(CEPAL, 2011) Programas Transferencias Condicionadas ALC 95

PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
Balance de la experiencia
reciente en Amrica Latina
y el Caribe
Simone Cecchini
Aldo Madariaga
95
95
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
Balance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe
Simone Cecchini
Aldo Madariaga
PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
y el Caribe
Simone Cecchini
Aldo Madariaga
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Primera edicin
Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S.11.II.G.55 Junio de 2011
ISSN 0252-2195 ISBN 978-92-1-121773-5 E-ISBN 978-92-1-054795-6
Copyright Naciones Unidas 2011
A lo largo de su historia, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) ha insistido en la importancia del desarrollo social, la
erradicacin de la pobreza y, sobre todo, la lucha por una mayor igualdad
para la construccin de sociedades democrticas, justas y prsperas en
la regin. Por lo tanto, disear y aplicar polticas sociales que aborden,
desde un prisma multidimensional, las complejas aristas de la exclusin,
la vulnerabilidad, la desigualdad y la pobreza es un desafo ineludible.
En este libro se analiza el papel que cumplen los programas de
transferencias condicionadas, o con corresponsabilidad (PTC), uno de
los principales instrumentos de lucha contra la pobreza que se han
implementado en los ltimos 15 aos en la regin y cuya atencin y
replicacin se han extendido ms all de sus fronteras. Estos programas
tienen por objeto transformar y detener la transmisin intergeneracional
de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las
familias ms vulnerables. Para tal fin, se entregan transferencias
monetarias directas y se establecen condicionalidades determinadas
por la asistencia a la escuela y a los controles de salud. As, los
programas no solo contribuiran a la reduccin contingente de la
pobreza de ingresos, sino tambin a la formacin de capacidades
humanas, un activo fundamental del desarrollo sostenible y del progreso
en nuestras sociedades.
CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 1 06-06-11 11:28
PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
y el Caribe
Simone Cecchini
Aldo Madariaga
Este documento ha sido preparado por Simone Cecchini, Ofcial de Asuntos Sociales de la
Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), y Aldo Madariaga, asistente de investigacin, en el marco del componente
Asistencia social: reduccin de la pobreza y redistribucin del ingreso a travs de los
programas de transferencias condicionadas del programa de cooperacin de la CEPAL
y la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASDI) 2010-2011,
Proteccin e inclusin social en Amrica Latina y el Caribe. En su elaboracin colaboraron
Claudia Robles, asistente de investigacin de la Divisin de Desarrollo Social, y Luis Hernn
Vargas, consultor. Los autores agradecen los valiosos comentarios de Nathalie Brisson-
Lamaute, Guillermo Cruces, Pablo Faret, Christian Gruenberg, Claudia Robles, Yuriko
Takahashi, Lus Hernn Vargas y Pablo Villatoro, as como de los participantes del taller
de expertos Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos,
que se llev a cabo en la Ofcina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe en
Santiago, los das 17 y 18 de marzo de 2011.
Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN: 0252-2195
ISBN: 978-92-1-121773-5
E-ISBN: 978-92-1-054795-6
LC/G.2497-P
N de venta: S.11.II.G.55
Copyright Naciones Unidas, junio de 2011. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe soicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden producir esta
obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproduccin.
Cuadernos de la CEPAL
95
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Martn Hopenhayn
Director
Divisin de Desarrollo Social
Ricardo Prez
Director
Divisin de Documentos y Publicaciones
ndice
Prlogo ............................................................................................................. 5
Resumen .......................................................................................................... 7
Captulo I
Introduccin .................................................................................................... 9
Captulo II
Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas ....... 13
A. Poblacin objetivo ......................................................................... 14
B. Mecanismos de focalizacin ........................................................ 26
C. Instrumentos de seleccin y registro de destinatarios ............ 31
D. Criterios de egreso ........................................................................ 40
Captulo III
Prestaciones y condicionalidades ................................................................ 43
A. Prestaciones a la demanda ........................................................... 45
1. Transferencias monetarias ..................................................... 45
2. Transferencias no monetarias ................................................ 62
3. Provisin de servicios y acceso a otros programas ............ 64
B. Prestaciones a la oferta ................................................................. 83
C. Condicionalidades ........................................................................ 87
1. Tipos de condicionalidades .................................................... 89
2. Sanciones y monitoreo de condicionalidades ..................... 91
3. Evaluacin de condicionalidades .......................................... 93
Programas de transferencias condicionadas 3
4 CEPAL
Captulo IV
Inversin y cobertura ..................................................................................... 105
A. El esfuerzo de los pases frente al objetivo de
erradicacin de la extrema pobreza ............................................ 112
Captulo V
Impacto ............................................................................................................. 117
A. Indicadores de capacidades humanas ........................................ 118
B. Indicadores de pobreza y desigualdad del ingreso .................. 124
C. Consumo ........................................................................................ 142
D. Generacin de ingresos e insercin laboral ............................... 145
E. Trabajo infantil ............................................................................... 149
F. Empoderamiento de las mujeres ................................................. 151
Captulo VI
Institucionalidad y sostenibilidad ............................................................... 155
A. Sostenibilidad fnanciera y poltica ............................................. 157
B. Marco legal y anclaje institucional .............................................. 158
C. Rendicin de cuentas y participacin ciudadana ...................... 167
D. Transparencia de los registros de destinatarios ........................ 173
E. Intersectorialidad ........................................................................... 175
Captulo VII
Comentarios fnales ....................................................................................... 179
Anexo ................................................................................................................ 187
Bibliografa ...................................................................................................... 203
Prlogo
A lo largo de su historia, la Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL) ha insistido en el papel del desarrollo social, la
erradicacin de la pobreza y, sobre todo, la lucha por una mayor igualdad,
como ingredientes clave en la construccin de sociedades democrticas,
justas y prsperas en la regin. Este mensaje ha quedado plasmado en el
documento del trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL: La hora
de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010b). En dicha
publicacin, se destaca la importancia de instrumentar acciones que, desde
diversos frentes, permitan avanzar hacia mayores grados de inclusin
social, igualdad y respeto a los principios de los derechos humanos.
El diseo y la implementacin de polticas sociales que aborden,
desde un prisma multidimensional, las complejas aristas de la exclusin,
la vulnerabilidad, la desigualdad y la pobreza es, por lo tanto, un desafo
fundamental para nuestra regin. En particular, se ha establecido que
el fortalecimiento de los sistemas de proteccin social es un requisito
ineludible en esta misin.
En este libro se procura identifcar el papel que cumplen los
programas de transferencias condicionadas, o con corresponsabilidad
(PTC), uno de los principales instrumentos de combate a la pobreza que se
han implementado durante los ltimos 15 aos en la regin, y cuya atencin
y replicacin se han extendido ms all de sus fronteras. Estos programas
buscan transformar y detener la transmisin intergeneracional de la
pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias
ms vulnerables. Con este fn, los PTC entregan transferencias monetarias
directas y establecen condicionalidades centradas en la asistencia a la
escuela y a los controles de salud. De esta forma, los programas no solo
6 CEPAL
contribuiran a la reduccin contingente de la pobreza de ingresos, sino
tambin a la formacin de capacidades humanas, un activo clave del
desarrollo sostenible y del progreso en nuestras sociedades.
Si bien los PTC implementados en los diferentes pases de Amrica
Latina y el Caribe comparten una arquitectura similar, existen variantes
signifcativas en su concepcin y diseo, e incluso en los mbitos de
cobertura y operacin, que se recopilan en detalle en este documento.
Asimismo, la revisin aqu descrita muestra una serie de debates abiertos a
los que esperamos que esta publicacin pueda contribuir. Entre los aspectos
ms controvertidos se encuentran la utilizacin de las condicionalidades
como instrumento de poltica social, la focalizacin como una estrategia
de abordaje de acciones que deben operar bajo presupuestos restringidos
y el papel de las mujeres como benefciarias de las transferencias y sujetos
de las condicionalidades. Pese a la vigencia de estas discusiones, es
importante destacar que la experiencia acumulada en la regin muestra
un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin a partir de la
puesta en marcha de estos programas.
Tambin es necesario recalcar el aporte que para este documento
signifc la nueva Base de datos de programas de proteccin social no
contributiva en Amrica Latina y el Caribe, recientemente puesta a
disposicin del pblico en la pgina web de la CEPAL. En esta base de
datos, que pretende constituir un importante insumo de investigacin
para la gran cantidad de estudios en curso acerca de los programas de
transferencias condicionadas, se puede obtener informacin descriptiva y
estadstica detallada y comparable sobre todos los programas de la regin,
tanto presentes como pasados.
Agradecemos muy especialmente el apoyo brindado por la Agencia
Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Asdi). Este
documento se prepar en el marco del componente Asistencia social,
reduccin de la pobreza y redistribucin del ingreso a travs de los
programas de transferencias condicionadas, como parte del programa
de cooperacin CEPAL-Asdi 2010-2011 Proteccin e inclusin social en
Amrica Latina y el Caribe.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL)
Resumen
El presente documento tiene por objeto sintetizar la experiencia de Amrica
Latina y el Caribe con los programas de transferencias condicionadas, o
con corresponsabilidad (PTC), a lo largo de ms de 15 aos. Durante este
tiempo, estos programas han logrado consolidarse en los distintos pases
de la regin y se han difundido como un instrumento privilegiado de la
poltica contra la pobreza.
Segn la Base de datos de programas de proteccin social no
contributiva en Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, los PTC operan
en la actualidad en 18 pases de la regin y benefcian a ms de 25 millones
de familias (alrededor de 113 millones de personas), es decir, el 19% de la
poblacin de Amrica Latina y el Caribe, a un costo que ronda el 0,4% del
PIB regional.
La estructura bsica de los PTC consiste en la entrega de recursos
monetarios y no monetarios a familias en situacin de pobreza o pobreza
extrema que tienen hijos menores de edad, con la condicin de que estas
cumplan con ciertos compromisos asociados al mejoramiento de sus
capacidades humanas. A pesar de los debates an inconclusos sobre la
idoneidad de estos programas y sus resultados en distintos mbitos, se ha
planteado que pueden representar un paso importante para poner a las
familias pobres e indigentes con nios en edad escolar en contacto con
sistemas de proteccin social ms amplios e integrales.
En este documento, que se espera sirva de base e insumo para la
discusin y el avance hacia la construccin de sistemas de proteccin social
fundados en las nociones de inclusin y universalidad de los derechos,
se brinda informacin detallada sobre los distintos componentes de los
PTC. Adems, se revisan las principales caractersticas de los programas
8 CEPAL
en cuanto a la defnicin y el registro de destinatarios, los mecanismos
de focalizacin utilizados, los diversos tipos de prestaciones que ofrecen
y las condicionalidades que los acompaan. Se analiza, asimismo, la
evolucin histrica de los indicadores de inversin y cobertura de los PTC,
y la informacin disponible respecto de sus efectos en distintos mbitos.
Por ltimo, se hace un balance de la experiencia y los principales desafos
que estos programas presentan en materia de sostenibilidad, marco legal,
rendicin de cuentas, participacin, institucionalidad e intersectorialidad.
Introduccin 9
Captulo I
Introduccin
Hacia mediados de la dcada de 1990, en diversas municipalidades y en el
Distrito Federal del Brasil surgi un conjunto de programas cuya principal
fnalidad era entregar transferencias en efectivo a familias en extrema
pobreza a cambio de contraprestaciones en el rea educativa (Aguiar y
Araujo, 2002; Godoy, 2004). En 1997, se lanz en Mxico el Programa de
Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), que entregaba a las familias
rurales en situacin de extrema pobreza, transferencias en efectivo,
suplementos alimenticios y acceso a un paquete bsico de servicios de salud,
con la condicin de que cumplieran ciertos compromisos en los mbitos de
la educacin y la salud (Levy y Rodrguez, 2005). Desde ese momento, los
programas de transferencias condicionadas, o con corresponsabilidad
(PTC), se han difundido como un instrumento privilegiado de la poltica
contra la pobreza a lo largo de Amrica Latina y el Caribe. No obstante,
estos programas tienen distintos grados de centralidad en los sistemas
de proteccin social y muestran diversos enfoques en los arreglos de la
poltica social de los pases que los implementan (Cecchini y Martnez,
2011; Cohen y Franco, 2006; CEPAL, 2010a).
El uso del concepto de corresponsabilidad en relacin con los
programas de reduccin de la pobreza invita a considerar no solo
los elementos asociados al incentivo a la demanda, sino tambin
aquellos que tienen que ver con la oferta de servicios sociales (Levy y
Rodrguez, 2005; Cohen y Franco, 2006). En nuestro caso, nos interesa
resaltar el hecho de que tanto los destinatarios como el propio Estado
10 CEPAL
deben comprometerse en las acciones que el programa requiere
1
. En
la bibliografa, tambin pueden encontrarse sinnimos bajo distintas
nomenclaturas: programas de transferencias monetarias condicionadas,
programas de transferencias en efectivo condicionadas o CCT, por las
siglas del ingls conditional cash transfers.
En la dcada pasada, los PTC no solo consiguieron crecer en nmero
en 1997 estaban presentes en 3 pases, mientras que en 2010 se puede
acceder a ellos en 18 pases (vase el cuadro I.1), sino que tambin
lograron consolidarse al aumentar los montos de las transferencias
monetarias ofrecidas, incrementar su cobertura y su alcance geogrfco
(Bastagli, 2009), y, en muchos casos, asegurar su institucionalizacin
dentro de la poltica social de cada pas (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008).
Adems, estos programas han alcanzado una importante visibilidad en el
debate sobre las polticas de reduccin de la pobreza, tanto en el contexto
regional como internacional, en gran medida gracias a la promocin por
parte de organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), y a la constitucin de foros multilaterales de intercambio
de experiencias y buenas prcticas, como la Red Interamericana de
Proteccin Social (RIPSO) en el marco de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA).
Ms all de la cuestin an abierta sobre la efectividad de su impacto
en diversos indicadores (Fiszbein y Schady, 2009; Ribas, Veras Soares e
Hirata, 2008; Veras Soares, Ribas y Guerreiro, 2007), la complementariedad
y coherencia de sus instrumentos (Villatoro, 2008; Handa y Davis, 2006), y
la legitimidad de sus principios orientadores (Freeland, 2007; Molyneux,
2007; Standing, 2007a), se ha reconocido el papel que estos programas
han jugado en la conexin de las familias pobres e indigentes con nios
en edad escolar con la proteccin social (CEPAL, 2010a). Se ha planteado,
asimismo, que los PTC pueden representar un paso hacia la constitucin de
sistemas amplios de proteccin social, fundados en nociones de inclusin
y universalidad de los derechos (Cecchini y Martnez, 2011; Simes, 2006;
Bastagli, 2009).
Este documento tiene por objeto sintetizar la experiencia de la
regin con estos programas y suministrar informacin detallada sobre sus
distintos componentes. Tambin se pretende que sirva de base e insumo
para la discusin y el avance hacia sistemas de proteccin social inclusivos
1
En este documento usaremos el trmino condicionalidades para referirnos a los
compromisos concretos que las familias tienen que cumplir para recibir las transferencias.
Asimismo, en lugar de beneficiarios preferimos utilizar trminos ms adecuados desde
una perspectiva de derechos, como destinatarios (ms relacionado con el concepto
de poblacin objetivo) o usuarios (ms vinculado a la poblacin que efectivamente
participa en un programa).
Introduccin 11
(Cecchini y Martnez, 2011). Gran parte de la informacin proviene de
la Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en
Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, que ofrece acceso a informacin
descriptiva y datos histricos de estos programas
2
.
2
Vase [en lnea] http://dds.cepal.org/bdptc/.
Pas Programas en operacin
(ao inicio)
Argentina Asignacin Universal por Hijo
para Proteccin Social (2009);
Programa Ciudadana Portea
Con todo derecho (2005)
Bolivia (Estado Bono Juancito Pinto (2006);
Plurinacional Bono Madre Nio-Nia
de) Juana Azurduy de Padilla (2009)
Brasil Bolsa Famlia (2003)
Chile Chile Solidario (2002)
Colombia Familias en Accin (2001);
Red Juntos (Red para la
superacin de la pobreza
extrema) (2007); Subsidios
Condicionados a la Asistencia
Escolar (2005)
Costa Rica Avancemos (2006)
Ecuador Bono de Desarrollo Humano
(2003)
El Salvador Comunidades Solidarias
Rurales (ex Red Solidaria)
(2005)
Guatemala Mi Familia Progresa (2008)
Honduras Programa de Asignacin Familiar
(PRAF) (1990); Bono 10.000
Educacin, Salud y Nutricin
(2010)
Jamaica Programa de avance mediante
la salud y la educacin (PATH)
(2002)
Mxico Oportunidades (ex Progresa)
(1997)
Cuadro I.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de proteccin social no
contributiva en Amrica Latina y el Caribe [en lnea] http://dds.cepal.org/bdptc.
a
Aunque el programa termin ofcialmente en 2005, sigui pagando benefcios hasta que se cre la Asignacin
Universal por Hijo para Proteccin Social.
b
Aunque el programa termin ofcialmente en 2003, sigui pagando benefcios durante los aos siguientes y se
fue extinguiendo gradualmente a medida que fue aumentando el nmero de destinatarios de Bolsa Famlia.
c
Incluye el programa Carto Alimentao, vigente durante los mismos aos.
Pas Programas en operacin
(ao inicio)
Panam Red de Oportunidades (2006)
Paraguay Tekopor (2005); Abrazo (2005)
Per Juntos (2005)
Repblica
Dominicana Solidaridad (2005)
Trinidad y Programa de transferencias
Tabago monetarias condicionadas
focalizadas (TCCTP) (2006)
Uruguay Asignaciones Familiares (2008)
Pas Programas nalizados
(aos)
Argentina Familias por la Inclusin Social
(2005-2009); Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados
(2002-2005)
a
Brasil Bolsa Escola (2001-2003)
b
;
Bolsa Alimentao
(2001-2003)
b c
Costa Rica Supermonos (2000-2006)
Ecuador Bono Solidario (1998-2002)
Honduras PRAF/BID II (1998-2005);
PRAF/BID III (2007-2009);
Nicaragua Red de Proteccin Social (RPS)
(2000-2006); Sistema de
Atencin a Crisis (SAC)
(2005-2006)
Uruguay Plan de Atencin Nacional a la
Emergencia Social (PANES)
(2005-2007)
12 CEPAL
A continuacin, se detalla cmo se organiza el documento. Despus
de esta introduccin, en la segunda seccin se revisan las principales
caractersticas de los programas de transferencias condicionadas en
cuanto a la defnicin de destinatarios, los mecanismos de focalizacin y
los instrumentos de seleccin y registro utilizados, as como los criterios de
egreso de dichos programas. En la tercera seccin se presentan los diversos
tipos de prestaciones que estos programas ofrecen y las condicionalidades
que las acompaan. En la cuarta seccin se revisan las tendencias en
materia de inversin y cobertura de los PTC, con nfasis en la evolucin
histrica de ambos indicadores, y se calcula un indicador que compara
la inversin de los pases en estos programas con la cantidad de recursos
necesarios para eliminar el dfcit de ingresos de la poblacin pobre e
indigente. En la quinta seccin se analiza brevemente y a modo de sntesis
la informacin disponible respecto de los efectos de los PTC en diversos
mbitos, como las capacidades humanas, la pobreza y la desigualdad del
ingreso, el consumo, la generacin de ingresos y la insercin laboral, el
trabajo infantil y el empoderamiento de las mujeres. En la sexta seccin
se discuten los temas de la sostenibilidad fnanciera y poltica, la
institucionalidad y la intersectorialidad. Por ltimo, en las conclusiones se
hace un balance de la experiencia y los principales desafos que plantean
estos programas.
Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas 13
Captulo II
Caractersticas de los programas de
transferencias condicionadas
La estructura bsica comn de los programas de transferencias
condicionadas consiste en la entrega de recursos monetarios y no
monetarios a familias en situacin de pobreza o pobreza extrema que
tienen uno o ms hijos menores de edad, con la condicin de que estas
cumplan con ciertas conductas asociadas al mejoramiento de sus
capacidades humanas. En algunos programas, se contempla la entrega
de benefcios a otras categoras de personas, como adultos sin empleo,
personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite incorporar
familias sin hijos menores de edad.
Los compromisos requeridos por los PTC se relacionan
principalmente con las reas de educacin, salud y nutricin (por ejemplo,
que los nios concurran a la escuela o a los centros de salud con fnes
preventivos). Adems de las transferencias monetarias, varios programas
proveen transferencias en especie, como suplementos alimenticios y
mochilas o bolsones con tiles escolares, adems de establecer la
obligatoriedad de asistir a determinados servicios en los mbitos de la
educacin y la salud, como charlas educativas, de informacin, orientacin
y consejera en diversos temas
3
.
La unidad de intervencin de estos programas es la familia en
su conjunto, ms que los individuos que la componen, y en su interior
3
Como veremos en la seccin III.A.3, en varios casos, estos servicios no son provistos
directamente por los programas, sino por los sectores correspondientes.
14 CEPAL
se asigna un papel protagnico a la mujer. En la gran mayora de los
programas, las receptoras de las transferencias son las madres, bajo el
supuesto de que ellas usarn los recursos monetarios para mejorar el
bienestar de su familia en general y de sus hijos en particular. Asimismo,
las madres estn a cargo del cumplimiento de las condicionalidades y, a
veces, actan como promotoras de los programas.
Otro aspecto comn es la adopcin de criterios tcnicos para la
seleccin de los destinatarios, generalmente basados en procedimientos
en dos o ms etapas, con predominio de la focalizacin por unidades
geogrfcas y los mtodos de seleccin de hogares por comprobacin
indirecta de los medios de vida (proxy means test).
Aunque existe una estructura comn a los PTC, tambin es posible
apreciar grandes variaciones en cuanto a las defniciones que estos
programas realizan de su poblacin objetivo, las prestaciones que ofrecen
y la persona encargada del vnculo con el programa y de hacer cumplir las
condicionalidades.
A. Poblacin objetivo
La defnicin de la poblacin objetivo de los programas cambia de un pas
a otro y est orientada a familias que viven en condiciones de pobreza o
extrema pobreza (vase el cuadro II.1). Entre los programas destinados
a familias indigentes se encuentran Familias en Accin de Colombia, el
Programa de Asignacin Familiar (PRAF) de Honduras y Tekopor del
Paraguay. Otros programas incorporan como poblacin objetivo, adems
de los indigentes, a las familias pobres no indigentes, como es el caso de
Bolsa Famlia en el Brasil y el Bono de Desarrollo Humano en el Ecuador.
Tambin existen programas cuya defnicin de familias meta incorpora
un espectro ms amplio de carencias. Por ejemplo, en Familias por la
Inclusin Social de la Argentina, la defnicin de familias en riesgo social
incorporaba familias con nios desnutridos, jefes y jefas de hogar mayores
de 50 aos o menores de 20 aos, adultos con alguna enfermedad terminal
o pandemia, casos de violencia familiar o abuso sexual, entre otras. Por
otra parte, en algunos programas, la defnicin de poblacin objetivo no se
hace a partir de unidades familiares. En el Programa de avance mediante
la salud y la educacin (PATH) de Jamaica, por ejemplo, se trabaja con
personas en situacin de pobreza.
Los criterios de elegibilidad de las diferentes transferencias
monetarias provistas por los PTC pueden basarse en las familias u
hogares en su conjunto o defnirse de acuerdo con la pertenencia de
los integrantes del hogar a determinadas categoras, preferentemente
nios en edad preescolar y escolar, y mujeres en perodo de lactancia o
embarazadas, aunque algunos PTC tambin incluyen a adultos mayores
y personas con discapacidad (vase el cuadro II.1)
4
. Por ejemplo, el
programa Oportunidades de Mxico ofrece transferencias monetarias
para el hogar en su conjunto a travs del apoyo alimentario, el apoyo
energtico y el apoyo alimentario Vivir Mejor, mientras que el apoyo
educativo Jvenes con Oportunidades y el apoyo al adulto mayor se
destinan a nios que cursan educacin primaria, secundaria y media-
superior, jvenes en los ltimos aos de educacin media-superior y
adultos mayores, respectivamente
5
.
Las edades consideradas para el acceso a los benefcios cambian
de un programa a otro. Para las prestaciones ligadas a la educacin
(generalmente en los niveles de la escuela primaria y secundaria), las
edades de los destinatarios varan en virtud de la organizacin de los
sistemas escolares de cada pas. En la mayora de los pases, el lmite
inferior est entre 5 y 6 aos, mientras que el tope superior llega a los 22
aos en Mxico y a los 25 aos en Costa Rica. En el caso de los benefcios
de salud, estos se concentran en las edades preescolares, aunque no
de manera exclusiva. Por ejemplo, cubren a nios hasta los 3 aos en
Juntos del Per, hasta los 6 aos en Mi Familia Progresa de Guatemala y
hasta los 14 aos en Tekopor del Paraguay. Existen tambin programas
que establecen transferencias especfcas para adolescentes en el sector
educativo con el objeto de evitar la desercin escolar en los ltimos niveles
de la educacin secundaria. Este es el caso de Oportunidades (Jvenes
con Oportunidades), Bolsa Famlia (Benefcio adolescente) y el Programa
Ciudadana Portea (Estudiar es trabajar).
La exclusin de las familias pobres o indigentes que no tienen
menores a cargo es una de las mayores crticas a estos programas.
A juicio de algunos autores, con esto se estara dejando fuera a un
nmero no despreciable de familias igualmente necesitadas de ayuda
(Standing, 2007a). Esta discriminacin desaparece, sin embargo, en
aquellos programas como Chile Solidario, Bono de Desarrollo Humano,
Comunidades Solidarias Rurales, PATH, Oportunidades, Tekopor, Juntos
y Solidaridad, que contemplan la entrega de benefcios a familias con
adultos mayores y personas con discapacidad. En Jamaica, el benefcio
4
Con referencia a la diferenciacin entre hogares y familias, en el caso de la implementacin
de la Red de Oportunidades en las comunidades indgenas de Panam, se estableci
explcitamente que la transferencia se otorgaba a la familia para evitar conflictos en los
casos en que varias familias vivieran juntas en un mismo hogar (Robles, 2010, pg. 42).
5
En Mxico, desde 2007, los adultos mayores de 70 aos pueden participar en el nuevo
programa federal 70 y ms, que transfiere 38,5 dlares mensuales en efectivo. Para evitar
la duplicidad de apoyos a nivel federal, los adultos mayores que participan en este
programa deben renunciar al apoyo al adulto mayor de Oportunidades (Rubio y Garfias,
2010).
16 CEPAL
de salud se entrega adems de a nios, adultos mayores, personas con
discapacidad y mujeres embarazadas o en puerperio a adultos pobres
desempleados de entre 18 y 64 aos (vase el cuadro II.1).
Los inmigrantes extranjeros que viven en condiciones de pobreza o
extrema pobreza tambin quedan excluidos de los PTC. Los documentos
ofciales que rigen las operaciones de estos programas sealan que la
poblacin objetivo est constituida por personas u hogares que estn en
situacin de pobreza o indigencia en el territorio nacional, sin hacer una
diferencia explcita respecto de la nacionalidad del jefe o de los miembros
de hogar. Sin embargo, la posesin de la cdula de identidad, al menos por
parte del jefe de hogar, es un requisito previo para recibir las transferencias
monetarias. De este modo, los inmigrantes que no tienen dicho documento
por no haber regularizado su estada en el pas extranjero no pueden
benefciarse de los programas. En el caso de la Asignacin Universal por
Hijo para Proteccin Social (AUH) de la Argentina, los hogares extranjeros
que acrediten una residencia defnitiva de al menos tres aos en el
territorio argentino tienen derecho a recibir la prestacin. Sin embargo,
Repetto y Daz Langou (2010, pg. 6) sealan que este requerimiento
excluye prcticamente a la mayora de los extranjeros residentes en el pas.
Muchos de ellos, en especial aquellos ms vulnerables, no cuentan con los
documentos legales requeridos para la AUH. Por lo tanto, para proteger a
este grupo de poblacin extremadamente vulnerable se debera fexibilizar
los requisitos asociados a la residencia legal y realizar campaas de
documentacin de los inmigrantes
6
.
Adems, los programas deben defnir quin o quines asumen el
vnculo entre el hogar y el programa y se responsabiliza de llevar a cabo
las contraprestaciones que exigen. En general, los PTC tienden a asignar
esta funcin a las jefas de hogar. Entre los programas que aceptan entregar
las transferencias al jefe de hogar independientemente de su sexo, o a
algn tutor o representante de la familia, estn el Bono Juancito Pinto
del Estado Plurinacional de Bolivia, el PATH de Jamaica, Solidaridad de
la Repblica Dominicana y algunos programas que ya han fnalizado,
6
Diferente es el caso de los migrantes internos, ya que esa condicin salvo en los casos
de PTC de carcter local, como los de Bogot o Buenos Aires no implica necesariamente
la exclusin de los programas. No obstante, para no perder su derecho a la participacin
en el programa, los migrantes deben realizar ciertas gestiones que son de responsabilidad
del usuario para solicitar la actualizacin de su informacin personal en las bases de
datos o los registros de destinatarios del PTC (Sistema de Beneficiarios de los Programas
Sociales (SISBN), Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN), Registro Social, Ficha de
Proteccin Social, Cadnico, etc.). Lo anterior podra derivar en atrasos en pases donde
la administracin del programa presente deficiencias en los canales de transmisin de la
informacin, con procedimientos engorrosos y demoras en la actualizacin de los registros
de destinatarios. Un caso extremo consistira en la suspensin temporal o definitiva del
destinatario por motivos administrativos, debido al no cobro de las prestaciones.
como Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la Argentina, el Plan de
Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay y la Red
de Proteccin Social (RPS) de Nicaragua. Esto tambin ocurre en el caso
de la versin de Familias en Accin que se implementa en comunidades
indgenas de Colombia, donde se ha establecido que la transferencia puede
entregarse al adulto que est a cargo de los nios, de conformidad con los
usos y costumbres respecto del cuidado de los menores en los distintos
pueblos indgenas (Accin Social, 2008, pg8).
El papel central de las mujeres en los programas no solo como
administradoras de las transferencias, sino tambin como responsables del
cumplimiento de las contraprestaciones, ha tenido lecturas dispares. Por
una parte, se ha rescatado que esto permite un mayor empoderamiento de
las mujeres en las decisiones del hogar, por ser ellas quienes manejan los
ingresos transferidos, al tiempo que les otorgara una mayor visibilidad
y participacin en la comunidad por su asistencia a cursos y talleres en
el marco de los programas (Len, 2008; Molyneux, 2007). Por otra parte,
se ha destacado que este empoderamiento termina siendo dbil si no
va acompaado de acciones ulteriores en mbitos como el desarrollo de
capacidades, la autonoma, la igualdad, la infuencia y el aumento de las
posibilidades de decisin (Molyneux, 2009). Esto se fundamenta en el
hecho de que las mujeres se incorporan a estos programas para aumentar
el capital humano de sus hijos y no el propio (Molyneux, 2007). Asimismo,
se ha cuestionado que los diferentes requerimientos de los programas
terminan recargando y reforzando las actividades de cuidado que
tradicionalmente han limitado la insercin de la mujer en el mercado del
trabajo (CEPAL, 2006; Pautassi y Zibecchi, 2010) (vase la seccin V.F).
18 CEPAL
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26 CEPAL
B. Mecanismos de focalizacin
Para la seleccin de los destinatarios de los PTC, por lo general se
utilizan procedimientos de focalizacin basados en distintas etapas
(vase el cuadro II.2).
En una primera etapa, se seleccionan las unidades geogrfcas
que presentan mayores niveles de pobreza. En general, esto se evala
en funcin de ndices de marginalidad que pueden incluir variables de
ingresos o necesidades bsicas insatisfechas, y se construyen a partir de
fuentes de informacin como censos de poblacin, encuestas de hogares
y mapas de pobreza. En el programa Tekopor del Paraguay, la seleccin
de las comunidades ms vulnerables se realiza sobre la base del ndice de
priorizacin geogrfca, que otorga un puntaje que pondera en un 40%
las condiciones de pobreza de la localidad y en un 60% la presencia de
necesidades bsicas insatisfechas (Veras Soares y Britto, 2008). En el caso
de Oportunidades, en cambio, se utilizan indicadores de necesidades
bsicas insatisfechas para seleccionar las zonas rurales y de ingresos y
gastos para las zonas urbanas (Orozco y Hubert, 2005).
Tras la focalizacin geogrfca, se aborda la seleccin de unidades
familiares u hogares, dependiendo de la defnicin
7
. La mayora de los
programas utiliza mtodos de comprobacin indirecta de los medios de
vida, ya sea a travs de ndices multidimensionales de calidad de vida,
como en el caso de la Ficha de proteccin social de Chile, o de frmulas
que predicen los ingresos a travs de variables que se supone que estn
muy relacionadas con dichos ingresos, como ocurre en Oportunidades.
La consideracin o no de variables asociadas al ingreso repercute en si
se quiere privilegiar situaciones de pobreza ms estructurales y, por
lo tanto, menos susceptibles de variar en el corto plazo u otras ms
relacionadas con el ciclo econmico (Ribas, Veras Soares e Hirata, 2008).
Tambin existen programas que utilizan una evaluacin directa de los
medios de vida, es decir, que utilizan el nivel de ingresos informado por
las propias familias en las encuestas o los empadronamientos llevados a
cabo por los programas ad hoc. En el caso del Brasil, esta informacin
se recoge a nivel municipal a travs de la aplicacin del Catastro nico
para programas sociales (Cadnico) a las familias en situacin de pobreza.
Este procedimiento tiende a ser menos costoso y ms gil a los efectos
de ampliar el padrn de destinatarios, pero, al mismo tiempo, puede
estar ms sujeto a las variaciones coyunturales del ingreso familiar
(Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007). Algunas crticas a la forma en que
7
Comunidades Solidarias Rurales de El Salvador representa un excepcin, ya que en el
caso de los municipios con extrema pobreza severa, no se aplica la comprobacin de
medios.
este mtodo se aplica en el Brasil tienen que ver con la posibilidad de que
aumente el error de inclusin por no contrastar los informes de ingresos
de las familias con otra informacin o que su descentralizacin lo
vuelva susceptible de ser capturado por redes clientelares que operen a
nivel local, dos situaciones que no se han verifcado en la prctica (Veras
Soares, Ribas y Osorio, 2007)
8
.
Adems, algunos programas incorporan una ltima etapa de
seleccin comunitaria, bajo el supuesto de que los agentes locales cuentan
con ms informacin respecto de las necesidades y carencias de los hogares
de una comunidad. Se ha encontrado que los mecanismos de comprobacin
de medios tienden a generar diferencias entre ser o no destinatario de un
programa que pueden contrastar con la percepcin de las condiciones
socioeconmicas y la pobreza que tienen las propias comunidades (Adato,
2000). Asimismo, muchas veces la focalizacin por hogares hace que
los criterios de eleccin se vuelvan opacos para los potenciales usuarios
de los programas, lo que, en contextos rurales o de alta densidad de
capital social, puede tener un efecto adverso y generar sentimientos de
incomprensin y una mala evaluacin del programa por considerar que
la seleccin es arbitraria. Esto puede hasta llevar a situaciones de conficto
entre los benefciarios y no benefciarios del programa (Adato, 2000 y
2007, pg. 18)
9
. A travs de la focalizacin comunitaria se pretende atender
estas consideraciones al reconocer la mayor informacin que pueden tener
las propias comunidades sobre las condiciones socioeconmicas de sus
miembros. Tambin se busca dar legitimidad al ejercicio de focalizacin
en comunidades afectadas por un alto nivel de precariedad y donde se
podran exacerbar confictos entre grupos.
En la actualidad, programas como Juntos del Per, Tekopor del
Paraguay y el componente Bonos para la compra de alimentos de la Red de
Oportunidades panamea, entre otros, incluyen mecanismos de seleccin
comunitaria como etapa fnal de sus procedimientos de focalizacin
(vase el cuadro II.2). En este grupo se destaca el caso de Familias en
Accin, que incluye un componente de seleccin comunitaria como
parte de la adaptacin de sus reglas de funcionamiento en localidades
indgenas (Robles, 2010). En general, estos mecanismos tienen un objetivo
ms de vigilancia social y transparencia, que opera validando los
8
El Cadnico registra informacin sobre los niveles de consumo de las familias que permiten
verificar los informes de ingresos. Aun cuando Bolsa Famlia no prev la verificacin de
estos informes, se realiza una revisin de los datos sobre los ingresos cuando el consumo
de los hogares supera en un 20% los ingresos reportados (Veras Soares, Ribas y Osorio,
2007).
9
Adato (2007) muestra que esto tambin puede ocurrir con la focalizacin geogrfica
en contextos donde las divisiones poltico-administrativas no se corresponden con las
divisiones comunitarias o culturales.
28 CEPAL
hogares seleccionados, que de control efectivo respecto de los hogares
incluidos y excluidos. Cohen, Franco y Villatoro (2006, pg. 104) notan
que la participacin comunitaria no reduce necesariamente los errores de
inclusin y exclusin de los programas y que deben tenerse en cuenta
los sesgos derivados de la voluntariedad de la participacin que lleva
normalmente a que participen quienes estn mejor.
Otra forma de focalizacin, atractiva por su bajo costo y sencillez
operativa, es la focalizacin categrica. Bajo esta modalidad, se defnen
poblaciones fcilmente identifcables, a las que se otorgan los benefcios
por igual. Un buen ejemplo de ello es el programa Bono Juancito Pinto del
Estado Plurinacional de Bolivia, en el que pueden participar nicamente
los nios que cursan hasta octavo grado en establecimientos educativos
pblicos. Esta es una forma fcil, efectiva y barata de realizar la focalizacin
en pases donde los servicios sociales estn muy segmentados segn el
nivel socioeconmico de la poblacin, aunque pudiera no ser lo ms ptimo
en aquellos programas que privilegian que los benefcios no se fltren a
quienes no cumplen determinadas caractersticas socioeconmicas.
Gracias al uso de procedimientos y tcnicas de seleccin de
benefciarios que buscan minimizar los errores de exclusin (familias que
satisfacen los criterios de elegibilidad, pero no participan en el programa)
e inclusin (familias que no satisfacen los criterios de elegibilidad, pero
participan), por lo general, estos programas logran hacer llegar las
transferencias de ingreso a los ms necesitados y representan, por lo tanto,
una de las partidas de inversin pblica social ms redistributivas. Como
se muestra en el grfco II.1 para una serie de programas, entre el 60% y
el 75% de los gastos en estas transferencias (eje vertical del grfco) son
captados por el 40% ms pobre de la poblacin (eje horizontal) (CEPAL,
2010b). Sin embargo, como destacan Cohen y Franco (2006, pg. 58), estos
resultados apuntan tambin al hecho de que hay personas pobres que no
consiguen formar parte de los PTC ni siquiera cuando los procedimientos
de seleccin los preferan.
Muchos PTC se concentran ms en evitar los errores de inclusin
(dar benefcios a quienes no entran en la poblacin objetivo) que los de
exclusin (dejar parte de la poblacin objetivo sin benefcios), lo que ha
sido cuestionado desde una perspectiva de derechos que sostiene que lo
relevante es evitar los segundos (Seplveda, 2009). Por ejemplo, en 2004, el
error de exclusin era mayor que el de inclusin en Oportunidades y Bolsa
Famlia (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007)
10
. En la Red de Oportunidades
10
Sobre la base de datos de las encuestas de hogares de nivel nacional (Encuesta nacional de
los ingresos y gastos de los hogares (ENIGH) en Mxico y Encuesta nacional de hogares
(PNAD) en el Brasil), los autores calculan la subcobertura como la relacin entre los pobres
no beneficiarios y el total de pobres (Soares, Ribas y Osorio, 2007).
Grfico II.1
DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE
TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), SEGN QUINTILES
DE INGRESO PRIMARIO, 2005-2008
A

