Violencia Estrutural

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A concretizao de polticas pblicas em direo preveno da violncia estrutural The materialization of public policies towards the prevention of structural violence
ARTIGO ARTICLE
Otvio Cruz Neto 1 Marcelo Rasga Moreira 2
Abstract This paper aims at showing that the continuous and well-structured evaluation of public policies may represent an important strategy for preventing and fighting against structural violence. In this sense, it attempts at: a) discussing the ideological nature of the common sense concept of violence; b) defining structural violence, differentiating it from other manifestations of violence and relating it to the Brazilian reality; c) determining the scope and the role of public policies, emphasizing the political and social responsibilities of the state at its various administrative levels; d) proving that the inefficacy or insufficiency of public policies has a negative impact on the quality of life of individuals, mainly the poor, proving the existence of a direct articulation of evaluation of public policies with the prevention of structural violence, thus contributing to protect and promote the populations quality of life. Key words Evaluation; Public Policies; Structural Violence and Prevention
1 Centro Latino Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli, Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, Av. Brasil 4365, 21045-900 Rio de Janeiro, RJ, Brasil. 2 Mestrando em Sade Pblica, Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz.
Resumo O presente artigo tem como objetivo demonstrar que a implementao de um processo contnuo e bem estruturado de avaliao das polticas pblicas pode significar uma importante estratgia de preveno e combate violncia estrutural. Neste sentido, o texto busca englobar como aspectos relevantes: a) a discusso do carter ideolgico da concepo do senso comum sobre a violncia; b) a conceituao da violncia estrutural, distinguindo-a de outras manifestaes de violncia e situando-a na realidade brasileira; c) a definio da abrangncia e do papel das polticas pblicas, ressaltando as responsabilidades polticas e sociais do Estado em seus diferentes nveis administrativos; d) a comprovao de que a ineficcia ou precariedade das polticas pblicas repercute de forma negativa nas condies de vida dos cidados, principalmente nas dos mais pobres, demonstrando a existncia de uma articulao direta entre a avaliao de polticas pblicas e a preveno da violncia estrutural, favorecendo a defesa e a melhoria de sua qualidade de vida. Palavras-chave Avaliao; Polticas Pblicas; Preveno e Violncia Estrutural
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Neto, O. C. & Moreira, M. R.
Introduo
A escalada da violncia uma questo premente em nossa sociedade. Apontada pela populao das grandes metrpoles como sua principal preocupao, inserida em contedos programticos de partidos polticos das mais dspares tendncias, objeto de atuao de diferentes organizaes no governamentais (ONGs), este fenmeno torna-se um assunto do quotidiano, sem que se tenha encontrado uma linha de atuao que contemple mais adequadamente os meios de preveno e as formas de assistncia. Oriunda de relaes sociais que perpassam diferentes pocas e sociedades, a partir da dcada de 80 que, no Brasil, a violncia se fixa na viso popular de forma drstica, como um perigo que a ronda permanentemente. Suas facetas tornam-se objetos de apreenso do quotidiano, representados pelo desencadeamento de um temor generalizado aos assaltos, seqestros e assassinatos (Minayo, 1990). Esta repercusso encontra respaldo tambm na sade pblica, que englobando as mortes ocasionadas pelos homicdios, suicdios, acidentes de trnsito... nas chamadas causas externas, constatou que, em 1996, a taxa de mortalidade por homicdios entre jovens de 15 a 29 anos foi de 44,8/100.000, o que representa 80% dos bitos ocorridos neste segmento, consolidando-se como a segunda causa de bitos do pas, abaixo apenas das doenas cardiovasculares. Traando-se um breve perfil de sua incidncia, constatar-se- que a grande maioria de suas vtimas composta por negros e/ou mulatos, oriundo das classes mais pauperizadas e que foram assassinados ainda jovens, na faixa etria entre 20-29 anos. No entanto, elevados ndices de criminalidade no so problemas desconhecidos da sociedade brasileira. A criao, na dcada de 50, do Esquadro da Morte tipifica bem esta situao: ...o General Amaury Kruel, frente da polcia carioca, cria o grupo de Diligncias Especiais... a misso do grupo era reservada, mas os jornais informavam que a ordem era matar bandidos considerados de alta periculosidade (Barbosa, 1971). Apesar disso, no h registro na histria do pas, nem na memria popular, de que os anos 50 e 60, os anos dourados, tenham sido marcados, ou pelo menos caracterizados, pela violncia. sintomtico que a preocupao com a violncia tenha atingido nveis to elevados
justamente a partir da dcada de 80, poca em que o pas comea a atravessar uma crise scio/poltico/econmica sem precedentes em sua histria. A conjuno entre crime e crise social, ao mesmo tempo em que funesta para a populao em geral, torna-se tambm uma real ameaa para as pretenses hegemnicas da elite econmica do pas. Necessitando obscurecer sua vinculao histrica com aqueles problemas, ela instrumentaliza o senso comum (com amplo apoio da mdia), divulgando a ideologizada viso de que a delinqncia a violncia em si e no uma de suas manifestaes. Os objetivos so inequvocos: mimetizando delinqncia e violncia restringem seu combate e preveno a uma mera questo de segurana pblica e represso policial. Alm de representar uma viso reducionista e preconceituosa, associa, intempestivamente, a delinqncia ao ataque propriedade privada, afirmando que os delinqentes (os agentes portadores da violncia) so, obviamente, aqueles que no a possuem e que atendem por um tipo ideal: jovens negros e/ou mulatos do sexo masculino, oriundos das classes pauperizadas. Para refutar esta lgica preciso reforar a perspectiva de que a violncia no um fenmeno uniforme, monoltico, que se abate sobre a sociedade como algo que lhe exterior e pode ser explicado atravs de relaes do tipo causa/efeito como pobreza gera violncia ou o aumento do aparato repressivo acabar com a violncia. Pelo contrrio: ela polifrmica, multifacetada, encontrando-se diluda na sociedade sob o signo das mais diversas manifestaes, que interligam-se, interagem, (re)alimentam-se e se fortalecem. Na tentativa de desvendar mscaras sociais h de se denunciar que esta concepo delinqencial, ao postular a individualizao mxima e a responsabilizao absoluta do criminoso, pretende subsumir todas as suas vinculaes com a realidade social-genrica (Motta & Misse1971) e, conseqentemente, ignorar a existncia de uma outra manifestao da violncia, infligida por instituies clssicas da sociedade e que expressa, sobretudo, os esquemas de dominao de classe, grupos e do Estado: a violncia estrutural. Exatamente por ser exercitada nas aes dirias de instituies consagradas por sua tradio e poder, esta forma de violncia costuma ser considerada como algo natural que, na maioria das vezes, no contestada, sob o
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Cincia & Sade Coletiva, 4(1):33-52, 1999
pretexto da desestabilizao da ordem social. O senso comum nem chega a compreend-la como uma manifestao de violncia, mas sim como pura e simples incompetncia de governantes e responsveis, ou at mesmo como uma maneira de gerenciar os conflitos sociais. Instncia onipresente na vida de todos os cidados de um pas, o Estado, em suas diferentes estruturas e poderes, torna-se responsvel direto pelo estabelecimento e desenvolvimento das condies de vida de uma populao. Direitos bsicos dos indivduos como o acesso alimentao, educao e sade so por ele influenciados, definidos e implementados. Seu instrumento de atuao so as polticas pblicas que desenvolve. Na concepo contratualista de Estado, que na sociedade brasileira no vem sendo contestada nem pelos partidos de tendncias socialistas, as polticas pblicas deveriam ser orientadas para arbitrar de forma justa as tenses sociais, promovendo a igualdade entre os cidados e a elevao de sua qualidade de vida. Na prtica vm favorecendo a insero do pas na economia mundial e na diviso internacional do trabalho, privilegiando o mercado em detrimento da sociedade civil. Raciocinando-se com este intuito e recorrendo a uma breve retrospectiva histrica, perceber-se- que os governos brasileiros democrticos ou ditatoriais que se sucederam durante o perodo 1930-1989 orientaram suas polticas econmicas e sociais para o desenvolvimento, fortalecimento e reproduo de um processo de industrializao fixado na Regio Sudeste, principalmente nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. A conseqncia mais perceptvel e direta desse processo cristaliza-se no brutal inchamento populacional ocorrido naquelas metrpoles, proporcionado pela deteriorao das condies de vida (desemprego, fome, efeitos da seca, negao do acesso sade e educao...) da populao da zona rural, principalmente a nordestina. vida de mo-de-obra abundante e barata, a emergente burguesia industrial reservou, para si e para as classes mdias que gravitam em seu redor, os bairros e logradouros mais bem atendidos pelo poder pblico, expelindo os pauperizados indivduos que movimentavam suas mquinas para os morros e periferias, onde a nica poltica pblica que atuava constantemente era a da represso policial e do clientelismo.
