As Impossibilidades do Projeto Descentralizante do Brasil

Reginaldo Souza Santos1 Elizabeth Matos Ribeiro2 RESUMO Este artigo busca analisar o processo de descentralizao brasileiro, considerando que esta dinmica passou a ser encarada como um dos aspectos cruciais dentro do debate acerca da Reforma do Estado e da redefinio do seu papel no Pas. Constata-se que a descentralizao, a partir da Constituio de 1988, tem assumido distintas e complementares dimenses. Em primeiro lugar, identifica-se o desejo de uma descentralizao poltico-administrativa, passando pela transformao do modelo de gesto e do sistema decisrio at alcanar a suposta revalorizao das instncias subnacionais, em especial os municpios. O texto procura ressaltar, especialmente, a segunda e a terceira dimenses a administrativa e a financeira , visando, justamente, (re)discutir as conseqncias e/ou os efeitos desse processo na produo pblica nacional. Em sntese, esta anlise procura compreender, portanto, por que os efeitos e a prpria trajetria da descentralizao tm-se mostrado problemticos, particularmente para as regies mais pobres. Introduo Na agenda dos debates acerca da Reforma do Estado no Brasil e da redefinio do seu papel, a descentralizao passou a ser encarada como um dos aspectos cruciais. Naturalmente, o processo descentralizante brasileiro tem assumido distintas e complementares dimenses, manifestando, em primeiro lugar, o desejo de uma descentralizao poltico-administrativa, passando pela transformao do modelo de gesto e do sistema decisrio at alcanar a suposta revalorizao das instncias subnacionais, em especial os municpios. Neste artigo, sero especialmente ressaltadas a segunda e a terceira dimenses a administrativa e a financeira , visando, justamente, (re)discutir as conseqncias e/ou os efeitos desse processo na produo pblica nacional. Em sntese, esta anlise procura compreender, portanto, por que os efeitos e a prpria trajetria da descentralizao tm-se mostrado problemticos, particularmente para as regies mais pobres.3 Muitos so os fatores que tm servido para explicar tais problemas e entre eles, tm sido destacados: a ausncia de uma coordenao geral desse processo, associada crise econmica e s novas prioridades do governo federal; a manuteno dos padres culturais e prticas polticas conservadoras; e, finalmente, os entraves gerados pela profunda heterogeneidade, principalmente nos mbitos econmico, social e poltico, que predomina no Pas.

Prof. Doutor Titular do Departamento de Finanas e Polticas Pblicas da Escola de Administrao da UFBa. Vice-Coordenador do NPGA/EAUFBa. Coordenador do NIPP-Ncleo de Instituies e Polticas Pblicas/EAUFBa. Diretor da Escola de Administrao da UFBA. Especialista em Economia Poltica e Finanas e Polticas Pblicas. rsouza@ufba.br.

Prof. Doutora. Participante do Ncleo de Ps-Graduao da Escola de Administrao da UFBa. Pesquisadora do NIPP-Ncleo de Instituies e Polticas Pblicas/EAUFBa. Especialista em Gesto e Polticas Pblicas. elizabethem@yahoo.com. 3 Ver Arretche (1996), Souza, (1996) e Abruccio (1998). 1

A ausncia de uma ao coordenada do processo de descentralizao, iniciado a partir de 1988, tem estimulado o surgimento de atribuies concorrentes entre as distintas instncias do governo, concomitante com o vazio de aes em outras reas particularmente no mbito social e de infra-estrutura. Estados e municpios no conseguem, portanto, definir com clareza seus papis, e, dentro desse ambiente de profunda competio, lhes faltam, na maioria da vezes, no somente as condies tcnicas (poltico-administrativas) como principalmente as financeiras. Desse modo, assiste-se, a partir desse momento, ao acirramento do conflito federativo, e, embora as instncias subnacionais tenham ampliado significativamente os seus gastos, inclusive na rea social, esto muito longe de cobrir as imensas necessidades atuais, especialmente em reas mais pobres, como o Nordeste, onde a grande maioria dos municpios encontra-se em condies de alto grau de dependncia financeira e indigncia social (SANTOS, 1996). No resta dvida de que as transformaes mencionadas tm atrado um nmero expressivo de estudos, acumulando-se j um relativo conhecimento sobre o atual processo de descentralizao. Sem embargo, observam-se algumas lacunas nesse campo, especialmente no que diz respeito avaliao das efetivas condies tcnicas e financeiras em que as esferas subnacionais possam assumir efetivamente as novas responsabilidades que lhes esto sendo repassadas pelo governo federal. Nesse sentido, o presente artigo introduz algumas reflexes que julgamos importantes acerca dos efeitos dessa maior descentralizao, particularmente sobre os nveis da produo pblica e da satisfao das necessidades coletivas de nossa sociedade. Para tanto, o texto foi estruturado em trs sees, alm desta introduo e das concluses. Na primeira, busca-se compreender o marco terico e histrico que fundamenta e justifica o fenmeno da descentralizao no Pas, tomando como referncia o processo de reestruturao produtiva do Estado brasileiro, iniciado nos anos 80 e concludo na dcada seguinte. Finalmente, discutem-se os limites das possibilidade tcnicas e financeiras do projeto descentralizante do Brasil. 1. OS EQUVOCOS DO MODELO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO POLTICA, PS-ANOS 80 Depois do perodo 1964-67, quando o Brasil empreendeu reformas estruturais importantes, como as reformas administrativa, financeiro-bancria e tributria, os esforos analticos no campo das finanas pblicas praticamente se restringiram em detectar os efeitos, particularmente da reforma tributria, no mbito da federao. Nesse sentido, os principais resultados dessas anlises demonstraram que os objetivos iniciais da reforma (elevar o volume de recursos disposio do setor pblico, estimular a acumulao privada de capital e melhorar o catico quadro de distribuio pessoal e regional da renda) praticamente deixaram de ser cumpridos. Apenas em relao ao estmulo acumulao de capital poder-se-ia dizer que a reforma teve pleno xito, muito embora no se possa negar que as esferas inferiores de governo passaram a dispor de uma maior parcela de recursos depois da reforma.4 No final dos anos 70, todas as anlises constatavam que a reforma no cumprira os objetivos propugnados e, por esse motivo, fazia-se necessrio uma reviso no formato tributrio de 1967, no qual fossem empreendidas mudanas que levassem a uma maior descentralizao de recursos financeiros e da execuo e gesto das polticas pblicas.
