La gestin pblica en el estado plurinacional un modelo complejo de iure y de facto

La sangre de la administracin es el poder Norton

Jorge Abel Kafka Ziga

INTRODUCCIN os profundos cambios institucionales impulsados en Bolivia, formalizados en la Constitucin Poltica del Estado aprobada el 2009, dieron pie a pensar en una nueva forma de organizacin y funcionamiento del aparato pblico que incorpore de manera operativa el reconocimiento de la diversidad cultural y tnica del pas. Diversos fueron los esfuerzos por traducir los nuevos moldes institucionales a las estructuras organizativas y dinmicas de funcionamiento del Estado, los cuales tomaron diferentes trayectorias que a la postre conAlgunos ven el modelo de gestin pblica del Estado Plurinacional como una simple reproduccin del New Public Management implementado en Bolivia en la dcada del noventa. Otros ven el Estado como el escenario en el que la diversidad cultural y tnica del pas se expresa simblicamente en la presencia de autoridades pblicas indgenas u originarias. Otros buscan la construccin de escenarios de encuentro intercultural que articulan la gestin pblica por resultados con la gestin comunitaria. En el otro costado, se busca tambin reproducir en el Estado las prcticas colectivas e igualitarias de los pueblos ancestrales a partir de las cosmovisiones de los pueblos originarios. A pesar de las diferentes visiones que se vuelcan sobre el aparato pblico y su funcionamiento, hoy en da la gestin pblica del Estado Plurinacional es una realidad organizativa, administrativa y operativa que se desenvuelve en una combinacin de diferentes modelos de gestin, nuevos y tradicionales, y en escenarios formales e informales, los que en su conjunto inciden en la calidad de los resultados de la gestin pblica y en la forma como se desenvuelve la burocracia del nuevo Estado. Los factores que son precisamente el objeto de preocupacin de este trabajo. Este documento, por tanto, se plantea responder a la interrogandel nuevo modelo de gestin pblica del Estado Plurinacional? En qu medida dichos factores afectan la estructura organizativa del sector pblico y la conformacin de una burocracia de patronaje? Cules son los lmites de la gestin pblica en un escenario de cambio en las relaciones de poder econmico y poltico? Cmo se han traducido los lineamientos constitucionales del nuevo Estado en la gestin pblica? Responde el nuevo modelo de gestin pblica plurinacional a la nueva realidad institucional y de descentralizacin y autonomas?

A pesar de las diferentes visiones que se vuelcan sobre el aparato pblico y su funcionamiento, hoy en da la gestin pblica del Estado Plurinacional es una realidad organizativa, administrativa y operativa que se desenvuelve en una combinacin de diferentes modelos de gestin, nuevos y tradicionales, y en escenarios formales e informales, los que en su conjunto inciden en la calidad de los resultados de la gestin pblica y en la forma como se desenvuelve la burocracia del nuevo Estado. Los este nuevo escenario pblico son precisamente el objeto de preocupacin de este trabajo.
gurado en el Estado Plurinacional un modelo hbrido de gestin pblica en el que se discurren las prcticas de los modelos de la Nueva Gestin Pblica (NPM), el plurinacional, el burocrtico y el pre-burocrtico, tanto en el plano formal como informal. Tal dencial, el modelo econmico extractivista y el reconocimiento de la plurinacionalidad de contenido tnico. 1. LOS CAMBIOS EN EL ENTORNO DE LA GESTIN PBLICA El funcionamiento del aparato pblico en los pases desarrollapasado por un conjunto de cambios en el entorno global. Estos cambios se localizan en las mutaciones en el balance de poder a nivel internacional, la emergencia de un nuevo paradigma cultural en el siglo XXI y la nueva arquitectura estatal del siglo XXI. El actual cuadro internacional se caracteriza por la disminucin del podero estadounidense, el debilitamiento econmico de la Unin Europea, el aprovechamiento del desarrollo tecnolgico y el ascenso de las economas emergentes, China de forma particular, y el papel estratgico que asumieron los recursos naturales en la insercin de Amrica Latina en los mercados internacionales (Sorj, 2010). En este marco, la ola de nacionalizaciones e incrementos de los impuestos en el sector petrolero y gasfero latinoamericano, principalmente en los pases de la regin andina con reservas hidrocarburferas, puede ser explicada por