Com o fortalecimento mundial do neoliberalismo, os pr-requisitos para adentrar ao mundo globalizado modificam-se, criando uma situao que foi aceita sem contestaes pelos presidentes da dcada de 90, que mobilizaram suas polticas pblicas para a privatizao, flexibilizao das leis trabalhistas, valorizao do capital especulativo, estabilidade monetria, conteno do oramento, concesses fiscais aos detentores do capital e o abandono do ideal do pleno emprego (Anderson, 1995). Gastando bilhes de reais em polticas que privilegiam grupos restritos (o caso do Proer apenas um dos inmeros exemplos citveis), o Estado vitimiza o resto da populao, infligindo-lhe violncias como a fome, a misria e a excluso social, que guardam intrnsecas relaes com a delinqncia. No entanto, este complexo processo no foi estabelecido de forma unvoca, ditado pela elite e aceito de bom grado por todos! Nestes quase 70 anos vrios setores da sociedade brasileira no pouparam esforos no sentido de organizarem-se em partidos polticos, associaes, sindicatos e ONGs que contestaram de forma veemente a pseudo-naturalidade dos fatos e lutaram sempre contra a deteriorao das condies de vida. Graas a essa perseverana, que representa o exerccio de diferentes meios de resistncia, a sociedade organizada conquistou fora poltica, conseguindo recentes e importantes vitrias: a descentralizao poltico-administrativa, que ampliou largamente o escopo de atuao do poder pblico municipal; o incremento dos poderes e atribuies do Ministrio Pblico; a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA); a criao dos Conselhos Municipais dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes CMDCAs (instncia paritria e deliberativa do Poder Executivo que detm a prerrogativa de elaborar as polticas pblicas voltadas para o segmento infanto-juvenil) e do Conselho Tutelar CT (responsvel por assegurar o cumprimento do ECA); a criao e reforo a rgos de defesa do consumidor e a realizao de parcerias com rgos da sociedade civil, entre outras. Uma das principais armas destas instncias na defesa dos interesses dos cidados o fato de que elas possuem, no rol de suas atribuies, a possibilidade de desencadear, em suas respectivas esferas de atuao, a avaliao das polticas pblicas, corrigindo-lhes possveis distores e propondo-lhes novos rumos. A concreta utilizao desse expediente
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um desafio poltico, na linha do controle social, que estas instituies devem enfrentar, procurando legitimar-se enquanto defensoras dos interesses coletivos. Ao denunciar a concepo delinqencial da violncia, o presente artigo pretende no apenas descerrar os vus que obnubilam a percepo da violncia estrutural, mas tambm fornecer subsdios para sua preveno, focalizando a avaliao das polticas pblicas desenvolvidas na esfera municipal e voltadas para o segmento infanto-juvenil, enquanto uma das estratgias que possibilitam a melhoria da qualidade de vida e a garantia de seus direitos.
A violncia estrutural
Qualquer reflexo terico-metodolgica sobre a violncia pressupe o reconhecimento de sua complexidade, polissemia e controvrsia (Minayo & Souza, 1998), tornando-se premente compreender que, ao ser perpetrada por indivduos, grupos e/ou instituies, ela pode se manifestar de mltiplas maneiras, inclusive as dissimuladas e ideologizadas, assumindo diferentes papis sociais, sendo desigualmente distribuda, culturalmente delimitada e reveladora das contradies e formas de dominao. Agindo com este intuito, Boulding (1981) afirma que o conceito de violncia estrutural que oferece um marco violncia do comportamento, se aplica tanto s estruturas organizadas e institucionalizadas da famlia como aos sistemas econmicos, culturais e polticos que conduzem opresso de determinadas pessoas a quem se negam vantagens da sociedade, tornando-as mais vulnerveis ao sofrimento e morte. Essas estruturas determinam igualmente as prticas de socializao que levam os indivduos a aceitar ou a infligir sofrimentos, de acordo com o papel que desempenham. Compreender a violncia estrutural no contexto social abordado por este artigo significa elucidar, a partir da ampliao e desenvolvimento deste raciocnio, os mecanismos pelos quais o Estado, em seus diferentes nveis e poderes, restringe o acesso da grande maioria da populao aos direitos bsicos que lhe proporcionariam uma vida digna, gerando assim um grave quadro de excluso social. Neste sentido, o primeiro aspecto a ser abordado refere-se definio do significado social destes direitos, distinguindo-os de conceitos como interesse ou necessidade, que
embora digam respeito s mesmas temticas e lutas, no devem com eles ser confundidos sob pena de se tomar aspiraes particulares por universais, o que significaria admitir uma ideologia. Mesmo nas situaes em que despontam como justas postulaes de indivduos, grupos ou classes sociais, os interesses e as necessidades constroem-se e ganham conformao nas esferas privadas e especficas da existncia humana, podendo, inclusive, ser conflitantes entre si e per si. Um exemplo bastante elucidativo o dos sem-terra, que tm necessidade de plantar para sobreviver e interesse num determinado tipo de reforma agrria, embora no tenham acordado qual a melhor maneira de faz-la. Contra eles levantam-se os interesses dos latifundirios, que desejam manter a base fundiria e necessitam dos subsdios do governo para produzir, o que, segundo eles, importante para o pas por gerar divisas. Estas caratersticas particularizadas no so pertinentes a um direito que, de acordo com Chau (1994), geral e universal, vlido para todos os indivduos, grupos e classes sociais. Assim, por exemplo, a carncia de gua e comida manifesta algo mais profundo: o direito vida... o interesse dos sem-terra o direito ao trabalho... dizemos que uma sociedade e no um simples regime de governo democrtica quando, alm de eleies, partidos polticos, diviso dos trs poderes da Repblica, respeito vontade das maiorias e das minorias, institui algo mais profundo, que condio do prprio regime poltico, ou seja, quando institui direitos. Constata-se ento que o locus da violncia estrutural exatamente uma sociedade de democracia aparente (no caso, a democracia liberal), que apesar de conjugar participao e institucionalizao e advogar a liberdade e igualdade dos cidados, no garante a todos o pleno acesso a seus direitos, pois o Estado volta suas atenes para atender aos interesses de uma determinada e privilegiada classe. Para que este raciocnio ganhe a abrangncia que necessita a fim de ser corretamente desenvolvido, faz-se imprescindvel compreender que uma ditadura no o regime oposto, ou mesmo simtrico, democracia liberal. H de se evitar esta formulao, pois uma lgica mecanicista poderia logo inferir que naquela no h violncia estrutural. A ditadura , em verdade, uma forma de governar a sociedade na qual a classe domi-
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nante no mais se contenta em deter e/ou manter a direo hegemnica do Estado, dominando-o pelo uso da fora. Nela, as liberdades, principalmente de expresso e poltica, so ainda mais restringidas e seus opositores so perseguidos pelas formas mais atrozes. No entanto, subsiste, pelo menos, a promessa de igualdade no acesso aos direitos, sendo que, da mesma maneira que ocorre na democracia liberal, em determinados momentos, certos interesses das classes exploradas so satisfeitos com a inteno de faz-las crer que esto atingindo seus direitos e, conseqentemente, arrefecendo os nimos exaltados. O milagre brasileiro dos militares e tecnocratas ps-64 o melhor exemplo desta situao, com suas ufanistas campanhas do Ame-o ou Deixe-o, 90 Milhes em Ao e Vamos Construir Juntos. Apesar de pareceren bastante bvias, as situaes e condies scio-econmicas que inspiram a violncia estrutural devem ser perscrutadas na prpria estrutura da sociedade. Este corolrio, simples na formulao, tornase complexo em sua execuo, exigindo que se recorra anlise histrica. Segundo Marx (1983), na produo social de sua vida os homens estabelecem determinadas relaes de produo que correspondem a uma determinada fase do desenvolvimento de suas foras produtivas materiais. O conjunto dessas relaes forma a estrutura econmica da sociedade, a base real sobre a qual se ergue o Estado, e a superestrutura jurdica e poltica qual correspondem determinadas formas de conscincia social. No desenrolar do processo histrico ocidental o modo de produo feudal foi responsvel pelo surgimento e desenvolvimento de uma sociedade fechada, imvel e hierarquizada em castas, na qual as relaes entre os indivduos tinham seu papel e espao delimitados pela origem biolgica de cada um, sendo impraticvel a consecuo de projetos que almejassem mobilidade e ascenso social. Nesta forma determinada de sociedade, e somente nela, as condies materiais de existncia tornaram possvel a utilizao, em larga escala, de uma fora de trabalho servil e/ou escrava, formada por pessoas sem quaisquer direitos, que tinham suas vidas condicionadas pelo arbtrio de seu senhores: nobres e clrigos que incorporavam o governo do Estado sua herana. Falar de qualidade de vida para essa imensa massa humana seria uma cruel metfora
