PIÑEIRO Martín, OBSCHTAKO E.S. - POlítica Tecnológica y Seguridad Alimentaria en América Latina

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pe
POLITICA TECNOLOGICA y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN AMERICA LATINA*
Martn Pieiro / E.S. Obschatko Documento de Trabajo N8
Serie: Economa N2 Instituto de Estudios Peruanos Diciembre 1985
*Documento presentado al Taller sobre Anlisis y Diseo de la Poltica Econmica en el sector Agroalimentario, organizado por la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina (CEPAL) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), reunin co-patrocinada por el Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 6 al 9 de agosto de 1.985. Las opiniones expresadas en este trabajo son de responsabilidad de los autores, y pueden no coincidir con las de las instituciones organizadoras.
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INDICE
pg
1. INTRODUCCION .II EL PAPEL DEL ESTADO Y LA INNOVACION TECNOLOGICA 1. Los instrumentos de la poltica tecnolgica agropecuaria 2. Las instituciones de investigacin y difusin de tecnologa en Amrica Latina III. LA MODERNIZACION AGRARIA EN LAS LTIMAS DECADAS l. Introduccin
3 8 8 14 35
35 2. La etapa inicial de la difusin tecnolgica 3. El segundo ciclo: la mecanizacin agrcola 4. El tercer ciclo: semillas mejoradas 5. El cuarto ciclo: agroqumica 45 52 IV. REFLEXIONES SOBRE LA POLITICA TECNOLOGICA 1. La distribucin de roles entre sector pblico y el privado 2.El papel del sector publico en la investigacin 3. La reorganizacin pblico. institucional del sector 58 61 63 69 72 76 78 40 37
4. La vinculacin orgnica con el sistema cientfico internacional 5. Los lmites de la tecnologa autnoma V. CONCLUSIONES Anexo Estadstico
81 88
BIBLIOGRIFIA
1.
INTRODUCCION
El concepto de seguridad alimentaria tom importancia en la discusin internacional en respuesta al aparente agravamiento de la desnutricin en algunas regiones del mundo y de las peridicas situaciones de hambre provocadas por guerras o desastres de ndole climtica. en la asegurar progresiva La la consecuente disponibilidad de accin de de las los instituciones alimentos presentaron la en el internacionales vinculadas a esta problemtica estuvo focalizada material la situaciones crticas. Durante la dcada del 70, estas acciones y modernizacin relativo de agricultura aspectos de mejoramiento algunos situacin
alimentaria en el mbito de Latinoamrica y el Caribe, tales como el aumento de produccin (total y per cpita) de cereales en la regin, o el logro de una oferta calrica diaria por habitante adecuada a los requerimientos, en muchos pases de la regin. 1
Sin embargo como seala la FAO, "El anlisis en detalle de la situacin revela disparidades y graves debilidades tanto a nivel subregional corno nacional. La produccin de alimentos bsicos aumenta en algunos pases de la regin a una tasa menor que la del crecimiento demogrfico; se incrementan las importaciones de alimentos, sobre todo de origen extrarregional; la capacidad para producir ciertos alimentos bsicos, como cereales, leche y carne, est geogrficamente concentrada, y a pesar de ser una regin netamente exportadora de alimentos, existen serios problemas de subalimentacin y desnutricin en las poblaciones de menores ingresos y en los segmentos de pobreza crtica. Esto se agrava
l Ver Anexo estadstico.
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mas por la creciente urbanizacin en la mayora de los pases de la regin".1
Ms recientemente, y a instancias de la FAO, los pases han aceptado un concepto revisado de la seguridad alimentaria que ampla de manera notable la cobertura de temas y preocupaciones que quedan incluidos bajo este concepto. Segn el documento de la FAO "el objetivo final de la seguridad alimentaria mundial es asegurar que todas las personas tengan en todo momento acceso fsico y econmico a los alimentos bsicos que necesitan"; "la seguridad alimentaria debe tener tres propsitos especficos: asegurar la produccin de una adecuada cantidad de alimentos; conseguir la mxima estabilidad en el flujo de tales alimentos; y garantizar el acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes los necesitan".
Estos objetivos tienen una enorme amplitud tanto desde el punto de vista conceptual de como prctico. y de En este a un todos ultimo vasto que sentido, nmero los la de seguridad alimentaria aparece ligada
instrumentos
poltica
acciones
Estados
desarrollan en forma permanente.
En este trabajo el inters est centrado en el papel de la poltica tecnolgica agropecuaria en una estrategia general orientada a partir del concepto de seguridad alimentaria. Por lo tanto el nfasis est puesto en analizar lo acontecido en el sector agropecuario de Amrica Latina' como consecuencia de la incorporacin tecnolgica y reflexionar
1FAO, 18a. Conferencia Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, Documento LARC/84/6, Buenos Aires, Argentina, 6-15 agosto de 1984.
sobre el contenido de una poltica tecno1ogica que contribuya a aumentar la produccin agropecuaria en un marco de equidad y acceso a los alimentos por el conjunto de la sociedad.
En este sentido, es conveniente recordar que el conocimiento cientfico tecnolgicas y su en aplicacin el campo al desarrollo se ha de innovaciones en la agrario convertido
principal fuente de crecimiento de la produccin agropecuaria y en un elemento generador de profundas transformaciones en la sociedad agraria.
La intervencin del Estado en este proceso ha sido manifiesta e importante a partir de la dcada del 60, cuando las ideas de la CEPAL se difundieron en Amrica Latina dando sustento conceptual a la participacin del Estado como elemento transformador de la sociedad y actor directo en la actividad econmica. Sin embargo, en el rea de la tecnologa agropecuaria, esta intervencin del Estado qued circunscrita a la creacin de instituciones pblicas de investigacin y extensin diseadas para desarrollar y promover el cambio en a tcnico esta la agropecuario. rea respondi de La a concentracin dos pblico" de del la esfuerzo bsicas. tecnologa pblico Primero, concepciones
naturaleza
"bien
agropecuaria, lo cual requera la intervencin directa del Estado en su produccin y distribucin; y segundo, aunque de manera menos explcita, a la concepcion de la tecnologa como un componente del desarrollo relativamente neutral desde el punto de vista de su impacto sobre la distribucin del ingreso y la naturaleza cualitativa del desarrollo econmico y social. Un corolario de esta concepcin fue que era innecesario, y tal vez imposible, dirigir o gobernar la naturaleza cualitativa del cambio tcnico en
La evidencia reciente sugiere que el impacto de la labor de estas instituciones pblicas fue importante y contribuyo de manera definida a iniciar e impulsar los significativos procesos de modernizacin agraria que tuvieron lugar durante las 1tirnas dos dcadas en un nmero de situaciones en Amrica Latina. En estos casos, los aumentos de produccin y productividad fueron importantes y, en algunos de ellos, estuvieron acompaados por la concentracin de la propiedad agraria, la profundizacin en el uso del capital, cambios en la intensidad de la mano de obra y en el propio proceso del trabajo. Tambin a travs de estos cambios en la estructura productiva, se redefinieron las ventajas comparativas en la produccin agropecuaria y, consecuentemente, la posibilidad de participar en el mercado internacional por parte de los pases que ms se han beneficiado con el cambio tcnico.
Asimismo, del sector
otro
fenmeno en
de
importancia
que
ha
acompaado vinculadas produccion
la al y
modernizacin agraria es la creciente participacin de instituciones privado actividades directamente en la desarrollo tecnolgica. tecnolgico, especialmente
distribucion de bienes industriales que incorporan la innovacin
La importancia de los impactos de la innovacin tecnolgica y la relevancia del sector privado en la creaci6n y distribucin de
insumos tecno1ogicos, replantean la necesidad de analizar el proceso de cambio tcnico en funcin de los objetivos de desarrollo
seleccionados y, a partir de dicho anlisis, definir con precisin el papel del Estado.
La
funcin
del
Estado
es
ms
amplia
compleja
que
su
participacin en las instituciones de investigacin y extensin. Hay una amplia gama de instrumentos, dentro de la
poltica
econmica
de
la
estructura
legal,
que
afecta
especialmente a travs del comportamiento de agentes privados tanto a la oferta de tecnologa como a su utilizacin por las unidades de produccin agropecuaria. La legislacin que regula el patentamiento de las innovaciones tecnolgicas, la radicacin de capitales, las desgravaciones impositivas y los mecanismos de subsidios a ciertas actividades especificas, pueden afectar de manera dramtica la intensidad y la naturaleza cualitativa de la modernizacin agraria.
Este trabajo presenta una discusin sobre el tema, tratando de vincular la participacin del Estado en las Ultimas dos dcadas con el proceso de modernizacin experimentado y las consecuencias del mismo como antecedentes naturales para una reflexin sobre la poltica seguridad tecnolgica alimentaria y, su relacin por con un ciertos nmero objetivos de pases de de perseguidos
Amrica Latina.
El
trabajo
consta
de
cinco
secciones
en
adicin
esta
introduccin. La segunda seccin presenta una descripcin de los instrumentos que el Estado tiene a su disposicin para implementar una poltica tecno1ogica, y la participacin que el Estado ha tenido en la creacin y difusin de tecnologa agropecuaria a travs de las instituciones pblicas creadas delante la dcada del 60, La seccin tercera presenta una descripcin resumida y estilizada de las caractersticas del proceso de modernizacin, la secuencia en la introduccin de ciertas tecnologas dominantes y la emergencia del sector privado como un importante actor del proceso tecnolgico. La seccin cuarta plantea los principales temas de discusin en torno a una poltica tecnolgica agropecuaria qua tome en cuenta objetivos de seguridad alimentaria. Finalmente, la seccin quinta presenta alsunas reflexiones finales a modo de conclusiones.
II. 1.
EL PAPEL DEL ESTADO Y LA INNOVACION TECNOLOGICA
Los instrumentos de la poltica tecnolgica agropecuaria1
A partir de la segunda guerra mundial la sociedad industrial tom conciencia sobre la importancia del conocimiento (tecnologa) como fuente de crecimiento econmico y como instrumento para mejorar el bienestar humano. Esta nueva conciencia, unida a la creciente participacin de la inversin pblica en la actividad innovativa, crearon la necesidad de implementar mecanismos que indujeran el cambio tecnolgico con el fin de asegurar una eficiente utilizacin de los recursos materiales y humanos disponibles. Las propuestas dirigidas a mejorar la organizacin de la actividad innovativa, desarrolladas como respuesta a estos problemas y los adelantos metodo1ogicos vinculados a la misma, tienen particular relevancia para los pases en desarrollo donde, las propias condiciones de produccin y el rezago relativo en el desarrollo tecnolgico hacen imprescindible eficientemente. que los recursos disponibles sean utilizados
La
importancia
del
Estado
se
hace
evidente
partir
de
la
creciente conceptuacin del fenmeno tecnolgico como endqeno al funcionamiento de la economa y a la sociedad en su conjunto. En este sentido, el Estado se plantea como el principal lugar institucional donde se reflejan los conflictos intersectoriales que la no neutralidad del cambio tcnico genera dentro de la sociedad. Estos conflictos se reflejan en la forma y contenido de los instrumentos de poltica econmica y de la poltica cientfica y tcnica que, el Estado define para el sector agropecuario. Estos
L Adaptado de E. Trigo, M. Pieiro, J. Ardila, Organizacin de la investigacin agropecuaria.
dos elementos, la poltica econmica y la cientfico tcnica, componen la poltica tecnolgica. Pueden visualizarse corno las hojas de una tijera, de la actuando demanda el primero a nivel por de las
transformacin
potencial
-definida
caractersticas estructurales de las unidades de produccin en demanda efectiva por tecnologa, y el segundo como determinante esencial de la oferta. En este sentido, ambos elementos afectan tanto la intensidad como el contenido del proceso tecnolgico.
Los instrumentos econmicos dentro de la poltica tecnolgica son bsicamente aquellos que afectan el marco econmico dentro del cual operan las unidades productivas del sector privado, tales como la poltica impositiva, de precios y crditos y otros, y que condicionan de manera importante la demanda y adopcin de nuevos conocimientos oferta de tecnolgicos. En En primer un sentido el amplio, marco estos instrumentos tambin actan, aunque de manera indirecta, sobre la tecnologa. lugar, econmico especfico al determinar, al menos parcialmente, la adopcin de tecnologa afecta la importancia y vigor de las demandas que el sector usuario ejerce sobre las instituciones de investigacin. En segundo de mayor lugar, al condicionar los sectores en la rentabilidad y de los la nueva tecnologa tambin afecta el inters y grado con que las empresas tamao, oligoplicos sectores productivos agrupados federaciones, asumen actividades
vinculadas a la generacin y difusin de tecnologa.
La poltica cientfica y tcnica por su parte, compone el conjunto de instrumentos a travs de los cuales el Estado afecta principalmente el proceso de oferta de nueva tecnologa.
El
cuadro
presenta
de
manera
esquemtica
los
distintos
instrumentos de la poltica cientfico-tcnica y las principales formas en que afectan el proceso de cambio tcnico. Es importante resaltar la importancia que el adecuado manejo de los mismos tiene para que el proceso de desarrollo tecnolgico se d con la
intensidad y contenido socialmente adecuados; esta importancia se desprende del papel particular que el Estado juega en el proceso innovativo agropecuario donde, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores de la economa, la participacin directa del Estado en el: proceso de generacin y difusin de nuevos conocimientos tecnolgicos es de gran importancia. La naturaleza y efectividad de esta participacin depende del sistema institucional existente, de los criterios de asignacin de recursos y del contenido que se d al manejo de los otros instrumentos de la poltica tecnolgica.
Un segundo aspecto de importancia se refiere a la particularidad de los distintos tipos de instrumentos mencionados. Los componentes de la poltica cientfico-tcnica son especficos en trminos del proceso tecnolgico en cambio, los instrumentos de poltica econmica responden a demandas de carcter ms general que surgen de un marco de objetivos que trasciende los de la poltica tecnolgica. Este hecho resalta la necesidad de lograr una cuidadosa articulacin del conjunto de los instrumentos de poltica tecnolgica con los objetivos especficos que la guan.
En
Amrica que se
Latina, articule ha de dado
la el en
implementacin conjunto de situaciones
de los
una y
poltica ms bien a la
tecno1ogica disponibles en la
instrumentos
aisladas
excepcionales. En general, el papel del Estado se ha concentrado creacin instituciones directamente vinculadas investigacin y difusin de tecnologa.
..
11
CUADRO 1.
Instrumentos de poltica cientfico tcnica y su relacin con los componentes del sistema institucional de generacin transferencia de tecnologa
TIPOS DE INSTRUMENTOS
ASPECTOS QUE AFECTAN nivel poltico

ubicacin del proceso tecnolgico dentro de la estrategia de desarrollo.
-Declaraciones
de
alto
Definiciones de Poltica
relacionadas con la ubicacin de la variable tecnolgica dentro de la estrategia de desarrollo adoptada. - Planes de desarrollo
Instrumentos Legales
- Leyes de patentes y propiedad intelectual. - Mecanismos y reglamentaciones de subsidios a la investigacin. - Acuerdos de incorporacin de tecnologa extranjera. - Mecanismos y reglamentaciones de control de precios. - Sistemas impositivos. - Leyes antimonopolio. - Leyes constitutivas de los organismos tecnolgicos. - Organigrama del sector Pblico ms
Estructura y organizacin institucional del sistema de generacin y transferencia de tecnologa.
- Reglamentacin presupuestaria.
del
proceso
de
nacin Capacidad operativa
del
- Leyes educacionales - Po1tica de recursos humanos. - Escalaln del personal de investigacin
sistema.
-Organigrama de los organismos tecnolgicos.