and a mios 73

conflictos distributivos entre las compaas productoras y los gobiernos, originados en las caractersticas de los sistemas impositivos, tales como su falta de progresividad y/o por los incentivos que pudieron tener los gobiernos en ciertos momentos de los ciclos de inversin y de precios para renegar de sus acuerdos (Monaldi, 2010). Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 a los smbolos de poder econmico y poltico de los Estados Unidos marcaron el paso a un nuevo escenario en el que desaparecen las preocupaciones mundiales sobre la economa y la tecnologa para dar paso a un lenguaje guerrero geopoltico y cultural. Las categoras culturales reemplazan a las sociales, tanto es as que del nosotros en trminos sociales pasamos al nosotros en trminos culturales (sujeto y derechos culturales). La vida de los pueblos autoreconocidos pasa a ser dominada por el miedo, la violencia y la guerra, con lo que se vuelve a las comunidades cerradas sobre s mismas, dirigidas por poderes autoritarios y que rechazan como enemigos a las dems comunidades. Las pasiones apuntan a la negacin del otro ms que al conflicto con l. En este tiempo marcado por el ocaso de lo social se entrecruzan y emergen diversas formas de violencia, junto al rechazo de las normas y valores sociales, el incremento de las reivindicaciones culturales y la obsesin de los comunitarismos por las identidades. Cuando todo es cuestin de vida o muerte las intervenciones pblicas no bastan. Lo cultural, por tanto, se convierte en la clave de interpretacin de estas nuevas realidades globales y locales (Touraine, 2005). La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda poltica mundial a fines de la dcada del noventa y principios del nuevo milenio. Tras la cada del modelo estatal de la postguerra, la respuesta neoliberal-conservadora apost por reformar el Estado para restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los pases en crisis. Se propuso de manera simple y llana reducir el tamao del Estado y propiciar el predominio total del mercado (CLAD, 1998). El fracaso de esta frmula deriv, en el caso latinoamericano, en cambios gubernamentales abruptos o la emergencia de la inestabilidad poltica y econmica, lo que a la postre devino, en el siglo XXI, en la demanda colectiva de retorno del Estado. Ms an con las manifestaciones de la crisis fiscal de los pases desarrollados entre el 2008 y el 2010 cobr nuevamente fuerza el debate sobre el valor de la poltica pblica y el papel del Estado en su acepcin ms amplia, as como sobre la importancia del funcionamiento del sector pblico (la gestin pblica) y las instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters pblico (ILPES-CEPAL, 2010). De este modo, se trata de ver en los diferentes esquemas de desarrollo adoptados por los pases de la regin, las rutas que permitan transitar hacia una nueva arquitectura estatal, alternativa al laissez-faire liberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal. 2. CRECIMIENTO EXCLUYENTE Y CALIDAD DE LA GESTIN PBLICA La viabilidad de los proyectos de poder en Bolivia de alguna u otra manera estuvo unida a las oportunidades polticas y flujos econmicos del sistema internacional. En este marco, los recursos naturales fueron y an se constituyen en un factor nuclear para su organizacin territorial, econmica y poltica, los cuales fueron explotados a su tiempo por la administracin de la corona espaola, las lites locales, el propio Estado y las transnaciona-

les. Empero, Bolivia, a pesar de contar con recursos naturales excepcionales, se caracteriz por una tasa de crecimiento y un desempeo econmico muy pobres en comparacin con otros pases. Prueba de ello es el crecimiento anual promedio y acumulado del PIB per cpita de Bolivia, entre 1950 y el ao 2000, que fue la tasa de crecimiento ms baja respecto a otros pases de la regin. Ms an, durante ese lapso de tiempo Bolivia present un decrecimiento acumulado del PIB per cpita de 1% (Fretes-Cibils, 2006). Si bien el crecimiento fue estable desde la dcada del noventa, las tasas de crecimiento oscilaron entre el 2 y el 5%, porcentajes an insuficientes para mejorar de manera significativa el nivel de vida de la poblacin (Daz, 2005). Tasa de crecimiento PIB per cpita 1990-2009
20 15

el ingreso per cpita corriente, el cual aument de USD 871 en promedio en el periodo 1985-2005 a USD 1.683 en 2009. Esto se tradujo en un incremento del ingreso de las familias y, por consiguiente, en una disminucin de la pobreza. Tal dinmica tuvo efectos favorables en el nivel de desempleo, a pesar de la crisis econmica mundial de 2008-2009. La tasa de desempleo, segn el Ministerio de Economa y Finanzas, pas de 8,15% en 2005 a 6,8% en 2008, a 9,37% en 2009, a menos del 7.0% en el 2010 y a 5.7% en el 2011. Las polticas sociales, inscritas en el marco de la Estrategia de Erradicacin de la Extrema Pobreza, se mantuvo dirigida a los sectores menos protegidos de la sociedad (nios y ancianos) y enfocada a realizar transferencias directas condicionadas a grupos vulnerables. A partir de 2006, Bolivia implement programas sociales de transferencias como el Bono Juancito Pinto (2006), Renta Dignidad (2008) y Bono Juana Azurduy (2009), que se han constituido en un complemento significativo de los ingresos de la poblacin. En 2009 estas transferencias se convirtieron en instrumentos de poltica fiscal contra-cclica y permitieron mitigar los efectos de la crisis econmica mundial y la contraccin de la demanda externa. Bolivia: Poblacin beneficiada con las transferencias directas condicionadas, A Septiembre 2011 (p)
(En nmero de beneficiados y en porcentajes)
15.6%