que no faria jus ao sofrimento que passou e suavizaria as atrocidades contra elas cometidas. No entanto, da mesma forma que no se pode afirmar que era mo-de-obra explorada, j que no era subjugada pelo trabalho alienado e no produzia mais-valia, no possvel caracterizar a perpetrao de um violncia estrutural, pois nunca os governantes dirigiram-lhe seus discursos e muito menos fazia parte das preocupaes do Estado a simples discusso acerca de polticas pblicas que lhe concedessem algum direito. Pior ainda, todos sabiam quo trgica e sofrida seriam suas vidas e mesmo quando se revoltavam (quilombos, Spartacus) nunca almejavam a tomada do aparelho de Estado, mas simplesmente a fuga de seus verdugos. As revolues burguesas insurgiram-se contra esta esttica e monopolizada sociedade, superando-a historicamente e implantando, gradualmente, um novo modo de produo, ao qual o trabalho escravo no mais interessava. O avano tecnolgico propiciava o aparecimento de instrumentos e mquinas que s podiam ser operadas por indivduos com um certo saber, que no seria adquirido no cativeiro. Aos poucos a escravido foi extinguindo-se, cedendo lugar mo-de-obra assalariada. Essa nova sociedade, cingida em classes e baseada no uso da propriedade privada para a obteno de lucro, passa a incentivar a adeso do indivduo livre (aquele que no proprietrio dos meios de produo e no tem de onde extrair sua subsistncia) ao trabalho assalariado, exaltando as possibilidades de enriquecimento, ascenso social e, conseqentemente, a melhoria de suas condies de vida. Tocqueville (1987) ressalta de forma clara as dissemelhanas entre a sociedade que rua e a que se levantava: situados imensa distncia do povo, os nobres podiam ter, todavia, pela sorte do povo, aquela espcie de interesse benevolente e tranqilo que sente o pastor por seu rebanho; e, no vendo no pobre um igual, velavam pelo seu destino como se fosse um depsito entregue s suas mos pela providncia. O povo, jamais tendo concebido a idia de outro estado social seno o seu, sem imaginar que viesse um dia a poder igualar-se aos seus chefes, recebia os seus benefcios e nunca discutia os seus direitos (...) nos Estados Unidos me impressionou mais vivamente a igualdade de condies... a influncia prodigiosa que essa realidade primria exerce sobre a marcha da sociedade; ela
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d opinio pblica uma direo definida, uma tendncia certa s leis, mximas novas aos governos e hbitos peculiares aos governados. Ao incorporar os trabalhadores, mesmo que de forma obtusa, s relaes de produo e apropriao de capital, a sociedade capitalista amplia consideravelmente as atribuies conferidas aos governos, sob a forma de Estado, que vo sendo obrigados a incluir em seu rol de preocupaes, polticas pblicas que assegurem as condies mnimas de existncia e reproduo de seus trabalhadores, incluindo participao poltica e garantia de direitos. Obviamente esta melhoria s existe quando comparada realidade do Ancin Rgime, no atingindo a todos, ficando bem aqum dos padres de dignidade e desmesuradamente inferior s condies de vida dos burgueses. A necessidade de estender os nveis de participao e acesso assume assim a condio de um pressuposto estrutural para o desenvolvimento da sociedade capitalista, o qual as classes dominantes administram de acordo com seus interesses, ora acelerando seu ritmo, ora diminuindo, ou mesmo contendo-o. Por sua vez, as classes exploradas apreendem as mudanas scio-econmicas, saindo do estado de prostrao divina e aceitao natural de seu problemas, fomentando movimentos reinvindicadores que redundam em revoltas e revolues. Durante a marcha do processo histrico a luta entre essas classes ter como pano de fundo a questo dos direitos do cidado. Nesta sociedade, e somente nela, possvel constatar a violncia estrutural, sendo que a partir dela, mais especificamente de sua superao, que se pode pensar e lutar pela plena instituio dos direitos. Isto posto, h de se investigar as relaes que produzem e originam esta manifestao da violncia. No capitalismo estas relaes so representadas pelo mercado e pela oposio dialtica entre capital e trabalho, que tendem a ser reproduzidas no aparelho de Estado, que as reorganiza de acordo com suas prioridades conjunturais e as executa atravs de suas polticas pblicas. Estas, por sua vez, espraiamse pela sociedade, condicionando a vida dos cidados, revigorando e fortalecendo o modo de produo. Atravs de suas polticas pblicas o Estado abre um canal de comunicao, na maioria das vezes unvoco, com a sociedade, demonstrando e praticando sua ideologia, metas e diretrizes, num movimento que interfe-
re e regula o fluxo da vida cotidiana. No desenrolar deste processo, que engloba desde a elaborao at a implementao destas polticas, h um choque entre os interesses que postulam ser contemplados, capitaneado pelo embate entre mercado e sociedade civil. Ao adentrar a seara da poltica, h de se perceber seus mltiplos significados, que so ressaltados por Chau (1994) e explicitados por Abranches (1987): se a poltica fosse apenas contrato, a poltica social seria clusula inarredvel do captulo das obrigaes coletivas, a cargo do Estado. Poltica, porm, conflito, oposio e contradio de interesses. Conflito negociado, regulado por instituies polticas de natureza vria, condicionado por mediaes que tornam possvel reduzir ao antagonismo e projet-los em um movimento positivo. Poltica , tambm, poder, transformando-se, freqentemente, em um jogo desequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos mais fracos. Quem detm instrumentos eficazes de presso tem maior probabilidade de obter mais da ao do Estado do que aqueles dependentes dessa prpria ao para conseguir o mnimo indispensvel sua sobrevivncia. Num Estado em que os governantes organizam as polticas pblicas a fim de atender aos interesses do capital financeiro, a alocao de recursos para atender s demandas da sociedade civil fica gravemente prejudicada e restringida. O reflexo direto desta escolha a queda de qualidade dos servios pblicos, que passam a prestar um atendimento insuficiente e de m qualidade, no sendo capaz de dar conta das necessidades e anseios da parcela da populao que os procura. A persistncia deste quadro afeta de forma mais grave s classes de mais baixa renda, que no possuem recursos para procurar instituies privadas que supram a rarefao pblica: educao, sade, lazer, habitao, renda, condies de salubridade... o acesso a estes bens pblicos cerceado, e at mesmo negado, a um grande contigente de cidados que assistem dramtica reduo de suas oportunidades de ascenso social, sendo obrigados a viver em condies indignas. Este esquema engendra e propicia todas as caractersticas de uma prtica de violncia estrutural: no natural, mas sim histrica e socialmente produzida; possui razes profundas nas relaes de poder; apresenta resqucio de autoritarismo social; poltica e geograficamente demarcada; tem objetivos determina-
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dos; define propositadamente seus destinatrios; afeta principalmente cidados com reduzida capacidade de defesa; alimenta a ostentao de poucos com o sofrimento de muitos; amplia as disparidades sociais; cerceia oportunidades e legtimos projetos de vida; inibe a escolha racional, favorecendo a escolha constrangida: mendicncia, trfico, delinqncia, por exemplo; fomenta preconceitos e causa danos morais, psicolgicos, fsicos e a morte. Exatamente por ser cometida por instituies consagradas por sua tradio e poder, costuma ser considerada como algo natural, que no se pode contestar sob o pretexto da desestabilizao da ordem. Sob o efeito desta ideologia, e mesmo com a atribuio de propagla, os meios de comunicao dispensam-lhe um espao muito menor que o dedicado criminalidade e delinqncia, sem nunca vincul-la como uma manifestao de violncia. A prpria populao que atingida a atribui simples inapetncia ou desonestidade governamental. Este duplo silncio representa a reificao da violncia estrutural, que dissolvendo a revolta contra a ineficincia das polticas pblicas em um sentimento mais forte e marcante como a dor de um desempregado ao ver o filho passar fome, ou a morte de um ente querido por falta de atendimento mdico, assume, diante do senso comum, uma aparncia de fatalidade (morreu porque chegou a hora), naturalidade (meu filho saiu da escola porque no dava para o estudo) e neutralidade (se voc no trabalhar no vai ser o governo que vai pagar suas contas). O aspecto mais cruel da violncia estrutural, para o qual confluem todas as caractersticas aqui apresentadas, o de ser responsvel pela instaurao de um processo seletivo que tem o poder de decidir quais os cidados que desfrutaro do bem-estar social (comprandoo se necessrio) e aqueles que se incorporaro grande massa de excludos mas, sem poder, para desgosto de alguns, isolar uns dos outros, colocando-os frente a frente diariamente. Este encontro de desiguais engendra relaes bastante peculiares, que no so necessariamente belicosas. No entanto, o agravamento dos problemas sociais e o aumento dos ndices de delinqncia vo, pouco a pouco, potencializando rancores que se expressam no preconceito, na intolerncia e no medo. Atendendo ao clamor de seus eleitos, o Estado intensifica a represso, mobilizando seu corpo jurdico e policial, liberados de li-
mites legais e humanistas, contra aqueles que anteriormente j tinha alijado: os violentados passam a ser encarados como os violentos. Reverter este processo comear a andar na mo contrria do caminho sem sada da negao do conflito, do isolamento, da vingana, da represso. Nessa direo cabe buscar um caminho de reconstruo da dignidade da vida, da tolerncia diferena e da intolerncia iniquidade. Valores que se instauram atravs da comunicao, da democracia real, do cumprimento de responsabilidades... na micropoltica das relaes do cotidiano, onde essa ordem violenta se manifesta e vai, gradativamente permeando todo o corpo social (Boghossian, 1999). Nesse cenrio, a adoo de um processo contnuo e bem estruturado de avaliao das polticas pblicas surge como uma estratgia de preveno violncia estrutural, que deve ser utilizada no apenas por aqueles que ao assumirem a direo do Estado compreendem sua abrangncia e poder, dispondo-se a utiliz-lo como um instrumento de desenvolvimento e justia social, mas pela prpria sociedade civil organizada como forma legtima de presso e luta social. Se sua capacidade de definir os motivos que acarretam a ineficincia das aes e programas existentes, de revelar os problemas pblicos que permanecem inatacados e de apontar meios para super-los no suficiente para modificar a estrutura do Estado, apresenta-se como perfeitamente capaz de criar possibilidades de alterar o equilbrio da relao mercado/sociedade civil, favorecendo esta ltima.