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Antes da reforma no havia institucionalizao para transferncia de recursos como forma de compensar os desequilbrios regionais, exceto um percentual de 10% do imposto de renda distribudo linearmente aos municpios das capitais, a partir da Constituio de 1946. 2

Entretanto essas reivindicaes dos governos estaduais e municipais, estimuladas pelo processo de abertura poltica que revigorou as prticas democrticas, no puderam ser atendidas de imediato tendo em vista a desacelerao econmica e as novas necessidades do setor pblico que esgotaram a potencialidade de financiamento do formato tributrio, implementado a partir de 1967. Por essas razes, algumas medidas paliativas na descentralizao da gesto dos recursos s vo ocorrer com a chamada minirreforma contida na Emenda Passos Porto de 1985, que ampliou os Fundos de Participao e iniciou o processo de desvinculao de recursos. Embora fracassadas as esperanas em relao s eleies diretas para Presidente da Repblica, ainda assim, a subida de um civil ao poder acenava com a possibilidade de se dotar o Pas de um novo texto constitucional que refletisse as aspiraes da sociedade, inclusive com a reviso do modelo vigente de federalismo fiscal. Nesse sentido, todo o debate acerca de uma nova reforma tributria vai ocorrer em meio a uma situao de crise aguda (decorrente da fragilidade das contas do setor pblico em geral), principalmente decorrente do agravamento das relaes com a comunidade financeira internacional. Assim sendo, todas as discusses iniciais sobre as reformulaes das estruturas fiscais e financeiras do Pas foram marcadas por muitos e urgentes desafios como: a) combater o dficit pblico num momento de recesso aguda; b) enfrentar o quadro de indigncia social em condies de profunda debilidade fiscal do Estado; c) instituir ganhos tributrios sobre a riqueza em condies em que a elite debita ao Estado os males de toda a crise; d) e, finalmente, instituir-se um verdadeiro federalismo fiscal num instante em que o Estado nacional vive a sua pior crise. Sem dvida, o captulo da reforma tributria foi um dos que mais suscitaram longas discusses. A idia inicial defendida tecnicamente era que o federalismo fiscal s poderia ser resgatado caso a descentralizao de recursos fosse acompanhada dos encargos. Reforava essa proposta a evidncia de que a situao da Unio ficaria mais problematizada ainda se a descentralizao de recursos no fosse acompanhada dos encargos. Entretanto, nos trabalhos constituintes, prevaleceu a posio dos Estados e municpios e a descentralizao de encargos passou a constituir uma discusso fora do mbito da Constituio, cuja exacerbao ir acontecer a partir da instalao do governo Collor. Considerando que os efeitos da reforma s se completaram no final de 1993, as estimativas davam conta de que a Unio sairia como a grande perdedora, enquanto os municpios seriam os mais beneficiados. De fato, esgotados os efeitos da reforma constatase empiricamente que os municpios foram os nicos beneficiados, enquanto os Estados e a Unio perderam, esta mais do que aqueles.5 A partir desses nmeros, verifica-se que as unidades subnacionais passaram a dispor de um maior volume de recursos; porm cabe uma indagao: qual tem sido o efeito dessa maior descentralizao de recursos sobre os nveis da produo pblica e da satisfao das necessidade coletivas? Embora se tenham intensificado os esforos de anlise sobre as finanas pblicas e o federalismo fiscal no Brasil, particularmente a partir dos anos 90, ainda assim a pergunta acima continua sem resposta; ou seja, continua sendo um campo ainda pouco explorado pelas pesquisas, sejam elas acadmicas ou no. Parece evidente que o grande equvoco do modelo de administrao poltica brasileira ps-anos 80, considerando as esferas federal, estadual e municipal, tem sido o uso de um modelo de gesto que cultiva a separao entre a dimenso financeira (disponibilidade de recursos) e a dimenso produtiva (alocao de recursos disponveis). Na discusso da partilha dos impostos arrecadados, a preocupao
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Segundo AFONSO (1996), antes da reforma de 1988, a Unio, os Estados e os municpios recebiam, respectivamente 62, 27 e 11%. Depois da reforma (em 1993), os recursos tributrios disponveis por nvel de governo sofreram uma significativa alterao, quando a Unio e os Estados passaram a receber apenas 58 e 26%, respectivamente, enquanto os municpios saltaram de 11 para 16%. 3

relevante tem sido a disputa de cada nvel de governo por maior participao no total arrecadado; a questo relativa ao compromisso de cada esfera de governo na produo de bens e servios sempre ficou subordinada ou seja, a diviso institucional do trabalho no setor pblico no tem sido encarada pelos formuladores e gestores da poltica pblica. Nesse sentido, no difcil concluir que o nosso modelo de gesto tem estado associado a uma preocupao maior com as fontes de recursos (maior disponibilidade) em detrimento do interesse em relao qualidade e ao impacto econmico e social do gasto pblico, melhor dizendo: com a sua finalidade que deve ser, sempre, o bem-estar. Historicamente, Estados e municpios sempre se uniram nos momentos prreforma tributria, visto que a reivindicao era maior pela descentralizao dos recursos. Entretanto, durante o processo de reforma, quando se discute o critrio de partilha, so altamente competitivos, da se configurar um modelo de perfil solidrio-competitivo, vigente nos momentos de maiores liberdades democrticas. Porm, durante o perodo autoritrio, a partir da reforma de 1967, implantou-se no Brasil uma modelstica que se poderia chamar de integrativa-impositiva, que produziu fortes desequilbrios na oferta do produto pblico: pode-se observar regies ou localidades com oferta excedente de certos bens e servios pblicos, enquanto outras acumulam