UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y POLITICAS ESCUELA DE DERECHO MERIDA VENEZUELA

EL RGIMEN FEDERAL EN LA CONSTITUCIN VENEZOLANA DE 1999

Dr Fortunato Gonzlez Cruz Director de CIEPROL-ULA

I. Introduccin. II. El sistema federal. La arquitectura de un Estado Federal: Poblacin, territorio y poder. III. El modelo de Estado en la Constitucin de 1999. IV Conclusin. I. Introduccin.El conflicto entre federalismo y centralismo es recurrente en nuestra azarosa historia republicana y ha costado grandes sacrificios con los cuales se han abonado estos ideales. No obstante el triunfo de la federacin, sta sigue siendo una quimera. Hoy sin justificacin de ningn gnero, porque integrado el pas nacional y conformada en forma clara e inequvoca una identidad nacional, no hay razones que impidan avanzar en el principio de subsidiaridad y colocar los asuntos pblicos en el nivel adecuado; guardando, como debe ser, la particular inclinacin venezolana por un federalismo moderado. La oportunidad es el proceso constituyente que ahora mismo vive Venezuela, de modo que se disee un sistema poltico en sintona con las tendencias que sealan los modelos polticos exitosos, de acuerdo con las particularidades que surgen de la historia y conforme con la cultura poltica nacional. Este trabajo trata de ubicar el federalismo actual tal como se manifiesta en los grandes modelos nacionales y en la teora poltica, para luego ver y juzgar con propiedad el rgimen federal descentralizado tal como est definido en la Constitucin de 1999.

II. El sistema federal. La arquitectura de un Estado Federal: Poblacin, territorio y poder. Sobre los principios del modelo federal de Estado, la doctrina reconoce los siguientes: a) El Estado Federal se expresa en una Constitucin Federal de contenido poltico y jurdico, no en un pacto (Garca Pelayo. Obras Completas. Tomo III. Pg. 416) Es decir, se parte de un Estado preexistente que se desea redefinir mediante el ejercicio pleno de su soberana originaria. No se trata por tanto de un pacto entre Estados soberanos e independientes, sino de la adopcin de un diseo particular, la manera cmo se integra un Estado que reconoce la diversidad y la consagra mediante el establecimiento de tres niveles territoriales de gobierno, cada uno con un Estatuto Poltico y Jurdico propios; b) El Estado Federal es la expresin de un pluralismo poltico que reconoce la existencia de unidades poltico-territoriales con un alto nivel de integracin entre s y con un alto grado de autonoma de cada una de ellas. En cada unidad coexisten diversas formas de expresin poltica; c) La interdependencia institucional de los tres niveles territoriales de gobierno por ejercer cada uno de ellos competencias exclusivas, competencias concurrentes y responsabilidades compartidas; d) El reconocimiento de los valores histricos y socioculturales que definen los niveles territoriales de gobierno, y de los procesos de lugarizacin de los asentamientos humanos; e) El establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los tres niveles territoriales de gobierno para el ejercicio de las competencias exclusivas y el logro del principio de solidaridad. f) La colocacin de competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno supone la existencia de materias cuya legislacin y ejecucin le son atribuidas en rgimen de exclusividad a la Repblica, a los Estados y a los Municipios; g) Unas relaciones de coordinacin para el cumplimiento de los cometidos estadales comprendidos en las competencias concurrentes, lo cual supone una normativa que determine: g.1 A que nivel corresponde legislar sobre dicha competencia; g.2 A que nivel le corresponde el ejercicio de dicha competencia;