O papel do Estado e o dilema das polticas pblicas

No seria factvel proceder a uma discusso sobre as polticas pblicas desenvolvidas em uma determinada sociedade sem, pelo menos, aludir-se ao carter histrico do Estado responsvel por sua criao, implementao e concretizao. Em uma poca na qual repete-se exausto, conforme Goebbels, o discurso do fim da histria e das ideologias, pode parecer ultrapassada, para muitos, a retomada de uma perspectiva histrica que (re)afirma que desde a dcada de 30 (marco cronolgico do incio efetivo de um processo de industrializao) o Brasil desponta como um pas capitalista no qual o Estado procurou orientar suas polticas p-
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blicas no sentido de fomentar as condies necessrias para sua insero na economia mundial, acatando com exceo dos perodos nacionais-trabalhistas de Vargas e Jango o papel que lhe foi atribudo pela diviso internacional do trabalho: por um lado exportador, a baixo custo, de matria-prima, produtos agrcolas e capital; por outro importador, a alto custo, de produtos industrializados (essenciais ou suprfluos), tecnologia obsoleta, teorias econmicas e emprstimos a juros extorsivos e flutuantes. Terceiro Mundo, Subdesenvolvido, Em Desenvolvimento e Emergente; o sistema capitalista mundial sempre foi bastante hbil em tipificar pases como o Brasil sob a gide de uma perspectiva evolucionista, que supostamente os levaria a atingir o mesmo grau de desenvolvimento e riqueza verificado nas autoproclamadas grandes potncias. Por dcadas vm-se embalando naes com o canto da sereia de uma prosperidade que logicamente nunca chega, pois, conforme afirma Furtado (1996) se tal acontecesse, a presso sobre os recursos no renovveis e a poluio do meio-ambiente seriam de tal ordem (ou, alternativamente, o custo sobre o controle da poluio seria elevado) que o sistema econmico mundial entraria em colapso. O prprio autor explica que estes pases devem quebrar a seqncia destrutiva do capitalismo, abdicando de sua posio passiva e submissa e adotando novos rumos econmicos dos quais o desenvolvimento auto-sustentado surge como a principal alternativa. Fazer este prembulo torna-se de suma importncia, sobretudo diante da conjuntura scio/econmica/poltica do pas, na qual a hegemonia neoliberal globalizante convenceu, durante os anos 90, os governos brasileiros a concentrar seus esforos no sentido de implementar um Estado Mnimo, pr-requisito para a modernidade que, ao abdicar de seu poder de interveno no mercado acabaria com a inflao, reduziria seu dficit financeiro e poderia investir em setores sociais essenciais como trabalho, sade e educao. Estas diretrizes economicistas, formalizadas em 1989 no Consenso de Washington, suscitam, de imediato, trs aparentes paradoxos: 1) nenhum pas do auto-proclamado mundo desenvolvido adotou a total desregulamentao do mercado. Ao contrrio, a mantiveram e/ou acentuaram tarifas protecionistas e salvaguardas a fim de evitar a submisso de sua
economia. Calados, soja, laranja e informtica so exemplos de produtos brasileiros sobretaxados; 2) os pases emergentes que abriram suas economias foram varridos por crises scio-econmicas de grandes propores: Mxico, Bolvia, Tigres Asiticos e Rssia; 3) as polticas pblicas implementadas pelo Estado brasileiro com o objetivo de desregulamentar a economia, quadruplicaram a dvida interna em cinco anos, o que gerou uma avassaladora elevao do dficit pblico e a privatizao, a preos vis, de empresas lucrativas financiadas pelo BNDES com o dinheiro do prprio cidado-contribuinte! Enquanto isso, continua a sade em estado de choque (Minayo, 1986), a educao fecha as portas das salas de aula e o emprego escasseia. Seja realizada atravs de uma perspectiva contratualista (que engloba desde os Welfare States at o Estado Mnimo) ou pelo vis da luta de classes (que o concebe como um instrumento de dominao/opresso da classe dominante) a anlise do papel do Estado convergir sempre para o enorme poder de influncia que ele exerce sobre a vida dos indivduos que vivem sob suas normas (Balibar, 1981). Dirigido por reis, prncipes ou presidentes dspotas, ditadores golpistas, eleitos ou revolucionrios o Estado construiu, ao longo do processo histrico, uma notvel capacidade de capilarizar-se por todos os setores da sociedade, dos mais comezinhos aos mais complexos, conquistando onipresena econmica, fsico/repressiva e ideolgica, alm de imprimir-lhes caractersticas e diretrizes das quais discordar torna-se sempre um ato de ousadia e coragem, mesmo nas modernas poliarquias (Dahl, 1997) que garantem uma ampla participao poltica em suas consagradas instituies. Este poder do Estado, em torno do qual travam-se as lutas polticas (Althusser, 1985) , ao mesmo tempo, conquistado e assegurado pelas polticas pblicas que so, em ltima instncia, instrumentos de mediao responsveis pela organizao de uma determinada sociedade, moldando, elevando, modificando, cristalizando, e/ou desvirtuando a trajetria e as condies de vida de sua populao. Aos olhos do senso comum elas materializam-se apenas nas atitudes grandiloqentes que impingem novo rumo a seu dia-a-dia: planos econmicos, pomposos projetos urbansticosobreiros, reformas nas redes pblicas de ensino e sade e flexibilizao das leis trabalhistas.
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Esta viso mitigada no corresponde ao elevado grau de complexidade da situao. Mesmo os mais insuspeitos movimentos estatais devem ser vislumbrados como integrantes velados, mas no menos fundamentais, das polticas pblicas governamentais sem os quais elas dificilmente atingiriam seus objetivos. Um bom exemplo a nomeao para cargos nos escales inferiores do governo, vitais para a poltica de alianas que asseguram a governabilidade, mas que a maioria da populao desconhece a existncia. Segundo Lemieux (1994, apud Viana 1995) as polticas pblicas podem ser definidas como tentativas de regular situaes que apresentam problemas pblicos aqueles que interferem na repartio de meios entre os atores sociais situaes essas afloradas no interior de uma coletividade ou entre coletividades. Usualmente classificadas de acordo com o setor/segmento da sociedade no qual intervm diretamente (educao, sade, criana e adolescente, cambial, monetria, anti-inflacionria) elas podem ser alocadas em duas linhas-macro: sociais (aquelas que tm como objetivo organizar a sociedade civil e a poltica) e econmicas (as que visam o funcionamento do mercado). Aprioristicamente esta tipologia teria um efeito basicamente didtico, pois no seria possvel decantar em movimentos estanques os aspectos econmicos de uma sociedade das condies de vida de sua populao ou, inversamente, reordenar os direitos dos cidados sem gerar reflexos monetrios-financeiros. Na realidade, tanto as polticas pblicas econmicas quanto as sociais esto intrinsecamente ligadas por serem dimenses diversas de uma mesma totalidade. No entanto, o Estado capitalista, que tem como caracterstica fundante e distintiva (e portanto estrutural) o modo de produo baseado na utilizao da propriedade privada para obteno de lucro, ainda valoriza sobremaneira um nico aspecto da complexa subjetividade do ser humano: o de consumidor. A dimenso da cidadania atrofiada, j que todos os desejos e aspiraes individuais, bem como os direitos sociais, podem ser adquiridos comercialmente, desde que se disponha de capital suficiente. Num pas com esta conformao social, quanto maior for o grau de clivagem entre mercado e sociedade civil mais as polticas pblicas econmicas tornar-se-o prioritrias, submetendo-se e at mesmo opondo-se s po-
lticas sociais, que exatamente por isso assumem um papel emancipatrio, fomentador da cidadania (Demo, 1994). Os efeitos da antinomia mercado/sociedade civil so sentidos de forma mais contundente pelos setores mais pauperizados da populao. A prioridade destinada s polticas econmicas, que intervm direta ou indiretamente na base produtiva do pas, exige grandes esforos de adaptao s novas situaes que dela emergem: inflao, recesso, hiperinflao. Estes movimentos so mais facilmente assimilados por aqueles que detm o capital e os meios de produo e que por isso tm a possibilidade de transferir suas dificuldades, demitindo trabalhadores, realocando seus recursos financeiros em investimentos especulativos, diversificando sua carteira de ativos ou qualquer outro mecanismo economicista que esteja disposio. Com o cidado comum ocorre justamente o inverso. Na absoluta maioria das vezes ele nem sequer espera ou compreende a mudana da situao. Alm disso no tem como transferir suas dificuldades, podendo, no mximo, compartilh-las com sua famlia, o que lhes causa srios transtornos, sendo o mais perverso, por seu efeito tautmero, a entrada precoce de seus filhos no mercado de trabalho. Constatando que entre 1990 (Censo do IBGE) e 1996 (levantamento do Unicef) o nmero de crianas e adolescentes trabalhando no pas cresceu cerca de 24%, atingindo o impressionante ndice de 9,3 milhes, Cruz Neto e Moreira (1998a) assinalam que este crescimento est diretamente ligado perpetrao de polticas pblicas de cunho economicista que subordinam a sociedade civil ao mercado (...) o trabalho destas vtimas do capital no voluntrio nem prazeiroso (...) no entanto o pouco dinheiro que arrecadam de vital importncia para suas famlias (...) sua manuteno interessa ao mercado, uma vez que esta atividade envolve gastos reduzidos e gera expressivos lucros (...) em contrapartida, passando sua infncia e adolescncia longe da escola, dos cuidados mdicos e do acesso a seus direitos, transformam-se em adultos sem perspectivas, cidados virtuais fadados a vagar pelas mais diversas atividades subalternas e/ou viver nas ruas. No h caso mais emblemtico de violncia estrutural. Apesar de sua pujana e do j ressaltado poder organizacional, as polticas pblicas no se distribuem pela sociedade de forma
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equnime e livre, pois possuem um fator de planejamento financeiro limitante, o oramento pblico. O oramento nada mais do que a tbua rasa na qual, anualmente, so dispostas as previses de arrecadao e gastos. Sua elaborao possui uma lgica estritamente contbil que persegue, se no o supervit, o menor dficit possvel. Assumindo tal importncia objeto de cruentas lutas travadas no mbito do executivo e do legislativo, motivadas por interesses nem sempre probos e/ou legtimos. Analisadas por este vis, as polticas pblicas conformam-se em distributivas, que no excluem a alocao do mesmo tipo de recursos um nmero infindvel de vezes e redistributivas, que so do tipo soma zero, isto , sua implementao deixa imediatamente a nu que outras polticas no podero ser executadas e, ainda mais, que nem mesmo polticas semelhantes podem ser repetidas (Santos, 1993). No primeiro caso incluem-se, dentre outras, obras urbanas e de saneamento, campanhas de vacinao e fixao das taxas de juros, enquanto no outro vislumbram-se experincias como a criao de sistemas de sade e previdncia, a definio das metas de privatizao e a taxao do salrio de profissionais da ativa e pensionistas. H de se ressaltar que no h poltica exclusivamente distributiva. Na maioria das vezes as medidas por elas definidas realmente podem ser sempre repetidas, mas ao custo de que outras sejam inviabilizadas. Entretanto, elas sero consideradas universalmente gratuitas na medida em que no subtraiam o mesmo tipo de oportunidade a ningum. Como demandam uma quantidade menor de recursos, podem ser inseridas em grande nmero no oramento pblico, o que lhes propicia um trmite relativamente tranqilo, que encontra como principal obstculo a sua utilizao como instrumentos de barganha. As polticas redistributivas apresentam um panorama radicalmente diverso. Necessitando de vultosas somas, que geralmente extrapolam o ano fiscal expandindo-se para os seguintes, desperta uma ampla gama de interesses (inclusive os escusos) que, obviamente, no podem ser contemplados em sua totalidade. Com o objetivo de evitar o caos nas contas pblicas, estabelecem-se severas restries sua insero no oramento, o que reduz sensivelmente a quantidade de medidas passveis de serem implementadas.