..
Estructura Organizacional de los Organismos Tecnolgicos
- Mecanismos y procedimientos operativos - Mecanismos internos de programacin y asignacin de recursos. - Acuerdos nacionales e internacionales de cooperacin tcnica.
Operacin del proceso de generacin y transferencia de tecnologa
12
Varias razones explican esta intervencin del Estado. En muchos casos la bsqueda recursos de nuevos conocimientos de xito y y, tcnicas lo que requiere es ms cuantiosos sin garanta
importante, a menudo no existen mecanismos comerciales que permitan recuperar los gastos efectuados en investigacin y desarrollo y obtener una ganancia que compense el riesgo corrido. Esto es evidente en el caso del desarrollo de conocimientos bsicos los cuales no son directamente aprovechables aunque s indispensables para crear nuevas tcnicas de produccin. Esta situacin involucra tambin a una variada gama de tcnicas que el productor puede aplicar de inmediato y cuya puesta a punto, en ocasiones, es muy costosa. Los ejemplos ms visibles de este tiempo de conocimientos son los mtodos de cultivo y las tcnicas de manejo, por cuya utilizacin nadie puede reclamar derechos de invencin o de perfeccionamiento.
En tales condiciones, se explica porqu una parte relevante de la investigacin y desarrollo de nuevas tcnicas no es asumida por empresas especializadas o, a semejanza de lo que sucede en la industria, por los mismos productores rurales quienes son los ms interesados en contar con tcnicas ms productivas. A diferencia de la industria, el donde las condiciones de grandes de mercado y las de produccin favorecen surgimiento empresas, explotaciones
agropecuarias son, por lo general, de tamao relativamente reducido y no tienen la capacidad econmica necesaria para hacer frente al desarrollo mercado de nuevas opera tcnicas. el Un factor rural. adicional, Esto no y le a veces importante, constituye el tipo de bienes producidos y el tipo de donde productor permite diferenciar sus productos de igual forma que lo hace la industria a travs de las marcas, lo cual reduce sus posibilidades de contar con un mercado "cautivo", que le posibilite recuperar los gastos
13
incurridos en el desarrollo de las nuevas tcnicas.
Mientras todos estos factores limitan la actividad privada en la investigacin y el desarrollo de nuevas tcnicas, han existido grandes presiones sociales y econmicas para que se aumente la productividad del agro. La experiencia histrica en numerosos pases indica que el crecimiento de la poblacin y el desarrollo economito requieren una mayor cantidad de alimentos y materias primas agropecuarias, en lo posible ms baratas. Por esta razn, incluso en los pases capitalistas y dadas las dificultades que enfrentan las empresas privadas para producir nueva tecnologa agro pecuaria, emergieron demandas y aparecieron mecanismos sociales para impulsar la participacin activa de los poderes pblicos. La intervencin del Estado y la actividad del sector privado en este mbito han variado de pas en pas a lo largo del tiempo. Estas diferencias son importantes, y esclarecer sus causas sirve para observar y prever sus efectos, as como para vislumbrar tendencias y anticipar problemas que debern resolverse.
En algunos casos el origen de las diferencias es evidente. As, por ejemplo, en un privadas la a existencia determinado, asumir o ausencia tareas de o de un sistema a de las y patentes empresas pas estimular inhibir
ciertas
investigacin
desarrollo. Las ventajas o inconvenientes de cada alternativa no son obvias, entre otras cosas porque algunas patentes convalidan el monopolio en el uso del conocimiento. Por eso, el balance de beneficios y prdidas en uno y otro caso depende de la situacin imperante en cada pas y de lo que se considera de consecucin prioritaria.
Hay tambin diferencias que surgen de condiciones de carcter estructural. El predominio de las explotaciones rurales
14
de
tipo
comercial
puede
favorecer semillas al
una
intensa o De
utilizacin
de
insumos que el
(maquinaria, productor paga
hbridas
seleccionadas, este modo, los
agroqumicos) donde estn incorporadas innovaciones tecnolgicas comprarlos. proveedores de insumos pueden dedicar recursos para la busqueda de innovaciones tecnolgicas con la certidumbre que, si tienen xito, recuperarn los gastos efectuados al vender sus productos. Si, en cambio, o predominan en el que agro explotaciones pocos una de tipo se campesino las establecimientos pblicas usan insumos,
restringir la labor innovativa de las empresas proveedoras, y organizaciones tendrn participacin comparativamente mayor en lo que se refiere a investigacin y difusin de nuevas tcnicas. 2.
Las instituciones de investigacin y difusin de tecnologa en Amrica Latina 1 En Amrica Latina, la evolucin de la organizacin de sus de la
investigacin
agropecuaria,
particularmente
componentes
pblicos, sigui un patrn comn en la mayora de los pases. A pesar de las marcadas diferencias entre ellos, los mecanismos institucionales como en la adoptados secuencia por el Estado de frente las a la cuestin formas tecnolgica son semejantes, tanto en sus componentes esenciales histrica distintas institucionales El desarrollo institucional de las actividades de generacin
1Una discusin ms detallada del tema en la cual se aportan datos de los recursos humanos y financieros disponibles en institutos seleccionados de la regin, se presenta en E. Trigo, M. Pieiro y J. Sabato, "La cuestin tecnolgica y la organizacin de la investigacin agropecuaria en Amrica Latina" en M. Pieiro y E. Trigo (ed.), Procesos sociales e innovacin tecnolgica ....
15
y transferencia de tecnologa agropecuaria en Amrica Latina, particularmente se diferencian en los s pases por la de Amrica del Sur, se de ha los caracterizado por la existencia de tres etapas definidas. Estas entre magnitud cuantitativa esfuerzos de investigacin, el grado y la forma de participacin del sector pblico en dichas actividades. La primera de estas etapas transcurri desde el inicio de las actividades de investigacin hasta la Segunda Guerra Mundial; la segunda comenz entre 1940 y 1945 Y culmin alrededor de 1960; la tercera se inici en ese ao y se divide, a su vez, en dos perodos: de 1960 a 1965 y de 1970 a 1975. En el primer perodo, surge y se desarrolla la capacidad pblica de investigacin con la creacin de los primeros institutos nacionales descentralizados; en el segundo perodo, se reorganiza el modelo y se incrementa la participacin de los componentes no pblicos en el desarrollo de las actividades de investigacin y difusin de tecnologa.
La etapa que se inaugur en la segunda mitad del siglo pasado, con actividades de investigacin y que finalizo con la Segunda Guerra Mundial, se caracteriza por un bajo nivel de actividades, ejecutadas dentro de mecanismos institucionales ad-hoc y, por lo general, altamente inestables. Durante este perodo se crearon las estaciones experimentales que sirvieron de base a los procesos de desarrollo y consolidacin institucional iniciados a partir de los aos de la postguerra. Entre los casos de mayor importancia cabe mencionar Estacin Sociedad la creacin de de de la actual de Estanzuela en Chile en Uruguay; (1914); la la Experimental Nacional Pergamino Argentina (1925);
Agricultura
las Granjas
Experimentales de Palmira, Medelln y Bogot en Colombia (1915); las Experimentales de Caete (1924); La Molina (1927) en Per.
La segunda etapa institucional se extendi desde la postguerra hasta finales de la dcada de 1950, y se caracteriz por marcar la transicin existentes integradas de las entre hasta con los esfuerzos y aislados la que y altamente de las inestables, estructuras de El en 1960 en entonces, creacin
alcance al la
nacional control
prevalecieron del la Estado.
adelante. El aspecto notable de de este perodo fue la subordinacin actividades fue los de directo de y (o formato a la a cuanto prevaleciente estructura funciones) incorporacin creados de Agricultura investigacin Este
recin
reorganizados Ganadera.
Ministerios
proceso
torn distintas formas en los diferentes casos, pero casi siempre, aunque bajo nombres diferentes, las actividades de investigacin pasaron a constituir una dependencia administrativa directa en la estructura integradas tcnica y burocrtica a ella. se del Este Ministerio, proceso de externa, sobre de un todo primero separadas de de la la extensin (en aquellos casos en que dicho servicio exista) y luego centralizacin de creciente de de investigaci6n produjo dentro marco a ayuda origen acuerdos
financiera canalizada
principalmente travs
estadounidense,
bilaterales con 18 pases de la regin.
El
objetivo
principal
era
promover
las
actividades
de
investigacin y extensin como un medio de aliviar los problemas de escasez de alimentos, surgidos durante la guerra, que se agudizaron por el incipiente provino de proceso fuente las de urbanizacin de privadas, de las sociedades la latinoamericanas. tcnica, Otra importante ayuda, especialmente
fundaciones
principalmente
Fundacin Rockefeller y la Fundacin Ford. Esta se canaliz con la creacin de las oficinas de investigaciones especiales que operaron dentro del mbito de los Ministerios de Agricultura y Ganadera en varios de los pases de la regin: Mxico, Colombia y Chile, entre otros.
17
El modelo de centralizacin, dentro de los Ministerios, dio mayor a de estabilidad y largo a las actividades estas los de investigacin Sin del y transferencia de tecnologa, lo que permiti establecer objetivos mediano esas plazo para de actividades. y embargo, carcter adoleci de un conjunto de limitaciones producto de la ubicacin actividades dentro Ministerios esencialmente burocrtico de stos. Los problemas surgidos de las dificultades para concordar los requerimientos a largo plazo de las actividades de investigacin (planeamiento presupuestario y polticas de personal) de los con los mecanismos pusieron necesidad tecnologa en de de administrativos evidencia dotar a la la burocrticos una creciente ministerios, sobre la de
debilidad de una organizacin de este tipo. Esta situacin creo conciencia y investigacin transferencia mecanismos
institucionales acordes con sus requerimientos administrativos aspectos presupuestarios supuestarios y poltica de personal-, y que permitieran de los establecer una y adecuada con las articulacin distintas con los problemas productores realidades
productivas de los pases. Esta alguna percepcin medida, se sobre agudiz la por realidad otros institucional y de la el
investigacin y transferencia de tecnologa se complement y, en factores, constituye antecedente inmediato de las propuestas de creacin de institutos tecnolgicos descentralizados, y el inicio de la ultima etapa en la secuencia histrica de la organizacin de la investigacin agropecuaria en la regin. La tercera etapa institucional se divide en dos perodos. En el primero, se cre aunque y consolido como vinculados los al institutos mismo a nacionales del de travs de los investigacin administrador, agropecuaria organismos autnomos poder
Ministerios de Agricultura. El segundo perodo se inicio
a principios de la dcada de 1970, y se caracteriz por los esfuerzos de investigacin desplegados por otros sectores,
incluyendo al privado. Esto determin la aparicin de un nuevo modelo institucional de tipo multiorganizacional, dentro del cual las actividades pblicas constituan uno de los componentes, sin duda, el de mayor importancia.
La
consolidacin de
de
las
actividades dentro con la de
de los
investigacin Ministerios que
y de
transferencia importante estable.
tecnologa en relacin no en fue la
Agricultura, en la forma de direcciones generales, represento un avance Muy atomizacin una de forma por los exista anteriormente, descentralizadas que, pero que, constituyo mayora institucional estructuras no solo por
pronto
sustituida
casos,
asumieron las actividades de los ministerios sino tambin otras anteriormente, Esto desarrollaban que, centros en especializados aos, productos. determin pocos cambiara
sustancialmente el panorama institucional de la investigacin y transferencia de tecnologa en Amrica Latina.
As,
se
crearon:
el
Instituto
Nacional
de
Tecnologa
Agropecuaria (INTA) en Argentina (1957); el Instituto Nacional de Investigaci6n Agropecuaria (INIAP), en Ecuador (1959); el complejo CONIA-FONAIAP (Fondo Nacional de Investigacin Agropecuaria), en Venezuela; el Instituto Nacional de investigacin Agrcola (INIA), en Mxico (1960); el Servicio de Investigacin y Promocin Agraria (SIPA), Chi1e en Per; . el Todos Instituto ellos Colombiano seguido Agropecuario el mismo en (ICA) en de su Colombia (1963); el Instituto de Investigacin Pecuaria (INIA), en (1964) han esquema a organismos pblicos autnomos descentralizados cuanto
naturaleza jurdico administrativa y, en la mayora de los casos, han integrado la investigacin y la transferencia de tecnologa
19
dentro
de
una
proyeccin
regional
cano
base
de
sus
planteos
operativos.l Esta tendencia de modernizacin de la infraestructura tecnolgica, involucra tambin situaciones en las que no se crea un nuevo organismo. Este es el caso de Uruguay, donde se mantuvo una dependencia directa del de a ministerio tipo las Alberto -debido a pero Boerger de la se en llev el (CIAAB). a cabo de y la Estas de profundas modificaciones afectaron de operacional actividades Centro
Investigaciones modificaciones transferencia
Agropecuarias tecnologa
generacin
integracin
investigacin y el servicio de extensin- y expandieron el tipo de actividad desarrollada, incluyendo la educacin en el nivel de postgrado dentro del Centro de Investigacin y Enseanza para la Zona Templada creado con el patrocinio del IICA.
El caso de Brasil tambin forma parte de esta tendencia. En este pas, durante la dcada de 1960, hubo un fortalecimiento de las actividades de investigacin y extensin, sin que se modificara la estructura institucional. Recin en 1973, se creo la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA), organismo que a pesar de tener similitudes con los institutos antes mencionados, presenta caractersticas propias que lo diferencian. Las principales son: la exclusin de la extensin, actividad asignada a la Empresa Brasilea de Asistencia Tcnica y Extensin Rural (EMBRATER): y el reconocimiento explcito, en el nuevo enfoque institucional, de un modelo de tipo niveles multiorganizacional, administrativos del con sector la participacin (nacional de y distintos pblico
estatal) y del sector privado, bajo
1Los casos del INIAP de Ecuador y el INIA de Mxico presentan ligeras variantes respecto del modelo bsico, ya que la transferencia de tecnologa no est formalmente incorporada a las funciones de la institucin .
la coordinacin de EMBRAPA, en cuanto a prioridades y objetivos. En este sentido, EMBRAPA constituye al una extensin periodo papel de del esta Estado modelo etapa, y las institucional que se implement a partir de 196O, pero incorpora elementos durante el correspondientes cual se segundo el redefinieron del
relaciones del sector publico con el sector privado.1
Aparte
de
las
caractersticas
de
descentralizacin
administrativa y autonoma respecto del poder administrador, el modelo institucional incluye una amplia cobertura de productos, regiones y tipos de productores. En este sentido, representa una concepcin en la cual la tecnologa agropecuaria es una responsabilidad pblica donde el Estado detenta el monopolio de su creacin y desarrollo.
En este contexto institucional, a partir de 1960, hay una fuerte apoyo expansin financiero de de las actividades de investigacin y y transferencia de tecnologa, con base en un continuo y creciente fuentes internacionales mayores presupuestos de origen nacional. Este proceso de expansin se concreto, por una parte, con la ocupacin territorial a travs de la creacin de de nuevas estaciones del experimentales de los y redes de En agencias de extensin y, por otra, mediante el inicio de amplios programas capacitacin personal institutos. algunos casos, y como parte de estas actividades, se desarroll infraestructuras nacionales de capacitacin a nivel de postgrado (Argentina, Colombia, Per, Uruguay, Mxico y Brasil).
1. La corriente de creacin de los institutos autnomos descentralizados tuvo su mxima expresin hacia fines de; la dcada de 1950 y comienzos de la de 1960, pero continuo hasta los aos setenta con la creacin del ruta en Bolivia, el ICTA en Guatemala, el INTA en Nicaraqua y, finalmente, el INIA en Brasil.
Este proceso de expansin de las actividades de investigacin y transferencia de tecnologa se mantuvo hasta los primeros aos de la dcada de 1970. Alrededor de esta fecha, en varios pases de
-,
la
regin, en
se los de
inici niveles
un
perodo apoyo
de
inestabilidad y
y, en
para la de
algunos de ellos, una situacin de decadencia. Esta ltima se manifest de presupuestario para las disponibilidad recursos humanos actividades
investigacin, los cuales constituyen indicadores agregados de la prioridad otorgada a es tas actividades dentro del marco de las polticas pblicas de los pases.
Los cuadros 2 y 3 presentan la situacin y evolucin de los recursos perodo presupuestarios 1960-1980, de para y las humanos en aos seleccionados de del principales puede subregiones disimular para algunos Amrica
Latina y el Caribe. 1 La informacin agregada, aunque representa un indicador muestra por importancia, la situaciones pases como institucionales con caractersticas diferentes. Por este motivo, se separado informacin Mxico, Repblica Dominicana y Brasil que, por su tamao, dominan los totales subregionales.
En trminos generales, la regin se ha caracterizado por la marcada expansin del total de recursos humanos y presupuestarios dedicados a la investigacin agrcola. El panorama es diferente si se analiza las subregiones por separado y, ms an, si se considera la situacin en cada pas. A nivel subregional resaltan: el aparente quiebre en la a tendencia la Zona observada Sur, los que en se los presupuestos luego de correspondientes reducen,
alcanzar un pico en
1En los agrupamientos por subregiones, se ha seguido los criterios de zonificacin utilizados por el IICA.
22
CUADRO 2.
Amrica latina y el Caribe: recursos financieros* destinados a investigacin agrcola. Perodo 1960-1980, aos seleccionados
1960 33.956b 8.280r 15.629J 4.409n 4.666r 1.536u 440z 68.916 1965 32.728 15.533g 20.000k 4.967o 5.218 1.536v 496z 80.478 1970 34.795c 24.178h 43.053l 4.904P 9.723 3.273w 490z 120.416 1974 47.726d 32.879i 57.392ll 6.318q 14.637s 2.933x 2.278 164.163 1980 43.747e 116. 797 61.91Om 10.215 43.357t 2.124Y 1.642 279.792
Subregin Zona Sur(excluido Brasil) Brasil Zona Andina Panam y Centroamrica (excluido Mxico) Mxico Caribe (excluida Repblica Dominicana) Repblica Dominicana Total Amrica latina y el Caribe
*Miles de us $ constantes de 1975. a La Zona Sur incluye Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile; la Zona Andina Incluye Bolivia. Per. Ecuador, Colombia y Venezuela; Centroamrica Incluye Costa Rica, Nicaragua, Honduras. El Salvador y Guatemala; el Caribe Incluye Guyana. Suriname, Jamaica, Haiti, Barbados, Grenada, y Trinidad y Tobago. b La Informacin para Chile corresponde a 1961. c La Informacin para Paraguay corresponde a 1971. d La Informacin para Chile y Uruguay corresponde a 1973; para Paraguay a 1972. e La Informacin para Argentina corresponde a 1979. f La Informacin correspondo a 1962. g Estimacin con base en Boyce y Evenson. h La Informacin corresponde a 1972. I La Informacin corresponde a 1973. J La informacin para Bolivia, Venezuela y Per corresponde a 1962; para Ecuador a 1965. k La informacin para Bolivia corresponde a 1962. l La informacin para Bolivia y Venezuela corresponde a 1972 y 1969, respectivamente. 11La informacin para Bolivia y Ecuador corresponde a 1973; para Venezuela y Per a 1976. m la Informacin para Colombia corresponde a 1979. n La Informacin para Nicaragua y Guatemala corresponde a 1962; para Honduras corresponde a 1963. o La Informacin para El Salvador corresponde a 1966; para Guatemala a 1962 y para Panam a 1961. p La Informacin para Honduras y Nicaragua corresponde a 1965; para Guatemala a 1973; la informacin correspondiente a Panam se estim en us$ 600.000. Q La informacin para E I Salvador corresponde a 1973; para Honduras y Panam para 1976; la Informacin para Nicaragua Se estim en us $ 1.000.000. r La Informacin corresponde a 1962. s la Informacin corresponde a 1972. t La Informacin corresponde a 1979. u La Informacin para Barbados, Jamaica, Suriname, Grenada y Trinidad y Tobago corresponde a 1965; la informacin para Guyana se estim en us $ 250.000. v Se us informacin de 1960. W La Informacin para Barbados, Jamaica, Suriname, Grenada, Trinidad y Tobago corresponde a 1972; la de Guyana a 1973 y la de Hait a 1976. x La Informacin de Barbados y Haiti corresponde a 1976; la de Jamaica y Trinidad y Tobago a 1972. y La informacin par Hait corresponde a 1978; para Suriname y Grenada 1971; Y para Guyana a 1978. z Se estim los valores sobre la base de un 10% de los totales para Panam y Centroamrica.
FUENTE: Anexo 1 de TRIGO, E., PIEIRO, M. y SADATO, J. "la cuestin tecnolgica..."
23
1974: el achatamiento de la tendencia en la Zona Andina donde, en la segunda mitad de la dcada de 1970, los presupuestos agregados continuaron creciendo, pero a una tasa muy por debajo de la de principios de la dcada,1 el sostenido crecimiento a lo largo de todo el perodo en Centro Amrica, Brasil y Mxico;2 y la situacin del Caribe que es semejante a la de Amrica del Sur, aunque la calidad de la informacin disponible no permite hacer afirmaciones definitivas. La situacin en cuanto a disponibilidad de recursos humanos para la investigacin agrcola presenta las mismas tendencias globales que la de recursos presupuestarios, con la excepcin de que los totales subregionales para la Zona Sur han continuado creciendo despus de 1974.
La tendencia creciente de los recursos humanos en relacin a los presupuestos, estacionarios o decrecientes determina que los recursos disponibles por hombre/ao para la investigacin caigan levemente entre 1970 y 1980 en la Zona Sur, y se mantengan sin variacin en la Zona Andina. Nuevamente, Panam, los pases centroamericanos, Brasil y Mxico presentan la situacin opuesta, con dramticos incrementos.
El desarrollo de los recursos humanos con un alto nivel de capaci tacin constituy uno de los elementos centrales de la estrategia implcita en el modelo de institutos
1Esta situacin se modifica si se excluye Bolivia, pas que representa el total de los incrementos entre 1974 y 1980, pasando de menos de US$.500,000 a ms de US$.7'000,000. 2En este sentido, debe tomarse en cuenta que los pases de Amrica Central y Brasil, han entrado en una etapa de desarrollo institucional (creacin de los institutos) hacia 1970. Por lo tanto, este perodo corresponde: a la consolidacin institucional que en los restantes pases de Amrica del Sur se dio durante los aos sesenta.
24
CUADRO 3.
Amrica Latina y el Caribe: recursos humanos (personal profesional) dedicados a investigacin agrcola. Aos seleccionados del perodo 1960-1980
Subregin Zona Sur (excluido Brasil) Brasil Zona Andina Panam y Centroamrica (excluido Mxico) Mxico. Caribe (excluida Repblica Dominicana) Repblica, Dominicana Tota1 Amrica, Latina, y el Caribe
1960 365b 200e 387g 144i 190ll 64n 3r 1.353
1965 816 500f 643 305j 279m 96 5 2.644
1970 1.045c 764 1.294 283k 551 157 12s 4.106
1974 1.196d 2.000 1.694 333l 1.000 228P 35t 6.486
1980 1.364 2.935 1.843h 383 1.079 198q 99 7.901
a La Zona Sur incluye: Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile; la Zona Andina incluye Bolivia, Per, Ecuador, Colombia y Venezuela; Centroamrica incluye Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala; el Caribe incluye Guyana Suriname, Jamaica, Hait, Barbados, Grenada y Trinidad y Tobago. b La informacin para Argentina, Chile y Paraguay corresponde a 1959. c La informacin para Paraguay corresponde a 1971. d. la informacin para Chile corresponde a 1913; la informacin para Paraguay se estima en 37 profesionales. e La informacin corresponde a 1959. f La informacin corresponde a 2967. g La informacin para Bolivia, Ecuador y Per corresponde a 1959. h La informacin para Colombia corresponde a 1979. i La informacin para Honduras y Nicaragua corresponde a 1959; para Guatemala estim en 20 profesionales. j La informacin para El Salvador y Guatemala corresponde a 1966. k La informacin para Honduras, Nicaragua y Panam corresponde a 1971; para Guatemala corresponde a 1972. l La informacin para El Salvador corresponde a 1973; la informacin para Costa Rica y Guatemala se estim en 64 y 58, respectivamente. 11La informacin corresponde a 1959. m La Informacin corresponde a 1966. n La informacin corresponde a 1959. o La informacin corresponde a 1971. p La informacin para Trinidad y Tobago corresponde a 1971. q La informacin para Trinidad y Tobago corresponde a 1978. r La informacin corresponde a 1959. s La informacin corresponde a 1971. t Informacin estimada.
FUENTE : Anexo 2 de TRIGO, E. , PIEIRO, M . y SABATO , J. La cuestin tecnolgica
25
descentralizados.
Esto
di
origen
al
establecimiento
de
importantes programas de capacitacin para personal tcnico, los cuales incluyeron, en algunos casos, la apertura de programas de postgrado en ciencias agropecuarias dentro de los propios organismos (INTA en Argentina; ICA en Colombia; La Molina en Per; Centro de Investigacin y Enseanza para la Zona Templada en Uruguay) que contaron con importantes re cursos externos para cooperacin tcnica y financiera.1 Entre 1960 y 1978, tres de estos programas, los del ICA, el INTA y la Universidad Agraria La Molina, invirtieron ms de US $.27 millones de los cuales el 45% corresponda a recursos de origen externo (cuadro 4) .
La evolucin e importancia de estos programas se aprecia a travs del nmero las de estudiantes que iniciaron cuando se Los estudios analizo de la postgrado cada ao (cuadros 4 y 5). Esta informacin manifiesta, nuevamente, evolucin tendencias de apuntadas los presupuestaria institutos. programas
crecieron ininterrumpidamente hasta finales de los aos sesenta y principios de la dcada de 1970; posteriormente perdieron impulso y casi desaparecieron.2
La evidencia presentada, aunque parcial, indica que a partir de los aos setenta el dinamismo de los institutos disminuy. En esta misma poca, se presento otro fenmeno ms global, pero directamente relacionado con el papel de los institutos en el proceso tecnolgico, esto es la creciente participacin de los sectores no pblicos en las actividades de generacin y transferencia de tecnologa.
1Esta misma situacin se di en EMBRAPA a partir de 1973, donde el programa de capacitacin a nivel de maestra absorbe una proporcin importante de los recursos externos destinados a la institucin. 2Para un anlisis detallado de estos procesos, ver E. Trigo, M. Pieiro y J. Ardila, op.cit., cap. 4, 5 Y 6.
26
CUADRO 4. ICA (Colombia), INTA (Argentina) y UNA (Per): costo de los proqramas de capacitacin en postqrado y origen de los mismos (miles de dlares de 1977)
% Rec. Ext. Aos 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 Total Total 134.000 182.000 244.100 235.000 323.000 371.000 193.000 406.000 570.000 437.000 526.000 553.000 346.000 258.000 263.000 120.000 33.000 8.000 1.000 5.203.000 total 67,3 54.4 54.1 62.2 57.5 45.6 38.3 51 ,5 51 .5 52,5 45.2 42,3 42,1 45,5 32,4 38,9 49.9 39,8 58.0 49,0 Total 260.000 365.000 583.000 666.000 670.000 501.000 522.000 808.000 933.000 1.288.000 1.726.000 1.530.000 1.830.000 2.356.000 2.083.000 1.441.000 991. 000 659.000 411.000 19.623.000
% Rec. Ext. total 36.7 45.8 52.3 43,2 48.0 53,5 55,8 49.2 49.6 52,1 50,0 47.7 39.9 31,2 23.6 17,7 14.7 12,7 23,0 37.7 Total 496.000 96.000 153.000 233.000 227.000 148.000 134.000 344.000 248.000 187.000 213.000 91.000 105.000 74.000 84.000 75.000 42.000 2.950.000
Rec. Ext. total 91.26 91.28 85,55 94.54 87.52 92,91 99.35 97.91 95.92 95.92 93,50 98,10 91,75 83,90 90,06 9,48 94.5
Fuente: Trigo, E., Pieiro, M., y Ardila, J., op. Cit.
27
CUADRO 5.
ICA (Colombia), INTA (Argentina) y UNA (Peru): evolucin de

