ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES SOBRE EL ESTUDIO LA SOCIEDAD CIVIL EN EL COMBATE A LA CORRUPCIN: ESTUDIO DE MODELOS DE INCIDENCIA EN LA POLTICA PBLICA FEDERAL

EN LA MATERIA 1. Sobre el proyecto y los casos de estudio El presente proyecto, realizado en el marco del Programa de Coinversin Social 2012 del Instituto Nacional de Desarrollo Social, tiene como objetivo general fortalecer la participacin ciudadana en la gestin pblica mediante la generacin de conocimientos sobre modelos de incidencia en la poltica pblica anticorrupcin del gobierno federal. Esta investigacin, cabe mencionar, parte de la realizada durante el ao pasado por Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas, A.C. (CCRC) que tuvo por objeto sistematizar la experiencia de incidencia de la sociedad civil en la utilizacin de la figura del Testigo Social en las contrataciones pblicas del Gobierno Federal. Al ser presentados los resultados de aqul estudio, se hizo evidente la necesidad de analizar no slo de qu manera los actores de la sociedad civil intervenan en ese proceso sino tambin el muy relevante papel de las instituciones pblicas que operaban en mecanismo. Por lo tanto, esta investigacin se refiere a la recoleccin y sistematizacin de la experiencia de los servidores pblicos, no slo en relacin con el Testigo Social, sino con otros mecanismos de participacin ciudadana anlogos en su objeto: el combate a la corrupcin. Lo anterior perfila una modalidad de estudio de la incidencia en polticas pblicas, que no se apoya en la perspectiva de los actores sociales que desean incidir sino, por el contrario, de los actores sociales (gubernamentales) que recibiran el impacto de este movimiento hacia la transformacin de la planeacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas. De la misma manera, el estudio se encamina hacia el entendimiento de todo un segmento de modelos de incidencia que se caracterizan por estar estipulados directamente en el Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia o Combate a la Corrupcin (PNRCTCC) o bien cuentan con fundamento este mismo dispositivo normativo. Por tanto, abandonamos el mtodo de estudio de casos aislados, intentando la interpretacin comparativa de los modelos con el nico fin de determinar en cierta medida cmo es que la ciudadana y el gobierno interactan conforme a diferentes interfaces dispuestas con un mismo objetivo final: el combate a la corrupcin, la mejora de la transparencia y la rendicin de cuentas. La eleccin de los casos de estudio, propuesta desde la primera formulacin del proyecto, obedece entonces a cualquiera de los criterios mencionados (mencin expresa en o alineacin al PNRCTCC). Por dems, se trata de experiencias que claramente haban sido identificadas por el equipo de trabajo como casos con evidencias de funcionamiento. Los mismos se distinguen, asimismo por configurar modelos de incidencia plenamente institucionalizados, con una tendencia a la transversalidad (por tratarse de la poltica pblica especial del Gobierno Federal en materia de combate a la corrupcin, de observancia general para toda la APF, inserta en el marco del Plan

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Conclusiones preliminares del estudio Nacional de Desarrollo 2007-2012 y acompaada de instrumentos normativos a nivel internacional) y que, por tanto, permitieron la realizacin de un trabajo de campo variado que, empero, produjo resultados bastante consistentes que sintetizamos como una verdadera experiencia conjunta, mecanismo por mecanismo. Baste recordar, por ltimo, que los casos seleccionados fueron: - Contralora Social - Monitoreo Ciudadano - Testigo Social - Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad - Gobierno Abierto1 El presente documento tiene como propsito socializar, es decir, informar y compartir con los entrevistados, una serie de impresiones generales (comparativas entre los mecanismos analizados) as como algunos apuntes puntuales de cada modelo que resultan del trabajo realizado hasta ahora por CCRC en la sistematizacin de la experiencia. Se ponen a su disposicin con el objeto de abrir una discusin sobre la autenticidad de las observaciones, as como la aportacin de apuntes necesarios para clarificar, en su caso, elementos que as lo requieren. Conforme a lo anterior, los siguientes apartados desarrollan apuntes sobre cada uno de los siete rubros desarrollados en el cuestionario aplicado a los entrevistados, a saber: La experiencia de incidencia resultante de la aplicacin de mecanismo La oportunidad de la intervencin de la ciudadana La eficacia del mecanismo, en cuanto a la captura de la voz ciudadana La eficiencia en la operacin de recursos pblicos que implica el mecanismo La sustentabilidad de la figura, sus limitantes y su demanda en el largo plazo La replicabilidad del modelo Una reflexin final sobre la funcin del mecanismo frente al concepto de participacin ciudadana utilizado en esta investigacin. En lo sucesivo, se exponen entonces las impresiones de este equipo de investigacin sobre los rubros propuestos. 2. Evidencias de operacin de los modelos y experiencia de incidencia El enfoque principal de esta investigacin parte de algunos postulados bsicos del marco jurdico internacional contra la corrupcin. Primero, que la corrupcin (como aparece en estos
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a) b) c) d) e) f) g)