g.3 Si la competencia se ejerce en forma compartida entre varios niveles territoriales de gobierno, a que nivel le corresponde ejercer determinadas funciones o prestar determinados servicios; g.4 Los mecanismos de financiamiento con incorporacin del principio de la autonoma financiera y tributaria; g.5 Los mecanismos de control, y en que circunstancias el nivel superior puede intervenir la funcin o el servicio que cumple el inferior. h) El resultado debe ser una sntesis dialctica entre poderes y no una mera relacin de equilibrio, lo cual supone conflictos y mecanismos institucionalizados de solucin de los mismos; adems, los principios de integracin y solidaridad. Visto el federalismo desde una perspectiva sociolgica observamos una poblacin con tres referentes espaciales que le sirven de base para vnculos, opiniones, solidaridades e incluso culturas propias: El espacio municipal o de la ciudad, dependiendo de la perspectiva del observador; el espacio regional o provincial, y el espacio nacional. Dice Jrgen Habermas de la existencia de una opinin pblica que valida los sistemas jurdicos, por lo que cabe preguntarse si esta opinin pblica particular existe en el caso venezolano en los tres niveles territoriales y as definir el federalismo en trminos de vnculos espirituales, de sentimientos de pertenencia, de localismos que son la base de la existencia de relaciones jurdicas particulares, el derecho vivo a que se refiere el socilogo austriaco Eugenio Ehrlich, que luego formaliza el Municipio, la entidad federal o el Estado Nacional. Dicho en otras palabras, de modo interrogativo y desde una perspectiva jurdica: Existen colectividades jurdicas en mbitos geogrficos delimitados y superpuestos? Porque como lo afirma Hbermas, el establecimiento de un cdigo jurdico exige derechos que regulen la pertenencia a una determinada asociacin de sujetos jurdicos en un mbito determinado (Facticidad y Validez. Pag. 190) Ese fue el origen del Derecho Municipal y tal es el rgimen del federalismo como modelo de organizacin poltica. Venezuela ha vivido estos procesos y para comprobarlo basta recorrer la historia de las instituciones jurdicas de nuestro pas, desde las Ordenanzas del viejo roble del Municipio espaol transplantado y revitalizado en tierras americanas, pasando por esos monumentos constitucionales que son las Constituciones Provinciales dictadas en el vertiginoso ao de 1811, hasta las leyes y Ordenanzas sancionadas en la oscuridad de la Repblica de Colombia, o en los aos de las autocracias, o por los viejos Cdigos de Polica que tanto gustan al jurista Allan Brewer Caras. La poblacin venezolana fue desarrollando solidaridades locales desde tiempos inmemoriales, mucho antes que las que luego tendra con un pas que se mantiene muy en el aire hasta bien entrado el siglo XIX. Antes de la llegada de los espaoles a estas tierras, existan pueblos con una identidad inequvoca; naciones, podra decirse sin exagerar, porque vivan en un territorio determinado, hablaban una lengua diferenciada, tenan costumbres y valores propios. Con la llegada de los conquistadores se desdibujaron esas particularidades y se impuso una misma lengua, una misma religin 3

y unas costumbres y valores estandarizados; pero en modo alguno signific esa labor homogeneizante la desaparicin de los caracterismos locales. Las formas seculares se transformaron, muchas de ellas subsisten en forma sincrtica confundidas con las espaolas. Las races, el aislamiento, la fuerza centrpeta de las ciudades lderes, las instituciones, los smbolos, el arraigo son componentes de un proceso de lugarizacin que contina y se fortalece, con una dinmica que lo enriquece y le imprime variantes y modalidades. Hoy existe un pas integrado y una realidad espacial heterognea que debe encontrar expresin en sus instituciones jurdico-polticas. Ese es el objetivo central del proceso constituyente. Otra perspectiva la ofrece el modelo sistmico de anlisis sociopoltico. La pregunta ahora es la siguiente: Existen estructuras diferenciadas de comunicacin en Venezuela? Valdra la pena una investigacin en esta materia pero no hay duda que as como Caracas es una referencia nacional de comunicacin, en trminos generales y salvo pocas excepciones, existen 23 ciudades que son referencias de comunicacin evidentes; y ms de mil centros poblados que son nodos de comunicacin local, pequeos centros donde confluyen los flujos de comunicacin e informacin de los pequeos espacios de la provincia venezolana. Entrado el siglo XXI, no hay dudas sobre el papel del Estado Nacional como mecanismo articulador y estructurador de la conciencia nacional y de la integracin cultural venezolana, pero tampoco debera haberla sobre el papel que desempearon y siguen desempeando las Entidades Federales y por supuesto los Municipios, que no son todos los que estn, y deberan estar muchos ms de los reconocidos por el rgimen municipal, porque son mecanismos de estructuracin de conciencias y culturas. Esta evolucin la sigue Francisco Gonzlez Cruz en su libro Geohistoria del Federalismo en Venezuela (Ed. CIEPROL. 1997). La duda respecto de este asunto la abrigan y difunden los voceros de un conservadurismo conectado con el pasado, sin fundamentos cientficos ni conocimiento suficiente de la realidad venezolana. Hay dos informes que ofrecen resultados interesantes en relacin con nuestra realidad provincial y local: Uno de 1998 titulado La Descentralizacin en Perspectiva realizado por IESA y FEGS bajo la coordinacin del Dr. Rafael de La Cruz, y el Informe sobre la Descentralizacin y sus Perspectivas realizado por el Dr. Carlos Mascareo para el PNUD y el ILDIS en marzo del 2000. Para entrar en el estudio del modelo de Estado diseado en la Constitucin venezolana de 1999 es conveniente tener presente una cuantas preguntas: Cul es el modelo que ofrecen los pases exitosos? Ser un Estado Centralizado o un Estado descentralizado, federal o regional y municipalizado? Cul es la ideologa subyacente de la llamada revolucin bolivariana? Es sincera la declaracin constitucional de Venezuela como un Estado federal descentralizado? Es realmente la descentralizacin una poltica de Estado? Las instituciones polticas y administrativas diseadas en la nueva Constitucin corresponden a un Estado federal descentralizado? Cul es el contenido exacto y el alcance de los trminos federales de la Constitucin de 1999? El gobierno de Hugo Chvez Fras tiene un programa legislativo para la descentralizacin?