dficits estruturais graves. Diante dessas evidncias, seria mais conveniente do ponto de vista do interesse social que praticssemos um modelo de gesto mais apropriado ao esquema federativo mediante uma integrao-solidria. Seja como for, a constatao bvia, tanto numa situao de gesto de integraosolidria, quanto numa de integrao-impositiva, o modelo de gesto do processo de alocao de recursos pblicos no Brasil tem sido muito oneroso para a sociedade. Isto significa dizer que a massa de recursos manipulados pelo setor pblico produziria efeitos mais efetivos caso sua lgica de alocao obedecesse a critrios de justia social; nesse caso, o modelo de gesto teria uma outra configurao diferente da que vem sendo praticada historicamente6. Esse modelo imps a homogeneizao, em todo o Brasil, dos ndices de gastos e da produo pblica. Se isto foi salutar em termos macroeconmicos (e os resultados provam que sim), o mesmo no se pode dizer a respeito da reduo dos desequilbrios regionais ao contrrio, eles foram aprofundados, pois as necessidades de estados ou municpios do Sul/Sudeste no eram as mesmas das regies Norte/Nordeste/Centro Oeste. Por exemplo, a necessidade por educao ou sade nas regies mais pobres era maior do que a oferta atendida por fora da vinculao. Enquanto isso, nas regies mais ricas, observava-se, pelas mesmas razes, uma capacidade de oferta maior do que a demanda por determinados tipos de bens. Como havia a obrigatoriedade do gasto por fora da vinculao, a essas regies abriu-se a oportunidade de parte dos recursos ser aplicada na melhoria dos servios oportunidade que no se apresentava para as regies pobres, pois, nem sequer a oferta alcanava o nvel da demanda. Outro problema que surge do modelo de vinculao/homogeneizao da produo pblica imposto pelos militares e que posteriormente vai ter forte implicao sobre as
Assim sendo, podemos constatar que o modelo que fora implantado a partir de 1967 estava em consonncia com a necessidade de construir, de um lado, o capitalismo industrial e, de outro, faz-lo de maneira tal que os desequilbrios regionais no fossem to pronunciados conforme observados quando da implantao do Plano de Metas. Apesar da inteno inicial, a partir de ento o que se verifica, de fato, a implantao de "um modelo de administrao poltica contraditrio, pois, ao mesmo tempo em que se criavam instrumentos econmicos e administrativos que davam dinmica expanso capitalista, o autoritarismo poltico ia criando mecanismos obstaculizadores dessa dinmica, responsvel em grande medida pela crise" (SOUZA; RIBEIRO, 1993). Como o objetivo central era a constituio, em definitivo, do capitalismo industrial brasileiro, em cujo processo o gasto pblico teve papel destacado, o ordenamento centralizado da alocao de recursos com a vinculao categoria de despesa (capital, por exemplo) foi o caminho escolhido. 4
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finanas dos governos subnacionais a solidariedade emprestada pelo governo federal aos Estados e municpios quando da realizao dos investimentos. Porm o mesmo no vai ocorrer por ocasio da manuteno dos equipamentos instalados que vo exigir cada vez mais recursos do oramento em gastos correntes (custeio). Como o investimento era uma imposio constitucional e os recursos livres iam ficando mais e mais escassos, o resultado final foi a equao financeira caminhar para um ponto de instabilidade e deixando para trs uma rede de equipamentos sem as condies mnimas de prestao de servios populao.7 H tambm a questo da gesto equivocada. verdade que os desequilbrios financeiros das unidades subnacionais foram suavizados, em momentos distintos, por diferentes arranjos. Primeiro, atravs das chamadas transferncias negociadas. Este procedimento foi possvel no perodo 1975/1984, momento em que o Brasil entra num processo de abertura poltica, mas ainda sob a gide dos militares. A partir de ento, cada vez mais, os projetos prioritrios do governo central passavam por negociaes no Congresso Nacional em troca do apoio, os Estados e os maiores municpios recebiam recursos financeiros sobre os quais as unidades governamentais tinham maior liberdade de aplicao. Simultaneamente, os estados e municpios tambm tiveram uma certa facilidade de endividamento, seja atravs da dvida mobiliria interna e emprstimos junto s agncias federais de financiamento, seja atravs do endividamento externo. Porm, com a crise cambial do incio dos anos 80 e as restries oramentrias decorrentes dos acordos com o Fundo Monetrio Internacional FMI, cessaram, em grande medida, essas possibilidades. A acelerao inflacionria e a instabilidade das estruturas econmicas inclusive temendo-se que isso comprometesse o aprofundamento do processo democrtico em curso e a conseqente fragilidade financeira da Unio levam a que o governo federal se limite a fazer transferncias praticamente nos marcos dos dispositivos constitucionais. Essa situao verificada com maior rigor nos governos Collor, Itamar e FHC. Com todas essas restries (tanto no plano interno quanto no externo), estados e municpios buscam novas alternativas de financiamento dos seus gastos: os bancos estaduais (que passaram a ter no setor pblico o principal tomador de recursos) e os fornecedores, notadamente os prestadores de servios no campo da construo civil8. Apesar dos esforos dos governos estaduais e municipais no sentido de recriarem a capacidade de gasto num ambiente econmico instvel, por conta da economia nacional viver uma crise, o fato que, no final dos anos 80, a certeza era absoluta: o padro de financiamento do setor pblico brasileiro (englobando os trs nveis de governo) estava esgotado. Esta uma problemtica estrutural que exige, urgentemente, a redefinio de um novo padro de financiamento para a retomada do desenvolvimento. Infelizmente no tem sido nessa direo que a poltica macroeconmica brasileira est caminhando.

