrpole permitem entrever. Assim, longa e penosa a luta dos interessados no controle social do gasto pblico no Brasil. Ela fez seus primeiros avanos expressivos a partir dos anos 1930, exatamente quando o processo de industrializao e urbanizao, acalentado e prometido por uma elite sob a liderana ditatorial de Getlio Vargas, d seus primeiros passos, coordenados por um Estado fortemente interven-

1. A respeito, ver NUNES (2010).

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cionista e centralizador e, por isso mesmo, demandante de planejamento e controle, alis, tambm fomentados, seno de algum modo exigidos, por misses estrangeiras que influenciaram os primeiros sistemas adotados. O controle social no primeiro perodo Vargas (1930-45) est concentrado no esforo de centralizao necessrio para promover as mudanas econmicas e polticas do projeto industrializante-urbanizante. Trata-se muito mais de um controle estatal do que social, uma vez que o estado centralizador visto por seus dirigentes como representante legtimo da sociedade, inclusive contra a vontade do Poder Legislativo em vrias circunstncias. O que o governo (assim entendido o Executivo) faz feito pretensamente em nome e em benefcio do povo, que em boa medida assim entendia tambm, chegando a alcunhar Vargas de o pai dos pobres. A Constituio de 1934 j previa o oramento pblico com destaque e a gesto oramentria j podia contar, quela altura, com os benefcios da existncia de um Cdigo de Contabilidade da Unio, aprovado pelo Congresso Nacional em 1922. Ao contrrio do estabelecido na Constituio de 1891 e no prprio Cdigo de Contabilidade, a Constituio de 1934 atribuiu ao Executivo, e no ao Legislativo, a elaborao e apresentao do oramento, justificando a mudana pelo fato de que a competncia tcnica para oramentar estava nas mos do Executivo e embora constitucionalmente fosse de iniciativa do Legislativo antes de 1934, era o Executivo quem de fato o elaborava, entregando a pea oramentria para ser apresentada pelo Legislativo. A Constituio de 1937, muito mais autoritria, acabou completando o quadro de centralizao no Executivo e, mais do que isso, no Executivo federal, deixando o oramento basicamente por conta de um departamento administrativo sob total controle do Presidente da Repblica. No incio dos anos 1940, o Presidente ampliou ainda mais seus poderes, controlando (atravs da nomeao de seus membros) os Conselhos Administrativos que foram

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criados para aprovar os projetos de oramento dos Estados e Municpios, alm de fiscalizar sua execuo. Esse quadro muda somente com a democratizao do segundo ps-guerra, quando a Constituio de 1946 devolve poderes sobre o oramento ao Legislativo, redefine a funo do Tribunal de Contas e clareia um conjunto de princpios oramentrios a serem obedecidos. A tendncia centralizadora e autoritria, latentemente presente mesmo nos perodos de democratizao, volta a manifestar-se com eficcia novamente a partir do golpe militar de 1964, resultando numa Constituio (de 1967) que representa retrocesso em relao de 1946, reforado pela Emenda Constitucional nmero 1, de 1969. Durante todo o perodo do milagre brasileiro (mais ou menos 1967-73) o estado desenvolvimentista trata as finanas pblicas e o oramento de modo extremamente autoritrio, reduzindo o controle social dos gastos, assim como Vargas, a um controle estatal e, mais do que isso, a um controle estatal num Estado autoritrio, portanto fora do controle das foras polticas que o confrontavam. Uma concluso que se pode tirar da histria das prticas oramentrias no Brasil, no perodo compreendido entre as dcadas de 1930 e de 1980, aproximadamente, a de que o controle dos gastos pblicos tende a ser estatal (de responsabilidade do governo) e no social (de responsabilidade da sociedade civil) sob governos autoritrios, que geralmente justificam essa postura pela necessidade de centralizao para promover o desenvolvimento econmico (industrializar, urbanizar, modernizar). Tal estado de coisas gera entre os polticos, cidados e partidos de oposio dois efeitos: i) insatisfao e mobilizao (muitas vezes reprimidas) contra a centralizao e a falta de transparncia (geradora de corrupo e desvios) e ii) incapacidade de tratar as questes oramentrias, por falta de experincia (coibida pelas circunstncias polticas) e de conhecimentos (que se tornam mais sofisticados na medida em que o oramento pblico se complexi-

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fica em funo da prpria complexificao das tarefas que o governo vai assumindo crescentemente). Quando, no interior de um regime finalmente democratizado, na dcada de 1980, a sociedade civil se v diante da possibilidade de se manifestar e decidir, livre das amarras do autoritrio bipartidarismo, sobre todos os assuntos, inclusive oramento, vai aproveitar a oportunidade de faz-lo dando vazo a toda a insatisfao contida pelo autoritarismo anterior. De certo modo, a Constituio de 1988 reflete esse nimo. Ela recoloca a possibilidade de um controle do oramento pelo Legislativo e abre brechas significativas para um controle social mais amplo do que esse, consagrando diversas formas de participao popular nas decises governamentais e na gesto pblica. Mas, no perodo que vai de 1930 a 1964 muitos outros acontecimentos importantes para o avano do controle social dos gastos pblicos ocorreram (embora na perspectiva tecnocrtica que marcou a tendncia centralizadora e autoritria j mencionada). Esse foi, com certeza, o perodo de formao e consolidao de um Estado moderno no Brasil, dotando-o de uma burocracia pblica que foi essencial para o processo de industrializao e urbanizao. Destacam-se entre esses acontecimentos os seguintes. Criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico): a Lei 284, de 1936 organizou o servio pblico federal e criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, mais tarde (1938) transformado no DASP, responsvel pela implantao do concurso pblico e da estabilidade, alm de ter promovido ampla modernizao das normas e procedimentos administrativos. Foi de suma importncia para o controle social dos gastos pblicos, uma vez que racionalizou o uso de um dos recursos (pessoal) que mais demandava despesas e estabeleceu condies mnimas para a racionalidade das decises governamentais, que exige uma burocracia pblica organizada e competente. Estatuto dos Funcionrios Pblicos. Criado em 1952 (Lei n. 1711), tornou o concurso pblico regra geral e contribuiu para

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novos aperfeioamentos na burocracia pblica, principalmente no que diz respeito a evitar sua utilizao pelos polticos para as prticas do nepotismo, do clientelismo e da barganha poltica. Decreto-Lei 200. Datado de 1967 representou a tentativa, bem sucedida, de flexibilizar os rgidos controles existentes na legislao do perodo anterior, ao criar a possibilidade de contratao de funcionrio pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) implicando a fuga da exigncia de concurso pblico, ao inserir a figura de fundaes que faziam gastos pblicos regidos pelo direito privado (portanto sem controle do Legislativo) etc. Decreto 2.300/86. Visando moralizar as compras e contrataes de servios de terceiros, esse decreto representou um retorno ao controle mais severo das licitaes, embora deixasse margem relativamente grande para ser driblado. muito criticado e a Constituio de 1988 abre um perodo que culminar na sua substituio em 1993. Lei 4.320/64. Esta lei a que at hoje regulamenta a gesto das finanas pblicas no Brasil. No obstante tenha sido promulgada em maro de 1964, que corresponde ao incio da ditadura militar, ela fruto de um longo e intenso debate que teve incio em 1938, quando secretrios estaduais de fazenda debateram em conferncia normas de padronizao e classificao oramentrias, identificadas como necessrias por ocasio da tentativa consolidao da dvida pblica brasileira, ocorrida em 1932. Ela fruto das concluses e negociaes levadas a efeito ao longo de todo o perodo 1938-1964, marcado pela atuao do Conselho Tcnico de Economia e Finanas do Ministrio da Fazenda, pelas Conferncias de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios (1939, 1940 e 1949) e pelas contribuies tcnicas da Fundao Getlio Vargas e do DASP. Esse perodo tambm foi marcado por avanos e recuos em termos de padronizao e controle dos oramentos pblicos, na medida em que o governo federal em vrios momentos estava interessado em

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controlar os oramentos subnacionais, mas queria evitar ser ele prprio controlado pelo Legislativo. Fim da conta de movimento do Banco do Brasil. Essa conta era, at 1986, ano em que foi extinta, o canal por onde eram drenadas despesas autorizadas pelo Conselho Monetrio Nacional, comandado pelo Ministro da Fazenda, margem do Oramento Fiscal, ou seja, revelia da autorizao legislativa. O fomento ao desenvolvimento, a assistncia s esferas subnacionais de governo, a oferta de subsdios, o crdito agrcola etc. eram escondidos no Oramento Monetrio (aprovado pelo Conselho Monetrio Nacional e no pelo Congresso), cuja funo deturpada quando a emisso de moeda ou ttulos deixam de ser exclusivamente voltadas para o controle monetrio e da taxa de juros. O procedimento comum e correto para tratar o dficit pblico, gerado por despesas que suplantam a receita do tesouro, a emisso de ttulos do tesouro (e no do Banco Central), autorizados, assim como o endividamento, pelo Congresso Nacional, pois assim decises sobre receitas, despesas, dficit e endividamento so submetidos vontade popular expressa pelos votos dos parlamentares. No era isso que acontecia enquanto existia a conta de movimento e o Oramento Monetrio tornava o Ministro da Fazenda o responsvel por decises que no lhe competiam. Criao da STN Secretaria do Tesouro Nacional. Desdobramento tcnico-operacional da acertada deciso de separar questes do tesouro (receita, despesa e dvida decorrentes da execuo oramentria dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) de questes de controle da moeda (de competncia do Banco Central), a criao da STN (Decreto no. 92.452, de 10/03/1986) representou um grande passo rumo modernizao da concepo e da gesto oramentria e monetria no pas. Alm disso, sua atuao foi e continua sendo a causa do elevado nvel de transparncia na execuo oramentria e no tratamento dado ao endividamento pblico. Alguns chegam a afirmar, com slidos argu-

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mentos, que com a criao da STN o profissionalismo disponvel no Banco Central passou a caracterizar tambm o Tesouro. Pelo Decreto 3.589, de 06/09/2000, a Secretaria do Tesouro Nacional tornou-se o rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, do Ministrio da Fazenda, sendo responsvel pela programao e execuo financeira, pela normatizao da rea (em parceria com outros rgos, como a Secretaria de Oramento Federal SOF do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), pelo fornecimento e divulgao de informaes, sendo o principal rgo de controle a auditoria internos. Criao do Siafi Sistema de Administrao Financeira. Em 1987 aparece o principal instrumento de gesto resultante dos ventos modernizantes que comearam a soprar em 1984 (quando estudo do Ministrio da Fazenda propunha unificao dos oramentos para maior controle dos gastos): o Siafi. Concebido para integrar a gesto oramentria, financeira e contbil e para reduzir a defasagem entre os fatos e a gerao de demonstrativos que os identificam, o Siafi foi sendo aperfeioado e constitui-se, hoje, na principal ferramenta tcnica de gesto financeira e oramentria pblica do pas, inspirando mudanas nas esferas subnacionais (SIAFEM). O Siafi interliga, por teleprocessamento, os rgos do governo em todo o pas, permitindo, assim, utilizao simultnea, com possibilidade de avaliao imediata e rpida tomada de deciso a respeito, por exemplo, do destino de recursos ociosos em contas do governo.

O QUADRO A PARTIR DA CONSTITUIO DE 19882

A Constituio de 1988 tida como um grande marco na negao do regime autoritrio que a precedeu, recebendo de Ulisses
2. Afonso (1999) faz um excelente balano das discusses sobre finanas pblicas ao longo do processo constituinte de 1987-88. Ver tambm Calmon (1995).

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Guimares, que presidiu a Assemblia Nacional Constituinte, a alcunha de Constituio cidad. Representou um grande passo na remoo do que setores de oposio ao regime militar, vitoriosos, chamaram de entulho autoritrio. Alm disso, promoveu expressiva descentralizao das receitas, especialmente em favor dos municpios, e ampliou uma srie de gastos sociais, como resposta s presses que pesavam sobre os constituintes, vindas de uma sociedade mobilizada desde o final da dcada de 1970 e animada pelo movimento por diretas-j (1984). Isso foi feito, porm, num momento de crise fiscal j instalada (mascarada pela elevada inflao, que o Plano Cruzado em vo tentara debelar, congelando preos). O quadro geral era o de aprofundamento da crise do modelo de industrializao/urbanizao/desenvolvimento por substituio de importao. Foi exatamente o aprofundamento da crise fiscal resultante do descolamento entre receita decrescente e responsabilidades crescentes na esfera federal, agravada ainda mais, em meados dos anos 1990, pela ncora cambial utilizada pelo Plano Real para sustentar o combate inflao, que forneceu um dos principais argumentos para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar 101/2000, comentada a seguir), diploma legal que vir em socorro da necessidade de manuteno de elevados supervits primrios para assegurar o pagamento da dvida pblica. Apesar de sua inquestionvel importncia, como fato isolado a merecer grande destaque, a Lei de Responsabilidade Fiscal apenas um de um conjunto de avanos verificados na gesto oramentria durante e aps a Constituio de 1988. A prpria Assemblia Nacional Constituinte foi protagonista de decises de grande repercusso, como as seguintes. Separao do oramento fiscal dos oramentos da seguridade social e dos investimentos das estatais. Essa medida tornou impossvel a nociva e extremamente arriscada prtica de lanar mo de recursos compulsoriamente recolhidos por trabalhadores

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e empresas (destinados a assegurar a aposentadoria dos primeiros) para sustentar gastos governamentais cuja natureza obriga que sejam sustentados com recursos obtidos mediante tributao. Na medida em que dinheiro arrecadado em folha de pagamento podia ser usado para construir escolas, cobrir dficits com despesas de custeio ou qualquer outra finalidade que no a que se destina a contribuio previdncia social, abria-se a possibilidade de a aposentadoria dos trabalhadores no ser garantida, se prevalecesse o sistema oramentrio anterior Constituio de 1988. Quanto s empresas estatais, so empresas de economia mista, regidas pelo direito privado, cabendo ao governo no s trat-las separadamente em seu oramento (j que a natureza de seus objetivos e ao em muito se diferencia dos que caracterizam a ao governamental), mas tambm levar em considerao em suas contas somente sadas de dinheiro pblico para capitaliz-las ou entradas/sadas decorrentes de seus resultados, posto que cabe controle legislativo e social somente desses recursos, ficando o restante da relao financeira do governo com essas empresas por conta de seu poder de nomear dirigentes (com base na condio de acionista) e de seu direito de usufruir de dividendos. Estabelecimento de limites para as despesas com pessoal. Apesar de polmica, essa normativa imps certa moralizao administrao pblica (limitando o raio de manobra para o nepotismo/compadrio e reduzindo o volume de cabides e trens da alegria utilizados por polticos como moeda de troca por votos e apoios). Alm disso, procurou preservar recursos para investimentos e para gastos sociais, que sofreram seguidas redues (absolutas e per capita) devido crise fiscal e s dificuldades de crescimento da economia. Criao de um sistema oramentrio completo e bem estruturado. A criao do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que devem preceder a Lei Oramentria Anual (LOA), compondo o sistema oramentrio