III. EL MODELO DE ESTADO DE CONSTITUCIN DE 1999 1 Los principios generales. El Prembulo y las Disposiciones Fundamentales de la Constitucin de Venezolana de 1999 definen al Estado como federal descentralizado, en los trminos consagrados por esta Constitucin; y al gobierno como democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. Estos principios se desarrollan en el articulado con el contenido exacto que los constituyentes quisieron darle de conformidad con el programa poltico del presidente de la Repblica, Hugo Chvez Fras. En efecto, los constituyentes tenan la posibilidad de optar entre diversos modelos de Estado y desarrollar instituciones ms o menos federales, ms o menos descentralizadas; y, de la misma manera, podan crear instituciones o mecanismos de gobierno ms o menos democrticos, participativos, descentralizados, alternativos, responsables, pluralistas y de mandatos revocables. De modo que el autntico modelo de Estado y verdadero sistema de gobierno adoptados resultan tanto de las declaraciones formales contenidas en el Prembulo y en las Disposiciones Fundamentales, como de las instituciones creadas en el articulado, las cuales resultan a la larga elementos de mayor importancia para determinar la naturaleza del modelo poltico constitucional venezolano. Una de las constantes en los reclamos de los ciudadanos en los ltimos aos ha sido la aspiracin a grandes cambios polticos mediante la transformacin de la falsa federacin establecida en la Constitucin de 1961, por una federacin autntica, o como algunos constituyentes coincidieron en llamar, un Nuevo Federalismo Cooperativo al que por cierto se refiere la Exposicin de Motivos contrabandeada en una nueva Constitucin publicada de manera sorpresiva el 24 de marzo de este ao. Este Nuevo Federalismo Cooperativo se manifestara en una efectiva distribucin territorial del poder entre Estado Nacional, Entidades Federales y Municipios, un sano equilibrio entre las tres ramas del poder pblico, un sistema electoral con representacin de las minoras en el Congreso de la Repblica y uninominalidad en la eleccin de los integrantes de los Concejos Municipales; y un Congreso con una Cmara Federal o Senado y una de Representantes o Diputados. No obstante las declaraciones del Prembulo y de las Disposiciones Fundamentales, el resultado final del modelo constitucional sancionado por la Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela no puede ser calificado ni como federal ni como descentralizado. Como lo afirma el Dr. Allan Brewer Caras en su libro sobre la Constitucin de 1999, la clave para determinar el grado de descentralizacin del Estado, y por tanto, de la Federacin, est en los trminos consagrados por la Constitucin (Ob. cit. Pg. 55). Se trata de un modelo de Estado centralizado con posibilidades de descentralizarse o desconcentrarse, y de un sistema de gobierno presidencial concentrado, autocrtico y militarmente tutelado.