Los primeros dos mecanismos, conforme a los criterios citados, tienen una mencin particular dentro del PNRCTCC como metas cuantificables del mismo, el tercero es un mecanismo dispuesto por ley en el combate a la corrupcin (y as reconocido por la Secretara de la Funcin Pblica, SFP) y los ltimos dos corresponden a estrategias anticorrupcin generados como consecuencia de la puesta en marcha del Programa durante el presente sexenio.

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Conclusiones preliminares del estudio instrumentos) es una actividad consistente en la utilizacin desviada del poder pblico por parte de los servidores pblicos, independientemente de la instigacin de un tercero o de quin resulte favorecido por este ejercicio impropio del poder Estatal. En segundo trmino, que la participacin ciudadana en el combate a la corrupcin es un elemento primordial e insoslayable de esta empresa global que requiere, entre otros, el compromiso permanente de los diferentes actores sociales por hacer funcionar estos esquemas y, particularmente del gobierno, el diseo y atencin de esta necesidad mediante el ofrecimiento de frmulas para el involucramiento de la sociedad civil en este espacio. Conforme a lo anterior, aparece que la existencia de mecanismos de participacin ciudadana en el combate a la corrupcin, con un respaldo institucional certero, tendra como consecuencia la reduccin de conductas desviadas en el uso del poder. El diseo metodolgico del cuestionario, comenzando por este primer rubro que se refiere a documentar la experiencia en general que ha resultado de la aplicacin del modelo, atiende a demostrar las dos afirmaciones principales (hiptesis) que propuso originalmente el proyecto: a) La poltica pblica en materia de combate a la corrupcin del gobierno federal ha generado mecanismos de participacin ciudadana ha generado modelos de incidencia para la sociedad civil con resultados tangibles. b) Los mecanismos de participacin ciudadana en el marco de la poltica pblica de combate a la corrupcin del gobierno federal aparecen como modelos de incidencia juzgados como viables por los servidores pblicos involucrados en su gestin y operacin cotidianas, en cuanto aportan informacin, opciones y alternativas para la toma de decisiones de manera oportuna, eficiente y eficaz, mejorando la gestin pblica como consecuencia. As, la aplicacin de 30 entrevistas (6 por cada mecanismo) como elemento clave del trabajo de campo, junto con la investigacin documental (para caracterizar cada uno de los casos de estudio) se emplearon con el objeto de demostrar que la existencia de estos modelos de incidencia generara: a) evidencia de la participacin de la sociedad civil en el combate a la corrupcin y b) ejemplos de mejora de la gestin pblica como consecuencia de la operacin de mecanismos de participacin ciudadana. Adelantando conclusiones generales, se ha determinado que la primera hiptesis result difcil de probar. Esto, porque la simple interaccin con los entrevistados no hizo posible documentar experiencias concretas que calificaran como de combate a la corrupcin en los trminos arriba descritos. Sin embargo, no deben prejuzgarse por ello los resultados de este ejercicio, que aportan una riqueza indudable en el estudio de la participacin ciudadana, con lo que anotamos que la segunda hiptesis se pudo demostrar a cabalidad. Este documento detalla esta segunda clase de hallazgos. Entre ellos, destacamos que la operacin continua de estos mecanismos de