los programas nacionales de capacitacin en postgrado segn el nmero de estudiantes nuevos cada ao
AO 1960* 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 TOTAL
INTA (Argentina) Estudiantes nuevos 7 17 9 18 23 15 22 34 28 23 21 39 24 24 4 1 2 1 5 13 7 1 14 1 2 355
ICA (Colombia). Estudiantes nuevos 5 9 17 14 10 11 22 24 35 40 51 37 110 96 57 53 28 7 4 630
UNA (Peru) Estudiantes nuevos 33 7 11 17 19 15 13 27 24 16 20 10 10 11 13 7 6 1 260
*En la cifra de este ao se ha acumulado el nmero de estudiantes de este y de los aos anteriores
FUENTE: Pieiro, M., 1984.
El sector privado estuvo vinculado los a las actividades del proceso de de
investigacin desarrollo
agropecuaria
desde Sin
inicios esta
institucional.l
embargo,
vinculacin
casi
siempre se mantuvo restringida a las actividades de promocin, creacin de infraestructura y/o colaboracin en la administracion de programas especficos. Su participacin en el desarrollo de organizaciones de investigacin y transferencia de tecnologa, independientes del sector pblico, fue limitada; esa situacin se ha modificado sustancialmente en los ltimos aos. El volumen de las actividades desarrolladas por la industria privada se ha
incrementado en la medida del crecimiento de los mercados de insumos tecnolgicos y, lo que es ms importante, tambin ha aumentado la participacin directa de las asociaciones de
productores en las actividades de desarrollo y transferencia de nuevas tecnologas.
a)
La
industria
productora se
de
insumos en
tecnolgicos. base a
La
actividad estatal desarrollada en el campo de la generacin de tecnologa agropecuaria justifica ciertas caractersticas del proceso innovativo en el sector agropecuario, las cuales han determinado la ausencia de incentivos para una participacin activa del sector privado. Estas caractersticas de la investigacin agropocuaria han influido, sin duda, en la concepcin del modelo de institutos nacionales descentralizados de fines de los aos cincuenta y las dos dcadas siguientes. 2 Sin embargo, el
1La paIticipacin de las asociaciones de agricultores en la creacin de las estaciones experimentales en los casos de Chile y Peru. 2El estado de los conocimientos sobre ciertos aspectos bsicos tales como: mapas de suelos, metodologas de trabajo, bancos de germoplasmas, otros, era extremadamente limitado. A medida que los programas de investigacion se desarrollaron, estos fueron los primeros aspectos a los que se prest atencin, alterando as las condiciones
/sigue
incremento en la demanda de insumos tecnolgicos que acompao a la expansin agropecuaria las del el impulso de que de los y los la aos los la sesenta y setenta; en para el ese la desarrollo resultantes perodo; han ido y en ciencias conocimientos investigacin legales como el bsicos
recibi
desarrollo
mecanismos capacidad
proteccin de la propiedad intelectual de ciertas innovaciones modificando, tanto inters (rentabilidad) del sector privado para asumir responsabilidades en algunos tipos de investigacin. El desarrollo de la industria de semillas durante la d cada de 1960 constituyo de un la claro ejemplo de la forma como las contribuciones inversin pblica (nuevos conocimientos,
informacin y formacin de personal alteraron las condiciones de rentabiiidad, posibilitando que el sector privado participe de manera creciente en la generacin y transferencia de tecnologa. Esto es particularmente cierto para algunas etapas del proceso tales como: la creacin de nuevas variedades, la experimentacin de comprobacin y el packaging, donde es posible anticipar los resultados de manera bastante precisa y, por tanto, los riesgos de la inversin son menores. Esta participacin se da como parte de las actividades de los departamentos de servicio tcnico
de rentabilidad de la investigacin para el sector privado. Esto no fue resultado de las acciones de los institutos nacionales, exclusivamente; es necesario incluir el impacto de los desarrollos logrados a nivel internacional y de las empresas multinacionales. Sin embargo, las contribuciones de los institutos nacionales, incluso en la formacin del personal necesario para la industria privada, constituyen uno de los elementos de mayor importancia. Evenson identifica esta etapa inicial como de creacin del "potencial tecnologico (groundwork), la cual es seguida por una etapa de desarrollo, donde el potencial es utilizado (aqu participa la actividad privada) hasta un punto donde es necesario un nuevo esfuerzo en la creacin de potencial tecnolgico. En un sentido dinmico, la capacidad de generar potencial tecnolgico se convierte en el elemento crtico del sistema.
de las empresas productoras de insumos y de las agroindustrias o bien, por medio del apoyo a centros de investigacin y
experimentacin privados, organizados independientemente de las empresas. 1 Los casos de la industria agroqumica en general, la avcola en Venezuela y la tabacalera en este pas y Argentina, son ejemplos de la modalidad de participacin directa. Por el contrario, FUSAGRI (Fundacin al Servicio del Agricultor) de
Venezuela es un ejemplo exitoso del tipo de centro financiero por la industria privada, pero independiente de ella en cuanto a su organizacin y funcionamiento.
b)
Las
organizaciones de la y
de En
productores el
en
la
generacin del papel
y de
transferencia relacin con
tecnologa. industria la
fortalecimiento La expansin en los
estas organizaciones intervienen los mismos factores mencionados en privada. de del sector de agropecuario, la disponibilidad de ciertos conocimientos bsicos y metodolgicos, formacin personal institutos investigacin, han permitido que, hacia fines de la dcada de 1960 y ms intensamente a partir de 1970, sucedan dos tipos de desarrollo institucional productores por medio de en los las cuales, las organizaciones de generacin de y participaron actividades
transferencia de tecnologa.
El
primero
se
refiere
la
aparicin
de
organizaciones
de
productores orientadas a la transferencia de tecnologa, las cuales siguieron el esquema originado en los CETA (Consorcios de
Experimentacin de Tecnologa Agropecuaria) de
1En los pases de mayor desarrollo (Estados Unidos y Canad), el porcentaje de las actividades de investigacin realizadas por el sector privado supera al 30% (Boyce y Evenson). Esto indica la importancia de este proceso.
31
Francia. Esta modalidad sustituye a los sistemas de extensin de los institutos de investigacin, y se orienta a la constitucin de grupos de productores que se asocian para la contratacin privada de asistencia tcnica. Los primeros grupos se crearon en Argentina hacia fines de la dcada de 1950 bajo la denominacin de Consorcios Regionales impulso en de la Experimentacin dcada Agropecuaria (CREA), en y cobraron los aos siguiente, particularmente
setenta. Hoy se han extendido a otros paises, principalmente Chile y Uruguay.1
El
segundo
desarrollo
institucional
se
vincula
las
agrupaciones de productores de cultivos especficos. Esta modalidad incluye un amplio espectro de diferentes formas operativas y tipos de acciones desarrolladas y ya que Este incluye tipo actividades de de investigacin transferencia. organizacin
institucional no es nueva. Existen antecedentes, tal es el caso de la Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia, la cual cuenta con una organizacin para la generacin y transferencia de tecnologa desde la dcada de 1930.2 Sin embargo, durante los ltimos aos de la dcada de 1960 y, particularmente, en los setenta, este tipo de iniciativas se incrementaron provocando un progresivo "desmembramiento por producto" de los sistemas de investigacin. Los casos del arroz y de la caa de azcar en Colombia ilustran este fenmeno y las caractersticas estructurales que lo determinan.
1En Uruguay, los primeros antecedentes datan de 1965. En 1978, existan cuarenta grupos con un total de 394 productores y 29 profesionales dedicados a la asistencia tcnica. 2La Estacin de Investigacin de Chinchina inicio sus operaciones en el ao 1932, Y se ha mantenido hasta el presente como el nico centro que efecta investigaciones sobre caf en Colombia; otros ejemplos son: el cacao en Brasil y el caf en Brasil y Costa Rica.
c)
Los
centros de los
internacionares. centros ltimos
La
aparicin de
el
rpido
crecimiento agrcola
internacionales veinte aos,
investigacin otra
durante
los
constituyen
Modificacin institucional importante. Estos centros tienen sus antecedentes directos en los xitos alcanzados -resultados de la investigacin e incremento de la productividad por los programas en ciencias agrcolas de la Fundacin Rockefeller en Asia y
Amrica Latina durante las dcadas de 1940 y 1950. El modelo se basa tambin en las exitosas experiencias de los centros de
investigacin de la poca colonial, particulannente en productos tropicales tales como: caucho, caa de azcar, pia, t, entre otros.
El rpido crecimiento del sistema, cuyo presupuesto total pas de US $.1.1 millones en 1965 a ms de US $.100 millones actualmente, se relaciona con dos factores principales estrechamente vinculados a la evolucin de los institutos nacionales de investigacin.1 El primero es la percepcin de la posibilidad de lograr una alta tasa de retorno a las inversiones en investigacin como consecuencia de la importancia de la tecnologa para el proceso de desarrollo. Esta percepcin recibi apoyo emprico con la rpida difusin de las variedades producidas constituye de las mexicanas por el el de trigo en las y de y de que la las el variedades El segundo modelo de de arroz lo centro de los IRRI Filipinas. factor
convencimiento necesarias
internacional representa un mecanismo pragmtico para la generacin tecnologas para concientizacion pases sobre la importancia de la cuestin tecnolgica, hasta tanto los institutos nacionales alcancen la suficiente consolidacin para hacer frente a
1un desarrollo ms extenso de estos aspectos se encuentran en Ruttan.
33
las necesidades existentes en materia tecnolgica Estos factores han complementado el creciente inters de los organismos multilaterales por encontrar alternativas al modelo de contratos interinstitucionales con contraparte, por medio de los cuales se haba canalizado y el la asistencia rural. es para internacional Este modelo la para demostr la su de de investigacin capacidades institution desarrollo
eficacia como un mecanismo efectivo para el desarrollo de las institucionales, building, pero no decir el estrategia desarrollo efectivo
tecnologas ms productivas.
El modelo de centro internacional aparece como el mecanismo ms una eficiente amplia para el desarrollo Este de ciertos esquema tipos de investigacin, al ofrecer mayor estabilidad y especializacin y cobertura geogrfica. nuevo encontr expresin concreta en Amrica Latina con la creacin del Centro Internacional para el Mejoramiento de Maz y Trigo (CIMMYT) en 1966, como continuacin del programa desarrollado por la Fundacin Rockefeller en Mxico; el Centro internacional de Agricultura Tropical (CIAT) en Colombia (1967), con mandato para el trpico hmedo americano; y el Centro Internacional de la Papa (CIP) en Per (1971).
El desarrollo de los centros internacionales ha representado una importante variedades contribucin mexicanas de a las actividades el importante de generacin en de la tecnologa. Ejemplos de estas contribuciones son: la difusin de las trigo; incremento produccin y productividad arrocera en Colombia y otros pases de Centro Amrica a travs de las variedades ICA; los mejoramientos en frijol y yuca obtenidos por el CIAT y sus trabajos en forrajeras para los
1Esta afirmacin es el producto de una conversacion personal entre uno de los autores y David Bell y Lowell Hardin.
llanos subtropicales. Sin embargo, es necesario sealar tambin que su desarrollo ha trado aparejadas algunas consecuencias no necesariamente beneficiosas para los institutos nacionales.
La misma creacin de estos organismos signific un cambio en el nfasis al apoyo que los organismos bilaterales y multilaterales prestaron a los institutos nacionales hasta mediados de la dcada de 1960. Es difcil determinar si la aparicin de los centros implic una disminucin del apoyo a los institutos nacionales; sin embargo, diversas fuentes afirman que el crecimiento de los centros fue acompaado de una disminucin de los recursos destinados al apoyo de los organismos nacionales.l Por otra parte, la aparicin de los centros ha significado desde de la el una fuente de tales insumos alternativa vista como y de las de los Esto oferta de de conocimientos institucionales productores, punto de usuarios pudo haber
tecnologa,
asociaciones
industria
otros.
contribuido al proceso de aislamiento y perdida de apoyo poltico que han sufrido los Institutos nacionales de investigacin.2 Este impacto se agudiz porque los centros -al menos inicialmente y por la necesidad de mostrar resultados ante su comunidad de donantesestablecieron, en algunos casos, relaciones de competencia, antes que de colaboracin con los institutos nacionales.
lRuttan presenta esta situacin como indiscutible. Sin embargo, hace nfasis sobre la urgente necesidad de apoyar a dichos organismos por su carcter de eslabn clave en la cadena internacional de generacin y transferencia de tecnologa. 2Este fenmeno puede haber jugado un papel de cierta importancia en el desarrollo de la experiencia de FEDEARROZ en Colombia, la cual dif1cilmente se hubiese concretado de no haber existido la posibilidad de vinculacin con el CIAT. Ciertos desarrollos en el rea de la produccin de semillas en el sector privado se vinculan, tambin, a las posibilidades abiertas con los trabajos bsicos, desarrollados por los centros.
35
Otro aspecto que cabe mencionar es la constitucin de los centros internacionales como "grupos de inters" respecto a las actividades esfuerzos direcciones de los institutos las con nacionales, de sus y los estos consecuentes ltimos aunque en no por orientar actividades
consistentes
programas;
necesariamente prioritarias para los objetivos nacionales. Este fenmeno de penetracin se debe a que los institutos nacionales, al servir de vinculo natural entre los centros internacionales y el sistema productivo, desempean un papel crucial en lo relativo a la productividad de las inversiones en el sistema internacional.
El conjunto de desarrollos mencionados definen un nuevo modelo instituciona1 de caractersticas mu1tiorganizacionales, dentro del cual los organismos pblicos comparten las actividades con el sector privado y los centros internacionales. De esta forma, el sector pblico deja de constituir la fuente nica o principal de nuevas tecnologas y, consecuentemente, pierde su capacidad de orientar el proceso tecnolgico, integrndolo al resto de los componentes de la poltica agraria.
III. 1.
LA MODERNIZACION AGRARIA EN LAS ULTIMAS DECADAS* Introduccin
La revolucin tecnolgica iniciada en el mundo industrializado inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial se bas en una combinacin el camino de diferentes seguido tecno1ogias por cada que uno de incrementaron estos pases aceleradamente la productividad de la tierra y del trabajo. Aunque tecnolgico dependi de sus recursos y de los precios
*Adaptado de M. Pieiro, Technological cycles..."
relativos -como se muestra en la obra de Ruttan-, el cambio tcnico incluyo todas las tecnologas aprovechables, como la mecanizacin, los fertilizantes y las semillas mejoradas.1
En los pases latinoamericanos, como en la mayor parte de los pases en desarrollo, con a un nivel estas tecnologas retraso Lo se en incorporaron relacin de a la su esta produccin utilizacin significativo con
internacional.
interesante
observacin radica en el hecho de que el retraso parece haber sido distinto para cada tipo de tecnologa, segn su adaptabilidad a las condiciones de produccin de Amrica Latina o, en otras palabras, segn la importancia de la investigacin local requerida para su difusin extensiva. La combinacin de retrasos ha derivado en un modelo de difusin tecnolgica compuesta de ciclos o etapas sucesivas, donde cada ciclo o etapa se caracteriza por una tecnologa predominante.
Por otra parte, la difusin se relacion tambin con ciertas condiciones ilustrativo, la zona agroecolgicas la agricultura con y socioeconmicas. latinoamericana En un sentido en la puede dividirse b)
cuatro situaciones de produccin. principales: a) la agricultura de templada, poblacin relativamente dispersa; agricultura andina de altitud media y alta, generalmente con altas densidades de poblacin y cultivos relativamente intensivos; e) los valles y llanuras
1Las tecnologas agrcolas pueden clasificarse, sistemticamente, en cuatro amplias categoras. Las tres primeras corresponde al tipo incorporado, es decir, la tecnologa incluida en el producto: a) maquinaria y equipo; b) semillas mejoradas; y c) qumicos (fertilizantes, pesticidas y herbicidas). El cuarto tipo corresponde a las prcticas agronmicas y tipos de trabajo, como mtodo de cultivo, profundidad de siembra, etc. En general, se relacionan con la mejor manera de usar y combinar las tecnologas incorporadas.
37
subtropicales, con poblacin de densidad media; y d) las tierras bajas tropicales, casi sin cultivar y con poblacin dispersa.
La
figura
1 donde
describe la
los
ciclos y las
etapas de
de
difusin etapa
tecno1ogica,
secuencia
fechas
cada
corresponden aproximadamente a la agricultura ms desarrollada en Amrica Latina, caracterstica de la zona templada y algunos de los valles frtiles subtropica1es andinos. Como puede verse, nuestra hiptesis es que despus de un largo perodo, durante el cual las prcticas agronmicas constituyeron la tecnologa ms importante, la mecanizacin se transform en la tecnologa dominante hacia fines de los aos sesenta o principios de los setenta, abriendo paso, posteriormente, a la rpida difusin de las semillas mejoradas, en especial hbridos. Los qumicos, sobre todo pesticidas y herbicidas, representan el ltimo ciclo, que an no ha alcanzado su punto de inflexin. En la prxima seccin, describiremos estos ciclos con mayor detalle.
2.
La etapa inicial de la difusin tecnolgica
Despus de la Segunda Guerra Mundial, el cambio tecnolgico en la agricultura latinoamericana ello se la debi, fue en lento gran y su a impacto la en la produccin fue escaso. Aunque sta se increment en una proporcin significativa, horizontal, parte, de expansin a la mediante incorporacin nuevas tierras
produccin agrcola. En algunos casos, como la produccin de trigo en la Argentina y de caa de azcar en Colombia, se adoptaron variedades mejoradas, pero en general el cambio tcnico se limito a la adopcin de mejores prcticas agronmicas, cuyos efectos en la productividad de la tierra fueron modestos. 1 Estas tecnologas se crearon principalmente en los departamentos
1vase, por ejemplo, J.Sbato y M. Pieiro et al.
38
39
de
investigacin
de
los
ministerios
de
agricultura,
que
por
entonces eran las instituciones mas importantes con responsabilidad en la investigacin y extensin agrcolas.
La en
difusin
relativamente del
escasa
de
otras de las de
tecnologas relaciones poltica
aprovechables que se estaban desarrollando a nivel mundial fue, parte, consecuencia debilitamiento por la guerra, internacionales ocasionado la
econmica de sustitucin de importaciones seguida por la mayora de los grandes pases latinoamericanos y del desconocimiento de la revolucin tecnolgica que haba comenzado a desplegarse en el mundo industrializado.
La
tecnologa En
dominante su mayor
de
la
poca fueron
fueron
las
prcticas desde el
agronmicas.
parte,
aportadas
exterior, pero otras fueron desarrolladas por las instituciones locales de investigacin y por los propios productores. Como las tecnologas agronmicas son muy especificas de cada lugar y tipo de cultivo, no en puede la sorprender de que la el cambio tcnico se concentrara agricultura zona templada, cuyas
condiciones son similares a las de la mayor parte de la produccin agrcola del mundo industrializado. Debe para advertirse creadores que, y dado que se trata de de teo1o1ogias los no
incorporadas (en bienes industriales), es prcticamente imposible sus difusores participar beneficios derivados de su uso. En consecuencia, el sector pblico fue y sigue siendo la principal fuente de desarrollo y adaptacin de dichas tecnologas. La falta de organismos pblicos de investigacin, en especial antes de la dcada del sesenta, explica tal vez el efecto moderado de la tecnologa agron6mica y el consiguiente estancamiento de gran parte de la produccin agrcola latinoamericana hasta la dcada del 60.
40
En
los
ltimos
aos,
sin
embargo,
la
funcin
del
sector
pblico en el desarrollo y la difusin de esas tecnologas se complemento con la accin de instituciones privadas en estrecha asociacin con los productores agrcolas. Los CREA en la Argentina, las Federaciones de productores de caf y arroz en Colombia son ejemplos de organizaciones que han evidenciado gran eficacia en el desarrollo de tecnologas agronmicas y de manejo que permiten la plena utilizacin del rendimiento potencial de las variedades mejoradas.l Conviene siendo advertir una que, aunque en las las del tecnologas dcadas agronmicas perdieron importancia relativa
siguientes,
siguieron
parte
importante
conjunto tecnolgico que posibilit los incrementos productivos registrados en las ltimas dos dcadas.
3. El segundo ciclo: la mecanizacin agrcola
En los aos '50, se produjeron profundas transformaciones en Amrica elementos econmicos Latina. que La industrializacin de la dcada, a afectaron la y la urbanizacin, lugar a En dos dominantes dieron cambios primer
tambin
agricultura.
lugar, se produjo un incremento de la demanda de alimentos para el sector urbano. En segundo lugar, los gobiernos tornaron conciencia de la importancia del aumento de la produccin agrcola como medio para estabilizar los precios de los productos alimenticios, elemento indispensable para lograr los objetivos de desarrollo industrial. Esta actitud se tradujo en polticas econmicas ms favorables, especialmente dirigidas a la modernizacin de la produccin agrcola, que incluy, durante la dcada del '60, el desarrollo de firmes esfuerzos para la creacin de organismos
1vase R. Martnez Nogueira y A. Balczar et al.
41
de
investigacin
en
el
sector
pblico.
En
tercer
lugar,
en
algunos pases y regiones, la migracin urbana incidi en el mercado de trabajo, produciendo una relativa escasez de mano de obra en el sector agrcola, fenmeno hasta entonces desconocido. I Estas nuevas condiciones dieron origen al segundo ciclo, que signific un importante cambio tecnolgico en la agricultura, a travs de la difusin de la mecanizacin. Durante la dcada del '60 y comienzos de la del '70, con la ayuda de crditos subsidiados de la mayor parte de los gobiernos, el numero de tractores creci rpidamente (cuadro 6). Puede apreciarse que, en la dcada del '7O, la tasa de crecimiento descendi ms o menos en la misma medida en que ocurri en los Estados Unidos diez o quince aos antes.1
La
primera
pregunta
que
podemos
formularnos
es
por
que
la
mecanizacin precedi a otros tipos de tecnologa que, hasta cierto punto, se desarrollaron internacionalmente en el mismo perodo. La respuesta a esta pregunta se relaciona con la gran adaptabilidad de la mecanizacin que, en general, pudo introducirse con escasa o nula investigacin adicional local. Esto no significa que el proceso de adaptacin no requiriera en investigacin. tropicales, En algunos de casos, que se especialmente condiciones antes
generalizara la mecanizacin, debieron efectuarse ciertos ajustes y pequeas modificaciones.
Es importante sealar, al respecto, que en el perodo
1Si el nmero de tractores se calcula por caballos de fuerza la tendencia es menos pronunciada porque en Amrica Latina, como en los EE.UU., la potencia promedio ha aumentado significativamente en la ltima dcada.
42
CUADRO 6.
Tractores en algunos paises y en toda Amrica Latina
AO
ARGENTINA
BRASIL
MEXICO
COLOMBIA
C.RICA
TOTAL AMERICA LATINA 120.977 187.012