Empero, en sentido contrario, se suman logros concretos en materia de reduccin de la mortalidad infantil, que pas de 66 a 47,6 por cada 1.000 menores de 5 aos en la ltima dcada. Asimismo, la mortalidad materna se redujo de 300 a 180 por 100.000 nacimientos entre 2000 y 2008.
registrar disminuciones entre 2006 y 2007, es de 0,6 al 2010 (PNUD, 2010), identificado como uno de los de mayor desigualdad en Amrica Latina. Entre los factores ms importantes para explicar tal situacin se encuentran los problemas en el mbito educativo, pues se mantienen las dificultades de cobertura total (91,8% al 2008, meta 95% al 2015), as como amplias brechas respecto del rendimiento, docencia e infraestructura entre la educacin pblica y privada, as como en la desercin. Otro de tales factores se relaciona con el hecho de que dos tercios de la poblacin ocupada (63,4% estimado al 2009) se hallan en el sector informal, sin contrato de trabajo y proteccin social. Con ello se revelan como los problemas centrales de la gestin pblica del Estado Plurinacional la desigualdad y la generacin de empleo digno. Lo paradjico de estos datos es que mientras mejoraron las condiciones para el crecimiento econmico, ste no incidi de manera directa en la distribucin del ingreso y la generacin de empleo digno, lo que dio lugar a mantener un modelo de crecimiento excluyente. En este sentido se puede concluir que el contar con mayores ingresos econmicos no es garanta de mejora en las condiciones sociales. En este enfoque es cierto que el gasto pblico en la ltima dcada se increment, particularmente el gasto social en educacin e inversin, mostrando que los efectos del gasto pblico no dependen necesariamente del monto de recursos utilizados, sino de los impactos logrados. La forma de verificar esta relacin se la hace comparando el nivel de gasto pblico con sus indicadores de desarrollo. Es presumible que exista una correlacin positiva entre el gasto pblico y el nivel de desarrollo. Esta relacin es importante porque permite ingresar a la discusin sobre la eficacia y la eficiencia del gasto pblico, esto si se considera que la igualdad es una prioridad en las estrategias gubernamentales. As, cuando se contrasta el nivel del gasto pblico expansivo con el coeficiente de Gini las conclusiones son claras, pues un mayor nivel de gasto pblico no garantiza ni un IDH elevado, ni grados satisfactorios de igualdad. 3. EL MODELO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA EN BOLIVIA En 1985, se implementaron en Bolivia un conjunto de medidas econmicas que dieron inici al proceso de ajuste estructural en el pas y cuyos logros principales fueron reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas pblicas. En la dcada del noventa se aprobaron complementariamente un conjunto de reformas institucionales, administrativas y operativas que dieron paso a la construccin de un Estado descentralizado, regulador y promotor, adems de multitnico y pluricultural. En este segundo momento, bajo los lineamientos del New Public Management 1 (NPM), se llevaron adelante las reformas estructurales de segunda generacin que incluan entre otras medidas la aprobacin de la Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamental (SAFCO), orientada a lograr mayores niveles de eficacia en la administracin pblica, a travs de la introduccin de modernos sistemas

Tasa de crecimiento

10 5 0 -5 -10 -15
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008/a 2009/b

Aos
Bolivia

En el nuevo milenio, segn el Informe Anual Social de la Corporacin Andina de Fomento, Bolivia, entre el 2000 y el 2009 logr reducir la extrema pobreza en 13,4 puntos porcentuales (Alborta, 2011). Este dato muestra que en el mbito social, el pas avanz en su objetivo de reducir la pobreza y la exclusin, as como lograr que las metas sociales tengan correspondencia con los Objetivos Del Milenio (ODM) para 2015. Los indicadores nacionales de pobreza extrema (en personas) cayeron de 45,2% en 2000 a 31,8% en 2009, especialmente en el rea rural, donde se redujeron de 75,0% en 2000 a 52,7% en 2009. Los avances en la reduccin de la pobreza se relacionan con el buen desempeo econmico de los ltimos 5 aos, y las polticas de proteccin social llevadas a cabo. Bolivia: Crecimiento del PIB real 1985 - 1er. Semestre 2011 (p)
(En porcentaje)
7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 -1,00 -2,00 -1,7 -3,00 -4,00
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Bono Juancito Pinto (2010) 1.625.123 beneficiados Renta dignidad (Septiembre 2011)

Resto de la poblacin 71%

001.753 beneficiados

8,3%

Bono Juana Azurduy (Julio 2011 (p)) 586.358 beneficiados

5,5%

3.093.234 beneficiados

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

6,1 4,3 3,3 3,0 2,4 1,6 0,4 5,3 4,3 4,7 4,7 5,0 5,0 4,2 2,5 1,7 2,5 2,7 4,8 4,6 3,4 5,0 4,1

4,4

4,4

Desde la perspectiva gubernamental, en promedio, un hogar tipo recibe por concepto de estos bonos alrededor del 4,8% de sus ingresos mensuales (en el rea rural aproximadamente 9,5% y en el rea urbana cerca al 3,4%). A travs de esta poltica de transferencias, que represent aproximadamente USD 352 millones en 2009 (cercano al 2% del PIB), el Gobierno ha llegado a un nmero importante de hogares. En los cinco aos de su implementacin progresiva (2006-2010, septiembre) el porcentaje de beneficiarios a nivel nacional lleg a representar un 28,4% de la poblacin total, lo que equivale en trminos absolutos a 2.930.698 personas. En trminos de los ODM, el sector de educacin, a pesar de la buena cobertura lograda (92%), revela un retroceso. Empero, en sentido contrario, se suman logros concretos en materia de reduccin de la mortalidad infantil, que pas de 66 a 47,6 por cada 1.000 menores de 5 aos en la ltima dcada. Asimismo, la mortalidad materna se redujo de 300 a 180 por 100.000 nacimientos entre 2000 y 2008. En el otro lado de la medalla, Bolivia permanece en el grupo de pases con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso. Esta se evidencia en el coeficiente de Gini que, a pesar de
1er. sem