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Conclusiones preliminares del estudio participacin ciudadana contribuye destacadamente al fortalecimiento de modelos para la transparencia (focalizada y eficiente), la rendicin de cuentas, la ciudadana participativa y la comunicacin efectiva entre sociedad y gobierno, como cualidades democrticas del actuar del Gobierno Federal mediante estos mecanismos. Cabe apuntar, por ltimo, que estas caractersticas pudieran eventualmente, traducirse en instituciones ms fuertes, con menores espacios para la discrecionalidad y el actuar ilcito. Es decir, si se encuentra sustancia para afirmar que se realiza una contribucin indirecta al combate a la corrupcin. Los siguientes apuntes referentes a cada mecanismo analizan, entonces, la experiencia de incidencia directa en el fortalecimiento de la gestin pblica y esta aportacin eventual al combate a la corrupcin, en torno a las dos hiptesis principales del estudio. Contralora Social. Este modelo de interaccin permite, sobre todo, la activacin de ciudadana mediante una convocatoria amplia y sin restricciones entre los beneficiarios de programas sociales. De la misma manera, en su ejercicio reiterado, fortalece la formacin de capacidades entre los usuarios, quienes intervienen de manera ms frecuente en la planeacin y ejecucin colaborativa de las propias polticas pblicas. Es una herramienta altamente valiosa para la identificacin de reas de oportunidad para la gestin pblica que, en menor medida, aporta informacin sobre agentes y ejecutores deficientes (sobre todo en el mbito local), que puede interpretarse como una contribucin indirecta al combate a la corrupcin. En una expresin mnima (e incluso desincentivada a partir de los anteriores resultados favorables descritos) permite activar los esquemas de control gubernamental sin proporcionar informacin concreta sobre los resultados respecto de desvos de la funcin pblica. Monitoreo ciudadano. Este modelo se dirige, sobre todo, al fortalecimiento del reconocimiento entre actores de la sociedad civil y gubernamentales, es decir, implica un una renovada relacin en donde se acreditan recprocamente: a) los aciertos de la gestin y su forma de enfrentar las dificultades connaturales a su ejercicio y b) la capacidad de la sociedad civil para contribuir con calidad al actuar cotidiano de la administracin. Juega un papel interesante en la comprensin de la complejidad de la gestin pblica en reas prioritarias como la prestacin de servicios de salud o bien, en la expedicin de permisos y licencias, entre otros espacios de atencin directa al pblico. La funcin de intermediacin de un agente designado de la sociedad civil, como monitor ciudadano, no slo permite que se actualicen cambios en la forma de prestacin de los servicios sino que se formalice la interaccin en el nivel, forma y tiempo necesario para que estas acciones pblicas respondan adecuadamente a las necesidades que la ciudadana manifiesta de manera aislada o poco visibles (y que, sumadas, provocan impresiones generalizadas poco favorables sobre los entes pblicos responsables). Su aportacin al combate a la corrupcin consiste sobre todo en transparentar estos procesos y hacer visibles cambios o acciones de mejora que desincentivan la posibilidad de acciones desviadas para obtener,