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nacional, foi muito importante por vrios motivos. Primeiro, a adoo da plurianualidade deu tratamento adequado quelas despesas que ultrapassam mais de um perodo fiscal, alm de forar a prioridade de obras j iniciadas sobre novas (diminuindo grandes desperdcios provocados por obras paradas por novos governos que divergiam dos antecessores). Segundo, a Lei de Diretrizes Oramentrias ampliou a capacidade de interveno e debate dos parlamentares sobre a elaborao oramentria, revertendo em boa parte o quadro de alijamento a que estiveram expostos por muitos anos, tendo que se limitar aprovar ou rejeio do oramento enviado pelo Executivo, sem poder fazer qualquer tipo de interveno que implicasse elevao de despesas. Ministrio Pblico. Esse rgo, que a Constituio de 1988 tornou importante ator no interior das relaes Estado-sociedade, um poderoso instrumento democratizador e modernizador, que tem muito a oferecer ampliao da qualidade da gesto pblica e ao controle social dos gastos governamentais, na medida em que seja aparelhado e capacitado para tanto. O problema das excessivas vinculaes e da reduo dos recursos em poder da Unio. Uma ltima importante mudana promovida pela Constituio de 1988 no campo das finanas pblicas, de natureza negativa, precisa aqui ser lembrada, devido ao seu impacto sobre a funcionalidade do sistema de financiamento das polticas pblicas no contexto do federalismo. Trata-se do tratamento dado pelos constituintes s questes de vinculao de receitas e de concomitncia entre responsabilidades por gastos e fontes de financiamento. consensual a avaliao de que o clima municipalista e descentralizador do momento em que foi decidida a Constituio de 1988, aliado s fortes presses pelo resgate de direitos sociais vindas das ruas desde o movimento das diretas-j provocou uma ampliao da transferncia de recursos da Unio para estados e municpios, sem preocupao em equilibra-la com a concomitante transferncia de atribuies. Tambm h um

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relativo consenso de que a vinculao de recursos a certos tipos de despesa (educao, por exemplo) e s transferncias constitucionais provocaram a incapacidade da Unio de fazer frente aos seus compromissos, gerando um esforo desta para arrecadar novos tributos (geralmente no vinculados a transferncias e, sendo indiretos, menos eqitativos) e para contingenciar recursos transferveis (via FSE Fundo Social de Emergncia, criado em 1996; FEF Fundo de Estabilizao Fiscal, at 1999; DRU Desvinculao das Receitas da Unio, a partir de 2000). No s da Constituio se originaram melhorias na gesto das finanas pblicas. Aos ventos democratizantes que sopraram nos anos 1980 juntaram-se sucessivas brisas modernizantes, impulsionadas pela necessidade de enfrentar a crescente incapacidade do governo de fazer polticas pblicas e de solucionar o seu endividamento. Da resultaram vrios avanos, a seguir apresentados, culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Restries ao uso de bancos estaduais para financiar despesas dos respectivos governos. Toda a dcada de 1980 foi marcada por um esquema de uso dos bancos pblicos estaduais para financiar gastos governamentais que no cabiam nos oramentos das respectivas fazendas. Entre 1983 e 1987 o Banco Central e o Ministrio da Fazenda tentaram pr fim a esse esquema, resultando em novos procedimentos que implicaram o refinanciamento das dvidas estaduais junto ao governo federal. Esse refinanciamento gerou um outro tipo de problema (sucessivas ondas de refinanciamento, em 1991, 1993, 1997 e 1998), mas de fato ocorreu uma moralizao do uso dos bancos estaduais, ajudada pela privatizao dos principais deles. Novas regras para a licitao (Leis 8.666/93 e 8.883/94). A nova legislao recolocou na ordem-do-dia as restries moralizadoras ao gasto pblico, exigindo transparncia, facilitando responsabilizao e racionalizando procedimentos. Dispensas e inexigibilidades de submisso ao processo licitatrio foram reduzidas

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e regulamentadas, conceitos foram mais bem estabelecidos, comisses gestoras do processo foram criadas, Tribunais de Contas passaram a contar com legislao mais propcia fiscalizao. Em que pesem as conseqncias negativas sobre a rapidez das decises, sobre a flexibilidade das prticas, as novas regras representaram de fato maior possibilidade de controle social dos gastos, embora nem sempre bem aproveitada. SIAFEM. A partir da experincia do SIAFI, tiveram incio os esforos para melhorar a gesto financeira tambm nos estados e municpios, surgindo o SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira dos Estados e Municpios. Trata-se de um bem sucedido empreendimento, cujo alcance deve ser ampliado ao longo dos prximos anos, com apoio do governo federal e a partir da adeso paulatina de governadores e prefeitos. PNAFE, PNAFM e PMAT. O PNAFE Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros foi criado em 1996, na esteira das negociaes das dvidas estaduais com o Tesouro Nacional, visando propiciar quelas unidades federativas maior capacidade de gerao e gesto de receitas, como forma de evitar o aprofundamento dos desequilbrios fiscais originadores das dvidas. O PNAFM Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Municpios Brasileiros a extenso do PNAFE para as unidades subnacionais da federao, apoiado financeiramente pelo BID Banco Interamericano de Desenvolvimento, que tambm financiou o PNAFE. Orientado pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, o BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social criou, em 1997, o PMAT Programa de Modernizao da Administrao Tributria, com o objetivo de apoiar os municpios em seus esforos para elevar sua receita com fontes no inflacionrias, obtendo, assim, maior independncia em relao s transferncias intergovernamentais compulsrias e voluntrias

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(essas ltimas cada vez mais escassas). Ao permitir a intensificao do uso de novas tecnologias e a ampliao da capacitao de pessoal para a gesto da receita prpria, o PMAT, assim como o PNAFE e o PNAFM, aumentou o conjunto de instrumentos que melhoram a gesto da receita e, sendo esta parte do oramento, da prpria gesto oramentria. Todos esses programas continuam sendo necessrios, apesar dos avanos que j proporcionaram, uma vez que nem todas as unidades da federao iniciaram ou completaram seus esforos modernizadores e uma vez que tais esforos do indcios de que exigiro ateno perene, face dinmica da realidade fiscal. A experincia at aqui acumulada j permite concluir que as despesas com modernizao da gesto fiscal devem ser constantes e encaradas como investimento com retorno certo, desde que bem orientados e adequadamente negociados e coordenados. Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei Complementar no. 101, de 04/05/200, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, representou um marco to expressivo quanto a Lei 4.320/64 na histria da oramentao, da administrao financeira e do controle social das finanas pblicas no Brasil.3 A efervescncia e
3. sintomtico, porm, que uma das foras que sustentaram a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal tenha caractersticas muito semelhantes quelas que, no incio dos anos 1930, colocaram em pauta a padronizao dos procedimentos contbeis e de gesto das receitas e gastos pblicos: estavam ligadas a interesses de credores estrangeiros, preocupados com a solvncia do governo brasileiro. parte essa discusso, que no objeto do presente trabalho, o fato que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe elementos modernizantes muito importantes para a gesto oramentria e financeira, demonstrando preocupao inclusive com sua transparncia. Talvez a mais importante contribuio dessa lei, a ser ainda demonstrada, ao longo dos prximos anos, seja a exigncia de que os governos tornem rotineira e sistemtica a administrao financeira de seus recursos e se empenhem, mais do que vinham se empenhando, em fazer com que o oramento-programa, obrigatrio desde a Lei 4.320-64, deixe de ser apenas um rito e passe a ser efetivo instrumento de planejamento governamental. Caso isso ocorra, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal ficar registrado na histria como o mais importante passo verificado nas finanas pblicas brasileiras no perodo entre a promulgao da Constituio de 1988 e os primeiros cinco anos do sculo XXI.

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o debate que sucederam sua aprovao em muito se assemelharam intensa movimentao que precedeu (porm mais distribuda ao longo do tempo) promulgao da Lei 4.320. Desde os anos 1950/60 (que, respectivamente, antecederam e precederam aprovao da Lei 4.320) os legislativos, chefes de governo e suas equipes, assim como os tcnicos responsveis pela rea contbil e oramentria no se viam diante de tantos e complexos desafios s tarefas tpicas da rea. Premidos pelas presses oriundas da crise fiscal e do alto endividamento, os governos foram colhidos, diante da Lei de Responsabilidade Fiscal, por exigncias novas e por algumas antigas mas esquecidas ou negligenciadas, especialmente no campo do planejamento e da administrao financeira. Esses governos no tiveram grande capacidade para reagir contrariamente a essas presses, uma vez que os problemas eram graves (ameaando a poltica de estabilizao em curso desde o Plano Real) e havia um clima de desconfiana da sociedade sobre a capacidade governamental para arrecadar e gastar bem e para evitar a corrupo e o desvio de recursos (sucessivos escndalos fomentaram essa desconfiana ao longo dos anos 1980-2000, com especial destaque para o caso dos anes do oramento). Ao longo de seus primeiros anos em vigor, a nova lei teve grande impacto positivo sobre as finanas pblicas e sobre o comportamento de polticos e de gestores tcnicos, sendo atualmente objeto de avaliao para aperfeioamentos. Permanece, todavia, sob constante ameaa, dado o quadro de incapacidade governamental para, com recursos muito escassos, responder s presses polticas para ampliao de gastos com infraestrutura e com polticas sociais, tendo em vista a precariedade da situao social provocada pelo baixo crescimento econmico e a elevao da carga tributria (inaceitvel para os que avaliam que esto pagando mais tributos por menos e piores servios pblicos). Criao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. A Medida Provisria no. 480, de 27/04/1994 criou a

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Secretaria Federal de Controle Interno, que, mais tarde, e j num quadro de forte defesa da responsabilidade fiscal, foi transformada, pela Lei no. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, no rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (regulamentado pelo Decreto 3.591, de 6 de setembro de 2000), voltado s finalidades estabelecidas no art. 74 da Constituio Federal (que obriga os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio a manterem sistemas integrados de controle interno). Dotado de um Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que define princpios, conceitos, diretrizes e normas tcnicas para o controle interno no servio pblico federal (Instruo Normativa no. 1) e de um quadro de carreira prprio (Carreira de Finanas e Controle, criada pelo Decreto-Lei 2.346, de 23 de julho de 1987), o sistema constitui-se na atual estrutura avanada de garantia da responsabilidade fiscal e do controle, sendo sua misso zelar pela boa e regular aplicao dos recursos pblicos federais, o que implica acompanhar e fiscalizar a execuo dos oramentos, os programas de governo e a gesto dos administradores pblicos. Ao longo dos anos 1990 alguns acontecimentos polticos e econmicos tiveram repercusses profundas sobre as perspectivas do controle social dos gastos pblicos no Brasil, embora no estivessem diretamente relacionados s preocupaes tcnicas e legais dessa rea: a reforma do aparelho do Estado, a estabilizao monetria, a profuso de conselhos gestores de polticas pblicas e o avano das prticas de participao popular no processo oramentrio. Reforma do aparelho do Estado. Uma forte preocupao com o enxugamento e a profissionalizao dos quadros do funcionalismo pblico federal marcou o incio do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, trazendo tona a proposta de reforma do aparelho do Estado, sob liderana do ento ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, que, a partir do extinto Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE), propunha uma

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alternativa gerencial s estruturas burocrticas do governo, visando maior agilidade, descentralizao e maior eficincia, a partir de uma redefinio das funes do Estado e do governo. Em que pese no ter conseguido levar a termo a herclea tarefa que assumira, a ao daquele ministrio deixou um importante saldo para a melhoria do desempenho governamental: continua pulsante a idia de que preciso profissionalizar a burocracia pblica no Brasil e incutir-lhe o sentido weberiano de misso e houve um mnimo de avano na criao de carreiras estratgicas cujos cargos esto crescentemente sendo ocupados, via concurso, por quadros com maior qualidade tcnica do que se verificou no passado, atrados por salrios competitivos. Estabilizao monetria. O novo quadro de estabilidade monetria criado pela poltica econmica desde o Plano Real (1995) , por vias indiretas, uma das mais importantes fontes das possibilidades de melhoria da gesto oramentria no Brasil, pois amplia a capacidade de planejamento (praticamente destruda pelo processo inflacionrio) e elimina (ou pelo menos dificulta) o uso de mecanismos oportunistas de manipulao de receitas e despesas nominais como forma de administrao de conflitos distributivos presentes tanto na sociedade como no interior das prprias estruturas governamentais, no processo de disputa por recursos reais. Profuso de conselhos gestores. Desde a Constituio de 1988, a formao de conselhos, em todos os nveis de governo, com representao da sociedade civil ou dos pblicos-alvo de polticas sociais, tornou-se uma prtica generalizada no Brasil, representando uma nova viso da sociedade e dos governos a respeito do processo de formulao e controle de polticas pblicas. As experincias continuam em andamento e j comeam a ser avaliadas, especialmente nos campos da educao, da sade e dos assuntos relacionados criana e ao adolescente. Oramento participativo. Nos anos 1980-90 pouco mais de duas centenas de municpios brasileiros adotaram a metodologia

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do chamado oramento participativo no processo de elaborao e execuo das leis de meios municipais. Trata-se de uma experincia ainda em andamento, objeto at mesmo da curiosidade internacional, cujo alcance e validade esto sendo testados. O conjunto de inovaes anteriormente apresentado permite afirmar que desde meados dos anos 1980 at os dias atuais, o Brasil fez e est fazendo inquestionveis progressos tcnicos, legais, polticos e cognitivos na gesto oramentria e financeira, bem como no controle das polticas fiscal e monetria. Embora haja muito ainda a fazer e seja permanente a necessidade de zelar para evitar que retrocessos ocorram, h motivos para comemorar e razes para aumentar a confiana no pas, no contexto da globalizao financeira, em que essa confiana vital. Os desafios a serem enfrentados so discutidos na prxima seo.