(En porcentajes)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
Promedio simple.
Familias en Accin
(Coombia, 2008)
Oportunidades
(Mxico, 2008)
Chile Solidario
(Chile, 2006)
Total asistencia
social
Ingreso
primario
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
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de Panam, se encontr que el 56% de los pobres extremos no estaba
cubierto por el PTC (error de exclusin), pero que solo el 7% de las
transferencias llegaba a los no pobres (error de inclusin) (Robles, 2009).
Asimismo, es importante considerar la capacidad administrativa, en
la medida en que en pases muy pobres y de institucionalidad dbil existe
una tendencia a registrar un peor desempeo en materia de focalizacin
cuando aumentan las exigencias institucionales (Peyre, 2007). Adems, la
homogeneidad de las condiciones de vida de la poblacin pobre en estos
pases podra hacer poco efectivo el aumento de los requisitos para entrar
en los programas (Cecchini, 2009).
30 CEPAL
La focalizacin geogrfca, en cambio, supone concentrar esfuerzos
en comunidades con niveles de pobreza elevados y homogneos, aunque
no necesariamente signifcativos a nivel nacional. En pases ms grandes
y con reas urbanas desarrolladas, esto signifca dejar fuera unidades
geogrfcas con menores niveles relativos de pobreza, pero con un peso
importante en trminos absolutos. En Mxico, de los alrededor de 5
millones de hogares usuarios de Oportunidades en 2008, poco ms de 3,5
millones corresponda a hogares ubicados en localidades de hasta 2.500
habitantes, mientras que solo cerca de 710.000 formaban parte de ciudades
con ms de 15.000 habitantes (SEDESOL, 2008). Si bien ello permite
atender la mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales mediante
la disminucin de las brechas entre localidades, tambin puede llevar a
descuidar la magnitud del problema de la pobreza en las zonas urbanas
que concentran ms de dos tercios de la poblacin pobre del pas
11
.
Varios autores han destacado el importante esfuerzo realizado por los
PTC para establecer sofsticados procedimientos de seleccin de usuarios
(Hailu y Veras Soares, 2008; Fiszbein y Schady, 2009). Si bien con esto se ha
logrado sentar los fundamentos de una seleccin de destinatarios sobre
la base de razones tcnicas y no clientelistas, como era la preocupacin
inicial en muchos programas (Levy y Rodrguez, 2005), algunos autores
(Ravallion, 2007; Peyre, 2007) destacan que no existe evidencia concluyente
respecto de la efectividad y efciencia de un programa focalizado en
comparacin con uno de caractersticas universales. Incluso se ha llegado a
argumentar que los recursos destinados a la focalizacin podran tener un
mayor impacto si se repartieran de manera universal (Mkandawire, 2005).
De modo que resulta importante enfatizar la necesidad de evaluar caso
a caso la idoneidad de los procedimientos y de evitar soluciones que se
apliquen a todas las situaciones.
En relacin con el debate an inconcluso sobre focalizacin y
universalismo, se puede argumentar que los PTC si bien utilizan
mecanismos de focalizacin de los recursos procuran avanzar hacia
la universalizacin de los derechos sociales y econmicos de todos los
ciudadanos, comenzando por quienes se ven ms privados de su ejercicio,
esto es, las personas que viven en situacin de pobreza (CEPAL, 2006).
Aunque la poltica social abarca objetivos que van ms all de la lucha
contra la pobreza, como construir sociedades de mayor cohesin social
y equidad, la escasez de recursos pblicos impone la selectividad como
forma de asegurar que las transferencias de ingreso y los servicios sociales
lleguen a la poblacin ms pobre (CEPAL, 2000). El uso de mecanismos
de focalizacin en el marco de los PTC no debe, por lo tanto, concebirse
11
En 2008, la incidencia de la pobreza en Mxico era del 44,6% en zonas rurales y del 29,2%
en zonas urbanas (CEPAL, 2010a, anexo estadstico).
como un fn en s mismo, sino como un instrumento de poltica social
para hacer ms con menos y aumentar la progresividad de la inversin
social al orientar los esfuerzos pblicos a quienes ms lo necesitan
(CEPAL, 2010a).
C. Instrumentos de seleccin y registro
de destinatarios
Un aspecto importante de la seleccin de destinatarios es la manera
en que se recogen y actualizan los datos sobre los usuarios actuales y
potenciales. Para recabar dicha informacin, los agentes de los programas
levantan censos de poblacin ad hoc, lo que implica importantes esfuerzos
en trminos de recursos monetarios y humanos. En el trabajo de campo,
se utilizan fchas gubernamentales que permiten identifcar la situacin
socioeconmica de los potenciales usuarios de los programas sociales.
Ejemplos de estas fchas son la Ficha de proteccin social de Chile, la
Ficha de informacin social de Costa Rica y la Ficha hogar de seleccin de
benefciarios del Paraguay.
Posteriormente, estas fchas se almacenan en formato electrnico, lo
que permite organizar sistemas de informacin y registro que mantienen
informacin detallada sobre los potenciales benefciarios, que puede
actualizarse con cierta periodicidad (Irarrzaval, 2004). La implementacin
de estos sistemas resulta crucial para mantener fujos de informacin y
recursos que permitan realizar diversas acciones, como agilizar los pagos,
suspender o cancelar los benefcios cuando los programas lo defnen
como necesario, o implementar sistemas de monitoreo de resultados
peridicos. Adems, estos sistemas tienen el potencial de facilitar la
vinculacin con otros programas que operan en la oferta pblica y su
articulacin en torno a una determinada poltica (Repetto, 2009)
12
.
Esta ltima funcin constituye una ventaja adicional de los sistemas
de informacin y registro, que pueden ser utilizados por el conjunto
de programas de proteccin y promocin social existentes en un pas.
De esta manera, se mantiene informacin agregada sobre los usuarios
12
Un riesgo en relacin con la centralidad que han adquirido los procesos de seleccin y
registro as como la verificacin del cumplimiento de las condiciones es convertir
estos programas en mquinas burocrticas que se limitan a ingresar, procesar y emitir
informacin, y donde su personal en muchos casos tiene un contacto escaso o nulo con
los pobres, tanto por la carga de trabajo asociada al procesamiento de informacin, como
porque las prestaciones son entregadas por los sectores o por entidades financieras
privadas. Todo esto repercute en las escasas actividades de acompaamiento que pueden
desarrollar los programas (sea de informacin o de vinculacin con las redes institucionales
o simplemente de apoyo psicosocial propiamente tal) (Villatoro, comunicacin personal,
20 de diciembre de 2010).
32 CEPAL
actuales y potenciales de la poltica social y de los distintos programas,
mediante la integracin de las bases de datos que mantienen los distintos
sectores e instituciones pblicas en un registro nico de destinatarios. Esta
experiencia se est llevando a cabo en el Brasil con el Cadnico, en Mxico
con el Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales
(SIIPP-G) (vase el recuadro II.1) y en Chile con el Sistema Integrado de
Informacin Social (SIIS)
13
. El Sistema de Registro de Benefciarios de
Honduras (SIRBHO) permiti unifcar la informacin de dos programas en
vas de integracin (el PRAF nacional y el PRAF III), as como su utilizacin
en el marco de la Red Solidaria. Este caso evidencia que un esfuerzo de
esta naturaleza no compete nicamente a los pases con mayores recursos
fnancieros y capacidades administrativas (vase el cuadro II.2) (Cecchini
y otros, 2009).
Recuadro II.1
MXICO: SISTEMA INTEGRAL DE PADRONES DE
PROGRAMAS GUBERNAMENTALES
El Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales
(SIIPP-G) tiene como principal objetivo mejorar la calidad de la informacin
y pesquisar la duplicidad en la atencin de destinatarios de los programas
que forman parte del Sistema de Seguridad Social Popular (SISSP)
de Mxico: Oportunidades, Seguro Popular y Programa de Vivienda
Popular
14
. El SIIPP-G es una modalidad para el registro e identifcacin de
los destinatarios, que funciona a travs de la unifcacin de los padrones
de benefciarios, operacin que se lleva a cabo desde marzo de 2006
(Fernndez, 2006). A partir de este padrn, se entregan credenciales de
identifcacin a las familias y las personas que participan en alguno de los
tres programas.
Las credenciales cuentan con dos chips, uno de contacto y otro de
radiofrecuencia, y su utilidad se fundamenta en la interfaz directa que
permiten con el expediente electrnico de cada usuario. La credencial
otorga, adems, informacin biomtrica del usuario y se utiliza de manera
unifcada para todos los trmites que han de realizarse en dependencias
del gobierno federal adheridas al esquema. La llave comn para todos los
programas es la Clave nica de Registro de Poblacin (CURP) otorgada por
el Registro Nacional de Poblacin e Identifcacin Personal.
13
El SIIS debera reemplazarse con un nuevo Sistema de Informacin Centralizado de
Receptores y Aportantes de Beneficios Sociales, enmarcado en el proyecto de ley del poder
ejecutivo referente a la creacin del Ministerio de Desarrollo Social de Chile.
14
El SISSP fue creado en 2006, bajo la presidencia de Vicente Fox, con la finalidad de
extender la cobertura de seguridad social a los trabajadores por cuenta propia y a los
que se encuentran excluidos de los otros institutos de seguridad social (el Instituto
Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)). El SISSP aborda tres mbitos especficos
no considerados previamente para estos trabajadores: acceso a la salud, vivienda y
retiro en condiciones dignas de vida. Vase [en lnea] http://fox.presidencia.gob.mx/
actividades/?contenido=23661.
Esta modalidad de operacin permite incrementar la transparencia y el
control del funcionamiento del sistema, y la fexibilizacin de la atencin,
ya que la persona puede ser atendida en cualquier entidad federativa
siempre que porte su identifcacin. Adems, operan como herramienta de
facilitacin tanto para entidades federativas y municipios, como para todas
las entidades vinculadas a la gestin de los programas.
El SIIPP-G ha sido administrado por el poder ejecutivo federal, a travs
de la Secretara de la Funcin Pblica, y, pese a sus potenciales ventajas
desde la ptica de la transparencia y coordinacin interinstitucional, la
evaluacin de su funcionamiento por parte de la Auditora Superior de la
Federacin (ASF) en 2007 no fue positiva. Entre otras cosas, esta auditora
destaca que no se establecieron objetivos, metas ni indicadores de avance
con respecto a los cuales evaluar la implementacin del SIIPP-G. Esto
es congruente con la falta de evaluaciones respecto de sus avances, as
como de la efciencia, efcacia y transparencia de los programas federales.
Al mismo tiempo, solo un 38,5% de los programas de la Administracin
Pblica Federal (o sea, 45 de 117 programas) han unifcado padrones y
la mitad del total de 133 millones de registros carecan de la CURP como
llave de identifcacin de los destinatarios. La integracin de los padrones
al SIIPP-G tambin se vio difcultada por la calidad (solo fue posible integrar
11 de 45 padrones). Tampoco se dispuso de un sistema informtico para
analizar la informacin de los programas (ASF, 2007). Todo esto muestra
las difcultades de instalacin de este tipo de iniciativas y debe tenerse en
cuenta para futuras replicaciones de esta modalidad.
Fuente: Auditora Superior de la Federacin (ASF) Auditora 501, Sistema integral de
informacin de padrones de programas gubernamentales (SIIPP-G), Cuenta Pblica
2007 [en lnea] http://www.asf.gob.mx/Pags/AED/PG_DGADDS2007/501SIIPPG.PDF;
Diario Ofcial (12-12-2005) Decreto por el que se crea el sistema integral de informacin
de padrones de programas gubernamentales, publicado en el Diario Ofcial de la
Federacin el 12 de enero de 2006; y J.A. Fernndez, Sistema Integral de Informacin
de Padrones de Programas Gubernamentales. Antecedentes Prospectiva (SIIPP-G),
presentacin, Mxico, D.F., 2006 [en lnea] http://www.normateca.gob.mx/.../4_
Antecedentes_Prospectiva_Comision_Nacional_de_Proteccion_Social.ppt.
Un desafo para estos registros es agilizar sus procedimientos y
mejorar la actualizacin de la informacin que contienen, como muestra el
caso del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) de Costa
Rica. En este pas, la falta de procedimientos peridicos de actualizacin
de la informacin y el carcter a demanda de los empadronamientos
es decir, el empadronamiento no incluye a toda la poblacin susceptible
de ser destinataria, sino solo a quienes acuden a pedir ayuda, dejaron
obsoleta la informacin sobre los usuarios histricos de los planes, los que
actualmente representan alrededor del 50% del registro (Romn, 2009). Esta
preocupacin resulta particularmente crtica si se quiere utilizar los PTC
como seguros contra crisis econmicas o eventualidades que requieran
ampliar con rapidez el padrn de destinatarios (Veras Soares, 2009b).
Otro desafo importante, que se aborda en la seccin VI.D, es el de la
transparencia de los registros de destinatarios.
Recuadro II.1 (conclusin)
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40 CEPAL
D. Criterios de egreso
Un desafo permanente para los PTC ha sido la defnicin de criterios
o mecanismos de egreso que estn en consonancia con sus objetivos de
mediano y largo plazo. En la prctica, se ha puesto ms nfasis en la
defnicin de reglas de salida de los programas que en las estrategias de
graduacin, esto es, mecanismos que permitan asegurar a las familias
que no volvern a necesitar la asistencia social. Muchas veces, esto ha
estado infuenciado por limitaciones presupuestarias o consideraciones
polticas (disminuir el tiempo de estada para aumentar el nmero bruto
de personas que pasan por el programa), ms que por los objetivos de cada
programa (Villatoro, 2008).
La regla de salida ms usada en los PTC es simple: hacer que
los hogares destinatarios dejen de recibir las prestaciones cuando sus
integrantes pierden las condiciones de elegibilidad. Dicho en otras
palabras, las familias salen del programa cuando los hijos superan
las edades respectivas y entonces pueden quedar en una situacin de
vulnerabilidad similar o peor a la que presentaban previo a la intervencin
(Banegas, 2008; Gonzlez de la Rocha, 2008). Otro ejemplo frecuente es
establecer reglas de salida que consisten en defnir un nmero mximo
de aos de permanencia en el programa. Por ejemplo, en el Programa
de transferencias monetarias monetarias condicionadas focalizadas
(TCCTP) de Trinidad y Tabago el lmite es de dos aos, en Subsidios
Condicionados a la Asistencia Escolar de Bogot el lmite se sita entre
dos y tres aos, dependiendo del tipo de subsidio que se recibe, mientras
que en el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil
el lmite llega a cuatro aos. En el caso de la RPS y el Sistema de Atencin
a Crisis (SAC) de Nicaragua, el plazo de vencimiento del prstamo que
serva para fnanciarlos limitaba automticamente la permanencia en el
programa, sin que estuviera contemplada la transicin hacia un nuevo
esquema de proteccin.
Un escenario distinto es aquel en que los objetivos del programa
se toman en cuenta, de manera explcita, en el diseo de estrategias de
graduacin. Programas como Oportunidades de Mxico, Bolsa Famlia
del Brasil, PATH de Jamaica y Solidaridad de la Repblica Dominicana,
establecen perodos de permanencia con la posibilidad de recertifcacin.
En general, la recertifcacin tiene que ver con el establecimiento de
umbrales de ingresos para la graduacin del programa; el hecho de que
las familias no logren superar estos umbrales supone una actualizacin
de su condicin de destinatarias. Es necesario notar que este tipo de
esquema tiende a privilegiar los aspectos de reduccin de pobreza en el
corto plazo y a evitar la dependencia de los usuarios de los apoyos, lo que
va en desmedro de los objetivos de capacidades humanas y promocin
social de ms largo plazo que cada programa pudiera tener. El caso de
Oportunidades muestra precisamente las difcultades de implementar
mecanismos de egreso adecuados a sus objetivos en materia de desarrollo
humano (vase el recuadro II.2).
Otro ejemplo de intento de adecuacin de estrategias de graduacin
a los objetivos de los programas lo presenta Chile Solidario, donde la
participacin en el programa est regulada por un esquema de graduacin
que incluye una disminucin progresiva de las visitas de los apoyos
familiares y las transferencias monetarias y la prolongacin de algunos
benefcios ms all del tiempo que dura el acompaamiento familiar.
En la actualidad, uno de los elementos clave en torno a la discusin
sobre los PTC es precisamente el establecimiento de estrategias de salida
mediante acciones que promuevan un aumento de las capacidades de las
familias y la generacin de ingresos autnomos (Britto, 2006). De este modo,
se ha comenzado a buscar de manera ms sistemtica la relacin benfca
entre el aseguramiento de determinados niveles de vida a travs de las
transferencias monetarias y la implementacin de medidas de activacin
(Farn, 2009) tendientes a mejorar las condiciones de empleo actuales
y de empleabilidad futura, vinculando a los usuarios con programas
de generacin de ingresos e insercin laboral (vase la seccin III.A.3.a).
Asimismo, se ha relevado que la graduacin no debe entenderse como la
suspensin de los benefcios una vez cumplidos ciertos requerimientos o
superados determinados umbrales, sino como la constitucin de un nexo
con el resto de las acciones de proteccin y promocin social presentes
en la poltica social. Bajo esta ptica, la nocin de graduacin debera
asociarse con la idea de un trnsito por distintas etapas que constituyen
un continuo de intervenciones adecuadas a distintas situaciones de
necesidades bsicas, proteccin contra riesgos y ejercicio de derechos. As,
egresar de los PTC debera suponer que se ha logrado superar la pobreza
e insertarse en otros instrumentos no contributivos o contributivos de
proteccin social (Cecchini y Martnez, 2011).
Recuadro II.2
PROBLEMAS DE EGRESO EN PROGRESA-OPORTUNIDADES Y
ESQUEMA DIFERENCIADO DE APOYOS
De acuerdo con el objetivo de desarrollo humano del programa,
destinado a incrementar las capacidades de las familias, y con la intencin
de evitar la dependencia de los usuarios, en Progresa se prevea mantener
los apoyos a los hogares destinatarios mientras estos se mantuvieran en
condiciones de elegibilidad. Para ello, se aplicaba un procedimiento que
consista en verifcar la situacin socioeconmica de los hogares cada tres
aos a partir de la fecha de admisin.
42 CEPAL
En virtud de diversas consideraciones, algunas de tipo fnanciero,
cuando el programa cambi de nombre y pas a llamarse Oportunidades,
se dise un esquema de graduacin que permita el egreso defnitivo de
las familias. A partir de 2003, se comenz a aplicar un procedimiento similar
de recertifcacin de las familias, al que se aadi una etapa intermedia
conforme a un Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA), que comenz
a regir para las familias que mostraban condiciones socioeconmicas y
mejoras del bienestar consideradas sostenibles.
La aplicacin del EDA vara de acuerdo con la zona geogrfca. En
las comunidades rurales comienza a operar tres aos despus de la
recertifcacin y en los centros urbanos al trmino de un ao. Las familias
transferidas al EDA dejan de recibir los apoyos educativos para el nivel
primario y el apoyo alimentario, pues se considera que se encuentran en
una situacin que les permite fnanciar por s mismas los gastos pertinentes.
Las familias siguen siendo usuarias del EDA por otros tres aos, tras lo cual
egresan del programa.
La implementacin del EDA dio origen a serios cuestionamientos
respecto de la adecuacin de los parmetros elegidos (duracin, lnea de
pobreza utilizada en la evaluacin) y de la idoneidad del mecanismo. Diversas
evaluaciones permitieron llegar a la conclusin de que, efectivamente,
al cabo de seis aos de permanencia en el programa, solo alrededor del
20% de las familias lograba superar la lnea de elegibilidad. Se determin
asimismo que un 42% de las familias retrocedera en el futuro y volvera
a quedar bajo dicha lnea. Por otra parte, las familias que se retiraban del
programa presentaban procesos tpicos de reaccin o adaptacin a crisis
econmicas, lo que indicaba que volvan a encontrarse en una situacin de
alta vulnerabilidad.
De 2006 a 2008 se hicieron nuevos ajustes al EDA. Entre otras cosas, se
aument a seis el nmero de aos requeridos para la primera evaluacin, se
eliminaron los hogares integrados exclusivamente por adultos mayores y se
autoriz a los hogares egresados a solicitar su reincorporacin al programa
en caso de cumplir con determinadas condicionalidades. No obstante,
el mecanismo sigue siendo muy controvertido. Las crticas se basan,
fundamentalmente, en dos argumentos: i) la contradiccin existente entre
los criterios de egreso del EDA sobre la base de evaluaciones de pobreza y
los objetivos de largo plazo del programa en trminos de desarrollo humano,
y ii) la inexistencia de una red de proteccin social en Mxico que permita
absorber de manera adecuada a las familias egresadas mediante el acceso
a programas sociales ms especfcos.
Fuente: I. Yaschine y L. Dvila, Why, when and how should benefciaries leave a CCT
programme, Cash transfers. Lessons from Africa and Latin America, D. Hailu y F. Veras
Soares (eds.), Poverty in Focus, N 15, Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el
Crecimiento Inclusivo, agosto de 2008; Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
Prontuario institucional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades [en lnea]
http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Publicaciones/Pub_anter.html; Gonzlez de
la Rocha, Programas de transferencias condicionadas. Sugerencias para mejorar su
operacin e impacto, Futuro de las familias y desafos para las polticas, I. Arriagada
(ed.), serie Seminarios y conferencias, N 52 (LC/L.2888-P), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2008.
Recuadro II.2 (conclusin)
Prestaciones y condicionalidades 43
Captulo III
Prestaciones y condicionalidades
En general, la literatura sobre PTC tiende a mostrar como benefcios de
estos programas nicamente a las transferencias de ingresos en efectivo
que operan como incentivo a la demanda. Sin embargo, con frecuencia
ofrecen transferencias monetarias y no monetarias de distintos tipos y
tambin proveen determinados servicios. Asimismo, en algunos casos
se incluyen transferencias para fortalecer la oferta de servicios sociales
y, de ese modo, responder al incremento de la demanda provocado por
los programas. En consideracin a esto, hemos clasifcado las prestaciones
que entregan los PTC en dos grandes clases, segn se trate de benefcios
asociados a la demanda (las familias) o a la oferta (los proveedores de los
servicios). A su vez, las prestaciones a la demanda se distinguen entre
transferencias (monetarias y no monetarias) y servicios (apoyos familiares
y cursos de capacitacin, entre otros) (vase el diagrama III.1). Como se
puede observar, la mayora de los programas utiliza una combinacin
de transferencias monetarias y no monetarias, de modo que lo que los
distingue es la funcin que ocupa cada transferencia en la lgica del
programa. Esta diversidad de opciones con que cuentan los encargados
de formular las polticas al momento de defnir los distintos aspectos de
los programas implica soluciones que no son neutras en trminos del
cumplimiento de sus objetivos.
44 CEPAL
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A. Prestaciones a la demanda
1. Transferencias monetarias
Por transferencias monetarias entendemos aquellas que consisten en
dinero, independientemente de la modalidad de pago. Si bien la existencia
de al menos una transferencia monetaria condicionada constituye un
elemento comn a los distintos PTC, cada programa imprime un sentido
particular a estas transferencias dentro de su lgica de operacin, lo
que los convierte en programas cualitativamente distintos, segn su
objetivo principal sea asegurar a las familias pobres un nivel de con-
sumo bsico, fortalecer el desarrollo humano de los usuarios o facilitar
su acceso a distintas prestaciones sociales gubernamentales (Cecchini y
Martnez, 2011).
a) Tipos de transferencias monetarias y formas
de pago
Las transferencias monetarias a las familias pueden dividirse
en transferencias de libre uso (cuando los usuarios pueden disponer a
voluntad del dinero transferido, como en el caso de las transferencias de
efectivo) o transferencias de uso predeterminado (cuando la utilizacin
del dinero viene establecida de tal forma que el usuario no puede decidir
su destino, como en el caso de los subsidios al consumo de bienes o
servicios especfcos). Entre estas categoras existe una tercera categora
intermedia que capta elementos de ambas, ya que el usuario puede
elegir, pero nicamente dentro de un grupo predeterminado de bienes
y servicios. Las modalidades de pago, por otra parte, tienen relacin con
el tipo de transferencia (libre uso, uso predeterminado, intermedia). Las
transferencias de libre uso pueden hacerse a travs de depsitos en cuentas
bancarias, mediante la entrega directa en eventos pblicos o el retiro de
efectivo en fliales de bancos, institutos de previsin social u otras agencias
gubernamentales y banco mviles, o a travs de abonos en tarjetas
magnticas o de dbito
15
. Las transferencias de uso predeterminado, en
cambio, tienden a hacerse a travs de descuentos al pago de distintos
servicios bsicos, como agua, gas o electricidad. Las transferencias
intermedias, por su parte, pueden realizarse mediante tarjetas magnticas,
tarjetas de dbito o vales.
Los programas utilizan principalmente transferencias monetarias
de libre uso (vase el cuadro III.1), ya que se considera que los propios
15
En el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Guatemala y Honduras el efectivo se
entrega en eventos pblicos. En el caso del Bono Juancito Pinto, por ejemplo, se organizan
actos cvicos anuales dirigidos por las fuerzas armadas y las autoridades de las escuelas
en las cuales deben participar los alumnos con su madre, padre o tutor.
46 CEPAL
hogares son los que mejor uso pueden hacer de dichas transferencias sobre
la base de sus preferencias. Las transferencias de uso predeterminado
(vase el cuadro III.2) e intermedias (vase el cuadro III.3) llevan la idea de
precondicionar la utilizacin de los recursos transferidos como forma de
evitar que se empleen en otros tems.
En general, las transferencias de uso predeterminado son subsidios
al consumo de bienes y servicios bsicos, como energa o agua. Chile
Solidario ofrece entre sus prestaciones el Subsidio al Agua Potable (SAP),
que constituye un descuento realizado sobre la boleta mensual de agua
potable de las familias usuarias (hasta un lmite de 15 mts
3
), cuyos montos
varan para adecuarse a las tarifas de cada regin del pas. En la Repblica
Dominicana, el subsidio al consumo de energa (Bonoluz) cubre el costo
de la energa que consume un hogar hasta 100 kilovatios hora al mes y se
entrega por medio de la Tarjeta Solidaridad
16
.
Las transferencias intermedias suelen utilizarse con el propsito
de apoyar la compra de alimentos y artculos de primera necesidad. De
este modo, mediante una tarjeta magntica o un vale, se abona un monto
que solo puede utilizarse en establecimientos comerciales previamente
autorizados y con el que nicamente se pueden adquirir alimentos de una
canasta bsica y bienes de primera necesidad, excluidos explcitamente
los cigarros, el alcohol y otros bienes nocivos para la salud
17
. An resta
evaluar, sin embargo, los efectos que podra tener la existencia de una
demanda cautiva sobre los precios de estos bienes, lo que podra anular o
disminuir el benefcio econmico de la transferencia.
En el plano normativo, la decisin de optar por modalidades de
pago de uso libre o predeterminado se inserta en la discusin sobre si las
personas son realmente capaces de gastar esos recursos con horizontes
de largo plazo (inversin en capacidades humanas) y si no es ms
efectivo, en trminos del gasto que realiza el gobierno y los objetivos
de los programas, predeterminar las opciones. A juicio de autores como
Standing (2007a; 2007b), esto sera inherentemente paternalista, pues la
intencin de la poltica se transforma en guiar a las personas a adquirir
lo que los encargados de formular las polticas piensan que es mejor para
ellas y sus comunidades.
16
Algunos subsidios al consumo se incluyen entre las transferencias de libre uso porque
las familas pueden gastar libremente el dinero transferido. Este es el caso del subsidio
al consumo de energa de Oportunidades (apoyo energtico), que consiste en un apoyo
monetario mensual a las familias beneficiarias para compensar los gastos realizados en el
consumo de fuentes de energa (luz, gas y carbn, entre otras).
17
A mayo de 2010, la Red de Abastecimiento Social (RAS) del programa Solidaridad de
la Repblica Dominicana contaba con ms de 3.000 comercios adheridos, entre ellos
pequeos negocios de comestibles, libreras, centros de fotocopias y cafeteras (Espinal
Martnez, 2010).
La forma en que fnalmente se implementan las transferencias en la
prctica tiene ms que ver con elementos de logstica y distribucin que
con opciones de diseo explcitamente evaluadas respecto de su capacidad
de alcanzar los objetivos del programa. En programas como Tekopor del
Paraguay y Red Solidaria de El Salvador, la transferencia se entrega en
eventos organizados ad hoc en los que representantes de las instituciones
involucradas en el pago van a las comunidades y realizan los pagos, ya sea
en fechas preestablecidas (bimestralmente en Red Solidaria) o en fechas
cambiantes que se comunican con antelacin (Tekopor) (Veras Soares
y Britto, 2008). Con una gran cantidad de usuarios que viven en zonas
rurales, la Red de Oportunidades de Panam entrega dinero en efectivo
tanto en centros de pago del Banco Nacional de Panam como a travs de
mviles, para hacer frente a las diferentes condiciones de infraestructura y
disminuir los tiempos de traslado de las familias y los costos asociados
18
.
Esto ltimo hace que sea necesario atender las condiciones
geogrfcas y socioculturales donde se ejecutan los programas y generar
prestaciones adecuadas a ellas. El programa Oportunidades intenta ir
por ese camino al diferenciar sus reglas de operacin en localidades
rurales y urbanas. El nuevo esquema de Oportunidades Urbano que
fue lanzado en 2009 como programa piloto y se extender a todas las
ciudades de Mxico supone, adems de nuevas reglas de focalizacin,
un aumento de los montos de los apoyos monetarios, la incorporacin
de nuevas transferencias que premian el desempeo escolar, la
adecuacin del paquete de servicios de salud a las necesidades urbanas
y el agregado de nuevas condicionalidades (Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades, 2009a)
19
. Tambin se est comenzando a sondear
un modelo alternativo de gestin y atencin para las comunidades
indgenas en que opera este programa (Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, 2009b).
18
En noviembre de 2008, cuando los pagos se efectuaban a travs de Correos y Telgrafos
de Panam (COTEL), al 72% de los beneficiarios de la Red de Oportunidades le tomaba
menos de dos horas llegar al punto de pago, al 22% de los beneficiarios le tomaba entre
dos y cuatro horas, al 4% entre cuatro y seis horas, y al restante 2% ms de seis horas
(Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno Nacional de Panam, 2008b).
19
A fines de 2010, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorg un prstamo de
800 millones de dlares al gobierno federal para proseguir con la implementacin
del programa en zonas urbanas (vase [en lnea] http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/
getdocument.aspx?docnum=35421267). Hasta la fecha, el programa se ha implementado
en Ciudad Jurez (vase [en lnea] http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/
Web/did042010_16032010) y Puebla. Sin embargo, an persisten dificultades de tipo
poltico para expandirlo al Distrito Federal.
48 CEPAL
b) Forma de clculo del monto de la transferencia
monetaria
Para determinar el monto de las transferencias, que se entregan
con distinta periodicidad, por lo general se utilizan tres aproximaciones
(Villatoro, 2007): transferencia plana, transferencia segn composicin
familiar y transferencia segn caractersticas del destinatario (vase el
cuadro III.1)
20
.
En el primer caso, se fja un monto independientemente de
la composicin del grupo familiar. Por lo general, el clculo se hace
considerando un porcentaje de la lnea de pobreza o en funcin de una
canasta nutricional de bajo costo. La segunda modalidad consiste en
otorgar ms benefcios a hogares que cuentan con un mayor nmero de
sujetos elegibles (entre los ms comunes se encuentran los nios de hasta
cierta edad, las mujeres embarazadas o lactantes, y los adultos mayores).
La tercera forma consiste en otorgar montos diferenciados segn las
caractersticas de los destinatarios de las transferencias monetarias. Esta
forma tiende a privilegiar el objetivo de incentivar la utilizacin de los
servicios educativos y de salud, establecindose los montos en funcin de
los costos de oportunidad que enfrentan distintos grupos de la poblacin
para acceder a dichos servicios. A esto pueden sumarse tambin los costos
directos de provisin de los servicios.
Las transferencias planas se utilizan en los programas que
privilegian el aseguramiento de determinados niveles de ingresos o de
consumo. En Bolsa Famlia, el monto del benefcio bsico, aquel que se
otorga a las familias en extrema pobreza, se calcula sobre la base del valor
de la lnea de indigencia. A su vez, el monto plano del benefcio bsico se
complementa con un benefcio variable, consistente en un monto adicional
que considera la composicin familiar.
Considerar la composicin del grupo familiar permite ajustar
los montos transferidos de modo de tomar en cuenta las necesidades
de consumo de las familias segn su estructura y etapa del ciclo de
vida (esto es, las edades de sus integrantes). Esto parece adecuado
cuando se considera el caso de hogares que concentran un conjunto de
vulnerabilidades. Por ejemplo, en el caso de hogares monoparentales
con un jefe de hogar mujer y una alta tasa de dependencia (presencia
de menores, personas con discapacidad y adultos mayores, entre otros),
privilegiar la composicin del grupo familiar permitira considerar
20
Cada forma de clculo puede adecuarse a las modalidades de pago descritas anteriormente.
En la prctica, los gobiernos que lanzaron estos programas tambin pueden haber
calculado el monto de las transferencias simplemente sobre la base de la disponibilidad
presupuestaria y el nmero de familias que se quera cubrir.
un conjunto ms amplio de las carencias que enmarcan la situacin de
pobreza. Tambin cabe destacar que las transferencias diferenciadas por
composicin familiar tienden a tener lmites de cantidad de usuarios o
un monto mximo por familia. En algunos casos, estas limitaciones se
combinan adems con esquemas de montos decrecientes, aduciendo
razones de economas de escala en el consumo. En Familias por la
Inclusin Social de la Argentina, por ejemplo, el monto de la transferencia
comenzaba en 53 dlares mensuales para familias con dos hijos menores
de 19 aos y a partir del tercero la transferencia aumentaba solo en
alrededor de 12 dlares por hijo, hasta considerar un mximo de seis, lo
que equivale a un total de 101 dlares por familia
21
.
Existen argumentos para justifcar ambos tipos de transferencias:
planas y por composicin familiar. Stecklow y otros (2006) indican que
una transferencia plana permitira evitar incentivos perversos en
trminos de favorecer a familias con mayor cantidad de hijos estimulando
la fertilidad. Sin embargo, esta consideracin implica asumir fuertes
supuestos respecto de las estrategias utilizadas por las familias ante los
distintos incentivos que enfrentan. En este sentido, parece ms plausible
que los efectos adversos de una transferencia plana y del establecimiento
de limitaciones excesivas a los montos transferidos vayan por el lado de
una disminucin de los benefcios per cpita que reciben las familias ms
numerosas y no de la generacin de comportamientos supuestamente
oportunistas por parte de las familias (como tener ms hijos para obtener
mayores transferencias)
22
. El resultado, por tanto, terminara siendo la
reduccin del impacto de la transferencia en trminos de garantizar un
determinado nivel de ingresos (Villatoro, 2007; CEPAL, 2010a; Cecchini y
otros, 2009), lo que es particularmente preocupante en el caso de hogares
ms vulnerables, donde hay varios nios.
Las transferencias diferenciadas segn las caractersticas de los
destinatarios han sido utilizadas en programas como Oportunidades
de Mxico y Familias en Accin de Colombia, y recientemente tambin
en los apoyos educativos del Programa de avance mediante la salud
y la educacin (PATH) de Jamaica. En el caso colombiano, a partir de
2007 se distinguieron cuatro grupos de ciudades segn su tamao y
se establecieron transferencias diferenciadas para cada uno de ellos.
Adems de esto, para el subsidio de educacin se gener un esquema de
21
Las familias con siete o ms hijos podan postularse para recibir una pensin no
contributiva, en la cual el monto de la transferencia era mayor al tope que fijaba el
programa Familias por la Inclusin Social. Dicha pensin sigue en vigor.
22
Para entender mejor las estrategias empleadas por las familias frente a diferentes
incentivos incluso los vinculados a la cantidad de hijos es necesario llevar a cabo
ulteriores investigaciones, especialmente a travs de estudios que triangulen mtodos
cuantitativos y etnogrficos (Villatoro, comunicacin personal, 20 de diciembre de 2010).
50 CEPAL
montos escalonados segn los distintos niveles escolares que cursen los
nios benefciados, siendo mayor la transferencia a medida que estos
progresan de nivel, siguiendo el ejemplo mexicano. Por otra parte, tanto
Oportunidades como el PATH incorporan una diferenciacin adicional en
los montos que se entregan segn el sexo del destinatario. Villatoro (2007)
enumera criterios que podran servir tanto para justifcar transferencias
mayores para los hombres (mayor costo de oportunidad al momento de
cumplir las condicionalidades dado que sus retornos por actividades
alternativas son mayores) como para las mujeres (mayores tasas de
desercin junto con mayores retornos esperados por aos adicionales de
educacin; el hecho de que, a igualdad de condiciones, los padres tienden
a privilegiar la educacin de los hijos varones). Un criterio prctico, en
sintona con los objetivos de desarrollo humano, puede consistir en
establecer montos variables segn las diferencias de cobertura y grados
de escolaridad de hombres y mujeres previos a la intervencin, lo que
requiere una evaluacin ex ante de dichos indicadores (de Janvry y
Sadoulet, 2006b). De hecho, Oportunidades y el PATH operan en sentidos
inversos: mientras el programa mexicano otorga transferencias un 10%
ms altas a las nias en los niveles correspondientes al comienzo de la
educacin secundaria (porque estas tenan menores tasas de asistencia
que los varones), el jamaiquino entrega transferencias ms elevadas a los
nios (por la situacin opuesta). Esto muestra que las condiciones para
establecer este tipo de transferencias diferenciadas son variables conforme
a la realidad de los distintos pases y no cabe establecer reglas fjas para
cada contexto.
Chile Solidario y la segunda fase de la desaparecida Red de
Proteccin Social de Nicaragua muestran lo que podra ser una cuarta
modalidad de transferencias planas decrecientes (la transferencia plana va
decreciendo a medida que se acerca el lmite de permanencia de las familias
en el programa). En Chile Solidario, por ejemplo, la transferencia Bono
de proteccin se entrega durante el perodo de acompaamiento familiar
(Puente) (vase la seccin III.A.3.c), por un mximo de 24 meses, y va
decreciendo a medida que se acerca el fn de la etapa de acompaamiento.
En Nicaragua, el bono de seguridad alimentaria era decreciente por tres
aos consecutivos y pasaba de 168 dlares por familia en el primer ao a
145 dlares en el segundo y a 126 dlares en el tercero (Largaespada, 2006).
Varios programas han establecido incentivos monetarios dirigidos
a jvenes en los ltimos aos de educacin para evitar la prdida de
capacidades humanas por desercin escolar (Oportunidades, Subsidios
a la Asistencia Escolar de la ciudad de Bogot, Chile Solidario y el
PATH, entre otros). En el caso de Oportunidades, los miembros de las
familias usuarias acumulan en una libreta de ahorros hasta un monto de
alrededor de 300 dlares, que pueden retirar y utilizar libremente una
vez fnalizada la secundaria (el componente denominado Jvenes con
Oportunidades). Similares montos y procedimientos estn involucrados
en el programa Beca de Apoyo a la Retencin Escolar (BARE) al que
tienen acceso los usuarios de Chile Solidario. El programa de Subsidios
a la Asistencia Escolar, por su parte, ofrece a los usuarios que terminan
exitosamente la educacin secundaria la posibilidad de elegir entre un
subsidio a los costos de inscripcin y matrcula de los estudios superiores
(alrededor de 250 dlares) o su retiro en mensualidades que rondan los
80 dlares. En el caso del PATH, solo se entrega un monto de alrededor
de 200 dlares a los usuarios que deciden proseguir sus estudios y se
inscriben en la educacin superior.
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60 CEPAL
c) Ajuste de los montos de las transferencias
Una vez calculado el monto de las transferencias ya sean planas,
segn composicin familiar o caractersticas del destinatario, es
importante contemplar mecanismos de indexacin automtica para que no
pierdan valor en el tiempo, defendindolas de la infacin y, especialmente,
del alza del precio de los alimentos. Sin embargo, los ajustes de las
prestaciones en la regin suelen realizarse de forma discrecional, teniendo
en cuenta las limitaciones fscales imperantes y las presiones polticas
(vase el cuadro III.4) (Levy, 2008; OIT, 2009).
Los montos de las transferencias se ajustan en forma automtica
segn las tasas de infacin en cuatro PTC de alcance nacional (Chile
Solidario, Familias en Accin de Colombia, Oportunidades de Mxico y
Asignaciones Familiares del Uruguay) y uno de alcance local (Ciudadana
Portea de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires). En Oportunidades,
los montos de las distintas transferencias se actualizan semestralmente
de acuerdo con la infacin de la canasta total de precios de la economa
mexicana y en caso de defacin mantienen sus valores nominales. Sin
embargo, de manera similar a lo que ocurre con Familias en Accin de
Colombia, esta medida no se sustenta en una ley que entregue un respaldo
normativo a dicho mecanismo automtico de ajuste, lo que s ocurre en
Chile y el Uruguay.
Existe un segundo grupo de programas que han modifcado
los montos de las transferencias en el tiempo, pero donde el ajuste no
es automtico. Las modifcaciones se han implementado mediante la
ejecucin de decretos ejecutivos o presidenciales, desplazando en la
discusin a los parlamentos nacionales. En la Argentina, los montos del
programa Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social se han
ajustado mediante decretos de la Presidencia de la Repblica, el ms
reciente de los cuales fue el decreto nm. 1.388/2010 que increment el
monto de la asignacin de 180 pesos a 220 pesos. Al respecto, Repetto y
Daz Langou (2010) plantean que este programa debera considerar el
efecto infacionario del alza del valor de la canasta total o de alimentos
para la actualizacin automtica de los montos de las asignaciones
familiares no contributivas y dejar sin efecto los decretos que realizan
dichos ajustes. En el Brasil, los montos de las transferencias de Bolsa
Famlia se fjan mediante decretos presidenciales cada 12 o 14 meses. Para
2011, el decreto nm. 7.447 increment en 2 reales el bono bsico, lo que
corresponde a un aumento del 3%. En los casos del bono variable y del
bono variable ligado a adolescente, los incrementos de los montos mnimos
fueron sustanciales: 10 reales (aumento del 45%) y 35 reales (aumento del
Pas Programas en operacin Ajuste Instrumento
automtico asociado
Argentina Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social No
a
Decreto nm.
1.388/2010
Programa Ciudadana Portea Con todo derecho S Ley nm. 1.878 de
la legislatura de la
Ciudad Autnoma
de Buenos Aires
Bolivia (Estado Bono Juancito Pinto No
Plurinacional de) Bono Madre Nio-Nia Juana Azurduy de Padilla No
Brasil Bolsa Famlia No
a
Decreto nm.
7.447/2011
Chile Chile Solidario S Ley nm. 19.949
Colombia Familias en Accin S Manual de
Operaciones,
gestin 2010
Subsidios Condicionados a la No
a
Resolucin
Asistencia Escolar nm. 233 del 5 de
febrero de 2010
Costa Rica Avancemos No
b
Reglamento de
ejecucin 2009
Ecuador Bono de Desarrollo Humano No
a
Decreto ejecutivo
nm. 1.838/2009
El Salvador Comunidades Solidarias Rurales (ex Red Solidaria) No
Guatemala Mi Familia Progresa
Honduras Bono 10.000 Educacin, Salud y Nutricin
Programa de Asignacin Familiar (PRAF) No
Jamaica Programa de avance mediante la salud y
la educacin (PATH)
Mxico Oportunidades (ex Progresa) S Manual de
Operaciones,
gestin 2011
Panam Red de Oportunidades No
a
Manual de
Operaciones,
gestin 2010
Paraguay Tekopor No
Abrazo
Per Juntos No
Repblica Solidaridad No
Dominicana
Trinidad y Tabago Programa de Transferencias Monetarias
Condicionadas Focalizadas (TCCTP)
Uruguay Asignaciones Familiares S Ley nm. 18.227
Cuadro III.4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS, AJUSTE AUTOMTICO DE LOS MONTOS
DE LAS TRANSFERENCIAS SEGN VARIACIN DEL IPC
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin ofcial de los pases;
V. Imas, Las transferencias monetarias con corresponsabilidad (TMC) y la disminucin de la pobreza en el marco de
las polticas de proteccin social, Asuncin, Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP)/Centro
de Investigaciones Econmicas (CINVE)/Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), 2011; R.
Franco, Proteccin social en Honduras: el papel de los programas de transferencias condicionadas: PRAF I, II y III,
Sao Paulo, Instituto Fernando Henrique Cardoso (IFHC)/Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica
(CIEPLAN), 2008.
a
Los montos se ajustan mediante decretos ejecutivos o presidenciales, u otro instrumento legal.
b
El Consejo Directivo del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) defne los montos de la transferencia previa coordinacin
con la Rectora del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza.
62 CEPAL
106%), respectivamente
23
. En Colombia, el programa bogotano Subsidios
Condicionados a la Asistencia Escolar determina los montos segn
el precio del transporte pblico, mientras que en el Ecuador y Panam,
las transferencias las actualiza el poder ejecutivo sin una periodicidad
predeterminada. El programa Avancemos de Costa Rica depende
directamente de los acuerdos a que llega el Consejo Directivo del Instituto
Mixto de Ayuda Social, previa coordinacin con la Rectora del Sector
Social y de Lucha contra la Pobreza, es decir que los montos no se derivan
exclusivamente de decretos presidenciales.
En tercer lugar, existen pases en donde los montos de las
transferencias de los programas no se han actualizado por varios aos,
como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia y de Honduras. Estos
pases tienen algunos de los PIB ms bajos de la regin, por lo que la
falta de actualizacin de los montos podra atribuirse a una baja capa-
cidad presupuestaria.
2. Transferencias no monetarias
Las transferencias no monetarias o en especie como suplementos
alimenticios, mochilas escolares y capital productivo, se dan
especialmente en aquellos programas que ponen nfasis en los
componentes de desarrollo humano.
Los suplementos alimenticios constituyen la mayora de las
transferencias en especie de los PTC y apuntan a suplir posibles carencias de
micronutrientes, dadas las restricciones a la ingesta adecuada de alimentos
que tienen los hogares ms pobres. Los suplementos alimenticios que
entrega Oportunidades deberan aportar el 100% de los micronutrientes
diarios requeridos, que en promedio equivalen al 20% de las necesidades
calricas diarias (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, s/f). Es
interesante constatar que en este programa no existe una condicionalidad
especfca asociada a la entrega de esta transferencia, ms que la de procurar
que la madre la administre efectivamente entre los menores a quienes va
dirigida. Otros programas que ponen un fuerte acento en los aspectos
nutricionales involucran otras alternativas de diseo, como vincular a los
usuarios con programas nutricionales ya existentes. Este es el caso de Mi
Familia Progresa de Guatemala, Juntos del Per y la desaparecida Red de
Proteccin Social de Nicaragua, tres programas en que las familias tienen
23
En el Brasil existe una discusin legislativa tendiente a formalizar el mecanismo de
actualizacin del monto de las prestaciones de Bolsa Famlia y orientarlo a que sea un
programa de ingreso mnimo o ciudadano. Una de las principales propuestas es generar un
algoritmo que considere la inflacin anual, el crecimiento del PIB y la tasa de crecimiento
de las pensiones generales. Esto tiene por objeto establecer como piso mnimo la mitad del
sueldo bsico, adems de transferir un mes extra a fin de ao (Britto y Veras Soares, 2011).
acceso a suplementos nutricionales a travs del paquete de servicios de
salud y nutricin que reciben los usuarios en los controles mdicos a los
que acuden como parte de las condicionalidades del programa. Adems,
vale la pena subrayar la similitud que tiene este componente de los PTC
con programas nutricionales de larga data en la regin como es el caso del
Programa Nacional de Alimentacin Complementaria (PNAC) de Chile,
que utiliza una estructura de prestaciones (suplementos alimenticios y
transferencias monetarias) y una lgica de operacin muy cercana a lo
descrito para Oportunidades (Vergara, 1990).
Los suplementos nutricionales tienen la virtud de no correr
paralelamente por canales comerciales, lo que evita que se produzca
un desplazamiento de la oferta local, como se ha visto que ocurre con
las raciones alimentarias (Cohen y Franco, 2006; Standing, 2007b). Sin
embargo, persisten problemas de costos de distribucin, almacenamiento
y logstica, sobre todo en pases con menores capacidades institucionales.
Por ejemplo, los problemas de abastecimiento de vitaminas, hierro y
antiparasitarios denunciados en 2001 en la Red de Proteccin Social
provocaron discontinuidades en los tratamientos nutricionales de los
menores usuarios del programa, lo que afect los resultados de algunos
indicadores como prevalencia de anemia y nivel de hemoglobina en la
sangre (Hoddinott y Bassett, 2009).
Bajo el componente educativo, en general se transferen tiles
escolares al comienzo de cada ao lectivo, en una transferencia conocida
comnmente como bolsn o mochila escolar. En el Programa de
Asignacin Familiar (PRAF) de Honduras, la transferencia incluye
cuadernos y lpices para distintos usos, adems de otros tiles como
goma de borrar, regla, sacapuntas y mochila. El caso de los tiles escolares
muestra que muchas veces la eleccin entre transferencias monetarias o
transferencias en especie tambin puede entenderse como una decisin
sujeta a consideraciones relacionadas con la infraestructura disponible
para el pago en efectivo o el almacenamiento y la distribucin de los tiles.
El PRAF lleva cerca de 12 aos entregando bolsones escolares y, a pesar de
los frecuentes problemas para ejecutar el presupuesto, entre 2001 y 2008 se
entreg un promedio de 100.000 bolsones anuales (Secretara de Finanzas
de Honduras, 2007), mientras que la Red de Proteccin Social (RPS)
de Nicaragua privilegi la entrega de efectivo por el mismo concepto.
En el caso de Oportunidades, si bien la forma escogida fue la de una
transferencia monetaria para cubrir dichos gastos, las familias cuyos hijos
van a escuelas atendidas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo
(CONAFE) reciben la transferencia en especie.
Por ltimo, el componente Bonos para la compra de alimentos de
la Red de Oportunidades panamea ofrece transferencias en especie
64 CEPAL
para apoyar los cursos de capacitacin agrcola que forman parte de
las condicionalidades de las familias. Estas consisten en juegos de
herramientas (pala, piqueta, azadn, rastrillo, machete y lima) y semillas.
En este caso, la similitud es con otros programas productivos presentes
en la regin, como el programa productivo alimentario (Hambre Cero) de
Nicaragua, que no utilizan el instrumento de las transferencias monetarias
condicionadas (Cecchini y otros, 2009).
3. Provisin de servicios y acceso a
otros programas
Adems de las transferencias monetarias y en especie, una tercera
prestacin que ofrecen los PTC por el lado de la demanda es la provisin
de servicios, ya sea por parte del propio programa o a travs de otros
programas a los que facilitan el acceso. En el primer caso hablaremos de
provisin directa de servicios, mientras que en el segundo hablaremos de
provisin indirecta.
La provisin indirecta de servicios aquellas acciones llevadas a
cabo por los distintos sectores parece ser una tendencia creciente en
distintos programas, incluidos algunos emblemticos como Bolsa Famlia,
a travs de los programas complementarios. Los programas que desde
su concepcin estn pensados como estructuras facilitadoras del acceso a
la red de servicios y prestaciones pblicas, y que no proveen los servicios
ellos mismos, constituyen un caso particular. El paradigma de este
tipo de programas lo constituye Chile Solidario, que busca facilitar el
acceso de la poblacin en extrema pobreza al conjunto de programas de
proteccin y promocin social del gobierno chileno (vase el cuadro 2 del
anexo). Otros casos similares al chileno son la Red Juntos de Colombia
y el Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas
(TCCTP) de Trinidad y Tabago, este ltimo con un fuerte nfasis en
la promocin social y la vinculacin con programas de capacitacin
profesional y generacin de ingresos.
Respecto de la modalidad de provisin directa de servicios, hay que
evaluar caso por caso si esta solucin es la ms adecuada, pues existe el
peligro de generar una estructura omnicomprensiva, poco especfca y
poco efectiva el sndrome del rbol de Navidad (Cecchini y Martnez,
2011), que tiende a independizarse de la gestin de la poltica pblica
sectorial y de sus objetivos particulares.
A partir de la revisin de la experiencia regional, podemos afrmar
que existen cuatro clases de servicios que los PTC proveen a las familias
y a las comunidades principalmente de manera indirecta, pero a veces
tambin en forma directa: i) insercin laboral y generacin de ingresos,
que puede incluir capacitacin profesional tanto en aspectos tcnicos como
de habilidades, as como acceso a microcrdito, generacin de empleo y
apoyo al trabajo independiente; ii) consejeras, charlas educativas y talleres
(individuales y grupales) sobre diversos temas, como los relacionados con
la salud, que apuntan a crear capacidades bsicas y a fortalecer el desarrollo
humano de las familias usuarias; iii) visitas de profesionales a los hogares
usuarios (acompaamiento familiar) con el propsito de hacer un
seguimiento de las condicionalidades y de proveer apoyo psicosocial; y
iv) mejoramiento de la infraestructura (del barrio o las viviendas) (vanse
los cuadros III.5 y III.6).
a) Insercin laboral y generacin de ingresos
Priorizar la vinculacin de los usuarios con programas de insercin
laboral y generacin de ingresos no estaba previsto en el diseo inicial de
los PTC. No obstante, los programas han comenzado a incorporar cada
vez ms acciones vinculadas con estos mbitos, en la medida en que se ha
constatado que la sola transferencia no es sufciente para reducir la pobreza
y vulnerabilidad de las familias en el corto y mediano plazo (OEA/CEPAL/
OIT, 2010). Estas inquietudes han ido de la mano de una preocupacin
por la sostenibilidad de las acciones de los programas, especialmente en
lo que respecta a la duracin de los apoyos y las estrategias de salida o
de graduacin de dichos programas, si es que pretenden cumplir sus
objetivos de manera sostenida (Yaschine y Dvila, 2008).
El instrumento utilizado en el marco de los PTC para mejorar
la empleabilidad de los usuarios en edad de trabajar es la capacitacin
tcnica y profesional, mientras que entre los instrumentos que buscan
activar la demanda laboral y mejorar las conexiones con la oferta estn
el apoyo al trabajo independiente, los servicios de intermediacin laboral
y los programas de generacin directa e indirecta de empleo (vase el
cuadro III.5).
Segn se detalla en OEA/CEPAL/OIT (2010), las acciones de
capacitacin y formacin profesional apuntan a mejorar e incrementar
los activos que poseen las personas pobres y vulnerables mediante la
mejora de sus conocimientos y capacidades (Weller, 2009), lo que debera
favorecer la estabilidad laboral y el logro de mayores salarios (CEPAL,
2008a).
El apoyo al trabajo independiente que junto a la capacitacin
tcnica y profesional representa una de las acciones ms comunes de
insercin laboral y generacin de ingresos llevadas a cabo en relacin
con los PTC consiste en programas que ofrecen capital semilla o
microcrditos, tanto para comenzar nuevas empresas como para continuar
emprendimientos ya existentes, y otros servicios no fnancieros ligados
66 CEPAL
principalmente a la capacitacin en temas como ahorro y fnanzas,
planifcacin econmica, microempresa y liderazgo. A su vez, los servicios
de intermediacin laboral brindan informacin general sobre el mercado
de trabajo, actan como enlace al fomentar el acercamiento entre la oferta
y la demanda mediante la divulgacin de informacin sobre plazas
vacantes y buscadores de empleo, y apoyan la elaboracin de estrategias
de insercin laboral (CEPAL, 2008c).
La generacin de empleo directo se refere a la expansin de la
demanda de trabajo a travs de planes de empleo de emergencia o planes
de desarrollo departamental, regional y municipal que ofrecen puestos
de trabajo temporales. Con frecuencia, estos planes estn limitados a
los jefes de hogar y utilizan el bajo nivel de las remuneraciones como
mecanismo de autoseleccin. El programa Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados de la Argentina y el Plan de Atencin Nacional a la
Emergencia Social (PANES) del Uruguay son dos ejemplos de programas
que generaron empleos directos y, al mismo tiempo, buscaron mejorar la
empleabilidad de los participantes mediante la inclusin de componentes
de terminacin de estudios y capacitacin. En el caso del PANES, por
ejemplo, el componente Construyendo Rutas de Salida, que alcanz
a ms de 16.000 jefes de hogar, inclua un programa socioeducativo y
comunitario orientado a la generacin de estrategias para salir de las
diferentes situaciones de emergencia social, entre las que se encontraban
la recuperacin de la capacidad de lectoescritura, la capacitacin y
el abordaje de la dimensin subjetiva, el fomento de los derechos de
ciudadana y la autoestima, y la incorporacin de los usuarios en diversas
actividades comunitarias.
Finalmente, la generacin indirecta de empleo se refere a la
provisin pblica de estmulos econmicos a la contratacin por parte de
empresas privadas. Estos estmulos actan como un subsidio que reduce
los costos laborales no salariales (contribuciones a la seguridad social) o
cubren parte del salario.
Aunque los PTC no suelen prestar estos servicios de manera directa,
hay algunos ejemplos de ello, como ciertos componentes de insercin
laboral que tienen como destinatarios a determinados grupos especfcos
de poblacin o acciones de capacitacin. El primero es el caso de los
programas Bono juvenil (Desarrollo Integral de la Familia, DI-familia) y
DI-mujer asociados al PRAF de Honduras, que apuntan a atender a jvenes
y amas de casa, respectivamente.
Para incorporar de manera indirecta (a travs de otros programas)
los componentes de insercin laboral y generacin de ingresos, se han
establecido vnculos con programas de los ministerios sectoriales,
principalmente de educacin y trabajo. Un ejemplo puede ser el Crdito
Productivo Solidario del Ecuador, cuyos principales usuarios son quienes
reciben el Bono de Desarrollo Humano, aunque tambin est abierto a
personas que no participan en este programa y que tambin se encuentran
en situacin de pobreza (vase el recuadro III.1).
Recuadro III.1
MICROCRDITO PARA LOS USUARIOS DEL BONO DE
DESARROLLO HUMANO
El programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) del Ecuador est inserto
en una estrategia de intervencin ms amplia denominada Programa de
Proteccin Social (PPS), a travs de la cual los usuarios del BDH pueden
acceder a otros programas, entre ellos el Programa de Crdito Productivo
Solidario.
El Programa de Crdito Productivo Solidario incorpora tres componentes
de promocin social: acceso preferente a crdito (componentes Crdito
Productivo Solidario y Crdito de Desarrollo Humano), capacitacin
en gestin microempresarial y desarrollo productivo (componente
Capacitacin), y fortalecimiento y apoyo a las instituciones fnancieras
(componente Asistencia integral especializada).
Crdito Productivo Solidario y Crdito de Desarrollo Humano
Estos programas se diferencian en las condiciones y los montos
involucrados en las actividades de crdito. El primero supone la
concesin de prstamos de hasta 600 dlares destinados al inicio de un
microemprendimiento, mientras el segundo involucra montos de hasta 350
dlares para apoyar actividades productivas que cuenten con una existencia
mnima de seis meses. Ambos tienen una duracin mxima de un ao.
Los operadores del programa pueden ser instituciones fnancieras u
otro tipo de proveedores y personas naturales o jurdicas que trabajen en
el sector de las microfnanzas (por ejemplo, cooperativas y mutuales), as
como tambin organizaciones no gubernamentales. Para ello, tienen que
cumplir ciertas condiciones especfcas establecidas por la Corporacin
Financiera Nacional.
Asistencia integral especializada
Se trata de un apoyo a las entidades operadoras de crdito para mejorar
sus capacidades de gestin empresarial y prestacin de servicios de calidad
dirigidos a la microempresa en el mbito rural y urbano marginal. El objetivo
es incidir en la calidad de la oferta de servicios fnancieros para la poblacin
destinataria, lo que incluye agilizar los trmites y diversifcar los productos
en el mbito de las microfnanzas.
Capacitacin
Incluye actividades de capacitacin en desarrollo humano y
derechos ciudadanos, gestin empresarial y desarrollo productivo, con
acompaamiento en las actividades microempresariales.
68 CEPAL
Cabe mencionar que el programa no est dirigido nicamente a los
usuarios del Bono de Desarrollo Humano, ya que pueden acceder a l
personas en situacin de pobreza que no estn registradas como usuarias
del Bono, hasta el nivel 3 del SELBN (Sistema de identifcacin y seleccin
de benefciarios de los programas sociales).
Fuente: Programa de Proteccin Social [en lnea] http://www.pps.gov.ec/PPS/PPS/
CPS/INF/InformacionGeneral.aspx.
Otro ejemplo es Bolsa Famlia y el programa complementario
Prximo passo, establecido sobre la base del plan de formacin laboral e
intermediacin del Ministerio del Trabajo (Plan sectorial de califcacin
profesional para los benefciarios de Bolsa Famlia o PlanSeQ) y adaptado
para atender de manera especfca los requerimientos de insercin laboral
de los usuarios de Bolsa Famlia (OEA/CEPAL/OIT, 2010). Asimismo,
en Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas de El Salvador, el eje de
accin denominado Generacin de ingreso y desarrollo productivo
supone la vinculacin de los usuarios con programas de capacitacin
profesional y programas de microcrdito para llevar adelante proyectos
productivos en las reas agrcola y pecuaria, y la promocin de otras
actividades productivas. En estas acciones estn involucrados los
ministerios sectoriales, de agricultura y ganadera, y el de desarrollo
productivo, adems de las organizaciones donantes (FISDL, 2010;
Secretara Tcnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador, 2009).
Otra experiencia que viene al caso es la segunda fase del programa
RPS de Nicaragua, donde los adolescentes y jvenes de 14 a 25 aos
que hubieran terminado la educacin primaria o secundaria asistan a
cursos impartidos por el Instituto Nacional Tecnolgico (INATEC) sobre
materias como carpintera, cosmetologa, arreglos forales y mecnica
(Largaespada, 2006).
Otros programas han buscado estrategias que vinculan elementos
de capacitacin y desarrollo humano con acciones de intermediacin
laboral y generacin indirecta de empleo (OEA/CEPAL/OIT, 2010).
Ejemplos de esto son programas como el de Bonifcacin a la Contratacin
de Mano de Obra de Chile Solidario y el PlanSeQ de Bolsa Famlia (Prximo
passo), ambos destinados a aumentar las cualifcaciones de los usuarios
y a facilitar su incorporacin al mercado laboral (ibd.). Si bien estos
constituyen esfuerzos importantes para mejorar la insercin laboral de
personas pobres y vulnerables, an persisten una serie de problemas y
complejidades (vase el recuadro III.2).
Recuadro III.1 (conclusin)
Recuadro III.2
LOS DESAFOS DE LA INSERCIN LABORAL EN BOLSA FAMLIA Y
CHILE SOLIDARIO
Dadas las caractersticas de los usuarios de los PTC, diversos
programas han implementado acciones complementarias, en conjunto
con otros sectores, para facilitar la insercin laboral de los adultos en edad
de trabajar. Entre estas acciones, se destacan las llevadas a cabo con los
ministerios y las secretaras de trabajo y empleo, que conjugan elementos de
capacitacin profesional, intermediacin laboral, concertacin con el sector
privado y, en algunos casos, subsidios a la contratacin. Dos ejemplos de
ello son la Bonifcacin a la Contratacin de Mano de Obra en Chile Solidario
y el Plan sectorial de califcacin profesional para los benefciarios de Bolsa
Famlia (PlanSeQ) en el Brasil (tambin conocido como Prximo passo).
El sistema Chile Solidario utiliza incentivos para facilitar la insercin
laboral, tanto para las empresas que emplean a las personas, como para las
Ofcinas Municipales de Intermediacin Laboral (OMIL) que las colocan en
puestos de trabajo. Una de estas intervenciones es la que se realiza a travs
del programa de Bonifcacin a la Contratacin de Mano de Obra, que
fnancia la contratacin de trabajadores desempleados de familias atendidas
por Chile Solidario. El bono equivale al 50% de un ingreso mnimo mensual y
tiene una duracin de entre uno y cuatro meses, renovables por dos meses
ms, en el caso de los adultos, y de cuatro meses, renovables por el mismo
tiempo, en el caso de los jvenes. Adems, esta intervencin fnancia los
costos de capacitacin laboral de cada trabajador contratado. Como parte
de otros programas, se combina una bonifcacin a la contratacin como un
porcentaje del ingreso mnimo mensual hasta un cierto nmero de meses
con fondos para la capacitacin.
En abril de 2011, se comenz a implementar la Asignacin social de
Chile Solidario, que incluye una Asignacin adicional por insercin laboral
de la mujer. Se trata de una transferencia que se entrega cuando las mujeres
mayores de 18 aos integrantes de familias usuarias de Chile Solidario
comienzan a trabajar formalmente. Para esto se considera a las mujeres
que no registren cotizaciones previsionales entre abril de 2009 y marzo de
2011, y que tengan un mnimo de tres cotizaciones previsionales entre abril
y octubre de 2011. A estas mujeres se les entregar un aporte con un tope
de 51.600 pesos (algo ms de 100 dlares).
El PlanSeQ/Prximo passo, por su parte, constituye una iniciativa de
califcacin e insercin profesional especfcamente diseada para los
usuarios de Bolsa Famlia. Se trata de una iniciativa conjunta del Ministerio
de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS) y el Ministerio de
Trabajo y Empleo (MTE), que se enmarca en el Programa de Aceleracin
del Crecimiento (PAC) iniciado en 2007, compuesto por inversiones del
gobierno federal en infraestructura y medidas econmicas destinadas
a estimular la inversin privada en reas consideradas fundamentales
para la economa brasilea. Prximo passo se desarrolla en dos sectores
(construccin civil y turismo), seleccionados a raz del fuerte aumento de
demanda que experimentarn durante los prximos aos debido al PAC y a
la realizacin de eventos deportivos como la copa mundial de ftbol en 2014
y los juegos olmpicos en Ro de Janeiro en 2016. Las actividades llevadas
70 CEPAL
a cabo en virtud de este programa incluyen la capacitacin en los sectores
seleccionados, la realizacin de prcticas profesionales y la intermediacin
laboral atendiendo la demanda local de mano de obra. Tambin se ofrecen
subsidios para transporte y alimentacin. Los requisitos para participar
son: i) ser miembro de una familia usuaria del programa Bolsa Famlia, ii)
ser mayor de 18 aos y iii) haber completado, como mnimo, el 4 ao de
enseanza fundamental. Las familias que cuentan con miembros con este
perfl reciben una carta invitndolas a escoger a uno de ellos para que se
inscriba en uno de los cursos ofrecidos. La participacin en Prximo passo
no es obligatoria ni es una de las condiciones exigidas por el programa
Bolsa Famlia. Debido a que se busca incentivar la participacin de las
mujeres a fn de estimular su insercin productiva, estas tienen asegurado,
cmo mnimo, un 30% de las vacantes.
A pesar de los esfuerzos que han signifcado estos programas en la
generacin de formas de graduacin que permitan insertar a los usuarios
de los PTC en el mercado laboral, ninguno de los dos ha estado exento
de problemas. En el caso de Chile Solidario, si bien se ha encontrado que,
en general, la inscripcin en las OMIL es alta y comienza a instalarse entre
los usuarios la prctica de recurrir a las redes institucionales para procurar
un empleo, persisten difcultades como la inadecuacin de los empleos
ofrecidos al perfl de los destinatarios, la escasa vinculacin con el sector
privado, la carencia de recursos fnancieros y humanos en las OMIL, y la
falta de un adecuado seguimiento de las personas colocadas y la evaluacin
del programa. En el caso de Prximo passo, si bien an no se cuenta con
evaluaciones de resultados, los estudios preliminares han detectado un bajo
nmero de inscritos en relacin con las vacantes ofrecidas. Ello se explicara
por la falta e inadecuacin de la informacin provista a los usuarios del
programa, as como por la inexistencia de polticas complementarias que
permitan a las mujeres conciliar la carga de cuidado en los hogares con las
actividades del programa. Esta ltima razn tambin se repite en el caso de
Chile Solidario, lo que pone de relieve la importancia del establecimiento de
polticas de proteccin social complementarias a las acciones de empleo,
que permitan a los hogares cubrir la demanda de cuidados de nios y
personas mayores. La experiencia de Prximo passo tambin ha mostrado
que no ha sido fcil ajustar los ritmos del programa a los cronogramas de
las obras pblicas, ni consolidar las articulaciones de los diferentes niveles
de gobierno con el sector privado, lo que ha resultado en una baja insercin
de los usuarios en el mercado de trabajo. Las ofcinas del Sistema Nacional