Os grandes embates partidrios so travados em torno dessas polticas. Neles degladiam-se os representantes da sociedade civil (geralmente de seus setores mais organizados) contra os prceres do mercado, procurando assegurar a supremacia no oramento pblico das polticas redistributivas que respectivamente defendem: sociais x econmicas. Glamourosamente inserido na aldeia global, o Estado brasileiro tem privilegiado historicamente (excees j assinaladas) a incluso no oramento pblico e a conseqente implementao de polticas pblicas que visam ao desenvolvimento das relaes de mercado em detrimento das condies de vida da populao. Publicado em rgos oficiais da imprensa nacional, o Oramento Geral da Unio para 1999 ilustra de forma contundente esta situao. Nele, as trs maiores dotaes so alocadas nas rubricas Refinanciamento da Dvida (R$ 284,2 bilhes), Encargos Financeiros da Unio (R$ 91,9 bilhes) e Transferncias Constitucionais (R$ 31,2 bilhes). Isto significa que o Brasil ir pagar aos banqueiros e ao sistema financeiro nacional e internacional, entre juros, amortizao e rolagem das dvidas interna e externa R$ 376,10 bilhes. Os investimentos sociais, por sua vez, aparecem em desprezveis quarto e quinto lugares, sendo, respectivamente, R$ 19,5 bilhes para a sade e R$ 11,1 bilhes para educao, o que representa dez vezes menos que o dispendido na ciranda financeira. Frente a esse descalabro, responsabilizar apenas a incompetncia e m-f dos governantes torna-se, tambm, uma atitude simplista e reducionista. A raiz do problema encontra-se exatamente na dinmica da sociedade brasileira, forjada por um capitalismo que nos ltimos 70 anos utilizou-se de todos os recursos possveis, inclusive a fora, para garantir que um Estado caracterizado pela centralizao decisria e fragmentao institucional implementasse as polticas pblicas que fossem convenientes s classes detentoras do capital e dos meios de produo. Essa compreenso do agir do Estado em detrimento dos interesses da maioria, permite vislumbrar que as grandes mazelas sociais do Brasil no so, portanto, indutoras mecnicas da violncia, mas sim produtos de uma violncia estrutural que materializa-se na perpetuao da hegemonia do capital que, vido de lucros, reclama para si a propriedade privada das polticas pblicas.
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Claro est que esta hegemonia no foi obtida pela adeso popular s classes dominantes. As lutas travadas pelos partidos polticos progressistas, sindicatos, associaes, ligas camponesas, sem-terras, ONGs de defesa dos direitos do cidado e pela prpria populao, que sempre que mobilizada respondeu com vigor e firmeza, lograram vitrias expressivas que, se no foram suficientes para modificar o carter do Estado, conquistaram posies importantes em sua estrutura. Na histria recente do Brasil, a Assemblia Nacional Constituinte de 1986/1988 foi a arena privilegiada destas lutas. Embora com uma correlao de foras bastante desigual, na qual as classes dominantes eram amplamente majoritrias, resultando em mais uma constituio orientada por seus interesses, os partidos de esquerda e centro-esquerda, com o apoio da sociedade civil organizada, conseguiram transformar em lei antigas e justas reivindicaes. A descentralizao do Estado garantiu maior autonomia poltico-financeira s unidades da federao e, principalmente, aos municpios, que passaram a assumir responsabilidades governamentais que at ento flutuavam no mbito federal. Este novo pacto federativo gera imediata repercusso no quadro das polticas pblicas, pois suscita novos problemas pblicos que devem ser objetos de propostas de regulao e organizao. No campo das polticas pblicas sociais surgem novas situaes problemas para os Municpios: a efetivao e operacionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a responsabilidade pela educao infantil e parte do ensino fundamental, alm da criao e implantao dos CMDCAs e do CT. Na esfera das polticas econmicas, os municpios passaram a receber 25% do antigo Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), que teve ampliada a sua base de incidncia passando a se chamar Imposto sobre Operaes Relativas Circulao e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS). O impacto destes ganhos se faz sentir de modo mais intenso nos municpios de grande porte demogrfico com populao superior a 50 mil habitantes (Breamaeker, 1995). Por sua vez, a ampliao dos poderes do Ministrio Pblico eleva este rgo do Judicirio condio de representante direto da sociedade civil devido, principalmente, a atribuio de fiscalizar a gesto de prefeitos, governadores e presidente.
Neste novo cenrio poltico, em que a distncia entre poder pblico e sociedade tende a diminuir, surge a possibilidade de um controle maior sobre as polticas pblicas, pelo menos nas esferas municipais. No Rio de Janeiro, a parceria entre o Ministrio Pblico Estadual e pesquisadores da Escola Nacional de Sade Pblica (DCS/Claves), da Fundao Oswaldo Cruz, abre perspectivas para uma anlise mais atenta das polticas pblicas voltadas para o segmento infanto-juvenil. Tratase de uma pesquisa estratgica, que vem sendo realizada nos municpios do estado do Rio de Janeiro com o objetivo de produzir um diagnstico tcnico-operacional de cunho avaliativo das polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes, propiciando subsdios para um ajustamento de conduta do Executivo local. Conjugando dados e informaes provenientes desta pesquisa com situaes existentes na sociedade brasileira, o captulo a seguir procura demonstrar como a avaliao das polticas pblicas pode configurar-se em uma estratgia de preveno violncia estrutural.
Avaliao das polticas pblicas como forma de reconhecimento e preveno da violncia estrutural
As condies de vida de uma populao e, conseqentemente, de um de seus segmentos, mantm intrnseca e indelvel ligao com as polticas pblicas implementadas pelo Estado em seus diferentes nveis administrativos. Esta relao torna-se mais crtica quando focaliza-se o segmento infanto-juvenil que, por suas condies sociais e psicobiolgicas (Oliveira & Mendes, 1995), so extremamente dependentes de pais, irmos, professores, mdicos, condies de habitao e saneamento, ou seja, um vasto rol de pessoas, situaes e instituies que j tm sua vida e existncia diretamente afetadas pelas polticas pblicas. De forma mais incisiva: a anlise das condies de vida de uma determinada populao configura-se, antes de tudo, em um processo de avaliao das polticas pblicas, na maneira pela qual elas intervm na vida dos cidados e as reaes que provocam. Neste contexto, a mera quantificao de dados em ndices que se pretendem aferidores da qualidade de vida sempre representar, por mais apurada que seja sua tcnica, uma constatao voltada apenas para aspectos mensurveis,
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no contemplando as complexas e abrangentes relaes scio-econmico-polticas que continuamente interpenetram-se e moldam a vida. Assim, um diagnstico estratgico sobre as condies de vida e atendimento populao infanto-juvenil, na esfera municipal, deve ser capaz de compreender e elucidar os aspectos qualitativos das situaes ensejadas o que no significa desprezar os dados quantificados favorecendo o reconhecimento da realidade, com suas carncias e ausncias, alm de apontar para a reorganizao da gesto e o controle social sobre as polticas pblicas. Se a estrutura de uma sociedade est organizada de maneira que as polticas pblicas tornam-se instrumentos que privilegiam determinados segmentos em detrimento das condies de vida do restante da populao, isto , se elas so instncias de mediao da perpetrao da violncia estrutural, o processo de avaliao destas polticas assume um carter intrinsecamente preventivo, j que no se prope a promover mudanas no carter histrico do Estado, mas sim reduzir a freqncia e intensidade dos problemas pblicos (Maldonado, 1997). O flagrante e contnuo desrespeito aos direitos de crianas e adolescentes, que obtiveram status legal com a criao do ECA, vem sendo constatado pelo Ministrio Pblico do Rio de Janeiro (MPRJ) e Federal (MPF), que responderam ao agravamento da situao com a instaurao de um inqurito civil pblico, cujo objetivo apurar as responsabilidades da Unio, estados e municpios na elaborao, implantao e desenvolvimento das polticas pblicas voltadas para o segmento infanto-juvenil. Tendo como pano de fundo os tristes episdios das chacinas de Acari e da Candelria, estes rgos determinaram que a partir de 1993 desencadear-se-ia um processo contnuo e expansivo no qual seriam avaliadas as polticas pblicas sociais de educao, sade, trabalho, habitao, saneamento e combate violncia desenvolvidas em cada um dos 93 municpios do estado do Rio de Janeiro. Alm disso seriam analisadas tambm a atuao dos CMDCAs, dos CTs e das instituies no-governamentais de atendimento a este segmento da populao. Desde ento vem sendo desenvolvido o Estudo Sobre as Condies de Vida e Atendimento a Crianas e Adolescentes do Rio de Janeiro (Cruz Neto, 1993), uma pesquisa tc-
nico-operacional que visa no apenas configurao da realidade local, mas tambm definio de propostas e aes voltadas para a formulao de polticas pblicas de ateno a esse pblico-alvo, posto que so pessoas em desenvolvimento, sujeitos de direitos e cidados deste pas. O estudo tem como foco de interesse a realidade especfica de cada municpio, que analisada pelo exame do conjunto das aes sociais pblicas existentes e no atravs de um estudo por amostragem. Esta opo deve-se s peculiaridades metodolgicas do diagnstico tcnico-operacional que o tornam um instrumento capaz de apontar os problemas pblicos a serem enfrentados, fornecendo s instncias competentes, subsdios e diretrizes para a correo, formulao e implementao das polticas pblicas voltadas para crianas e jovens. Neste processo, o ajustamento de conduta aparece como um procedimento jurdico, proposto e conduzido pelo MPRJ, que permite ao Executivo local reconhecer a extenso de suas polticas pblicas comprometendo-se a expandi-las, solucionando gradativamente as dificuldades encontradas. O detalhamento e complexidade deste trabalho revelaram a extrema necessidade da realizao de um apurado trabalho de campo, envolvendo entrevistas com os principais atores sociais, governamentais e no governamentais, ligados implantao e gerenciamento de programas e aes significativas para a qualidade de vida de crianas e adolescentes. Alm disso, o correto uso desta tcnica de pesquisa propicia a articulao necessria entre as informaes recebidas e a observao direta da realidade em seu cotidiano. Assim, o diagnstico tcnico-operacional deve ser compreendido em sua prpria dinmica de realizao e finalidade, uma vez que atende a uma demanda especfica; preparado por uma equipe de especialistas oriundos de diversas reas do conhecimento; necessita de um processo articulado para obteno e sistematizao dos dados locais com as autoridades e tcnicos dos respectivos municpios estudados; valoriza o trabalho de campo como forma de conhecer os espaos, os responsveis e as polticas implantadas; gera um debate com os diferentes sujeitos das aes empreendidas, permitindo mudanas j no decorrer da pesquisa; deve ser concretizado num prazo de 60 a 90 dias; datado e localizado, necessitando acompanhamento, monitora-