2. LIMITES DAS POSSIBILIDADES TCNICAS E FINANCEIRAS DO PROJETO DESCENTRALIZANTE DO BRASIL

Alm disso, registre-se o fato de haver entre ns o furor pelo novo! Os recursos, antes de serem utilizados para a recuperao ou melhoria do equipamento existente, se prestavam muito mais construo do equipamento novo.
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A simbiose entre empreiteiros e setor pblico era to forte a ponto de, alm de executarem as obras, serem tambm agentes negociadores de recursos. As empresas passaram, portanto, a intermediar as prprias relaes intra-estatais. O resultado dessa situao absurda foi a abertura da Comisso Parlamentar de Inqurito do Oramento que culminou com a cassao de mandatos de parlamentares e o impeachement do presidente Fernando Collor. 5

 consenso, tanto no debate acadmico quanto no plano pblico-administrativo, que a descentralizao poltica, administrativa e fiscal o princpio caracterizador bsico de um sistema que se proclama federativo. Entretanto, ao promover apenas uma maior disponibilidade de recursos fiscais nas mos das unidades subnacionais, a nova Constituio no deu plenitude ao princpio da descentralizao. Do ponto de vista poltico, os municpios, por exemplo, continuaram e continuam at hoje sem papel relevante, pois a participao nos parlamentos superiores, mediante o voto distrital, lhes fora negado. Do ponto de vista administrativo, instalou-se, em definitivo, o caos, pois, de um lado, no foram definidas as competncias e, de outro, o governo federal se desobrigou literalmente das polticas pblicas estruturantes. E, mesmo do ponto de vista fiscal, ainda que todos (Estados e municpios) tenham ficado inicialmente satisfeitos, h dois problemas. Primeiro, porque se redistribui a misria, porquanto promovida num instante em que o setor pblico vivia (e ainda vive) uma crise associada ao esgotamento de um determinado padro de financiamento. Segundo, porque, embora houvesse uma maior descentralizao de recursos no plano vertical (da Unio para os Estados e municpios), permaneceu a ditadura centralizadora no plano horizontal, tomando-se como referncia o ICMS, particularmente quando se analisa a redistribuio intermunicipal deste tributo. No obstante os aspectos apontados acima, o problema mais grave em relao desobrigao do governo federal para com as polticas pblicas estruturantes se reflete nas conseqncias sobre a reduo do alcance e do nvel de qualidade das polticas pblicas no Brasil. Certamente, esses problemas no comeam a aparecer de forma visvel agora; desde o incio dos anos 80, quando se formula uma poltica de ajuste macroeconmico monitorada pelo FMI, percebe-se o desmonte das polticas, a partir da queda nas taxas do investimento pblico: a) sucateamento da intelligentsia nacional; b) sucateamento do patrimnio social (estradas, esgotamento sanitrio, portos etc.) construdos em perodos anteriores; e c) abertura de espaos para as polticas compensatrias de cunho demaggico.9 Ao perder a capacidade de formular em razo da desestruturao dos ncleos formadores da inteligentsia nacional e de executar por conta da poltica deliberada de desinvestimento , o setor pblico brasileiro entra num processo contnuo de desordem; isto fica mais evidente a partir da Constituio de 1988 quando so eliminados os instrumentos que garantiam um mnimo de articulao entre os nveis de governo.10 Como os Estados e, particularmente, os municpios esto mais prximos das presses sociais, passaram a responder de forma desordenada e pontual s demandas da sociedade. A obrigao de atendimento demanda social aumenta na medida em que o governo federal se desobriga pelas polticas pblicas ao institucionalizar e massificar a propaganda em defesa do Estado Mnimo. Nesse sentido, a possibilidade terica adquirida pelas unidades subnacionais com a maior descentralizao de recursos financeiros, que apontava melhor condio no equilbrio das contas pblicas e maior facilidade na programao de gastos no tempo foi sendo inviabilizada na prtica. Assim, simultaneamente, dois processos tm curso: um de estruturao das finanas dos Estados e municpios, outro de desestruturao, sendo que este ltimo tem prevalecido at aqui. Por essa razo que atualmente estamos passando pelo momento mais dramtico desse processo de ajuste do setor brasileiro. Se, de um lado,
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A anlise a seguir est baseada em SANTOS e RIBEIRO (1993). Dados divulgados pela SUDENE, no incio de 1996, mostram que a Formao Bruta de Capital Fico FBKF teve um decrscimo mdio anual (no perodo 1989/1994) da ordem de 9,9% a.a. 10 Embora o modelo de vinculao tenha sido responsvel, em grande medida, pela desestruturao das finanas pblicas, at o momento de sua extino era o nico instrumento que garantia o mnimo de alocao de recursos nos diferentes programas governamentais. 6