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Conclusiones preliminares del estudio por ejemplo, un trato preferencial (o incluso en condiciones bsicas de calidad) en la prestacin de los servicios. Testigo Social. El Testigo Social, confirmando las impresiones obtenidas en la investigacin anterior de CCRC, tiene muy limitada incidencia directa en la identificacin de prcticas anmalas al interior de la gestin de las contrataciones pblicas, por su bajo nivel de uso de las herramientas de denuncia de irregularidades o bien por la falta de seguimiento a observaciones y recomendaciones en el mediano plazo. Sin embargo, se observa que el Testigo Social contribuye a la transparencia de sectores que han implementado al mismo tiempo otras medidas de calidad de procesos; esto tiene por resultado una serie de espacios de gestin abiertos al escrutinio pblico, por diferentes medios. De aqu derivara, aparentemente, una labor intensa de contralora social, que no slo corresponde a los Testigos Sociales sino a la sociedad en general. Hoy da este resultado potencial es inexistente o incipiente. En el mismo sentido la importante labor de transparencia que podra encabezar el Testigo Social mediante su acceso privilegiado a la informacin pblica no se ve reflejada en un posicionamiento de estos datos entre la opinin pblica o en su utilizacin para la realizacin de otros ejercicios de incidencia que tengan un impacto ms profundo y definitivo en la administracin de las contrataciones pblicas. De los modelos estudiados, es uno de los de mayor potencial en el combate a la corrupcin mediante la produccin colaborativa de mejoras institucionales que, an hoy, se encuentra en ciernes. Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad. Este modelo de incidencia resulta altamente notable por la apertura para su realizacin, a pesar de su aparicin puntual (una vez al ao); lo cual permite observar muy diversos efectos que resultan muy interesantes como consecuencia de la participacin ciudadana en una expresin sencilla: convocar a la ciudadana a un ejercicio de informacin y transparencia. Por una parte, los ejercicios (conforme a su ltima formulacin como estrategia de transparencia focalizada por temas) permiten re-unir a los agentes que cotidianamente se interesan en un adecuado desempeo de diferentes programas y polticas pblicas. En esto, aportan significativamente a la reflexin y reconocimiento de los actores y sus posibilidades de interaccin colaborativa (en los casos ms destacados). Incluso en casos con resultados menos contundentes, se evidencia la posibilidad de iniciar o retomar dilogos que son de inters para ambos tipos de actores y que redundan en la posibilidad de iniciar nuevas relaciones de trabajo conjunto entrambos. Ahora bien, cabe anotar que estos efectos fueron observados sobre la eleccin de una muestra de entrevistados que condujeron ejercicios con una participacin nutrida o al menos significativa. Sin embargo, esta no es la nota en el comn de las dependencias y entidades. Un factor de xito que antecede a los buenos resultados de los ejercicios es, definitivamente, su incorporacin en espacios que ya cuentan con modelos de participacin en cualquier medida (inclusive, de modelos de atencin ciudadana eficiente). Por tanto, los ejercicios resultan en una excelente 5

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Conclusiones preliminares del estudio herramienta complementaria a otros esfuerzos para activar la participacin ciudadana. En relacin con el combate a la corrupcin, dada lalimitacin en la intensidad de los efectos de los ejercicios, es posible anticipar que no implican directamente una contribucin en esta materia. Empero, la generacin de espacios de dilogo s significa un aporte a la transparencia entre las relaciones entre sociedad y gobierno o la identificacin de espacios proclives a la corrupcin (o a la simple ejecucin ineficiente de acciones pblicas), por lo que de manera tangencial s se aporta a este propsito. Gobierno Abierto. Este modelo de incidencia tiene un importante aporte en la consolidacin de relaciones colaborativas entre sociedad y gobierno, mostrando los requisitos y formas que pueden utilizarse favorablemente para la realizacin de metas y la obtencin de resultados concretos, incluso en el corto plazo. stos elementos incluyen: la elaboracin de una agenda concertada, que atienda a intereses y necesidades reales de los actores sociales y las posibilidades de accin verdadera de los agentes pblicos; la asignacin puntual de tareas en tiempo y forma, junto con un trabajo interno de retroalimentacin durante el tiempo de ejecucin de los proyectos; la rendicin de cuentas ante la sociedad civil al finalizar el proyecto y la apertura al escrutinio pblico; entre otras. Por lo dems, este ejercicio fortalece las capacidades de ambos tipos de actores, as como la confianza mutua que permite prever el adecuado funcionamiento futuro del mecanismo. En cuanto a sus aportaciones en el combate a la corrupcin, son similares al del resto de los mecanismos analizados, si bien incentivando la apertura de espacios para la transparencia focalizada. Esto genera, por cierto, una expectativa sobre el potencial de accin ciudadana que se derive de estas acciones, como ya se coment en el caso del Testigo Social; es decir, la posibilidad de articular nuevas formas de participacin sobre estos temas, una vez que se ha clarificado sus contenidos. En general, se trata de una experiencia colectiva exitosa entre sociedad civil y gobierno, a favor de resultados concretos de beneficio social.