DESAFIOS EM PERSPECTIVA PARA A GESTO ORAMENTRIA NO BRASIL

Para um controle mais efetivo dos gastos pblicos no Brasil restam, apesar dos avanos verificados no incio dos anos 1960 e no perodo 1980-2000, vrios desafios a serem vencidos,4 a seguir apresentados, agrupados entre requisitos tcnicos, requisitos legais, requisitos cognitivos e requisitos polticos.
Requisitos tcnicos

Indicadores de desempenho.5 Assim como numerosos governos que esto em busca de melhor performance no cumprimento de seus papis social e econmico, especialmente no

4. A esse respeito, ver tambm o interessante estudo de Nunes e Nunes (2001). 5. Para melhor compreenso do significado e da importncia dos indicadores de desempenho e para uma viso acerca dos desafios metodolgicos que implicam, ver Guzmn S. (2002) e Jannuzzi (2005).

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campo da gesto oramentria e das polticas pblicas, os diversos nveis de governo no Brasil enfrentam uma grande dificuldade tcnica para avaliar o desempenho de suas aes: a falta e/ou insuficincia/inadequao de indicadores desse desempenho. Elabor-los e implement-los um formidvel desafio a que esto se dedicando tericos, tcnicos e equipes governamentais em todo o mundo, pois a percepo de que so um instrumento fundamental para a melhoria das tcnicas governativas e das relaes democrticas hoje generalizada. O problema a enfrentar nesse campo identificar elementos que permitam aos gestores pblicos aferir o alcance das polticas, programas e projetos e transform-los em instrumentos de mensurao aceitos. A dificuldade para isso reside principalmente no fato de que os governos tm um grande nmero de objetivos a perseguir e tarefas a cumprir, cada qual dotado de especificidades que impedem a escolha de um indicador nico para avaliar a performance das polticas pblicas. Isso no ocorre, por exemplo, com a empresa, para a qual a lucratividade e o domnio de fatias de mercado (ambos mensurveis de maneira relativamente simples) so indicadores que sintetizem muito adequadamente o grau de sucesso do empreendimento. No setor pblico, a soluo parece ser a construo de indicadores pactuados entre o governo/gestores de polticas e os pblicos-alvo, pois sendo discutidos e deliberados com a participao do governo e da sociedade carregam a facilidade para serem aceitos e manejados, apesar de eventuais ambigidades. Por exemplo: um determinado governo local decide avaliar a qualidade do ensino bsico que oferece; para isso define uma srie de indicadores quantitativos e qualitativos para subsidiar essa avaliao; ao invs de simplesmente construir um conjunto de sries histricas (crescimento do nmero de professores, crescimento do nmero de matrculas, reduo da evaso etc.) que serviro de argumento exclusivo para apontar avanos, recuos e estagnaes, opta por discutir com a comunidade quais so os indicadores que ela aceita como vlidos para essa avaliao. Num caso como esse, pode

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ocorrer que os aspectos quantitativos da oferta de ensino estejam bem resolvidos (o sistema tem se expandido de acordo com a demanda), mas a comunidade est insatisfeita com a falta de um projeto pedaggico, estando disposta, pois, a escolher indicadores que possam revelar, nos prximos anos, a melhoria desse aspecto. No Brasil est apenas comeando um tempo em que a questo dos indicadores de desempenho das polticas pblicas se torna relevante.6 Contabilidade gerencial7 e sistemas de controle de custos8 Alm da necessidade de construir indicadores de efetividade, eficcia e eficincia, percebe-se tambm a importncia crescente da produo, armazenamento, gerenciamento e difuso de informaes claras e seguras, capazes no s de facilitar a divulgao/ transparncia, mas tambm de propiciar melhores condies para a tomada de deciso. Nesse campo, uma renovao da Contabilidade Pblica, tornando-a gerencial, dotando-a de melhores instrumentos para demonstrar as variaes patrimoniais e estruturando-a de modo que possa identificar custos se faz presente e urgente. Caso no se renove nessa direo, a Contabilidade Pblica pode se tornar ainda menos relevante, no governo, do que na esfera privada quando se limita a uma srie de apontamentos com finalidades de apuraes fiscais. Como no setor pblico no possvel haver caixa dois, esse tipo de contabilidade a um problema mais grave do que no setor privado. Grave tambm a postura corrente de avaliar os avanos governamentais pelo critrio do volume por ele investido: como o conceito de investimento , na atual contabilidade pblica, associado imobilizao

6. Sobre o crescente interesse pelo tema no pas e para uma viso dos problemas tcnicos que precisam ser solucionados para que se possa adotar prticas consistentes de avaliao de polticas pblicas, ver Jannuzzi (2005). 7. Premchand (1995) esclarecedor a respeito do papel da contabilidade gerencial. Para o caso brasileiro, ver Afonso (1999) e 8. Sobre custos e oramentao, ver Machado (20020.

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(mquinas, equipamentos e instalaes), a participao do investimento no total de gastos costuma ser baixa, no indicando, ao contrrio do que se pode pensar, governos ineficientes. Pode estar acontecendo o contrrio: um governo que nos anos anteriores construiu escolas e hospitais e est, no exerccio atual, contratando as equipes para coloc-los em funcionamento, apresentar um percentual baixo de investimento pelo critrio tradicional. Nesse caso pode ser um bom procedimento considerar como investimento tambm o acrscimo de despesas de custeio que elevam a capacidade de atendimento ao pblico-alvo, como , seguramente, o caso das despesas com a folha de pagamentos de mdicos e professores. A integrao entre contabilidade, sistemas de apurao de custos e indicadores de desempenho o caminho para solucionar a insuficincia das prticas contbeis e muitas das carncias quantitativas de certos indicadores de desempenho j existentes. Integrao entre oramento e planejamento. Apesar de, terica e legalmente, o oramento aparecer, no Brasil, como a pea de curto prazo no interior de um amplo sistema de planejamento que alcana o longo, o mdio e o curtssimo prazos, a integrao entre oramento e planejamento tecnicamente precria no pas.9 Ao no encarar o oramento como processo contnuo que envolve fases que se renovam em ciclos (elaborao, execuo, avaliao), mas sim como momento (perodo em que o executivo deve cumprir a exigncia de enviar a proposta oramentria ao legislativo), a maioria dos governos (nacional e subnacionais) trata a oramentao separada da planificao, resultando da a existncia de peas que so oramentos-programa somente no nome e por exigncia legal. Sanar esse srio problema um desafio tcno-poltico muito grande, hoje facilitado pela estabilidade monetria e por uma presso cada vez maior por melhores resultados no setor pblico (que gera novas idias, modelos e experincias).
9. A respeito, ver Core (2005).

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Integrao entre gesto oramentria e gesto financeira. Como j se disse, para gastar, os agentes do setor privado necessitam apenas de dinheiro ou crdito. Os governantes, por sua vez, por lidarem com recursos que no lhes pertencem, precisam, alm de dinheiro ou crdito, de autorizao legislativa para gastar. Estas ltimas so as dotaes, ou seja, valores autorizados em lei para serem gastos com finalidades especificadas. O gestor do dinheiro pblico, portanto, deve controlar dois caixas: o do dinheiro e o da autorizao legislativa para gastar. Na falta de valores em qualquer um deles, despesas no podem ser realizadas. Tendo dinheiro, mas no tendo autorizao legislativa para gastar, o governante fica de mos atadas, ocorrendo o mesmo se tiver autorizao mas no dispuser de dinheiro. O problema que as habilidades exigidas para controlar o fluxo financeiro e o fluxo de autorizaes legislativa para gastar so completamente diferentes e costumam competir a indivduos que atuam em diferentes pontos do sistema governativo. Por isso a integrao entre gesto oramentria e financeira extremamente difcil, mesmo quando se pode contar com o apoio de poderosos sistemas informatizados, como o SIAFI/SIAFEM, pois eles fornecem base material e analtica altamente sofisticada, mas no sana os problemas de compreenso, comunicao, articulao presentes nas relaes pessoais e de trabalho das equipes de gesto financeira e oramentria e de planejamento governamental. Atualmente o desafio brasileiro, nesse tocante, ampliar o alcance do SIAFI/SIAFEM, com a incorporao de um contingente de tcnicos devidamente habilitados e com a adeso consciente de novos governantes e legisladores. Incorporao da participao popular. Construir condies operacionais para que a participao popular na gesto oramentria e das polticas pblicas seja efetiva um desafio tcnico multidisciplinar (alm de poltico), pois implica a demanda de conhecimentos e metodologias que permitam que grupos heterogneos

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consigam chegar a decises coletivas; a exigncia de capacidade de transformar decises polticas em diretrizes operacionais claras o suficiente para serem devidamente implementadas por funcionrios pblicos pouco acostumadas a um corpo-a-corpo quotidiano com os cidados; a conduo de debates sobre temas polmicos, em que interesses opostos se chocam, sem que a governabilidade e o relacionamento democrtico sejam diminudos etc. Utilizao de novos recursos tecnolgicos. A incorporao constante de novas ferramentas de gesto que surgem a cada dia um desafio permanente administrao oramentria e financeira, assim como a todos os setores do governo, pois essas novas ferramentas exigem sempre maior capacitao dos funcionrios pblicos, tcnicos e responsveis pelos diversos setores. Se as novas tecnologias, por um lado, so soluo para dificuldades operacionais (ganha-se em produtividade), por outro podem se tornar problemas caso no sejam dominadas pelos operadores e usurios com a devida conscincia comportamental e gerencial, pois ao lidar com instrumentos cujos inputs e outputs no conhecem plenamente, os operadores e gestores, assim como os usurios finais, podem rotinizar aspectos que deveriam ser dinmicos e dinamizar aspectos que deveriam ser rotineiros. Deve haver sempre a capacidade de dilogo entre a tecnologia que se usa (meio) e o resultado que dela se espera (fim). Isso s possvel quando a nova tecnologia escolhida suficientemente avaliada antes de ser adotada. Em muitas circunstncias pode ser mais conveniente uma tecnologia menos avanada, porm mais compreensvel para operadores e usurios finais. Um exemplo: a consulta popular para elaborao do oramento local plenamente possvel com os recursos computacionais e de comunicao (internet) atuais; esse tipo de consulta, porm, diminui a possibilidade de dilogo entre os diferentes interessados nas decises oramentrias e os vrios setores de atuao governamental. Sendo o dilogo mais importante do que o prprio resultado em muitos casos, a sofisticao tecnolgica mais prejudica do que ajuda nesse caso.

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Investimentos constantes em modernizao e capacitao. As tcnicas governativas (na rea pblica), assim como as tcnicas de produo e comercializao (na rea privada), sofrem constantes e crescentes presses por inovaes de tipo schumpeteriana, embora na rea pblica o efeito costume demorar mais para se fazer sentir, dada a natureza mais lenta e menos severa da punio decorrente da estagnao tecnolgica. A intensificao das relaes governamentais internacionais e dos governos com as grandes empresas inovadoras e oligopolistas vm reduzindo a diferena de comportamento entre empresas e governos no que diz respeito a essa demanda por inovaes. Assim, em todas as frentes de atuao, inclusive na de gesto oramentria e financeira, os governos esto se vendo obrigados a investir macia e constantemente na adoo de novos sistemas e na qualificao da mo-de-obra de que faz uso. Escolas de governo, escolas de administrao fazendria, cursos de gesto pblica, de polticas pblicas etc. comeam a se tornar comuns, oferecidos no somente a funcionrios de carreira, mas tambm a agentes do setor privado interessados em melhorar seu relacionamento com esferas governamentais. Trata-se de uma tendncia a que crescentemente os governos, nos diversos nveis, esto aderindo. importante, entretanto, saber evitar a ocorrncia da superestimao da certificao face verdadeira capacitao que ela deveria comprovar. Por outro lado, fundamental que os avanos obtidos pelos membros da burocracia pblica sejam certificados, anotados em pronturio e aproveitados, sempre que possvel, na configurao de carreiras, sistemas de promoo, mecanismos de avaliao funcional etc.
Requisitos legais

Nessa rea os avanos parecem ter sido mais robustos que nas outras. Resta saber se sero de fato levados prtica, exorcizando o estigma nacional das leis que no pegam. Mas mesmo aqui persistem desafios importantes: incorporar a exigncia de avaliao

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da eficincia, da eficcia e da efetividade dos gastos e no apenas sua legalidade e a probidade administrativa, tal como tradicionalmente feito pelos tribunais de contas; decidir e implementar nova lei de licitaes que supere os entraves burocrticos atuais, sem lanar por terra os avanos moralizantes e desprivatizantes at aqui obtidos; decidir e implementar nova lei de finanas pblicas que substitua a velha 4.320/64, superando seus pontos omissos e aspectos defasados e no caindo no engodo do oramento mandatrio, impossvel de ser levado a efeito nas condies brasileiras; superao da barreira das excessivas vinculaes de receita, que engessam a capacidade de governar e tornam homogneas no papel realidades que no o so na realidade. No campo genrico das finanas pblicas (mais do que no campo mais restrito do oramento pblico), um esforo para preservao e ampliao da qualidade do federalismo tem que ser feito no mbito da legislao. Uma melhor delimitao das competncias exclusivas e complementares vai se tornando mais urgente a cada dia. Se no for feita e consagrada na legislao corre-se o risco, no que diz respeito ao controle social dos gastos pblicos, de as justificativas pelos desvios e fracassos de polticas pblicas serem justificados por deficincias organizativas (no passveis de responsabilizao e punio) e no por condutas inadequadas ou oportunistas. Quando as regras no so boas, no h como disciplinar os jogadores; os juzes caem no descrdito e as partidas no so decididas a contento, desestimulando jogadores e torcedores.
Requisitos cognitivos

A ampliao da percepo e do respeito ao valor do conhecimento tcnico como elemento essencial para a tomada de deciso e para a implementao de medidas, da parte dos agentes polticos com mandato e livremente nomeados (no pertencentes s carreiras providas por concurso pblico) sem, todavia, cair no engodo

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da pretenso tecnocrtica de tudo reduzir a juzos tcnicos (a-polticos), uma necessidade bastante evidente no Brasil, especialmente nas esferas subnacionais de governo. Muitos detentores de cargos polticos costumam usar argumentos tcnicos para desbancar propostas e ataques de oposio, ao mesmo tempo em que desprezam por completo argumentos tcnicos oferecidos pela prpria equipe de governo, quando estes contrariam sua opinio pessoal. Maior ponderao entre poltica e tcnica uma necessidade nesses casos. No extremo oposto, numerosos tcnicos de carreira abandonam a esperana de melhor atuao e de valorizao de sua contribuio pessoal quando os fundamentos tcnicos que supem necessrios e suficientes so desconsiderados nas decises tomadas pelos polticos que comandam a agncia em que esto alocados. Esses tcnicos, ao contrrio dos polticos acima mencionados, vem na tcnica a soluo para tudo, quando ela no . Ela necessria, mas no suficiente: a deciso poltica, no governo e fora dele. A soluo para a implementao de um controle social dos gastos pblicos a que possam aderir polticos e tcnicos com menor possibilidade de decepo a soluo tecnopoltica, pois ela tem em boa conta tanto os aspectos polticos como os aspectos tcnicos no processo de planejamento, execuo e avaliao das decises, despesas e polticas pblicas. Numa sociedade tecnolgica, a ao poltica do governo no pode escapar da influncia de tcnicas crescentemente sofisticadas, mas isso no elimina a importncia dos juzos de valor que somente a poltica pode oferecer e compatibilizar com outros juzos. Esse desafio da simultnea capacitao tcnica e poltica de governantes e funcionrios pblicos, um aspecto cognitivo de ordem geral que por muito tempo ainda exigir esforos da parte de todos que defendem e lutam pelo controle social dos gastos pblicos no Brasil e talvez em todos os lugares.