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mento e atualizao constantes; refora a prioridade e a responsabilidade das diferentes instncias de poder ao focalizar criticamente a situao da populao infanto-juvenil. J foram pesquisados 16 municpios e a constatao que surge como relevante e orienta este artigo que a falta de polticas pblicas voltadas para a maioria da populao contribui para o declnio da qualidade de vida, podendo ser apontada como expresso fundamental da violncia estrutural que, ao gerar e aprofundar a excluso social, produz situaes que propiciam o surgimento de outras formas de violncia. No ano de 1998 foi produzida uma anlise comparada entre os municpios de Angra dos Reis, Paraty, Resende, Barra Mansa e Rio Claro (Cruz Neto & Moreira, 1998b). Mesmo estando localizados na mesoregio sulfluminense e sendo de pequeno e mdio porte, os resultados confluram para o descompasso entre as reais necessidades da populao e a carncia efetiva de aes pblicas. A seguir sero ressaltados alguns aspectos deste estudo relacionados educao e sade que, por suas caractersticas peculiares, despontam como as necessidades mais vitais para a existncia e reproduo do ser humano, seja enquanto indivduo ou mesmo como espcie. Por articularem os processos biolgicos e cognitivos indispensveis no apenas preservao da vida, mas elevao de sua qualidade, consagram-se como direitos bsicos do cidado e, por conseqncia, deveres do Estado, conforme estabelecem os artigos 196, 205 e 206 da Constituio Federal (Lopes, 1996). Ao restringi-los e/ou neg-los maioria da populao, no resolvendo os problemas coletivos, o poder pblico, alm de infringir a legislao, diminui-lhe consideravelmente o nmero de oportunidades e opes, marginalizando-a do cerne da sociedade, num processo que caracteriza a perpetrao da violncia estrutural. O papel da educao no mundo de hoje indiscutvel e as evidncias cientficas sobre suas contribuies para o desenvolvimento econmico e social do mundo moderno tm sido constantemente apontadas (Sabia, 1998). O alto grau de desenvolvimento atingido pelos meios de produo da sociedade capitalista deste fim de sculo exige daqueles que aspiram adentrar e/ou permanecer no mercado de trabalho um leque cada vez mais diversificado de conhecimentos bsicos, que inclui at mesmo noes de informtica. Diante desta
conjuntura, a teoria do capital humano (Schultz, 1993) ganhou fora principalmente entre os economistas e propalou-se ao preconizar que este saber s pode ser obtido por meio da educao. Assim ela deve ser compreendida como o veculo primordial para que o indivduo no seja excludo da competitiva sociedade globalizada e, por conseguinte, orientado de forma tcnica para atender s demandas da fora de trabalho. importante ressaltar que no presente estudo a educao tambm aparece como fator preponderante na formao do trabalhador, embutindo a perspectiva da reduo dos elevados ndices de desemprego que assolam o pas. No entanto, esta viso no assume, em momento algum, um carter restritivo, como advoga o Prmio Nobel de Economia Gary Becker (1997), para o qual o grande desafio dar aos alunos habilidades bsicas em termos de saber escrever razoavelmente bem, ter certo conhecimento de matemtica e computao. Trat-la desta maneira tecnoburocrtica (Gadotti, 1983) significa simplesmente perpetuar o abismo existente entre capital e fora de trabalho, atendendo s necessidades de uma elite voraz, que deseja usufruir das benesses da globalizao. Tal movimento se d s custas de uma populao j to sofrida, que v seus anseios serem preteridos por polticas econmicas monetaristas privilegiando o sistema financeiro e procurando criar uma falsa conscincia de que a sociedade a ele estaria subordinada. Agindo desta maneira, seus idealizadores encontram argumentos cientficos e levantam pressupostos tcnicos que justificam a reduo dos investimentos em educao e sade. A educao no deve objetivar apenas uma suposta qualificao do trabalhador. Seu principal papel constituir-se numa ferramenta que contribua para a formao de uma conscincia crtica, capaz de dotar o cidado de um saber que lhe permita ultrapassar as ideologias, conhecer e lutar por seus direitos e superar seus problemas. No basta que o cidado seja visto como credor dos direitos fundamentais apenas por observadores privilegiados. imprescindvel que o prprio destinatrio das polticas pblicas adquira conscincia de suas prerrogativas diante do Estado e da prpria sociedade (Pereira, 1996). No momento em que as redes pblicas de ensino (rede municipal + rede estadual) assumirem este compromisso educacional com a
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populao estaro dando um passo altamente significativo na preparao de indivduos no apenas para exercer uma atividade laboral, mas para conviver com as distintas manifestaes existentes na esfera do trabalho e na sociedade como um todo. Perseguindo esta perspectiva direciona-se o foco de ateno para os municpios de Angra dos Reis, Paraty, Resende, Rio Claro e Barra Mansa, onde constata-se que, com exceo deste ltimo, as crianas e adolescentes em idade escolar representam mais de 40% da populao local, o que indica, de antemo, a necessidade de redes pblicas de ensino aptas e estruturadas para atender a demandas desta magnitude. No entanto, o nmero de alunos por elas atendidos gira em torno de 70% dos componentes do segmento infanto-juvenil, no atingindo a 60% em Barra Mansa e chegando, no mximo, a 78% em Rio Claro. Levando-se em conta que esses municpios possuem uma reduzida rede privada de ensino, que no dispe de vagas suficientes para atender aos demais jovens e mesmo que isso fosse possvel, o baixo poder aquisitivo da maioria da populao dificilmente o permitiria, depreende-se que uma considervel parcela de crianas e jovens encontra-se fora da escola. Esse panorama agrava-se bastante quando o atendimento em creches enfocado em separado: o nmero de alunos no atinge sequer a 4% da populao de zero a trs anos, exceo feita para o municpio de Rio Claro que mesmo assim conta com parcos 7,5%. A inexistncia de uma rede pblica de creches atinge de forma mais contundente populao de baixa renda, que no possui recursos para matricular seus filhos em jardins de infncia particulares ou simplesmente contratar tutores, babs e empregadas que cuidem deles. As creches no podem mais ser encaradas como apenas uma instituio assistencial, onde os pais e/ou responsveis que trabalham deixam suas crianas, mas sim como a primeira etapa da educao bsica, que tem como finalidade o desenvolvimento integral da criana at os trs anos de idade, em seus aspectos fsicos, psicolgicos, intelectuais e sociais, complementando a ao da famlia e da comunidade, e que deve ser oferecida, obrigatoriamente, pelo poder pblico municipal, conforme consagram os artigos 11 e 29 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao. Um olhar mais atento nos revela os graves problemas que envolvem a implementao das
polticas educacionais nos municpios pesquisados: os estabelecimentos de ensino so pequenos, a maioria possui apenas uma ou duas salas, contam somente com um ou dois professores e encontram-se em mau estado de conservao e manuteno, sendo que considervel parcela sequer possui esgotamento sanitrio. Agravando a situao, eles so mal localizados e concentrados nos distritos sedes dos municpios, o que os torna de difcil acesso para a populao que reside nas periferias, no apenas pela distncia, mas tambm por tornar caro o deslocamento at eles, j que o passe escolar atende a uma reduzida quantidade de alunos; raros so os estabelecimentos que dispem, ao mesmo tempo, de biblioteca, laboratrio de cincias, fsica e informtica, televiso, vdeo e antena parablica; alguns poucos contam com um ou outro de forma isolada e mesmo assim os subutilizam; as redes de ensino no sabem qual o nmero de crianas e adolescentes em idade escolar existente em seus respectivos municpios e, por conseguinte, a quantos deixam de atender. O censo escolar, que por seu carter domiciliar o instrumento adequado para a obteno desta informao, ainda no foi realizado; o ensino especial, que segundo o Artigo 208 III da Constituio Federal (Lopes, 1996) direito do cidado portador de deficincia e dever do Estado, atende a um nmero nfimo de alunos, sendo que alguns municpios nem sequer o prestam; o nmero de funcionrios de apoio reduzidssimo e mal remunerado. O mesmo verifica-se nos cargos administrativos com o agravante que muitos professores deixam a sala de aula para exerc-los; o corpo docente mal remunerado, possui um nvel de formao insuficiente e, na maioria das vezes, no obrigado a se capacitar, especializar e/ou aprimorar. Ao contrrio, incentivado a demitir-se como forma de aliviar os gastos pblicos, o que acarreta carncia de professores e, inclusive, a suspenso de aulas; a cultura da repetncia praxe nesses municpios que contam com elevados ndices de reprovao, principalmente na 1 a, 5 a e 6 a sries do ensino fundamental, criando grandes disparidades na relao idade/srie; conseqncia direta dos altos ndices de reprovao, os ndices de evaso assumem patamares elevados no ensino fundamental e tambm no ensino mdio.