El Estado diseado en la Constitucin de 1999 es un sistema complejo de subsistemas y relaciones entre un Estado Nacional, las Entidades Federales, los Municipios, el Distrito Capital y los Territorios Federales. Es necesario, en consecuencia, estudiar con detalle el rgimen de asignacin de competencias entre los tres principales niveles territoriales de gobierno y los rganos a los cuales se atribuye su ejercicio para desentraar que tipo de Estado es el que crea la nueva Constitucin y darle una definicin inequvoca. El territorio de la Repblica se organiza en Estados y Municipios con autonoma relativa, un Distrito Capital, las dependencias federales (islas) y los territorios federales (Art. 16). En consecuencia, el Poder Pblico se distribuye en Nacional, Estadal y Municipal, y se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano (Ministerio Pblico, Defensora de los Derecho y Contralora) y Electoral (Art. 136). En los Estados y Municipios existe la divisin del poder en dos ramas tal como se desprende del anlisis de la normativa que trata estos asuntos: Legislativo y Ejecutivo. En el mbito Municipal hay que considerar a la Justicia de Paz como un elemento del Poder Judicial. La Constitucin distribuye el Poder Pblico de manera vertical, lo cual conduce a un modelo de Estado federal descentralizado en los trminos consagrados por esta Constitucin (Art. 4); y tambin de manera horizontal, que determina el grado de divisin del poder entre varias ramas en un mismo nivel territorial de gobierno. El diseo constitucional de las instituciones de gobierno y administracin tal como result del debate constituyente define un ejecutivo fuerte y un legislativo dbil en los tres niveles territoriales de gobierno, con mecanismos administrativos de control y escaso control poltico parlamentario, lo cual no se corresponde con un modelo federal que demanda un mayor equilibro entre poderes. 2 La distribucin vertical del Poder Pblico y la Forma del Estado Venezolano El territorio nacional es uno, pero se divide polticamente en Estados y Municipios. En un Estado federal, el Poder se distribuye en estos tres niveles mediante la asignacin de competencias exclusivas a cada uno de ellos, y tambin se manifiesta en la forma y los contenidos de la organizacin del Poder Pblico. Como lo afirma el constitucionalista Allan Brewer Caras, La Federacin, como forma de Estado, es siempre un sistema de descentralizacin poltico-territorial (Instituciones Polticas y Constitucionales. Tomo I Pg. 359) De manera que decir que un Estado Federal es descentralizado es una redundancia. No obstante, se admite que existan diversos grados de federalismo segn la carga de competencias que se atribuyan a los distintos niveles poltico-territoriales, as como tambin en relacin con la amplitud mayor o menor de la autonoma de dichos niveles. No existe un modelo ideal de Estado federal como tampoco de Estado unitario, an cuando algunos paradigmas histricos puedan servir de modelo a seguir. A ttulo de

ejemplo cabe sealar que en la definicin del Estado Federal de la Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1811 se tom en cuenta el modelo constitucional de la Federacin Norteamericana. En los debates constituyentes de 1999 est clara la influencia de la Ley Fundamental para la Repblica Federal de Alemania en el pensamiento de algunos constituyentes como Ricardo Combellas y Hermnn Escarr, cuyas proposiciones formaron parte de las Ideas Fundamentales para la Constitucin Bolivariana de la V Repblica. La Constitucin alemana establece un modelo denominado federalismo cooperativo que propone, adems de la distribucin del poder entre la Federacin y los Lnder, la cooperacin entre ellos para lograr los fines del Estado. Lamentablemente estas ideas no sobrevivieron al debate en la Asamblea Nacional Constituyente. Cada pas define su propio modelo de Estado bien federal o bien unitario segn las instituciones que desarrolle en su Constitucin Poltica, y la Asamblea Nacional Constituyente dise un modelo particular que en honor a la precisin conceptual, es menos federal y menos descentralizado que el rgimen establecido en la Constitucin derogada de 1961. El primer componente de un modelo federal es la autonoma poltica de cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno de manera que puedan ejercer sus competencias en rgimen de exclusividad, tener personalidad jurdica, definir sus rganos de gobierno, y elegir sus autoridades. La autonoma normativa se expresa en leyes y ordenanzas que ordenan a la sociedad y a los respectivos gobiernos, y sealan las pautas para el ejercicio de sus competencias y atribuciones. Mediante la autonoma organizativa cada nivel territorial distribuye el poder y la actividad administrativa segn sus propios criterios. La autonoma financiera y tributaria le permite tener su hacienda propia con ingresos transferidos y tributarios extrados de su poblacin que le sirven para financiar sus gastos. La Constitucin de 1999 consagra estos elementos con nfasis en el nivel nacional y municipal y una clara debilidad en el mbito de las entidades federales. En esta materia fundamental la nueva Constitucin es muy semejante a la Constitucin de 1961. Somete este federalismo tan particular a cinco principios: integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. La distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno combina competencias que son exclusivas de cada uno, las cuales generan relaciones intergubernamentales, y otras que son concurrentes y que exigen la creacin de instancias de concertacin y negociacin, as como mecanismos de coordinacin. Cabe anotar que las competencias exclusivas del nivel Estadal son escasas y de naturaleza adjetiva y no sustantiva, lo cual impone a la larga un proceso de descentralizacin semejante al que se haba iniciado durante el gobierno provisional del Dr. Ramn J. Velsquez. El modelo garantiza la unidad nacional al atribuir al Poder Nacional el papel de supremo diseador de las polticas pblicas en las grandes cuestiones que interesan a todos. A su vez, es participativo al colocar cerca de los ciudadanos la administracin de