de Empleo (SINE), a cargo de ejecutar las acciones de capacitacin,
experimentaron difcultades en la atencin de personas ajenas al sistema
contributivo, como los usuarios de Bolsa Famlia. Adems, sus actividades
de capacitacin no siempre se adecuaron a las demandas locales.
Fuente: Organizacin de los Estados Americanos (OEA)/Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
Proteccin social y generacin de empleo: anlisis de experiencias derivadas de
programas con transferencias con corresponsabilidad, 2010 [en lnea] http://www.sedi.
oas.org/ddse/documentos/rial/ppi/ResumenEjecutivo_Documento%20Conceptual.
doc; Ministerio de Planifcacin y Cooperacin de Chile (MIDEPLAN), Asignacin
social, 2011 [en lnea] http://as.mideplan.cl.
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b) Capacidades bsicas y desarrollo humano
Los servicios prestados de manera directa o indirecta por los PTC
que buscan estimular las capacidades bsicas y fortalecer el desarrollo
humano de sus usuarios incluyen consejeras, charlas y talleres destinados
a suministrar informacin y orientacin general en una variedad bastante
amplia de temas. Al respecto, cabe destacar que la participacin de un
miembro del hogar en las actividades de fortalecimiento de las capacidades
bsicas suele formar parte de las condicionalidades de los programas.
Como se observa en el cuadro III.8, en 11 de 18 pases la transferencia est
(o estaba) condicionada a la participacin en actividades de capacitacin.
Los temas tratados en estas actividades de capacitacin abordan
mbitos tan diversos como habilidades emocionales y psicosociales,
educacin, salud, nutricin y alimentacin, salud sexual y reproductiva,
derechos humanos y ciudadana, entre otros (vase el cuadro III.6).
El TCCTP de Trinidad y Tabago, por ejemplo, efecta cursos de
habilidades para la vida, como los orientados a fortalecer la paternidad
responsable y la planifcacin familiar, la economa familiar, el manejo
de la ira y la prevencin de la violencia intrafamiliar (Trinidad y Tabago,
Ministerio de Desarrollo Social, 2008)
24
. En Chile Solidario, en cambio, el
desarrollo de capacidades bsicas se impulsa mediante la insercin de
los usuarios en otros programas a los que pueden acceder. Por ejemplo,
pueden participar en el Programa nacional de apoyo a la dinmica familiar,
ejecutado por la Fundacin para la Promocin y Desarrollo de la Mujer
(PRODEMU), consistente en la realizacin de talleres donde se trabajan las
habilidades parentales y se incluyen temas de cuidado infantil. Tambin
pueden participar en el Programa de Habilidades para la Vida (HPV) de
la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), a travs del cual
se realizan intervenciones de habilidades psicoemocionales en nios que
incluyen, entre otras cosas, trabajo en el aula, talleres promocionales para
profesores, padres y alumnos, e intervenciones especfcas grupales para
nios en situacin de riesgo. En esta misma lnea, a travs del Programa
de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil, los menores que
han logrado salir del trabajo infantil acceden al servicio de convivencia
y fortalecimiento de vnculos para nios de hasta 6 aos y sus familias,
compuesto por actividades extracurriculares en materias culturales,
deportivas, apoyo al aprendizaje y ciudadana, de acuerdo con los grupos
etarios de los usuarios. Este programa es organizado por el Programa
24
El programa busca incluir, como mnimo, al 80% de los beneficiarios en programas de
formacin en habilidades para la vida, adems de incorporar a aquellos catalogados como
empleables a los organismos de intermediacin laboral, capacitarlos en programas
especficos y asistir a las familias con un plan de desarrollo para asegurar su sostenibilidad
econmica en el largo plazo.
76 CEPAL
de Atencin Integral a la Familia (PAIF) y los Centros de Referencia de
Asistencia Social (CRAS) a nivel local.
Oportunidades, por su parte, se enfoca en la generacin de
capacidades bsicas para el autocuidado de la salud. Esto signifca
proveer informacin, orientacin y consejera, tanto a nivel individual
(durante las consultas) como grupal (en los talleres comunitarios de
capacitacin para el autocuidado de la salud), aprovechando la visita de
los usuarios del programa a los centros de salud para el cumplimiento
de las condicionalidades. En estas ocasiones, se comunican diversos
tipos de mensajes segn la edad, el sexo y la situacin de vida de los
usuarios, ampliando y reforzando los conocimientos y las prcticas para
el autocuidado de la salud. Los temas de los talleres grupales los defne el
sector de la salud de cada localidad y pueden variar de un estado a otro
o de una regin a otra, en funcin de los intereses de cada territorio. En
este y otros programas, como Familias en Accin, se exige la participacin
en los talleres como contraprestacin para el otorgamiento de las
transferencias monetarias.
En el mbito educativo, se han previsto principalmente programas
de reeducacin y terminacin de estudios. En 2006, por ejemplo, Bolsa
Famlia comenz a ofrecer a los usuarios la posibilidad de ingresar al
programa Brasil Alfabetizado, un programa federal a cargo del Ministerio
de Educacin, que ofrece alfabetizacin a jvenes y adultos de 15 aos o
ms que no tuvieron acceso a la educacin bsica.
Dentro del componente de salud, como parte de los programas
se incluyen fundamentalmente paquetes bsicos de atencin sanitaria
de acceso gratuito para las familias usuarias. En algunos casos, se trata
de prestaciones o modalidades de acceso especfcas para los usuarios
del PTC, que no estn disponibles para la poblacin no destinataria del
programa. Por ejemplo, el paquete de Oportunidades incluye 13 servicios
de salud gratuitos para sus usuarios, segn los requerimientos de los
distintos integrantes del hogar
25
. Del mismo modo, en 2008, el PATH de
Jamaica comenz a ofrecer a sus usuarios acceso gratuito a servicios de
salud. Programas como Chile Solidario y Juntos del Per, en cambio,
buscan facilitar la incorporacin de los usuarios a los programas de
salud que ejecutan los ministerios correspondientes. En el caso de Chile
Solidario, los usuarios acceden al seguro pblico de salud, el Fondo
25
Entre los servicios ofrecidos se encuentran: saneamiento bsico, planificacin familiar,
atencin prenatal y del parto, del puerperio y del recin nacido, vigilancia de la nutricin
y el crecimiento infantil, inmunizaciones, manejo de casos de diarrea en el hogar,
tratamiento parasitario, manejo de enfermedades respiratorias agudas, prevencin y
control de la tuberculosis pulmonar, prevencin y control de la hipertensin arterial y la
diabetes mellitus, prevencin de accidentes y manejo inicial de lesiones.
Nacional de Salud (FONASA), que garantiza la atencin gratuita de 69
problemas de salud para todos los ciudadanos mediante el Plan de Acceso
Universal con Garantas Explcitas (AUGE), adems del acceso preferente a
otros programas pblicos de salud que estn disponibles para el conjunto
de la poblacin. En esta misma direccin, en 2009 Juntos del Per comenz
a promover entre sus destinatarios la afliacin al Seguro Integral de Salud
(SIS), un programa del Ministerio de Salud que ofrece acceso gratuito a
un conjunto de prestaciones de salud preventivas y curativas a personas
que no cuentan con seguro de salud. En Honduras, los programas PRAF
II y PRAF III incluan la vinculacin de los usuarios con el programa de
Estrategia de Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (AIN-C), que
buscaba mejorar las condiciones de salud de los nios mediante el fomento
de la activa incorporacin de la familia y la comunidad a su monitoreo.
Con tal fn, a travs de distintas ONG, el programa entrenaba a promotoras
comunitarias en salud en su mayora, madres de destinatarios y las
capacitaba para monitorear el estado de salud de los nios, derivarlos a
centros de salud y orientar a otras madres sobre aspectos de salud y
nutricin (Moore, 2008; Serpa y Joya de Surez, 2003).
En el mbito de la nutricin y la alimentacin, Juntos establece
condicionalidades relacionadas con el ingreso de los usuarios al Programa
de complementacin alimentaria para grupos de mayor riesgo (PACFO),
que entrega suplementos nutricionales a nios menores de 3 aos y
capacitacin a madres y padres. El Programa PATH de Jamaica, por su
parte, incorpora entre las prestaciones el acceso al programa de comedores
escolares en las localidades en que opera.
c) Orientacin familiar y trabajo psicosocial
Un componente que ha encontrado creciente aceptacin entre
los PTC de la regin es el que denominamos, de manera genrica,
acompaamiento familiar. Se trata de una prestacin que consiste en la
visita de profesionales a los hogares usuarios con distintos objetivos.
Tomando en cuenta el objetivo del acompaamiento familiar, en
la actualidad es posible identifcar dos versiones de este componente en
los PTC de la regin: una que tiene como fnalidad el seguimiento de
las condicionalidades y otra orientada a la superacin de las barreras
psicosociales y culturales para lograr una plena inclusin social de los
destinatarios (vase el cuadro III.6).
El primer tipo de acompaamiento consiste, bsicamente, en
asegurar que las familias cumplan las condicionalidades por medio del
acceso a los servicios pblicos de educacin y salud. Con este fn, los
profesionales suministran informacin sobre los programas y servicios
disponibles a nivel local y ayudan con los trmites necesarios para
78 CEPAL
acceder a ellos. En esta modalidad, el profesional de acompaamiento se
transforma en el nexo entre el programa y la familia y genera un fujo de
informacin que permite retroalimentar al programa sobre los problemas
que enfrentan las familias para cumplir con las condicionalidades, as
como sobre las necesidades de adecuacin de la oferta local para llegar
mejor a ellas.
La segunda forma de acompaamiento familiar tiene como eje
el trabajo de los aspectos psicosociales de la familia como la principal
barrera que enfrentan los hogares pobres para incorporarse a la oferta
de servicios y programas pblicos y otras estructuras de inclusin social,
como el mercado del trabajo. El apoyo psicosocial busca abordar aspectos
asociados a la integracin y que se referen a la dinmica familiar, como
la autoestima, y representa una forma de acercar a los destinatarios a la
oferta de servicios y programas sociales
26
.
Un ejemplo del primer tipo de acompaamiento familiar es
la Red de Oportunidades, donde el componente de apoyo familiar
sirve, bsicamente, para transmitir informacin a los usuarios sobre
las caractersticas del programa (las transferencias monetarias y las
condicionalidades que deben cumplir, la participacin en talleres y
dems), al tiempo que se brinda una retroalimentacin al programa,
aunque sin canales formalizados para ello (Rodrguez Mojica, 2010).
Asimismo, en Comunidades Solidarias Rurales existe la fgura de las
ONG de seguimiento y apoyo familiar, que, al estar encargadas del
monitoreo de condicionalidades de las familias usuarias, se convierten en
el vnculo entre estas y la oferta de servicios. Estas organizaciones tienen
la misin de trabajar con las familias en la identifcacin de las causas
de incumplimiento de las condicionalidades. Del mismo modo, llevan
adelante actividades de promocin de la participacin y organizacin
comunitaria mediante jornadas de capacitacin.
El caso ms conocido del segundo tipo, y probablemente tambin el
que mayor infuencia ha tenido en la difusin de este componente en otros
programas de la regin, ha sido la experiencia de Chile Solidario, donde la
incorporacin de apoyos familiares es un elemento central del modelo de
poltica contra la pobreza que se promueve. En Chile Solidario, los apoyos
familiares forman parte del componente denominado programa Puente
y consisten en el trabajo psicosocial y de acompaamiento que realiza
un profesional en los hogares usuarios durante 24 meses. En ese tiempo,
se invita a las familias a mejorar ciertos aspectos de su calidad de vida
26
Cohen y Franco (2006) consideran que estas actividades forman parte de un enfoque
particular de algunos PTC, distinto de aquel que pone nfasis en modificar el
comportamiento de los hogares ms pobres a travs de incentivos monetarios. A este
enfoque lo denominan enfoque psicosocial.
considerados mnimos sociales en trminos de derechos y ciudadana
27
. El
apoyo familiar debe tener como efecto la vinculacin de los hogares con
las redes de servicios y programas sociales y asegurar que estos tengan
acceso a los distintos benefcios que tienen a su disposicin. Al respecto
cabe destacar, como lo hace Serrano (2005, pg. 11), que en la prctica,
la idea de familia como enlace con el programa no es otra que la mujer,
madre o jefa de hogar que opera como interlocutora del programa para
todos sus efectos. As lo entienden los apoyos familiares, la propia mujer y
su grupo familiar. Incluso, tanto hombres como mujeres que participan en
el programa entienden que el bono familiar es una especie de retribucin a
la mujer en su rol de administradora de los recursos ya sea informales y de
la poltica pblica en torno a la sobrevivencia.
El componente de acompaamiento familiar organizado en el
programa Puente cuenta con un buen nivel de aprobacin por parte de las
familias que participan en Chile Solidario, que lo ven como un nuevo tipo
de acercamiento por parte del Estado que hasta entonces perciban como
lejano, poco interesado en ellos y poco adecuado a su realidad (Larraaga
y Contreras, 2010, pg. 67; Nun y Trucco, 2008). No obstante, se observa
que los efectos positivos alcanzados por quienes cumplen exitosamente
el perodo de acompaamiento del programa Puente coinciden con la
situacin de las familias que se encontraban en una mejor situacin al
comienzo de la intervencin, en contraste con lo que ocurre con las familias
ms vulnerables, que no logran cumplir los mnimos o tienden a abandonar
el programa antes de que fnalice el perodo de acompaamiento (Nun y
Trucco, 2008). Adems, se han observado algunos efectos adversos sobre
el capital social debido a la falta de intervenciones a nivel comunitario y
a problemas de sostenibilidad del vnculo de los usuarios con la oferta de
programas y servicios pblicos una vez concluida la intervencin con el
apoyo familiar.
Otros PTC de la regin han comenzado a incorporar esta modalidad
de acompaamiento familiar. Entre ellos, es posible identifcar a la Red
Juntos de Colombia y el TCCTP de Trinidad y Tabago con su componente
STEP-UP (Social Transformation and Empowerment Programme - Uplifting
People) (vase el cuadro III.7). Al igual que Chile Solidario, la Red Juntos
tiene un componente de acompaamiento familiar a travs de gestores
sociales que durante cinco aos trabajan directamente con las familias
aspectos esenciales para el mejoramiento de su calidad de vida (logros
27
Se trata de 53 aspectos (ampliados a 79 en 2010) agrupados en 7 dimensiones que, segn el
programa, constituyen la base para la superacin de la pobreza (los pilares del Puente)
(vase el cuadro III.7). Estos aspectos son abordados en conjunto por el apoyo familiar
y los hogares segn las prioridades, habilidades y necesidades de los propios hogares.
Solo como una forma de complementar esta intervencin, se entrega a las familias una
transferencia monetaria de carcter decreciente.
80 CEPAL
bsicos), a la vez que articulan la oferta pblica de servicios y programas
sociales en torno al cumplimiento de los mnimos establecidos
28
. Dentro
de este ltimo objetivo, la Red Juntos establece dos acciones: por una
parte, levantar una lnea de base e identifcar la demanda de servicios
y programas que las familias requieren para cumplir con los mnimos
sociales, y, por la otra, gestionar la oferta necesaria y la articulacin de
los distintos sectores con el objeto de garantizar el acceso de los usuarios
a los diferentes servicios y programas, a la vez que se fortalece la
institucionalidad y la oferta a nivel municipal. El programa Familias en
Accin, que haba sido creado el 2001 antes del lanzamiento de la Red
Juntos pasa a convertirse en el componente de transferencias monetarias
de un sistema ms amplio de proteccin social que supone una concepcin
distinta de la superacin de la pobreza. La Red Juntos prev, adems,
sesiones de acompaamiento comunitario donde las familias pueden
compartir sus experiencias en el cumplimiento de los logros bsicos,
ayudando a fortalecer el capital social a nivel local.
En el Brasil, el programa de renta mnima implementado en la ciudad
de Campinas fue un precursor de los componentes de apoyo familiar
en los PTC. Este programa fue pionero al incorporar condicionalidades
en materia de educacin por lo que se considera un antecedente
directo de Bolsa Escola y del actual Bolsa Famlia e incluir una actividad
socioeducativa grupal con las familias que supona la intervencin de
equipos de psiclogos y asistentes sociales en reuniones mensuales con los
representantes de las familias
29
. En estas reuniones se trataban temas de
educacin, economa domstica y orientacin para acceder a programas
pblicos (Draibe, 2006), y este componente fue considerado una de las
principales fuentes de xito del programa (Draibe, 1996).
En la actualidad, el Programa de Atencin Integral a la Familia
(PAIF) tiene la misin de proveer servicios socioasistenciales y educativos
a las familias atendidas por programas de proteccin social no contributiva
como Bolsa Famlia o el Benefcio de Prestao Continuada. Entre los aspectos
trabajados se encuentran la prevencin de la ruptura de los vnculos
familiares y comunitarios, la promocin de los derechos de los ciudadanos,
su acceso a los diversos benefcios y prestaciones pblicas, y el fomento de
la generacin autnoma de ingresos. Los servicios se prestan a travs de los
Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS), segn el modelo clsico
de espera de las familias, que no prev salir a buscarlos activamente. En las
28
Las dimensiones consideradas coinciden con las de Chile Solidario, a excepcin de las
dimensiones aadidas de aseguramiento y bancarizacin y apoyo legal (vase el
cuadro III.7).
29
La diferencia con los actuales modelos de acompaamiento familiar es que en Campinas
se trataba de una actividad grupal, mientras que ahora predominan los modelos de apoyo
especfico a cada familia.
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82 CEPAL
evaluaciones locales o preliminares del PAIF y de los CRAS se observa que
entre sus principales limitaciones se encuentran tanto la escasez de recursos
para estas iniciativas como de equipos compuestos por personal efectivo y
califcado (psiclogos) para prestar apoyo a las familias (de Oliveira Cruz,
2009; Giardini y Coelho, 2009; Paica y otros, s/f).
Finalmente, el programa Abrazo del Paraguay prev una intervencin
con foco en la dinmica familiar, especialmente en el restablecimiento de
los vnculos familiares y en la asuncin de mayor responsabilidad en los
roles de padres y madres, as como en la participacin del proceso que
inicia el nio en su reincorporacin al sistema educativo. Esta intervencin
se realiza mediante visitas peridicas a las familias, seguimiento de los
casos y talleres de formacin (SAS/OIT, 2007). Tekopor tambin ha
incorporado el componente de acompaamiento familiar. Si bien en este
caso el objetivo inicial era ms cercano a la primera modalidad, poco a poco
se han ido sumando elementos de apoyo psicosocial y dinmica familiar,
aunque no de la manera sistemtica en que lo hacen Chile Solidario, la
Red Juntos y el TCCTP. En Tekopor, los apoyos familiares deben cumplir
diversos objetivos que van desde un trabajo educativo y de capacitacin
con las familias en lo referente a temas de desarrollo humano (educativos,
nutricionales y de saneamiento, entre otros) y de dinmica familiar
(violencia domstica, alcoholismo), evaluacin del cumplimiento de las
condicionalidades de salud y educacin, adems de dedicar gran parte de
su actividad a discutir con las familias estrategias para potenciar el capital
productivo tanto a nivel familiar como comunitario (Veras Soares y Britto,
2008). Las evaluaciones de la experiencia paraguaya sugieren que, si bien
el componente de apoyo familiar es considerado un elemento central en
el funcionamiento del programa, tambin encuentra diversos obstculos
que se ven potenciados por las carencias de infraestructura y recursos que
limitan la capacidad de respuesta diferenciada a las necesidades de las
familias. Por otra parte, se enfatiza la difcultad de incorporar y coordinar
en un solo programa actividades de proteccin social, de promocin social
y de inclusin econmica (Veras Soares y Britto, 2008).
d) Infraestructura
Algunos PTC han logrado coordinarse con programas de
mejoramiento de la infraestructura: por una parte, con aquellos que
permiten dotar de infraestructura bsica a las comunidades donde tienen
presencia, mejorar la infraestructura existente o generar intervenciones
a nivel de barrios, y, por la otra, con los que tienen que ver con la
infraestructura de la vivienda y las condiciones de habitabilidad de los
hogares (vase el cuadro III.6).
En el primer caso, se trata de prestaciones que no favorecen
nicamente a los destinatarios directos de los PTC, sino al conjunto de
la poblacin que habita en dichas comunidades, por lo que tienden a
prevalecer en programas que no solo se enfocan en las familias o en las
personas, sino tambin en los territorios. El programa Comunidades
Solidarias Rurales de El Salvador incluye entre sus ejes de intervencin uno
denominado Red de Servicios Bsicos, que consiste en el mejoramiento
de la infraestructura sanitaria, las comunicaciones (construccin de
puentes y caminos, electrifcacin) y el equipamiento (equipos mdicos
y logsticos). Existe, adems, un proceso de relevamiento de necesidades
que incluye estudios que permiten conocer el estado y las necesidades de
infraestructura en las localidades seleccionadas. En su versin urbana,
Comunidades Solidarias prev la implementacin de programas como el
de Mejoramiento Integral de Asentamiento Urbano Precario, que supone
la dotacin de infraestructura bsica, la legalizacin de la propiedad, el
fortalecimiento comunitario y la aplicacin de planes de prevencin de
violencia en los municipios priorizados.
En el segundo caso, el mismo programa Comunidades Solidarias
Rurales opera en conjunto con el programa Vivienda Piso y Techo, que
permite ofrecer soluciones de piso y vivienda (desmontable y permanente)
a los hogares residentes en municipios en extrema pobreza severa
30
.
Chile Solidario, por su parte, trabaja con el Programa de Habitabilidad
del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) en el mejoramiento
de las condiciones de habitabilidad de las familias usuarias del programa
(materiales de la vivienda, equipamiento del hogar y tenencia de
terrenos). Las acciones son ejecutadas por las municipalidades o licitadas
a consultores externos principalmente para reparacin de viviendas
y equipamiento, y los trabajos se realizan previo diagnstico de la
vivienda en conjunto con las familias. Asimismo, a travs del Ministerio
de Bienes Nacionales, se realizan diagnsticos tcnicos, regularizaciones
de ttulos y trmites de posesin efectiva.
B. Prestaciones a la oferta
Si bien los PTC en general se defnen como programas que actan
estimulando la demanda de servicios sociales, ltimamente se ha puesto de
relieve la importancia de que dicho aumento de demanda encuentre como
30
Los municipios en extrema pobreza severa son los que tienen los peores indicadores
en tres dimensiones: i) ingreso (brecha de pobreza), ii) educacin (inasistencia escolar
entre las edades de 7 a 15 aos y tasa de analfabetismo de mayores de 15 aos) y iii)
habitabilidad (ndice compuesto que combina las tasas de viviendas sin agua por caera,
sin disponibilidad de electricidad, sin piso y en condicin de hacinamiento).
84 CEPAL
contraparte una oferta de servicios adecuada (Cecchini y Martnez, 2011;
Cohen y Franco, 2006; CEPAL, 2006; Fiszbein y Schady, 2009). Siguiendo
esta lgica, hablamos de prestaciones a la oferta para referirnos a los
benefcios previstos por los PTC que no tienen que ver con los usuarios,
sino con los servicios y programas sociales disponibles.
Las transferencias ms comunes a la oferta coinciden con los
objetivos de desarrollo humano de los programas: ampliar el acceso a
servicios de salud y educacin. La preocupacin en estos casos consiste en
adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC en trminos de
contraprestaciones, lo que con frecuencia se traduce en resolver el dfcit
de oferta, ampliando su cobertura. No obstante, la ampliacin de cobertura
no agota las acciones necesarias para adecuar los servicios sociales a las
exigencias de los PTC y a las necesidades de las familias usuarias, ya que
tambin existen desafos en trminos de calidad de los servicios prestados.
Asimismo, casos como los de Oportunidades (Gonzlez de la Rocha, 2008)
y Red de Oportunidades (Rodrguez Mojica, 2010) muestran que, en ciertas
zonas rurales, la falta de recursos humanos (por ejemplo, de maestros)
puede ser uno de los principales factores que impiden a las familias cumplir
sus condicionalidades. Finalmente, en gran parte de los pases donde se
implementan estos programas se comprueba la ausencia de un enfoque
de pertinencia cultural en la oferta de servicios sociales existentes. Este
enfoque es fundamental para que los PTC puedan efectivamente vincular
a las familias indgenas con las prestaciones y los servicios orientados a
formar y fortalecer las capacidades humanas (Robles, 2009).
Las transferencias a la oferta diferen segn la modalidad de
fnanciamiento pblico y pueden ejecutarse va presupuesto (modalidad
directa), en el caso en que la provisin de servicios la realiza el mismo
sector pblico, o va licitaciones o pago con vales (modalidad indirecta),
en el caso en que la provisin de servicios queda en manos del sector
privado. El fnanciamiento y la prestacin pblica (transferencia directa)
se presentan cuando hay asignaciones presupuestarias a los sectores
involucrados en los programas que estn destinadas a cubrir el aumento
de oferta potencial o a mejorar su calidad. La provisin pblica indirecta
se da cuando el fnanciamiento es pblico pero la prestacin es privada.
En este ltimo caso se observan dos modalidades: un primer modelo de
generacin de monopolios en la provisin, donde se contratan entidades
privadas a las que se exige determinados estndares de prestacin, y un
segundo modelo de generacin de un cuasimercado en la provisin, donde
los recursos se convierten en vales que los usuarios de los programas
asignan a las entidades que eligen como prestadores.
Dentro de las transferencias directas a la oferta podemos
mencionar el caso del Brasil, donde el gobierno federal ofrece subsidios
a las municipalidades con el objeto de apoyar los costos administrativos
adicionales en que estas incurren como parte de la implementacin
de Bolsa Famlia. En 2006, el gobierno federal dise un mecanismo
denominado ndice de Gestin Descentralizada (IGD), a travs del cual se
evalan los estndares de los municipios en trminos de su capacidad de
administracin de recursos, lo que sirve para otorgar fnanciamiento, a la
vez que para incentivar la generacin de capacidades a nivel local
31
. Los
recursos adicionales pueden utilizarse en acciones como la ampliacin de
la lista de usuarios del programa y su informacin, el mejoramiento de la
gestin de las condicionalidades y los procesos de acompaamiento, y la
implementacin de programas complementarios (Mesquita, 2009).
En el caso de Mxico, las instituciones estatales son las encargadas
de fortalecer la infraestructura disponible en cada regin donde opera
Oportunidades y de cubrir la demanda adicional de servicios originada
por el programa. La Coordinacin Nacional del programa debe notifcar a
los sectores de la educacin y la salud el nmero de usuarios previstos en
la meta de atencin anual (familias, adultos mayores de 70 aos, escolares
y dems). A su vez, las entidades deben incorporar a su presupuesto anual
los recursos destinados a la operacin de Oportunidades, incluidas las
previsiones de gasto que permitan garantizar el adecuado cumplimiento
de los objetivos y las metas del programa. En este contexto, la estrategia
de intervencin que acompaa al programa cuenta desde 1998 con el
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que permite
transferir recursos para mejorar la infraestructura de las comunidades
ms marginadas en mbitos como la construccin y ubicacin de
escuelas, clnicas de salud y caminos rurales, entre otros. Estos recursos
se transferen directamente desde el nivel federal hacia los niveles locales
donde se decide su destino (Levy y Rodrguez, 2005).
En los casos en que los proveedores de servicios de educacin o
salud son privados, el clculo de los montos transferidos desde el sector
pblico considera el aumento de la demanda que producen los PTC, por
ejemplo, bajo la forma de un monto pagado por destinatario atendido o
inscrito. El ejemplo ms representativo de esta modalidad lo constituyen
los programas PRAF II de Honduras y RPS y Sistema de Atencin a
Crisis (SAC) de Nicaragua (Largaespada, 2006; Moore, 2008; 2009a; 2009b;
Cecchini y otros, 2009) (vase el recuadro III.3). La opcin de generar un
cuasimercado de prestadores privados tiene la ventaja de privilegiar la
libertad de eleccin por parte de los usuarios y, en condiciones ptimas,
promover la competencia por precio y calidad entre los prestadores. No
31
En 2008 se introdujo el ndice de Gestin Descentralizada Estadual (IGDE), un mecanismo
anlogo para transferir recursos a los estados, con el objeto de incentivar actividades de
apoyo tcnico y operacional desde los estados hacia los municipios.
86 CEPAL
obstante, con frecuencia la concentracin de la oferta a nivel territorial
hace que fnalmente el usuario no tenga libertad de eleccin alguna.
Recuadro III.3
TRANSFERENCIAS A LA OFERTA EN LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DE HONDURAS Y NICARAGUA
Tanto el programa de transferencias condicionadas creado con fondos
del BID en Honduras (Programa de Asignacin Familiar, PRAF II), como
los nicaragenses Red de Proteccin Social (RPS) y Sistema de Atencin
a Crisis (SAC) (todos concluidos en 2006), incluyeron una prestacin
innovadora bajo la forma de transferencias a la oferta en educacin y salud,
complementarias a los benefcios condicionados a la demanda tpicos de
los PTC.
En el caso del PRAF II, los montos destinados a cada centro de
salud o establecimiento educacional se calculaban sobre la base de los
requerimientos de capacidades fsicas y de infraestructura, por una parte,
y del nmero de usuarios, por la otra. Para el sector de la educacin, se
transfera un monto por estudiante inscrito, adems de otro monto destinado
a las asociaciones de padres (costos administrativos y de capacitacin),
a los estudiantes (materiales escolares), a la dotacin de los salones de
clases (materiales escolares) y a los profesores (materiales de enseanza,
gastos de capacitacin, bonos por desempeo). El monto medio por
establecimiento educacional ascenda a 4.000 dlares anuales, con un
rango de 1.600 dlares a 23.000 dlares. Para el sector de la salud, los
montos transferidos consideraban la dotacin de infraestructura, equipos e
insumos, adems de incentivos monetarios a los voluntarios y el personal de
cada establecimiento. El monto medio ascenda a 6.000 dlares y variaba de
3.000 dlares a 15.000 dlares.
En el programa RPS de Nicaragua se estableci un vnculo ms estrecho
entre la provisin de servicios y los pagos a los proveedores. En el sector
de la salud, el pago era proporcional al cumplimiento de determinadas
metas de cobertura en las localidades donde operaban las transferencias
a la demanda, mientras que en las comunidades que no reciban estos
benefcios, los proveedores perciban un pago por persona atendida. Los
montos llegaban a 90 dlares por hogar atendido al ao. Las transferencias
para el sector de la educacin eran de 8 dlares al ao por nio inscrito.
Disposiciones similares se adoptaron para el programa SAC.
En ambos casos, existan condicionalidades asociadas a la
participacin de los proveedores en programas de mejoramiento de la
calidad, al cumplimiento de estndares y metas de cobertura impuestos
por los ministerios del ramo, as como a la participacin de los usuarios en
asociaciones de padres y comits de usuarios, entre otras.
Las transferencias monetarias no fueron la nica accin que estos
programas emprendieron para adecuar la oferta pblica a sus requerimientos.
Entre estas acciones se destacan las de organizacin comunitaria y
participacin, como los esfuerzos para constituir comits de usuarios de
salud y asociaciones de padres y apoderados (Asociaciones de padres de
familias en Honduras) que pudieran decidir el destino de las transferencias
y vigilar su utilizacin y la formacin de agentes comunitarios promotores
de la salud y la nutricin (Programa AIN-C en Honduras). Asimismo, se
impuls la creacin de programas de perfeccionamiento docente (Programa
de Formacin Continua en Honduras), adems de vincular activamente al
sector privado no lucrativo (ONG) con la administracin de los fondos de los
prstamos a nivel local y la vigilancia de las acciones de las asociaciones de
padres y los comits.
Fuente: C. Moore, Assessing Honduras CCT programme PRAF, Programa de
Asignacin Familiar: Expected and unexpected realities, Country Study, N 15,
Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el Crecimiento Inclusivo/Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), abril de 2008; Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), PRAF. Programa de Asignacin Familiar, Fase II, Descripcin tcnica
del proyecto, presentacin, 2000 [en lnea] http://www.ifpri.org/themes/praf.htm.
Un caso interesante de cobertura del dfcit de oferta lo muestran
Pautassi y Zibecchi (2010) en relacin con la experiencia de algunas
organizaciones sociales y comunitarias de la Ciudad de Buenos Aires
en las acciones de cuidado a nios en edad preescolar en el marco de
los PTC. Ante el dfcit de oferta, han surgido organizaciones sociales y
comunitarias especializadas en la provisin de dichos servicios por parte
de cuidadoras y educadoras comunitarias
32
. Si bien las organizaciones
diferen en cuanto a su grado de institucionalizacin y profesionalizacin,
las autoras coinciden en valorar no solo su capacidad de absorcin de
la demanda insatisfecha, sino tambin la adecuacin de los servicios
prestados a la realidad de los nios que asisten. Estas organizaciones, sin
embargo, no cuentan con un reconocimiento ofcial y su vnculo con la
oferta educativa pblica se encuentra circunscrito a relaciones informales
(recomendacin, contacto a travs de una profesora) y no a una articulacin
estable e institucionalizada con dicho sector.
C. Condicionalidades
La exigencia de condicionalidades a cambio de prestaciones es uno de los
aspectos distintivos de los PTC. Segn relatan Hanlon, Barrientos y Hulme
(2010), las tres justifcaciones principales para introducir condicionalidades
en programas que prevn transferencias de ingreso son: i) la supuesta
miopa de los padres de familias pobres, que no invierten lo sufciente en
el desarrollo humano de los hijos, por lo que es necesario incentivarlos
32
Si bien existe una demanda insatisfecha, la Ciudad de Buenos Aires tiene una importante
oferta de educacin inicial y preescolar (como los centros de primera infancia, que se
est ampliando a travs de acuerdos entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y
diversas organizaciones sociales y comunitarias que ya provean estos servicios en forma
ms precaria). A raz de estos esfuerzos, se estn realizando mejoras de infraestructura,
capacitacin de personal y ampliacin de vacantes.
88 CEPAL
a que los enven a la escuela y a los controles de salud, ii) la necesidad
de reforzar el ejercicio de los derechos a la educacin y la salud, y iii) el
argumento de poltica econmica, segn el cual la incorporacin de
condicionalidades permite lograr mayores apoyos a las transferencias por
parte de los ciudadanos que los fnancian con sus impuestos, as como de
las organizaciones donantes
33
.
En los distintos programas de Amrica Latina y el Caribe existe una
tendencia a adoptar soluciones similares, esto es, condicionalidades de
educacin y salud, en lnea con las transferencias entregadas a las familias
por su cumplimiento en cada sector. En general, se trata de requerimientos
de asistencia a establecimientos educacionales de nios en edad escolar
y a controles de salud para aquellos en edad preescolar. Sin embargo, los
parmetros especfcos sobre los que se establecen las condicionalidades
varan (vase el cuadro III.8)
34
. Algunos de estos parmetros se fjan de
conformidad con las disposiciones y los programas sectoriales, mientras
que otros parecen no tener justifcacin aparente.
Elementos adicionales a considerar sobre las condicionalidades
son los destinatarios, o sea, quin las debe cumplir y en quin recae la
responsabilidad de su ejecucin. En cuanto al cumplimiento, se trata
generalmente de los mismos usuarios elegibles para las prestaciones
especfcas, aunque algunas veces estas deben ser cumplidas por todos
los integrantes de la familia. Por ejemplo, en el componente Bonos para
la compra de alimentos de la Red de Oportunidades panamea, la
recepcin de la transferencia monetaria est condicionada a la asistencia
a controles de salud de todos los integrantes de la familia (y no solo de los
menores de cierta edad). La responsabilidad por el cumplimiento de las
condicionalidades suele recaer en las mujeres madres de familia (vanse
las secciones II.A y V.F).
En esta seccin, analizaremos los distintos tipos de
condicionalidades, su monitoreo y las sanciones vinculadas al
incumplimiento, y daremos cuenta del debate an inconcluso sobre si
condicionar o no condicionar, as como de la falta de evaluaciones acerca
de las propias condicionalidades.
33
Respecto del tercer argumento, cabe destacar que la Encuesta de Percepcin de Planes
Sociales (EPPS) realizada en la Argentina arroj que un 87% de los encuestados estimaba
necesario exigir contraprestaciones a los beneficiarios de los programas sociales, como
trabajar o llevar a los hijos a controles de salud (Cruces y Rovner, 2006, pg. 61).
34
Por ejemplo, se puede exigir un porcentaje mnimo de asistencia a la escuela o bien un
mximo de inasistencias injustificadas. La periodicidad de la asistencia a centros de salud
tambin cambia de un programa a otro, adems de diferenciarse por grupos de edad.
Del mismo modo, la asistencia a talleres o charlas, as como sus distintos contenidos, es
particular para cada programa.
1. Tipos de condicionalidades
Las condicionalidades ocupan lugares diversos en cada programa y
tienen una relevancia variable de acuerdo con los objetivos especfcos.
Segn los objetivos de cada programa y sus lgicas de operacin, estas se
organizan en diferentes esquemas, que incluyen las formas de monitoreo
y el establecimiento de sanciones (Cecchini y Martnez, 2011; Fiszbein y
Schady, 2009: 88). Estos esquemas tienden a coincidir con argumentos
que justifcan su introduccin y la funcin que cumplen dentro de cada
programa (de Janvry y Sadoulet, 2006a).
A continuacin, analizaremos los tipos de condicionalidades exigidas
y su funcin en la lgica de funcionamiento de los programas. Podemos
distinguir tres tipos de condicionalidades: fuerte, moderada y leve.
Asociado a una condicionalidad fuerte existe un argumento tcnico,
a partir del cual se entiende que la condicionalidad permite cambiar el
comportamiento de los usuarios hacia una mayor inversin en capacidades
humanas y, por tanto, ocupa un lugar central en la lgica de operacin del
programa. Dado este papel, existe tambin un conjunto de mecanismos
especfcos, diseados para llevar a cabo el proceso de monitoreo de
condicionalidades y la coordinacin con los procedimientos de pago y
sanciones. En los programas que prevn condicionalidades fuertes tiende
a prevalecer el esquema una transferencia-una condicin, de modo que
cada prestacin tiene asociada una condicionalidad especfca. Ejemplos
de ello se pueden encontrar en Oportunidades, Familias en Accin, el
PATH, Comunidades Solidarias Rurales (ex Red Solidaria), Subsidios a la
Asistencia Escolar de Bogot y los dos PTC nicaragenses discontinuados
(RPS y SAC) (Fiszbein y Schady, 2009). Asimismo, existen programas que,
si bien otorgan un papel importante a las condicionalidades, se encuentran
en proceso de implementacin de los mecanismos de monitoreo y
sanciones correspondientes. Tal es el caso del PRAF de Honduras que,
por un problema de capacidades institucionales, no haba logrado
instalar dichos mecanismos. A partir de 2007, sin embargo, como parte
del Programa Integral de Proteccin Social (PIPS) y el prstamo del BID
tendiente a homologar las estructuras operativas y programticas del
PRAF nacional y el PRAF fnanciado con recursos del Banco, se comenz a
incorporar gradualmente el monitoreo de condicionalidades y la aplicacin
de sanciones (Cecchini y otros, 2009).
En los programas con condicionalidades moderadas, estas tienen
un papel secundario respecto de la prestacin propiamente dicha (o
sea, la transferencia monetaria). De este modo, se observa que, o bien la
verifcacin es dbil, o bien las sanciones son moderadas. Cuando estos
esquemas coinciden con transferencias planas o que no distinguen
90 CEPAL
segn sean para efectos de educacin o salud, el diseo de la dada una
transferencia-una condicin se vuelve ms complejo, lo que genera
difcultades adicionales a la hora del monitoreo. Un ejemplo de esta
modalidad lo presenta Bolsa Famlia, en donde las condicionalidades
quedan comprendidas en un modelo de intervencin que privilegia el
acceso de los usuarios a los servicios de educacin y salud por sobre las
sanciones o la suspensin por incumplimiento (Fiszbein y Schady, 2009;
Britto, 2006; Godoy, 2004). Aun cuando en el Brasil ltimamente se han
reforzado los mecanismos de control de condicionalidades y las sanciones,
el nfasis est puesto en buscar conocer e intentar superar los elementos
que inciden en el incumplimiento de las condicionalidades por parte de
las familias (Bastagli, 2009; Mesquita, 2009).
Las condicionalidades leves pueden observarse en programas
en que las condicionalidades asumen modalidades particulares: se
negocian con las familias, no se asocian a sanciones y suspensiones,
o no se refuerzan. El primero es el caso de los PTC que responden a la
lgica de sistema o red (Cecchini y Martnez, 2011), como Chile Solidario
y Red Juntos de Colombia, donde las acciones a realizar por cada familia
se establecen en el marco del trabajo especfco que estas llevan a cabo
en conjunto con los profesionales de acompaamiento familiar. Aqu, el
argumento para utilizar condicionalidades es de carcter promocional;
esto es, la corresponsabilidad permite que los usuarios del programa sean
partcipes del proceso de mejoramiento de sus condiciones de vida
35
. As,
en los programas mencionados, las condicionalidades estn orientadas a
la participacin de los usuarios en distintos programas pblicos, segn
la dimensin trabajada, y a la atencin de los requerimientos especfcos
de cada programa. En este contexto, la fexibilidad en la defnicin de
las condicionalidades est dada por la jerarqua que asignan las propias
familias a sus necesidades y los contratos de cumplimiento de los mnimos,
pero no por la defnicin de cules son las dimensiones a trabajar, que
vienen predefnidas. La fexibilidad de este tipo de condicionalidades
supone, adems, la posibilidad de adaptacin de la oferta de servicios y
programas a las realidades particulares de estas familias.
En estos casos, los vnculos entre las transferencias monetarias y las
condicionalidades son diferentes en cada programa. En Chile Solidario,
por ejemplo, el Bono de proteccin que se entrega durante el perodo
de acompaamiento exige que, durante el mes en curso, la familia haya
35
Si bien el argumento promocional tambin se utiliza en programas con condicionalidad
fuerte, como Oportunidades (vase SEDESOL, 2006, en Cohen, Franco y Villatoro, 2006),
la diferencia es que en el caso de Mxico las corresponsabilidades son estndar para todas
las familias, mientras que en el caso de Chile se negocian con cada familia, por lo que su
participacin en el proceso no es meramente retrica.
trabajado al menos una de las siete dimensiones consideradas relevantes
para el mejoramiento de sus condiciones de vida
36
. Por otra parte, el
Bono de egreso se otorga a las familias que logran cumplir los mnimos
establecidos al momento de fnalizar el apoyo familiar. Este apoyo
monetario y los dems subsidios a los que tienen derecho las familias
destinatarias se mantienen durante tres aos una vez fnalizado el perodo
de apoyo familiar, sin condicionalidades adicionales. En la Red Juntos de
Colombia, en cambio, las condicionalidades que asumen las familias para
acceder a subsidios monetarios son importantes, pues estos se obtienen a
travs del programa Familias en Accin de condicionalidades fuertes.
Dentro de este tercer grupo, los casos del Bono de Desarrollo
Humano del Ecuador y de Tekopor del Paraguay son singulares, dado
que, aun cuando se defnen dentro de la lgica de las transferencias
condicionadas, en la prctica no verifcan su cumplimiento. En apoyo a
esto, algunos estudios han mostrado que para generar un efecto sobre el
comportamiento de los usuarios basta con que estos perciban que deben
realizar contraprestaciones, sin que sea necesaria su verifcacin estricta y
la sancin en caso de no cumplimiento (Schady y Araujo, 2006).
2. Sanciones y monitoreo de condicionalidades
De manera similar a lo que ocurre con las condicionalidades, los sistemas
de sanciones tambin presentan importantes variaciones en los diseos de
los distintos programas y estas pueden ser ms o menos duras (vase el
cuadro III.8). Por ejemplo, aunque tanto en Oportunidades como en Bolsa
Famlia el incumplimiento de las condicionalidades supone la interrupcin
inmediata del benefcio monetario en el mes correspondiente, en el segundo
caso los montos se acumulan y se reintegran una vez que la familia vuelve
a certifcar sus condicionalidades. En Oportunidades, los apoyos de las
familias se suspenden por tiempo indefnido cuando no se cumplen las
condicionalidades de salud durante cuatro meses consecutivos, mientras
que en Bolsa Famlia el bono bsico entregado a las familias recin puede
suprimirse al quinto incumplimiento.
Otro punto a destacar respecto de las sanciones es la importancia
de tener reglas claras al respecto y disponer de las capacidades adecuadas
para el monitoreo de las condicionalidades. En el caso de Oportunidades,
por ejemplo, existe una serie de estrictas reglas de cumplimiento que
establecen diversos tipos de sanciones (suspensin mensual de benefcios,
suspensin indefnida y, fnalmente, suspensin defnitiva), as como
36
La ley nm. 19.949 de 2004, que crea el Sistema Chile Solidario, indica que el Bono de
proteccin cesar en caso que las familias y personas no cumplan las condiciones a que
se hayan comprometido, debidamente certificado por la entidad encargada de la ejecucin
del componente psicosocial.
92 CEPAL
procedimientos de restauracin de derechos en el caso de las suspensiones
indefnidas (Steta, 2006).
El monitoreo de condicionalidades quizs sea uno de los aspectos
ms demandantes de los PTC respecto de las capacidades instaladas
en comparacin con otros programas sociales. Al respecto, diversos
autores (Tesluic, 2006; Villatoro, 2008; Britto, 2006; Parra Crrea y Perez
Ribas, 2008) advierten que en algunos pases, aun cuando los programas
establezcan sanciones al incumplimiento de las condicionalidades, en la
prctica, esto resulta difcultoso porque no existen sufcientes capacidades
para llevarlo a cabo.
Asimismo, varios autores advierten la importante cantidad de
recursos que los pases deben destinar a las actividades de monitoreo de
condicionalidades (Villatoro, 2008; Parra Correa y Prez Ribas, 2008)
37
.
Ms all de la necesidad de contar con estos recursos, la verifcacin
del cumplimiento impone la necesidad de solucionar una serie de
problemas prcticos: con qu frecuencia verifcar?, a quin verifcar?,
qu penalidades aplicar? Estas son las preguntas que guan el diseo de
mecanismos de verifcacin y que no cuentan con mayor respaldo terico
y emprico. La decisin se vuelve ms compleja cuando se debe lidiar con
una multiplicidad de agentes que hacen que el proceso de verifcacin sea
lento y engorroso, y no se dispone de tecnologas de la informacin que
hagan ms efcientes los procesos. Tesluic (2006) enumera una serie de
difcultades adicionales a resolver en este mbito, que afectan la operacin
de los programas y su efciencia. Entre ellas, resulta relevante mencionar:
la eleccin entre mantener registros o disminuir la burocracia, la
necesidad de controlar los costos de la verifcacin, la invencin de formas
alternativas de penalizacin del incumplimiento y la necesidad de hacer
que el fujo de informacin y el ciclo de pago sean lo ms simultneos
posible. Este ltimo aspecto es crucial para la efectividad de la lgica de
las condicionalidades y para que las sanciones tengan efecto. Incluso en
el caso de Oportunidades, uno de los programas que ms ha avanzado en
estos mbitos, las respuestas a la informacin proveniente del monitoreo
que indica si se debe sancionar a una familia mediante el bloqueo del pago
pueden llegar a demorar ms de seis meses (Fiszbein y Schady, 2009)
La sofsticacin de los mecanismos de verifcacin y la calibracin
de los tiempos de operacin pueden volverse completamente inefcaces
cuando, en la prctica, los encargados de ejecutar dichas acciones atienden
consideraciones de otro tipo. Se ha registrado que, dadas las defciencias de
la oferta de servicios pblicos y las difcultades que pueden enfrentar las
37
Sobre el tema costo-efectividad del monitoreo de las condicionalidades, vase la seccin
V.B.
familias pobres para cumplir con las exigencias de condicionalidades, en
algunos casos, los operadores locales tienden a reportar el cumplimiento
de las condicionalidades aun cuando no lo haya, ya que quitar los
benefcios a ciertas familias implica dejarlas sin una fuente importante de
sustento (Villatoro, 2008).
En parte por esto ltimo, pero tambin por cuestiones de principios,
se ha puesto en tela de juicio la relevancia de incurrir en gastos elevados
para satisfacer los supuestos detrs del monitoreo de condicionalidades.
3. Evaluacin de condicionalidades
Especialmente desde una perspectiva de derechos (Naciones Unidas,
2009; Standing, 2007a; Freeland, 2009), se ha advertido que una fjacin
demasiado estricta en las condicionalidades puede generar una distincin
poco afortunada entre pobres merecedores y no merecedores de
asistencia, lo que choca con el principio de universalidad de los derechos
y violara derechos humanos bsicos en relacin con el aseguramiento
de un nivel mnimo de vida (Naciones Unidas, 2009). Asimismo, se ha
destacado que las familias ms pobres y vulnerables suelen ser las que
no logran cumplir las condicionalidades para obtener la transferencia de
ingreso (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2009) y que las condicionalidades
pueden crear oportunidades de corrupcin por parte de las personas
encargadas de certifcarlas (De Brauw y Hoddinott, 2008). A esto hay
que sumar que no existe evidencia clara de la efectividad o efciencia de
introducir condiciones a las prestaciones sociales (Draibe y Riesco, 2009;
Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007; Veras Soares, Ribas e Hirata, 2008), por
la difcultad de separar entre los efectos de las condicionalidades y los de
las transferencias (Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010).
Asimismo, los distintos estudios y evaluaciones de impacto
existentes se han concentrado poco en la calibracin de las
condicionalidades cmo condicionar (De Brauw y Hoddinott, 2008:
De Janvry y Sadoulet, 2006a, 2006b; Samson, 2006; Szleky, 2006), esto
es, en la medicin de los efectos especfcos que producen las distintas
condicionalidades de modo de hacerlas ms efcaces y efcientes.
Como propone Bastagli, quizs el hallazgo ms importante de las
evaluaciones de impacto es que el efecto de las condicionalidades depende,
en gran medida, de cmo estn diseadas y cmo se implementan (2008:
137). Al respecto, el estudio de de Janvry y Sadoulet (2006b) propone formas
de aumentar la efciencia de las condicionalidades, enfocndolas solo en
la poblacin que presenta niveles ms bajos del indicador que se quiere
aumentar. Por ejemplo, dado que en varios pases la matrcula de educacin
primaria ya es lo sufcientemente alta, los autores argumentan que los
costos que signifca imponer condiciones junto con las tareas de monitoreo
94 CEPAL
y las dems acciones involucradas superan ampliamente los benefcios que
ello traera en trminos de costo-impacto. Para el sector de la educacin,
proponen defnir dnde y en qu grupos concentrar las condicionalidades
mediante una combinacin de indicadores que muestren quines tienen la
mayor probabilidad de no matricularse en una escuela sin la transferencia
condicionada y quines tienen una mayor respuesta al monto ofrecido. En
el caso de Progresa, encuentran que dichos elementos estn determinados
por variables como la edad y la pertenencia a una determinada etnia (de
Janvry y Sadoulet, 2006b).
Es as como Villatoro (2007) propone que las condicionalidades de
los PTC podran ampliarse hacia la educacin preescolar, dado que en
este nivel educativo, los grados de acceso son bajos en Amrica Latina y
los retornos posibles en el largo plazo son muy altos, aun cuando se debe
atender a las restricciones por el lado de la oferta y a los problemas de
exigibilidad de este nivel educativo en los pases. Asimismo, el autor
destaca que esta recomendacin es ms relevante para los pases de
ingresos medios que para los ms pobres, ya sea por la demografa de la
pobreza o por cuestiones de capacidad institucional.
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Inversin y cobertura 105
Captulo IV
Inversin y cobertura
38
En los tres lustros transcurridos desde la implementacin de los primeros
PTC en el Brasil (Bolsa Escola) y Mxico (Progresa), el crecimiento de
estos programas de proteccin social no contributiva en los pases
latinoamericanos y caribeos ha sido constante, tanto en trminos de la
cobertura de la poblacin como de la inversin (tradicionalmente conocida
como gasto)
39
. Esto se ha dado en un contexto de incremento sostenido
de la inversin pblica social, que ha pasado del 12,3% del PIB en el bienio
1990-1991 al 18,4% en el perodo 2007-2008 (CEPAL, 2011).
Alrededor de 2000, los PTC o sus precursores directos programas
de reduccin de la pobreza basados en transferencias de ingresos, como
el Bono Solidario del Ecuador y el Programa de Asignacin Familiar
(PRAF) de Honduras ya operaban en seis pases de la regin, cubran
aproximadamente el 6% de la poblacin e implicaban una inversin
equivalente al 0,19% del PIB
40
. En el siguiente quinquenio, la expansin de
estos programas fue muy rpida, tanto que en 2005 se haban difundido a
17 pases de Amrica Latina y el Caribe y cubran el 14% de la poblacin
38
La informacin estadstica presentada en esta seccin proviene de la Base de datos de
programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe de la
CEPAL, [en lnea] http://dds.cepal.org/bdptc/.
39
En las estadsticas de finanzas pblicas y las cuentas nacionales se suele hablar de gasto
social para referirse a todos los recursos destinados al financiamiento de la poltica social,
sus programas y proyectos. Sin embargo, aqu se prefiere utilizar la expresin inversin
social, a la luz de los retornos que esta tiene en trminos de desarrollo humano (Martnez
y Collinao, 2010).
40
Los seis pases son: Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico y Nicaragua.
106 CEPAL
regional, con una inversin igual al 0,24% del PIB. En 2008, la inversin
en los PTC aument al 0,34% del PIB y en 2009 se elev al 0,40% del PIB.
Este ltimo incremento se debe al efecto combinado de la expansin de
los presupuestos de estos programas y la reduccin del PIB debido a los
efectos de la crisis econmica global (vase el grfco IV.1).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin ofcial
de los pases.
a
Promedios ponderados.
Grfico IV.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC) E INVERSIN
EN DICHOS PROGRAMAS
5,7
13,5
17,6
19,2 19,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
2000 2005 2008 2009 2010
0,19
0,24
0,34
0,40
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
2000 2005 2008 2009
A) Cobertura de los PTC, 2000-2010
(En porcentajes de la poblacin total)
B) Inversin en los PTC, 2000-2009
(En porcentajes del PIB)
En 2010, los pases con PTC eran 18, considerando el lanzamiento
del Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas
(TCCTP) en Trinidad y Tabago en 2006 y del programa Mi Familia
Progresa en Guatemala en 2008, as como el abandono de esta modalidad
de programas por parte de Nicaragua en 2006. En los ltimos aos, se
han lanzado nuevos programas o modifcado algunos que estaban en
marcha. En 2009, la Argentina lanz la Asignacin Universal por Hijo para
Proteccin Social, que absorbe a los usuarios del programa Familias por la
Inclusin Social, y el Estado Plurinacional de Bolivia cre el Bono Madre
Nio-Nia Juana Azurduy de Padilla. En 2010, Honduras agreg a la
oferta del Programa de Asignacin Familiar (PRAF) el Bono 10.000, una
transferencia de 10.000 lempiras anuales para cada familia destinataria
(unos 500 dlares), que tiene como propsito mejorar las condiciones de
educacin, salud y alimentacin de los hogares indigentes con nios y
adolescentes (vase el cuadro 1 del anexo).
Como resultado de esta expansin, en 2010 los PTC alcanzaban a
ms de 25 millones de familias latinoamericanas y caribeas, entre las que
se incluyen 12,6 millones de familias brasileas y 5,6 millones de familias
mexicanas. De modo que estos programas llegan a cubrir alrededor
del 19% de la poblacin (113 millones de personas), con un esfuerzo
de inversin que representa el 0,40% del PIB (vase el grfco IV.1). En
2010, de los diez pases para los cuales se dispone de informacin sobre
el presupuesto de los PTC, seis lo aumentaron en trminos nominales y
cuatro lo disminuyeron.
Asimismo, los niveles de cobertura efectivamente alcanzados por
cada programa varan sustancialmente. Alrededor de 2010, el Ecuador,
con el Bono de Desarrollo Humano, era el pas con el mayor porcentaje
de poblacin (44%) cubierta por un PTC (vanse el grfco IV.2 y el cuadro
1 del anexo). Los programas con mayor nmero de usuarios en trminos
absolutos eran Bolsa Famlia del Brasil (52 millones de personas, cerca de la
mitad de los usuarios de PTC a nivel regional), Oportunidades de Mxico
(27 millones de personas) y Familias en Accin de Colombia (12 millones
de personas). Bolsa Famlia y Oportunidades son tambin los programas
con los presupuestos ms grandes de la regin (6.200 millones de dlares
y 3.500 millones de dlares, respectivamente), aunque en trminos de
porcentaje del PIB (un 0,47% y un 0,51%, respectivamente), se ven superados
por el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador (1,17%) (vanse el grfco
IV.3 y el cuadro 1 del anexo). En seis pases (la Argentina, el Brasil, Chile,
el Ecuador, Mxico y el Uruguay), el nmero de usuarios iguala o supera
al nmero de indigentes (vanse el grfco IV.4 y el cuadro 1 del anexo)
41
.
Un aspecto comn a los PTC de mayor alcance es que antes de su
lanzamiento ya existan otros programas importantes de reduccin de
la pobreza. En Mxico, Oportunidades fue procedido por el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, de manera ms directa, por el
Programa en Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa). En el Brasil,
tanto el programa de ingreso mnimo vinculado a la educacin Bolsa
Escola (creado en 2001), como los programas de transferencias de ingresos
sectoriales Bolsa Alimentao, Carto Alimentao y Auxlio Gs, fueron
incorporndose paulatinamente a Bolsa Famlia entre 2003 y 2006. En el
Ecuador, el Bono Solidario, una transferencia monetaria no condicionada,
precedi entre 1998 y 2002 al Bono de Desarrollo Humano. En el caso
de Colombia, el gran incremento de familias usuarias ocurri en 2007,
seis aos despus del inicio de Familias en Accin, cuando el programa
comenz a operar en los centros urbanos y a incorporar a ms de 200.000
personas en situacin de desplazamiento, as como a comunidades
indgenas y afrocolombianas (vase el grfco IV.5).
41
Sin considerar los errores de inclusin y exclusin de los programas.
108 CEPAL
Grfico IV.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),
ALREDEDOR DE 2000, 2005 Y 2010
(En porcentajes de la poblacin total)
de los pases.
8,3
17,5
26,4
6,8
25,2
3,3
44,3
8,2
22,6
8,7
11,3
24,6
0,0
10,9
8,6
7,6
21,2
2,4
11,6
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2000 2005 2010
Grfico IV.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): INVERSIN EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),
ALREDEDOR DE 2005, 2008 Y 2009
(En porcentajes del PIB)
de los pases.
0,20
0,33
0,47
0,11
0,39 0,39
1,17
0,02
0,32
0,24
0,40
0,51
0,00
0,36
0,14
0,51
0,19
0,45
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
2005 2008 2009
110 CEPAL
Grfico IV.4
AMRICA LATINA (15 PASES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), 2009-2010
(En porcentajes de la poblacin indigente y pobre)
a
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares e informacin ofcial de los respectivos pases.
a
La cobertura de los programas de transferencias condicionadas en relacin con la poblacin indigente y
pobre no toma en cuenta los errores de inclusin y exclusin.
89,0
81,0
70,5
60,6
52,2
50,7
38,7
25,2
84,6 84,6
62,8
56,5
51,7
46,4 46,3
39,5 39,7
21,2
17,4
32,4
17,1
13,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Poblacin indigente Poblacin pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
Grfico IV.5
BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC)
(En millones de familias)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas
de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe; y M. Naranjo, Ecuador: anlisis
de la contribucin de los programas sociales al logro de los Objetivos del Milenio, Documentos de
proyectos, N 201 (LC/W.201), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2008.
3,6
6,6
8,7
11,0
11,0
10,6
12,4
12,6
1,6
2,3
2,5
3,1
4,2 4,2
5,0 5,0 5,0 5,0
5,0
5,2
5,6
0,1
0,3 0,4
0,3
0,5
0,7
1,6
1,8
2,6 2,6
1,2 1,2
1,2 1,2
0,8
0,9
1,0
1,0
1,0
1,2
1,2
-1
1
3
5
7
9
11
13
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bolsa Famlia
Progresa (1997-2001) / Oportunidades (desde 2002)
Familias en Accin
Bono Solidario (1998-2002) / Bono de Desarrollo Humano (desde 2003)
112 CEPAL
A. El esfuerzo de los pases frente al objetivo de
erradicacin de la pobreza extrema
Para medir el esfuerzo de los pases en trmino de cantidad de recursos
destinados a los PTC frente al objetivo de erradicacin de la pobreza
extrema, creamos un indicador que relaciona la inversin en PTC con el
dfcit agregado anual de recursos de la poblacin indigente respecto de
la lnea de indigencia, ambos valores expresados como porcentaje del PIB
(vase el cuadro IV.1). Sobre la base de la metodologa utilizada en Naciones
Unidas (2005, pg. 30), el dfcit agregado se calcula dividiendo el PIB por
la cantidad de recursos necesarios para que todos los indigentes del pas
salgan de esa condicin en trminos de ingresos (vanse los cuadros 3 y 4
del anexo).
La relacin entre la inversin en PTC y el dfcit agregado de
recursos de la poblacin indigente nos muestra que estos programas
representan, en promedio, el 30% de los recursos monetarios anuales
necesarios para erradicar la extrema pobreza de ingresos en la regin. Esto
considerando que el indicador de dfcit agregado subestima la magnitud
de los fujos monetarios reales necesarios para la erradicacin permanente
de la indigencia. Por una parte, en el clculo de las cifras se supone que
el traslado de recursos hacia los indigentes ocurre en condiciones de
focalizacin perfecta tanto en la seleccin de benefciarios como en la
determinacin de los montos de las transferencias para cada uno de ellos
y sin ocasionar costos administrativos. Por otra parte, hay que reconocer
que la erradicacin de la extrema pobreza no se logra solamente mediante
transferencias de ingreso corriente, sino que requiere de intervenciones
multidimensionales y de largo plazo, orientadas a romper la reproduccin
intergeneracional de este fenmeno, lo que implica, entre otros factores,
que las personas tengan acceso a niveles adecuados de educacin y salud,
insumos fundamentales para generar recursos sufcientes de manera
autnoma (Naciones Unidas, 2005, pgs. 30-31) mediante la insercin en el
mercado laboral.
Estos datos tambin permiten mostrar la gran heterogeneidad de
situaciones que existe en los pases de la regin. En el Uruguay, el pas
con la menor brecha de pobreza de Amrica Latina, el dfcit agregado es
muy pequeo, por lo que la inversin en las Asignaciones Familiares lo
supera 10 veces. Tanto en el Brasil como en Mxico, donde operan los PTC
ms grandes de la regin, la inversin en estos programas casi duplica el
dfcit agregado de recursos de la poblacin indigente, lo que coincide con
la amplia cobertura y los montos relativamente elevados de los programas,
as como con un dfcit relativamente chico, igual o menor al 0,28% del
PIB. Costa Rica y el Ecuador son los otros pases donde la inversin en
PTC supera el dfcit agregado, mientras que en Chile esta inversin llega
a cubrir el 93% del pequeo dfcit. La situacin es ms crtica en los
pases ms pobres, como El Salvador, el Estado Plurinacional de Bolivia,
Guatemala, Honduras y el Paraguay, donde el indicador no supera el 22%.
A su vez, Colombia, Panam y la Repblica Dominicana se encuentran
en una situacin intermedia, ya que se logra cubrir entre el 44% y el 60%
del dfcit agregado anual de recursos de la poblacin indigente (vase el
cuadro IV.1).
Pas Dcit PIB Dcit Programa Inversin Inversin en
agregado (En agregado anual en PTC/dcit
anual millones anual PTC agregado
(En millones de dlares) (En (En (En
de dlares) porcentajes porcentajes porcentajes)
del PIB) del PIB)
Bolivia (Estado 445,1 17 340,0 2,57 Bono 0,56 21,9
Plurinacional de)
a
Juancito Pinto
y Bono Madre
Nio-Nia
Juana Azurduy
de Padilla
Brasil 3 949,5 1 595 122,9 0,25 Bolsa Famlia 0,47 188,3
Chile 188,1 163 305,0 0,12 Chile Solidario 0,11 92,5
Colombia 2 035,1 232 270,9 0,88 Familias 0,39 44,2
en Accin
Costa Rica 82,9 29 283,7 0,28 Avancemos 0,39 137,8
Ecuador 443,0 52 021,9 0,85 Bono de 1,17 137,9
Desarrollo
Humano
El Salvador 162,8 21 100,5 0,77 Comunidades 0,02 2,9
Solidarias
Rurales
Guatemala 1 029,3 37 660,6 2,73 Mi Familia 0,32 11,8
Progresa
Honduras
a
770,3 14 318,2 5,38 Programa 0,24 4,5
de Asignacin
Familiar (PRAF)
Mxico
b
2 465,5 1 093 678,3 0,23 Oportunidades 0,42 187,2
Panam
b
83,1 23 001,6 0,36 Red de 0,22 59,8
Oportunidades
Paraguay 523,2 17 097,5 3,06 Tekopor 0,36 11,8
Cuadro IV.1
AMRICA LATINA (14 PASES): DFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA
POBLACIN INDIGENTE CON RESPECTO A LA LNEA DE INDIGENCIA
E INVERSIN EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS (PTC), 2009
114 CEPAL
del PIB) del PIB)
Repblica 514,3 46 597,6 1,10 Solidaridad 0,51 46,1
Dominicana
Uruguay 12,2 31 510,9 0,04 Asignaciones 0,45 1154,4
Familiares
Amrica Latina 12 704,3
c
3 374 309,5
c
1,33
d
0,40
d
30,2
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), Panorama social de Amrica Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicacin
de las Naciones Unidas, N de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.
a
2007.
b
2008.
c
Total.
d
Promedio simple.
La misma metodologa puede utilizarse para calcular el dfcit
agregado anual de recursos de la poblacin pobre respecto de la lnea
de pobreza (vanse el cuadro IV.2 y los cuadros 5 y 6 del anexo), lo que
permite mostrar que la inversin en PTC solo cubre, en el promedio
regional, el 7,2% de dicho dfcit. En la regin, solamente las Asignaciones
Familiares del Uruguay se acercan a cubrir el dfcit de recursos de los
pobres, mientras que los PTC de pases que lograban cubrir el dfcit de
los indigentes (el Brasil, Costa Rica, el Ecuador y Mxico) solo alcanzan a
cubrir entre el 22% y el 32% de este dfcit.
Cuadro IV.1 (conclusin)
del PIB) del PIB)
Bolivia (Estado 1 566,7 17 340,0 9,03 Bono 0,56 6,2
Plurinacional de)
a
Juancito Pinto
y Bono Madre
Nio-Nia
Juana Azurduy
de Padilla
Brasil 30 028,1 1 595 122,9 1,88 Bolsa Famlia 0,47 25,0
Chile 860,7 163 305,0 0,53 Chile Solidario 0,11 20,9
Colombia 13 969,1 232 270,9 6,01 Familias 0,39 6,4
en Accin
Costa Rica 360,1 29 283,7 1,23 Avancemos 0,39 31,7
Ecuador 2 202,6 52 021,9 4,23 Bono de 1,17 27,6
Desarrollo
Humano
El Salvador 1 126,6 21 100,5 5,34 Comunidades 0,02 0,4
Solidarias
Rurales
Guatemala 4 510,3 37 660,6 11,98 Mi Familia 0,32 2,7
Progresa
Honduras
a
2 464,2 14 318,2 17,21 Programa 0,24 1,4
de Asignacin
Familiar
(PRAF)
Mxico
b
20 916,8 1 093 678,3 1,91 Oportunidades 0,42 22,1
Panam
b
349,7 23 001,6 1,52 Red de 0,22 14,5
Oportunidades
Paraguay 1 959,5 17 097,5 11,46 Tekopor 0,36 3,1
Repblica 2 200,5 46 597,6 4,72 Solidaridad 0,51 10,8
Dominicana
Uruguay 152,5 31 510,9 0,48 Asignaciones 0,45 93,0
Familiares
Amrica Latina 82 667,4
c
3 417 124,2
c
5,58
d
0,40
d
7,2
Cuadro IV.2
AMRICA LATINA (14 PASES): DFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA
POBLACIN POBRE CON RESPECTO A LA LNEA DE POBREZA E INVERSIN EN
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), 2009
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de
proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe; Panorama social de Amrica Latina, 2010
(LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.10.II.G.6; y
base de datos CEPALSTAT.
a
2007.
b
2008.
c
Total.
d
Promedio simple.
Impacto 117
Captulo V
Impacto
Las evaluaciones de impacto tienen la fnalidad de detectar la necesidad
de realizar cambios y mejoras a los PTC y proveer informacin objetiva
y transparente a los ciudadanos, lo que puede asegurar la continuidad
de programas exitosos pese a las transiciones polticas. Gracias a las
evaluaciones de impacto, los funcionarios de los programas pueden
conocer los efectos previstos de los PTC (as como los imprevistos) e
informarse sobre las fallas en la ejecucin que obstaculizan el logro de los
objetivos propuestos (Gonzlez de la Rocha, 2010)
42
.
En la actualidad, los mtodos predilectos para medir el impacto de
los PTC son las evaluaciones experimentales o cuasi experimentales en
que se examinan los distintos aspectos de los programas por medio de
grupos de control. Esto consiste en comparar los usuarios del programa
(grupo de tratamiento) con un grupo de control de similares caractersticas
socioeconmicas (Rawlings y Rubio, 2005). Las evaluaciones cualitativas
tambin se estn utilizando para enriquecer el anlisis, porque permiten
comprender los procesos desencadenados por los programas. Por ejemplo,
pueden detectar efectos imprevistos en la teora del programa, cambios
en las relaciones dentro de los hogares y en las interacciones que los ms
pobres sostienen con las instituciones, ayudar en la comprensin de la
experiencia de participar en el programa por parte de la poblacin usuaria
y evaluar efectos como el empoderamiento de las mujeres.
42
A su vez, mediante las evaluaciones de proceso (de las reglas de operacin) puede