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A formao de uma burocracia pblica com esprito de misso um outro lado dessa mesma moeda: a competncia tecnopoltica acima preconizada apenas um meio. Para que finalidade? Para cumprir os desgnios expressos pela populao atravs dos procedimentos democrticos. A formao desse tipo de funcionalismo passa necessariamente pela manuteno da contratao por concurso (qui mais qualificados no tocante relao que deve existir entre o trabalho a ser desenvolvido e o tipo de prova aplicada) e pela implantao de um processo permanente de capacitao. Assim como as empresas esto montando suas universidades corporativas, os governos, em todos os nveis, podem constituir seus centros de formao permanente ou continuada, trazendo a reflexo e a pesquisa para o dia-a-dia do servio pblico. Nesse processo de adoo de uma mentalidade tecnopoltica e de implementao de formao continuada para a burocracia pblica, a questo do controle social dos gastos pblicos ocupa um lugar central: a partir dela possvel problematizar de forma privilegiada a relao governo-sociedade e a complementaridade entre tcnica e poltica. O oramento um ingrediente fundamental dessas duas relaes. A lei oramentria uma das leis em que mais facilmente se evidencia a importncia do conhecimento tcnico aplicado deciso poltica, como forma de garantir o respeito vontade da sociedade expressa nas urnas. Ela tambm uma das decises em que mais claramente se misturam elementos tcnicos e polticos, o que no evidente somente por causa do descaso com que tradicionalmente esse carter tratado, relegando a pea oramentria a nmeros incompreensveis. Assim, resgatar a pea oramentria e o processo de oramentao pblica da condio de mera pea contbil e/ou de mero rito legal uma tarefa cognitiva de grande importncia poltica, no s para a implantao do controle social dos gastos pblicos, mas tambm para uma melhor compreenso da relao que se estabelece entre governo e sociedade no momento de alocar recursos

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escassos entre fins alternativos, compatibilizando distintos e muitas vezes contraditrios interesses. Dotar o Poder Legislativo, nos trs nveis da federao, de suporte tcnico para cumprir suas funes no campo da tributao, finanas e oramento um imperativo evidente, mas que tem recebido quase nenhuma ateno. Os legisladores no tm a obrigao de dominar esses assuntos, embora seja sua funo constitucional decidir sobre eles. H, pois, uma inconsistncia entre fins e meios, que precisa ser minimizada, se no puder ser eliminada. certo que os legisladores tm poder para requerer esclarecimentos, convocar tcnicos e mandatrios do Executivo, mas o fazem geralmente em circunstncias especiais. A questo como ter um legislativo constante e competentemente envolvido em todo o processo de gesto tributria e oramentria. O caminho para obter essa mudana passa necessariamente por maior qualificao das Comisses de Finanas e Oramento das casas legislativas em todos os nveis e por uma tomada de conscincia dos legisladores a respeito do assunto. No se trata de esperar que cada vereador ou deputado seja um expert em finanas pblicas, mas um mandatrio esclarecido a respeito das lgicas tecnopolticas bsicas que presidem sua deciso quando envolve receita, despesa, dvida pblicas. Tambm no mbito do Poder Judicirio a qualificao tecnopoltica uma necessidade. fundamental, na esfera desse poder, que os agentes responsveis por avaliar e julgar questes relativas a finanas pblicas e oramento no dominem apenas conhecimentos de natureza jurdica sobre a rea, sendo tambm capazes de captar o sentido, os desideratos que levam o legislador a estabelecer certas regras. Nesse campo cognitivo, trata-se de zelar por um maior conhecimento de economia do setor pblico na formao dos egressos dos cursos de Direito, assim como de cursos especficos oferecidos aos profissionais j atuantes. Entre esses profissionais, alis, urgente uma formao correspondente s mudanas profundas e reformas em curso no Brasil desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Requisitos polticos10

Fazer valer a democracia e fazer valer as leis (ou, ao contrrio fazer leis que valem) so a essncia dos requisitos polticos necessrios ao controle social dos gastos pblicos. No faz sentido falar em controle social dos gastos pblicos e de tudo o mais seno sob um regime democrtico. Um regime democrtico existe de fato, e no somente por anncio, quando o interesse pela coisa pblica existe e mobiliza. Assim, grande parte dos desafios ao controle social dos gastos pblicos coincide com os desafios para a plena constituio da democracia. Os gastos pblicos nunca tiveram tanta importncia como para os indivduos das sociedades atuais (em que eles representam parcelas grandes e crescentes de toda a riqueza gerada anualmente). Ao mesmo tempo, a democracia (como a melhor das formas de control-los e coloc-los a servio da coletividade), nunca esteve sob to fortes questionamentos ou nunca, desde que se consagrou como regime universal, houve tantos indivduos indiferentes a ela. Trata-se de uma inconsistncia grave, exigindo aes corretivas urgentes. Talvez o apelo ao interesse individual defenda-se contra muitos tributos e contra os efeitos nocivos do endividamento governamental sobre seu bolso ou assegure-se de que uma parte do oramento, sustentado pelo seu bolso e dos demais contribuintes, retorne para sua carteira na forma de boas polticas pblicas possa ser um caminho que, no incio reforce interesses individuais, mas do meio para o final, ajude a construir a percepo do valor dos interesses coletivos, assim como o valor da democracia como a melhor forma j encontrada para compatibiliz-los com os interesses individuais. Trata-se, evidentemente, de uma aposta. Mas apostas tm que ser feitas no jogo da vida dos indivduos e das sociedades...

10. Interessante a anlise de Barroso (2004) acerca de reformas necessrias no processo decisrio do oramento da Unio.

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Quanto a fazer valer as leis que se referem ao controle social dos gastos pblicos: o controle interno (inclusive com a criao de rgos especficos para lev-lo a efeito) e o controle externo (pelo Legislativo, com apoio dos Tribunais de Contas) esto consagrados na Constituio Federal e em ampla legislao infraconstitucional; o controle social direto (via audincias pblicas e participao popular) tambm exigido na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto das Cidades (no caso do poder local). O requisito legal est dado, resta articular vontades polticas para que seja aproveitado, tarefa que demanda o resgate do interesse popular pelo assunto. Talvez aqui o Ministrio Pblico tenha um papel novo e importante a cumprir: quando a sociedade no se mobiliza em defesa de seus prprios interesse, por dificuldades ou razes diversas, muito bom que alguma instituio o faa em seu nome. Alm disso, se o Ministrio Pblico puder encetar uma ao preventiva, ser muito melhor do que posteriormente correr atrs do prejuzo provocado pela m gesto do dinheiro pblico. A constante preocupao com o aperfeioamento do processo eleitoral uma varivel fundamental para o controle social dos gastos pblicos, assim como para o bom funcionamento da democracia. Assegurar que o comportamento dos polticos enquanto candidatos e, depois, como mandatrios eleitos, guardem um mnimo de coerncia entre si, um desafio permanente. A representao deve ser a mais efetiva possvel; as possibilidades previsveis de desvios de conduta devem ser cercadas pela lei. Assim, uma vigilncia sobre a qualidade da legislao eleitoral e da legislao partidria guarda estreita relao com o controle social dos gastos pblicos. evidente, porm, que ela no basta, demandando, adicionalmente, um comportamento dos eleitores que procure cobrar coerncia dos candidatos no tocante factibilidade financeira de suas propostas de campanha. Embora legalmente detentor da funo fiscalizatria, o Poder Legislativo, no Brasil, ainda carece de vontade poltica para exerc-la na frente oramentria e financeira. Dada a complexidade

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do assunto, que exige um mnimo de domnio tcnico, e dados, tambm, os volumosos documentos nos quais so tratados, lidar com oramento e execuo oramentria desencorajador, principalmente levando-se em conta o potencial de conflitos que envolve e o baixo retorno poltico que costuma oferecer. Reverter esse quadro um grande desafio cultural e poltico que depende, em grande medida, de presso da sociedade sobre seus representantes nas Casas Legislativas e de apoio tcnico aos legisladores para que consigam lidar com finanas e oramento sem grandes restries cognitivas. Somente assim instrumentos com o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual tero significado na gesto pblica, deixando de ser meros ritos legais pontualmente respeitados, mas sem maior significado sobre o comportamento efetivo de seus proponentes. No cumprimento de sua tarefa de fiscalizar todo o processo de elaborao, execuo e avaliao oramentria, o Legislativo conta com a ajuda dos Tribunais de Contas. de extrema importncia que eles sejam rgos de apoio tcnico, evitando a todo custo a politizao de seus pareceres, pois ela um desvio de finalidades muito prejudicial qualidade tcnica do controle social dos gastos pblicos e tambm democracia.

Questes para fixao de contedo e debate


1. Destaque e comente um episdio anterior, um concomitante e um posterior Constituio de 1988 que tenham representado avano no controle social do gasto pblico e na gesto oramentria no Brasil e, a partir de pesquisa bibliogrfica prpria, desenvolva um texto a respeito. 2. Tendo por referncia os requisitos tcnicos, legais, cognitivos e polticos necessrios boa gesto do gasto pblico e do oramento, acrescente desafios no identificados lista apresentada neste captulo ou aprofunde aspectos de trs dos desafios ali presentes.

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ORAMENTO PBLICO: ABORDAGEM OPERACIONAL Embora aspectos operacionais do oramento pblico tenham sido tratados de passagem ao longo dos captulos anteriores deste livro, isto aconteceu porque impossvel separar totalmente concepes de prticas correspondentes, j que o objetivo perseguido aqui, e anunciado na introduo, o de contribuir para um entendimento comportamental e gerencial deste oramento, enfatizando sua natureza tecnopoltica. Entretanto, admite-se que um preparo completo para compreender e lidar com o sistema, o processo e a lei oramentrios necessita de maior contato com elementos prticos. Por isso este captulo final fornece pistas e dicas para esta complementao, caso seja necessria para a atuao do leitor. Imediatamente aps a promulgao da lei de responsabilidade fiscal, no ano 2000 e nos imediatamente seguintes, uma srie de iniciativas foi tomada para recapacitar os gestores oramentrios, visando implementao das numerosas novidades trazidas pela nova legislao. Comentrios, avaliaes, manuais, modelos foram produzidos. Remete-se a essa literatura o leitor desejoso de aprofundamento ou de capacitao mais operacional, tendo em vista que seria duplicao de esforos e falta de senso prtico agir de modo diferente, principalmente sabendo-se que grande parte dos textos est disponvel gratuitamente, em sites governamentais, com constante atualizao.

O PLANO PLURIANUAL PPA

Um roteiro para elaborao do Plano Plurianual, tratando do contedo que ele deve abarcar, das etapas para sua feitura e

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fazendo consideraes e oferecendo orientaes a respeito da elaborao de programas, fornecido no Manual de Elaborao do Plano Plurianual obtido em http://www.bndes.gov.br/ SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/ conhecimento/livro_lrf/Ppa.pdf. Este manual contm os seguintes anexos, muito teis: I orientaes para projeo de receitas, II Restries ao planejamento oramentrio (limites e proibies), III Modelos de formulrios para elaborao de programas, IV Modelo de projeto de lei do Plano Plurianual, com respectivos anexos. Alm disso, demonstra a utilizao do roteiro e dos modelos para o caso do hipottico municpio de Fiscalndia. Este manual, assim como todos os demais a seguir citados, podem ser reproduzidos em parte ou integralmente desde que citada a fonte. Todos eles podem ser obtidos atravs de download no portal do BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/ bndes_pt/Institucional/Publicacoes/Paginas/livro_resp_fiscal. html). Outro manual sobre o Plano Plurianual obtenvel no mesmo portal o seguinte: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/ sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/livro_ lrf/Cad-03.pdf.

A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO

Para orientar a confeco da Lei de Diretrizes Oramentrias, visando Gesto Fiscal Responsvel, h tambm no siste do BNDES dois manuais: Cadernos IBAM 4 Elaborao das Diretrizes Oramentrias e do Oramento (http://www.bndes.gov.br/ SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/ conhecimento/livro_lrf/Cad-04.pdf) e Manual de Elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias, (http://www.bndes.gov.br/ SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/ conhecimento/livro_lrf/Ldo.pdf). Neles possvel obter infor-

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maes e orientaes sobre o objetivo da LDO, a legislao que a exige e define, passos para sua elaborao, anexos que deve conter (com respectivos modelos).

A LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA

Um timo material didtico sobre o oramento o Manual de Elaborao da Lei Oramentria Anual (http://www.bndes. gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/ Arquivos/conhecimento/livro_lrf/Loa.pdf), muito detalhado e de fcil compreenso. So apresentados os princpios e as classificaes oramentrios e um roteiro passo a passo do processo de feitura da lei oramentria e das tabelas auxiliares. Um texto de projeto de lei sugerido, a integrao da LOA com o PPA e com a LDO esclarecida e um anexo traz a legislao relevante aps a Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive as portarias interministeriais que atualizam as classificaes oramentrias. Portarias essas, alis, que descem a um nvel de detalhamento de extrema utilidade para os que lidam com aspectos operacionais do oramento pblico.

ORAMENTO FEDERAL

Anualmente a Secretaria de Oramento e Finanas do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto atualiza o seu Manual Tcnico do Oramento. A verso 2011 encontrada em https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/mto_5_ Versao_1.pdf.