-2,6

Fuente: CEPAL

El crecimiento de la economa de los ltimos aos, sostenido en el incremento de precios de las materias primas en el mercado internacional, supera el promedio de 1985-2005 (3%), llegando a 4,6% en el periodo 2006-2010, lo que impact positivamente en

{
29% de la poblacin boliviana

74 and a mios

and a mios 75

de administracin para programar las acciones estatales, ejecutar y ejercer el control gubernamental, responsabilizando a los funcionarios por sus actos (accountability) bajo el paraguas de la gestin pblica por resultados (Campero, 2005). La administracin pblica incorpor, por ende, la visin de la filosofa empresarial en busca de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos pblicos. En trminos organizacionales adopt la estructura de consorcio (holding), la cual establece una separacin de funciones entre la dimensin poltica y la administrativa, entre el nivel central y de staff y el de servicios. En trminos regulatorios, adopt el sistema de controlling, engarzando la planificacin y toma de decisiones polticas y administrativas a la gestin por objetivos, productos y resultados (Friedmann, 2003). Este esfuerzo modernizador se enfrent con la cultura organizacional de los funcionarios pblicos tributarios del modelo burocrtico 2 implementado en la fase final del Estado del 52. El resultado fue la conformacin de un modelo hbrido de gestin pblica 3 que combinaba rasgos organizativos centralizados burocrticos con islas de excelencia de profesionales tecncratas inspirados en los moldes del NPM. Tal modelo no pudo funcionar como un sistema, debido a una compartamentalizacin de cada uno de los subsistemas en diferentes organizaciones pblicas que competan por su administracin. Ms an, el carcter concentrador del nivel central luch de manera permanente por articular una cadena de poder nica, a pesar de las transferencias y delegacin de competencias y recursos hacia los niveles subnacionales. Fruto de esa visin centralizadora es que la estructura del Estado mantuvo sus caractersticas mono-organizativas, mono administrativas y monoculturales, orientadas hacia ciudadanos iguales ante la ley. En suma, el modelo de gestin pblica estuvo marcado en lo formal por el modelo del NPM, preocupado por la eficiencia, la economa y el logro de resultados y, en lo funcional, por el modelo burocrtico, fuertemente preocupado por la aplicacin de la ley y el seguimiento de los procedimientos. 4. LA GESTIN PBLICA EN EL ESTADO PLURINACIONAL Tal modelo hbrido de gestin se hizo ms complejo con la emergencia del Estado Plurinacional. En este nuevo escenario, las herramientas de gestin asimiladas a los valores ideolgicos y administrativos del New Public Management entraron en tensin con los principios y valores del nuevo modelo estatal, el cual proclamaba una apertura de la estructura estatal a la diversidad tnica y cultural y concomitante con ella a la posibilidad de pensar en una concepcin pluri-institucional, del aparato pblico, abierto a diversas formas organizativas y administrativas, as como a un pluralismo normativo y de gestin. Dos cambios sustanciales se produjeron en la Constitucin Poltica del Estado vinculadas con el modelo de Gestin Pblica del Estado Plurinacional: por un lado, la configuracin de un modelo de Estado cuyo fundamento se asienta en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico y, por el otro, el modelo de economa plural que reconoce diversas formas de organizacin como la pblica, privada, social cooperativa y comunitaria. La argamasa de ambos modelos pasa por el reconocimiento de que la nueva base esencial del Estado Plurinacional Comunitario es la diversidad cultural (Artculo 98), la cual antes que ser vista como amenaza a la estabilidad es considerada como factor de cohesin y convivencia armnica y equilibrada entre todos los pueblos y naciones, mediante el instrumento de la interculturalidad 4. Este recurso, por tanto, es el que se proyecta para atravesar la estructura organizativa del Estado y consiguientemente el que al menos tericamente debe-