verificarse si un determinado PTC fue ejecutado como se pretenda.
118 CEPAL
Un nmero importante de evaluaciones proviene de Progresa-
Oportunidades de Mxico, programa que ha sido considerado un
verdadero cono por la recoleccin sistemtica de datos para la evaluacin
de impacto, la publicacin de esos datos y la consecuente generacin de
una gran cantidad de estudios (Fiszbein y Schady, 2009, pg. 6; Gonzlez
de la Rocha, 2010). En Mxico, las evaluaciones se incorporaron al diseo
del programa de manera explcita, lo que no ocurri en otros importantes
programas como Bolsa Famlia, en los que no hay una disponibilidad
comparable de datos y anlisis de tipo evaluativo (Gonzlez de la
Rocha, 2010). En el caso de Chile Solidario, Larraaga y Contreras (2010)
evidencian que su evaluacin de impacto se ha visto restringida por la
escasa disponibilidad y calidad de la informacin.
Los PTC afectan de diversas maneras el ingreso y el consumo de
las familias, el uso de los servicios sociales, el nivel educativo y el estado
de salud y nutricional de la poblacin destinataria. Asimismo, estos
programas tienen diferentes resultados en materia de generacin de
ingreso e insercin laboral de las personas en edad de trabajar, trabajo
infantil y empoderamiento de las mujeres. Ya sea que el objetivo principal
de un PTC consista en reducir la pobreza en el corto plazo mediante la
transferencia de ingreso, fortalecer las capacidades humanas a travs de
un mayor acceso a servicios de salud y educacin, o mejorar la insercin
de las familias en la sociedad por medio del mejoramiento de una serie
de mnimos sociales, cabe esperar diferentes efectos sobre estas
dimensiones (Cecchini y Martnez, 2011). A continuacin, se analiza
de manera resumida el impacto que los PTC han tenido en materia de
capacidades humanas, pobreza y distribucin del ingreso, consumo,
insercin laboral, trabajo infantil y empoderamiento de las mujeres.
A. Indicadores de capacidades humanas
Las evaluaciones sobre los efectos de los PTC en las capacidades humanas
revelan que se han producido avances en materia de objetivos intermedios
(Bastagli, 2008), como el acceso a la escuela y los servicios de salud. Sin
embargo, no hay informacin concluyente en relacin con objetivos
fnales de desarrollo humano, como el aprendizaje (Reimers, DeShano da
Silva y Trevino, 2006) y el estado de salud o nutricional de nios y nias
(Castieira, Nunes y Rungo, 2009; Hoddinott y Bassett, 2009).
En el componente educacin de los PTC, en general los efectos
se concentran en incrementos en la matrcula escolar (Schady, 2006).
Estos incrementos tienden a ser mayores en pases donde los niveles
de referencia eran ms bajos, en los grados escolares de transicin
que presentaban altas tasas de desercin (como el paso de primaria a
Impacto 119
secundaria) y en los hogares ms pobres. De Brauw y Hoddinott (2008)
identifcan, para el caso del componente educativo de Progresa, que la
condicionalidad genera una diferencia importante en la probabilidad
de asistir a la escuela. Asimismo, como resultado de Oportunidades,
se ha encontrado que las brechas de gnero en la matrcula de nios y
nias en la secundaria, especialmente en zonas rurales, prcticamente
han desaparecido (Parker, 2003, 2004). Otras evaluaciones (SEDESOL,
2008) muestran avances importantes en la disminucin de la desercin
escolar, el aumento de la matrcula escolar y el mejoramiento de las
califcaciones, aunque todo esto se da en zonas geogrfcas, rangos de
edad y niveles de escolaridad especfcos. De manera similar, Levy y
Ohls (2007) encuentran que el Programa de avance mediante la salud y la
educacin (PATH) de Jamaica aumenta en 0,5 das por mes la asistencia
escolar de los nios y las nias de entre 6 y 17 aos, lo que representa
un resultado importante si se consideran las muy elevadas tasas de
asistencia (96%). En la Repblica Dominicana, se ha encontrado que el
programa Solidaridad aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en
14 puntos porcentuales entre los estudiantes de 14 a 16 aos (Programa
Solidaridad, 2008). Asimismo, en el programa Tekopor del Paraguay,
la tasa de matrcula muestra un aumento del 2,5% entre los nios de
familias usuarias, mientras la tasa de asistencia escolar se eleva entre 5 y
8 puntos porcentuales (Veras Soares y otros, 2008).
Sin embargo, tomando en consideracin un conjunto mayor de
programas, y haciendo referencia a otros estudios, Reimers, DeShano
da Silva y Trevino (2006) cuestionan los efectos de las condicionalidades
en la asistencia a la escuela, especialmente en el caso de los niveles
primarios. En Familias en Accin, por ejemplo, se ha encontrado un mayor
impacto en el aumento de la asistencia a la escuela entre los estudiantes
de secundaria que entre los de primaria, lo que puede explicarse por las
elevadas tasas de asistencia que este ltimo segmento ya mostraba antes
de la implementacin del programa (Attanasio y otros, 2008).
En el caso del componente salud y nutricin de los PTC, se observan
aumentos de cobertura en controles de crecimiento para nios y en
controles mdicos preventivos, pero la evidencia respecto del impacto en
el estado de salud y nutricional de los nios es heterognea (Hoddinott y
Bassett, 2009). En Jamaica, por ejemplo, los controles mdicos aumentaron
un 38% para los nios y las nias menores de 6 aos que participan del
programa PATH (Levy y Ohls, 2007). Algunos programas que incluyen
prestaciones en el mbito nutricional, como Oportunidades, Familias en
Accin, Bolsa Famlia y la desaparecida Red de Proteccin Social (RPS),
muestran mejoras en indicadores de nutricin para nios y nias en edad
preescolar, mientras que en los casos de Bolsa Alimentao, Tekopor y el
Programa de Asignacin Familiar (PRAF) no se han observado efectos
120 CEPAL
positivos (Attanasio, Trias y Vera-Hernndez, 2008; Barrios, Galeano y
Snchez, 2008; Bassett, 2008; Hoddinott y Bassett, 2008; Paes y Pacheco,
2008). En Colombia, un ao de participacin en el programa Familias
en Accin disminuye un 1% la prevalencia de desnutricin crnica
(Attanasio, Trias y Vera-Hernndez, 2008). En el Brasil, los nios menores
de 5 aos que son usuarios de Bolsa Famlia tienen una probabilidad un
26% mayor de tener indicadores de talla/peso y peso/edad adecuados,
en comparacin con los que no son usuarios (Paes y Pacheco, 2008). En
el caso de Progresa y Oportunidades, se ha registrado un aumento de
las consultas preventivas, una reduccin de la mortalidad materna e
infantil y un mejoramiento de indicadores nutricionales, como la talla
y la prevalencia de anemia, as como una disminucin de los das de
enfermedad (SEDESOL, 2008). Nuevamente, cada uno de estos hallazgos
se concentra en determinados grupos poblacionales en trminos de
ubicacin geogrfca y rango de edad.
Estos resultados deberan llamar la atencin sobre un aspecto
importante desde el punto de vista estrictamente metodolgico. En un
estudio de Younger, Ponce e Hidalgo (2009) se muestra una comparacin
de las distintas evaluaciones realizadas a Progresa y Oportunidades
en trminos de su metodologa y sus efectos en el mbito nutricional.
El resultado revela que cuando se cambian las fuentes de informacin,
el ao en que se efectan las mediciones, los mtodos y las tcnicas
empleadas, cambian diametralmente los resultados (vase el recuadro
V.1). La claridad respecto de estos aspectos metodolgicos es, por lo tanto,
un elemento que debe tenerse en consideracin al momento de presentar
la evidencia disponible.
Recuadro V.1
EVALUACIONES DE IMPACTO DE PROGRESA-OPORTUNIDADES
SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LOS NIOS
Younger, Ponce e Hidalgo (2009) analizan los resultados de diversos
estudios sobre el impacto de Progresa-Oportunidades respecto de tres
variables relacionadas con la seguridad alimentarias de los nios y las
nias: i) la talla, que refeja aspectos importantes vinculados a la nutricin
y la salud de los nios, ii) la concentracin de hemoglobina en la sangre,
que muestra la capacidad fsica y el desarrollo cognitivo de los nios y es
sensible a cambios nutricionales y de salud en perodos cortos, y iii) los
gastos del hogar en comida. Al respecto, los autores muestran que en los
estudios se encontraron efectos de distinto nivel y con diferentes grados
de signifcacin para poblaciones con distintas edades que pertenecen a
estratos socioeconmicos particulares o viven en distintas localidades
(reas rurales o urbanas).
Para evaluar el impacto sobre dichas variables, en los estudios
analizados se consideran diversas muestras y perodos de las encuestas
Impacto 121
disponibles. As, por ejemplo, Gertler (2004) y Behrman y Hoddinott
(2005), si bien llevaron a cabo un estudio de diseo experimental, cruzaron
la informacin disponible de la ENCEL rural de 1998 con una encuesta
realizada en paralelo por el Instituto de Nutricin y Salud Pblica (INSP).
Si bien esta metodologa permite cruzar los datos de las dos encuestas
para combinar informacin de caracterizacin y de aspectos de salud y
nutricin ms especfcos, present problemas debido a la diferencia del
tamao de la muestra de las encuestas. Asimismo, los estudios que se
basan en la ENCEL rural de 2003 incluyen informacin de 151 nuevos
conglomerados como grupos de control, no incluidos en las versiones
previas, seleccionados a travs del mtodo de emparejamiento por puntaje
de propensin (propensity score matching). Finalmente, los estudios que
utilizan la informacin de la ENCEL urbana no responden a un diseo
experimental. Aun cuando se levant un panel en conglomerados urbanos
de tratamiento y control utilizando el mtodo de emparejamiento a nivel
de comunidades, en el caso de la versin urbana de Oportunidades, los
conglomerados que se eligieron para participar no se seleccionaron al azar
en funcin de la evaluacin, como s ocurri en la versin rural, sino que
se eligieron por razones administrativas, y posteriormente se emparejaron
con otras comunidades similares que no iban a ser usuarias del programa
hasta 2004.
PROGRESA-OPORTUNIDADES: RESUMEN DE RESULTADOS DE LAS
EVALUACIONES DE IMPACTO EN NUTRICIN
Estudio Bases de Mtodo Indicador Resultados
datos y
perodo
Antropometra
Rivera y ENCEL rural Experimental, Talla +1 cm en comparacin
otros (2004) 1998-2000 doble diferencias, con el grupo de
regresin MCO control, signifcativo
para la edad de 0 a 6
meses y NSE bajo
Gertler ENCEL rural Experimental, doble Talla +1 cm en comparacin
(2004) 1998-1999 diferencias, regresin con el grupo de
+ INSP MCO control, signifcativo
para la edad de 0 a 24
meses
Behrman y ENCEL rural Experimental, Talla No signifcativo
Hoddinott 1998-1999 efectos fjos a
(2005) + INSP nivel de cada nio
Hoddinott ENCEL rural Experimental, Desnutricin Desnutricin crnica
(2008) 1998-1999 regresiones probit crnica un 10% menor para
+ INSP el grupo de
tratamiento,
signifcativo para
la edad de 12 a 36
meses
Recuadro V.1 (continuacin)
122 CEPAL
Fernald, ENCEL rural No experimental, Talla/edad de nios La duplicacin del
Gertler y 2003 regresin que han estado monto de la
Neufeld toda su vida en transferencia aumentah
(2008) el programa, la estatura en 0,20
segn monto puntajes Z,
acumulado de signifcativo en la
transferencias edad de 24 a 68
en el hogar meses: +0,24 cm
(impacto para nios de 24
marginal de la meses, +0,29 cm
transferencia) para nios de 48
meses y +0,35 cm
para nios de 68
meses
Leroy y otros ENCELURB Doble diferencias Talla +1,53 cm
(2008) 2002-2004 signifcativo para la
edad de 0 a 6 meses
Neufeld y Submuestra Doble diferencias Talla/edad No signifcativo
otros (2008) ENCELURB
2003-2004
Micronutrientes
Rivera y ENCEL rural Experimental, Nivel de 1999 = +0,37g/dl
otros (2004) 1998-2000 doble diferencias, hemoglobina de hemoglobina,
regresin MCO en la sangre, -11% de anemia,
incidencia de signifcativo para
anemia todas las edades
y NSE
2000 = Desaparecen
diferencias
Gertler ENCEL rural Experimental, Incidencia -25% incidencia
(2004) 1998-1999 doble diferencias, de anemia de anemia,
+ INSP regresin MCO nios mayores
se benefcian ms
Neufeld ENCEL Experimental, Niveles de 1) +0,4g/dl de
y otros rural 2003 redefnicin de hemoglobina hemoglobina,
(2004) grupo de signifcativo para
tratamiento (dos la edad de 48
grupos: original y a 59 meses
tardo) y nuevo
grupo de control; 2) +0,42 g/dl de
1) Diferencias hemoglobina,
simples entre los signifcativo para
grupos de tratamiento, la edad de 60
2) Emparejamiento a 71 meses
por puntaje de
propensin para
tratamiento frente
a control
Fernald, ENCEL rural No experimental, Niveles de No signifcativo
Gertler y 2003 regresin hemoglobina segn
Recuadro V.1 (continuacin)
Impacto 123
Neufeld monto acumulado
(2008) de transferencias
en el hogar
Neufeld ENCELURB Doble diferencias. Niveles de +0,4g/dl de
y otros 2002-2004 Muestra 2002-2004 hemoglobina hemoglobina,
(2006) (cortes para nios de entre signifcativo
transversales) 24 y 47 meses; para la edad
y submuestra submuestra 2003-2004 de 24 a 35
ENCELURB para nios que meses en
2003-2004 tenan entre 12 y 35 cohorte 2004
meses en 2003
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de S. Younger, J. Ponce y D. Hidalgo, El
impacto de programas de transferencias a las madres de familia en la seguridad
alimentaria de los nios: un anlisis comparado entre Mxico y Ecuador, documento
presentado en el tercer seminario internacional Transferencias condicionadas,
erradicacin del hambre y la desnutricin en tiempos de crisis, Santiago de Chile, 1
y 2 de diciembre de 2009 [en lnea] http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/seguridad/
ingreso3/pdf/imp.
Nota: ENCEL= Encuesta de Evaluacin de los Hogares, reas rurales. Diseo panel que
incluye cuatro rondas entre 1998 y 2000, y una nueva ronda en 2003. Recaba datos de
gastos y consumo. Incluye distribucin aleatoria de tratamiento en las comunidades;
INSP= Encuesta del Instituto de Nutricin y Salud Pblica. Diseo panel que incluye
tres rondas entre 1998 y 2000. Recaba datos sobre antropometra y hemoglobina. Se
puede cruzar con la ENCEL, pero con difcultades debido a diferencias en los tamaos
muestrales; ENCELURB= Encuesta de Evaluacin de los Hogares, reas urbanas.
Panel con lnea de base en 2002 ms dos rondas en 2003 y 2004. Incluye datos sobre
antropometra, hemoglobina y micronutrientes. No incluye diseo experimental; MCO=
mnimos cuadrados ordinarios; NSE= nivel socioeconmico.
Tambin resulta importante recalcar que no es fcil medir el
impacto de los PTC en el mejoramiento de indicadores sobre los que
solo tienen una incidencia indirecta. Por ejemplo, cuando se le imputan
a un PTC mejoras en nutricin debido a la mayor ingesta de alimentos
nutritivos cabe preguntarse: son las caractersticas propias de los PTC
las nicas responsables del aumento del consumo de estos alimentos?, la
introduccin de condicionalidades tiene alguna relacin directa con este
hecho?, podran haberse logrado los mismos efectos sin condiciones?,
cul es el papel que cumplen las polticas nacionales de alimentacin
y nutricin en este resultado, ms all del efecto que puedan tener los
PTC? En suma, ya que los PTC comportan principalmente acciones
complementarias (incentivos a la utilizacin de los servicios sociales) sobre
los componentes de desarrollo humano, resultara cuestionable intentar
buscar un efecto causal de estos programas en, por ejemplo, el aumento
del rendimiento escolar, sin considerar lo que ocurre en las escuelas y en
otras variables que inciden en este resultado. De este modo, volviendo
al ejemplo de la nutricin, si bien la transferencia permite aumentar los
niveles de consumo, cunto de esta se destine a adquirir alimentos, y
sobre todo alimentos benefciosos para la nutricin de todos los miembros
Recuadro V.1 (conclusin)
124 CEPAL
de la familia, no depender necesariamente de la transferencia misma,
aunque s podra estar infuenciado por algunos de los componentes de
un PTC, como las charlas en materia de alimentacin. De manera similar,
las condicionalidades pueden contribuir a aumentar la asistencia a los
controles de salud y el cumplimiento de los calendarios de vacunacin,
entre otros, pero es ms difcil que tengan un efecto en el aumento del
nivel de hemoglobina en la sangre.
Dos conclusiones preliminares emergen de esta refexin. Por una
parte, es preciso considerar a los PTC en el conjunto ms amplio de la
poltica social de cada pas y, muy particularmente, dentro de un cmulo
de acciones orientadas a cimentar las bases de un sistema de proteccin
social inclusivo e integral, de manera de lograr efectos combinados en las
capacidades humanas. Por otra parte, se requiere una mayor investigacin
a fn de ahondar ms profundamente en los efectos diferenciados que
puedan tener los diversos componentes de los PTC (transferencias
monetarias y no monetarias, charlas y capacitaciones, vinculacin
con otros programas y dems), as como los efectos conjuntos de estos
programas y otros programas sociales con los que suelen vincularse, en
objetivos de desarrollo humano.
B. Indicadores de pobreza y desigualdad del ingreso
Las evaluaciones de los PTC en relacin con el ingreso se dividen en las
que se centran en sus efectos desde el punto de vista de los usuarios y las
que miden sus consecuencias en los ndices de pobreza a nivel nacional.
Las repercusiones de las transferencias en el ingreso de las familias
usuarias pueden ser sustanciales en el corto plazo (CEPAL, 2010a; Maluccio,
2005; Fiszbein y Schady, 2009), aunque varan segn el programa. La CEPAL
(2010a) muestra que las transferencias condicionadas y otras transferencias
asistenciales pblicas representan, en promedio, alrededor de un 10,3%
del ingreso per cpita de los hogares que las reciben. Adems, se constata
que este tipo de prestaciones monetarias puede llegar a duplicar el ingreso
primario en el primer decil de la distribucin del ingreso (CEPAL, 2010a).
Una forma de visualizar la heterogeneidad de los PTC es medir el
porcentaje que representan sus transferencias monetarias en comparacin
con la lnea de indigencia o de pobreza en cada pas. En el cuadro V.1 se
incluyen datos sobre los 14 pases de Amrica Latina en que fue posible
comparar el monto per cpita mnimo y mximo de las transferencias y
el valor de las lneas de indigencia y de pobreza en el mismo ao y rea
geogrfca en que se entregaron. De esta informacin se desprende que
en las reas rurales, el monto mnimo de las transferencias representa, en
promedio, un 12% de la lnea de indigencia y un 7% de la lnea de pobreza,
Impacto 125
mientras que en las zonas urbanas equivale al 11% y al 5%, respectivamente.
A su vez, al comparar el monto per cpita mximo resulta que, en el
promedio regional, en las reas rurales las transferencias representan un
35% de la lnea de indigencia y un 20% de la lnea de pobreza, mientras
que en las zonas urbanas equivalen al 29% y al 15%, respectivamente
43
.
En el Brasil, el monto mximo del conjunto de las transferencias llega a
representar el 53% de la lnea de indigencia rural y en Mxico representa el
63% de dicha lnea (vase el cuadro V.1).
Otra manera de evaluar el potencial impacto de las transferencias
de los PTC sobre los ingresos de las familias pobres o indigentes es
comparar su monto con el dfcit mensual de recursos de dicha poblacin.
Los datos para el caso de los indigentes se presentan en el cuadro V.2 y
para los pobres en el cuadro V.3
44
. Si bien, por lo general, las transferencias
no superan un tercio del dfcit de ingreso de los indigentes, el conjunto
de las transferencias de los dos programas ms grandes de la regin, Bolsa
Famlia y Oportunidades, puede llevar a las familias extremadamente
pobres a superar la lnea de indigencia. En estos programas, el lmite
mximo del conjunto de transferencias llega a superar el 100% del dfcit
de recursos de los indigentes. Otros casos de transferencias que permiten
superar el dfcit de ingresos de los indigentes son Avancemos de Costa
Rica y la Pensin Bsica Solidaria de Chile
45
. El Bono de Desarrollo
Humano del Ecuador y la transferencia monetaria condicionada de la Red
de Oportunidades de Panam, a su vez, pueden llegar a cubrir ms de la
mitad del dfcit de ingreso de los indigentes. En el otro extremo, debido a
su muy limitado impacto sobre los ingresos de los indigentes, se encuentra
el PRAF de Honduras.
En el promedio regional, los montos mnimos de las transferencias
representan el 27,4% y el 31,3% del dfcit mensual medio de recursos de
la poblacin indigente para las reas urbanas y rurales, respectivamente,
mientras que la proporcin del dfcit mensual medio de recursos de la
poblacin en extrema pobreza cubierto por el monto mximo es del 81,4%
en las reas urbanas y del 98,4% en las reas rurales. A su vez, en promedio,
los montos mnimos de las transferencias representan el 13,5% y el 17%
43
En todos los pases de Amrica Latina, el monto de las lneas de indigencia y de pobreza
es menor en las zonas rurales que en las zonas urbanas, lo que explica que los valores de
las transferencias como porcentaje de dichas lneas sean mayores en las primeras que en
las segundas.
44
Vase ms informacin sobre el clculo del dficit en la seccin IV.A y en los cuadros 3, 4,
5 y 6 del anexo.
45
El caso de la Pensin Bsica Solidaria a la que pueden acceder los adultos mayores
usuarios de Chile Solidario, as como todos aquellos que no tengan derecho a pensin en
algn rgimen previsional y pertenezcan al 60% ms pobre de la poblacin, muestra la
relevancia de otros tipos de transferencias no contributivas, ms all de las transferencias
condicionadas, para la reduccin de la pobreza y la indigencia.
126 CEPAL
del dfcit mensual de recursos de la poblacin pobre en las reas urbanas
y rurales, mientras que los montos mximos corresponden al 39,9% y al
53,4%, respectivamente.
En cuanto a las repercusiones de las transferencias en los
indicadores de pobreza a nivel nacional, estas se hacen sentir sobre todo en
los de brecha de la pobreza (FGT1) y severidad de la pobreza (FGT2) (Veras
Soares, 2009a), ya que las transferencias suelen focalizarse en los ms
pobres (vase el grfco II.1). Sin embargo, como se aprecia en los cuadros
V.1, V.2 y V.3, no siempre representan un monto elevado, de manera que
logran acercarlos a la lnea de pobreza, pero no necesariamente superarla.
La informacin sobre los efectos positivos de los PTC en la pobreza
a nivel nacional proviene de pases donde estos programas tienen un
amplio alcance y el monto de las transferencias es signifcativo, como la
Argentina (Galasso y Ravallion, 2004), el Brasil (Cury, Coelho y Pedrozo,
2007; Fiszbein y Schady, 2009; Veras Soares y otros, 2006), el Ecuador
(Naranjo, 2008; Fiszbein y Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein y Schady,
2009) y Mxico (Fiszbein y Schady, 2009; Skoufas y McClafferty, 2001).
En los pases en que la cobertura y el monto de las transferencias son
inferiores no se observan mayores repercusiones en materia de pobreza.
En el caso de Honduras, Guerreiro Osrio (2008) concluy que el monto
reducido de las transferencias del PRAF solo ha disminuido la pobreza
en 0,02 puntos porcentuales.
Respecto del impacto de los PTC en la distribucin del ingreso,
programas como Bolsa Famlia, Oportunidades y Chile Solidario arrojan
resultados dismiles. En el caso de Chile Solidario, se constata un pequeo
efecto, ya que el coefciente de Gini se reduce solo 0,1 puntos. En los
programas Oportunidades y Bolsa Familia, en cambio, los resultados fueron
ms signifcativos, con una reduccin de la desigualdad de alrededor
de 2,7 puntos en ambos casos. La clave para entender la diferencia est
en la proporcin de los ingresos totales que representan las respectivas
transferencias, pues esta es mayor en los casos de Mxico y el Brasil y muy
pequea en Chile Solidario (menos del 0,01% de los ingresos familiares
totales) como para tener un impacto en la desigualdad (Soares y otros,
2007)
46
.
Es necesario tambin traer a colacin elementos de sostenibilidad
en el tiempo de los efectos en la reduccin de la pobreza y la desigualdad
(Bastagli, 2009). El objetivo de disminucin de la pobreza resulta todo un
desafo desde el punto de vista de una poltica social que pretende tener
46
En el caso de Chile, Soares y otros (2007) tomaron en cuenta las siguientes transferencias:
Subsidio nico Familiar (SUF), Pensiones asistenciales (PASIS), Bono de proteccin y
Subsidio al Agua Potable.
Impacto 127
efectos de largo plazo y no solo de mitigacin en un momento dado
47
.
Para evaluar si el impacto de los PTC es sostenible, no basta con medir
el peso que tienen las transferencias en el total del ingreso familiar y
analizar en qu medida ello permite superar las lneas de indigencia
o pobreza, o en qu medida la transferencia permite sostener niveles
de ingreso en perodos de crisis. Para tener efectos sobre la pobreza,
tambin hay que tomar en cuenta el tiempo durante el cual se entregan,
porque al garantizarlas ms all del corto plazo, las familias que las
reciben al superar la inseguridad de los problemas de subsistencia
estarn en mejores condiciones para invertir tanto en las capacidades
de los nios como en pequeos emprendimientos, y as mejorar su
inclusin econmica (Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010). Es necesario,
adems, tomar en cuenta la efectividad de las estrategias de egreso a
la hora de generar capacidades y permitir la autonoma de los hogares.
En particular, difcilmente el impacto de los PTC en los ingresos tendr
consecuencias ms all del tiempo de duracin de las transferencias si
estos programas no se complementan con otros orientados a brindar
acceso a la batera de polticas y programas de promocin social.
Asimismo, cabe mencionar la relacin entre el costo y la efectividad
de las intervenciones. Varios autores postulan que si el objetivo es
nicamente transferir ingresos, la mejor alternativa es una transferencia
sin condiciones, dados los costos asociados a las acciones de monitoreo
y otros elementos de infraestructura institucional necesarios en un
programa de transferencias condicionadas (de Janvry y Sadoulet, 2006a;
Samson, 2006; Freeland, 2007). La evidencia muestra que no existe claridad
respecto de los costos de estos procedimientos, especialmente de la etapa
de monitoreo de condicionalidades. El estudio realizado por Calds,
Coady y Maluccio (2006) en tres pases muestra que los costos conjuntos
de focalizacin y monitoreo de las condicionalidades (sin incluir las
actividades de evaluacin) pueden llegar al 60% del presupuesto anual
en un programa como Progresa. Tambin es posible apreciar variaciones
importantes de los costos en el tiempo, segn la etapa de implementacin
de los programas, refexin que compartida en el estudio de Fiszbein
y Schady (2009). Al separar analticamente las diversas actividades
involucradas en Progresa, es posible apreciar que los costos asociados a
la focalizacin e identifcacin de destinatarios como proporcin de los
47
Aun cuando este pudiera ser el objetivo de un PTC, por ejemplo en el caso de los
programas diseados especficamente para casos de emergencia, como el Sistema de
Atencin a Crisis (SAC) de Nicaragua o el Bono de Emergencia del Ecuador, y a pesar de
que muchos PTC partieron como soluciones momentneas a momentos de crisis (el PRAF
de Honduras, Familias en Accin de Colombia y el Programa Solidaridad de la Repblica
Dominicana, entre otros), han tendido a extenderse e institucionalizarse en cada pas con
la justificacin de atacar la incidencia de la pobreza en el largo plazo.
128 CEPAL
costos totales bajaron del 61% en el ao de su lanzamiento (1997) al 3% tres
aos despus. Al mismo tiempo, el costo del control de condicionalidades
aument del 8% al 24%.
Estos datos contrastan con los recabados por Grosh y otros (2008),
que encuentran que, en 10 pases, los costos de implementacin del pago y
el monitoreo de condicionalidades, adems de los servicios adicionales de
apoyo, no superan el 12% del presupuesto en promedio, aunque subyacen
importantes problemas metodolgicos relativos a la comparacin de un
pas con otro
48
.
48
Estos problemas tienen que ver con las dificultades para considerar los costos
administrativos por funcin debido a los diversos arreglos que tiene cada pas en
la materia, adems de las diferencias en los propios sistemas de registros de datos
administrativos. Ambas cuestiones dificultan la comparacin de costos administrativos
desagregados entre programas. Vase Lindert, Skoufias y Shapiro (2006).
Impacto 129
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142 CEPAL
C. Consumo
Las evaluaciones disponibles en cinco pases (el Brasil, Colombia, Mxico,
Nicaragua y el Paraguay) muestran que el consumo de los hogares
aumenta como resultado de su participacin en los PTC. En particular,
se nota un alza en el consumo de alimentos y en la compra de vestuario
para los nios y las nias. Aumenta tambin la diversidad de los alimentos
consumidos, aunque esto no siempre implica un mayor consumo de los
alimentos ms saludables. En los casos del Ecuador y Honduras no se
observaron mejoras signifcativas en el consumo.
De acuerdo con Hoddinott, Skoufas y Washburn (2000), Progresa en
Mxico implic un aumento del nivel medio de consumo de cerca del 15%,
tanto en trminos de la compra de productos como del autoconsumo
49
.
En comparacin con los hogares no destinatarios, el consumo medio de
alimentos en los hogares destinatarios aument un 2% durante el primer
ao de implementacin del programa (1998) y un 10,6% en el siguiente
(noviembre de 1999). Este aumento fue an ms pronunciado en el caso de
los hogares ms pobres.
En el Brasil (Camilo de Oliveira y otros, 2007), tambin se ha
encontrado que los usuarios de Bolsa Famlia presentan aumentos
signifcativos de los gastos familiares totales comparados con quienes no
reciben ningn tipo de benefcio (las diferencias son mayores entre las
personas de menores ingresos). Asimismo, en el caso de Bolsa Alimentao
posteriormente unifcado en Bolsa Famlia el Ministerio de Salud
del Brasil (Brasil, Ministerio de Salud, 2005) identifc que las familias
usuarias mostraban una mayor propensin marginal al consumo de
alimentos, es decir, gastaban ms en alimentos por cada unidad monetaria
aportada por la transferencia, lo que aumentaba la cantidad y diversidad
de los alimentos consumidos. En una encuesta realizada en 2007 a 5.000
hogares participantes de Bolsa Famlia, se encontr que para un 87% de
ellos, mejorar el gasto en alimentacin constitua una prioridad para la
inversin de la transferencia recibida (IBASE, 2008). Como efecto de la
transferencia, la mayora de los usuarios declaran haber aumentado el
consumo de los mismos alimentos que ya consuman, aunque tambin
mencionan haber incrementado la variedad de alimentos comprados.
Benini Duarte, Sampaio y Sampaio (2009) muestran que los hogares
usuarios del programa utilizan un 88% de la transferencia recibida para el
consumo de alimentos
50
.
49
Resultados obtenidos a partir de las Encuestas de Evaluacin de los Hogares (ENCEL) de
octubre de 1998 y julio y noviembre de 1999.
50
En el estudio se utiliz la metodologa de emparejamiento por puntaje de propensin en
una muestra elaborada en 2005 de 838 familias de agricultores familiares en 32 estados
Impacto 143
Un panorama semejante se encontr en el programa Familias en
Accin de Colombia: las familias usuarias han incrementado un 15% su
consumo de alimentos en comparacin con el ao anterior (Attanasio
y Mesnard, 2005). Algo similar sucede con el programa Tekopor del
Paraguay, donde el consumo general de los hogares aumenta un 9%, con
una fuerte presencia del autoconsumo (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata,
2008)
51
. Finalmente, la Red de Proteccin Social de Nicaragua tambin tuvo
un impacto en el patrn de gasto de los hogares usuarios y provoc un alza
en el consumo de alimentos (Maluccio, 2010)
52
. Pese a lo expuesto, en el caso
de Honduras, una evaluacin del PRAF/BID II arroj que la transferencia
no haba producido un incremento en el consumo de alimentos en el hogar,
probablemente debido al bajo monto de dicha transferencia, que cubra
menos del 3,6% de los gastos totales de las familias (IFPRI, 2003). Tampoco
se encontraron resultados signifcativos en el caso del programa Bono de
Desarrollo Humano del Ecuador (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008).
Respecto de la mayor diversidad de alimentos consumidos en los
hogares usuarios de Progresa, Hoddinott, Skoufas y Washburn (2000)
encontraron evidencia de un mayor consumo de frutas y verduras, por
una parte, y de productos de origen animal, por la otra. De esta forma,
el programa ha incidido en el mejoramiento de la calidad de la dieta,
ms que en el aumento del consumo de caloras. En esto pueden haber
infuido las charlas incorporadas al programa, que han demostrado tener
una incidencia positiva en el cambio de conducta de los usuarios y generar
efectos tambin positivos en los no usuarios. La evidencia recopilada
respecto del aumento del consumo de productos de mejor calidad es
similar en el caso del programa PRAF de Honduras y la RPS de Nicaragua,
sobre todo entre los hogares ms pobres (Hoddinott y Weismann, 2008).
De igual forma, en el caso de Colombia, Attanasio y Mesnard (2005)
encuentran que el consumo de protenas aumenta incluso en forma ms
proporcional que el de alimentos en general
53
. En la evaluacin del piloto
del programa paraguayo Tekopor tambin se encontraron resultados
signifcativos en trminos de una mayor diversidad de alimentos
consumidos por las familias usuarias y una modifcacin positiva de la
del Brasil. Costa Resende y Camilo de Oliveira (2008) tambin encontraron resultados
similares.
51
El estudio sobre el que se apoyan estos resultados fue realizado sobre los beneficiarios del
piloto de este programa y un grupo de control conformado por no beneficiarios de dos
distritos del pas que haban sido inicialmente censados para el programa, utilizando la
metodologa de emparejamiento por puntaje de propensin.
52
Estudio realizado sobre una encuesta panel en hogares de tratamiento y control antes y
despus de la implementacin del programa (2000, 2001, 2002 y 2004).
53
Estudio realizado sobre una muestra de 11.500 hogares de ciudades donde se ha
implementado y no se ha implementado el programa.
144 CEPAL
canasta de productos, que presenta una mayor incorporacin de productos
lcteos y frutas frescas (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008).
Sin embargo, LeRoy y otros (2010) muestran que en el caso del apoyo
alimenticio de Progresa, junto a un mayor consumo de frutas, vegetales y
productos de origen animal, los hogares tambin aumentan el consumo de
energa calrica
54
. IBASE (2008) tambin encuentra indicaciones respecto de
este punto en Bolsa Famlia: aun cuando el consumo de leche ha aumentado
en el 63% de los hogares usuarios, los alimentos cuyo consumo ms
aument son los azcares, seguidos por el arroz y los cereales. Respecto de
este punto, De Bem Lignani y Salles-Costa muestran que la probabilidad
de que los hogares aumenten el consumo de cereales, azcares y carne
est directamente relacionada con el grado de dependencia respecto de la
transferencia de Bolsa Famlia. De esta forma, a pesar de que el programa
aumenta el consumo de alimentos, urge incorporar con ms fuerza
acciones educativas en materia de seguridad alimentaria, de modo de
promover el consumo de alimentos saludables
55
.
En trminos del consumo de productos no vinculados a la
alimentacin, Progresa provoc un aumento del consumo de ropa y
calzado para los nios de los hogares usuarios, as como un descenso del
consumo asociado al transporte y los gastos mdicos (Hoddinott, Skoufas
y Washburn, 2000). Un mayor gasto en vestuario infantil tambin se
verifc en el caso de los usuarios del programa piloto de Tekopor (Veras
Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008). En Colombia, despus del consumo de
alimentos, los dos grupos de bienes que ms aumentaron su participacin
en el gasto de los hogares usuarios de Familias en Accin fueron el
vestuario infantil (ropa y calzado) y la educacin (en zonas urbanas)
(Attanasio y Mesnard, 2005, pg. 14). En el caso del programa Bolsa Escola
del Brasil, tambin se verifc un alza en el consumo de productos de
higiene y cuidado personal (Costa Resende y Camilo de Oliveira, 2008).
Ni en el Brasil (Costa Resende y Camilo de Oliveira, 2008), ni en Colombia
(Attanasio y Mesnard, 2005, pg. 14), ni en el Paraguay (Veras Soares, Perez
Rivas e Hirata, 2008) existe indicacin de que los hogares gasten ms en
bebidas alcohlicas o en tabaco.
Finalmente, cabe destacar que es necesario estudiar ms a fondo
el impacto de los PTC en las decisiones de consumo en el hogar y,
particularmente, en la distribucin del gasto en bienes asignados a
los distintos miembros de la familia. En el caso de Mxico, Skoufas y
54
Resultados obtenidos a partir de una muestra aleatoria de 206 comunidades rurales del
sur de Mxico.
55
Fundamentalmente, Bolsa Famlia aumenta el consumo de cereales, fuentes proteicas
de origen animal, lcteos, huevos, dulces, y, solo en una menor proporcin, de frutas,
verduras y legumbres.
Impacto 145
McClafferty (2001) muestran que el empoderamiento de la mujer en la toma
de decisiones de consumo en el hogar se ha visto fortalecido como resultado
de su participacin en Progresa-Oportunidades. De acuerdo con una
encuesta realizada sobre una muestra de destinatarios de este programa,
en los hogares usuarios existe una menor probabilidad de que el hombre
tome decisiones por s solo, sin consultar a la mujer, especialmente cuando
se trata de los hijos
56
. Asimismo, la probabilidad de que las mujeres decidan
por s solas qu hacer con el dinero extra aportado por la transferencia
aumenta con el tiempo (Skoufas y McClafferty, 2001, pg. 47). De igual
forma, al estudiar la composicin del gasto en los hogares, Rubalcava,
Teruel y Thomas (2008) muestran que este programa ha permitido cambiar
los equilibrios dentro del hogar a favor de las decisiones de consumo de la
mujer y que los ingresos de las transferencias se invierten en bienes que
benefcian directamente a los nios (sobre todo ropa)
57
. En relacin con
el caso del Brasil, Surez y Libardoni (2008) mencionan que las usuarias
de Bolsa Famlia han ganado poder y visibilidad en su entorno local y
domstico en tanto consumidoras. Sin embargo, en el caso del programa
RPS de Nicaragua, Bradshaw (2008, pgs. 199-200) comenta, a partir de los
resultados de una evaluacin externa de dicho programa (IFPRI, 2005), que
existe evidencia de que los recursos entregados a las mujeres se invierten,
prioritariamente, en mejorar la dieta masculina y en reducir la carga de
trabajo de los hombres, lo que contravendra la evidencia presentada para
el caso de Mxico.
D. Generacin de ingresos e insercin laboral
58
Los diversos casos de habilitacin laboral y generacin de ingresos a travs
de los PTC muestran que los usuarios, en general, no logran insertarse en
el mercado de trabajo formal de manera sostenible, ya que la salida a un
empleo informal sigue siendo la va ms factible para gran parte de los
hogares pobres y vulnerables.
En el caso de Chile Solidario, una de las dimensiones con mayor
incumplimiento (83,3%) es el egreso del programa con al menos uno de los
integrantes del hogar trabajando regularmente y con una remuneracin
56
Los datos tomados en cuenta para el anlisis corresponden a informacin proveniente
de siete de los primeros estados que implementaron Progresa. La encuesta de tipo panel
comprendi a 24.000 hogares de 506 localidades (320 de las cuales fueron designadas de
tratamiento y 186 de control), entrevistados peridicamente entre noviembre de 1997 y
noviembre de 1999 (Skoufias y McClafferty, 2001).
57
Los autores estiman los efectos marginales de los ingresos percibidos gracias a Progresa,
para lo cual utilizan los datos de las encuestas ENCEL de marzo y octubre de 1998 y de
mayo y noviembre de 1999.
58
Esta seccin se basa en el captulo 5 de OEA/CEPAL/OIT (2010).
146 CEPAL
estable (MIDEPLAN, 2009), y las mujeres son las que enfrentan mayores
difcultades (Rangel, 2005)
59
. En el Brasil, los usuarios de Bolsa Famlia
que logran encontrar trabajo permanecen en el empleo por perodos no
superiores a los 11 meses (Soares y Leichsenring, 2010). Asimismo, la
evidencia recogida en reas rurales de Mxico donde se ha implementado
el programa Oportunidades (Gonzlez de la Rocha, 2008) muestra que,
pese a que se han logrado mejoras en trminos de la ocupacin laboral de
quienes participaron en el programa, la gran mayora de los usuarios se
inserta en ocupaciones informales.
Esta situacin se debe tanto a factores estructurales que programas
como los PTC no logran modifcar debido a su mbito de accin, como
a la complejidad de proveer respuestas adecuadas a la heterogeneidad
de condiciones y necesidades de los destinatarios. No todas las familias
que participan en los PTC, por ejemplo, tienen la misma capacidad de
insertarse en el mercado laboral, aprovechar las posibilidades ofrecidas
por programas como los de microcrdito y microemprendimiento
(MIDEPLAN, 2009), o internalizar de manera adecuada el trabajo
psicosocial que se realiza con ellas (Nun y Trucco, 2008). Asimismo, es
difcil promover la empleabilidad de los destinatarios en un contexto
donde los vnculos con el sector privado no siempre se encuentran activos
o en territorios donde existen bajas oportunidades laborales. Ello implica
grandes desafos de mejoramiento de los vnculos con el sector privado y la
coordinacin entre los sectores de la poltica social, as como la utilizacin
de mecanismos de informacin que permitan conocer los perfles de los
usuarios y atender mejor sus capacidades, necesidades y aspiraciones.
En relacin con las acciones especfcas de insercin laboral y
generacin de ingresos descritas en la seccin III.A.3.a, una conclusin
importante es la necesidad de diversifcar la oferta de capacitacin y
formacin profesional, distinguiendo entre la capacitacin de personas ya
ocupadas o ms vinculadas al empleo formal que requieren de un mayor
apoyo en cuanto a la mejora de su productividad y especializacin, y la
capacitacin de personas cesantes, que demanda mejorar sus condiciones
de insercin laboral y recapacitacin. Del mismo modo, resulta necesario
distinguir entre la capacitacin continua de quienes ya se encuentran
59
Larraaga y Contreras (2010) reportan los resultados de distintas evaluaciones de impacto
de Chile Solidario sobre esta dimensin: i) para el perodo 2003-2004, Galasso (2006) no
encontr evidencia de que el programa mejorara la insercin laboral o la capacidad de
generacin de ingresos de los hogares, ii) para el perodo 2003-2006, Perticara (2007) y
Galasso y Carneiro (2008) encontraron evidencia de impacto positivo para las reas
rurales, pero no para las reas urbanas, y iii) para la cohorte de participantes que ingres al
programa en 2002, Contreras, Larraaga y Ruiz Tagle (2009) encontraron efectos positivos
en el empleo. Respecto de la generacin de ingresos autnomos, constataron un aumento
en las zonas rurales y una disminucin en las reas urbanas.
Impacto 147
en el mercado de trabajo y la capacitacin dirigida a quienes entran
por primera vez a este mercado y necesitan orientacin vocacional.
Asimismo, se ha puesto de relieve la necesidad de que los programas de
capacitacin y formacin incorporen, de manera especial, modalidades
que faciliten la asistencia de las mujeres y promuevan la conciliacin del
trabajo y el cuidado (Weller, 2009, pg. 50), en pro de una cultura de mayor
corresponsabilidad en estos mbitos.
Respecto de las intervenciones de generacin de empleo directo,
si bien se ha reconocido su efectividad cuando se trata de solventar
carencias de ingresos en el corto plazo (Weller, 2009, pg. 56), tambin
se ha encontrado que no necesariamente producen mejores condiciones
de empleabilidad (BID, 2009). Los programas de generacin indirecta de
empleo presentan una serie de debilidades que aluden, bsicamente, a que
la introduccin de subsidios puede provocar distorsiones en las decisiones
de contratacin de las empresas. Entre ellas se cuentan la percepcin de
que este es un subsidio permanente a su fuerza de trabajo o que puede
promover la sustitucin de personas ocupadas por contrataciones
subsidiadas. Existe, adems, el riesgo de que el subsidio haga que se
contraten personas que se habran contratado de todas maneras. Para
evitar esto, se ha planteado la importancia de cuidar su diseo en aspectos
como la adecuada focalizacin por categoras de trabajadores o sectores
econmicos (BID, 2009), y el monitoreo (Farn, 2009).
Distintas evaluaciones muestran que las experiencias con
estrategias de apoyo al trabajo independiente en el caso de familias
muy pobres pueden ser poco exitosas desde el punto de vista de la
generacin sostenible de ingresos. Se ha recalcado, en particular, que los
programas de fomento al microemprendimiento tienden a ser efectivos
solo para la minora de trabajadores que estn interesados en empezar
un negocio propio y, sobre todo, dan mejores resultados cuando los
usuarios son personas adultas, motivadas y con un nivel educativo
relativamente alto (Farn, 2009). En el caso del Brasil, Braga, Leandro y
Lyra Jnior (2008) proveen evidencia a partir de la experiencia de Bolsa
Famlia y Crediamigo, un programa complementario de microcrdito
ejecutado en las regiones del norte del pas, donde se encontr que
principalmente actuaba mediante el fortalecimiento de experiencias de
microemprendimiento previas. Se constat que en el 82% de los casos,
el crdito otorgado sirvi para ampliar negocios ya existentes, lo que
parece indicar que las acciones de microemprendimiento funcionan
ms reforzando capacidades ya instaladas que promoviendo nuevas
alternativas de generacin de ingresos
60
.
60
Cabe advertir que no se trata de una muestra representativa de las familias beneficiarias
de Bolsa Familia, ni de las que participan en el programa Crediamigo.
148 CEPAL
En Chile Solidario, entre los principales problemas en relacin con
el apoyo al trabajo independiente, se relev la inexperiencia en materia
de negocios, la poca pertinencia de algunos proyectos o la imposibilidad
de proyectar una inversin en el presente para la obtencin de ingresos
en el futuro en contextos de emergencia econmica (MIDEPLAN,
2006). Asimismo, muchas veces ocurre que los proyectos terminan
funcionando en la informalidad o sencillamente fracasan. Incluso se
registran situaciones en que los usuarios optan por vender los bienes de
capital adquiridos como estrategia para generar ingresos inmediatos o
los entregan para disposicin y uso de la comunidad ante la incapacidad
de utilizarlos productivamente para s mismos (MIDEPLAN, 2009; 2006).
En el caso de la RPS de Nicaragua donde al fnalizar un curso de
capacitacin se entregaba una transferencia de 200 dlares condicionada
al diseo de un plan de negocios con el objetivo de establecer un
microemprendimiento, Moore (2009a) revela serias defciencias: desde
asegurar que las transferencias se utilizarn efectivamente en el inicio de
pequeos emprendimientos, hasta dudas sobre la calidad de los cursos
de capacitacin y la ausencia de entrenamiento en temas de habilidades
empresariales que permitieran gestionar los emprendimientos y
mantenerlos en el tiempo.
De modo que, si bien muchas de estas estrategias pueden ser
importantes a la hora de enfrentar contextos de emergencia y mantener
niveles de subsistencia, deberan considerarse una salida de carcter
transitorio que posibilite el acceso a un empleo de calidad (Rodrguez
y Alvarado, 2008). En el caso de Chile Solidario se ha encontrado, por
ejemplo, que cuando los jefes de hogar acceden a empleos percibidos
como bien remunerados y en un ambiente laboral valorado, el desarrollo
de un microemprendimiento no se considera un proyecto atractivo
(MIDEPLAN, 2009).
Los servicios de intermediacin laboral, por su parte, si bien tienen
el atractivo del bajo costo, pierden efectividad en perodos de recesin
cuando las empresas no estn dispuestas a contratar (Farn, 2009). Adems,
dadas las caractersticas socioculturales de la regin, una gran proporcin
de las contrataciones contina realizndose por medios informales
contactos y recomendaciones personales, lo que debilita la efciencia de
estos servicios y contribuye a profundizar la segmentacin en el mercado
de trabajo (CEPAL, 2008c, pg. 42). De este modo, para adecuarlos a las
necesidades de la regin se requerira que pasaran gradualmente de la
mera intermediacin a la conformacin de centros que apoyen la insercin
laboral productiva, incluidos diversos tipos de intervenciones de manera
ms integral (Weller, 2009: 56). Al respecto, Farn (2009) propone que estos
servicios se transformen en una especie de ventanilla nica que permita
el acceso de los trabajadores vulnerables a las dems intervenciones
Impacto 149
(generacin de empleo, formacin y capacitacin, y microemprendimiento,
entre otras), segn las necesidades especfcas de quienes acuden a solicitar
los servicios.
Finalmente, se ha planteado el riesgo de los potenciales desincentivos
que las transferencias monetarias de los PTC podran generar a la oferta
de trabajo de los adultos en edad de trabajar de las familias benefciadas
(Levy y Rodrguez, 2005, pg. 74). El argumento consiste en que las
transferencias que reciben las familias que se encuentran en situacin de
pobreza podran llevarlas a reducir su premura en la bsqueda de empleo
debido a que ya tienen garantizado un determinado nivel de ingresos.
Sin embargo, no existe evidencia concluyente sobre estos elementos e
incluso algunas evaluaciones de Bolsa Famlia muestran efectos inversos,
ya que se encontr que la proporcin de personas que buscan trabajo es
signifcativamente mayor en los hogares usuarios del programa (Camilo
de Oliveira y otros, 2007). Asimismo, el argumento del potencial impacto
negativo de las transferencias condicionadas en la bsqueda de empleo ha
sido refutado por varios autores (Alza, Cruces y Ripani, 2010; Hanlon,
Barrientos y Hulme, 2010; Samson, 2009), que muestran la sinergia positiva
que existe entre estas transferencias y la empleabilidad de las familias que
las reciben. En el estudio de Alza, Cruces y Ripani (2010) se muestra que
en el caso de Progresa en Mxico se registra un incremento de entre el 5%
y el 7% en el salario pagado a los usuarios hombres por hora de trabajo.
No se detectan efectos signifcativos en el empleo de los adultos usuarios,
ni tampoco se generan readecuaciones entre el trabajo realizado en la
agricultura y otras labores
61
. En resumen, debido a la limitada capacidad
de las transferencias de los PTC para cubrir el dfcit de ingresos de los
indigentes y los pobres (vanse los cuadros V.2 y V.3) sobre todo el
de estos ltimos las familias que participan en estos programas no se
quedan de brazos cruzados a la espera de la transferencia.
E. Trabajo infantil
La reduccin del trabajo infantil ha fgurado de manera desigual entre
los principales objetivos de los PTC en la regin, aunque existen algunos
programas que incorporan explcitamente este elemento. El Programa
de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil busca sacar de la
situacin de trabajo a todos los menores de 16 aos y el programa Abrazo
del Paraguay, dirigido a nios de hasta 14 aos que estn en situacin
61
Estos autores utilizan la informacin proveniente de evaluaciones experimentales de los
programas construidas sobre la encuesta de evaluacin de Progresa (ENCEL) con lneas
base de noviembre de 1997 y marzo de 1998, y seguimientos realizados en noviembre de
1998, marzo de 1999 y noviembre de 1999 (Alza, Cruces y Ripani, 2010, pg. 8).
150 CEPAL
de calle o trabajan en la va pblica, busca contribuir a la realizacin de
sus derechos a la salud, la educacin y la proteccin social
62
. En otros
casos, el trabajo infantil ha sido tomado en cuenta de manera implcita y
las transferencias monetarias han sido diseadas para cubrir el costo de
oportunidad adems del costo directo que implica para las familias
pobres enviar a los nios a la escuela en lugar de ponerlos a trabajar
63
.
Con respecto a los efectos que se han constatado en este mbito,
los resultados son variables y, en general, muestran una tendencia de
las familias usuarias a combinar las dimensiones de trabajo y asistencia
escolar, ms que a reemplazar totalmente la primera por la segunda.
Skoufas y Parker (2001) identifcan en Mxico un descenso en la
participacin laboral de los nios usuarios de Progresa y una mayor
probabilidad de que pasen ms tiempo en actividades relacionadas
con la escuela. En particular, el tiempo que las nias destinan a labores
domsticas se redujo, aun cuando se enfatiza que la tensin entre el
trabajo y la escuela afecta mayoritariamente a los nios. En el caso del
programa Tekopor del Paraguay, solo es posible identifcar un impacto
signifcativo en esta dimensin en el grupo de nios de 4 a 9 aos. En
el resto de los grupos, se constata que los nios usuarios del programa
combinan trabajo y escolaridad, ms que abandonar por completo la
primera de estas actividades (Veras Soares, Perez Ribas e Issamu Hirata,
2008). En el Brasil, como efecto de los programas de transferencias
principalmente Bolsa Escola, se estima que, tanto en las zonas urbanas
como en las rurales, disminuy la probabilidad del trabajo infantil de las
nias de 6 a 15 aos, as como de los nios de 11 a 15 aos que viven en
reas urbanas (Ferro y Nicolella, 2007). No obstante, algunas evaluaciones
del programa Bolsa Escola muestran que las transferencias no lograban
compensar completamente a las familias por los ingresos generados a
partir del trabajo infantil (Ferro y Nicolella, 2007; Cardoso y Portela Souza,
2004). Maluccio y otros (2005) estimaron que, como resultado de la RPS de
Nicaragua, la proporcin de nios de 7 a 13 aos que trabajan cay casi seis
puntos porcentuales entre 2000 y 2002. Asimismo, el Bono de Desarrollo
Humano del Ecuador permiti disminuir el trabajo infantil en 17 puntos
porcentuales (Schady y Araujo, 2006).
Finalmente, en el caso de Colombia, el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP, 2008) muestra que Familias en Accin ha causado una
disminucin signifcativa en las tasas de participacin laboral de nias de
62
En el PETI no se incluyen los menores que forman parte de programas de formacin de
aprendices desde los 14 aos.
63
Este es el caso del PRAF de Honduras y de Progresa-Oportunidades de Mxico. En
Mxico, por ejemplo, la transferencia de Progresa era equivalente al 40% del ingreso del
trabajo infantil ejecutado por nios de la misma edad no insertos en el programa (De
Janvry y Sadoulet, 2006b).
Impacto 151
10 a 17 aos (con una reduccin del 36% en reas rurales y del 29% en reas
urbanas (DNP, 2008, pg. 79)) y de nios en la misma franja etaria (con un
descenso del 19% en zonas rurales)
64
. Sin embargo, Attanasio y otros (2008)
no encuentran un impacto signifcativo de Familias en Accin en el trabajo
remunerado de los nios usuarios, mientras que el trabajo domstico se
redujo entre 10 y 13 puntos porcentuales.
F. Empoderamiento de las mujeres
En cuanto al efecto positivo que los PTC podran tener sobre variables de
empoderamiento y autonoma de las mujeres, Escobar y Gonzlez de la
Rocha (2004, 2009) muestran, sobre la base de evaluaciones cualitativas
de Progresa-Oportunidades, que estas han incrementado su autoestima y
su posicin dentro de la comunidad al ser receptoras de los benefcios del
programa, algo que tambin se ha verifcado en el Brasil (Veras Soares y
Silva, 2010a, 2010b). Como se revis en la seccin V.C, la disponibilidad de
recursos les permite tener cierto control sobre las decisiones domsticas y
de consumo, y es posible afrmar que su bienestar ha mejorado.
Sin embargo, el empoderamiento es dependiente de otras variables,
adems de la disponibilidad de recursos econmicos (Escobar y Gonzlez
de la Rocha, 2009; Molyneux, 2009, pg. 41). Si bien las usuarias de Bolsa
Famlia en el Brasil han incrementado su poder de negociacin en el hogar
y las benefciarias de Chile Solidario afrman haber mejorado su sentido
de autonoma, no se han encontrado los mismos resultados en Colombia
(Veras Soares y Silva, 2010a, 2010b). Por otra parte, no existe evidencia
concluyente con respecto al cambio de la posicin de la mujer en la familia
y el eventual incremento de episodios de violencia intrafamiliar.
Asimismo, respecto de la interaccin entre la burocracia directamente
implicada en la implementacin de los PTC que incluye, entre otros,
a los funcionarios municipales y al personal mdico y docente y las
mujeres encargadas de cumplir las condicionalidades de los programas,
Gruenberg (2010) destaca los posibles riesgos de reproduccin de las
inequidades de gnero a travs de prcticas clientelares
65
. Para indagar
en esta problemtica, el autor analiza el desempeo de tres mecanismos
de control del clientelismo en los PTC de la regin (la transparencia, la
64
El estudio del DNP (2008) se basa en tres encuestas de panel realizadas en tres municipios
de Colombia en 2002, 2003 y 2006.
65
En el caso del programa Oportunidades, el sector de la salud (39%) fue el que recibi
ms denuncias de abusos, como solicitudes de dinero, faenas, proselitismo y maltrato.
Tambin fueron sujeto de denuncias las vocales del programa (34%), el personal del
programa (10%), las autoridades municipales (7%) y el sector educativo (5%), entre otros
actores (Gruenberg, 2010, pgs. 16-17).
152 CEPAL
rendicin de cuentas y la participacin ciudadana) y concluye que, si
bien existen avances en el combate al clientelismo, estos son insufcientes
para garantizar la inclusin y el control de los programas por parte de
las mujeres destinatarias, as como para ejecutar sanciones efectivas a
las prcticas clientelares desde un enfoque de gnero y derechos. Esto se
manifesta, especialmente, en la falta de canales interculturales aceptables
y adaptados a las diversas realidades culturales de las destinatarias para la
realizacin de las denuncias.
Sobre el diseo de los PTC, se ha criticado el hecho de que se
conciba a las mujeres como instrumentos, ms que como sujetos en su
accin (Molineux, 2009; Martnez y Voorend, 2008). As, por ejemplo,
Martnez y Voorend (2008) han criticado a estos programas en funcin de
la ausencia de una mirada multidimensional de equidad, dentro de la cual
se incorpore transversalmente un enfoque de gnero
66
. Concentrndose
en los casos de Avancemos de Costa Rica, Chile Solidario y Red Solidaria
de El Salvador, las autoras describen cmo estos programas no logran
instalar servicios y polticas pblicas para crear autonoma en relacin con
la insercin laboral femenina y reproducen una visin maternalista del
acceso a los recursos pblicos.
Holmes y otros (2010) remarcan que pocos estudios de impacto
han presentado resultados concluyentes respecto de los efectos de la
incorporacin de un enfoque de gnero en los PTC. Entre la informacin
disponible para la dimensin de empleabilidad femenina, relatan que las
usuarias de Bolsa Famlia son ms propensas a tener un trabajo remunerado
que las mujeres que no participan de este programa, aun cuando otros
estudios afrman que ven reducida su jornada de trabajo. En el caso de
Familias en Accin, se observa que el programa incrementa la insercin
laboral femenina en reas urbanas, sin efecto sobre la cantidad de horas
que se trabaja, mientras que en Chile Solidario se constata un incremento
de la participacin laboral femenina, especialmente en hogares rurales y
de jefatura masculina.
Uno de los nudos crticos que enfrentan los PTC es la dbil o nula
consideracin de estrategias de conciliacin del trabajo remunerado y
domstico, as como de compensacin frente a la mayor sobrecarga de
trabajo domstico que afecta a las mujeres en el proceso de cumplimiento
de las corresponsabilidades as como en el reajuste del uso del tiempo
de los diversos miembros de la familia a partir de la implementacin
66
Sin embargo, en el caso de Juntos del Per se busca promover una mayor incorporacin
de los hombres en actividades domsticas y cambios en sus percepciones sobre el rol de
la mujer en el hogar. En los casos de Chile Solidario y Familias en Accin de Colombia, se
incorporan temticas de violencia domstica en el acompaamiento familiar (Holmes y
otros, 2010).
Impacto 153
de estos programas (vase el recuadro V.2), y la ausencia de prcticas
que incentiven la corresponsabilidad en el cuidado. En particular, los
programas no abordan el tema de la expansin de jardines infantiles
y otros servicios de cuidado que faciliten este proceso (Molyneux, 2009,
2006; Staab y Gerhard, 2009; Tabbush, 2009). Son pocos los pases de la
regin que han incorporado alguna previsin al respecto. Desde 2007, pese
a que no integra formalmente la oferta del programa Oportunidades, el
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras de
Mxico tiene por objeto contribuir a abatir el rezago en materia de acceso
y permanencia en el trabajo de madres que trabajan, buscan empleo o
estudian con nios menores de 4 aos, en hogares con ingresos mensuales
de hasta 1,5 salarios mnimos. En Chile, el programa Chile Crece Contigo,
que forma parte del Sistema Intersectorial de Proteccin Social junto a
Chile Solidario, pretende expandir el acceso de los nios ms pobres
a la educacin preescolar. Sin embargo, en este caso, el foco est puesto
en los nios como sujetos de demanda y no en la ampliacin de las
posibilidades de insercin laboral de las madres (Staab y Gerhard, 2009).
Incluso en el caso de los programas que se defnen a partir de un objetivo
de promocin de la empleabilidad de las destinatarias, o que lo incorporan
de manera complementaria, como era el caso de los programas Familias
por la Inclusin Social y el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la
Argentina, no se implement una estrategia que facilitara la conciliacin
del cuidado y el trabajo (Pautassi y Zibecchi, 2010).
Recuadro V.2
ESTIMACIN DEL COSTO DEL REAJUSTE DE LA DISTRIBUCIN DEL
TIEMPO EN LA FAMILIA
Los datos existentes para la poblacin econmicamente activa en
Amrica Latina muestran que las mujeres no solo dedican ms tiempo al
trabajo domstico, sino que tienen una carga total de trabajo (es decir, las
horas que trabajan en forma remunerada y no remunerada) mayor que la de
los hombres (CEPAL, 2010a). A partir de estos datos, es fcil inferir que la
suma de una carga adicional de responsabilidades propias de las dinmicas
de cuidado tendr una repercusin importante en la carga total de trabajo
de las mujeres y en las posibilidades de combinar trabajo remunerado y no
remunerado (Pautassi y Zibecchi, 2010).
Gammage (2010) ha hecho un primer esfuerzo por cuantifcar el costo
que podra implicar para las mujeres el reajuste de la distribucin del tiempo
dentro de la familia generado a partir de estos programas. Sobre la base del
PTC Mi Familia Progresa de Guatemala, y tras calcular el uso del tiempo de
hombres y mujeres en este pas utilizando los datos provistos por un mdulo
especial de uso del tiempo incorporado en la Encuesta Nacional sobre
Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2000, Gammage establece que el valor
total del trabajo no remunerado equivale a entre un 25,7% y un 34,2% del
154 CEPAL
PIB
67
. Las mujeres y nias aportan el 70% de este trabajo no remunerado
y son pobres en trminos de tiempo. Las mujeres pobres son doblemente
pobres: en trminos de ingresos y de tiempo. A esta constatacin, la autora
aade una estimacin del valor del tiempo extra que las mujeres deben
destinar a las labores domsticas como resultado de la disminucin del
trabajo infantil, uno de los objetivos esperados de los PTC. Concluye que
el valor de las transferencias no logra compensar enteramente el aumento
del trabajo no remunerado que afecta, de manera especial, a las mujeres.
Esto lo hace tomando en consideracin los resultados obtenidos para el
programa Oportunidades de Mxico, donde se aprecia que, en promedio,
el trabajo infantil se reduce unas 10 horas semanales. Si se calcula que esta
reduccin equivale a una transferencia de tiempo de trabajo domstico para
un adulto de 8 horas semanales, la transferencia monetaria de 300 quetzales
considerada en el programa Mi Familia Progresa no logra compensar el
costo extra del uso del tiempo que las mujeres deben asumir.
Gammage entrega asimismo datos relevantes respecto del posible
reajuste en el uso del tiempo a partir de la implementacin de un PTC.
Esto muestra la necesidad de abordar la mayor demanda de tiempo no
remunerado para el cumplimiento de las corresponsabilidades que
afecta de manera desproporcionada a las mujeres en el clculo de las
transferencias monetarias. Al mismo tiempo, se visibiliza la necesidad de
contar con informacin estadstica precisa, actualizada y desagregada
respecto de la distribucin del uso del tiempo entre los diferentes miembros
de los hogares destinatarios de este tipo de programas.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social
de Amrica Latina 2009 (LC/G.2423-P/E), Santiago de Chile, 2010; S. Gammage, Time
pressed and time poor: unpaid household work in Guatemala, Feminist Economics, Vol.
16, N 3, 2010; y L. Pautassi y C. Zibecchi, La provisin de cuidado y la superacin
de la pobreza infantil. Programas de transferencias condicionadas en Argentina y el
papel de las organizaciones sociales y comunitarias, serie Polticas sociales, N 159
(LC/L.3198-P/E), Santiago de Chile, CEPAL, 2010.
67
La encuesta se administr a cada miembro mayor de 7 aos de los hogares seleccionados,
a quienes se consult respecto del tiempo asignado dentro de su jornada a actividades
remuneradas y no remuneradas incluidas tareas domsticas, cuidado de los nios,
trabajo en granjas familiares, cuidado de animales, elaboracin de artesana, reparacin
de la vivienda, compras y trmites, adems de los estudios y la recreacin.
Recuadro V.2 (conclusin)
Institucionalidad y sostenibilidad 155
Captulo VI
Institucionalidad y sostenibilidad
Diversos autores han recalcado el papel que pueden jugar los PTC
como puerta de entrada para familias pobres y vulnerables a sistemas
integrales de proteccin social inclusiva, basados en una perspectiva de
derechos (vase el recuadro VI.1) (Cecchini y Martnez, 2011; Bastagli,
2009; Simes, 2006). Sin embargo, esto depende, en gran medida, de
que estos programas logren encontrar un lugar en la poltica social que
sea armnico y sostenible en el tiempo, tanto en trminos funcionales
como institucionales. Si bien en varios casos la implementacin de un
PTC ha permitido llegar a poblaciones que antes no reciban benefcios
sociales, impulsando la ampliacin de la oferta a nivel local y sentando
las bases para un trabajo intersectorial (Cecchini y Martnez, 2011), en
otros la dependencia de los ciclos electorales, la falta de apoyo poltico
y fnanciero, y el escaso arraigo en la institucionalidad pblica han
contribuido a acrecentar la fragmentacin de la poltica social y a reforzar
su falta de efectividad.
Atendiendo a los problemas de sostenibilidad fnanciera y poltica
de los PTC, abordaremos aspectos cruciales para que estos puedan
convertirse, efectivamente, en parte de sistemas integrales de proteccin
social: la creacin de marcos legales y espacios institucionales adecuados
para su operacin, la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana,
la transparencia de los registros de destinatarios y la bsqueda de
sinergias intersectoriales.
156 CEPAL
Recuadro VI.1
PROTECCIN SOCIAL, PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS Y ENFOQUE DE DERECHOS
La CEPAL ha llamado a fortalecer los sistemas de proteccin social
de cara a las obligaciones que imponen los instrumentos internacionales
de derechos humanos. El papel de los programas de transferencias
condicionadas (PTC) en la construccin de sistemas integrales de proteccin
social es relevante en cuanto pueden contribuir a garantizar pisos mnimos
de ingreso y conectar a la poblacin ms pobre y vulnerable con la oferta
de polticas y servicios sociales, dos objetivos fundamentales desde un
enfoque de derechos (Cecchini y Martnez, 2011).
Tambin desde un enfoque de derechos, an hay algunos elementos
de los PTC que deben fortalecerse (Naciones Unidas, 2009). Adems de
destacar la importancia de la existencia de mecanismos de participacin
y rendicin de cuentas (vase la seccin VI.C) y transparencia (vase la
seccin VI.D), ha surgido una preocupacin particular en cuanto a las
condicionalidades, puesto que la realizacin de los derechos humanos no
puede estar condicionada a ningn requerimiento, ya que esa situacin
vulnera el principio de no discriminacin.
Otro punto fundamental del enfoque de derechos es el de la accesibilidad
de las prestaciones de las polticas para todos quienes sean sus sujetos. En
este sentido, junto a la exhaustividad en el proceso de identifcacin de estos
ltimos, debe ponerse especial atencin en que la focalizacin de estos
programas, realizada conforme a la disponibilidad de servicios pblicos,
no genere casos de discriminacin. Si bien este mbito se encuentra en
estrecha conexin con los lmites institucionales y fnancieros de cada pas,
que difcultan el avance hacia la cobertura universal de servicios bsicos,
es relevante considerarlo desde la perspectiva de los derechos humanos.
En este punto, tambin deben tomarse en cuenta los requerimientos
que impone el principio de complementariedad de los derechos. As, por
ejemplo, los PTC deben prever su adecuacin a los contenidos que defnen
los derechos de los pueblos indgenas (Robles, 2010).
De esta forma, se ha recomendado considerar explcitamente el
enfoque de derechos, en cuanto un conjunto de principios guas y
requerimientos, no solo para las etapas de diseo e implementacin de
los PTC, sino tambin para su seguimiento y evaluacin. El tamao del
presupuesto asignado a la ejecucin de los programas desde la ptica
de las obligaciones de progresividad y no discriminacin de los Estados,
la defnicin y el cumplimiento de garantas y mnimos sociales, y los
mecanismos que permitan su exigibilidad y transparencia son tres temas
que reclaman mayor atencin en la literatura sobre estos programas
(Balakrishnan, Elson y Patel, 2010).
Fuente: S. Cecchini y R. Martnez, Proteccin social inclusiva en Amrica Latina: una
mirada integral, un enfoque de derechos, Libros de la CEPAL, N 111 (LC/G.2488-P),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011;
Naciones Unidas, Promocin y proteccin de todos los derechos humanos, civiles,
polticos, econmicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. Informe
de la experta independiente encargada de la cuestin de los derechos humanos y la
extrema pobreza, Magdalena Seplveda Carmona (A/HRC/11/9), 27 de marzo de
2009; M. Robles, Focalizacin de la Red de Oportunidades, retos y posibilidades,
documento presentado en el Foro internacional sistema de proteccin social: avances
y perspectivas, Panam, 4 de junio de 2009; R. Balakrishnan, D. Elson y R. Patel,
Rethinking macro economic strategies from a human rights perspective (Why MES
with human rights II), Marymount Manhattan College, 2010.
A. Sostenibilidad nanciera y poltica
En consonancia con la historia de la poltica social en la regin, los PTC no
han estado exentos de problemas de sostenibilidad fnanciera y poltica.
El caso de la Red de Proteccin Social (RPS) nicaragense es
ilustrativo al respecto. La RPS, fnanciada con un prstamo del BID, tuvo
un xito razonable, pero con el cambio de gobierno en 2007, fue remplazada
con otras iniciativas de reduccin de la pobreza, como Hambre Cero y Usura
Cero (Cecchini y otros, 2009). Diversos autores (Maluccio, 2005; Fiszbein y
Schady, 2009; Moore, 2009b) destacan a la RPS por sus efectos positivos, tanto