los servicios pblicos que por su naturaleza deben ser estar en los niveles locales del Estado de conformidad con el principio de subsidiaridad. El principio de integracin establece una poltica de la unidad nacional al disponer que la Repblica de Venezuela es un solo Estado, integrado por partes diferenciadas pero sobre las cuales se ejerce la soberana. La existencia de dos niveles territoriales subnacionales no rompe la unidad, sino que reconoce aunque con timidez la diversidad nacional, con lo cual se fortalece la estabilidad del sistema de gobierno, permite la gobernabilidad democrtica y abre caminos para la expresin de la riqueza cultural de la nacin. Mediante los principios de cooperacin y concurrencia se define la poltica de participacin e interdependencia de los tres entes territoriales a la realizacin de los fines del Estado. Se refiere bsicamente a las competencias en cuya realizacin, y en la prestacin de los servicios que le son inherentes, deben acudir dos o los tres niveles territoriales de gobierno. Semejante rgimen competencial impone una interdependencia poltica entre ellos, una distribucin de funciones dentro de cada competencia que debe ser atendidas por cada nivel pero que tienen necesariamente que coordinarse. La cooperacin intergubernamental debe contar con instituciones que la hagan posible como el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Coordinacin de Polticas Pblicas, los Consejos Locales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas y alguna institucin que facilite el financiamiento. El federalismo venezolano se define fundamentalmente por la asignacin de competencias exclusivas muy escasas a los Estados y abundante al Poder Nacional y a los Municipios, lo cual impone una poltica de descentralizacin si se quiere dar contenido a la declaracin de Estado Federal Descentralizado, y el establecimiento de relaciones intergubernamentales que son inherentes a la existencia de niveles territoriales autnomos, con potestades legislativas, administrativas y tributarias. Esta poltica puede desarrollarse mediante los mecanismos de coordinacin sin olvidar que en cuanto al ejercicio de las competencias exclusivas, cada nivel goza de plena autonoma, no existen relaciones de subordinacin sino intergubernamentales que conduce a acuerdos de naturaleza poltica, no meramente administrativa. El principio de la concurrencia se refiere al concurso de los diferentes niveles de gobierno en la realizacin del logro de los fines del Estado. De aqu surge la poltica de la corresponsabilidad de la Repblica, los Estados y los Municipios en la consecucin de los grandes objetivos nacionales. Uno de los retos mayores del trabajo legislativo ser el cumplimiento de esta poltica en las leyes de base y orgnicas que se sancionen para desarrollar los principios de la Constitucin. Entre estas leyes tendrn que estar la Ley Orgnica de Rgimen Federal y la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, entre otras. La solidaridad es un principio novedoso en el Derecho Constitucional Venezolano. Se trata de un principio que conduce a una poltica de solidaridad