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Este panorama nada alentador transforma a educao, que deveria ser um direito universal e irrestrito que o Estado tem a obrigao de prover, em um mecanismo restritivo e selecionador, excluindo das salas de aula um contigente de jovens que, quando podem, ingressam de forma precoce, desqualificada e barata no mercado de trabalho. Para muitos nem isso possvel, o que os impele a perambular sem perspectivas pelas ruas, tornando-se alvo preferencial do trfico de drogas que procura alici-los com a promessa de uma vida diferente e perigosa, mas que lhe propiciaria dinheiro, posio social e aventura. De uma forma ou de outra, a qualidade de vida decai, sonhos e aspiraes so arquivados e os problemas crescem to drasticamente que interferem diretamente em sua sade. H de se deixar bem claro que esse raciocnio no infectado pelo vrus do mecanicismo, nem postula o estabelecimento de uma relao causal entre excluso social e delinqncia. Agir desta maneira significaria discriminar ainda mais uma parcela j to estigmatizada da populao. O que se pretende demonstrar que a violncia estrutural, neste caso representada pela negao do direito educao, gera situaes de marginalizao extremamente perigosas para os cidados por ela afetados que, diante de determinados acontecimentos, podem reagir, manifestando novas formas de violncia. Recentes estudos corroboram a interpretao de que ao negar aos cidados o direito bsico da educao, o Estado intervm negativamente em suas trajetrias, depreciando a qualidade de sua vida: Garotinho (1997), fundamentado em pesquisas de cunho sociolgico e epidemiolgico, afirma que os infratores jovens e adultos possuem baixa, baixssima escolaridade, pobreza, ausncia de perspectiva de mobilidade ascendente, um horizonte sombrio, uma carreira desde cedo comprometida com o mundo da delinqncia, provavelmente sob os olhares estigmatizantes da sociedade, antes mesmo que os atos justificassem a reprovao; o Levantamento do Primeiro Semestre de 1998, da 2 a Vara de Infncia e Juventude do Rio de Janeiro (1998) aponta que dos 1.778 adolescentes infratores que por ela passaram, cerca de 58% no tinha completado a 5a srie do ensino fundamental; a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (IBGE, 1995) realizada no Rio de Ja-
neiro, demonstra que das 5.727.638 pessoas de dez anos ou mais que exerciam atividade laboral, apenas 19,16% possui at trs anos de estudo, ou seja, no tinham completado nem o 1 o grau, sendo que destes ltimos, 33,71% ganham at um salrio mnimo e somente 5,6% recebiam mais de cinco salrios mnimos. No outro extremo da situao, 32% do total de trabalhadores possua onze anos ou mais de estudo, dos quais 4,03% com renda de at um salrio mnimo e 50,22% com mais de cinco salrios mnimos; dados do CIDE (1996) mostram que no Rio de Janeiro o setor ocupacional que mais absorve trabalhadores que estudaram somente at a 4 a srie a construo civil. Os que possuam 2 o grau completo, a administrao pblica, enquanto os que haviam terminado o ensino superior distribuam-se principalmente pela administrao pblica, servios sociais e instituies financeiras; Cruz Neto e Moreira (1998s), em seu estudo sobre trabalho infanto-juvenil, destacaram que na regio da Serrinha, Bahia, a colheita de sisal, do qual o Brasil o maior exportador do mundo, utiliza em larga escala a mo-de-obra de crianas e adolescentes, que trabalham cerca de dez horas por dia sem qualquer remunerao, ingressando na atividade para aumentar a remunerao do pai que recebe cerca de R$ 35,00 por semana. Enquanto isso a rede pblica de ensino registra altssimos ndices de evaso, principalmente no ensino fundamental; dos 292.141 domiclios sem rede instalada de gua do estado do Rio de Janeiro, 56,29% so chefiados por pessoas com no mximo trs anos de estudo, enquanto dentre os 81.181 que no possuem instalaes sanitrias 62,46% encontra-se na mesma situao (IBGE, 1994). Apesar de todos os problemas enfrentados, as redes pblicas de ensino no devem ser tipificadas meramente como instncias falidas, pois corre-se o srio risco de que determinados setores das elites econmicas, notadamente os que lucram com a proliferao de creches, colgios e escolas particulares, apoderem-se desta lgica maniquesta e advoguem o fim das obrigaes do Estado para com a educao, deixando-a, tambm, merc do mercado. Esta assertiva no despropositada e pode ser constatada pela potencializao de um movimento que se volta contra a universidade pblica, afirmando que no h sentido na sua gratuidade j que a maioria de seus alunos se-
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ria composta por pessoas que poderiam pagar por ela. Mesmo diante das dificuldades uma considervel parcela dos alunos da rede pblica de ensino consegue tirar proveito de sua trajetria escolar. Alm disso, determinadas iniciativas compensatrias, levadas a cabo por governantes mais preocupados com seus compromissos com a populao, ou pressionados pela sociedade civil organizada, tm demonstrado que se o Estado (em suas diferentes esferas administrativas) investir num processo concreto e contnuo de elaborao, implantao e avaliao das polticas pblicas estar desenvolvendo uma importante estratgia de reconhecimento e preveno violncia estrutural e contribuindo para a melhoria das condies de vida da populao. No que diz respeito aos municpios estudados, pode-se citar como exemplo destas aes o trabalho realizado pelo poder executivo de Angra dos Reis, que vem desenvolvendo o Projeto Mova Angra de alfabetizao de jovens e adultos, seguindo o mtodo Paulo Freire; a recuperao paralela como forma de reduzir os ndices de reprovao; a implementao do regimento interno das escolas municipais que prev a eleio direta para diretor de escola, alm de uma poltica de valorizao do corpo docente, pagando-lhe salrios mais dignos e realizando, duas vezes ao ano, cursos e oficinas de capacitao e aperfeioamento. O conjunto destas aes tem gerado resultados positivos que materializam-se na elevao em 106,3% do nmero de alunos matriculados no perodo 1989-1996, sendo que no ensino fundamental, este ndice atingiu a 495,87%, na reduo paulatina das taxas de repetncia e evaso e na democratizao das relaes escola-aluno. Ampliando a discusso, o outro contraponto a ser focalizado so as polticas pblicas de sade implementadas nos municpios estudados, que tambm so abordadas enquanto um componente essencial da qualidade de vida. Neste sentido afirma-se logo de incio que o poder pblico deve assumir a proteo, sobrevivncia e desenvolvimento das crianas e jovens, tendo por referncia os objetivos estabelecidos pela Conferncia Internacional Sobre Populao e Desenvolvimento, realizada no Cairo, em 1994: promover ao mximo a sade, o bem-estar e o potencial de todas as crianas, adolescentes e jovens, os quais constituem os futuros recursos humanos do
mundo, em consonncia com os compromissos assumidos na cpula mundial para crianas, e de acordo com a conveno sobre os direitos da criana. Atendo-se aos municpios, cabe ressaltar que um dos principais aspectos a ser explicitado deveria ser o que diz respeito morbidade e, em especial, quela ocasionada por violncias e acidentes. Entretanto tais informaes so difceis de ser apreendidas, seja pela escassez de dados, seja pela impreciso das informaes geradas atravs dos boletins de ocorrncias policias, seja pela pouca visibilidade que tm determinados tipos de agravos, ou ainda pela multiplicidade de fatores que envolvem os atos violentos (Minayo & Souza, 1998). Dentro desta perspectiva, o presente artigo caminhar para a anlise do comportamento de alguns indicadores clssicos da sade pblica, que em sua construo procuram conjugar o levantamento de dados epidemiolgicos s condies de vida do segmento populacional pesquisado. A Taxa de Mortalidade Infantil (TMI) estima o risco de vida que um recm-nascido tem de morrer antes de completar um ano de vida. Sabe-se que as causas subjacentes desses bitos esto intimamente vinculados s condies de sade e nutrio, nvel de escolaridade e de vida da mulher e da famlia, assim como ao processo de atendimento durante a gestao, parto, ps-parto e cuidados imediatos ao recmnascido. Por essa razo de vital importncia a promoo de intervenes multi-setoriais, dirigidas melhoria das condies de vida e de sade das mulheres (Maranho et al., 1999). Investigando a TMI dos cinco municpios estudados a fim de rastrear os problemas pblicos que devem ser atacados, constata-se que ela se mantm em patamares elevados, principalmente se comparados a dos chamados pases desenvolvidos. Em todos a primeira causa de bitos em menores de um ano so as afeces perinatais, que constituem-se em agravos sade em grande parte evitveis, estando diretamente ligadas adequada assistncia ao pr-natal, parto e neonatal. Outro importante indicador a Taxa de Mortalidade Materna (TMM), que mede as mortes ocorridas durante a gravidez, parto e puerprio, por complicaes desses estados ou devido a doenas preexistentes e agravadas por eles. Os determinantes deste bitos so classificados como diretos (os que surgem como complicao do ciclo gravdico-puerperal) e
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indiretos (doenas preexistentes ou que surgiram durante o ciclo e que so por ele agravadas). No Brasil, a grande maioria das mortes causada pelas causas diretas que so, de maneira geral, prevenveis por uma boa assistncia pr-natal, ao parto e ao puerprio... estas causas esto na dependncia de determinantes... podem ser citados: a condio da mulher na famlia e na comunidade; condies da famlia na comunidade e a prpria situao da comunidade; o estado de sade e padro reprodutivo da mulher... tipos de servios disponveis, acessibilidade e usos (Laurenti, 1995). Nos municpios pesquisados a TMM enquadra-se na classificao alta e muito alta, que assemelha-se a de pases africanos que possuem uma grande quantidade de indivduos vivendo em situaes de extrema pobreza. Note-se que a implantao do Comit de Mortalidade Materna, que vem sendo apontada pelo Ministrio da Sade como estratgia de reduo deste ndice s foi constatada em Angra dos Reis. Permanecendo no campo da mortalidade, torna-se imperioso ressaltar que em todos os municpios as violncias e acidentes so as principais causas de bitos em crianas e adolescentes de 5 a 19 anos, o que retrata como a populao infanto-juvenil est sujeita s delinqncias e outros atos violentos. Todos estes ndices so frutos de uma srie de problemas ligados gesto e estrutura dos servios, os quais as polticas pblicas de sade destes municpios no vm sendo capazes de eliminar ou, pelo menos, reduzir. Entre eles os mais patentes so: nmero insuficiente de pediatras e gineco-obstetras lotados na rede pblica; a assistncia inadequada ao pr-natal; preenchimento precrio do carto da criana; ausncia de preveno e controle das mortes violentas; inexistncia de uma poltica de recursos humanos; dificuldades para o pleno funcionamento do Conselho Municipal de Sade; falta de avaliao dos servios prestados; alto ndice de parto cesreo; desenvolvimento precrio das aes de ateno sade da criana, da mulher e do adolescente; baixa cobertura vacinal e a falta de aprimoramento do sistema de informao; alto percentual de bitos em menores de um ano; alto percentual de infeces respiratrias agudas e inexistncia do Comit de Mortalidade Materna. Situaes como as citadas depreciam consideravelmente a qualidade de vida dos cidados, em especial daqueles que no tm recur-