A EXECUO ORAMENTRIA

De posse dos conhecimentos obtidos nos manuais at agora indicados, o gestor oramentrio estar devidamente atualizado

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para enfrentar os aspectos operacionais da sua misso, no que diz respeito elaborao das peas que compem o sistema oramentrio. D um novo passo ao preparar-se para o Acompanhamento da Execuo Oramentria (http://www.bndes.gov. br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/ conhecimento/livro_lrf/Cad-05.pdf) Neste manual so discutidos: programao financeira e cronograma de desembolso (fluxo de caixa), etapas da realizao da receita, da despesa e do endividamento (restos a pagar, ARO operaes de crdito por antecipao da receita, dvida consolidada), considerando as novas exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O PPA, A LDO, LOA E OS RELATRIOS DA EXECUO ORAMENTRIA

Para efeito de aprendizado operacional, nada mais conveniente do que lidar diretamente com o objeto concreto do tema a ser aprendido. Assim, o contato com as prprias leis do sistema oramentrio, anualmente renovadas (exceto o PPA, que tem validade por quatro anos) e com os relatrio exigidos ao longo da execuo oramentria, um procedimento bastante produtivo, principalmente quando se trata das leis federais, pois so as mais complexas e completas, pela prpria natureza deste ente superior da federao. Graas s exigncias da prpria Lei de Responsabilidade Fiscal e ao indito nvel de sofisticao a que chegou o governo brasileiro em termos de gesto oramentria e transparncia (inclusive via internet), hoje possvel conhecer a ntegra das leis do sistema oramentrio antes e depois da aprovao pelo Congresso Nacional. Basta acessar o portal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (www.planejamento.gov.br). Neste mesmo stio so divulgados tambm os relatrios peridicos da execuo oramentria. Para uma leitura no governamental dessas peas, pode-se recorrer pgina da Associao Brasileira de Oramento Pblico

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(www.abop.org.br), que costuma analisar o oramento e vrios aspectos da execuo oramentria em suas publicaes e documentos de trabalho. J possvel tambm acessar informaes relativas a diversos estados e municpios, pois muitos deles esto aos poucos sofisticando seus prprios portais, visando maior transparncia e melhor relacionamento com os cidados e contribuintes. O Observatrio da Transparncia Oramentria Municipal TOM Web, desenvolvido pelo Grupo de Pesquisa sobre Controle Social do Gasto Pblico do Departamento de Administrao Pblica da UNESP/FCL-Ar facilita o acesso a documentos contbeis e fiscais de municpios, podendo ser acessado no endereo http://gpcgp. wordpress.com/.
REFERNCIAS PERMANENTES NA INTERNET

A seguir so listados vrios portais, sites e home pages cuja visita constante permitir ao estudioso e profissional da rea oramentria manter-se sempre atualizado. ABOP (Associao Brasileira de Oramento Pblico): www.abop.org.br/ ASIP (Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico): www.asip.org.ar BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social):
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/ Publicacoes/Paginas/livro_resp_fiscal.html

CEPAM (Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal/Fundao Prefeito Faria Lima): www.cepam.sp.gov.br CLAD (Centro Latinoamericano de administracin para el Desarrollo): www.clad.org.ve

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ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica): www.enap.gov.br ESAF (Escola Superior de Administrao Fazendria): www.esaf.fazenda.gov.br/ FUNDAP (Fundao do Desenvolvimento Administrativo): www.fundap.sp.gov.br/ IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal): www.ibam.org.br IIG (Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya): www.iigov.org Interlegis: www.interlegis.gov.br/ Ministrio da Fazenda: www.fazenda.gov.br/ Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: www.planejamento.gov.br/ Observatrio TOM Web Transparncia Oramentria Municipal via Internet: http://gpcgp.wordpress.com/observatorio-tom-web-ra-central-sp-2/ OECD (Organization for Economic Co-operation and Development): www.oecd.org Revista Planejamento e Polticas Pblicas (IPEA): www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp.html Revista Internacional de Presupuesto Pblico: www.asip.org.ar/es/index.html Revista Presupuesto y Gasto Pblico: www.ief.es/Publicaciones/revistas/PGP/Presupuesto.asp Revista Public Budgeting & Finance: www.blackwellpublishing.com/journal.asp?ref=0275-1100

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SOF (Secretaria do Oramento Federal): https://www.portalsof.planejamento.gov.br/ STN (Secretaria do Tesouro Nacional): www.stn.fazenda.gov.br/

Questes para fixao de contedo e debate


1. Obtenha um exemplar de Lei Oramentria municipal do ano em curso e compare sua forma e contedo com o que indicado num dos manuais de elaborao oramentria indicados neste captulo. Escreva um relatrio executivo indicando eventuais insuficincias e problemas e fazendo sugestes para melhoria.

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ANEXO

GLOSSRIO DE TERMOS ORAMENTRIOS E ASSUNTOS CONEXOS1

Abertura de crdito adicional. Procedimento, por meio de decreto, para registrar e disponibilizar autorizao de gastos para a execuo oramentria, em valor superior ao inicialmente previsto na lei oramentria. Ver Crdito Adicional. Accountability. Capacidade dos interessados de responsabilizar os que agem em seu nome e interesse, associada a procedimentos e mecanismos propiciadores de pronta resposta e respectivas sanes para os casos de desvios de conduta ou de finalidade. H uma estreita relao entre accountability e transparncia na gesto dos recursos pblicos. Administrao direta. Estrutura administrativa necessria constituio material dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), em todos os nveis de governo (federal, estadual, municipal e do distrito federal). Constitui-se de ministrios, secretarias, departamentos, tribunais, cmaras e demais tipos de rgos pblicos necessrios ao administrativa do Estado. Administrao indireta. Conjunto de entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria, compreendendo autarquia, empresa

1. Este glossrio se beneficiou e pode ser complementado pelas seguintes fontes: Glossrio de Termos Oramentrios e Afins, publicado na Revista da ABOP, vol. 13, n. 2, set.-dez. 1992, encartado no Subsdio INESC, ano IV, n. 28, mai. 1996; Glossrio da STN (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_ a.asp); Glossrio Econmico do Ministrio da Fazenda (http://www.fazenda.gov. br/portugues/glossario/glossario-s.asp); Glossrio do Oramento da Unio Senado Federal (http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ Glossario?letra=A); Glossrio Oramentrio Cmara dos Deputados (http:// www2.camara.gov.br/glossario/a.html); Glossrio de Termos de Finanas e de Oramento Governo do Estado do Rio de Janeiro (http://www.fazenda.rj.gov. br/transparencia/Glossario_de_Termos.pdf); Glossrio da Transparncia Pblica (http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/glossario/index.html).

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pblica, sociedade de economia mista, fundaes pblicas e rgos de regime especial. Alquota. Percentual aplicado sobre a base de clculo (ver verbete) para apurao do tributo devido. Amortizao. Reduo do valor de uma dvida em decorrncia de pagamento. De toda prestao paga, uma parte corresponde aos juros previstos em contrato e a outra abatida do principal (total recebido pelo prestamista). A maneira como se d o clculo do juro e da amortizao numa prestao depende do sistema de amortizao escolhido. Amortizao da dvida. Tipo de despesa oramentria que corresponde ao valor pago pelo abatimento de parcelas de dvidas contradas. Quando paga uma prestao, parte do seu valor lanado nessa categoria e parte lanada em despesas com juros. Amortizao de emprstimo. Tipo de receita decorrente de recebimento do valor principal de emprstimo concedido a terceiros. Inclui, quando h, correo monetria. Anexo de metas fiscais. Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias previsto no 1o. do art. 4o. da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve conter metas anuais referentes a receitas, despesas, resultados e dvida, alm de demonstrativos das situaes patrimonial, financeira e atuarial (receitas e despesas previdencirias) do governo. Anexo de riscos fiscais. Anexo Lei de Diretrizes Oramentrias previsto no 2o. do artigo 4o. da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve avaliar os passivos contingentes e outros riscos que podem afetar as contas pblicas, com indicao de providncias a serem tomadas. Aplicao direta. Ocorre quando o recurso utilizado para realizar uma despesa provm de fonte prpria do nvel de governo que a efetua. Tratase de uma das formas de classificao segundo a natureza da despesa. ARO. Ver Operao de crdito com antecipao da receita oramentria. Arrecadao da receita. Fase da execuo da receita em que o contribuinte ou devedor entrega o valor devido ao agente arrecadador (que pode ser uma unidade administrativa governamental ou um banco credenciado).

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Atividade. Assim como um projeto (Ver Projeto), um instrumento de programao. Como tal, consiste num conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente (sem prazo determinado para se concluir, como no caso de projeto), do qual resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao do governo. Autarquia. Entidade administrativa autnoma, criada por lei, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios e atribuies estatais especficas para realizar os fins que a lei lhe atribuir, geralmente tpicas de administrao pblica. Goza de gesto administrativa e financeira autnoma, fazendo parte da administrao indireta. Pelo princpio da totalidade ou da unidade, o oramento da autarquia aprovado juntamente com o da administrao direta. Autgrafo. Documento com a redao final de dispositivos aprovados pelo Poder Legislativo, enviado para sano do Poder Executivo. A lei oramentria anual enviada ao Poder Executivo, depois de aprovada, na forma de autgrafo. Cabe a ele, a esta altura, sancionar ou vetar (total ou parcialmente) a lei. Balancete da despesa. Demonstrativo contbil que sintetiza a evoluo da despesa pblica durante um perodo de tempo, geralmente mensal, informando os valores previstos, as alteraes por meio de crditos adicionais, empenhados e pagos. Balancete da receita. Demonstrativo contbil que sintetiza a evoluo da receita pblica durante um perodo de tempo, geralmente mensal, informando os valores previstos e realizados. Balano. Demonstrativo contbil que apresenta a situao econmicofinanceira e patrimonial de uma entidade, num dado momento, geralmente o final de um exerccio fiscal. Na administrao pblica cada sistema (financeiro, oramentrio, patrimonial e compensado) tem seu prprio balano. Balano financeiro. Demonstrativo contbil em que ingressos e dispndios (entradas e sadas de dinheiro ou recursos financeiros) so registrados de modo a serem conhecidos os saldos das contas relacionadas a disponibilidades financeiras (inclusive de exerccios anteriores), decorrentes de atividades oramentrias e extraoramentrias. Fornece informao sobre a capacidade de pagamento da entidade a que se refere, ou da sua liquidez.

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Balano oramentrio. Demonstrativo contbil em que as receitas e despesas previstas (na lei oramentria anual e nos crditos adicionais) so confrontadas com as despesas e receitas realizadas, apurando as diferenas entre elas. Entre as principais finalidades do deste demonstrativo est a de demonstrar que no ocorreram despesas sem autorizao legislativa. Balano patrimonial. Demonstrativo contbil que apresenta os Ativos Financeiro e No-Financeiro, os Passivos Financeiro e No-Financeiro, o Saldo Parimonial e as Contas de Compensao, resumindo os bens, direitos e obrigaes do governo. um documento que no setor pblico menos preciso e de menor importncia do que no setor privado. Banco de fontes. Soma dos valores resultantes de cancelamentos de dotaes da proposta oramentria original do Executivo, que so utilizados para atender as emendas aprovadas pelo Legislativo. Mais utilizado em nvel federal. Base de clculo. Valor ao qual se aplica a alquota (ver verbete) de um tributo a fim de obter-se o valor a ser lanado e arrecadado. Cada tributo tem sua prpria base de clculo, no podendo esta ser utilizada por outro tributo, pois neste caso ocorreria bi-tributao, que proibida. Exemplos de base de clculo: preo da mercadoria vendida, para o ICMS; valor venal do terreno, para o imposto predial; renda auferida, para o IR. Business Intelligence. Conhecido pela abreviatura BI, consiste na adoo de sistemas e procedimentos de armazenamento e anlise de dados e informaes, por meio de softwares especializados, de modo a transformar registros decorrentes das prticas usuais de cada negcio em subsdio para a prospeco de clientes, de fontes de inovaes e outras variveis de interesse para melhor posicionamento no mercado. Na gesto tributria, oramentria e de compras h grande potencial de explorao de BI para melhorar a performance governamental. Cadastro mobilirio fiscal. Cadastro de informaes necessrias ao lanamento de tributos incidentes sobre atividades, como o ISS, por exemplo. Cadastro tcnico imobilirio. Cadastro de informaes necessrias ao lanamento de tributos incidentes sobre a propriedade territorial e predial.

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Categoria econmica. Ver Classificao por categorias econmicas. Ciclo oramentrio. Conjunto de etapas ou fases do processo oramentrio, compreendendo a elaborao oramentria (privativa do Executivo), a discusso e aprovao oramentria (responsabilidade legislativa), a execuo oramentria (levada a efeito pelo Executivo, sob fiscalizao do Legislativo) e a avaliao oramentria, feita pelo Poder Legislativo, com apoio tcnico dos Tribunais de Contas. O ciclo inicia-se no ano anterior ao que se refere o oramento e conclui-se no ano seguinte, enquanto j tem incio a primeira fase do novo ciclo. O controle oramentrio e a fiscalizao no se caracterizam como fases do ciclo oramentrio, na medida em que devem estar presentes durante todo o tempo. Classificao da despesa. Classificao da despesa segundo diferentes critrios e metodologias, para maior controle administrativo e poltico. H seis classificaes da despesa: classificao por categorias econmicas (despesa corrente e despesa de capital), classificao por elementos de despesa (ver verbete), classificao segundo a natureza de despesa (ver verbete), classificao por modalidade de aplicao, classificao institucional (ver verbete) e classificao funcional-programtica (ver verbete). Cada uma tem sua prpria utilidade e justificativa, conforme se constata nos verbetes correspondentes a cada uma. Classificao da receita. Classificao da receita segundo diferentes critrios e metodologias, para maior compreenso e melhor manejo da capacidade governamental de obter financiamento. Geralmente a receita classificada por categoria econmica (de corrente ou de capital), por fontes (tributria, industrial, de servios etc.), pela origem e conforme haja ou no vinculao. Classificao funcional-programtica (da despesa). Classificao da despesa que revela as despesas governamentais realizadas de acordo com as diversas funes (ver verbete) e subfunes (ver verbete) assumidas pelo governo, bem como os valores alocados por programas (ver verbete). a classificao mais recente, presente no oramento por programas. Sua finalidade principal permitir a avaliar as realizaes do governo e o cumprimento ou no de suas funes. Ao distribuir os recursos oramentrios entre frentes de polticas pblicas, fornece elementos para a avaliao tambm das prioridades governamentais.