0
1
( )
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981
110.643 110.643 150.0002 150.000 155.000* 160.000* 172.000* 178.OOO* 178.350 184.000 174.660 180.000 184.000 188.000 190.000 195.000 173.000 171.400 166.700 158.900
30.502
39.000 39.000
14.553 23.539
950
309.460
65.884 70.680 65.884
64.8002 52.000 76.000 80.000 84.000 87.000 115.230 120.000 125.000 130.000 135.000 140.000 140.000 150.000 155.000 114.000 120.000 125.000
23.539 24.2902 23.539 25.000 25.300 25.521 26.833 27.872 28.700 29.800 30.400 23.753 24.187 24.621 25.594 26.500 27.500 28.423 29.000
4.4542 4.454 4.950 5.100 5.000 5.500 5.250 5.850 5.300 5.432 5.500 5.650 5.700 5.750 5.850 5.900 5.950 6.000
436.18522
81.700 82.600 87.600 91. 500 156.592 166.000 186.800 197.200 236.000 254.000 270.000 280.000 300.000 320.000 330.000 340.000
482.490 501.676 522.847 545.386 651.798 679.299 704.811 735.303 769.449 804.707 817.052 862.384 898.488 870.287 883.018 894.382
0 1 2 +
Promedio 1948-1952 Promedio 1952-1956 Promedio 1961-1965 Estimado
NOTA: Antes de 1969 las cifras representaban el total para Sudamrica ms Amrica del Norte, con excepcin de EE.UU., Canad, Groenlandia, Bermuda, "Bahamas, Islas Vrgenes (EE.UU. y Gran Bretaa'. FUENTE: Anuario Estadstico de la FAO.
43
inicial
de
la
mecanizacin,
las
mquinas
eran,
en
su
mayora,
importadas. Ms tarde, los pases ms industrializados de Amrica Latina fueron reemplazando las importaciones por equipos producidos nacionalmente, bien de manera directa por empresas internacionales, bien a travs de acuerdos especiales con ellas. Unos pocos pases,
.
como
la
Argentina que
Brasil a
y,
ms
recientemente,
Colombia, al
desarrollaron importantes industrias locales, sobre todo de equipos livianos Comenzaron hacer contribuciones sustanciales desarrollo de maquinaria especialmente adaptada a las condiciones locales. El sector pblico no ha desempeado prcticamente ninguna funcin en la generacin de tecnologa mecnica y, en general, ha dedicado muy escasos recursos a este tipo de investigacin. Por ejemplo, el sistema de investigacin de Sao Paulo, uno de los ms antiguos y ms desarrollados de Amrica Latina, destin solo un 1% de sus recursos a la investigacin sobre maquinaria agrcola.1
Aunque tecnologa
la en
mecanizacin este primer
puede ciclo de
considerarse modernizacin
la
principal su
agrcola,
adopcin y su impacto en la productividad y en la distribucin de los ingresos fueron diferentes en los distintos pases y regiones. Obviamente, el grado de difusin de la mecanizacin se relaciona con las condiciones ecolgicas y, sobre todo, con la relativa adaptabilidad del trabajo y su precio. En la agricultura de la zona templada, con poblacin dispersa, como la existente en el Cono Sur, la mecanizacin se adopto rpidamente. En otros tipos de agricultura, como los valles subtropicales, se adopto con mayor lentitud, y muy escasamente en las zonas de agricultura andina y entre otros tipos de economa campesina. De esta manera,
1B. Ph. Reydon, A. o. Ortega y J. G. da Silva.
44
pesar
que
la su
tecnologa adopcin
fuera
creada
en
los
pases por las
desarrollados,
final
estuvo
determinada
condiciones ecolgicas y la poltica econmica implementada por los gobiernos nacionales.
Por
otra
parte, diferente
el en
impacto cada una
de de
la esas
mecanizacin condiciones.
fue En
completamente
general, el efecto en la produccin y productividad de la tierra fue bajo, salvo en el caso de las zonas bajas tropicales, donde la mecanizacin hizo posible la incorporacin de nuevas tierras y en consecuencia la expansin de la frontera agrcola, lo que determin tierras incrementos ricas y en la produccin. Brasil y Venezuela la ejemplifican bien esta situacin. En los valles subtropicales con agricultura relativamente intensiva, mecanizacin tuvo un impacto considerable en el cambio de las condiciones de trabajo y en la reorganizacin de la produccin agrcola algodn en en condiciones Colombia con baja y de el mejor arroz en comercializacin Ecuador.1 y En y las mayor zonas competitividad. Es el caso de la caa de azcar, el arroz y el templadas presin demogrfica una agricultura
semejante a la de Estados Unidos, la mecanizacin fue una va eficaz de expansin agrcola en condiciones no intensivas, ms coherente con la relativa escasez de mano de obra agravada por el proceso de urbanizacin ocurrido durante este perodo. La regin pampeana argentina y el sudeste brasileo son los principales casos reprentativos de esta situacin.2
Sin embargo, los efectos relativamente bajos o heterogneos
1 Vase, por ejemplo, M. Pieiro et al. y A. Balczar et al. 2 Vase J. Sbato para la Argentina y J. G. da Silva et al. para Brasil.
45
de
la
mecanizacin
no
deben
ocultar
el
hecho
de
que,
al
estandarizar la produccin agrcola y favorecer la concentracin de una mayor cantidad de actividad en periodos mas cortos de tiempo, la mecanizacin prepar el camino para la adopcin de tecnologas biolgicas y qumicas, lo que se produjo con gran intensidad pocos aos ms tarde. 4. El tercer ciclo: semillas mejoradas
El tercer ciclo tecno1ogico, y quiz el ms importante, est dominado por la difusin de variedades mejoradas e hbridos en algunas de las especies cultivadas ms importantes. Los ejemplos ms significativos son el arroz, el trigo, el maz, el sorgo, la soja, la caa de azcar, el caf, la papa, el algodn y, ms recientemente, el girasol, el aceite de palma y el frjol.
Uno de los efectos de la mecanizacin fue la introduccin de un factor de de modernizacin, produccin y que fue desplazando la adopcin los de viejos otras sistemas facilitando
tecnologas ms complejas. Adems, posibilit la incorporacin de tierras adicionales requerida por una agricultura ms intensiva, e incremento en consecuencia los incentivos para la adopcin de variedades ms productivas. Sin embargo, el principal elemento que explica la aparicin del tercer ciclo es el desarrollo de la capacidad de investigacin nacional y de una industria semillera que fue una precondicin para la difusin de las variedades mejoradas.
Esto
es
as y
porque, en el
aunque
el
desarrollo de
de
variedades emprendidos
mejoradas e hbridos es el resultado de los grandes avances en la investigacin trabajo seleccin mundialmente -por universidades de los pases industrializados, centros internacionales o empresas semilleras
46
multinacionales-, esta tecnologa no tiene, en general, la amplia adaptabilidad de las tecnologas de mecanizacin y de fertilizacin. En la mayora de los casos, antes de que las semillas puedan usarse en diferentes condiciones agroecolgicas, requieren un trabajo adicional de adaptaci6n a las particularidades locales. l
Por
eso,
pese
a la
que
la
tecnologa del tercer
era ciclo
aprovechable tecnolgico
internacionalmente,
iniciacin
basado en las semillas mejoradas tuvo que esperar la emergencia y consolidacin de sistemas de investigacin nacionales.
En algunos casos, los Ministerios de Agricultura ya hablan realizado una significativa tarea en el mejoramiento de los cultivos. Sin embargo, como ya se reseo en la seccin precedente, el desarrollo real de la capacidad de investigacin pblica se produjo durante la dcada del '60 y comienzos de la del '70, cuando la mayor parte de los pases latinoamericanos cre lo que hoy se conoce como Institutos de Nacionales de problemas de y con Investigacin, regiones, y fundados similares, presupuestos precedentes. siguiendo amplia moldes en organizativos comparacin descentralizacin instituciones
cobertura
generosos
Estos institutos organizaron planes de investigacin sobre los problemas ms acuciantes de la agricultura, .incluyendo mejoramiento gentico de los principales cultivos. El xito y la celeridad mayores correspondieron, obviamente, a los programas relacionados con cultivos a los que, en el
1En algunos cultivos, como el girasol y la soja en la Argentina, las semillas importadas fueron usadas directamente por los productores.
47
plano internacional, se les haban dedicado ms atencin y que haban registrado notables mejoras. La naturaleza del tercer ciclo se caracteriza principalmente por la difusin de variedades ms productivas e hbridos, y aunque el factor determinante es la adaptabilidad de la tecnologa a nivel internacional y la capacidad verncula de producir los afinamientos requeridos en el trabajo de cra y seleccin, la difusin actual de la tecnologa con tambin la fue determinada de la por otros y elementos ciertas
vinculados
estructura
produccin
con
condiciones econmicas y sociopolticas.
Varios estudios sugieren que la difusin del tercer ciclo fue especialmente relevante en tres diferentes situaciones, teniendo, en cada una de ellas, efectos econmicos y sociales
considerablemente diferentes. l
Representan la primera situacin, vinculada principalmente con la agricultura de la zona templada, cultivos como el arroz en Colombia; el maz, el trigo, el sorgo, y el girasol en la
Argentina el sorgo y la soja en el sur de Brasil, entre otros. En estos casos, la crisis de exportacin originada por los bajos niveles de produccin de los productos estudiados determinaron la adopcin, por una parte de los respectivos Estados, de medidas enrgicas dirigidas a mejorar la poltica de precios y la oferta de crdito y a desempear un papel ms decisivo en la generacin y difusin de tecnologa.
Estos procesos de articulacin social son notablemente
L Para una presentacin de este tema, vase M. Pieiro y E. Trigo (ed.) .
48
similares a los ocurridos en los pases desarrollados despus de los aos '50 y, ms recientemente, en algunos pases asiticos, donde fueron de estimulados la por las y por apremiantes la necesidades de de
crecimiento
produccin
presencia
sectores
sociales dominantes capaces de implementar polticas coherentes con el cambio tcnico. En ambos casos, las bases de la articulacin tecnolgica
fueron: a) la introduccin de un paquete tecnolgico basado en el mejoramiento en variedades hbridas, desarrolladas a travs de la investigacin internacional los de organismos llevada por a cabo, en primer lugar, y un en el nivel organizaciones nacionales y de de fundadas desempearon altos controladas importante para la con la del
independientemente de los sectores productivos, pero en las que pblicos de en papel de difusin; y b) la definicin de una poltica econmica estabilizacin directa precios la subsidios o inversin del adopcin de la las baja tecnologa capital en
tecnologa incorporada. Estas caractersticas del proceso, adems carcter cualitativo y en una innovaciones concentracin relativamente basadas de la semilla mejorada oferta,
determinaron
distribucin
equitativa
excedente entre los diferentes sectores sociales.
El impacto de estos procesos de cambio tcnico en la produccin y la rentabilidad fue notable, an en comparacin con los resultados internacionales, pero ejerci slo un efecto menor en la organizacin del proceso productivo, las relaciones de produccin y otros aspectos de la estructura productiva, incluyendo el grado de concentracin y la integracin vertical.
En
el
proceso
modernizador
de
segundo
tipo,
especialmente
asociado con la agricultura intensiva subtropical y ejemplificado
49
por la produccin de azcar en Colombia y el aceite de palma en Ecuador, entre otros, la articulacin social fue generada desde afuera del sector agrcola. En ambos casos, la accin corporativa de los sectores involucrados les permiti negociar con el Estado la adopcin de polticas que sirvieran sus intereses especficos y les permitieran iniciar el proceso de innovacin tecnolgica. Sin embargo, el sector productivo control firmemente la calidad de esos procesos definiendo su forma y apropindose de gran parte de los beneficios del cambio tcnico. En cada caso, las polticas pblicas superar implementadas obstculos fueron pensadas para el especficamente desarrollo en para los particulares
sectores productivos dominantes. Adems, esos sectores crearon mecanismos organizativos que les proporcionaron cierto control sobre la oferta de tecnologa. Cualitativamente, el papel de las semillas mejoradas fue menos importante que en el caso previo, y el proceso de cambio la tcnico tuvo efectos se moderados en las la utilidades, pero produccin expandi mediante
incorporacin vigorosa de nuevas reas. Adems, se registraron importantes cambios en la organizacin del proceso de trabajo, la concentracin y la integracin vertical. El tercer tipo de proceso de cambio est vinculado con las economas campesinas. Un amplio y reciente estudio, l adems de otros trabajos, sugiere que hubo una serie de situaciones en las que los pequeos productores hallaron condiciones adecuadas que les permitieron capitalizarse e incorporar tecnologas ms complejas.
1 PROTAAL, segunda fase. Para una resultados, vase M. Pieiro y J. Chapman.
discusin
de
los
principales
50
Dicha tecnologa se bas, en general, en semillas mejoradas y cierto uso de qumicos, con un empleo escaso o directamente nulo de la mecanizacin. Parece evidente que el principal factor que desencaden esos procesos de innovaciones tcnicas entre los
..
pequeos productores fue la existencia de trminos de intercambio favorables para el sector rural, como consecuencia en la mayora de: los casos, de cambios en las polticas agrcolas. El principal impacto de la modernizacin fue la iniciativa de procesos de creciente diferenciacin de los campesinos, entre los cuales una gran proporcin se fue capitalizando progresivamente, llegando a constituir explotaciones familiares capitalizadas y, a veces, verdaderas empresas comerciales. En la mayora de los casos, esto se dio junto con una diferenciacin cada vez menor de una proporcin de unidades productivas y, en consecuencia, tuvo efectos negativos en la distribucin de la renta y determin tambin la proletarizacin parcial de parte de la mano de obra rural. El aprovechamiento el de la en tierra que se y sus formas de esos propiedad efectos
condicionaron
grado
produjeron
negativos. La evidencia sugiere que en aquellos casos en que la tierra es escasa, las fuerzas competitivas desencadenadas por la modernizacin acarrearn el deterioro de algunas de las unidades familiares y una intensificacin de la migracin de la fuerza de trabajo. Por el contrario, si la tierra no es la mayor limitacin, el crdito, el cambio tcnico y los trminos de intercambio favorables posibilitarn una expansin equilibrada de la capacidad productiva en una gran proporcin de las unidades rurales de una zona determinada. Los procesos de cambio de tercer tipo descritos se
51
caracterizan del cambio
por
la
incorporacin parecen y estar la
de ms
paquetes
tecnolgicos con las que
basados en las semil1as mejoradas. Los efectos socioeconmicos tcnico relacionados condiciones econmicas estructura sociopoltica
caracterizan cada situacin que con los rasgos especficos del paquete tecnolgico adoptado. En relacin con los mecanismos institucionales a travs; de los cuales se desarrollaron y difundieron las semillas mejoradas, merece advertirse que los principales actores parecen haber cambiado siguiendo un modelo general. Ya hemos mencionado que, en las etapas iniciales de este tercer ciclo, las instituciones de investigacin p6blica desempearon adaptacin.1 un importante papel en el necesario proceso de
Sin embargo, despus de las etapas iniciales, y cuando se hubo desarrollado una serie de precondiciones -como la dimensin del mercado y la disponibilidad de personal especializado-, el sector privado comenz a actuar con bastante agresividad, reemplazando en parte (en el caso de los cultivos en los que se empleaban hbridos importados) al sector pblico como fuente principal de variedades mejoradas. Parte sustancial de este sector privado era de origen transnacional. 2,3
1 Puede verse una descripcin de ese papel en el caso de la Argentina, para los cereales, en E. Jacobs y M.. Gutirrez, y en O. Obschatko; para el azcar, el trigo Colombia en M. Pieiro et al. "Articulacin social; para el azcar, el trigo y otros cultivos, en Brasil, en B.P. Reydon et al.; y para la papa y el aceite de palma en Ecuador, en O. Barsky y Llovet y L. Carrin y M. Cuvi, respectivamente. 2 Para una discusin de este tema en la Argentina y Brasil, vase, respectivamente, E. Jacobs y H. Gutirrez, y J. M. F. J. da Silveira. 3 La importancia de las empresas transnacionales en la industria de semillas fauna parte de un proceso global de crecimiento de las corporaciones transnaciondles en Amrica Latina.
uu
52
En
otros
cultivos, derivados
donde de las
la
apropiacin semillas
privada
de es
los mas
beneficios
mejoradas
problemtica -como los casos del trigo, la papa, la soja, el poroto, etc.-, el sector pblico -a veces con la colaboracin de centros internacionalescontina desempeando una importante
funcin en el desarrollo y la difusin de variedades mejoradas.
Aunque la difusin de las semillas mejoradas fue un proceso relativamente heterogneo que dependi, en cada caso, del cultivo y las diferentes condiciones agroeco1ogicas y sociopolticas
latinoamericanas, consideramos que su conjunto puede describirse como el tercer y ms importante proceso de cambio tcnico.
En
la y
figura
1,
concluimos ms
que
con las la
las
tcnicas
bsicas
utilizables, el ciclo alcanz su pico porque, en algunos de los cultivos fueron regiones importantes, por variedades totalidad mejoradas de los adoptadas virtualmente
productores. Los cereales en la Argentina (E. Obschatko) (vase figura 2), el azcar en Brasil (W. Belik) y Colombia (H. Pieiro et al., Articulacin social. . .), el arroz en Colombia (G. Scobie) son ejemplos entre otros, de esa generalizacin.
Sin embargo en la figura 1, hemos trazado un segundo curso posible que representa lo que podra ocurrir si la biotecnologa genera en el futuro cercano una nueva generacin de semillas mejoradas notablemente ms productivas que las utilizadas en la actualidad. 5.
El cuarto ciclo: agroqumica El cuarto y ltimo ciclo est dominado por la importancia
53
54
creciente paquete expansin
de
los
agroqumicos utilizado de
(pesticidas por los
herbicidas) l
en
el
tecnolgico en el
productores. est vinculada
Esta a la
uso
agroqumicos
introducci6n de productos ms sofisticados y especficos para cada cultivo y cuya alta efectividad los convirti en un factor de mayor productividad agrcola en el futuro cercano, en zonas de produccin Latina. agrcola cuantitativamente importantes de Amrica
La
pregunta
que
debemos era y los
plantearnos
es -al
por
qu, en
si
la
tecnologa condiciones
agroqumica ecolgicas desde
aprovechable productivas, mismos
menos,
cierto da ms de
grado- y es una tecnologa ampliamente adaptable a diferentes no fue adopta extensivamente modernizacin. inicios del proceso
La
explicacin
est
vinculada
con
dos
fenmenos
interrelacionados. El primero, que se aplica principalmente a los fertilizantes, se relaciona con la rentabilidad de esa tcnica en las condiciones latinoamericanas. Tal rentabilidad depende de los precios relativos del insumo y de los productos agrcolas y de la productividad potencial de cada cultivo, la que a su vez depende de la fertilidad natural del suelo. Es bien sabido que los precios relativos de los fertilizantes son, en general, bastante altos en Amrica Latina, lo que ha constituido una barrera para su uso. Por otro lado, el rendimiento potencial est estrechamente asociado con la reciente difusin de las variedades mejoradas que pueden expresar plenamente su capacidad de produccin
1 Es importante notar que estos productos han sido utilizados desde hace muchos aos. En particular los fertilizantes, que genricamente son tambin agroqumicos, fueron adoptados bastante extensivamente en las zonas de agricultura ms intensiva, como la horticultura y otros cultivos practicados en general bajo condiciones de riego.
55
mediante el empleo de fertilizantes. Es lgico por lo tanto que el uso extensivo de fertilizantes tuviera que esperar a la difusin de variedades de alto rendimiento antes de que pueda constituirse en una tecnologa rentable en zonas de agricultura extensiva y precios relativos adversos, dos condiciones que caracterizan gran parte de la produccin de alimentos en Amrica Latina. Esto explica tambin porqu l uso de fertilizantes se ha difundido especialmente en agriculturas muy intensivas o donde la fertilidad del suelo constituye la mayor limitacin de la produccin, por ejemplo en algunas zonas de Brasil. Al respecto, el cuadro 7 muestra el sostenido crecimiento del uso de fertilizantes por hectrea, pero motivado principalmente por el peso relativo de los cultivos intensivos de los pases tropicales (azcar, caf, etc.). El uso en los cultivos destinados a alimentacin directa (cereales) es comparativamente menor, aunque tambin con tendencia era creciente. El segundo fenmeno se refiere al reciente desarrollo de
nuevos herbicidas y pesticidas ms efectivos y con mayor grado de particularidad con respecto a plantas y plagas, los que tienen una notable rentabilidad, Esta en especial de al ser aplicados productos a y/o variedades e hbridos ms productivos y que hoy han logrado una amplia difusin. de incorporacin es nuevos pero sustitucin anteriores reciente, tiene particular
importancia porque esta rea de investigacin podra extenderse notablemente en el futuro creando nuevos productos agroqumicos y desarrollando menos costosa. Los datos de organismos internacionales sobre uso de nuevos mtodos para su aplicacin ms eficaz y
plaguicidas presentan problemas de cobertura y de comparabilidad
56
CUADRO 7. Consumo de fertilizantes por hectrea de tierra 1/ (Cien gramos por hectrea de tierra)
Pas
1961/1965
1970
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
Argentina Barbados Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Guayana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Republica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela TOTAL
9 8 91 240 557 940 226 53 536 115 245 1 90 671 113 86 157 13 400 109 456 197 49 105
26 7 283 284 1.001 1.517 285 69 1.043 300 268 4 286 873 216 283 387 95 300 393 652 273 113 219
16 10 540 421 1.353 1.071 162 91 1.442 285 295 24 226 819 393 200 455 11 291 843 471 231 262 319
22 9 423 456
21 11 496 512
31 1.636 14 530 493
37 1.727 10 512 525 1.614
32 1.758 16 676 537 1.500
27 1.818 20 375 504 1,514 1.872 202 262 220 537 361 65 176 718 666 480 521 48 375 471 417 333 388
2.304 1.727 1.697
1.455 1.088
1.137 1.358 1.630 1.140 1.335 1.423 227 311 189 329 230 273
1.454 1.653 218 303 1.030 555 219 44 111 503 489 185 416 33 345 585 492 480 599 416 210 277 892 507 405 4 139 661 517 358 533 33 325 421 506 424 642 456
1.528 1.510 1.640 545 311 3 152 540 483 318 405 10 350 616 473 388 448 340 575 223 36 160 558 460 393 401 7 411 407 388 331 485 381 530 449 41 133 602 459 321 277 24 367 464 544 304 583 389
FUENTE: CEPAL. Anuario Estadstica de Amrica Latina 1983. 1/Tierras de labranza y cultivos permanentes.
57
por lo que no se puede ilustrar la tendencia de este cuarto ciclo con datos generales. Sin embargo, lo ocurrido en algunos pases aporta el datos consumo significativos. de plaguicidas As, paso en de 20 la Repblica de Argentina, millones
dlares en 1970 a 125 millones de dlares en 1982. En este pas, se registro un importante crecimiento del rubro de herbicidas, que hoy representa de alrededor se del 50% del en un consumo 51% total, el desplazando del primer lugar a los insecticidas, En Ecuador, la importacin pesticidas increment entre trienio 1974/76 y el de 1.980/82, mientras que la participacin relativa de los herbicidas pas de 30% al 47% del total de pesticidas en el mismo periodo. En Brasil, el consumo de pesticidas aument un 100% entre el trienio 1969/71 y el de 1979/81; en el primer trienio los herbicidas representaron el 8%, mientras que en el segundo ascendan al 29% del total utilizado.
Un
hecho
destacar
es
que
el
desarrollo
de
la
tecnologa
agroqumica est en manos de grandes corporaciones farmacuticas y qumicas con una estructura organizativa transnacional. El papel desempeado aqu por el sector pblico ha sido siempre menor, salvo en la formulacin de recomendaciones agronmicas sobre las dosis y los mtodos de aplicacin.
La estrecha asociacin y efectos sinrgicos entre las semillas mejoradas y el uso de agroqumicos permite prever que su desarrollo y empleo estarn tambin ntimamente ligados en el futuro. Esto implica un efecto completamente tanto en las fases de investigacin y desarrollo como en las de distribucin y venta. Esto constituye quizs una de las principales explicaciones del proceso muy activo de fusin entre y la industria que semillero y la gran en industria ltimos farmacutica tiempos. qumica, viene producindose los
IV. REFLEXIONES SOBRE LA POLITICA TECNOLOGICA