Lo anterior resume en lneas generales las principales impresiones sobre la experiencia de incidencia capturada mediante el trabajo de campo, principalmente. Esto nos permite anticipar que la comparacin de caractersticas entre los modelos de incidencia no resulta necesariamente en una clasificacin de mejores prcticas o bien de mejor potencial de incidencia para cada uno. Ms bien, nos ofrecen informacin detallada sobre avances y elementos que deben considerarse tiles para fortalecer cada mecanismo, en la medida de lo posible. Esta afirmacin (comparar para fortalecer, sobre elementos puntuales) debe guiar el anlisis de los siguientes apartados, desde un punto de vista contributivo, como resultado de la sistematizacin. 3. Oportunidad de la intervencin de la ciudadana Este segmento del cuestionario se dirigi a inquirir entre los participantes si el momento de la intervencin de la ciudadana era adecuado; es decir, que no interrumpiera procesos internos de

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Conclusiones preliminares del estudio las dependencias, que se obtuvieran resultados en un tiempo razonable y que esta interaccin de hecho favoreciera los tiempos internos de deliberacin. Respecto del primer reactivo, en los cinco modelos existe una impresin homognea de que los mecanismos no interrumpen o dificultan los procesos internos de los entes pblicos. La inclusin en la normatividad y, desde luego, en los procedimientos cotidianos como en el caso del Testigo Social, permite que no se dificulte el actuar pblico necesariamente ordenado en materia de contrataciones, por ejemplo. En espacios como la Contralora Social, la accin pblica puede prolongarse en el tiempo, pero jams interrumpirse. Los ejercicios concertados, como los de rendicin de cuentas o monitoreo ciudadanos implican la intervencin de la ciudadana de manera ordenada, lo mismo que en el Gobierno Abierto, que si bien requiere una modificacin en las dinmicas ordinarias de los agentes pblicos responsables, tampoco significaron una detencin de stas para la atencin particular del mecanismo. En cuanto al tiempo de la realizacin de la participacin, la intervencin a lo largo de procesos de la administracin como en la Contralora Social y el Testigo Social se aprecian como beneficios de su diseo institucional. En este ltimo caso, empero, la restriccin a los actos pblicos s aparece como una limitacin, junto con la emisin del testimonio una vez finalizado el proceso que, de modificarse, podra dar lugar a ms trabajo colaborativo antes y despus de cada procedimiento de contrataciones. Por su parte, los ejercicios concertados no presentan complicaciones sobre el particular, pues se espera un tiempo especfico para que desdoblen sus efectos. Por ltimo, en el favorecimiento en el fluir de procesos de toma de decisiones, existen experiencias diferenciadas entre los mecanismos (e incluso al interior de cada caso, sin llegar a ser enteramente homognea la opinin en alguno). Este es un tema sin mucha discusin, por ejemplo, en Testigo Social y Contralora Social, pues es un efecto esperado que algunas ocasiones la participacin ciudadana signifique un esfuerzo adicional por parte de los servidores pblicos, sin que esto se traduzca, como se apunt, en una obstruccin de la accin pblica. Es posible afirmar que, este tema no es tan relevante dada la naturaleza y funciones esperadas de estos mecanismos. Ahora bien, en el caso de los Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad y el Gobierno Abierto, es cierto que no impactan de manera evidente en la toma de decisiones internas en actividades sustantivas. Es decir, su objetivo no est realmente encaminado a la incidencia en la planeacin o ejecucin de polticas pblicas, tanto como en la forma de actuacin de los entes pblicos de manera transparente y abierta. Por lo anterior, es difcil juzgar si facilitan o entorpecen los procesos ordinarios de la administracin (aunque en algunos casos podra existir esta impresin por la utilizacin de recursos- especialmente el tiempo- como se propone ms adelante). En el caso del Monitoreo Ciudadano, por ltimo, es evidente que aporta informacin, conforme a la intencin para su realizacin, que permite una mejor toma de decisiones internas. Esto se ha traducido, por lo general, en un aliciente para el ejercicio de acciones pblicas de una manera ms directa y acordada.