sos para pagar caros planos privados, restringindo-lhes um de seus direitos primordiais: mesmo sem pretender a utopia de um completo bem-estar(...) a mera ausncia de doenas permanece um sonho distante para a maioria da populao brasileira (Duchiade, 1995). Esses problemas, aliados persistncia de outros to ou mais graves, ocasionam inacreditveis prejuzos s condies de vida dos que por eles so afetados. So eles: descaso das autoridades; cortes no oramento da sade; investimentos predominando na medicina curativa em detrimento da preventiva; no implantao ou implementao do SUS; reduzido nmero de profissionais de sade ante as demandas da populao; baixos salrios; profissionais com pouca motivao e formao inadequada; dificuldade de acesso aos servios, seja por burocracia, localizao, falta de material e profissionais; no implementao de programas especficos de ateno sade da mulher, da criana e do adolescente; a falta de informao sistematizada e a no implantao dos conselhos municipais de sade dentro da real perspectiva de controle social. Apesar da importncia, os fatos referidos s ganham notoriedade e se tornam objeto de prioridade dos governantes quando assumem dimenses trgicas e desproporcionais tais como o escndalo dos bancos de sangue, o fechamento do Hospital da Posse e as recentes mortes no Hospital Pedro II. Ao contrrio, fatos que ocorrem diariamente como pacientes espalhados pelos corredores; o verdadeiro priplo de adoentados e acidentados a fim de encontrar um hospital que os atenda; aparelhos quebrados; falta de mdicos e at mesmo o no atendimento, so banalizados no sendo notcia na mdia e saindo das preocupaes dos que dirigem o poder pblico. O encaminhamento de formulaes de polticas no campo da sade deve obedecer o princpio de que no se pode desenvolv-las sem se pensar na sua insero em polticas sociais mais amplas. Com base neste iderio, a sade pblica, no campo da produo de conhecimentos e da promoo das prticas, dentro de uma abordagem interdisciplinar e multi-setorial, precisa no s incluir na sua agenda as questes centrais aqui discutidas mas, tambm, se engajar em aes que expressem compromisso com as transformaes sociais. nesse agir comprometido que a sade vai estar inserida no contexto das relaes entre violncia, pobreza e excluso social, sem ficar
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na simples medicalizao dos corpos e, at mesmo, dos sonhos. A sade deve ir alm. Deve imiscuir-se, juntamente com outros setores, no conjunto das determinaes do triste quadro aqui apresentando para que os corpos e sonhos no mais sejam destrudos (Cruz Neto, 1995). As situaes aqui relatadas enquadram-se num contexto em que o poder pblico negligencia, de forma proposital, o papel social de suas polticas, implementando-as de forma descontnua e aleatria, pensadas de forma improvisada, quase sempre sobre presso da imprensa e de grupos organizados, no sendo planejadas ou avaliadas. O carter assistencialista que preside a lgica de sua aplicao, sendo essencialmente pragmtico, no dispensa qualquer valor produo terica...o insucesso parcial ou total que tem marcado, entre ns, as polticas sociais demanda uma reflexo que busque o entendimento de suas causas e, principalmente, evite a repetio dos seus efeitos perversos (Bezerra, 1992). Frente a esse quadro, a adoo de um processo contnuo e concreto de avaliao das polticas pblicas configura-se em um instrumento que se coloca disposio dos governantes que mantenham um compromisso real com a melhoria das condies de vida da populao. Sua capacidade de revelar os motivos que acarretam a ineficincia das aes e programas existentes, bem como os problemas pblicos que permanecem inatacados e de apontar estratgias para super-los, conferelhe um carter preventivo no campo da violncia estrutural e que pode modificar a qualidade de vida e alterar de forma positiva a relao cidado-Estado. Imbudo deste intuito, o diagnstico tcnico-operacional permitiu elencar, de forma avaliativa, as aes do Executivo local frente s carncias do segmento infanto-juvenil dos municpios estudados, proporcionando: a) a articulao das diferentes instncias de poder local envolvidas com crianas e jovens; b) a realizao de um debate interno sobre as polticas at ento desenvolvidas no contexto municipal; c) decises do Executivo e da sociedade civil organizada frente a questes que poderiam ser sanadas de forma imediata ainda durante o processo de estudo; d) a visibilidade das polticas orientadas para o segmento infanto-juvenil, destacando as prticas necessrias e as experincias inovadoras; e) a realizao do ajustamento de conduta, contem-
plando as pendncias detectadas a fim de serem paulatinamente solucionadas. Um projeto de sociedade associando desenvolvimento, crescimento da democracia e da justia social implicaria, de imediato, no deslocamento da reflexo segmentada sobre as distintas reas setoriais no mbito das polticas pblicas de corte social sade, educao e do clculo custo-benefcio em termos meramente contbeis, para uma formulao mais geral, em que pensar o planejamento social significa pens-lo no interior daquele projeto. Caso contrrio, essas polticas sociais seguiriam condenadas a se traduzirem em aes aleatrias, de baixa eficincia quanto aos seus objetivos definidos, subordinadas disponibilidade eventual de recursos e sob o imprio da dicotomia investimento produtivo/investimento improdutivo; pblico/privado; Estado/mercado (Cohn, 1997).
Concluso
O estudo das relaes entre violncia, pobreza e excluso social demanda necessariamente um olhar sobre o campo das polticas pblicas sociais. Neste artigo procuramos demonstrar que a sua ineficincia ou inexistncia no est vinculada apenas incompetncia dos governantes, enquadrando-se num contexto muito mais amplo, que envolve uma acirrada disputa de interesses, na qual, via de regra, sobressaem e prevalecem os da elite dominante. Seguindo esta linha de pensamento afirma-se que, ao cercear propositalmente o acesso da maioria da populao a seus direitos, o Estado infligi-lhes a violncia estrutural, responsvel direta pela deteriorao e queda das condies de vida, em especial das classes mais pauperizadas. H de se ressaltar que as situaes, problemas pblicos e alternativas de superao apresentadas para os municpios que foram objetos do Estudo Sobre as Condies de Vida e Atendimento a Crianas e Adolescentes do Estado do Rio de Janeiro s puderam ser detectados, constatados e analisados a partir de um processo efetivo de avaliao das polticas pblicas que, paradoxalmente, no faz parte das preocupaes de seus governantes. Esta prtica, negligente e nada salutar para a populao, parece estar arraigada tradio poltica do pas, consagrando uma clivagem entre a formulao das polticas pblicas
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por um lado e sua implementao e avaliao por outro, na qual a nfase recai sobre a primeira, encarando-se as demais como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas (Diniz, 1998). Na maioria das vezes esse procedimento possui causas bastante pragmticas, pois sendo a avaliao uma estratgia de preveno violncia, sua execuo afetar sobremaneira os interesses dos setores sociais privilegiados e, principalmente, daqueles que se locupletam com as benesses do Estado. Exatamente por isso, a formulao e execuo das polticas sociais geralmente esto carregadas de vcios e omisses, envolvidas por uma rede burocrtica e federalmente centralizada, que apresenta uma indefinio de responsabilidades e distanciamento da participao popular. A prpria definio da problemtica social a ser solucionada e os meios a serem utilizados, por si s, suscitam confrontos. Na rea da criana e do adolescente, por exemplo, o ECA representa uma grande conquista, no entanto, conquista maior o seu cumprimento pela sociedade (Cruz Neto, 1995). preciso ter claro, a partir da realidade brasileira, que pobreza, misria e desigualdade no explicam a delinqncia, mas sendo produtos de um determinado tipo de violncia a estrutural constituem espao privilegiado ao desenvolvimento de outras manifestaes correlatas. O conjunto de elementos que configura a violncia estrutural das desigualdades legitimadas o patamar bsico a partir do qual se estabelecem os mecanismos de dominao: expresso relacional da violncia aberta e simblica. Na medida em que os grupos dominantes legitimam as desigualdades, atravs de coeres fsicas e psicolgicas, instituem um no lugar social, onde os no cidados disputam fragmentos de um espao de expresso, inclusive atravs da delinqncia. No se deve admirar, portanto, que os pobres-negros-jovens (e mais fortemente uma pessoa articulando os trs atributos) sejam escolhidos como criminosos preferenciais. Quando se olha, porm, o avesso da coisa, so, antes de tudo, vtimas preferenciais de uma sociedade onde a ordem de progresso a concentrao de rendas e a excluso de grupos. Diante das massas de excludos, mesmo considerando a banalizao das diferentes formas de violncia, as questes sociais demandam reflexo e ao frente s suas diferentes
necessidades. Evitar o acirramento das questes sociais tarefa e desafio de todos os setores da sociedade envolvidos na construo da democracia como um valor humano de garantia universal de direitos sociais, polticos e jurdicos. Tal empreitada, no entanto, necessita rever as prticas do passado e do presente, que esto impregnadas do assistencialismo e do clientelismo que tm como pressuposto a manuteno do status quo. Fala-se muito sobre o social e sobre os desamparados da complexa vida de poder da sociedade, mas as aes que visam a melhoria da qualidade de vida, quando existem, so isoladas e, no mximo, paliativas. Torna-se urgente a adoo de um conjunto de aes concretas e reais para atacar as razes da desigualdade, da excluso e dos conflitos sociais, que sejam submetidas a um intermitente processo de avaliao capaz de fornecer os subsdios e indicadores necessrios para a sua continuidade, reviso crtica e revigorao. A realizao dessas polticas deve atingir os problemas pblicos mais expressivos da sociedade, tanto nos nveis macro como micro econmicos. A nfase deve recair nas chamadas polticas preventivas e redistibutivas, sem perder de vista as polticas compensatrias, sobretudo para grupos e situaes particulares ou s vezes emergenciais. Como enfatiza o Relatrio Nacional Brasileiro para Cpula Mundial para o Desenvolvimento (Brasil, 1995): promover uma poltica social significa retirar 42 milhes de pessoas da pobreza e 16 milhes da indigncia.
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Otvio Cruz Neto 1 Marcelo Rasga Moreira 2

O papel do Estado e o dilema das polticas pblicas

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