~,
Las secciones anteriores han presentado los elementos centrales del proceso de modernizacin agraria que se desarrollo en Amrica Latina en las ltimas dcadas, y han descrito el importante papel que el estado cumpli en este proceso, especialmente a travs de la labor de las instituciones pblicas de investigacin y extensin.
Esta seccin est dirigida a discutir algunas de las temas principales El vinculados hilo conectador a de la las poltica agropecuaria. reflexiones
reas o que se
tecno1ogica
presentan es mostrar el importante, pero cambiante, papel que el Estado debe asumir en una estrategia para aumentar la produccin y productividad del sector agropecuario como condicin bsica para mejorar la situacin de seguridad alimentaria en la regin.
Desde esta perspectiva, la poltica tecnolgica debe perseguir cuatro objetivos principales: a) aumentar la produccin de alimentos dentro de un esquema eficiente de uso y conservacin de los recursos naturales; b) asegurar el acceso a una alimentacin adecuada por el conjunto de la poblacin, lo cual est vinculado a La distribucin del ingreso y a la existencia de mecanismos de distribucin fsica; c) propender a lograr el mayor nivel de autosuficiencia en la produccin de alimentos esenciales compatibles con los recursos naturales disponibles y una adecuada eficiencia econmica; y d) asegurar un adecuado reas del nivel de autonoma cientfica en a las la principales conocimiento tecnolgico vinculado
produccin de alimentos.
En funcin de estos objetivos; los pases deben hacer esfuerzas permanentes en el desarrollo de sus instituciones
59
de investigacin y transferencia de tecnologa, y en el desarrollo de un sistema institucional capaz de disear e implementar una poltica tecno1ogica coherente con dichos objetivos. Ambos
esfuerzos, y la eficiencia con que es posible desarrollarlos, estn ntimamente vinculados a la claridad con que se definen los
objetivos y a la existencia de
diagnstico correcto sobre los
principales problemas y sus posibles soluciones.
En tener
la en
definicin cuenta la
de
la
poltica
tecnolgica, central
es
necesario desarrollo
caracterstica
del
tecno1ogico reciente, que es su fuerte dependencia de insumos industriales, es decir, producidos fuera de la empresa agraria, que son, a su vez, el medio a travs del cual la tecnologa se incorpora al proceso productivo. Los ejemplos principales de estos insumos son las semillas hbridas, los fertilizantes, los agroqumicos y la maquinaria agrcola.
El
desarrollo
permanente y es
mejoramiento Esto
de
estos dos ha
insumos
industriales requiere y est basado en procesos de investigacin de considerable importantes. vinculado a complejidad El primero costo. que este tiene corolarios sido hasta conocimiento en reas
ahora, en gran medida, creado en los pases industrializados y est investigaciones ajenas a bsicas la tradicionalmente agropecuaria. consideradas investigaci6n
Consecuentemente, las investigaciones necesarias para el desarrollo agrario tienen ahora una magnitud y alcance bastante distinto. Un ejemplo de este fenmeno son algunas reas de la biotecnologa ligadas al cultivo de tejidos o a la ingeniera gentica, las que en el futuro podran revolucionar ciertas reas de la investigacin agraria. El segundo corolario es que la creciente preeminencia de este tipo de tecnologa ha creado un papel preponderante al sector privado de origen transnacional
60
debido a que el acceso a la informacin tecnolgica desarrollada en los pases industrializados y ciertas economas de escala son un elemento central capital en ya la que capacidad generan para una compartir nueva e en estos mercados. Estos dos corolarios tomados conjuntamente, tienen una importancia importante consecuencia: la dependencia tecnolgica. Ahora el riesgo no es solo de que el pas adopte tecnologas que no correspondan a sus necesidades reales o a su dotacin de recursos. El problema central es la posibilidad no inmediata pero real, que prcticas comerciales o conflictos internacionales creen situaciones en las cuales el pas pueda quedar excluido de los adelantos cientficos mundiales y consecuentemente quede definitivamente retrasado desde el punto de vista tecnolgico secciones anteriores. las consecuencias sealadas en
Otro aspecto de gran importancia en cuanto a la formulacin de la poltica tecnolgica es la existencia y creciente desarrollo de los centros internacionales de investigacin, que podran representar fuerza compensadora de la dependencia tecnolgica de los pases en desarrollo, as como un apoyo significativo a la labor de los centros pblicos nacionales.
En funcin a estas consideraciones, surgen algunos aspectos bsicos de la poltica tecnolgica que sern considerados a continuacin: la definicin de del los roles del sector en pblico la y privado, la la participacin sector pblico investigacin,
organizacin institucional del sector pblico y la articulacin con los centros internacionales de investigacin.
Finalmente,
se
realizan
algunas
consideraciones
sobre
la
tecnologa apropiada o autnoma y sus limitaciones.
61
1.
La distribucin de roles entre el sector publico y el privado
El
cambio y
tcnico que tcnico, aumentos
en
el
sector
agrcola en la en
requiere el conducta de los
de de
un los
complejo cientfico por
proceso
combina
avances
conocimiento
modificaciones en la
agentes participantes e incorporacin de insumos mejorados, dando resultado productividad recursos naturales y del trabajo.
En general, el sector pblico tom como responsabilidad propia desarrollar acciones de generacin de conocimientos y de modificacin de conductas en los productores, a travs de sus organismos de investigacin y sus actividades de extensin. Estas acciones fueron satisfactorias para la generacin de innovaciones agronmicas, agriculturas Latina, y instituciones que en mejoraban en de claramente simples. los pases y los ms resultados en grandes, de las relativamente especial pblicas Precisamente Amrica fueron
investigacin
extensin
creadas en la dcada del 60, cuando la mayora de su produccin agrcola no requera tcnicas complejas ni un uso importante de insumos tecnolgicos de origen industrial. Estas instituciones tuvieron un rol importante en la creacin y difusin de prcticas agronmicas mejoradas.
Pero luego de esta etapa "agronmica", la agricultura, en los pases ms avanzados de la regin, se ha complejizado con la introduccin de innovaciones incorporadas en bienes industriales (maquinaria, semillas, agroqumicos), y ello ha requerido tanto un mayor de desarrollo donde de al de el la industria tiene los como de los mecanismos en y de la muy de distribucin y financiamiento. Como consecuencia, en las economas mercado Estado el de escasa en sectores intervencin el agro industriales produccin vinculado servicios. bienes, cambio tcnico est
desarrollo
62
Indudablemente
el
sector
pblico,
con
sus
actividades
de
investigacin adaptativa y de extensin en practicas agronmicas, ha creado las condiciones para que la potencialidad tecnolgica de los nuevos insumos pueda expresarse. Pero en las circunstancias actuales, la investigacin y extensin tradicionales del sector pblico son insuficientes para lograr la modernizacin de la
agricultura. Ahora la produccin y distribucin de insumos es una condicin necesaria, que a su vez requiere un cierto grado de organizacin socio-econmica, para que dicha modernizacin pueda efectivamente llevarse a cabo.
Algunas tecnologas, como por ejemplo las semillas, estarn ms estrechamente asociadas a la investigacin local y a la capacidad de distribucin; mientras que otras, como la mecanizacin, estarn directamente relacionadas al desarrollo de una base industrial
capaz de producir o proveer, a un costo razonable, la maquinaria a ser utilizada por los agricultores. Se ha sealado ya que, por lo menos en Amrica Latina, el cambio tcnico en la agricultura muestra ciclos innovativos, cada uno de los cuales la est caracterizado y por una tecnologa de dominante. Adems, emergencia naturaleza secuencial
dichos ciclos parecen explicarse parcialmente por el desarrollo de los sectores industriales que siguen una cierta lgica en el proceso de acumulacin de capital
1 Esta afirmacin implica tambin una nueva perspectiva del concepto de tecnologas apropiadas. Hasta ahora la discusin sobre este punto haba estado fundada en elementos relacionados explcitamente con la dimensin de los establecimientos e implcitamente con el comportamiento de los agricultores y su capacidad financiera. Ahora toma relevancia fundamental la capacidad global del pas para producir y distribuir los insumos tecnolgicos, luego que los perodos iniciales de modernizacin agrcola hayan sido superados.
63
de
la
economa
global.
Este
proceso
presenta
caractersticas
particulares en cada pas y, consecuentemente, la secuencia de