En este nuevo escenario, las herramientas de gestin asimiladas a los valores ideolgicos y administrativos del New Public Management entraron en tensin con los principios y valores del nuevo modelo estatal, el cual proclamaba una apertura de la estructura estatal a la diversidad tnica y cultural y concomitante con ella a la posibilidad de pensar en una concepcin pluri-institucional, del aparato pblico, abierto a diversas formas organizativas y administrativas, as como a un pluralismo normativo y de gestin.
ra permear la dinmica de funcionamiento del aparato pblico. 4.1. la estructura organizativa del estado plurinacional El Estado Plurinacional se caracteriza por asignar un rol fundamental al nivel central, a pesar de haberse producido un proceso descentralizador y autonmico, que oblig al ejecutivo a transferir competencias y atribuciones hacia los otros mbitos de gobierno autnomo (departamental, municipal, indgena, regional), manteniendo en la prctica un modelo de descentralizacin de principal agente. En igual forma, impulsa un proceso de recentralizacin en la provisin de bienes y servicios (polticas de sentido inverso), a travs de la creacin de las Empresas Estratgicas del Estado y de un abanico creciente de empresas pblicas. Con ello no solamente creci la burocracia, sino tambin el tamao del aparato pblico. Bajo este formato, la estructura organizacional del sector pblico en el Estado Plurinacional, definida en el Decreto Supremo de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo, muestra en los hechos las orientaciones principales en torno a las prioridades gubernamentales y la forma como se concibe la gestin pblica y su funcionamiento para el logro de los resultados polticos. El rea econmica, por ejemplo, se constituye en la columna vertebral del Estado Plurinacional 5, en tanto refleja de manera ntida la relacin entre ingreso y gasto pblico, participa en la definicin de los ingresos fiscales (Impuestos, Aduana Nacional, Regalas, Impuesto Directo a los Hidrocarburos y otros), se organiza bajo la consigna de la gestin pblica por resultados (objetivos estratgicos priorizados + indicadores), implementada mediante estructuras programticas que intentan reflejar el producto final, opera mediante la firma de convenios de gestin por resultados (SIN, ADUANA, SENASIR), y canaliza la asignacin de recursos fiscales a programas de impacto vinculados al Plan Nacional de Desarrollo (Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Juana Azurduy de Padilla). Los logros en esta rea se relacionan con haber reducido el dficit fiscal presupuestario, as como el de la participacin de la cooperacin internacional en el presupuesto pblico y haber cubierto la inversin pblica con financiamiento interno. De manera complementaria, la creacin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo juega un rol principal relacionado a la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social. Instrumento que fue elaborado desde el nivel central con la perspectiva de que las dems entidades pblicas y territoriales se adecen a la nueva visin de desarrollo y sus orientaciones estratgicas. En su estructura organizativa este Ministerio engarz la planificacin con la inversin pblica y el financiamiento externo, dotndose de mayores atribuciones

para el seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos del sector pblico. Sin embargo, su orientacin centralizada y vertical le impide responder de manera efectiva a tales propsitos, limitacin a la que se suma la nueva realidad institucional diversa de los gobiernos autnomos que al asumir un paquete competencial exclusivo, compartido y concurrente complejo afecta las polticas de arriba hacia abajo definidas por el Ministerio. En todo caso, lo evidente es que su estructura organizativa no refleja la nueva realidad multigobierno. En el mbito poltico, el Ministerio de la Presidencia incorpor a nivel Viceministerial instancias encargadas de evaluar la gestin pblica de las entidades del rgano Ejecutivo, las que sin embargo, duplican dicha labor con las atribuciones del Ministerio de Economa y Finanzas como rgano rector sobre esta materia o, al menos no operan de forma complementaria. En Presidencia se concentran las mayores prerrogativas para impulsar la gestin pblica por resultados y una cultura de gestin pblica plurinacional, as como de formular polticas de seguimiento y control de la organizacin y reforma del Ejecutivo. A la par de estas atribuciones se ha dotado de marcos para instalar y construir capacidades institucionales ejecutivas en los diferentes departamentos, mediante la constitucin de gabinetes territoriales, as como de administrar proyectos especiales de impacto. Atribuciones que derivan en la creacin de estructuras paralelas de gestin a nivel de los gobiernos departamentales y la configuracin de una suerte de gestin presidencial, estructurada sobre los resultados de las polticas pblicas de mayor impacto social y poltico. Se tratara en ciertos mbitos, ms all de la politizacin de la gestin pblica y de ciertas tareas rutinarias, de una gestin pblica excepcional personalizada, encarnada en la figura presidencial. La gestin pblica plurinacional, identificada tambin como intercultural, se presenta ms que todo en el mbito territorial, social y cultural de la estructura organizativa del aparato pblico. Es el Ministerio de Autonomas el encargado justamente de impulsar las polticas de interculturalidad en la gestin pblica en las Entidades Territoriales Autnomas Descentralizadas, las cuales hallaron concrecin en los 11 municipios indgenas reconocidos actualmente 6, que articulan las herramientas de gestin pblica del NPM con las prcticas organizativas originarias y tambin sindicales del nivel territorial. Otro mbito estatal que incorpor en su estructura organizativa el reconocimiento de la diversidad cultural, es el Ministerio de Justicia que cre el Viceministerio de Justicia Indgena Originario Campesina, cuyos avances sobre la materia se vincula a la aprobacin de la Ley de Deslinde Jurisdiccional, entre la jurisdiccin ordinaria y otras reconocidas constitucionalmente y la justicia indgena originaria campesina, en el marco del pluralismo jurdico. Normativa que, empero, positiviza en los hechos la justicia indgena, subordinndola a la concepcin tradicional del sistema legal. Otra organizacin pblica que sigue estos pasos es el Ministerio de Salud y Deportes, a travs del Viceministerio de Medicina Tradicional e Interculturalidad, que viene impulsando el Programa de Salud Familiar Comunitaria Intercultural (SAFCI) bajo los postulados de reconocer, aceptar y valorar los saberes, conocimientos y prcticas de la poblacin y de los mdicos tradicionales. La debilidad de este enfoque deriva de su intento de integracin de dichos saberes y conocimientos a las estrategias sanitarias nacionales, subordinando las prcticas no convencionales a protocolos que encuentran resistencia en las culturas locales.