a Unio desinveste, de outro, a poltica macroeconmica de estabilizao tem contribudo enormemente para fragilizar as suas finanas e erodir as bases do ajuste. Por seu turno, Estados e municpios, por estarem sustentando quase sozinhos um mnimo de produo pblica aliado a uma m gesto , experimentam o aprofundamento de seus prprios desequilbrios. Como a capacidade de gastos dessas unidades vinha sendo recriada, at a primeira metade dos anos 90, com base no endividamento, a sada encontrada naquele momento foi a consolidao dos dbitos junto ao Tesouro Nacional e/ou s agncias federais de financiamento. Esse procedimento apresentou, porm, dois tipos de bloqueios. Para os Estados e municpios ficava vedada a possibilidade de novos emprstimos para investimentos. A Unio teve sua situao financeira agravada, inviabilizando qualquer pretenso de investimento em programas sociais. Como os recursos tomados pelos Estados e municpios no eram do Tesouro mas sim de terceiros, administrados pelos bancos federais , o fluxo de desembolso, para saldar os compromissos dos Estados e municpios, era maior que o fluxo de entrada programado pelo processo de renegociao das dvidas das unidades subnacionais. Ademais, no se sabia se a Unio teria as condies polticas para exigir dos outros nveis de governo o cumprimento do acordo naquele contexto, as condies polticas de exigncias eram exguas. A situao apontada acima no indicava, ainda, o fim da linha. Conforme j ressaltado, o governo federal exceto com a poltica de estabilizao se desobrigou de qualquer poltica que exigisse esforo de investimento. Com isso, at a poltica econmica setorial como a industrial tem sido posta margem; assim, Estados e municpios, sem qualquer orientao, passaram a fazer poltica econmica usando o nico instrumento disponvel: o tributrio. Sem qualquer racionalidade aparente, Estados e municpios comearam a distribuir favores fiscais e patrimoniais ao menor aceno de investimento privado. A chamada guerra fiscal chegou a um ponto tal que se assistiu a leiles de benefcios feitos por municpios de um mesmo Estado o que demonstra que nem sequer havia ou h uma coordenao em nvel estadual. Hoje, pode-se constatar as srias implicaes dessa luta fratricida, permitida e/ou estimulada pelo governo brasileiro a partir dos anos 90, manifestada em sua maior dimenso mediante a renuncia fiscal, situao que tem comprometido, sem dvida, a capacidade futura de gasto/investimento do setor pblico brasileiro. Apesar das evidncias que confirmam a conquista da pretendida descentralizao de recursos financeiros e administrativos, com os Estados e municpios ganhando maior grau de liberdade de gesto da coisa pblica, no se pode desconsiderar que esse avano no tem garantido a estabilidade financeira das esferas inferiores de governo. Destacam-se duas razes para tal fracasso: uma porque, medida que a descentralizao ia-se consolidando, de acordo com o estabelecido na Constituio de 1988, o governo federal criava mecanismos que restringiam as disponibilidades de recursos nas mos das unidades subnacionais; outra porque a desobrigao do governo federal em ordenar um leque mnimo de polticas pblicas, particularmente as de carter social, tem forado o municpio a atender um nvel de demanda que est alm da sua capacidade de financiamento. No primeiro aspecto, deve ser destacado que, depois da Constituio de 1988, a reduo de recursos tem ocorrido por conta das seguintes medidas: 1) uso do IOF em substituio ao Imposto de Renda; 2) a criao da Contribuio Social sobre o Lucro; e 3) o esvaziamento do IPI, que vem sendo usado para compensar algumas contribuies sociais cobradas indevidamente em anos passados ou a utilizao desse imposto como crdito presumido para ressarcimento do PIS/PASEP e COFINS, a criao do Fundo

Social de Emergncia, agora Fundo de Estabilidade Fiscal, e a criao da CPMF entre outros. Quanto ao segundo aspecto, constata-se que o discurso da descentralizao guardava (e segue guardando) coerncia com a noo de devolver sociedade (isto , ao mercado) a capacidade de produo que estava nas mos do Estado. Esta era a maneira mais objetiva de se fazer isso da forma menos transparente possvel, porquanto o governo federal, em nome de um melhor atendimento s demandas do cidado pelo chamado poder local (a municipalidade), podia desobrigar-se de toda e qualquer responsabilidade com os gastos sociais. Enquanto isso liberava parcelas cada vez mais expressivas de seu oramento para a ancoragem da vulnerabilidade externa do balano de pagamentos do Pas. Desse modo, a marcha rumo descentralizao passou a ser a ordem unida. At os setores mais progressistas da universidade brasileira entraram nessa onda, legitimando, de forma a-crtica, uma poltica que ia (e continua indo) de encontro aos interesses nacionais. A partir dos anos 90, passou-se a acreditar que a possibilidade de retomada do desenvolvimento do Pas estivesse fundamentada apenas na reforma administrativa (descentralizao e melhoria da gesto), eliminando, dessa forma, uma reviso do contedo das polticas (alocao de recursos). Essa opo revela, de antemo, o desrespeito dos governantes de planto ao bem-estar do povo brasileiro. Essa crtica se confirma quando a realidade passa a revelar a incapacidade tcnica e financeira da grande maioria das unidades receptoras da descentralizao (os municpios), ao demonstrarem no possuir qualquer condio de contribuio. A favor das boas intenes do governo federal, pode-se ressaltar que havia uma certa expectativa, a partir da segunda metade dos anos 90, de que, com a implantao do projeto Comunidade Solidria, a Unio estivesse tentando restabelecer a institucionalizao federativa, inclusive se solidarizando com Estados e municpios no financiamento de projetos de interesse comum. Mas a prtica demonstrou que tal projeto no poderia cumprir uma funo to grandiosa, considerando que representava um projeto vazio de sentido e contedo. Algumas anlises mais crticas acusam tal projeto de representar uma corruptela da verso mexicana do Programa Nacional de Solidariedade (Pronasol).11 A