en indicadores de pobreza como de desigualdad, dados los montos de las
transferencias y su efectiva focalizacin. Este programa habra permitido,
adems, aumentar los niveles de consumo de los hogares usuarios, tanto en
trminos cuantitativos como cualitativos (mayor ingesta de alimentos con
altos contenidos nutricionales). Sin embargo, solo dur el tiempo en que fue
desembolsado el prstamo del BID que lo fnanci (de 2000 a 2006), tras lo
cual se extingui junto con sus benefcios y, como es de esperarse, los efectos
mencionados. De este modo, su impacto termin siendo solo momentneo
por su dependencia de una dbil sostenibilidad poltica y fnanciera.
Para cumplir con sus objetivos, los programas deben, por lo tanto,
ser concebidos ex ante como programas de largo plazo y parte de una
poltica estatal que no est sujeta a cambios de gobierno. Esto implica el
establecimiento de mecanismos estatales de fnanciamiento, en lugar de
depender simplemente de donantes extranjeros (Cecchini, 2009). En los
programas piloto en pases pequeos fnanciados con fondos externos,
adems de los problemas propios de la implementacin de cualquiera
de estos programas, se deben enfrentar otros problemas derivados de la
diferencia de expectativas y posiciones entre los representantes de los
gobiernos y de los organismos fnancieros.
Como lo muestran los casos de Honduras y Nicaragua, es frecuente
observar contradicciones entre los trminos de referencia de los prstamos
y los objetivos de los programas. Los prstamos de los organismos
internacionales no incluyen nicamente los recursos fnancieros y el
aporte que puedan hacer los equipos de tcnicos especialistas que ayudan
en la implementacin, gua y promocin de la efciencia y efcacia de los
programas, sino tambin condiciones respecto de cmo utilizar dichos
recursos y restricciones importantes en los plazos y las fechas relacionadas
Recuadro VI.1 (conclusin)
158 CEPAL
a la entrega de recursos
68
. Como muestran Levy y Rodrguez (2005), en el
caso de Progresa, la decisin de fnanciar la primera etapa del programa
con recursos propios pas, entre otras cosas, por la intencin de protegerlo
de estas condiciones y riesgos. De este modo, instituciones como el
Banco Mundial y el BID recin entraron a jugar un papel importante en
trminos fnancieros cuando el programa ya se encontraba consolidado y
haba comenzado a expandirse hacia las reas urbanas bajo el nombre de
Oportunidades (ibd.).
Consideraciones de visibilidad poltica pueden interferir en
los tiempos, la lgica y el diseo de los programas, y, de este modo,
perjudicar su efectividad y el cumplimiento de sus objetivos. Estas tienen
mayor probabilidad de surgir en contextos con institucionalidad dbil,
especialmente en pases con una historia reciente de poltica social y
sistemas polticos que privilegian la actividad poltica personalista y los
lderes caudillistas. En estos contextos, la poltica pblica tiende a ser vista
como poltica de gobierno y no como poltica de Estado, de modo que los
apoyos polticos a determinados programas pueden llevar a identifcarlos
con las personas o los sectores que los impulsan, lo que representa un
desafo serio para su sostenibilidad ms all de los horizontes electorales
(Britto, 2006; Cecchini y otros, 2009).
Sin embargo, esto tambin puede darse en contextos de una
institucionalidad ms consolidada
69
. Por ejemplo, en el caso de uno de
los programas ms grandes de la regin y con mayor historia, como es
Oportunidades, Banegas (2008) critica las modifcaciones hechas a los
mecanismos de egreso de dicho programa la introduccin del Esquema
Diferenciado de Apoyos (EDA) en el marco de cambios de gobierno que,
a juicio del autor, tienen un impacto negativo en el cumplimiento de sus
objetivos de desarrollo humano.
B. Marco legal y anclaje institucional
El marco legal y el anclaje institucional de los PTC remiten al
establecimiento de derechos que garanticen el acceso de los ciudadanos
68
Esta situacin no es exclusiva de los pases ms pequeos y con menos tradicin de poltica
social. Por ejemplo, en el caso de Colombia, el Comit de Calidad de Familias en Accin,
encargado de proponer ajustes y modificaciones a las reglas de operacin del programa,
debe solicitar la aprobacin de la banca multilateral que financia el programa antes
de hacer efectivos los cambios o ajustes propuestos (Accin Social, 2008).
69
Como afirma Romn (2010), considerando los cambios de ejes programticos y prioridades
que sufri el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) costarricense al asociarse a la
Presidencia de la Repblica durante los aos noventa, los problemas de sostenibilidad
poltica no son ajenos a los pases con democracias reconocidas por su mayor estabilidad
en la regin.
al conjunto de prestaciones de los programas y a su proteccin respecto
de las fuctuaciones polticas y econmicas. Estos marcos permiten la
instalacin y perdurabilidad de los programas en el aparato pblico, as
como la generacin de las estructuras y los vnculos de coordinacin
interinstitucional pertinentes para la produccin de las prestaciones
ofrecidas. Como destacan Levy y Rodrguez (2005) para Progresa, la
defnicin de procedimientos y reglas de operacin muy detalladas y
precisas contribuye de manera importante a disminuir el conficto entre
las distintas dependencias administrativas (vase tambin Repetto, 2009).
Ms all de que un programa pueda funcionar bien en un
determinado escenario y tener resultados positivos, implementar un
PTC sin marcos legales e institucionales claros y especfcos supone
una serie de riesgos, no solo en trminos del alcance, continuidad y
legitimidad del programa (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008; Repetto,
2009), sino tambin de proteccin de estndares en materia de derechos
humanos (Naciones Unidas, 2009). Este ltimo aspecto es central, pues
una vez que los programas dejan de funcionar, los usuarios pueden
quedar en situaciones an peores que previo a la intervencin (ibd.)
70
.
Medeiros, Britto y Veras Soares (2008), por ejemplo, muestran la distinta
situacin de dos programas de transferencias monetarias en el Brasil:
Bolsa Famlia y el Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
71
. El primero se
asienta sobre una ley que establece de manera algo subjetiva (sic) que la
seleccin de destinatarios depende de la disponibilidad de recursos y de la
coordinacin entre las estructuras federal y municipal. De este modo, aun
cuando se encuentra establecida por ley, la recepcin de los benefcios de
Bolsa Famlia no depende nicamente del cumplimiento de los criterios de
elegibilidad del programa, sino de que existan recursos para ello. El BPC,
en cambio, se estableci en la Constitucin de 1988 y, en tanto que derecho
constitucional, debe otorgarse a toda persona que cumpla el criterio de
elegibilidad, adems de poder exigirse legalmente en caso de que esto no
fuera as.
Como se muestra en el cuadro VI.1, si bien varios programas han
logrado establecer marcos legales especfcos que rigen sus procedimientos,
muchos de ellos son decretos presidenciales o acuerdos gubernativos, lo
que no asegura el consenso de todos los sectores polticos y representa una
amenaza para su sostenibilidad.
70
Gonzlez de la Rocha (2008) muestra que las familias beneficiarias de Oportunidades
que egresaron abruptamente del programa presentaron procesos tpicos de adaptacin o
reaccin ante situaciones de crisis econmica: prcticas restrictivas del consumo, desercin
escolar y aumento de la participacin femenina en el trabajo, entre otros.
71
Pensin no contributiva para adultos mayores y personas con discapacidad en situacin
de pobreza.
160 CEPAL
Por otra parte, la implementacin de un PTC comporta la generacin
de estructuras administrativas y de gestin ad hoc, y su insercin en el
sector pblico a travs de organismos responsables y ejecutores. En este
sentido, parece haber una tendencia a instalar los PTC en ministerios
de desarrollo social y de planifcacin (vase el cuadro VI.1), lo que es
congruente con su insercin en estrategias de plazos mayores dentro del
conjunto de la poltica social, aunque en algunas ocasiones se trata de
ministerios jvenes o excesivamente tcnicos, lo que les resta peso poltico
(Repetto, 2009). Este anclaje institucional debera permitir una mayor
intersectorialidad en la direccin del programa, aunque a costa de una
atencin menos precisa de los elementos relativos a cada sector particular,
lo que puede acarrear problemas cuando los programas tienen fuertes
objetivos en componentes especfcos de capacidades humanas
72
.
Un segundo conjunto de PTC parte ms bien de un punto de vista
sectorial, o sea que se incorpora a la estructura de los ministerios y las
secretaras sectoriales (vase el cuadro VI.1). Si bien esto tiene que ver
con que algunos programas tienen orientaciones sectoriales especfcas,
reduce su capacidad de articulacin con otros sectores y puede tender
a generar duplicidad de funciones y acciones. En la decisin sobre
una u otra forma se considera la experiencia en el manejo de cierta
poblacin objetivo en cada secretara destinatarios individuales (por
ejemplo, estudiantes) en el caso de los ministerios sectoriales frente a
familias u hogares en el caso de los ministerios de desarrollo social, la
mayor experiencia con programas focalizados y familias pobres en los
ministerios de desarrollo social (aunque tambin una ms vasta historia
de prcticas de asistencialismo y clientelismo) y la mayor experiencia con
programas universales en los ministerios de ramo. El caso del Brasil y la
transformacin de sus programas sectoriales Bolsa Escola (educacin) y
Bolsa Alimentao (salud) en el programa intersectorial Bolsa Famlia es una
buena muestra de las compensaciones que se producen entre la efectividad
en los objetivos de desarrollo humano y la racionalizacin de la poltica
social y sus estructuras (Draibe, 2006)
73
.
Un tercer grupo de PTC se asienta en estructuras altamente
subordinadas a las fuctuaciones polticas, como los organismos que
72
Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) destacan los problemas que surgen en el
sector de la educacin cuando los programas no son gestionados por los ministerios del
ramo. Entre ellos, mencionan la falta de una especificidad propiamente educacional en
el abordaje de los problemas, la poca consideracin de las experiencias acumuladas en la
materia y la baja participacin de los funcionarios del sector. Vase el caso del Brasil en
Draibe (2006).
73
En Levy y Rodrguez (2005, pgs. 119 y siguientes) puede encontrarse un relato de
las estrategias de racionalizacin de programas y recursos fiscales asociadas a la
implementacin de Progresa en Mxico.
dependen directamente de la Presidencia de la Repblica o del despacho
de la Primera Dama, lo que se observa en algunos pases centroamericanos
(vase el cuadro VI.1; Cecchini y otros, 2009; Bastagli, 2009). En estos casos,
en los que se registra una personifcacin de los programas, el riesgo de
insostenibilidad poltica resulta considerable.
Pas Programa Organismos involucrados Marco legal
Responsable Ejecutor
Argentina Asignacin Administracin Administracin Decreto nm.
Universal por Nacional de la Nacional de la 1.602/2009 de
Hijo para Seguridad Seguridad noviembre de
Proteccin Social Social (ANSES) Social (ANSES) 2009, modifcando
el ya existente
Rgimen de
Asignaciones
Familiares ley
nm. 24.714
Familias por la Ministerio de Secretara de Resolucin MDS
Inclusin Social Desarrollo Social Polticas Sociales nm. 825/05
y Desarrollo
Humano Decreto PEN
nm. 1.506/04
Modifcados en
2009 por Resolucin
MDS nm. 3.380
Programa Ministerio de Ley nm. 1.878 de
Ciudadana Desarrollo Social la legislatura de la
Portea de la ciudad Ciudad Autnoma
Autnoma de de Buenos Aires
Buenos Aires
Jefes y Jefas Ministerio de Normativa
de Hogar Trabajo, Empleo nm. 165/02
Desocupados y Seguridad Social
Decreto nm. 565/02
Decreto nm. 39/03
Decreto nm. 144/03
Decreto nm. 1353/03
Decreto nm. 696/03
Decreto nm. 1.506/04
Ley nm. 26.077
Bolivia Bono Ministerio de Ministerio de Decreto supremo
(Estado Juancito Pinto Educacin Educacin nm. 28.899 (2006)
Plurinacional
de) Decreto supremo
nm. 29.321 (2007)
Cuadro VI.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): MARCO LEGAL Y ANCLAJE
INSTITUCIONAL DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
162 CEPAL
Bono Madre Ministerio de Ministerio de Decreto supremo
Nio-Nia Salud y Deportes Salud y Deportes nm. 0066 (2009)
Juana Azurduy
de Padilla Decreto supremo
nm. 0426 (2010)
Brasil Bolsa Famlia Ministerio de - Secretaria Ley nm.
Desarrollo Social Nacional 10.836/2004
y Combate al de Renda de
Hambre Cidadania Decreto nm.
(SENARC) 5.209/2004
- Conselho Decreto nm.
Gestor 6.135/2007
do Programa
Bolsa Famlia Decreto nm.
(CGPBF) 6.157/2007
Medida provisoria
nm. 411/2007
Decreto GM / MDS
nm. 321 del 29
de septiembre
de 2008
Decreto nm.
6.917/2009
Decreto nm.
7.447/2011
Programa de Ministerio de Sistema nico Decreto nm.
Erradicacin del Desarrollo de Assistncia 458, octubre de 2001
Trabajo Infantil Social Social (Suas)
(PETI) Combate Decreto GM/MDS
del Hambre nm. 666, diciembre
de 2005
Bolsa Escola Ministerio Ley nm. 10.219
de Educacin
Bolsa Ministerio MP 2.206-01
Alimentao de Salud
Decreto nm. 1.770
(20/09/2001)
Carto Ministro de Estado MP 108 (27/02/2003)
Alimentao Extraordinrio de
Segurana Alimentar Ley nm. 10.689
e Combate Fome (13/06/2003)
(MESA)
Chile Chile Solidario Ministerio de Secretara Ley nm. 19.949
Planifcacin Ejecutiva de
(MIDEPLAN) Proteccin Social Decreto 29 (2011)
Colombia Familias en Presidencia de Agencia Presidencial
Accin la Repblica para la Accin Social
y la Cooperacin
Internacional
(Accin Social)
Cuadro VI.1 (continuacin)
Subsidios Secretara de Resolucin
Condicionados Educacin nm. 4.671
a la Asistencia Distrito Capital
Escolar
Red Juntos Departamento Agencia Documento
Nacional de Presidencial Conpes Social
Planeacin para la Accin 102 de 2006
Social y la
Agencia Cooperacin Plan Nacional
Presidencial Internacional de Desarrollo
para la Accin (Accin Social) 2006-2010 Estado
Social y la Comunitario:
Cooperacin Desarrollo para
Internacional Todos
Ministerio de
Proteccin Social
Costa Rica Supermonos Instituto Mixto Banco
de Ayuda Social Interamericano
(IMAS) de Desarrollo (BID)
Avancemos Viceministerio Instituto Mixto Decreto ejecutivo
de Desarrollo de Ayuda nm. 33.154-MP-
Social Social (IMAS) Mideplan-MEP-
MTSS-MIVAH
Decreto nm.
33.677MP-MEP-
MIVAH
Ecuador Bono Solidario Ministerio de
Bienestar Social
(hasta 2000,
Ministerio de
Finanzas y
Crdito Pblico)
Bono de Ministerio de Programa de Decreto ejecutivo
Desarrollo Inclusin Proteccin nm. 347-A /2003
Humano Econmica Social (PPS)
y Social (MIES) Decreto ejecutivo
No. 12 /2007
Decreto ejecutivo
No. 1824 /2006
El Salvador Comunidades Presidencia de - Fondo de Decreto ejecutivo
Solidarias la Repblica Inversin Social nm. 11 (2005):
(ex Red Solidaria) (Secretario para el Desarrollo creacin programa
Tcnico) Local (FISDL) Red Solidaria
Decreto ejecutivo
nm. 56 (2009):
creacin Comunidades
Solidarias
Decreto ejecutivo
nm. 72 (2010):
ampliacin de la
cobertura del
164 CEPAL
programa a la
pobreza moderada
Guatemala Mi Familia Ministerio de Ministerio de Acuerdos
Progresa Educacin en Educacin, gubernativos
el marco del Unidad de nm. 117-2008,
Consejo de Ejecucin nm. 273-2008
Cohesin Social Especial y nm. 52-2009
Honduras Bono 10.000 Presidencia de Programa de Decreto ejecutivo
Educacin, la Repblica Asignacin PCM-010 (2010)
Salud y (Secretara Familiar
Nutricin de Estado) (PRAF), Ministerio Decreto ejecutivo
de Salud y PCM-024 (2010)
Ministerio de
Educacin
Programa de Presidencia de PRAF Decreto ley
Asignacin la Repblica nm. 127-91
Familiar (PRAF)
Acuerdo legislativo
nm. 127-91
Acuerdo ejecutivo
nm. 135-92
PRAF/BID III Presidencia de - PRAF
la Repblica - BID
PRAF/BID II Presidencia de - PRAF
la Repblica - BID
Jamaica Programa de Ministerio del
avance mediante Trabajo y
la salud y la Seguridad Social
educacin (PATH)
Mxico Oportunidades Secretara de Coordinacin Decreto por el
(ex Progresa) Desarrollo Social Nacional del que se crea la
(SEDESOL) Programa de Coordinacin
Desarrollo Nacional del
Humano Programa de
Oportunidades Educacin, Salud
y Alimentacin
(marzo de 2002)
Nicaragua Red de Fondo Social Fondo de
Proteccin Suplementario Inversin Social
Social (RPS) (FSS) de Emergencia
(FISE) (Fase I)
Ministerio de la
Familia (Fase II)
Sistema de Programa de Ministerio de
Atencin a Crisis Solidaridad la Familia
(SAC) para el Desarrollo
Panam Red de Ministerio de Secretara del
Oportunidades Desarrollo Social Sistema de
(MIDES) Proteccin Social
Programa de Presidencia de Secretara
bonos familiares la Repblica Nacional de
para la compra Coordinacin y
de alimentos Seguimiento del
Plan Alimentario
Nutricional
(SENAPAN)
Paraguay Tekopor Presidencia Secretara de Decreto
de la Repblica Accin Social nm. 1.928 (2009)
(SAS)
Abrazo Secretara Fundacin Decreto presidencial
Nacional de la DEQUEN, nm. 869
Niez y la Fundacin
Adolescencia JOGUERAJA
(SNNA)
Per Juntos Presidencia del DS nm.
Consejo de 032 PCM-2005;
Ministros
DS nm.
062 PCM-2005
Repblica Solidaridad Presidencia de - Gabinete de Decreto
Dominicana la Repblica Coordinacin nm. 536-05
de Polticas
Sociales
- Administradora
de Subsidios
Sociales (ADESS)
Trinidad Programa de Ministerio de
y Tabago transferencias Desarrollo Social
monetarias
condicionadas
focalizadas (TCCTP)
Uruguay Asignaciones Ministerio de Ministerio de Ley nm. 18.227
Familiares Desarrollo Social Desarrollo Social que abroga las leyes
y Unidad de nm. 17.139 y
Seguimiento Banco de nm. 17.758
Previsin Social
(BPS)
Plan de Ministerio de Ley nm. 17.869
Atencin Nacional Desarrollo Social de 2005
a la Emergencia (MIDES)
Social (PANES)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de
proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe.
Cuadro VI.1 (conclusin)
166 CEPAL
Una difcultad mayor en trminos institucionales remite
directamente a un problema de capacidades. En ocasiones, los PTC
han consistido en intervenciones aisladas que, ms que integrar la
institucionalidad social, han tendido a fragmentarla y a generar
estructuras paralelas con escasa o nula integracin entre s y an menor
sintona con las polticas sectoriales (Cecchini y otros, 2009; Moore,
2008). Algunos PTC que han surgido como soluciones de emergencia o
programas piloto apoyados por la cooperacin internacional han tendido
a basarse en una institucionalidad y estructuras preexistentes (como en
el caso del Programa de Asignacin Familiar (PRAF) de Honduras) o
han generado estructuras provisionales que se extinguieron cuando se
terminaron los recursos de los prstamos o las donaciones (como se vio en
el caso nicaragense).
Adems de los marcos legales y la institucionalidad, resulta
necesario recalcar la importancia de las reglas informales y de las prcticas
y los vnculos histricos de los actores en juego, y no solo de las reglas y
los procedimientos escritos y explcitos (Repetto, 2009). A esto se aade
la centralidad de los liderazgos y las voluntades polticas en los casos
exitosos (ibd.). Siguiendo estos puntos, y en relacin con lo analizado en
este apartado, uno de los mayores desafos de los PTC, desde el punto de
vista de su institucionalizacin y la creacin de sistemas integrales de
proteccin social, es la generacin de sinergias entre los apoyos polticos,
las capacidades tcnicas y la disponibilidad de recursos. En ello resultan
fundamentales las propuestas para generar acuerdos marco respecto del
acceso, el fnanciamiento y la solidaridad de las polticas sociales por
medio de pactos fscales y de proteccin social enmarcados en una nocin
de titularidad de derechos, como lo ha venido proponiendo la CEPAL
(2006; 2008b). En este sentido, experiencias como las de la Argentina, con
la puesta en marcha de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin
Social (AUH), y el Uruguay, con las Asignaciones Familiares y el Plan de
Equidad, muestran el papel que cumplen los liderazgos polticos y los
consensos sociales en la implementacin de acciones de este tipo. En ambos
casos, los esfuerzos llevados adelante buscan ampliar considerablemente
la cobertura de los benefcios de la proteccin social a poblaciones antes
excluidas. En el caso de la Argentina, la puesta en marcha de la AUH ha
sido fruto de los debates impulsados por la sociedad civil y los crculos
acadmicos (Lo Vuolo, 2010), recogidos por el sector poltico que fnalmente
aprob esta transferencia en 2009. En el Uruguay, lo que facilit el avance
de las reformas emprendidas en materia de asistencia y seguridad social
fue el gobierno elegido en 2004 y el hecho de que la coalicin que lo
apoyaba contara con una mayora parlamentaria propia (Maldonado y
Palma, 2011).
C. Rendicin de cuentas y participacin ciudadana
La existencia de fenmenos de clientelismo y corrupcin en relacin con
los programas sociales es una caracterstica histrica de la poltica social
en Amrica Latina y el Caribe, y los PTC no han estado exentos de estos
problemas. Sin embargo, en varios pases se estn tomando medidas para
contrarrestar estos fenmenos mediante el fomento de la rendicin de
cuentas y la participacin ciudadana
74
.
Segn Naciones Unidas (2009), la presencia de mecanismos claros
de rendicin de cuentas que establezcan las responsabilidades y funciones
de los actores involucrados, tanto pblicos como privados, hace ms fcil
que los PTC sean entendidos en trminos de titularidad y de derechos, y
no como instrumentos de clientelismo que pueden ser manipulados por
diferentes actores polticos y sectores que histricamente han gozado de
un alto poder de negociacin y autonoma.
Asimismo, junto con el establecimiento de mecanismos horizontales
de auditora ejecutados por organismos pblicos y de evaluaciones
externas, la participacin directa de la ciudadana o contralora
social ha adquirido creciente consideracin dentro de los debates sobre
el control de los programas sociales (Gruenberg y Pereyra, 2009b; Hevia
2009a, 2009b; Olvera, 2009; Pereyra, 2010)
75
. El control que los ciudadanos
pueden ejercer va desde la expresin de sus inquietudes y demandas
con respecto a la implementacin de los programas, hasta la incidencia
en cuestiones de diseo, evaluacin o vigilancia de su gestin. Desde
un enfoque de derechos, la participacin se vuelve uno de los principios
bsicos y exigibles para la ciudadana, y su consideracin debe preverse y
promoverse en los programas que se diseen desde esta ptica.
Aunque, por lo general, el diseo de los PTC no ha tendido
a incorporar explcitamente instancias de rendicin de cuentas y
participacin ciudadana, en algunos de estos programas se han
introducido mecanismos especfcos de este tipo. Al respecto, es posible
distinguir entre mecanismos de incidencia indirectos (por medio de
74
La rendicin de cuentas busca instalar mecanismos para que los funcionarios y organismos
pblicos estn obligados a dar cuenta de sus acciones y puedan ser sancionados cuando
corresponda (Goetz y Jenkins, 2002 en Gruenberg y Pereyra, 2009b). La participacin
social puede ser entendida como la intervencin directa de los agentes sociales en las
actividades pblicas (Cunill, 1997).
75
Takahashi (2009a) destaca la importancia de los mecanismos internos de monitoreo
intraestatal y los de evaluacin externa de los programas para limitar las prcticas
clientelares y fomentar la transparencia y la rendicin de cuentas. En el caso de Progresa-
Oportunidades en Mxico, la autora alude a la intensificacin de la competencia
electoral ocurrida en ese pas y al surgimiento de una sociedad civil ms fortalecida
como elementos clave para la incorporacin de los diversos mecanismos de control de la
operacin del programa.
168 CEPAL
sistemas de quejas y denuncias) y directos (a travs de la participacin de
los usuarios en comisiones, comits u rganos colegiados) (Hevia, 2009a,
pg. 238). Estas instancias de incidencia pueden ser de naturaleza colectiva
o individual, y de escala local o nacional. Los mecanismos implementados
caso a caso dan cuenta de la idea de participacin que prima en la gestin
estatal, que puede ir desde una participacin de tipo consultivo hasta otra
que suponga un control ms activo en la gestin de los programas sociales
(Gruenberg y Pereyra, 2009a).
Con respecto a los mecanismos indirectos, en algunos PTC se han
implementado espacios de atencin a las demandas y quejas ciudadanas
en relacin con su funcionamiento. Las denuncias pueden hacer mencin
a irregularidades cometidas en torno a los diversos componentes
de estos programas: asignacin de benefcios e incumplimiento de
requisitos o de condicionalidades. Este es el caso del Sistema de
Atencin Ciudadana (SAC) del programa Oportunidades de Mxico, que
depende administrativamente de la Direccin de Atencin Ciudadana y
Contralora Social (DAC) de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
y es fnanciado por el Presupuesto de Egresos de la Federacin. El SAC
recibe peticiones ciudadanas en forma de solicitudes, consultas, quejas
y denuncias, y ofrece asesora e informacin en sus ofcinas centrales y
estatales. Las demandas se reciben por diversos vas: correspondencia y
buzones, correo electrnico, telfono, fax, audiencia e Internet (Gruenberg
y Pereyra, 2009b, pg. 173).
Hevia y Gruenberg (2010) destacan la mejora experimentada por el
SAC en la capacidad para procesar las distintas peticiones, lo que da cuenta
de la posibilidad para fortalecer este tipo de institucionalidad. Al analizar
su funcionamiento en el perodo comprendido entre 2003 y 2009, se aprecia
un incremento del 130% en las peticiones recibidas. Del total de 786.617
peticiones recibidas en el perodo, un 83% corresponden a solicitudes
y consultas, un 14% corresponden a quejas y denuncias, y un 3% se
clasifcaron como otras, lo que incluye felicitaciones y reconocimientos.
Estos autores defnen tres reas en las que sistemas como el SAC pueden
fortalecerse: i) disminucin del subregistro de las denuncias ciudadanas,
ya sea por la falta de personal o por el temor de la ciudadana a denunciar,
ii) incorporacin de la variable de gnero para tener datos sobre la
magnitud e importancia de esta variable en la expresin de los abusos de
poder, y iii) generacin de respuestas institucionales consistentes frente a
las denuncias.
Cuando las denuncias recibidas por este mecanismo tienen relacin
con aspectos eleccionarios, pasan a la Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales (FEPADE). De acuerdo con el informe
sobre blindaje electoral de la FEPADE, el programa Oportunidades fue
el que ms denuncias electorales gener en 2006 entre los programas
operados por la SEDESOL, como va ms recurrente para incidir en el voto
(Hevia y Gruenberg, 2010, pg. 176). Por otra parte, cuando las denuncias
se vinculan a posibles casos de corrupcin de funcionarios federales, la
informacin se deriva a la Direccin General de Atencin Ciudadana de la
Secretara de la Funcin Pblica.
En el marco del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
de la Argentina, se form una Comisin de Tratamiento de Denuncias
de los Programas de Empleo (CODEM), dependiente de la Secretara de
Empleo, Ministerio del Trabajo. La CODEM recibe comunicaciones por
telfono, correo o memos, y personales, tanto en sus ofcinas como en las
Gerencias de Empleo y Capacitacin Laboral a nivel local. En este caso,
las denuncias se ingresan directamente a un programa informtico que
las clasifca para su posterior procesamiento
76
. Cuando las denuncias dan
cuenta de un delito, se transferen a la Unidad Fiscal de Investigacin
de la Seguridad Social (UFISES), que forma parte del Ministerio Pblico,
y el caso se trata bajo el Cdigo Procesal Penal de la Nacin (Hevia y
Gruenberg, 2010, pg. 183).
Estos mecanismos se vuelven fundamentales en el caso de denuncias
frente a errores de inclusin y operacin del programa, as como de abusos
relacionados al cobro de condicionalidades. De las quejas presentadas por
los usuarios de Oportunidades ante el SAC, un 39% aluden a errores de
inclusin y exclusin, un 22% a la suspensin o entrega incompleta de
los apoyos econmicos, un 13% a errores de operacin, un 9% a abuso
de poder, un 6% a inconformidades de diseo y un 11% a otros (Hevia y
Gruenberg, 2010)
77
.
Asimismo, Gruenberg y Pereyra (2009a) analizaron 5.000 denuncias
recibidas por la UFISES entre 2002 y 2008 para los programas Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados y Empleo Comunitario en la Argentina. El
80% de estas denuncias correspondieron a la etapa de cumplimiento de
la condicionalidad (incluidos casos de cobro injustifcado de dinero,
exigencia de participacin en actividades polticas y amenazas), un
10% correspondieron al pago de la transferencia y un 8% a la etapa de
registro en los programas. Adems, a juicio de los autores, las prcticas de
extorsin no seran neutrales en trminos de relaciones de gnero (vase
76
Este incluye las siguientes categoras: extorsin, corrupcin, titulares de programas sin
requisitos, inscripcin irregular, consejos consultivos, contraprestacin irregular, proceso
de pago irregular, otra (Gruenberg y Pereyra, 2009b, pg. 183).
77
Como se describe en la seccin V.F, las denuncias vinculadas a abusos de poder afectan,
principalmente, al sector de la salud, as como a las vocales de los comits de promocin
comunitaria y al personal del programa, ante situaciones de maltrato, solicitud de dinero
y proselitismo.
170 CEPAL
la seccin V.F). Tambin muestran cmo algunas medidas encaminadas
a aumentar la transparencia del proceso, como la introduccin de una
tarjeta magntica para el pago de benefcios, han tenido una efectividad
limitada dado que no tienen efectos sobre las otras etapas (seleccin de
destinatarios y, sobre todo, control y monitoreo). Los autores sostienen, por
lo tanto, que el acceso oportuno y efcaz a la informacin es un aspecto
crucial para enfrentar el clientelismo y la corrupcin.
Con respecto a los mecanismos directos de contralora, en los casos
de los programas que operan en la Argentina, el Brasil, Colombia, Mxico
y el Per, se ha creado un rgano especfco de control colectivo en el que
participan los usuarios de los programas y distintas entidades colegiadas
y pblicas. En Mxico, este rgano corresponde a los comits de promocin
comunitaria, que estn compuestos por un conjunto de vocales nombradas
por las titulares que representan. Estos comits buscan mejorar el vnculo
entre las familias usuarias y el personal de los servicios sociales de salud
y educacin, as como de Oportunidades, mediante la canalizacin de
solicitudes y el fortalecimiento de las diversas acciones del programa. En
el caso del programa Familias en Accin de Colombia, se cre la fgura
de la madre lder, elegida en una asamblea por otras usuarias del
programa. En el marco del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
de la Argentina, se crearon cerca de 1.800 consejos consultivos locales
insertos en los gobiernos municipales (Gruenberg, 2006, en Pereyra, 2010,
pg. 101). En el Brasil, el reglamento 246 de 2005 de Bolsa Famlia estableci
la conformacin de instancias de control social del programa en el espacio
local. Desde 2005, se han creado 5.500 de estas instancias, un 44% de las
cuales son instancias exclusivas de control para este programa. Para el
resto, se sum la funcin de las instancias de control social a la gestin
de los Consejos Municipales de Asistencia Social (Hevia, 2009b, pg. 7).
En ambos casos, se incluye la participacin tanto de representantes de los
gobiernos locales como de la sociedad civil. Entre las responsabilidades de
las instancias de control social se encuentran: constatar que no se cometan
errores de inclusin o exclusin en la conformacin de los registros de
destinatarios, verifcar la existencia de servicios de salud y educacin
adecuados para el cumplimiento de las responsabilidades y realizar tareas
de fscalizacin del programa.
En el caso del Per, el organismo a cargo de ejercer labores de
contralora y rendicin de cuentas para el programa Juntos es el Comit
Nacional de Supervisin y Transparencia. Se trata de una entidad de
alcance nacional y composicin mixta, que incluye a representantes de
la Presidencia, la iglesia, el sector privado, los gobiernos regionales y
locales, y la Mesa de Concertacin para la Superacin de la Pobreza. Junto
a la Defensora del Pueblo, este Comit vela de manera autnoma, bajo un
enfoque de derechos y participacin, por: i) el adecuado cumplimiento
de los criterios de focalizacin, afliacin de hogares destinatarios,
verifcacin de condicionalidades y pago de benefcios, ii) la disponibilidad
de los servicios sociales requeridos para el cumplimiento de los objetivos
del programa, con especial atencin en los vinculados a los mbitos
de educacin, salud, nutricin e identidad, y iii) la transparencia de las
acciones y la operacin del programa, as como el uso de los recursos y el
acceso a la informacin. Para ello, opera sobre la base de denuncias y quejas
directas, campaas informativas y el anlisis peridico del funcionamiento
del programa a partir de la informacin que arroja una muestra aleatoria
semestral de destinatarios. Adems del Comit Nacional, existen 638
comits locales de supervisin y transparencia, encargados de relevar
los aspectos que requieren atencin respecto de la implementacin local
del programa y, cuando corresponde, derivarlos a instancias regionales y,
posteriormente, a nivel nacional. En 2008 se procesaron 1.441 quejas, un
47% de las cuales lograron resolverse, pese a que fueron atendidas con
cierta demora (Ascue Melndez, 2009).
Si bien estos instrumentos abren oportunidades de contralora,
existen riesgos y debilidades en ambos tipos de mecanismos. Aunque
la existencia de mecanismos indirectos que permitan el envo discreto
de informacin sobre denuncias e inquietudes resulta relevante para
proteger a los PTC de posibles manipulaciones electorales o de otro tipo,
estos mecanismos son insufcientes para garantizar la contralora social
de los programas (Olvera, 2009, pg. 289). Estos sistemas son altamente
dependientes de la califcacin y disponibilidad de los recursos humanos
encargados de interactuar con las denuncias y muchas veces enfrentan
limitaciones de recursos econmicos para su operacin. Asimismo,
subsiste el desafo de gestionar de la mejor manera posible la informacin
que llega
78
.
En el caso de los mecanismos directos, emergen desafos que
se vinculan a situaciones coyunturales, as como lmites de corte ms
estructural respecto de la posible falta de autonoma en la operacin y el
riesgo que tienen de ser cooptados por los gobiernos locales. La capacidad
operativa del Comit Nacional de Supervisin y Transparencia del Per,
por ejemplo, se ha visto afectada por la crisis econmica reciente y la
menor disponibilidad de recursos. Las difcultades de ndole climtico y de
acceso a los territorios, as como las situaciones de conficto e inestabilidad
local en contextos marcados por el narcotrfco y el terrorismo, tambin
78
Una buena prctica en este sentido es la de Bolsa Famlia, donde, ante la gran cantidad de
llamados telefnicos que se reciban a diario en el centro de llamados del Ministerio de
Desarrollo Social, se organizaron misiones tcnicas a los municipios donde se concentran
las mayores tasas de denuncia para recabar informacin, resguardando la seguridad de
los denunciantes y generando recomendaciones apropiadas (Gruenberg y Pereyra, 2009b,
pg. 194)
172 CEPAL
limitan su accin (Ascue Melndez, 2009). En Mxico, tanto la ley general
de desarrollo social como el Sistema Integral de Contralora Social (SICS)
establecen disposiciones concretas para la incorporacin de mecanismos
de contralora en el seguimiento a programas pblicos, que se vuelven
insufcientes para garantizar la representacin de la ciudadana en los
debates sobre programas sociales (Hevia, 2009a; Olvera, 2009). De acuerdo
con Hevia (2009a, pg. 260), los comits de promocin comunitaria tienen
una cobertura limitada: a fnes de 2005, el 32% de los usuarios no estaban
representados por esta estructura, sus reglas de operacin eran defnidas
unilateralmente por el programa
79
y la nica herramienta de control era
la presentacin de quejas y denuncias ante el SAC
80
. Para este programa
no existen instancias de incidencia ciudadana durante el proceso de
planifcacin, focalizacin o evaluacin, y los comits de promocin
comunitaria no tienen el poder necesario para convocar a los actores
tcnicos y polticos encargados de su implementacin.
En el caso mexicano, tambin se evidencia escasa comunicacin
entre los comits y los organismos pblicos encargados de gestionar
mecanismos de contralora social horizontal (auditoras o fscalizaciones)
a fn de articular esfuerzos. La poblacin tiene poco conocimiento de las
instancias existentes y estas se conciben, ms bien, como un requisito de
naturaleza administrativa. Se ha constatado, asimismo, que varios actores
organizados en las localidades donde se implementa Oportunidades no
participan de instancias de contralora del programa, cuestin que se hace
necesario fortalecer (Hevia, 2010).
Finalmente, se han registrado denuncias de proselitismo en contra
de las vocales que componen los comits de promocin comunitaria.
Estos comits no cuentan con recursos monetarios para su operacin y
las vocales estn obligadas a destinar considerables recursos de tiempo y
monetarios para poder participar. Esto ha llevado a que con frecuencia las
vocales soliciten una cuota a las otras participantes, lo que contraviene las
disposiciones del programa y la fnalidad de la transferencia (Hevia, 2010,
pg. 129).
79
En estas reglas, se incluyen las normativas sobre conformacin de los grupos, cantidad
de participantes, requisitos para la seleccin de los vocales, duracin de los cargos,
y funciones y atribuciones. As, por ejemplo, solo el personal de Oportunidades est
autorizado para sustituir o nombrar vocales.
80
Debe considerarse el bajo nivel de resolucin de las quejas recibidas por organismos
como el SAC. Hevia (2009a, pg. 263) precisa que, del total de 225 denuncias recibidas
en el perodo comprendido entre el segundo semestre de 2004 y el primero de 2005, solo
34 casos fueron estudiados con mayor detalle y 1 result en una sancin (la destitucin
de un enlace municipal). En el 48% de los casos, se orient a los denunciantes para que
presentaran su situacin ante otros organismos.
D. Transparencia de los registros de destinatarios
La transparencia y accesibilidad de los registros de destinatarios de
los PTC para diversas personas que pudieran estar interesadas en
conocerlos es otro elemento fundamental para garantizar la rendicin de
cuentas de los organismos encargados de implementarlos y, de ese modo,
fomentar la sostenibilidad de los programas (Schedler, 2007, y Fox, 2006,
en Pereyra, 2010)
81
.
Al poner a disposicin pblica la informacin sobre los usuarios
de determinados programas, se facilitan las labores de monitoreo y
evaluacin de dichos programas, tanto por parte de los organismos
pblicos que los implementan como de entidades externas, la comunidad
acadmica y la sociedad civil en su conjunto, de manera de verifcar que
estos se ajusten a sus reglas de operacin. Esta informacin permite
identifcar posibles errores de inclusin o exclusin en la focalizacin, as
como de duplicacin de los benefcios entregados a travs de uno o ms
programas sociales. Finalmente, la transparencia de la informacin es
importante para controlar posibles escenarios de clientelismo poltico y
la captura de los benefcios por parte de determinados grupos de inters
al eliminar o, por lo menos, corregir la discrecionalidad en el uso de los
recursos pblicos (Fox y Haight, 2009; Gmez-lvarez, 2009; Pereyra,
2010; Szkely, 2010).
Sin embargo, la publicacin de los registros de destinatarios debe
hacerse cautelando la proteccin de los datos privados fundamentada
en las legislaciones sobre privacidad de la informacin personal vigente en
diversos pases a travs de soluciones tecnolgicas apropiadas.
Tanto en los casos de Bolsa Famlia del Brasil, como de Oportunidades
de Mxico y Chile Solidario, el registro de destinatarios est disponible
para consulta pblica. En el Brasil, la informacin se presenta por
nmero de identifcacin y subsidio anual
82
. De la misma forma, segn el
instructivo de transparencia en Chile, se publica la nmina de usuarios
de Chile Solidario
83
. En el caso de la Asignacin Universal por Hijo para
Proteccin Social de la Argentina, la Administracin Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) permite identifcar a los usuarios a travs de su
cdula de identidad. En Costa Rica, los ciudadanos solo pueden acceder a
la revisin de datos estadsticos y no individualizados de la informacin
del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) y el Sistema de
81
Como precisa Lpez Aylln (2009, pg. 163), la transparencia de los registros supone el
acceso mismo a la informacin, as como tambin cuestiones relativas a su oportunidad,
relevancia, consistencia e integralidad.
82
Vase [en lnea] http://www.portaltransparencia.gov.br.
83
Vase [en lnea] http://ris.mideplan.cl/transparencia/views/listados/index.php.
174 CEPAL
Atencin de Benefciarios (SABEN), debido al principio de confdencialidad
previsto por el artculo 21 de la Constitucin Poltica de Costa Rica (Vquez,
2011). En Colombia, se han implementado sistemas en que los destinatarios
incluidos en el SISBN no se asimilan a su nombre, sino a un nmero de
identifcacin personal (Pereyra, 2010, pg. 51).
La institucionalidad que se genere para asegurar la correcta y
transparente operacin de los registros de destinatarios es particularmente
relevante. As, por ejemplo, en los casos de Oportunidades y Bolsa Famlia
existe una coordinacin nacional que regula estos registros.
Mxico cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental (promulgada el 30 de abril de 2002),
que establece la obligatoriedad de la disponibilidad de informacin acerca
de los padrones de benefciarios de los programas sociales. Adems, desde
2001 funciona la Unidad Administradora de Padrones, bajo la Direccin
General de Geoestadstica y Padrones de Benefciarios de la SEDESOL,
que est a cargo de la generacin de un padrn nico de benefciarios
84
.
En el caso del programa Oportunidades, la Coordinacin Nacional del
programa maneja la informacin con criterios de confdencialidad
aunque, de acuerdo con la legislacin en vigor, el listado de nombres de
los benefciarios est disponible en Internet, junto con sus localidades de
residencia y establece mdulos de consulta jerarquizados para proteger
la informacin de cualquier intento de manipulacin. Esta institucin
tambin es la nica encargada de administrar, integrar y actualizar el
padrn de benefciarios, y la nica facultada para otorgar altas y bajas del
programa (Gmez Hermosillo, 2011)
85
.
En el Brasil se ha constituido una red pblica especfca para la
fscalizacin de Bolsa Famlia que, entre otras labores, se encarga de revisar
la calidad de las bases de datos y del Cadnico
86
. Adems, el Ministerio
de Desarrollo Social tiene instancias de control internas y externas para
mejorar la calidad de las bases de datos y fscalizar las denuncias que
surgen desde el nivel local respecto de posibles errores de inclusin (Hevia
de la Jara, 2009b).
84
Vase [en lnea] http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva/main_
cgp.htm.
85
Segn Takahashi (2009b), los mecanismos legales y procedimentales que se pusieron en
marcha para la seleccin y el registro de beneficiarios permitieron reducir significativamente
los casos de clientelismo en el perodo eleccionario de 2006.
86
Esta red est compuesta por los ministerios pblicos federales estaduales y del Distrito
Federal, la Contralora General de la Unin (CGU) y el Tribunal de Cuentas de la Unin
(TCU).
E. Intersectorialidad
Diversos autores han rescatado la capacidad que han tenido los PTC de
promover acciones intersectoriales (Cecchini y Martnez, 2011; Repetto,
2009). La visin multidimensional de la pobreza utilizada por los PTC y la
articulacin de intervenciones en torno al ingreso y el consumo, as como
sobre las capacidades humanas, conllevan la necesidad de desarrollar
una mayor integracin entre los distintos sectores de la poltica social.
As, la existencia de condicionalidades, que implican articulaciones
especfcas con los sectores de la salud y la educacin, es un incentivo
para la colaboracin intersectorial (Cecchini y Martnez, 2011). Esto se ve
favorecido cuando los programas cuentan con recursos propios y reglas de
operacin relativamente bien defnidas (Repetto, 2009).
Un ejemplo de coordinacin intersectorial es el sistema Chile
Solidario, cuya Secretara Ejecutiva ha debido: i) coordinar las
instituciones responsables de entregar prestaciones sociales y asegurar
su funcionamiento en red, ii) ampliar los programas sociales vigentes o
generar otros nuevos para hacer frente a las necesidades no cubiertas por
la oferta regular y iii) velar por la gestin de la informacin, manteniendo
un sistema integrado de soporte. Para ello, opera sobre la base de
convenios interinstitucionales directos y bajo un marco legal que rige
el funcionamiento de todo el sistema y regula el rgimen de garantas
(MIDEPLAN, 2009). Este programa se caracteriza, adems, por el uso de
la gestin presupuestaria como un mecanismo de control de los avances y
compromisos por parte de los distintos organismos involucrados. Si bien
la Secretara no cuenta con recursos polticos ni monetarios especfcos
para generar incentivos a las distintas instituciones y comprometer su
aporte al funcionamiento de todo el sistema, la posibilidad de retener
las asignaciones destinadas sectorialmente a cada ministerio y servicio
involucrado se ha convertido en una estrategia clave para fortalecer tales
avances. Al mismo tiempo, el hecho de que la Secretara se posicione
como un aliado relevante de los organismos sectoriales en la gestin
por el mantenimiento y aumento de determinados recursos ante el
Ministerio de Hacienda se ha transformado en un poderoso catalizador de
relaciones de colaboracin y articulacin
87
. Pese a las oportunidades que
este funcionamiento abre para la coordinacin intersectorial, en este caso
vuelven a aparecer fuertes limitantes de sostenibilidad ante la fragilidad
de la institucionalidad y de sus prcticas en un contexto de cambio poltico,
lo que remite al punto tratado en el apartado anterior.
87
Entrevista con Vernica Silva, Secretaria Ejecutiva de Chile Solidario, 14 de diciembre
de 2009. Segn se mencion en la entrevista, la estrategia de gestin presupuestaria
tambin se utiliza para coordinar las acciones a nivel territorial con los municipios que se
encargarn progresivamente de la gestin del programa Puente.
176 CEPAL
En el programa Solidaridad de la Repblica Dominicana, la
inadecuacin entre la demanda y la oferta de servicios llev a la bsqueda
de espacios de coordinacin entre las polticas sectoriales y de asistencia,
tanto a nivel central como local (Gmez, 2010). Esto permiti la constitucin
del Comit de Coordinacin Intersectorial (CCS), conformado por los
ministerios de Salud, Educacin y Hacienda, el Seguro Nacional de Salud,
el programa Solidaridad y la Direccin Tcnica del Gabinete Social. A
partir de este Comit, se han establecido objetivos comunes en materia de
salud, educacin y nutricin, de manera que el PTC acte potenciando los
planes sectoriales. Gracias al trabajo del Comit, tambin se ha avanzado
en aspectos como la determinacin de las brechas de cobertura a nivel
local en colaboracin con las instancias de estos niveles, el establecimiento
de los mecanismos de asignacin presupuestaria necesarios para asegurar
el fnanciamiento de largo plazo requerido para la ampliacin de la oferta
(candados presupuestarios), la redefnicin de las responsabilidades de
los funcionarios y ejecutores locales de los planes sectoriales en el contexto
de Solidaridad, y la capacitacin e induccin de estos ltimos en la lgica
de operacin del programa (Gmez, 2010).
En el caso de Bolsa Famlia, el dilogo intersectorial favorecido a
propsito de las condicionalidades permiti identifcar los problemas que
tienen las familias para cumplirlas, que muchas veces remiten a factores que
no son abordados directamente por el programa
88
. Entre estos problemas
se cuentan la precaria insercin laboral de los adultos, la ausencia de
oportunidades de alfabetizacin y la precariedad de la vivienda. Este
diagnstico ha llevado a buscar sinergias con las intervenciones de los otros
sectores y as surgieron los denominados programas complementarios,
que tienen por objeto adecuar la oferta sectorial a la situacin particular
de pobreza y vulnerabilidad de las familias de Bolsa Familia, con el fn
de potenciar el efecto de las transferencias de ingresos en los mbitos
de competencia de cada sector. De este modo, se han articulado con las
acciones de Bolsa Famlia otras prestaciones y programas provenientes de
ministerios como el de Educacin, Trabajo y Empleo, y Desarrollo Agrario.
No obstante, incluso en el caso de los programas que tienen una
idea explcita de articulacin e intersectorialidad, y que establecen arreglos
especfcos para vincular los distintos programas y servicios sociales con
los usuarios, la conformacin de redes de trabajo sigue siendo un elemento
complejo y problemtico. En el caso de Chile Solidario, por ejemplo, an
existen problemas importantes para poder conformar un trabajo en red
88
En 2010, este dilogo se dio, por ejemplo, en el Foro intersectorial e intergubernamental
sobre las condiciones del programa Bolsa Famlia, organizado por el Ministerio de
Desarrollo Social, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Salud en las cinco regiones
del pas (Brasil, Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, 2010).
a nivel local (MIDEPLAN, 2009) y comprometer por igual a las entidades
municipales encargadas de su gestin, bajo la lgica descentralizada del
programa. Algunos de los aspectos identifcados que suponen mayores
difcultades para la coordinacin son (Nun y Trucco, 2008): la defnicin
clara de las funciones de cada componente de la red, ya sea en trminos
de los actores involucrados o de los niveles geogrfcos de operacin,
los problemas asociados a los fujos de informacin y la apropiacin de
los lineamientos y objetivos del programa por parte de funcionarios de
servicios y ejecutores, y los problemas de gestin de las propias unidades
que conforman la red. De este modo, con frecuencia, las intervenciones
no logran articularse como una red de servicios, sino que trabajan el
cumplimiento de las condiciones mnimas de forma fragmentada, con
lo que se pierde el potencial sinrgico que resulta de un trabajo a nivel
sistmico (Nun y Trucco, 2008, pg. 13). Dado que los resultados fnales
del programa dependen de una multiplicidad de factores que el diseo
no puede controlar efcazmente o que son difciles de prever, el objetivo
de articulacin e intersectorialidad sigue siendo un eje ms bien dbil
y de pocos avances en relacin con otros componentes de estos mismos
programas, como el de apoyo psicosocial a las familias.
En este mismo sentido, Levy y Rodrguez (2005) muestran, en el
caso de la implementacin de Progresa, la importancia que se atribuye no
solo a los aspectos tcnicos y de aprendizaje institucional, sino tambin, y
de manera particularmente especial, a la necesidad de generar un conjunto
de modifcaciones y reajustes institucionales para poder albergar el nuevo
programa. Este programa se insert en una estrategia poltica generalizada,
tanto en trminos de la reformulacin de los programas de combate a
la pobreza como en torno a la idea de generar una redistribucin de la
inversin pblica, lo que implic la necesidad de reasignar presupuestos
entre secretaras y niveles administrativos.
Finalmente, cabe destacar que la colaboracin intersectorial debe
darse en los distintos niveles administrativos, desde el nivel central (entre
ministerios y secretaras) hasta el nivel local, entre los distintos sectores
y actores que operan en el territorio y tienen contacto directo con los
usuarios (Cecchini y Martnez, 2011).
Comentarios fnales 179
Captulo VII
Comentarios nales
Los PTC representan un importante avance en el campo de la proteccin
social en Amrica Latina y el Caribe, ya que proveen transferencias de
ingreso y facilitan el acceso a servicios sociales a sectores pobres que
tradicionalmente haban sido excluidos. Debe considerarse, sin embargo,
que estos programas solo constituyen uno de los diversos instrumentos de
proteccin social no contributiva de que disponen los Estados para reducir
la pobreza, entre los que podemos mencionar las pensiones sociales, los
empleos de emergencia, las becas escolares y los subsidios a la compra
de viviendas. Los PTC no reemplazan, por lo tanto, las funciones que
corresponden a otros instrumentos y es en ese marco que debe analizarse
su funcionamiento. Asimismo, es esencial sealar que la efectividad de
estos programas depende, en gran medida, de la presencia de slidos
sistemas universales de salud y educacin, as como de una economa
dinmica que logre generar de manera sostenida empleos de calidad.
Como se ha visto a lo largo de este documento, los PTC que operan
en los distintos pases de la regin comparten caractersticas comunes. Se
trata de programas no contributivos que tienen por objeto la reduccin de
la pobreza de ingresos y el fortalecimiento de las capacidades humanas
de los destinatarios. Su diseo bsico consiste en una transferencia
monetaria a familias pobres con nios, a cambio de compromisos en los
mbitos de educacin, salud y nutricin. En su diseo se asigna un papel
central a las madres de familia, que no solo administran primariamente
las transferencias, sino que tambin son responsables del cumplimiento
de las contraprestaciones. No obstante, no se puede hablar de un modelo
nico porque cada pas adapt los programas a su situacin poltica y
180 CEPAL
a su entorno institucional. En consecuencia, han surgido enfoques y
aspectos operacionales alternativos, segn se apliquen condicionalidades
y sanciones fuertes o blandas, las transferencias sean monetarias o en
especie, y se provean directa o indirectamente servicios de insercin
laboral, orientacin familiar y otros.
Al respecto, en Cecchini y Martnez (2011) se propone clasifcar
analticamente los PTC en tres grandes tipos, lo que ayuda a comprender
las distintas formas de funcionamiento de estos programas en relacin
con los objetivos, los instrumentos utilizados y los resultados esperados.
Segn este enfoque, los PTC se pueden caracterizar como: i) programas
de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda, ii) programas
de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte y iii) sistemas o
redes de coordinacin programtica con condicionalidades
89
. En el primer
caso, el objetivo principal es asegurar un nivel de consumo bsico a las
familias pobres a travs de la transferencia monetaria, en el segundo, el
objetivo central es promover el desarrollo humano de los pobres mediante
un mayor uso de los servicios de salud y educacin, y en el tercero, el
propsito es conectar a las familias pobres con las distintas prestaciones
ofrecidas por programas especfcos y as generar un piso de inclusin.
Uno de los mayores desafos para los PTC consiste en mantener
objetivos claros y funciones precisas, adoptar instrumentos (prestaciones
y condiciones) adecuados para lograr esos objetivos y delimitar sus
competencias y responsabilidades. En particular en los pases que no
cuentan con verdaderos sistemas de proteccin social o donde estos son
muy dbiles, existe el riesgo de que los PTC se transformen en una suerte
de rbol de Navidad, al que se aaden mecnicamente nuevas prestaciones
y se le cuelgan ms y ms requerimientos, dando origen a una estructura
omnicomprensiva, pero de escasa especifcidad y efcacia, que tiende
a independizarse de la gestin de la poltica pblica sectorial y de sus
objetivos particulares (Cecchini y Martnez, 2011, pg. 207).
La heterogeneidad de experiencias se refeja tambin en los
diferentes niveles de inversin y cobertura de la poblacin de los PTC segn
los pases. En particular, preocupa que los pases con menores niveles de
desarrollo humano sean los que logran menor inversin y cobertura de la
poblacin indigente y pobre a travs de los PTC, y, por lo tanto, menores
efectos. Como puede observarse en los grfcos VII.1 y VII.2, la cobertura
del dfcit agregado de recursos de los indigentes y los pobres por parte
89
Aunque esta tipologa se inspira en los tres programas que son los principales referentes
en la regin (Bolsa Famlia, Oportunidades y Chile Solidario, respectivamente), representa
un instrumento analtico, ms que emprico, por lo que puede haber programas que
escapen a las categoras generadas o pueden existir categoras que tiendan a traslaparse
en alguna situacin (Cecchini y Martnez, 2011).
de los PTC (vase la seccin IV.A) difere de manera sustancial entre los
pases de la regin de desarrollo humano alto y aquellos de desarrollo
humano medio. En promedio, en los pases de desarrollo humano alto, las
transferencias monetarias de los PTC cubren ms del 100% del dfcit de
ingreso de los indigentes y el 22,2% del dfcit de ingresos de los pobres.
En los pases de desarrollo humano medio, los PTC solo cubren el 12,9%
del dfcit agregado de ingresos de los indigentes y el 3,4% del dfcit de
los pobres.
Dado que los PTC se consideran una innovacin exitosa en el mbito
de la proteccin social, es importante destacar bajo qu circunstancias
se han logrado buenos resultados. Estos programas han funcionado
sufcientemente bien y han tenido los efectos esperados en grandes pases
con muchos recursos a disposicin, como el Brasil y Mxico, pero esto
no signifca que puedan exportarse a todos los pases con los mismos
resultados, ni que deban constituir la prioridad de la inversin social,
en especial en los pases ms pobres. En los pases de menor desarrollo
humano de Amrica Latina y el Caribe, los PTC llegan a una porcin
pequea de las familias en situacin de extrema pobreza y los montos
limitados de sus transferencias no logran sacarlas de esa condicin ni
acercarlas sustancialmente a la lnea de indigencia. Aun cuando las
transferencias se consideran esenciales para incentivar el uso de servicios
de salud y educacin, y as lograr objetivos de desarrollo humano, en los
pases ms pobres es urgente refexionar sobre la necesidad de destinar
los fondos para la reduccin de la pobreza no solo al incremento de la
demanda de servicios de salud y educacin, sino tambin a la expansin y
el fortalecimiento de la oferta (Cecchini, 2009).
182 CEPAL
Grfico VII.1
AMRICA LATINA (14 PASES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS (PTC) SOBRE EL DFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIN INDIGENTE, 2009
(En porcentajes)
(CEPAL), Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe;
Panorama social de Amrica Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.
1154,4 188,3 187,2
137,9 137,8
92,5
59,8
44,2
46,1
21,9
11,8 11,8
4,5
2,9
0
20
40
60
80
100
120
140
Promedio simple de pases con
desarrollo humano alto:
120,7%
desarrollo humano medio:
12,9%
Grfico VII.2
AMRICA LATINA (14 PASES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS (PTC) SOBRE EL DFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIN POBRE, 2009
(En porcentajes)
(CEPAL), Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe;
Panorama social de Amrica Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.
93,0
31,7
27,6
25,0
22,1 20,9
14,5
6,4
10,8
6,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
desarrollo humano alto:
22,2%
desarrollo humano medio:
3,4%
3,1
2,7
1,4
0,4
184 CEPAL
Asimismo, queremos recalcar la importancia de adoptar un
enfoque de derechos respecto de la proteccin social y, en particular, de
los programas de proteccin social no contributiva como los PTC, lo que
implica tener una mirada distinta sobre los problemas y las soluciones en
este mbito. La poblacin pobre y vulnerable puede ver en los PTC una
puerta de acceso a un sistema integral de proteccin social inclusiva. En
dicho sistema, las personas pueden dejar atrs determinados programas
y, por lo tanto, graduarse de los PTC, pero no se desprenden
de su derecho a la proteccin (Cecchini y Martnez, 2011), por lo que es
necesario pensar estos programas en un conjunto de polticas orientadas
a la realizacin de los derechos sociales y la ciudadana plena. Asimismo,
comprender los PTC en trminos de titularidad y de derechos, difcultando
su interpretacin como instrumentos de clientelismo que pueden ser
manipulados por diferentes actores polticos (Cecchini y Martnez, 2011,
pg. 80), tambin puede contribuir al logro de la estabilidad institucional y
los acuerdos de largo plazo necesarios para asegurar el fnanciamiento y la
continuidad de los programas, que as pueden pasar de ser una poltica de
gobierno a ser una verdadera poltica de Estado.
Finalmente, respecto del papel de los PTC en relacin con la insercin
laboral de los pobres y los posibles desincentivos que operaran en este
mbito uno de los temas ms debatidos en la actualidad en relacin con
estos programas, argumentamos que pueden contribuir a generar un
crculo virtuoso para las familias pobres y vulnerables, a diferencia de
lo planteado por Levy (2009) con el crculo vicioso de programas sociales
que generaran subsidios al sector informal, bajando la productividad y
contribuyendo a la generacin de malos empleos
90
.
Las transferencias de ingresos, si son constantes en el tiempo,
proveen un piso bsico de proteccin para los pobres, que al tener
garantizados niveles mnimos de subsistencia, tendrn mayores
oportunidades de insertarse en el mercado laboral. Considerando los bajos
montos de las transferencias monetarias de los PTC, no se aprecian efectos
negativos sobre la oferta laboral, por lo que los pobres y vulnerables
siguen buscando salir de esa condicin con su propio esfuerzo. De hecho,
gracias a las transferencias no contributivas, podran tener un mayor
poder de negociacin en relacin con salarios muy bajos, as como ms
oportunidades de invertir en actividades productivas.
90
Aunque compartimos la preocupacin de Levy sobre la desarticulacin de las distintas
acciones de proteccin social (ya sean contributivas o no contributivas), no pensamos
que se pueda atribuir a los PTC el aumento de la informalidad en una regin en la cual
la tasa de informalidad en 1990 (mucho antes de que se comenzaran a implementar
estos programas) alcanzaba a un 54,6% de los ocupados. En 2008, esta tasa baj al 49,8%
(Naciones Unidas, 2010). Asimismo, cabe destacar que los PTC no focalizan por condicin
laboral.
Existen tambin algunos PTC que han buscado incluir de manera
ms directa a la poblacin destinataria en el mercado laboral a travs de
distintas acciones de insercin laboral y generacin de ingresos (vase
la seccin III.A.3.a). Aunque los usuarios de los PTC difcilmente logran
insertarse en el mercado de trabajo formal de manera sostenible, el hecho
de que se ocupen en empleos informales responde a las limitaciones de
la estructura productiva en los pases latinoamericanos, ms que a los
supuestos incentivos a la informalidad de estos programas.
Anexo 187
Anexo
188 CEPAL
Anexo 189
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1
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196 CEPAL
Cuadro 2
OFERTA PBLICA INCORPORADA AL SISTEMA CHILE SOLIDARIO
mbito Programa Institucin o Descripcin
instituciones a cargo
Salud Programa plan de Fondo Nacional Incluye programas de salud del nio,
salud familiar de Salud (FONASA) el adolescente, la mujer, el adulto y
el adulto mayor, y de salud oral, con
sus respectivas especifcidades.
Incluye asimismo las garantas
explcitas en salud que se resuelven
en el nivel de atencin primaria.
Programa salud bucal Junta Nacional de Promueve la salud bucal de nios
Auxilio Escolar y de entre 6 y 14 aos (1 a 8 bsico)
Becas (JUNAEB) mediante atencin curativa,
preventiva y educativa.
Nutricin/ Programa de JUNAEB Otorga una tercera racin alimenticia
Alimentacin alimentacin escolar a todos los alumnos pertenecientes
(PAE) al sistema Chile Solidario
matriculados en establecimientos
educacionales.
Educacin Programa educacin JUNAEB Otorga un aporte monetario de libre
media (bare) ex beca disposicin al estudiante, destinado
liceo para todos a fnanciar parte de los gastos que
genera el estudio.
Generacin Programa de apoyo a Fondo de Solidaridad Proporciona asistencia tcnica a las
de ingresos la produccin familiar e Inversin Social familias para la actividad productiva,
para el autoconsumo (FOSIS) vinculada a la produccin para el
autoconsumo, la alimentacin y la
nutricin. Apoya la implementacin
de tecnologas y produccin de
alimentos.
Programa generacin Conadi - Financia iniciativas productivas en
microemprendimiento Subsecretara del la poblacin indgena usuaria
indgena urbano Trabajo del sistema.
Programa de apoyo Conaf - Profocap- Apoya la insercin laboral en
al empleo sistema Subsecretara del actividades relacionadas con el
Chile Solidario Trabajo desarrollo productivo local,
preferentemente en el rea
agroforestal.
Programa Servicio Nacional de Apoya la incorporacin al mercado
bonifcacin a la Capacitacin y laboral dependiente por medio de
contratacin de Empleo (SENCE) bonifcacin a la contratacin
mano de obra Chile Solidario, incentivo a la
contratacin de jvenes
pertenecientes al sistema y
habilitacin sociolaboral.
Programa de apoyo FOSIS Entrega servicios especializados para
a la insercin laboral generar un plan personalizado de
juvenil insercin laboral dirigido a jvenes
desocupados.
Anexo 197
mbito Programa Institucin o Descripcin
instituciones a cargo
Programa de apoyo al FOSIS Otorga asistencia tcnica y apoyo
microemprendimiento a la formacin y capacitacin, bajo
(PAME) un esquema participativo de
autogestin.
Programa desarrollo Fundacin para la Entrega habilitacin laboral y
de competencias Promocin y Desarrollo competencias especfcas en
laborales mujeres de la Mujer ofcios para una mejor insercin
Chile Solidario (PRODEMU) - Indap laboral.
Infraestructura Programa de FOSIS - Mejora las condiciones de
habitabilidad Municipalidades habitabilidad (materialidad de la
vivienda, equipamiento del hogar
y tenencia de terrenos) previo
diagnstico realizado con cada
familia en su vivienda.
Programa Ministerio de Regulariza ttulos de dominio
habitabilidad Bienes Nacionales de las viviendas.
Chile Solidario
Desarrollo Programa nacional PRODEMU Fortalece las habilidades parentales
psicosocial de apoyo a la de los padres, madres y adultos
dinmica familiar a cargo de la crianza de nios y nias.
Programa JUNAEB Brinda apoyo en el rea de salud
Habilidades para mental infantil del mbito educacional,
la Vida (HPV) que propicia mejores condiciones y
estrategias en torno a la enseanza.
Infancia Programa Conozca Junta Nacional de Proporciona apoyo a la formacin,
a su Hijo (CASH) y Jardines Infantiles la crianza, el cuidado y la educacin
Programa de (JUNJI) de nios y nias que no acceden a
Mejoramiento a la educacin formal y pertenecen a
la Infancia (PMI) familias en situacin de vulnerabilidad.
Se realiza por medio de proyectos
comunitarios a cargo de madres
capacitadas para cumplir la funcin
educativa y de cuidado.
Jardines infantiles, Integra Atiende a diferentes grupos
sala cuna y educativos (sala cuna, niveles medios
extensin horaria y niveles de transicin) y ofrece la
posibilidad de asistencia en jornada
extendida (hasta las 20 hrs.) Incluye
diagnstico de las condiciones
sociofamiliares y de desarrollo
psicoeducativo de los nios y las
nias usuarios mediante la realizacin
de seguimientos y acciones de
atencin personalizada de situaciones
de riesgo (malnutricin, retraso en
desarrollo psicomotriz, situaciones
de maltrato intrafamiliar).
Discapacidad Programa de FONADIS, Financia, sin tope de monto, la
ayudas tcnicas Fondo Nacional demanda de ayudas tcnicas de
de la Discapacidad las personas con discapacidad.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Chile Solidario [en lnea] http://www.chilesolidario.gov.cl/.
Cuadro 2 (conclusin)
198 CEPAL
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Publicaciones de la CEPAL
ECLAC publications
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las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de suscripcin anual vigentes para 2010 son de US$ 30 para ambas versiones. El
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CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic
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including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily
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Informes peridicos institucionales / Annual reports
Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2009, 176 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 2009, 160 p.
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010, 136 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2009-2010, 128 p.
Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2009-2010, 178 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy, 2009-2010, 168 p.
Panorama social de Amrica Latina, 2010, 266 p.
Social Panorama of Latin America, 2010, 256 p.
La inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, 2010, 220 p.
Foreign Direct Investment of Latin America and the Caribbean, 20010, 216 p.
Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America
and the Caribbean (bilinge/bilingual), 2010, 310 p
Libros de la CEPAL
111 Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos,
Simone Cecchini y Rodrigo Martnez, 284 p.
110 Envejecimiento en Amrica Latina. Sistema de pensiones y proteccin social integral, Antonio
Prado y Ana Sojo (eds.), 304 p.
109 Modeling Public Policies in Latin America and the Caribbean, Carlos de Miguel, Jos Durn
Lima, Paolo Giordiano, Julio Guzmn, Andrs Schuschny and Masazaku Watanuki (eds.),
322 p.
108 Alianzas pblico-privadas. Para una nueva visin estratgica del desarrollo, Robert Devlin y
Graciela Moguillansky, 2010, 196 p.
107 Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos
institucionales, Carlos Ferraro y Giovanni Stumpo, 392 p.
106 Temas controversiales en negociaciones comerciales Norte-Sur, Osvaldo Rosales V. y
Sebastin Sez C. (compiladores), 322 p.
105 Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America,
Jrgen Weller (ed.), 2009, 236 p.
104 La Repblica Dominicana en 2030: hacia una sociedad cohesionada, Vctor Godnez y Jorge
Mttar (coords.), 2009, 582 p.
103 LAmrique latine et les Carabes au seuil du troisime millnaire, 2009, 138 p.
102 Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Jorge Rodrguez y
Gustavo Busso, 2009, 272 p.
101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez Herrera y
Hernn Alvarado Ugarte, 2009, 236 p.
100 Envejecimiento, derechos humanos y polticas pblicas, Sandra Huenchuan (ed.)
99 Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y polticas, 2009, 212 p.
98 La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologas y
tecnologas para el desarrollo, Wilson Peres y Martin Hilbert (eds.), 2009, 388 p.
97 Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos humanos y desarrollo, Jorge
Martnez Pizarro (ed.), 2008, 375 p.
96 Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de desencuentros, Irma Arriagada
(coord.), 2007, 424 p.
95 Centroamrica y Mxico: polticas de competencia a principios del siglo XXI, Eugenio Rivera y
Claudia Schatan (coords.), 2008, 304 p.
94 Amrica Latina y el Caribe: La propiedad intelectual despus de los tratados de libre comercio,
lvaro Daz, 2008, 248 p.