En esta nueva arquitectura estatal son dos organizaciones pblicas del gobierno que encarnan de manera plena la gestin pblica plurinacional y/o intercultural: el Ministerio de Culturas y el de Educacin. El Ministerio de Culturas es el que condensa en su estructura organizativa y atribuciones la gestin pblica intercultural y lo hace mediante dos dimensiones de trabajo como son la descolonizacin y la interculturalidad. En el primer caso, el Viceministerio de Descolonizacin es el encargado de proponer e implementar polticas de gestin pblica plurinacional, as como fomentar la participacin de las naciones y pueblos indgena originario campesino en la administracin pblica. El Viceministerio de Interculturalidad, por su parte, trabaja privilegiadamente en la construccin de escenarios de encuentro intercultural, convirtiendo el concepto de cultura en trminos extensos y generales en el eje de su actuacin pblica. Un caso particular es el del Ministerio de Educacin, el que sin incorporar en su estructura organizativa alguna dependencia que se haga cargo del tema intercultural, lo transversaliza en todos los mbitos y dimensiones del trabajo de esta reparticin pblica. Ms an, la Ley de la Educacin Avelino Siani - Elizardo Prez, define el sistema educativo como plurinacional, esto es, intracultural, intercultural y plurilinge porque parte del potenciamiento de los saberes, conocimientos y la lengua propia de las naciones indgenas originarias. Bajo estos preceptos se han ido modificando los currculos de formacin docente y se han creado Universidades Indgenas, las que, paradjicamente, construyen escenarios multiculturales antes que de encuentro intercultural. Formalmente en el Estado Plurinacional conviven dos modelos de gestin pblica. Por un lado, el inspirado en el New Public Management, en las reas poltica y econmica y, por el otro, el de gestin pblica plurinacional en el mbito territorial, cultural y social. En este constructo organizativo hay entidades que asimilaron integralmente en su estructura y atribuciones la gestin pblica plurinacional como es el caso del Ministerio de Culturas. Otras, como el Ministerio de Educacin transversalizaron el tema de la interculturalidad, aunque su estructura organizativa no acompae ese proceso. Las mayor cantidad de Ministerios no internalizan la gestin pblica plurinacional o, en su defecto, lo hacen como un componente aislado, tomando en cuenta a las naciones y pueblos indgena originario campesino nicamente para efectos de coordinacin al momento de trabajar en el mbito territorial. Los diferentes programas y proyectos implementados hasta el momento muestran la fuerza del Estado y por sobre todo un proceso de estatalizacin de los diferentes mbitos de la vida de las naciones y pueblos indgena originario, convirtindose la interculturalidad en una herramienta para el trato igualitario que no refleja las asimetras reales en la relacin entre el Estado y los pueblos indgena originarios. En la estructura organizativa

Sin embargo, su orientacin centralizada y vertical le impide responder de manera efectiva a tales propsitos, limitacin a la que se suma la nueva realidad institucional diversa de los gobiernos autnomos que al asumir un paquete competencial exclusivo, compartido y concurrente complejo afecta las polticas de arriba hacia abajo definidas por el Ministerio. En todo caso, lo evidente es que su estructura organizativa no refleja la nueva realidad multigobierno.
and a mios 77

76 and a mios

del Estado Plurinacional tambin se evidencia que se ha perfilado una estructura paralela en la gestin pblica del ejecutivo que responde a dos dimensiones de preocupacin de la figura presidencial: por un lado una estructura paralela a los gobiernos departamentales y por el otro una reducida estructura orientada hacia la gestin presidencial, lo que lleva a pensar que al margen de la gestin pblica rutinaria, se desarrolla una gestin pblica presidencializada. 4.2. La gestin pblica de Iure y de Facto El modelo de gestin pblica del Estado Plurinacional se desenvuelve en el marco de una estructura tradicional: centralizada y jerrquica. Bajo ese paraguas, la administracin responde a una cultura garantista, basada en el principio de la desconfianza hacia el uso de los recursos pblicos (Albi et.al., 2000) y hacia la deslealtad poltica, elemento que incorpora en el plano informal la utilizacin de recursos de gestin pre-burocrticos 7. As, en lo formal, hace nfasis en los controles de legalidad y en el cumplimiento escrupuloso de los procedimientos administrativos, regulando la actividad del gestor hasta reducir a su mnima expresin la discrecionalidad de ste para reasignar recursos y adaptarse a cambios en la demanda ciudadana. En el plano poltico informal se convierte en una extensin del partido gobernante y en un recurso de financiacin excepcional y de movilizacin poltica. En este marco, los susbsistemas de gestin de la Ley 1178 se mantienen sin modificaciones sustantivas y se encuentran en espera del tratamiento del proyecto de Ley de Gestin Pblica Plurinacional. Dicha norma prev el cambio de la lgica de funcionamiento de dichos subsistemas y su adaptacin a la nueva realidad autonmica multigobierno y al de creacin de las empresas del Estado. Mientras tanto se puede indicar que a pesar de estar vigentes los sistemas de la Ley 1178, no se ha logrado internalizar en los servidores pblicos los valores de la gestin pblica por resultados. Por el contrario, las premisas en materia normativa y procedimental del modelo burocrtico son las predominantes, llegando incluso en casos extremos a manifestarse como la sacralizacin de la norma y el uso del control externo posterior bajo formas policiacas. Ms an, este normativismo controlador se ha ratificado y consolidado con la Ley N 004 de Lucha contra la corrupcin, enriquecimiento ilcito e investigacin de fortunas Marcelo Quiroga Santa Cruz, que incorpora nuevos tipos penales a delitos cometidos