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Classificao institucional (da despesa). Evidencia a alocao das dotaes oramentrias entre os diferentes rgos da administrao pblica e entidades da administrao indireta. Permite identificar quem o responsvel pelos gastos. Classificao oramentria. Sistema de identificao de receitas e despesas de acordo com um plano de contas prvio, que possibilita a compreenso e gesto dos recursos e das despesas, ampliando o controle administrativo e poltico por meio de registros e de demonstrativos contbeis. a base da linguagem oramentria. As portarias interministerial (Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) 163/2001 e a portaria do Ministrio do Planejamento 42/1999 definem e explicitam as classificaes da receita e da despesa para todas as esferas de governo no Brasil. Classificao por categorias econmicas. Classificao das receitas e despesas em operaes correntes ou de capital, objetivando propiciar elementos para uma avaliao do efeito econmico das transaes do setor pblico. Classificao por elementos (de despesa). Classificao que identifica o objeto da despesa (Pessoal Civil, Obrigaes Patronais, Subvenes Sociais, Obras e Instalaes etc.). Classificao segundo a modalidade de aplicao (da despesa). Classificao da natureza da despesa que indica se os recursos so aplicados diretamente pelos governos que adquirem os bens/servios (Municpio, por exemplo) ou se so recursos aplicados por outros governos (Estado, por exemplo) em aquisies feitas com dinheiro transferido (com ou sem vinculao). As modalidades de aplicao so as seguintes: Transferncias Unio, Transferncias a Estados e ao Distrito Federal, Transferncias a Municpios, Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos, Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos, Transferncias a Instituies Multigovernamentais Nacionais, Transferncias ao Exterior, Aplicaes Diretas, A Definir. Classificao segundo grupos de natureza (da despesa). Classificao agrupando alguns elementos de despesa cuja natureza exige maior controle para a boa gesto financeira. H seis grupos: Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dvida, Outras Despesas Correntes, Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao da Dvida.

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Cdigo Tributrio. Conjunto de leis que estabelecem quais sos os tributos, suas bases, alquotas e demais caractersticas. Existem um Cdigo Tributrio Nacional, cdigos estaduais e cdigos municipais. Nem sempre se apresentam sistematizados num nico volume. Concorrncia pblica. Modalidade de licitao exigida para compras mais complexas e/ou de maior valor. Prevista e disciplinada nos artigos 22 e 23 da Lei 8.666/93. Contabilidade pblica. Sistemas de registros e de demonstrativos peridicos destinados ao controle das variaes patrimoniais, do uso dos recursos financeiros e dos saldos, do uso das dotaes oramentrias e de comportamennto de outras variveis relevantes para a gesto dos recursos pblicos. Embora utilize o mtodo das partidas dobradas, como a contabilidade privada, no apura resultados da mesma maneira, no adota o mesmo regime de registros (pois combina regime de caixa e regime de competncia), constituda de sistemas cuja interao no perfeita como na gesto empresarial. Contingenciamento. Ato do Poder Executivo, ao longo da execuo oramentria, limitando a realizao da despesa a valores inferiores aos previstos pelos crditos oramentrios (originais e adicionais), com o objetivo de compatibilizar as despesas s receitas previstas, evitando desequilbrio financeiro, ou ainda com a finalidade de assegurar equilbrio oramentrios (despesas dentro dos limites autorizados). Pode ocorrer em decorrncia de queda na arrecadao tributria, frustrao de outros tipos de receita ou ocorrncia de despesa no prevista ou superior esperada. Contrato. Acordo entre partes, em que uma delas oferece um bem ou servio, mediante pagamento da outra. No pode ser contrado pelo governo sem prvio empenho nem sem licitao, a no ser nos casos de dispensa ou inexigibilidade. Note-se a diferena marcante entre este instrumento e o convnio (ver verbete). Contribuio de Melhoria. Tributo devido e cobrado em decorrncia de melhorias, bancadas com dinheiro pblico, que elevam o valor de um imvel. Controle externo. Fiscalizao das contas pblicas e de seus resultados feita pelo Poder Legislativo, com apoio dos Tribunais de Contas.

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Controle interno. Sistema de registros e de monitoramento das contas pblicas mantido ao longo de todo o ciclo oramentrio, durante o exerccio fiscal, para assegurar a obedincia aos preceitos de boa administrao. Mantido pelo prprio Poder Executivo, atravs de rotinas e procedimentos padronizados adotados pelos rgos responsveis pela Contabilidade, Tesouraria e congneres. Em muitos casos existe um rgo especfico de controle interno, que age autonomamente, com a funo especfica de monitorar a correo dos procedimentos, registros e demonstrativos e promover correes e responsabilizao. Um exemplo a Controladoria Geral da Unio (www.cgu.gov.br). Convnio. Acordo entre partes em que ambas tm interesse comum nos resultados, concorrendo simultaneamente para o fornecimento de recursos (contrapartidas). Notar a diferena existente em relao ao contrato (ver verbete). Convite. Modalidade de licitao em que o comprador escolhe pelo menos trs fornecedores, devidamente cadastrados, para de um deles adquirir determinado bem ou servio. Previsto e disciplinado nos artigos 22 e 23 da Lei 8.666/93. Crdito adicional. Alterao de dotao oramentria, com criao de nova rubrica ou ampliao do valor de rubrica existente. Obtido atravs de lei especfica para esta finalidade ou de decreto, quando autorizado na lei oramentria anual (crdito suplementar). A abertura do crdito adicional, uma vez autorizado pelo Poder Legilativo, sempre feita por meio de decreto do Poder Executivo. Para a abertura do crdito adicional deve ser indicada a fonte do recurso para justific-lo. O crdito adicional pode ser suplementar, especial ou extraordinrio. Ver Crdito especial, Crdito extraordinrio e Crdito Suplementar. Crdito (adicional) especial. Tipo de crdito adicional destinado a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica na lei oramentria anual. Sua abertura deve necessariamente ser precedida de aprovao legislativa. Crdito (adicional) extraordinrio. Tipo de crdito adicional destinado ao atendimento de despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra, subverso interna ou calamidade pblica. autorizado e aberto por medida provisria.

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Crdito oramentrio. a autorizao do Poder Legislativo dada ao Poder Executivo para a realizao de despesas, constante de maneira especificada na lei oramentria anual e eventualmente alterada mediante crditos adicionais autorizados e abertos ao longo da execuo oramentria. Consiste numa rubrica qual se atribui um limite de gastos (no caso do oramento autorizativo) ou um valor que deve necessariamente ser gasto com aquela finalidade (no caso do oramento impositivo). No deve ser confundido com dinheiro, pois pode haver crditos oramentrios (autorizaes para gastar) para os quais haja insuficincia de dinheiro ou acesso a emprstimos para realizar. Crdito (adicional) suplementar. Tipo de crdito adicional destinado a ampliar, reforar, o valor constante de uma dotao oramentria existente na lei oramentria anual. Consiste em permisso para gastar com determinada rubrica valor superior ao originalmente previsto. o nico tipo de crdito adicional que pode ser aberto diretamente por decreto, se houver autorizao expressa para isso na lei oramentria anual. Essa autorizao geralmente limita-se a um percentual do total da despesa. Decreto. Norma emanada do Poder Executivo. Utilizada para formalizar deciso que no precisa ser aprovada pelo Poder Legislativo ou que est autorizada em lei anterior. Na execuo oramentria, por exemplo, crditos adicionais suplementares podem ser abertos sem envio de projeto de lei ao Legislativo se houver autorizao explcita na lei oramentria, desde que respeitado o limite imposto nessa mesma autorizao. Demonstrativo da execuo das receitas e despesas. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Demonstrativo das despesas com juros. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Demonstrativo das disponibilidades de caixa e das inscries em restos a pagar. Anexo obrigatrio do Relatrio de Gesto Fiscal do ltimo quadrimestre do exerccio. Demonstrativo das receitas e despesas previdencirias. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Demonstrativo de apurao da receita corrente lquida. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Demonstrativo de restos a pagar. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. A inscrio dos restos a pagar deve tambm ser explicitada no Relatrio de Gesto Fiscal.

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Demonstrativo dos resultados nominal e primrio. Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria. Demonstrativos das projees atuariais, da variao patrimonial, da limitao de empenho (quando for o caso) e da frustrao de receitas (quando for o caso). Anexo obrigatrio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria referente ao ltimo bimestre do exerccio. Despesa corrente. todo tipo de despesa realizada para a manuteno dos prprios da administrao e para o funcionamento dos seus rgos. Conforme o Manual Tcnico do Oramento, classificam-se nesta categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Despesa de capital. a despesa que contribui para a formao ou aquisio de um bem de capital, abrangendo, entre outras aes, o planejamento e a execuo de obras, a compra de instalaes, equipamentos, material permanente, ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizaes de dvidas e concesses de emprstimos. Despesa de custeio. o tipo de despesa em que se incorre para a prestao de servios e para a manuteno da ao da administrao como, por exemplo, o pagamento de pessoal, de material de consumo e a contratao de servios de terceiros. Despesa no-financeira. Despesa oramentria menos: despesas com juros e amortizaes da dvida, com aquisio de ttulos de capital integralizado e com concesso de emprstimo com retorno garantido. Despesa obrigatria de carter continuado. Conforme a Leis de Responsabilidade Fiscal (art. 17), a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Deve ser demonstrada quando criada, juntamente com as medidas para evitar possveis desequilbrios. Dispensa de licitao. Situao prevista na Lei 8.666/93, em seus 20 incisos. Deve ser utilizada com cuidado, evitada sempre que possvel, pois o princpio bsico a no-dispensa.

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Dvida ativa. Soma dos valores dos tributos no recolhidos pelos contribuintes, que o governo lana para cobrana posterior, somada dos encargos decorrentes do atraso (multas, juros de mora etc.). Dvida flutuante. Dvida de curto prazo do governo, geralmente com fornecedores e com operaes de crdito a serem liquidadas dentro de um exerccio. Dvida fundada. Conjunto das dvidas de longo prazo do governo, representando um montante atualizado segundo clusulas contratuais e parcelas vincendas previamente conhecidas. Dotao oramentria. Ver Crdito oramentrio. Duodcimo. Parcela mensal de recursos oramentrios liberados para utilizao, base de uma proporo do valor total do crdito oramentrio aprovado. Visa assegurar a disponibilidade dos recursos oramentrios e financeiros ao longo de todos os meses do ano. Elemento de despesa. Desdobramento da despesa em objeto de gasto, como pessoal, material, servios, obras e outros meios necessrios ao funcionamento da administrao pblica. Ver Classificao (da despesa) por elementos. Emenda. Modificao de lei aprovada pelo Legislativo, podendo se aditiva, supressiva ou modificativa. Na lei oramentria h restries de diversos tipos s emendas. Elas no podem desfigurar a proposta oramentria, pois isso implicaria retirar do Executivo o poder exclusivo da elaborao oramentria. Empenho. Onerao (registro de valor retirado, com apurao do saldo restante) de dotao, atravs da nota de empenho (ver verbete), visando controlar o montante de recursos que o Executivo tem autorizao legislativa para gastar. Empresa pblica. Empresa de propriedade do governo ou sob seu controle acionrio. Os recursos pblicos aplicados em empresas pblicas so controlados no oramento pblico. Entes federados ou entes da federao. Nveis de governo, do local para o nacional, numa repblica federativa. No Brasil so os Municpios, os Estados, o Distrito Federal e a Unio. Em cada nvel os governos correspondentes so dotados de oramentos prprios, sendo os governos

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dos nveis inferiores beneficiados por transferncias de recursos dos governos do nvel superior. Entre os entes federados as responsabilidades para o cumprimento das funes governamentais so divididas, podendo ser exclusivas, compartilhadas ou concorrentes. Equilbrio fiscal. Compatibilizao entre receitas e despesas, visando evitar resultados financeiros negativos e endividamento. Equilbrio oramentrio. Compatibilizao entre as autorizaes legislativas para gastar (dotaes) e as despesas realizadas. Esfera oramentria. Especifica se a dotao oramentria pertence ao Oramento Fiscal, Oramento da Seguridade Social ou Oramento de Investimento. Por meio de cdigos especficos possvel identificar a que oramento pertence uma dotao. Estimativa da receita. Valor que se espera arrecadar com cada uma e com o somatrio das receitas na proposta e na lei oramentria. Ao longo da execuo oramentria refeita, servindo como fonte de recurso para crdito adicional quando indica arrecadao superior estimada na lei oramentria. Quando a estimativa refeita indica valor menor do que o inicialmente esperado, deve ensejar o contingenciamento de despesas (ver verbete). Excesso de arrecadao. Diferena a maior entre a receita prevista depois de iniciada a execuo oramentria e aquela estimada na lei oramentria. Ocorre porque em algumas situaes a receita foi subestimada na lei oramentria, ou porque fatos no previstos (como uma melhoria no nvel de vendas ou produo, por exemplo) ocorrem e provocam arrecadao superior prevista ou previsvel quando da feitura da proposta oramentria. Pode ser utilizado como justificativa para a solicitao e abertura de crdito adicional. H controvrsias sobre como calcul-lo e sobre em que momento da execuo oramentria pode ser aventado: uma expectativa de excesso de arrecadao logo no primeiro trimestre duvidosa. Execuo da despesa. A execuo da despesa consiste na sua realizao ao longo do perodo fiscal. Respeita as seguintes etapas: registro dos crditos oramentrios, programao financeira de desembolso, licitao, empenho, liquidao e pagamento (ver verbetes). Podem ocorrer retificaes (abertura de crditos adicionais) e ampliao de despesa

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obrigatria de carter continuado (caso em que medidas corretivas devem ser tomadas para evitar o desequilbrio). A execuo da despesa deve ser demonstrada periodicamente, por meio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. Execuo da receita. A execuo da receita consiste na sua realizao ao longo do perodo fiscal. Respeita as seguintes etapas: lanamento, arrecadao e recolhimento (ver verbetes). Podem ocorrer renncias de receita, mediante autorizao legal (devendo ser compensadas, com impactos sobre as metas fiscais devidamente demonstrados). A execuo da receita deve ser demonstrada periodicamente, por meio do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. Fixao da despesa. Na lei oramentria, estabelecimento dos valores mximos a serem gastos, no total e em cada rubrica. No oramento autorizativo fixa-se o limite superior de despesa, podendo ser o gasto igual ou superior a ele. Federalismo. Forma de governo em que os recursos e as responsabilidades pelas funes governamentais so distribudos entre governos de diferentes alcance territorial e atribuies, visando maior integrao e cooperao. Fonte de recursos. D base financeira abertura de crditos adicionais. Existem as seguintes fontes: 1. supervit financeiro verificado no exerccio anterior; 2. excesso de arrecadao (efetivo ou previsto) no exerccio em curso; 3. anulao parcial ou total de outras dotaes; 4. operaes de crdito e financiamentos aprovados pelo Legislativo, na prpria lei oramentria ou em lei especfica. FPE. Ver Fundo de Participao dos Estados. FPM. Ver Fundo de Participao dos Municpios. Funo e subfuno. No oramento-programa, uma das classificaes (funcional) que indica a funo governamental que foi beneficiada com o gasto. Exemplos: Sade, Educao, Transporte etc. Subdivide-se em subfunes: Exemplo: Transporte Rodovirio, Transporte Martimo, Transporte Areo etc. Fundao pblica. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa,

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para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos pblicos. Fundo especial. Produto de receitas especificadas por lei, que se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao (art. 71, Lei 4.320/64). Fundo de Participao dos Estados. Fundo atravs do qual a Unio faz os repasses obrigatrios de recursos por ela arrecadados com tributos que devem ser repartidos com os Estados (IPI e IR, por exemplo). Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Fundo atravs do qual a Unio faz os repasses obrigatrios de recursos por ela arrecadados com tributos que devem ser repartidos com os municpios (IPI e IR, por exemplo). Grupo de natureza de despesa. Ver Classificao segundo grupos de natureza de despesa. ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, de competncia estadual, sendo 25% transferido aos municpios por meio de quota-parte. Imposto. Tributo pago sem que haja definio prvia de qualquer tipo de contrapartida (afetao constitucionalmente proibida). Incremento de custeio. Elevao dos gastos do governo com despesas de custeio, que muitas vezes pode ser interpretado como investimento social, vindo a completar os valores investidos quando somados aos investimentos propriamente ditos (no sentido econmico tradicional da expresso: obras e instalaes, mquinas e equipamentos). Inexigibilidade de licitao. Situao prevista no artigo 25 da Lei 8.666/93, em seus trs incisos. Inverses financeiras. Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento de capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas, conforme Manual Tcnico do Oramento.