Copublicaciones recientes / Recent co-publications
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2010.
Innovation and Economic Development. The Impact of Information and Communication
Technologies in Latin America, Mario Cimoli, Andr Hofman and Nanno Mulder,
ECLAC/Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010.
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.)
Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky
(comp.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los
mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
Internacionalizacin y expansin de las empresas elctricas espaolas en Amrica Latina, Patricio
Rozas Balbontn, CEPAL/Lom, Chile, 2009.
Gobernanza corporativa y desarrollo de mercados de capitales en Amrica Latina, Georgina
Nez, Andrs Oneto y Germano M. de Paula (coords.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
EnREDos. Regulacin y estrategias corporativas frente a la convergencia tecnolgica, Marcio
Wohlers y Martha Garca-Murillo (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
Desafos y oportunidades de la industria del software en Amrica Latina, Paulo Tigre y Felipe
Silveira Marques (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
Quo vadis, tecnologa de la informacin y de las comunicaciones?, Martin Hilbert y Osvaldo Cair
(eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
O Estruturalismo latino-americano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Civilizao Brasileira, 2009.
Lavenir de la protection sociale en Amrique latine. Accessibilit, financement et solidarit,
CEPALC/Eska, France, 2009.
Fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. Cuentas individuales por reparto, Robert
Holzmann, Edward Palmer y Andras Uthoff (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2008.
Competition Policies in Emerging Economies. Lessons and Challenges from Central
America and Mexico, Claudia Schatan and Eugenio Rivera Urrutia (eds.), ECLAC/Springer,
USA, 2008.