interinstitucional que orienta hacia la definicin de mecanismos de comunicacin en el trabajo legislativo y administrativo que asocian a la totalidad del Estado y del Gobierno, es decir, a cada ente territorial y a cada institucin pblica, con la causa comn venezolana. De esta manera, los principios de la separacin de los poderes, de la distribucin territorial de competencias y de la desconcentracin administrativa quedan sujetos a este principio de adhesin que requiere de un adecuado desarrollo doctrinario y jurisprudencial. Sobre este punto ha trabajado con especial dedicacin la magistrado Ana Elvira Araujo. La Constitucin de 1999 crea mecanismos concretos de coordinacin. El Captulo V del Ttulo IV se refiere al Consejo Federal de Gobierno que es un rgano nacional encargado de la planificacin y la coordinacin de las polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias y servicios del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Y el Artculo 166 se crea en cada Estado el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas cuya estructura y funcionamiento deja la Constitucin a una Ley nacional. Al Poder Pblico Nacional se le asignan competencias exclusivas en los 33 Ordinales del Artculo 156. Algunas de estas pueden ser asignadas mediante Ley a los Municipios o a los Estados a los fines de promover la descentralizacin (Art. 157) que de conformidad con el Artculo 158 es una poltica nacional. La autonoma poltica queda establecida en la Constitucin cuando se consagra la eleccin popular de las autoridades legislativas y ejecutivas de cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno. Sin embargo, vemos que la Constitucin establece la duracin del perodo del Presidente de la Repblica en 6 aos con reeleccin inmediata por mayora relativa y por un perodo igual y consecutivo (Art. 230) La Asamblea Nacional dura 5 aos y sus miembros pueden ser reelegidos por dos perodos consecutivos (Art. 192) Los gobernadores de Estado tienen un perodo de cuatro aos y pueden ser reelegidos por una vez, y los diputados del Consejo Legislativo duran cuatro aos pero pueden ser reelegidos por dos perodos consecutivos. En los Municipios, el Alcalde es elegido por un perodo de cuatro aos y puede reelegirse una vez, mientras que el rgimen de los concejales tendr que ser definido en la Ley ya que no fue previsto en el texto constitucional. Para la eleccin de los miembros de la Asamblea Nacional se establecen los principios de la eleccin personalizada y la representacin proporcional de las minoras (Art. 186). La mayor duracin del perodo del Presidente respecto del perodo de la Asamblea Nacional, y de stos respecto de los perodos de los gobiernos estadales y municipales, contribuye con otros elementos a definir el rgimen presidencialista concentrado y autocrtico del sistema poltico venezolano. La autonoma normativa competencias. Est consagrada Artculo 187; del Poder Estadal Municipios en el Artculo 175. es una consecuencia necesaria de la asignacin de respecto del Poder Nacional en el Ordinal 1 del en el Ordinal 1 del Artculo 162; y respecto de los La autonoma normativa de los Estados est 9

menoscabada por algunas disposiciones que la limitan o invaden, como sucede con la disposicin que atribuye a la legislacin nacional el establecimiento del rgimen de los Consejos Legislativos Estadales (ltimo aparte del Artculo 162) lo cual es contradictorio con la atribucin de los Estados de dictarse su Constitucin para organizar sus poderes pblicos. (Art. 164, Ord. 1) o cuando se limitan las competencias estadales a materias sin contenido sustantivo (Artculo 164). Tambin la autonoma municipal est seriamente amenazada con la disposicin del Artculo 168 que define al Municipio y establece que la Ley puede limitarla, lo cual desequilibra la distribucin federal del Poder y tercia a favor del Poder Nacional. La autonoma de los Estados y Municipios exige una garanta constitucional, en el sentido de que no puede ser limitada por ley nacional posterior. Sin embargo, la nueva Constitucin no galvaniza el principio de la autonoma de los Estados y Municipios en el texto constitucional sino que establece la posibilidad de que por ley se establezcan lmites a dichas autonomas, tal como quedo dicho en los prrafos anteriores. En cuanto a la autonoma organizativa, la nueva Constitucin es amplia en la regulacin de los poderes pblicos Nacional, Estadal y Municipal y deja poco margen para el desarrollo legislativo en los tres niveles de gobierno. El Captulo III del Ttulo IV se refiere al Poder Pblico Estadal y en 9 Artculos regula de manera amplia el tema de la organizacin de los Estados. An cuando la nueva Carta Magna reconoce la competencia estadal para dictar su propia Constitucin, regula de manera detallada aspectos de sus poderes pblicos que deberan ser materia de las Constituciones Estadales. Incluso llega al extremo la nueva Constitucin de dejar a una Ley nacional el establecimiento del rgimen de la organizacin y funcionamiento de los Consejos Legislativos. Esta tendencia reglamentaria tambin afecta al Captulo IV que trata Del Poder Pblico Municipal y en 17 Artculos establece un rgimen con tanto detalle que aborda materias que son propias de la legislacin orgnica, de las Constituciones Estadales e incluso de las Ordenanzas. Por esta razn se puede sealar que la autonoma organizativa de los Estados y Municipios queda francamente reducida con la nueva Constitucin de 1999. La autonoma financiera y tributaria de los Estados haba quedado establecida en el texto aprobado en la primera discusin constitucional, y lamentablemente de eso no qued nada en el texto definitivo, con lo cual los Estados debe esperar la asignacin o la transferencia de tributos en el desarrollo del principio descentralizador establecido en el Ordinal 5 del Artculo 167 que dice que son ingresos de los Estados Los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales. A los Estados se le asignaron como tributos originarios o constitucionales las tasas por el uso de sus bienes y servicios, y la venta de especies fiscales. Los Municipios conservan la autonoma tributaria que histricamente han tenido y se agrega un nuevo impuesto que es el impuesto territorial rural o sobre predios rurales. Los ingresos transferidos desde el Poder Nacional a los Estados y Municipios fueron drsticamente disminuidos en el texto 10