~
los ciclos y su duracin presenta diferencias. Por ejemplo en Argentina y Brasil, aunque ambos han tenido un patrn similar, el orden de la tecnologa dominante es algo diferente.
Esta cuestin de la secuencia cclica introduce la necesidad de considerar, se al definir para los respectivos las reas roles en las del sector la pblico y privado, la etapa de cambio tecnolgico en que cada pas encuentra detectar cuales participacin del sector pblico es ms necesaria.
Los
elementos
sealados
marcan
claramente
que,
pese
al
desarrollo del sector privado, el sector pblico tiene que seguir cumpliendo importantes funciones, algunas ya desarrolladas y otras nuevas, tanto en los pases que estn ms avanzados en este proceso de tecnificacin de la agricultura como en aquellos que recin estn comenzando. Los aspectos ms significativos de su funcin, que se analizan del de a continuacin, pblico instituciones y son en a la la los referidos a a con la la el participacin organizacin sector investigacin, vinculacin
sus
conocimiento internacional. 2.
El papel del sector pblico en la investigacin
Si, como se viene sealando, el cambio tecno1ogico sigue un sendero cclico determinado, al menos parcialmente, por el desarrollo y la progresiva sofisticacin de los sectores industriales y de servicios, parecera que la investigacin agrcola debera ajustarse a lo largo del tiempo a este marco general, desarrollando y ajustando sus prioridades de investigacin de manera coherente con los cambios que tienen lugar en el sector agrcola y en el resto de la economa.
64
Esto significa que las instituciones de investigacin pblicas de algunos pases pueden concentrarse en ciertas reas de investigacin muy diferentes a otras de pases con un sector industrial mas desarrollado. Ms an, debido a que diferentes tipos de investigacin requieren estructuras organizativas tambin diferentes, los organismos de investigacin pblicos pueden necesitar crear mecanismos internos para poder cambiar y ajustarse con flexibilidad a los niveles de rpido desarrollo econmico, particularmente en el sector industrial.
Si se acepta que la secuencia de actividades para el cambio tecnolgico investigacin puede sintetizarse en: investigacin aplicada, bsica estratgica, investigacin investigacin
adaptativa, pruebas de eficacia y efectos de insumos produccin y distribucin de insumos. y difusin y extensin,l surge que las instituciones pblicas de investigacin creadas en Amrica Latina, hace 20 aos; estuvieron orientadas a las fases de investigacin adaptativa, complejas pruebas de de eficiencia de insumos y y difusin y extensin. El criterio seguido era que, para las actividades ms investigacin podan apoyarse bsica en la estratgica, de los tales pases instituciones desarrollados actividad
Este
enfoque
dio
buenos
resultados
en
muchos
casos
las
instituciones de investigacin agrcola jugaron un papel importante en la iniciacin de activos procesos de modernizacin agrcola. El balance pblica final, se sin embargo, en los es que el grueso de de la de actividad insumos y concentro aspectos prueba
difusin y extensin. Los avances pblicos en las fases iniciales, ms complejas y ms costosas.
1. M Pieiro, "The development of the private sector... ", 1985, p.6.
65
como la investigacin estratgica, fueron pocos; en materia de desarrollo y adaptacin de productos (investigacin aplicada) si bien hubo logros importantes la tendencia fue hacia un deterioro progresivo. Esto ltimo habra sido ocasionado, por una parte, por una estructura organizativa centrada en disciplinas, lo que
dificulta la interaccin disciplinaria que requiere el desarrollo de productos o tcnicas especficas.
Por otra parte, en el rea de investigacin aplicada, el sector pblico ha sufrido la competencia del sector privado, cuya tarea de investigacin se dirige precisamente a esa etapa. En la industria de semillas, por las ejemplo, casas y las dominada se por corporaciones en la
transnacionales, investigacin adaptativa. Las
matrices
concentran en la
aplicada
subsidiarias
investigacin
actividades en el
de
investigacin y
del
sector de
privado
se
concentran
desarrollo
mejoramiento
tecnologas
incorporadas, y por lo tanto, comercializables. Es aqu que la naturaleza de la tecnologa, y en algunos casos las patentes u otros mecanismos legales de proteccin, garantizan la posibilidad de la apropiacin privada de los beneficios derivados de investigaciones exitosas. La historia reciente nos muestra que los grandes beneficios pueden ser obtenidos del cambio tecnolgicoagrcola han atrado a este campo a algunas de las empresas ms poderosas y dinmicas, incluyendo a corporaciones transnacionales que han dominado los mercados de maquinaria, semillas y agroqumicos (ver Obschatko, Jocobs y Gutirrez para Argentina; da Silva para Brasil).
El rol del sector pblico en el desarrollo de nueva tecnologa del tipo incorporado (embodied) ha sido mnimo en
66
el
campo
de
la da
maquinaria Silva);
agrcola
de el
los
agroqumicos del
(Obschatko,
consecuentemente,
desarrollo
sector privado no ha tenido un impacto directo significativo en las actividades de las instituciones de investigacin publicas. Sus principales tareas han sido el control de la efectividad de las tecnologas y el efectuar recomendaciones agronmicas para su uso. Este rol, junto con las actividades de extensin, ha sido muy instrumental en la adopcin inicial y rpida de
tecnologas por parte de los agricultores, pero no tuvo una relacin decisiva con el desarrollo real de las tecnologas o con su mejoramiento, los que han sido determinados
principalmente por las industrias que los producen.
La
naturaleza y su
de
los
productos, con otros
la
complejidad de
de
la
investigacin (farmacutica)
relacin que
tipos
investigacin que esta
hacen
sea
altamente
improbable
situacin pueda o deba cambiar.1
En vista de la evolucin y situacin actual de la generacin de conocimiento instituciones aquellas tales sector cientfico del sector rubros parece en o y tcnico, privado sectores conveniente a y que considerando su permiten la la que las en concentran actividad
etapas,
apropiacin funcin del
privada de los beneficios privados y que aumentan el volumen de beneficios, pblico determinar aspectos, relacin tres de distintas
caractersticas y orden de importancia. En primer lugar, en lo que se refiere a investigacin
1Sin embargo, el sector pblico debe cumplir un papel importante en el control de calidad, recomendaciones agronmicas y control ambiental.
67
apicada y adaptativa y etapas siguientes, la accin del Sector publico debera enfatizar las siguientes reas de trabajo: a) uso y
.
conservacin
del
agua
del
suelo;
b)
manejo,
sanidad
nutricin ganadera; c) gentica vegetal y mejoramiento varietal;1 d) manejo agrcola (integracin de innovaciones, genticas, de sanidad vegetal y de fertilizacin y de uso de maquinaria)
Obviamente, la eleccin de las ramas de produccin vegetal O animal en que se realizar la investigacin tendr que estar vinculada a las metas ms generales de la poltica de seguridad alimentaria, sobre estrategia de oferta de alimentos (produccin comercial, produccin de alimentos en la finca, importaciones, convenios de intercambio bilaterales o multilaterales, etc.).
L En particular con respecto a gentica vegetal, que ha sido la rama de la investigacin responsable en gran parte de los aumentos de productividad de la agricultura en los ltimos tiempos, la participacin del sector pblico es requerida por diversos motivos: - el problema de la erosin gentica y la necesidad de mantener una base gentica amplia, que preserve a los principales cultivos de catstrofes sanitarias por aparicin de nuevas razas de patgenos - la necesidad de desarrollar materiales genticos que respondan a particularidades regionales que representan mercados chicos, no atendidos por el sector privado, situacin que se acenta con el progresivo avance y homogeneizacin de la agricultura. En este aspecto, el sector pblico debera proveer lneas y germoplasma de libre disponibilidad para la multiplicacin y creacin de variedades nuevas. En cuanto a la actividad gentica privada, las leyes de proteccin de creacin de conocimiento cientfico existentes en algunos de los pases de la regin, tienden -si son efectivamente aplicadas y es controlada la actividad ilegal- a fomentar la actividad de crianza y la aparicin de nuevos agentes interesados en esos desarrollos; - el reciente desarrollo de la biotecnologa e ingeniera gentica, tiene que implican dramticos cambios en la ciencia de la gentica, tiene implicancias morales, cientficas y econmicas en las que les Estados de la regin debern jugar mnimamente un rol de fomento y control, que garanticen la formacin de una masa crtica de conocimiento que permita el desenvolvimiento coordinado de programas y proyectos.
68
En una
segundo
trmino, ms
la
actividad Esto no
tecnolgica determina generar privado, un y
del que el
sector existan de sector
privado est asociada en general a productos e insumos propios de agricultura sectores desarrollada. por para el amplios desatendidos, volumen
excedente
interesante
sector
pblico, a travs de sus organismos de investigacin y extensin, debe tener los especialmente en cuenta. Esta funcin se vuelve decisiva en los pases en que tales sectores son mayoritarios.
En tercer lugar, y como aspecto prioritario en relacin al futuro del cambio tecnolgico, el Estado deber cumplir funciones activas Aunque Centros en las de etapas de pases muy de investigacin y bsica es y estratgica. por los de un Es por buena parte esta del Adems, bsica investigacin sistema es realizada se
instituciones investigacin tecnologas grado de
desarrollados especializada
ltimamente CGIAR, el
Internacionales bsica especficas.
requiere que
para
desarrollo
posible mantener
argumentar su
sistema de investigacin equilibrado y efectivo requiere un cierto investigacin para dinamismo. bastante claro que el sector privado difcilmente encare esta responsabilidad, ya sea por que los beneficios apropiables son lejanos, como porque la organizacin requerida es muy compleja y costosa para las empresas privadas nacionales; mientras que es innecesaria para las transnacionales, que ya la tienen en sus casas matrices. Del mismo modo, es claro que el sector pblico debe encarar esta investigacin, en tanto no hay otras instituciones que puedan hacerla (parcialmente, las universidades, pero sus potencialidades en Amrica Latina son limitadas) .
Por otra parte, si no se realiza investigacin bsica pblica como una poltica explcita de sostn de la investigacin aplicada desarrollada por las empresas privadas nacionales,
69
las
subsidiarias
de
transnacionales
tendrn
asegurada
definitivamente su ventaja sobre aqullas. En Otras palabras, las instituciones nacionales de investigacin debern proveer a las empresas nacionales lo que las subsidiarias de transnacionales
reciben de sus casas matrices.
Estas consideraciones conducen a nuevos interrogantes, que no pueden ser desarrollados dentro de los lmites de este trabajo, acerca del tipo de investigacin bsica y estratgica que debera realizar el sector pblico, de si debera responder a las demandas y necesidades del sector privado que posteriormente desarrollar la tecnologa, de si esta accin del sector pblico sera pagada por el sector privado o tendra carcter de subsidio, y finalmente sobre el tipo de estructura organizacional que requerira.
3.
La reorganizacin institucional del sector publico1
El
conjunto
de
nuevas
situaciones
problemas
descriptos
sugieren una serie de elementos que podran servir de base para una nueva reflexin en torno al modelo institucional ms adecuado a las condiciones actuales de la agricultura de Amrica Latina y de las propias necesidades del desarrollo cientfico.
a}
El
primer
elemento
se
refiere
al
grado
de
independencia
administrativa y financiera necesaria para garantizar la estabilidad del financiamiento y la posibilidad de crear condiciones de trabajo adecuadas a la creatividad cientfica. Este principio, reconocido en el
~
mundo
entero
probablemente
requiere,
en
las
condiciones
de
Amrica Latinas, que
"
1Adaptado de M. Pieiro Y E. Trigo, "La investigacin agropecuaria (1984).
70
los institutos de investigacin cuenten con un marco legal que les d un adecuado grado de autarqua del poder central. Esto no significa que no existan mecanismos normativos que aseguren la vinculacin de las prioridades de investigacin a la poltica general del gobierno pero s una autarqua administrativa en
cuanto a las formas organizativas, a la definicin de la poltica institucional y al origen del financiamiento.
b) Una instancia administrativa para la formulaci6n de la poltica tecnolgica. Ya hemos hablado sobre la importancia de la poltica tecnolgica y algunos elementos sustantivos que sta podra incluir. La formulacin de dichos po1tica tiene un alto contenido vinculada poltico al poder y consecuentemente poltico. de As la debe estar y fuertemente a las y mismo, debido
caractersticas
especiales
actividad
cientfica
tecnolgica, la formulacin de la po1tica debe contar con la participacin de la comunidad cien tfica y de los usuarios de la tecnologa.
En funcin de esto, el mecanismo organizacional ms adecuado para esta tarea parecera ser un Consejo de Poltica Tecno1ogica dependiente del Poder Ejecutivo, con participacin de los sectores sociales relevantes y y de de la comunidad que cientfica resultan la lo para de y sin dicha el las de responsabilidades directas en la ejecucin de las actividades de investigacin poltica. El tecnolgica actividades instituciones difusin ser de tecnologa para instrumento central carcter a implementar poltica cual por
debe de
financiero, ser de
Consejo podra administrar un fondo con el cual alimentaran las investigacin ejecutoras' desarrolladas planes dentro nacionales
investigacin que reciban prioridad por parte del Consejo.
..
71
c) La investigacin humanos y necesaria para requiere lograr de de cierta masa la de crtica de y
recursos temtica efectos
financieros fruto
que la
permita
especializacin pensamiento de distintas
profundidad
sinergticos
discusin
perspectivas metodo1gicas. Sin embargo, tambin requiere de un sistema administrativo y gerencial flexible y gil en el cual la autoridad sea consecuencia del liderazgo cientfico y no de jerarquas administrativas formales.
El
lograr
estas no
condiciones
parecera grandes,
ser con
ms cierto
posible grado
en de
instituciones
excesivamente
especializacin temtica y con una vinculacin clara y precisa con los usuarios de la tecnologa. En funcin de estas necesidades, el sistema podra estar integrado por un nmero de unidades operativas independientes con mandatos limitados y concretos, ya
sea desde el punto de vista temtico o regional.
d)
La
articulacin sobre de la
con
los
usuarios de
de
la
tecnologa.
Hemos
argumentado con los
necesidad tecnologa.
desarrollar afirmacin al sistema
mecanismos se refiere
institucionales que faciliten la articulacin de la investigacin usuarios la no Esta principalmente, pero exclusivamente, productivo
agrario. En el caso de instituciones dedicadas a la investigacin ms bsica, es importante que estn vinculados a los usuarios de dicho conocimiento que, en general, sern otras instituciones de investigacin debe contemplar dedicadas organismos al desarrollo con de tecnologas. de los Consecuentemente, el sistema de gobierno de las unidades operativas colegiados participacin principales usuarios del producto institucional.
72
4.
La
vinculacin
orgnica
con
el
sistema
cientfico
internacional Dentro del marco de la poltica de seguridad alimentaria, no slo nacional sino tambin regional, un objetivo insoslayable de la poltica tecnolgica es integrar rpidamente a los pases