Coediciones recientes / Recent co-editions
Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica
Latina y el Caribe, CEPAL/FAO/IICA, 2011.
The Oulook for Agriculture and Rural Development in the Americas: A Perspective on Latin
America and the Caribbean, ECLAC/FAO/IICA, 2011.
Pobreza infantil en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL/UNICEF, Chile, 2010.
Espacios iberoamericanos: vnculos entre universidades y empresas para el desarrollo tecnolgico,
CEPAL/SEGIB, 2010
Espaos ibero-Americanos: vnculos entre universidades e empresas para o
desenvolvimento tecnolgico, CEPAL/SEGIB, 2010
Clases medias y desarrollo en Amrica Latina, Alicia Brcena y Narcs Serra (eds.),
CEPAL/SEGIB/CIDOB, Chile, 2010.
Innovar para crecer. Desafos y oportunidades para el desarrollo sostenible e inclusivo en
Iberoamrica, CEPAL/SEGIB, Chile, 2010.
Espacios iberoamericanos. Iberoamrica frente a la crisis, CEPAL/SEGIB, Chile, 2009.
Espaos Ibero-Americanos. A Ibero-Amrica em face da crise, CEPAL/SEGIB, Chile, 2009.
The United Nations Regional Commissions and the Climate Change Challenges,
ECLAC/ECA/ECE/ESCAP/ESCWA, 2009.
Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile, Osvaldo Sunkel y Ricardo Infante (eds.),
CEPAL/OIT/Fundacin Chile 21, Chile, 2008.
Reformas para la cohesin social en Amrica Latina. Panorama antes de la crisis, Alicia Brcena y
Narcs Serra (eds.), CEPAL/SEGIB/CIDOB, Chile, 2008.
El envejecimiento y las personas de edad. Indicadores sociodemogrficos para Amrica Latina y el
Caribe, CEPAL/UNFPA, 2009.
Espacio iberoamericanos: la economa del conocimiento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V.
Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Por uma reviso dos paradigmas do desenvolvimento na Amrica Latina, Oscar Altimir,
Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia un nuevo pacto social. Polticas econmicas para un desarrollo integral en Amrica Latina,
Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.) CEPAL/CIDOB, Espaa, 2008.