compreenso do processo de descentralizao brasileira passa, portanto, pela anlise do projeto de reestruturao produtiva do setor pblico nacional, iniciado nos anos 80 e concludo na dcada seguinte. A partir dos anos 80, assiste-se, de forma contnua e progressiva, transformao do modelo de administrao poltica do Pas. A obsesso por redefinir os mecanismos que sustentavam a diviso social do trabalho na sociedade brasileira, passa a exigir novos arranjos institucionais para dar conta de uma produo social que estava, at ento, a cargo do Estado. , portanto, dentro desse contexto mais amplo que a idia de descentralizao ganha objetividade e passa a assumir dois sentidos que se complementam: um em direo sociedade, procurando dar algum contedo s chamadas organizaes sociais na qualidade de herdeiras da responsabilidade de parte da produo social, at ento sob a competncia exclusiva do Estado; e um outro que se processa no mbito do prprio Estado, transferindo para o municpio responsabilidades de uma poltica econmica e social que no se viabilizar, sob qualquer hiptese, por restries de ordem tcnica e financeira, como j ressaltado anteriormente. Com o interesse nico de legitimar esse despropsito, so criados slogans do tipo desenvolvimento local, integrado e sustentvel e gesto social (atravs da formao de conselhos municipais e da possibilidade de se fazer um oramento participativo), tentando fazer crer que as localidades, nas condies atuais, tm massa crtica para uma tarefa de
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Ver Fuser (1996). 8

tamanha proporo. Acredita-se que os programas de governo nessa direo tm perpetrado ignomnias e desesperana naquelas pessoas que se acham parte da gesto municipal ou local. Primeiro vendem a idia de que o PDLIS Programa de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel algo revolucionrio e que, a partir de ento, o futuro da comunidade ser modificado para bem melhor: a infra-estrutura ser implantada; a habitao para todos ser lugar-comum; a sade e a educao sero universalizadas; no sendo mais necessrios, portanto os deslocamentos para localidades vizinhas em busca desses servios essenciais dignidade humana. A prpria implantao do programa seria a base econmica e garantia inescapvel de emprego para todos, no sendo mais necessrio os jovens baterem em retirada atrs de um futuro melhor fora de sua regio. Por fim, conseguem vender a idia (ainda que momentaneamente) de que a chamada comunidade pode ser co-responsvel pelo seu prprio futuro mediante as oportunidades que se abrem, seja em momentos especiais, participando de decises acerca do processo de alocao de recursos (oramento participativo), seja mediante um envolvimento mais direto, participando dos famigerados e indizveis conselhos municipais. Na verdade, a participao de um conselho qualquer ou do conselho maior, denominado Conselho Gestor (para o caso do PDLIS), um novo procedimento de cooptao que atende aos desgnios do mandatrio local por orientao daqueles que esto concebendo o processo de reformas do Estado. Como o projeto no se efetiva porque lhe faltam as condies tcnicas e polticas, o saldo que fica uma grande frustrao, principalmente entre os mais jovens. Sem dvida, um indicador seguro para medir a sade financeira dos municpios a capacidade de poupana, que dada pela relao receita corrente/despesa corrente. Por esse prisma, e analisando o desempenho da maioria dos municpios brasileiros, particularmente os das regies perifricas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), constata-se que sua capacidade de poupar muito baixa. As causas que explicam a baixa capacidade de poupana dos municpios so mltiplas, porm trs so as mais preponderantes. A primeira, de natureza mais estrutural, est refletida no baixo ndice de receita per capita, que decorre muito mais do baixo nvel de atividade econmica do que da pouca produtividade fiscal (em razo de os setores municipais usarem o instrumento tributrio como moeda de troca de favores polticos) ou, ento, do alto consumo corrente, em razo da prtica abusiva de se dispor de um nmero de funcionrios bem acima das necessidades, numa espcie de previdncia s avessas. A segunda, por conta de uma maior desobrigao do governo federal em relao s polticas pblicas, os municpios tm assumido custos mais elevados decorrentes da manuteno dos programas sociais. Neste ponto, vale ressaltar que a responsabilidade maior pelo crescimento do gasto corrente no tem sido a rubrica de pessoal como comumente se atribui. A terceira causa est diretamente vinculada baixa capacidade de poupana dos governos locais, quer dizer, do desequilbrio financeiro dos municpios. Esta situao tem contribudo fortemente para o persistente crescimento maior da despesa em relao receita. No ser possvel, portanto, um equilbrio financeiro dos municpios quando se observa a despesa crescendo bem acima da receita. Essa situao deve ser vista com preocupao, pois possvel que as conquistas positivas em relao descentralizao encontrem seus limites na desestruturao financeira dos municpios. Isto pode ser agravado, ainda mais, caso os municpios de maior dinamismo econmico j agora se encontrem nos limites possveis da arrecadao prpria, como tm evidenciado as crises vividas por grandes cidades do Pas. A continuar a tendncia verificada at o momento, os municpios caminham para um desequilbrio financeiro que afetar, no curto prazo, o j deprimido nvel de produo pblica no Brasil.