constitucional de 1999 al situarlos en un mnimo del 15 % y un mximo del 20% del ingreso nacional (Art. 167) cuando ya los Estados haban logrado un mnimo del 20 % en la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. La autonoma administrativa para el desarrollo de las competencias exclusivas y para atender las concurrentes de acuerdo con el rgimen establecido mediante los mecanismos de coordinacin. No obstante en este punto tambin se manifest la tendencia hegemnica centrista al preverse una ley de servicios pblicos domiciliarios. Y la autonoma jurdica es tambin un corolario de la autonoma poltica que consiste en la capacidad de actuar sin otros controles que los jurisdiccionales. El Municipio disfruta de una norma especfica en la nueva Constitucin que es tambin una tradicin jurdica en Venezuela, que es la contenida en el ltimo aparte del Artculo 168 que dice lo siguiente: Los actos de los Municipios no podrn ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con la Constitucin y la ley. La Constitucin de 1999 establece, adems de los principios antes sealados, tres mandatos a los cuales es necesario referirse para precisar la naturaleza del modelo de Estado venezolano. La norma contenida en el Artculo 157 que dice La Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes, podr atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin. Una norma semejante con pequeas variantes estaba prevista en el artculo 137 de la Constitucin de 1961 y fue desarrollada despus de 38 aos de vigencia con la promulgacin en 1989 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia del Poder Pblico. El principio establecido en el Artculo 158 indica la finalidad del proceso de descentralizacin cuando seala que La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales. Es evidente que este principio deber desarrollarse mediante leyes que establezcan los mecanismos de participacin de la poblacin en el proceso de toma de decisiones y en las formas de gestin de los servicios. Por ltimo, el Artculo 165 ordena al Poder Nacional la elaboracin de leyes de base para regular las materias objeto de competencias concurrentes, y al Poder Estadal leyes de desarrollo con el mismo. En dichas normas se debern respetar los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin, corresponsabilidad y subsidiaridad. Los Estados debern definir las competencias y los servicios que descentralizarn y transferirn a los Municipios en el mbito de las competencias concurrentes entre ambos niveles territoriales de gobierno. Hay que resaltar la naturaleza estatista del modelo venezolano, que atribuye grandes responsabilidades al Estado y minimiza la participacin de la sociedad civil en las cuestiones pblicas. Se trata de una concepcin que tiende a confundir lo pblico con lo estadal y en consecuencia a recargar de responsabilidades y competencias al

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Estado. No obstante, la Constitucin prev mecanismos de participacin ciudadana que permite la expresin de la opinin de los colectivos en los asuntos que le ataen. No obstante, parece que el efecto posible y buscado no es la transferencia de lo pblico a la sociedad civil sino el establecimiento de un mecanismo estatal de control de la poblacin.

IV. Conclusin. La Constitucin de 1999 no consagra ni un sistema federal ni un sistema descentralizado. A lo sumo lo que establece en una posibilidad para que mediante leyes de base y orgnicas tal proceso se pueda dar en el futuro. Las declaraciones iniciales contenidas en el Prembulo y en las Disposiciones Fundamentales son engaosas porque el sistema federal descentralizado no se desarroll institucionalmente en el texto constitucional. La nica declaracin verdadera que trae sobre este tema la Constitucin de 1999 es la contenida en el Artculo 4. La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los trminos consagrados en este Constitucin. Y son precisamente los trminos los que desnaturalizan el rgimen federal.

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