Cuadernos de la CEPAL
94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern
Magaa (coords.), 2010, 236 p.
93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y
Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p.
92 Estadsticas para la equidad de gnero: magnitudes y tendencias en Amrica Latina, Vivian
Milosavljevic, 2007, 186 pp.

Cuadernos estadsticos de la CEPAL
39 Amrica Latina y el Caribe: indicadores macroeconmicos del turismo. Solo disponible en CD,
2010.
38 Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Solo disponible en CD, 2010.
37 Amrica Latina y el Caribe: Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008. Solo
disponible en CD, 2009.
36 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el Banco de Datos de Comercio
Exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL (Revisin 3). Solo disponible en CD, 2008.
35 Resultados del Programa de Comparacin Internacional para Amrica del Sur. Solo disponible
en CD, 2007.

Observatorio demogrfico ex Boletn demogrfico /
Demographic Observatory formerly Demographic Bulletin
(bilinge/bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye
tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza
de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc.
El Observatorio aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the
populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic
indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population
distribution, etc.
The Observatory appears twice a year in January and July.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 15.00.

Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls.
Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de
poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00.

Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics
in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on
scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 12.00.

Series de la CEPAL
Comercio internacional / Desarrollo productivo / Desarrollo territorial / Estudios estadsticos y
prospectivos / Estudios y perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) /
Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del desarrollo / Gestin
pblica / Informes y estudios especiales / Macroeconoma del desarrollo / Manuales / Medio
ambiente y desarrollo / Mujer y desarrollo / Poblacin y desarrollo / Polticas sociales / Recursos
naturales e infraestructura / Seminarios y conferencias.

Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones
A complete listing is available at: www.cepal.org/publicaciones

Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se
pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de:
Publicaciones de las Naciones Unidas Publicaciones de las Naciones Unidas
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Seccin de Ventas
Nueva York, NY, 10017 Palais des Nations
Estados Unidos 1211 Ginebra 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Suiza
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Unidad de Distribucin
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@cepal.org

Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and
those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning
(ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through:
United Nations Publications United Nations Publications
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Sales Sections
New York, NY, 10017 Palais des Nations
USA 1211 Geneva 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Switzerland
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Distribution Unit
Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@eclac.org

(CEPAL, 2011) Programas Transferencias Condicionadas ALC 95

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