A preocupao e o desapontamento diante dessa situao ficam ainda maiores na medida em que as aes governamentais recentes indicam mais um aprofundamento da disputa por uma parcela da renda tributria, que j no tem mais limite para crescer, do que uma indicao de soluo para o problema. Em primeiro lugar, assiste-se a aprovao da Emenda Constitucional n 101 (batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal), de 2000, assiste-se imposio de um garroteamento sem precedentes aos Estados e municpios alm de atender a um oramento equilibrado (receita = despesa), essas unidades de governo sofrem tambm srias restries ao crdito. Esse fato deixa o Pas numa situao explosiva, poltica e socialmente: de um lado, os acordos da dvida (interna e externa) impem (e o governo federal aceita) a necessidade do supervit; de outro, a sociedade se mobiliza e pressiona o poder pblico pelo alargamento das polticas sociais. As possibilidades de se conviver com essa situao esto-se restringindo. Em segundo, assiste-se s reformas mais recentes, a da previdncia e a tributria, que esto em tramitao no Congresso Nacional. No passado, as reformas empreendidas no sistema previdencirio e no sistema tributrio (em 1967 e 1988) estavam articuladas a um padro de financiamento, portanto com uma poltica de desenvolvimento econmico e social do Pas. Nos dias de hoje, as articulaes por uma e outra reforma visam tosomente ampliar o espao na participao de cada unidade da federao na renda tributria: a unio, luta para manter as metas de supervit e preservar em bases amistosas os acordos com as agncias multilaterais; os Estados e municpios querem maior descentralizao de recursos e aliviar as presses da sociedade e, assim, preservar o capital poltico dos gestores pblicos. Com isso, a agenda de mdio e longo prazo, e que se materializa num Projeto da Nao, fica adiada. 3. Notas conclusivas: as possibilidades futuras A anlise do processo de descentralizao do Brasil, iniciado a partir de 1988, permite que sejam integradas algumas concluses a este trabalho, particularmente no mbito da atual diviso do trabalho dentro do setor pblico brasileiro, refletida, fundamentalmente, no profundo e controvertido debate que tem dominado a agenda dos ltimos governos sobre a Reforma Tributria. O texto tentou demonstrar que qualquer Cdigo Tributrio, por mais moderno e justo em termos redistributivos, ser pouco eficiente quando administrado por uma instncia de Governo que no disponha de uma base econmica mnima. Tenta-se rediscutir, portanto, que o modelo de descentralizao financeira e administrativa implementado nos anos 90, com base na Reforma Tributria de 1988, no tem contemplado, na devida medida, essa discusso, imaginando talvez que a simples transferncia de recursos da Unio para Estados e municpios beneficiaria a todos na mesma proporo. Como tecnicamente impossvel a implantao de um nico sistema tributrio, que beneficie a todos numa situao de contraste econmico to grande, nesse caso impese uma reviso urgente da descentralizao de encargos luz da descentralizao de recursos, consagrados na Constituio de 1988. Esta imposio decorre da evidncia de que existem situaes em que a produo deve ser assumida pelo Governo Federal, outras em que o poder central deve atuar subsidiariamente; e ainda outras em que se deve prescindir da cooperao da Unio. Essa idia implica, agora, rediscutir a diviso do trabalho no mais numa relao linear (maior transferncia de recursos acompanhada de maiores encargos para as unidades subnacionias) ou com base na natureza do produto, levando-se em conta as externalidades, especificidades tcnicas, volume de recursos
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requeridos etc. A discusso central deveria passar por uma avaliao da produo pblica no contexto brasileiro considerando a capacidade de realizao de cada unidade per se. O que implica concluir que qualquer processo de descentralizao s ter xito caso reflita as contradies regionais que marcam o Pas. As condies de pobreza, ou, at mesmo, de inviabilidade econmica de um expressivo nmero de municpios, a opo do oramento pelo pagamento de juros e o fato de no se ter equacionado adequadamente o problema tributrio no contexto do federalismo tanto do ponto de vista dos desequilbrios regionais quanto da diviso institucional do trabalho apontam para a necessidade de uma maior lucidez analtica e poltica no encaminhamento de solues para a crise, evolvendo a montagem de um modelo de relaes institucionais entre as esferas do governo marcado pela solidariedade e por uma discriminao positiva no processo de formulao e implementao das polticas pblicas (em sentido amplo). Este modelo concebido a partir de trs situaes distintas: a) situao em que os municpios so desprovidos das condies mnimas de sobrevivncia; portanto, necessitando da solidariedade dos governos estadual e federal; b) situao em que os estados e municpios apresentem algum potencial, mas necessitando da parceria da Unio para alavancagem de projetos de desenvolvimento; e c) situao em que estados e municpios das regies mais ricas tm autonomia financeira e tcnica na implementao de polticas pblicas; sendo assim, o apoio do Governo federal dar-se-ia nos marcos dos projetos com financiamento das agncias federais. Naturalmente, para chegar a essa tipologia, assim como a suas implicaes em termos de estabelecimentos de polticas e da