involucrados al sistema internacional de creacin de conocimiento y tecnologa. La dependencia de la investigacin realizada en los pases de menor desarrollo relativo del conocimiento cientfico generado en los pases desarrollados es un hecho bien conocido. Sin embargo, a pesar de este claro reconocimiento del problema, en general, se ha temido a pensar que la transferencia de conocimientos puede hacerse a travs de los mecanismos tradicionales del intercambio cientfico tales como las publicaciones etc. Estos ser cientficas, mecanismos, insuficientes las aunque a conferencias tiles que e la
internacionales, importantes,
pareceran
medida
complejidad del conocimiento tecnolgico aumenta, que el desarrollo de la tecnologa es parcialmente una actividad del sector privado y que los centros de generacin de conocimiento tecnolgico se
multiplican. En este sentido, la experiencia del sector industrial en cuanto a mecanismos institucionales y acciones dirigidas a la transferencia internacional de tecnologa, aunque en general no ha sido demasiado exitosa, podra brindar algunas enseanzas
importantes.
Pero sin duda alguna, la va ms inmediata para el acceso de los pases en desarrollo al conocimiento internaciona1 en ciertas reas de la tecnologa agrcola es la conexin entre los programas nacionales de investigacin y los Centros Internacionales.
Los primeros Centros Internacionales de Investigacin fueron
73
creados con un mandato central vinculado al mejoramiento de algunas de las especies fue que cultivadas los ms importantes podan del a mundo. travs La de idea la
bsica
Centros
tener,
concentracin de un grupo de investigadores altamente calificados y con adecuados y recursos, un impacto general de importante dichos sobre los Esta
rendimientos
productividad
cultivos.
funcin era visualizada como de mediana plazo y hasta tanto los programas nacionales pudieran desarrollarse lo suficiente para
asumir por s mismos estas funciones.
Transcurridos ms de veinte aos desde la creacin del primer Centro, parecera haberse desarrollado un cierto consenso en relacin a que los Centros Internacionales deben permanecer como Instituciones ms o menos permanentes en el tiempo, cumpliendo una funcin complementaria a la de los Programas Nacionales, la cual probablemente deba variar en su contenido a medida que estos ltimos se desarrollan.
Si bien algunos Centros, especialmente los creados durante la dcada del 70, han recibido mandatos ms amplios desde el punto de vista temtico y parcialmente definidos en trminos de problemticas regionales, vinculada a parecera la que la eficacia de de los Centros ha estado y existencia mandatos claramente definidos
circunscritos al mejoramiento de unas pocas especies de importancia mundial, tarea para la cual su estructura organizativa y formas de gobierno estn particularmente bien adaptadas. Por este motivo, es razonable esperar que la mayora de los Centros evolucionara hacia la definicin de programas de actividades organizados alrededor del mejoramiento de ciertos cultivos de importancia mundial. De todos modos, no es necesario profundizar aqu en esta discusin, ya que los tres Centros con sede en Amrica Latina tienen mandatos circunscritos al mejoramiento de unas pocas especies.
74
En este sentido es importante recordar que la eficacia de los Centros Internacionales en el mejoramiento de variedades de estos cultivos se apoya en cuatro elementos centrales:
a)
La
concentracin cientfica con
de
un
equipo
interdisciplinario y
de
jerarqua
recursos
adecuados
flexibilidad
operativa en un conjunto limitado e interrelacionado de problemas de investigacion.
b) La capacidad de recolectar internacionalmente variabilidad gentica con facilidad y rapidez. c) La posibilidad de seleccionar el material gentico
recolectado y/o creado por cruzamientos en un nmero grande de distintas condiciones ecolgicas.
d)
La
posibilidad
de
lograr
dos
cultivos
en
un
mismo
ao
trabajando simultneamente en los dos hemisferios. Estos elementos caractersticos de organizacin de los Centros Internacionales, no pueden ser replicados por los programas
nacionales. Por este motivo, la relacin natural que se ha ido desarrollando entre los centros y los programas nacionales resulta en que los centros concentran su atencin en el mejoramiento de germoplasma con relativa amplia adaptabilidad y los pases
seleccionan el mismo para condiciones ecolgicas ms especficas y llevan el proceso hasta la produccin de semillas.
En
aos
recientes,
en
algunos
pases
de
Amrica
Latina,
ha
habido un muy rpido desarrollo del sector privado productor de semillas, especialmente en aquellas especies en que los hbridos estn ms difundidos, el cual, en parte, ha desplazado al sector pblico en algunas reas de mejoramiento
75
y produccin de semillas fiscalizadas.l
Por
otra
parte,
ms
recientemente
dos
nuevos
elementos
reafirman la posibilidad de que esta participacin del sector privado se extienda a las especies autogamas como el trigo.
Primero, la adopcin, por un nmero de pases de legislacin que provee especies una y, mayor proteccin la al material gentico de de estas
segundo,
posible
aparicin
hbridos
comerciales.
Adicionalmente, generalizar el uso
el de
desarrollo tcnicas
de
la
biotecnologa las que
podra podran
sofisticadas
revolucionar la organizacin de les procedimientos utilizados.
Tanto las nuevas posibilidades de hibridacin en las especies autgamas como el desarrollo de la biotecnologa han generado nuevas posibilidades para la apropiacin privada de los beneficios de la investigacin y 1 consecuentemente, un mayor inters por parte del sector privado el cual esta realizando importantes inversiones en estas reas.
El
desarrollo
del
sector
privado
transnacional
unido
la
creciente dependencia de la investigacin aplicada del conocimiento generado por la investigacin bsica define nuevas condiciones para el funcionamiento de los Centros Internacionales y su relacin con los programas nacionales.
El primer elemento a tener en cuenta es que buena parte de la informacin bsica que en la actualidad es generada
1Es interesante sealar que el desarrollo del sector privado, el cual es en gran medida de carcter transnacional, se ha apoyado en su capacidad para reproducir las condiciones que generan las ventajas comparativas de los centros internacionales.
76
por las Universidades y otras organizaciones del sector pblico de los pases industrializados y, por lo tanto, es de libre
disponibilidad para los Centros y para los Programas Nacionales, podra ser en el futuro un secreto protegido por patentes y/o practicas comerciales. Un segundo elemento es la dificultad que los Programas Nacionales tienen para estar informados y tener acceso a los avances cientficos en el resto del mundo.
Estos elementos sugieren que los Centros Internacionales podran cumplir un rol fundamental Esta para la evolucin estara cientfica en de los de programas nacionales. funcin basada servir
vnculo y canal para la transferencia de los adelantos cientficos internacionales apoyando, tal como lo hacen ahora, a los programas nacionales en el mejoramiento del germoplasma. De esta forma, cumpliran funciones similares a la que las empresas matrices de las empresas transnacionales cumplen con respecto a sus filiales en los pases en desarrollo. De esta manera, haran posible el desarrollo de la capacidad nacional en el mejoramiento y produccin de semillas brindndole a los pases que lo deseen una alternativa a la total dependencia del sector transnacional.
5.
Los lmites a la tecnologa autnoma 1
Numerosos tcnico el sobre de
trabajos la
han
analizado de
los
efectos la
del
cambio del
utilizacin En
factores, a
distribucin
ingreso y otras variables econmicas directamente vinculadas con estilo desarrollo. respuesta las preocupaciones generadas por esta evidencia, una corriente de
.
1Ver M. Pieiro y E. Trigo, Una interpretacin del cambio tcnico, 1982
77
pensamiento tecnolgico
ha
propuesto de
la
posibilidad
de
guiar
el
patrn a sus
dentro
ciertos
parmetros
referidos
caractersticas cualitativas. En su posicin ms extrema corriente de pensamiento encuentra su sustento terico en el concepto de
tecnologa apropiada propuesto en la obra de Schumacher (1975).
Esta se
concepcin la
tiene
dos El
problemas de
tericos estos
de
cierta est
importancia referidos a los supuestos implcitos sobre los cuales construye teora. primero problemas vinculado a las limitaciones de la planificacin de la ciencia y al creciente papel del sector privado en el proceso tecnolgico, aspectos ya discutidos. El segundo est relacionado al concepto de tecnologa apropiada. La idea central implcita en este concepto es la bsqueda de un patrn de tecnolgico de que los se adapte de a la disponibilidad relativa factores pases menor
desarrollo, cuya caracterstica es la abundancia de mano de obra, la escasez de capital, y el reducido tamao de las unidades de produccin. En relacin a este problema, es necesario tener presente dos cuestiones. Primero, que en economas de mercado, estas tecnologas deben ser tambin eficientes, es decir, capaces de generar una productividad media de los factores igual a otras tecnologas intensivas en el uso de capital a fin de que las unidades de produccin puedan mantener su competencia en el mercado. Segundo, que en economa abiertas, esta eficiencia es tambin necesaria para mantener un cierto grado de competencia en el mercado internacional.
Un el
problema de
vinculado
al
anterior
es
el
hecho posibles
de
que sino
la un
tecnologa disponible para los pases en desarrollo no constituye universo tecnologas tericamente subconjunto de ellas, las mismas que han sido desarrolladas en los pases industrializados, de acuerdo a sus condiciones
78
de precios relativos de los factores. Consecuentemente, imponer restricciones en cuanto al tipo de tecnologa, y mientras no se cuente con una adecuada infraestructura cientfica autnoma, de hecho restringe la posibilidad de incorporar innovaciones
tecnolgicas. Este hecho probablemente explica porqu, histricamente, los procesos de adopcin tecnolgica en Amrica Latina han estado asociados a polticas de precios y crediticias que, a travs de los subsidios de al capital, tendieron a deformar los a precios aquellos relativos los factores, aproximndolos
caractersticos de los pases desarrollados donde la tecnologa haba sido creada. Esta evidencia es la que lleva a Sbato a plantear la idea de la tecnologa perversa pero inevitable, es decir, el aumento de la produccin exige la adopcin tecnolgica, pero dada la tecnologa disponible, ste requiere alterar los precios relativos de los factores, lo que a su vez lleva a una excesiva utilizacin del capital y al desempleo estructural.
v.
CONCLUSIONES
El objetivo de este trabajo ha sido analizar las relaciones entre la poltica tecnolgica y la seguridad alimentaria en Amrica Latina.
El
punto
de
partida
para
este
anlisis
fue
comprender
la
poltica tecnolgica debe ser parte integrante de una poltica ms amplia, destinada a mejorar la seguridad alimentaria de los pases de la regin, y que abarca acciones en las reas de produccin de alimentos, su distribucin, la produccin de insumos, etc. La poltica tecnolgica es, pues, metas ms amplias. Ello no impide destacar el rol central que el cambio un instrumento para el logro de
79
tecnolgico, y el consecuente aumento de la productividad, tienen en una poltica agropecuaria preocupada por los problemas
vinculados a la seguridad alimentaria.
Las
instituciones
pblicas
de
generacin
transferencia
de
tecnologa han cumplido un importante papel en la modernizacin agraria experimentada en buena parte de la agricultura de Amrica Latina. agrcolas Ese y papel en el se ha centrado de la en cuatro aspectos: en la general; prueba las la de innovaciones agronmicas, es decir modificaciones en las labores manejo en explotacin mejoradas; investigacin adaptativa semillas
eficiencia de insumos; la difusin y extensin.
Sin
embargo, del
en
forma en
creciente ha medida
en
la en del
ltima cambio sector
dcada,
el
contenido
cambio ahora en
tecnolgico gran que
variado
sustancialmente, tecnolgico industrial:
expresndose "incorporado"
insumos
provienen
maquinaria agrcola, semillas mejoradas, agroqumicos.
El Estado ha intervenido en muchos casos en el desarrollo de estos insumos, pero en general en forma indirecta, con medidas de apoyo al sector privado. Actualmente, se puede afirmar que la gran parte de estos insumos agroindustriales proviene del sector privado.
Por otra parte, dado el importante contenido de investigacin bsica que subyace a la creacin de estos insumos, la mayora ha sido desarrollada ubicadas por en grandes los firmas pases multinacionales, desarrollados. con casas genera centrales Ello
potencialmente situaciones de creciente dependencia tecnolgica, lo cual afecta decisivamente las medidas de poltica tecnolgica que es necesario
80
este
respecto,
las
principales
conclusiones
que
se
desarrollan a lo largo del trabajo se refieren a:
- la funcin del sector pblico. Esta no pierde importancia por el crecimiento del sector privado sino que tiene que
reformularse en relacin a las nuevas circunstancias. La formulacin e implementacin de una poltica tecnolgica que delimite las respectivas funciones del sector privado y del
sector pblico se convierte en una de las principales funciones del Estado;
- otra importante funcin del sector pblico en el futuro es comenzar o retomar tareas en el rea de la investigacin bsica y estratgica, de manera de aumentar el control de la base tecnolgica del pas;
para
el
desarrollo
de
estas
funciones
nuevas
de
las
que
subsistan en otras reas, el sector pblico tiene que encarar modos de organizaci6n operativamente ms giles y eficaces, que se correspondan con las necesidades de las tareas de investigacin;
la organizacin y funciones prioritarias del sector pblico definirse en cada pas teniendo est en cuenta la Es etapa en de tecnolgico que este atravesando. este
deben
desarrollo
sentido que el concepto de tecnologa apropiada cobra un nuevo significado.
Es por esto que la poltica tecnolgica, y su relacin con la seguridad alimentaria1 debe basarse en un estudio detallado de cada pas, de su nivel de desarrollo y de una identificacin de los puntos crticos para la accin del sector pblico.
81
ANEXO ESTADISTICO*
*Los cuadros han sido reproducidos del Documento de FAO "Seguridad Alimentaria en Amrica Latina y el Caribe", 18a. Conferencia Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, Buenos Aires, Argentina, 6-15 de agosto de 1984 (Ref. LARC/84/6).
88
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DOCUMENTO 1.
DE
TRABAJO
Alberto ESCOBAR Cambio en la sociedad y en el habla limea Serie Lingstica N 1; noviembre 1985, 2a . edicin Marisol DE LA CADENA Cooperacin y mercado en la organizaci6n comunal andina Serie Antropologa N1; noviembre 1985, 2a. edicin Jorge PARODI La desmovilizacin del sindicalismo industrial peruano durante el segundo belaundismo Serie Sociolgica Poltica N 1; agosto 1985 Carlos Ivn DEGREGORI Sendero Luminoso: los hondos mortales desencuentros Serie Antropologa N2; noviembre 1985, 2a. edicin Amparo MENENDEZ-CARRION Clientelismo electoral y barriadas: perspectivas de anlisis Serie Sociologa/Poltica N2; setiembre 1985
.,
2.
4.
5.
6.
Carlos Ivn DEGREGORI Sendero Luminoso: lucha armada y utopa autoritaria Serie Antropologa N3; enero 1985, 2a. edicin
7.
Csar HERRERA
Inflacin, poltica devaluatoria y apertura externa en el Per: 1978-1984 Serie Economa N1; diciembre 1985
8.
Martn PIEIRO / Sergio OBSCHATKO poltica tecnolgica y seguridad alimentaria en Amrica Latina Serie Economa N2; diciembre 1985 (febrero 1986) Cecilia BLONDET Muchas vidas construyendo una identidad. Mujeres pobladoras de un barrio limeo Serie Antropologa N4; enero 1986 Heraclio BONILLA / Christine HNEFELDT Piura: propuestas para una historia regional Serie Historia N1; febrero 1986.
9.
10.