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Investimento. Despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como com programas especiais de trabalho (regime de execuo especial) e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente, conforme Manual Tcnico do Oramento. IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, de competncia municipal. IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores, de competncia estadual, sendo 50% retido pelo municpio onde os veculos esto licenciados. ISSQN Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, de competncia municipal. Janela oramentria. Incluso de dotao com valor nfimo ou significativamente inferior ao efetivamente necessrio, no oramento anual, para que eventuais crditos adicionais possam ser abertos com base na permisso de suplementao por decreto, constante da prpria lei oramentria. Lanamento da receita. Ato administrativo que constitui o crdito fiscal, incluindo especialmente o crdito de natureza tributria. Uma vez previsto em lei e diante da ocorrncia do fato gerador, o valor devido pelo contribuinte, aps apurado, lanado para futura arrecadao. H trs modalidades de lanamento: de ofcio (feito pela unidade administrativa, com base em seus cadastros e informaes), por declarao (fornecida pelo contribuinte) e por homologao (feito pelo contribuinte, com posterior confirmao do governo). Uma vez lanado deve ser pago; no sendo inscrito em dvida ativa. LDO. Ver Lei de Diretrizes Oramentrias. Lei 4.320/64. Lei que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpio e do Distrito Federal. Teve alguns dispositivos reforados e outros modificados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (ver verbete). A Constituio Federal de 1988 prev em seu artigo 165, 9o., nova lei complementar para cumprir as funes desta lei. Lei 8.666/93. Lei que Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao

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Pblica e d outras providncias. Substituiu o Decreto-lei 2.300, de 21 de novembro de 1986, que at ento cumpria a mesma funo. Lei 8.883/94. Lei que alterou dispositivos da Lei 8.666/93, juntando-se a esta no disciplinamento das licitaes e contratos. Originou-se da Medida Provisria 351/93, editada apenas 60 dias depois da entrada em vigor da Lei 8.666/93. Lei 10.028/00. Lei que altera o Cdigo Penal e outros dispositivos legais para caracterizar e estabelecer penas para os crimes contras as finanas pblicas. Completou o ciclo de elaborao de normas para viabilizar o regime de responsabilidade fiscal. Lei Complementar 101/2000. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, amparada no Captulo II do Ttulo VI da Constituio de 1988. Lei de Diretrizes Oramentrias. Lei que precede a Lei Oramentria Anual, definindo as diretrizes gerais para sua elaborao e demais exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal (anexos). Lei de licitaes e contratos. Ver Lei 8.666/93 e Lei 8.883/94. Lei de Responsabilidade Fiscal. Ver Lei Complementar 101/2000. Lei Oramentria Anual. Lei que estima a receita e fixa a despesa de um ente governamental para um exerccio fiscal. antecedida pela LDO e pelo PPA. Lei Orgnica do Municpio. a lei municipal mxima. Antes da Constituio de 1988 havia uma nica Lei Orgnica dos Municpios (federal), aplicada a todos eles. Licitao. Conforme o art. 3o. da Lei 8.666/93, A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mas vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita observncia com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. Liquidao. Fase da execuo da despesa, anterior ao pagamento, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor frente ao poder

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pblico. Nesta fase deve-se verificar se o bem entregue ou o servio executado corresponde ao previsto em contrato, se o valor reclamado est correto etc. A verificao tanto fsica como documental. LOA. Ver Lei Oramentria Anual. Manual Tcnico do Oramento MTO. Documento com definies, instrues e orientaes para a feitura do Oramento da Unio. Editado anualmente com modificaes pertinentes a cada exerccio. Disponvel nas pginas eletrnicas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Mensagem. Parte constitutiva da lei oramentria anual, prevista na Lei 4.320/64, onde se faz a exposio circunstanciada da situao econmico-financeira do governo, demonstra-se a dvida fundada e flutuante, restos a pagar etc. e justifica-se a poltica econmico-financeira adotada, assim como a receita e a despesa. Metas fiscais. Metas relativas a receitas, despesas, resultados primrio e nominal etc., previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo constar do Anexo de Metas Fiscais da LDO e do Relatrio de Gesto Fiscal, apresentado quadrimestralmente ao longo da execuo oramentria. Modalidade de aplicao. Ver Classificao segundo a modalidade de aplicao. Modalidades de licitao. O artigo 22 da Lei 8.666/93 prev as seguintes modalidades de licitao para compras: concorrncia, tomada de preos e convite (ver verbetes), aplicveis conforme o montante a ser gasto. Natureza da despesa. Ver Classificao segundo a natureza da despesa. Nota de empenho. Documento emitido e assinado por autoridade competente, que autoriza o fornecimento de bens e servios ao poder pblico e onera previamente a dotao pela qual correr a despesa. Objeto de gasto ou de despesa. O mesmo que elemento da despesa (uma das classificaes oramentrias). Operao de crdito. Contrao de emprstimo junto a terceiros, para pagamento no curto prazo (constituindo dvida flutuante) ou no longo prazo (constituindo dvida fundada). Pode ser utilizada como justificativa para solicitao e abertura de crdito adicional.

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Operao de crdito por antecipao da receita. Tambm conhecida como ARO, consiste na tomada de emprstimo para pagamento no curto prazo, para fazer frente a dificuldades de caixa. Deve ser paga at o 10o. dia de dezembro do exerccio em que tiver sido contrada; no pode ser realizada antes do 10o. dia do incio do exerccio. O art. 38 da Lei de Responsabilidade Fiscal impe vrias outras limitaes para sua realizao (ver artigo). Oramento base-zero. Metodologia de elaborao e gesto oramentria em que as dotaes so zeradas a cada exerccio, sendo necessrio justificar sua manuteno ou incremento a partir de nova avaliao de objetivos e diretrizes. Tem por principal finalidade evitar o incrementalismo e a inrcia que caracterizam os oramentos tradicionais. Oramento da Seguridade Social. Integra a Lei Oramentria Anual, abrangendo as entidades, fundos e fundaes de administrao direta e indireta e mantidos pelo Poder Pblico, vinculados Seguridade Social. Oramento de Investimento. Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao Oramento de Investimento das Empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Oramento fiscal. Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao Oramento dos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Oramento autorizativo. Diz-se da lei oramentria que fixa um teto de despesa para uma dotao, podendo o Poder Executivo realiz-la na totalidade, parcialmente ou no realiz-la, de acordo com as disponibilidade e seus critrios de prioridade. Oramento impositivo. o tipo de lei oramentria em que o Poder Executivo deve realizar as despesas fixadas em seu valor integral. Oramento participativo. Mtodo de elaborao oramentria em que o cidado comum convidado a participar da definio das prioridades, num tipo de co-gesto com o governo, mediante critrios definidos de comum acordo. A respeito ver PIRES, Valdemir. Oramento participativo: o que , para que serve, como se faz. Barueri: Ed. Manole, 2001.

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Oramento-Programa. Metodologia de elaborao e gesto oramentria desenvolvida nos Estados Unidos no final da dcada de 1950 sob a denominao de PPBS Planning Programing Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao). Tem por objetivos integrar planejamento e oramento, focar a ateno nas realizaes do governo para avaliar o desempenho no atendimento s suas funes, utilizar o critrio de relao custo-benefcio na definio das despesas etc. o modelo formalmente adotado no Brasil desde o advento da Lei 4.320/64. Oramento pblico. Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da administrao pblica. elaborada em um exerccio para, depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exerccio seguinte. * O Oramento, enquanto pea oramentria,2 um documento, uma lei, a apresentao, de forma sistemtica, das receitas e despesas da Prefeitura para um determinado ano. Elaborado respeitando certos princpios oramentrios, deve: 1. discriminar a receita e a despesa pblica; 2. evidenciar a poltica econmico-financeira e o plano de trabalho do governo; 3. ser integrado pelos seguintes elementos: lei oramentria, mensagem, sumrio geral da receita por fontes, sumrio geral da despesa por funes de governo, quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econmicas, quadro da receita por fontes e respectiva legislao, tabelas explicativas do comportamento da receita e das despesas nos ltimos anos e especificao dos programas especiais de trabalho; 4. ser acompanhado dos seguintes quadros: demonstrativos da receita e planos de aplicao de fundos especiais, demonstrativo da despesa (anexos 6 as 9), demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realizao de obras e de prestao de servios. Todos esses elementos terminam resultando num grande volume de papel que assusta primeira vista, mas que no passa de diversas formas de discriminar, especificar, elencar, classificar as receitas e despesas segundo categorias criadas para esclarecer a natureza, a fonte e o destino de cada uma. So, portanto, as mesmas informaes processadas a partir de diferentes recortes, visando facilitar a compreenso da receita e da despesa, bem como da poltica econmico-financeira.

2. O conceito mais amplo de Oramento j foi discutido no captulo 1.

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Pea oramentria. Ver Proposta oramentria. Plano Plurianual. Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano de um mandato, abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte. Portaria. Norma emanada de autoridade competente (hierarquicamente abaixo dos chefes dos poderes, como ministros, secretrios etc.) para regulamentar e disciplinar procedimentos previstos em lei e/ou decreto. No mbito das finanas pblicas, por exemplo, as classificaes oramentrias so definidas em portarias interministeriais (Planejamento e Fazenda). Planta genrica de valores. Tabela de valor venal por metro quadrado de terreno das diferentes regies ou zonas de um municpio, para fins de tributao; atualizada periodicamente por Decreto do Executivo. Precatrio judicial. Ordem emanada do Poder Judicirio para que o ente governamental cumpra sentena de pagamento julgado devido a um terceiro. Devem ser reservados recursos oramentrios para o cumprimento da deciso. Prego. Modalidade de licitao e tipo de procedimento licitatrio em que as ofertas de bens e servios comuns (aqueles cujos padres de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos em edital, por meio de especificaes usuais de mercado) so feitas por intermdio de sistemas eletrnicos, reduzindo custos e aumentando a rapidez e a confiabilidade das licitaes. Regulamentado pela Lei 10.520/02. Princpios oramentrios. Regras que devem ser obedecidas para que o Oramento tenha consistncia tcnica. Os mais importantes so: princpio da unidade (cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento), princpio da universalidade (o oramento deve conter todas as receitas e despesas do governo), princpio do oramento bruto (o oramento no deve incluir importncias lquidas, ou seja, todos os abatimentos devem necessariamente constar como despesas explicitadas), princpio da periodicidade, princpio da no-afetao das receitas (no permite vincular impostos a receitas previamente determinadas), princpio da discriminao ou especializao (visa permitir a identificao

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da fonte e do destino do recurso), princpio da exclusividade (exige que o Oramento contenha apenas matria financeira), princpio do equilbrio, princpio da clareza, princpio da publicidade, princpio da exatido, princpio da programao. Princpios de tributao. Princpios tericos norteadores da configurao dos sistemas tributrios e das prticas de exao. Alguns deles: princpio do benefcio, princpio da capacidade contributiva, princpio Para uma compreenso aprofundada e uma viso crtica dos princpios de tributao, ver PIRES, Valdemir. Estado, mercado e tributao. Piracicaba: Ed. UNIMEP, 1996. Prioridade oramentria. Item de despesa considerado de maior urgncia que outros, de acordo com critrios pr-estabelecidos ou negociao entre partes potencialmente destinatrias de benefcios decorrentes de despesas pblicas. Processo oramentrio. Ver Ciclo oramentrio. Programa. Conjunto estruturado de aes (atividades e projetos), dotado de recursos destinados perseguio de objetivos e metas no mbito de uma ou mais funes de governo. um desdobramento da classificao funcional-programtica e um instrumento de gesto que facilita a avaliao de desempenho. Programa de Modernizao da Administrao Tributria e da Gesto dos Setores Sociais Bsicos (PMAT). Programa desenvolvido e financiado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para fomentar a modernizao da administrao pblica, especialmente naquilo que concerne tributao e melhoria na gesto de polticas pblicas. Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Municpios Brasileiros (PNAFM). Programa com finalidade semelhante do PMAT, sob responsabilidade do Ministrio da Fazenda, com recursos do BID Banco Interamericano de Desennvolvimento. Programao financeira e cronograma de desembolso. Instrumento de gesto oramentria de curtssimo prazo (parte do sistema oramentrio), consistindo na distribuio das despesas ao longo do ano fiscal, a fim de evitar desencaixes e o descontrole na onerao de dotaes. Organiza a liberao de dotaes por ms, bimestre ou trimestre.