por los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones. Tal situacin ha llevado a los servidores pblicos a reforzar los controles sobre sus acciones y a preferir en ciertos casos eludir responsabilidades antes que arriesgarse a tomar decisiones que pudieran caer dentro de dicha Ley. La incertidumbre y la inseguridad, por tanto, se han convertido en parte rutinaria del clima organizacional en el sector pblico. En el Estado Plurinacional se ha desinstitucionalizado el servicio civil y la carrera administrativa en ciertas dependencias pblicas como la Asamblea Legislativa Plurinacional y el servicio exterior, entre otros, al ser considerados stos como soportes del anterior modelo burocrtico meritocrtico. Esta operacin, sin embargo, no ha sido sustituida por acciones que permitan visibilizar aquellos mecanismos que garanticen la permanencia de los servidores pblicos en sus puestos de trabajo. Al fracturarse las condiciones y garantas de permanencia de los servidores pblicos, su situacin se ha vuelto voltil y frgil, pues el cambio de una autoridad puede significar la remocin de todo un equipo de trabajo. Tal precariedad ha incidido en que a la fecha no se haya desarrollado una slida y cohesiva cultura organizacional construida en valores pblicos. Por el contrario, debido a la fragilidad de su situacin priman sus intereses burocrticos por encima de los del Estado y la sociedad. La burocracia en el aparato pblico se ha desprofesionalizado en tanto los criterios de reclutamiento de personal dejaron de privilegiar el mrito profesional para asentarse prioritariamete, aunque no exclusivamente, en criterios de lealtad hacia el partido gobernante y los actores polticos. Este hecho incide en que parte de la burocracia haya reducido su capacidad tcnica y tenga una dbil vocacin de servicio, lo que deriva en baja calidad en la implementacin de las polticas pblicas y su dbil aplicacin efectiva (enforcement) 8. Tales debilidades se cubren parcialmente con la contratacin de consultores externos quienes, sin embargo, pasan a depender polticamente de las autoridades de turno, cuyo trabajo adems de haberse depreciado econmicamente, tiene que articularse a la persecucin de logros polticos adems de los eminentemente tcnicos. Con ello, el aparato pblico an se constituye en un botn poltico burocrtico. En igual forma, la evaluacin del rendimiento de los servidores pblicos se halla atravesada por criterios de orden poltico que considera como valores del desempeo la disciplina y fidelidad hacia los responsa-

bles polticos de quienes depende. Bajo este esquema, las normas jurdicas no representan necesariamente un impedimento para la consecucin de los objetivos polticos. La presin de los grupos de inters articulados al proceso de cambio, inciden tambin en el manejo poltico de los asuntos de gobierno, lo que subordina las decisiones tcnicas a intereses particulares extra pblicos. Tales grupos pueden ejercer incluso cierta capacidad de veto sobre segmentos burocrticos meritocrticos y pugnar por cuotas de poder dentro del aparato pblico. Se trata por ende de una burocracia que contiene evidentes rasgos de patronaje. CONCLUSIONES Tras el nuevo modelo estatal plurinacional y el modelo de economa plural definidos en la nueva Constitucin Poltica del Estado, el proyecto de poder hegemnico impulsado por el partido gobernante, el reconocimiento de la plurinacionalidad de contenido tnico y el modelo econmico extractivista se constituyen en los vectores principales que configuran de manera privilegiada la gestin pblica del Estado Plurinacional. La concentracin del poder y la centralizacin de las decisiones en la figura presidencial condensan los objetivos del proyecto hegemnico de poder del partido gobernante. A su vez, la administracin de los ingresos econmicos producto de la venta de los recursos naturales (gas y minerales), y su redistribucin constituyen el eje econmico de la gestin pblica del nuevo Estado. Complementariamente, a tono con las tendencias mundiales de reconocimiento de la diversidad cultural, el otro eje articulador de la gestin pblica lo constituye el reconocimiento de la plurinacionalidad tnica. Estos vectores se desplazan en la estructura organizativa del nuevo Estado y en el funcionamiento del aparato pblico. De esta manera, el ejecutivo se halla organizado formalmente en dos dimensiones que corren separadas de manera paralela: la econmica y la poltica, por una parte, a cargo de la gestin pblica modernizadora, organizada bajo los moldes eficientistas del modelo de la NPM y normativistas del modelo burocrtico y, por la otra, la territorial, cultural y social, a cargo de la gestin pblica plurinacional, organizada centralmente bajo criterios descolonizadores e interculturales (simblicos). La dimensin no visible que permite el funcionamiento del aparato pblico se desenvuelve por debajo de estos vectores a partir de un modelo pre-burocrtico de gestin, cuyo funcionamiento se des-