PIÑEIRO Martín, OBSCHTAKO E.S. - POlítica Tecnológica y Seguridad Alimentaria en América Latina

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POLITICA TECNOLOGICA y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN AMERICA LATINA*

Martn Pieiro / E.S. Obschatko Documento de Trabajo N8

Serie: Economa N2 Instituto de Estudios Peruanos Diciembre 1985

l Ver Anexo estadstico.

mas por la creciente urbanizacin en la mayora de los pases de la regin".1

desarrollan en forma permanente.

Asimismo, del sector

acompaado vinculadas produccion

distribucion de bienes industriales que incorporan la innovacin

EL PAPEL DEL ESTADO Y LA INNOVACION TECNOLOGICA

Los instrumentos de la poltica tecnolgica agropecuaria1

L Adaptado de E. Trigo, M. Pieiro, J. Ardila, Organizacin de la investigacin agropecuaria.

vinculadas a la generacin y difusin de tecnologa.

Latina, articule ha de dado

implementacin conjunto de situaciones

ASPECTOS QUE AFECTAN nivel poltico

Estructura y organizacin institucional del sistema de generacin y transferencia de tecnologa.

nacin Capacidad operativa

- Leyes educacionales - Po1tica de recursos humanos. - Escalaln del personal de investigacin

-Organigrama de los organismos tecnolgicos.

Estructura Organizacional de los Organismos Tecnolgicos

Operacin del proceso de generacin y transferencia de tecnologa

incurridos en el desarrollo de las nuevas tcnicas.

(maquinaria, productor paga

seleccionadas, este modo, los

prevalecieron del la Estado.

bilaterales con 18 pases de la regin.

Ministerios de Agricultura. El segundo perodo se inicio

actividades dentro con la de

investigacin Ministerios que

transferencia importante estable.

tecnologa en relacin no en fue la

sustancialmente el panorama institucional de la investigacin y transferencia de tecnologa en Amrica Latina.

Investigaciones modificaciones transferencia

estatal) y del sector privado, bajo

relaciones del sector publico con el sector privado.1

FUENTE: Anexo 1 de TRIGO, E., PIEIRO, M. y SADATO, J. "la cuestin tecnolgica..."

1960 365b 200e 387g 144i 190ll 64n 3r 1.353

1965 816 500f 643 305j 279m 96 5 2.644

1970 1.045c 764 1.294 283k 551 157 12s 4.106

1974 1.196d 2.000 1.694 333l 1.000 228P 35t 6.486

1980 1.364 2.935 1.843h 383 1.079 198q 99 7.901

FUENTE : Anexo 2 de TRIGO, E. , PIEIRO, M . y SABATO , J. La cuestin tecnolgica

Fuente: Trigo, E., Pieiro, M., y Ardila, J., op. Cit.

ICA (Colombia), INTA (Argentina) y UNA (Peru): evolucin de

INTA (Argentina) Estudiantes nuevos 7 17 9 18 23 15 22 34 28 23 21 39 24 24 4 1 2 1 5 13 7 1 14 1 2 355

ICA (Colombia). Estudiantes nuevos 5 9 17 14 10 11 22 24 35 40 51 37 110 96 57 53 28 7 4 630

UNA (Peru) Estudiantes nuevos 33 7 11 17 19 15 13 27 24 16 20 10 10 11 13 7 6 1 260

FUENTE: Pieiro, M., 1984.

productores en las actividades de desarrollo y transferencia de nuevas tecnologas.

generacin del papel

transferencia relacin con

fortalecimiento La expansin en los

Experimentacin de Tecnologa Agropecuaria) de

setenta. Hoy se han extendido a otros paises, principalmente Chile y Uruguay.1

internacionares. centros ltimos

internacionales veinte aos,

1un desarrollo ms extenso de estos aspectos se encuentran en Ruttan.

LA MODERNIZACION AGRARIA EN LAS ULTIMAS DECADAS* Introduccin

*Adaptado de M. Pieiro, Technological cycles..."

La etapa inicial de la difusin tecnolgica

1vase, por ejemplo, J.Sbato y M. Pieiro et al.