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Progressividade do tributo. Condio em que o pagamento do tributo aumenta na medida em que a capacidade de pagamento do contribuinte se revela maior. Projeto e subprojeto. Assim como uma atividade (ver verbete), o projeto um instrumento de programao. Como tal, consiste num conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, mas com prazo determinado para se concluir, ao contrrio da atividade. Do projeto resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao do governo ou sua melhoria. O subprojeto um desdobramento do projeto, para maior especificao e controle. Proposta oramentria. Trata-se do oramento enquanto conjunto de decises do Executivo (pea oramentria) e, depois, como projeto-de-lei entregue ao Legislativo. Depois da tramitao, aprovada, sancionada e publicada torna-se a lei oramentria. Quadro de detalhamento da despesa (QDD). Instrumento que detalha, em nvel operacional, os sub-projetos e sub-atividades constantes da Lei Oramentria Anual, especificando os elementos de despesa e respectivos desdobramentos. o ponto de partida para a execuo oramentria. Quota-parte. A poro de um todo arrecadado por um ente da federao que deve ser transferida para outro, conforme clculos previstos em legislao e regulamentos pertinentes. Exemplo: quota-parte do ICMS devida a um determinado municpio. Razes de veto. Justificativas do Executivo para no sancionar um dispositivo j aprovado pelo Legislativo. Podem ser baseadas na inconstitucionalidade/ilegalidade ou na contrariedade ao interesse pblico. Receita. Conjunto dos ingressos financeiros do ente governamental, originados da sua capacidade de tributar (poder de imprio) ou de desenvolver atividades sob alguma espcie de remunerao (poder de gesto) ou, ainda, de transferncias. Receita corrente. Receita que apenas aumenta o patrimnio no duradouro do Estado, isto , que se esgota dentro do perodo anual. Exemplos: receita com impostos que, por se extinguirem no decurso da execuo oramentria, tem, por isso, de ser elaboradas todos os anos. Compreende as receitas tributrias, patrimoniais, industriais e outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferncias correntes.

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Receita corrente lquida. Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos os valores transferidos a outros entes governametais e destes aos seus respectivos sistemas de previdncia e assistncia. Ver art. 2o., inciso IV da Lei de Responsabilidade Fiscal. Deve ser demonstrada regularmente para efeito de clculos de limites previstos nesta mesma lei. Receitas de capital. Receitas que alteram o patrimnio duradouro do Estado, como, por exemplo, aquelas provenientes da observncia de um perodo ou de um produto de um emprstimo contrado pelo Estado a longo prazo. Compreendem, assim, a constituio de dvidas, a converso em espcie de bens e direitos, reservas, bem como as transferncias de capital. Receita no-financeira. Receita oramentria menos: operaes de crdito, rendimentos de aplicaes, retorno de emprstimos concedidos, receitas de privatizaes e relativas a supervits financeiros. Receita ordinria. Receita arrecadada sem vinculao especfica, estando disposio para gastos de acordo com a vontade do ente arrecadador, respeitadas as dotaes oramentria e a legislao. Receita prpria. Receita oriunda do poder tributrio e/ou da explorao de atividades de um determinado nvel de governo. As principais receitas prprias dos municpios, por exemplo, so o IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) e o ISSQN (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza). Receita transferida. Receita originada da transferncia feita por outra esfera de governo. As principais receitas transferidas para os municpios so a quota-parte do ICMS (ver verbete), feita pelo governo estadual, e a quota-parte do FPM (ver verbete), feita pelo Governo Federal. Receita vinculada. Receita cujo destino definido no momento de sua transferncia ou previamente estabelecido em legislao especfica. Parte das receitas correntes de todos os entes federados deve ser obrigatoriamente destinada ao ensino, por exemplo, o que constitui uma vinculao. Em muitos convnios a transferncia de um ente a outro requer que os valores sejam gastos em determinadas despesas e que haja contrapartida do ente beneficiado. O desrespeito vinculao implica crime

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de responsabilidade nos casos de vinculaes constitucionais e devoluo dos valores nos casos de transferncias voluntrias. O objetivo da vinculao garantir que o dinheiro transferido no seja desviado das finalidades e objetivos do governo que o transferiu ou do dispositivo constitucional ou legal em pauta. Assim, a vinculao restringe a autonomia decisria do governo beneficiado com transferncia. Recolhimento da receita. Ato em que os agentes arrecadadores entregam o valor da arrecadao ao rgo pblico ao qual cabe a administrao dos recursos (Tesouro ou Fazenda). Recurso para abertura de crdito adicional. Para a solicitao e/ou abertura de crdito adicional deve ser indicada a fonte do recurso. H quatro tipos de fontes: supervit financeiro do exerccio anterior, previso de excesso de arrecadao no exerccio corrente, anulao total ou parcial de outra dotao oramentria e realizao de operao de crdito. Regime contbil. Regime pelo qual se define o momento do lanamento do fato contbil. Pode ser de caixa, de competncia ou misto. Na contabilidade pblica adota-se o regime misto: caixa para as receitas e competncia para as despesas. Regressividade do imposto em relao renda. Diz-se que um imposto regressivo em relao renda do contribuinte quando a relao entre o imposto a pagar e a renda decresce como o aumento do nvel de renda. uma caracterstica dos impostos indiretos, os quais so cobrados de todos os indivduos pelo mesmo valor independentemente dos nveis de rendas individuais. (ABOP, 1992) Relatrio de Gesto Fiscal RGF. Demonstrativo quadrimestral detalhado da execuo oramentria, previsto pelo art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal, contendo informaes que indiquem o cumprimento dos limites (e medidas saneadoras no caso de descumprimento) com despesas com pessoal, dvidas, operaes de crdito etc. e demonstativos do ltimo quadrimestre sobre disponibilidades de caixa, inscries em restos a pagar etc. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO. Demonstrativo bimestral detalhado da execuo oramentria, previsto pelo art. 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal, devendo conter balano oramentrio, demonstrativo da execuo das receitas e despesas e demons-

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trativos sobre a receita corrente lquida (ver verbete), das receitas e despesas previdencirias, dos resultados nominal (ver verbete) e primrio (ver verbete), das despesas com juros e dos restos a pagar (ver verbete). Remanejamento de dotao oramentria. Mudana de parte ou totalidade do valor do crdito oramentrio de uma rubrica para outra, sendo vedada (Art. 167 da Constituio Federal), em autorizao legislativa, de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro. Renncia de receita. Reduo da receita estimada em decorrncia de concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, compreendendo anistia, remisso, subsdio, crdito presumido etc. Disciplinada no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser demonstrada e compensada. Reserva de contingncia. Dotao oramentria global no especificamente destinada a rgo, unidade oramentria, programa ou categoria econmica, cujos recursos sero utilizados fazer frente a despesas no previstas. Restos a pagar. Resultam de despesas empenhadas, mas no pagas at o encerramento do exerccio financeiro, devendo ser pagas no exerccio seguinte. A Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 42) probe sua existncia em valores superiores s disponibilidades de caixa, a partir do segundo quadrimestre do ltimo ano dos mandados eleitorais, visando coibir excesso de despesas em ano de disputa eleitoral. Resultado financeiro. Informao constante do Balano Financeiro, indica a situao das disponibilidades financeiros ao final de um perodo. Dficits financeiros indicam a necessidade de recorrer a operaes de crdito ou outras formas de mobilizao de recursos de terceiros. Resultado nominal. Conceito que representa a necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP), pois permite verificar se ele ter que recorrer a entidades financeiras e ou poupana privada para honrar seus compromissos. Calcula-se acrescentando-se ao resultado primrio os valores pagos e reduzindo os valores recebidos de juros nominais. Governos muito endividados tendem a apresentar resultados primrios positivos e resultados nominais negativos, at que consigam reduzir o volume de juros e servios da dvida pela diminuio de seu montante.

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Resultado oramentrio. Informao constante do Balano Oramentrio, fornece uma viso completa do quanto foram oneradas as dotaes oramentrias, umas total e outras parcialmente utilizadas. Resultado primrio. o resultado aferido da subtrao das despesasno financeiras das receitas no financeiras (ver verbetes). Permite avaliar se as receitas no financeiras do governo so suficientes para suportar suas despesas no-financeiras. De certo modo compara-se ao resultado operacional das empresas, que indica sua capacidade de se auto-financiar. Um supervit primrio representa disponibilidade financeira, que pode inclusive ser utilizada para a reduo do endividamento. Riscos fiscais. Ameaas reais ou potenciais ao equilbrio das contas pblicas, que devem ser identificadas e tratadas em anexos especficos criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Sano. Confirmao, da parte do poder Executivo, de uma deciso do poder Legislativo. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Sistema informatizado para processamento e controle oramentrio, financeiro e patrimonial do governo federal, com terminais instalados por todo o territrio nacional, centraliza ou uniformiza o processamento da execuo oramentria, recorrendo a tcnicas de elaborao eletrnica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a superviso do Tesouro Nacional e resultando da integrao dos procedimentos concernentes, essencialmente, a programao financeira, contabilidade e administrao oramentria. Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM). Sistema informatizado para processamento e controle oramentrio, financeiro e patrimonial dos Estados e Municpios. Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR). Conjunto instrumentos e de procedimentos, informatizados e mutuamente alimentados, utilizado para a gesto oramentria da Unio, supervisionado pela Secretaria de Oramento Federal. Sistema oramentrio. Conjunto articulado de instrumentos legais e de gesto, integrante do sistema de planejamento, destinado a assegurar legalidade e economicidade aos gastos pblicos, bem como a compatibilizao entre receitas e despesas. constitudo de trs elementos

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previstos na Constituio de 1988 (art. 165): Plano Plurianual (mdio prazo 4 anos), Lei de Diretrizes Oramentria e Lei Oramentria Anual (curto prazo 1 ano), complementados pela Programao Financeira e Cronograma de Desembolso (curtssimo prazo ms ou bimestre), previsto na Lei 4.320/64 e na Lei Complementar 101/00. Sistema tributrio. Conjunto dos tributos e das regras e normas tributrias que permitem ao Estado o exerccio do poder impositivo. Deve pautar-se pela eficincia e pela justia. Subveno social. Transferncia de recursos pblicos, consignados no oramento, para reforar aplicaes de recursos privados feitas por entidades sem fins lucrativos que prestam servios de cunho social e assistencial. Prevista na Lei 4.320/64 (art. 16 e 17), mas devendo ser objeto de controle e avaliao. Supervit financeiro do exerccio anterior. Diferena a maior entre receitas e despesas liquidadas no exerccio anterior. Constituindo-se em haveres financeiros, pode servir de justificativa para a solicitao e abertura de crdito adicional. Taxa pela prestao de servios. Tipo de tributo lanado e arrecadado em decorrncia da prestao, efetiva ou potencial, de servios a terceiros. Exemplo: taxa de expediente. Taxa pelo exerccio do poder de polcia. Tipo de tributo lanado e arrecadado em decorrncia do desenvolvimento de atividades pblicas de fiscalizao e disciplinamento de relaes e atividades. Exemplo: taxa para expedio de alvar de funcionamento. Tomada de preos. Modalidade de licitao cuja magnitude financeira envovida e complexidade situa-se entre a concorrncia e o convite. Prevista e disciplinada nos artigos 22 e 23 da Lei 8.666/93. Transferncia constitucional. Transferncia de recursos de um ente federado a outro, por fora de dispositivo constitucional. Transferncia obrigatria. Transferncia de capital. Transferncia de recursos de um ente federado para outro, vinculada necessariamente a uma despesa de capital (obra, aquisio de equipamento etc.); dotao para investimento ou inverso financeira que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios,

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constituindo essa transferncia auxlio ou contribuio, segundo derivem diretamente da lei oramentria ou de lei especial anterior, bem como a amortizao da dvida pblica (art. 12, 6 da Lei 4.320/64). Transferncia de recursos oramentrios. Mudana de parte ou totalidade do valor do crdito oramentrio de uma rubrica para outra, sendo vedada (Art. 167 da Constituio Federal), em autorizao legislativa, de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro. Transferncia inter-governamental. Transferncia de recursos feita de um ente da federao para outro, por fora constitucional (transferncia obrigatria) ou por meio de convnio (transferncia voluntria). Deve obedecer classificao da despesa segundo modalidades de aplicao (ver verbete). Transferncia obrigatria. Transferncia de recursos de um ente da federao para outro, em obedincia a dispositivo constitucional e/ou legal. Configuram um sistema de transferncias que tem por finalidade assegurar o bom funcionamento do processo de distribuio de recursos e de atribuio de responsabilidades entre os entes federados. Transferncia voluntria. Transferncia de recursos de um governo a outro de acordo com vontades acertadas mediante convnio. Transposio de recursos. Mudana de parte ou totalidade do valor do crdito oramentrio de uma rubrica para outra, sendo vedada (Art. 167 da Constituio Federal), em autorizao legislativa, de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro. Tribunal de Contas. rgo de assessoramento tcnico para a fiscalizao dos atos e fatos administrativos ligados s contas pblicas, bem como aos seus resultados, com funes e configurao previstas nas Constituies e leis especficas. Tributo. Obrigao financeira do contribuinte para com o Estado, que constitui este direito a partir do seu poder de imprio e com base em legislao especfica. A partir do sistema tributrio (ver verbete) o governo, em seus diferentes nveis e esferas, obtm as condies de financiamento de suas atividades, principalmente por meio dos trs principais tipos de tributo: imposto, taxa e contribuio de melhoria (ver verbetes). Existem outras formas de receita pblica que no se caracte-

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rizam como tributos: contribuies parafiscais (contribuio previdenciria, por exemplo), tarifas, preos pblicos etc. Unidade oramentria. Unidade administrativa, prevista na lei que estrutura um ente governamental, com responsabilidade sobre o desenvolvimento de projetos e atividades e com autonomia para contribuir na definio de prioridades oramentrias e responsabilidades na gesto das dotaes oramentrias a ela alocadas. A clara definio de quais so as unidades oramentrias fundamental para a existncia de uma boa classificao institucional da despesa (ver verbete). Valor venal do imvel. Valor do imvel para fins de cobrana do IPTU, parametrizado em lei e constante do cadastro tcnico imobilirio de cada municpio. Deve ser constantemente atualizado com base na observao do mercado imobilirio. A localizao do terreno e sua declividade, o padro construtivo e a conservao da edificao esto entre os elementos de maior incidncia sobre a valorizao/desvalorizao do imvel, a ser captada pelo cadastro. Veto. Rejeio, pelo Executivo, de um dispositivo legal (na totalidade ou parcialmente) aprovado pelo Legislativo, devendo ser acompanhado das razes de veto (inconstitucionalidade/ilegalidade ou contrariedade ao interesse pblico). Pode ser derrubado pelo Poder Legislativo, ficando assim mantida sua deciso, revelia da contrariedade do Executivo. Vinculao. Ver Receita vinculada.

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