Frente a este panorama, la calidad de la gestin pblica es an uno de los desafos centrales del Estado Plurinacional, pues la premisa de alcanzar un crecimiento con igualdad es una tarea pendiente en la agenda gubernamental, si ste quiere romper la tendencia de concentracin de riqueza en unos cuantos en desmedro de la mayora, alcanzar mayor eficacia y eficiencia en el gasto pblico y dejar de pugnar por la consolidacin de un modelo estatista centralizador.
envuelve en base a las consignas de una cadena de poder informal, amarrada a la figura presidencial. Esta situacin, lleva a desdoblar la caracterizacin de la gestin pblica del Estado Plurinacional, pues mientras la gestin pblica rutinaria y plurinacional se desenvuelven de manera incremental, la gestin pblica presidencializada, de grandes impactos y resultados, se desenvuelve a saltos profundos, como un mecanismo utilizado para la reproduccin y expansin del poder y para consolidar la imagen del Presidente del Estado Plurinacional. En tal escenario, la burocracia tiene pocos mrgenes de autonoma y una capacidad limitada para jugar un rol activo en el ciclo de las polticas pblicas y en la gestin pblica. Esta burocracia administrativa es vista como un cuerpo estrictamente operativo, el cual se desenvuelve de manera rgida y poco flexible en relacin a los cambios del entorno del sector pblico, constituyndose en una maquinaria pesada frente a la dinmica y capacidad de adaptacin poltica del entorno presidencial ms prximo. Frente a este panorama, la calidad de la gestin pblica es an uno de los desafos centrales del Estado Plurinacional, pues la premisa de alcanzar un crecimiento con igualdad es una tarea pendiente en la agenda gubernamental, si ste quiere romper la tendencia de concentracin de riqueza en unos cuantos en desmedro de la mayora, alcanzar mayor eficacia y eficiencia en el gasto pblico y dejar de pugnar por la consolidacin de un modelo estatista centralizador. La articulacin entre la gestin pblica plurinacional y la gestin pblica del NPM es otro de los desafos mayores del nuevo

Estado, pues al caminar por rutas separadas evidencian el carcter simblico y poltico de la primera, inscrita en el marco de una revolucin democrtica cultural orientada hacia el cambio de los valores de la sociedad boliviana, la cual no es acompaada por una transformacin en la situacin econmica de los ciudadanos. Esto es transformar la subjetividad de los bolivianos sin transformar sus condiciones materiales de subsistencia o hacerlas dependientes del Estado. Finalmente, el retorno a un modelo pre-burocrtico que politiza la gestin pblica incide en la propia eficacia del Estado Plurinacional, pues al subordinar las capacidades tcnicas a las habilidades polticas desvaloriza la labor de los propios servidores pblicos y subutiliza el potencial de la burocracia en beneficio del propio proceso de cambio, situacin que obliga a replantear la necesidad de revalorizar de manera estratgica a los servidores pblicos y sus capacidades profesionales. Jorge Abel Kafka Ziga es cientista poltico y docente universitario de la UMSA.

BIBLIOGRAFA
ALBI, Emilio 2000 Gestin Pblica. Fundamentos, tcnicas y casos. Ariel Economa, Barcelona. CAF 2011. Reporte Social Anual N1, Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo y Polticas Pblicas. Enero. CAMPERO, Jos 2005. Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER), CLAD. CLAD 1998. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. DAZ, Carlos; Javier Aliaga 2010. Anlisis de la relacin entre calidad institucional, recursos naturales y crecimiento econmico, en LAJED No 14, Noviembre, 7 40 FRETES-CIBILS, Vicente y Mauricio Carrizosa 2006. Redoblando el crecimiento para multiplicar el empleo. Banco Mundial. FRIEDMANN, Reinhard 2003. La Gestin Pblica en el Siglo XXI. Anticipando los Cambios que Vienen. Hacia un Sector Pblico Inteligente y en Constante Aprendizaje, Universidad Central de Chile, Noviembre de 2003. ILPES-CEPAL 2010. Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina. En la Hora de la Igualdad. KAFKA, Jorge 2010 La vertebracin del Estado boliviano (indito). MONALDI, Francisco 2010. La economa poltica del petrleo y el gas en Amrica Latina. Resumen-Working Paper n 9, Julio. PNUD 2010. Informe sobre Desarrollo Humano.

SCARTASCINI, Carlos et.al. 2011 Cmo se juega en Amrica Latina? Instituciones polticas, procesos de negociacin y polticas pblicas. En: Carlos Scartascini, Pablo Spiller, Ernesto Steiny Mariano Tommasi. El juego poltico en Amrica Latina: Cmo se deciden las polticas pblicas?, Banco Interamericano de Desarrollo, Colombia, Primera edicin. Enero. SORJ, Bernardo; Sergio Fausto 2010. Dinmicas geopolticas globales y el futuro de la democracia. Plataforma democrtica, Working Paper n1, Julio de 2010. TOURAINE, Alain, 2005. El nuevo paradigma cultural, Nueva Sociedad.

Instrumentos normativos Constitucin Poltica del Estado de 7 de febrero de 2009. Gaceta Oficial de Bolivia Ley N 073 de 29 de diciembre de 2010 de Deslinde Jurisdiccional Ley N 031 de 19 de julio de 2010 Marco de Autonomas y Descentralizacin. Ley N 070 de 20 de diciembre de 2010 de Educcin Avelino Siani Elizardo Prez. Ley N 004 de 31 de marzo de 2010 de Lucha contra la Corrupcin, Enriquecimiento Ilcito e Investigacin de Fortunas Marcelo Quiroga Santa Cruz. DECRETO SUPREMO N 29894 de 7 de febrero de 2009 Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional.

78 and a mios

and a mios 79