descentralizao, imprescindvel partir da anlise de alguns elementos-chave, respeitando o perfil de cada municpio, em termos de: 1) sua produtividade tributria (arrecadao prpria), grau de dependncia em relao ao Estado e Unio (transferncias constitucionais ou negociadas), prioridades na alocao de recursos, endividamento junto a bancos e fornecedores e, em conseqncia disso, grau de comprometimento de receitas futuras com amortizao da dvida; 2) sua demanda potencial de servios urbanos, oferta efetiva e demanda insatisfeita. A partir da demanda reprimida e das necessidades e carncias sociais mais amplas que marquem o municpio, poder-se- determinar a sua real capacidade financeira para o atendimento s necessidades e servios pblicos, assim como a dimenso do aporte financeiro que lhe deve ser feito, pelo Estado e pela Unio; 3) setores com potencial de desenvolvimento de atividades produtivas, a partir do qual se poder estabelecer uma estratgia de desenvolvimento local ou regional, em parceria com os governos estadual e federal e com o setor privado; 4) aes municipais direcionadas para o desenvolvimento local, no somente relacionadas poltica de gerao de emprego e renda, mas tambm ligadas a projetos cuja ao se d atravs da promoo econmica. Isto como resposta s crescentes presses sociais impostas pelas manifestaes caracteristicamente locais da crise econmica, particularmente a crise do emprego, que tem levado o municpio a exercer tarefas at ento concebidas como da alada de outras esferas de governo. Por tudo isso, avaliar a gesto municipal numa perspectiva de descentralizao implica, antes de tudo, verificar a capacidade de gasto dos municpios nos programas descentralizados, assim como saber em que medida as unidades superiores (Estados e Unio) tm contribudo para que a idia da descentralizao se materialize de forma positiva12. A preocupao com estas questes tem como razo fundamental o fato de que nem todos os municpios possuem a mesma capacidade de arrecadao para fazer face aos
Vide MENEZES, Ana Maria Ferreira. O processo de descentralizao e as contas pblicas: um estudo sobre as bases financeiras municipais baianas. Tese. (Doutorado em Administrao) - Escola de Administrao da UFBa, Salvador, 2002. 11
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novos encargos decorrentes do processo descentralizante, ora em curso. Sendo esta hiptese comprovada empiricamente, como revela a situao financeira da maioria dos municpios brasileiros, a descentralizao s poder cumprir seus objetivos caso haja uma pactuao entre os nveis de governo envolvidos, visando garantir s unidades executoras (os municpios) o aporte de recursos necessrios ao cumprimento das metas programadas . Alm da capacidade de gesto, da capacidade de mobilizao e do grau de envolvimento da sociedade civil, um dos elementos-chave na avaliao das possibilidades de descentralizao da produo pblica principalmente aquela ligada rea social o potencial que tem o municpio de receber novos encargos em relao aos atuais medido pela participao das transferncias federais e estaduais no financiamento do gasto municipal. No geral, pode-se considerar que o grau de dependncia da grande maioria dos municpios brasileiros elevado, observando-se que as transferncias tm tido um peso fundamental no financiamento dos seus gastos. Por essa razo, uma questo importante na anlise do processo de descentralizao no Brasil est vinculada ao debate sobre as preocupaes atuais da administrao pblica municipal, particularmente em termos de alocao de recursos. Em sntese, uma proposta mais consistente de descentralizao no Brasil deve levar em considerao as relaes intergovernamentais e os desequilbrios inter e intra-regionais. V. BIBLIOGRAFIA ABRUCCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo: Hucitec: USP/Departamento de Cincia Poltica, 1998. AFONSO, Rui de Britto. Os Estados e a descentralizao no Brasil. So Paulo, 1996. Mimeo. _________ SILVA, Pedro Luiz Barros (Org). Reforma Tributria e Federao. So Paulo: FUNDAP; 1995. (Srie federalismo no Brasil). AFONSO, Jos Roberto R. A questo tributria e o financiamento dos diferentes nveis de governo. In: AFFONSO, Rui de Britto; SILVA, Pedro Luiz Barros (Org.) A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP, Unesp, 1995 ____________REZENDE, F.; VARSANO, R. A Reforma Tributria e o financiamento do investimento pblico. In: Reforma nacional, crise e retomada do desenvolvimento. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1992. ALMEIDA, Maria Herminia T. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo, n 28, 1995. ANDRADE, Ilza Arajo Leo. Polticas e Poder: o discurso da participao. So Paulo: Ad Hominen, Natal: Cooperativa Cultural da UFRN, 1996. ______________. Descentralizao e relaes intergovernamentais. In: CONGRESSO INTERAMERICANO SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 1996, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Clad, 1996. ______________. Descentralizao e Poder Municipal no Nordeste: os dois lados da nova moeda. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 20, Caxambu. Anais.. Caxambu: ANPOCS, 1996. ARRETCHE, Marta. Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, n 31, 1996. ARMANDO C.; OLIVEIRA FILHO, Luiz C. Privatizao no Brasil: passado, planos e perspectivas.Rio de Janeiro: IPEA, 1991. (Texto para discusso 230).
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