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Conclusiones preliminares del estudio Resumiendo, si bien con algunas reas de oportunidad en algunos modelos, la oportunidad de la intervencin de la ciudadana es en general evidente y puede incluso significar contribuciones en la toma de decisiones pblicas cuando los mecanismos tienen por objeto especfico realizar esta clase de aportacin. 4. Eficacia de la opinin ciudadana en la transformacin de polticas pblicas En relacin con el estudio del fenmeno de la incidencia, no slo importaba el reflejo sobre una voz oportuna de la ciudadana y su trmite en tiempos igualmente razonables; sino que es tambin importante evidenciar si la participacin puede ser verificada en la produccin final de las acciones pblicas, o al menos, rastrearse en los procedimientos ordinarios que llevan finalmente a moldear el contenido de la accin pblica. Los resultados de este grupo de reactivos son interesantes, pues reflejan que a la interaccin no siempre se corresponde con un seguimiento sobre una matriz definida, permitiendo caracterizar, documentar y mejorar la incidencia en cada ocasin. Es decir, considerando la eficacia de un mecanismo como la medida en que se refleja finalmente la voz ciudadana en la toma de decisiones de un ente pblico, como consecuencia de la operacin de un mecanismo de participacin ciudadana es importante mostrar en dnde se refleja? y cmo se tramita? la expresin de la ciudadana hacia la generacin de acciones pblicas. En relacin a la manera de consignar o hacer evidente la voz ciudadana, como consecuencia de la operacin de un mecanismo de participacin ciudadana, espacios como los Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad y la Contralora Social tienen como caracterstica que la documentacin de la experiencia se limite a la relacin de los actos pblicos que se realizan conforme a la normatividad vigente. En el segundo caso, por ejemplo, la mayora de los entrevistados no identifica una forma de dar cuenta y seguimiento de las denuncias y quejas que se deriven de la intervencin de los contralores sociales, por ejemplo2; esto an cuando son evidentes los esfuerzos de la SFP para lograr esto, incluso mediante sistemas informticos que se han ido perfeccionando con el tiempo. Por otra parte, en el Testigo Social y el Monitoreo Ciudadano recae en los actores sociales la labor de documentacin de la experiencia de incidencia en cada caso, principalmente. Sin embargo, en ambos casos las propias dependencias se interesan por darle seguimiento a las observaciones y recomendaciones que se formulan. Esto no ha generado, empero, un mecanismo ordenado y sistemtico para conocer cmo se realizan las interacciones entre los actores sociales y gubernamentales, frecuentemente bajo la premisa de que las observaciones se atienden de

Ahora bien, s es importante mencionar que otra forma de impacto (menos documentada pero identificada claramente por los participantes de la Contralora Social) se reporta sobre la normatividad operativa de los programas (Reglas de Operacin) que se han transformado sucesivamente atendiendo a inquietudes vertidas. No es claro, empero, ni permanece constancia de cmo se realizan estos procedimientos.

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Conclusiones preliminares del estudio manera pronta.Esto, por tanto, deja de lado la posibilidad de generar mayores conocimientos en el largo plazo, como parte de los alcances de los modelos de incidencia. En el caso del mecanismo de Gobierno Abierto, el seguimiento puntual de los compromisos a partir se hace posible por la existencia de acciones concertadas de antemano, incluso calendarizadas y con metas estimables. A pesar del corto perodo de operacin de este mecanismo en su primera experiencia, se ha notado una intensa actividad recproca entre los actores, que da como resultado un seguimiento constante con buenos resultados. Empero, no se ha definido an alguna estrategia para dar seguimiento de estos primeros productos despus de la primera fase de implementacin. Asimismo, en cuanto a esta eficacia, segn lo sealado anteriormente, no slo es importa que se pueda consignar la voz ciudadana como resultado de la operacin de modelos de incidencia; sino tambin la calificacin de los servidores pblicos sobre la clase de voz que permiten recoger estos instrumentos; es decir su opinin respecto de la relevancia y calidad de esta manifestacin, al igual que la pertinencia de la participacin. En ese sentido, es una opinin generalizada que estos modelos, por su definicin normativa, son claros en la clase de expresiones que la ciudadana puede verter en cada ocasin, aunque esto no excluye que se formulen todo tipo de manifestaciones una vez que los actores se presentan en un espacio abierto. En este sentido, es importante mencionar que se siguen detectando desviaciones en la clase de expresiones como las de los Testigos Sociales que opinan sobre los condiciones sustantivas de las contrataciones pblicas (que vienen incluso desde antes de la formulacin del procedimiento concreto). En otro mbito, los comentarios no relacionados a los programas concernidos en la Contralora Social y los Ejercicios de Rendicin de Cuentas suelen ser tambin frecuentes. Sin embargo, la tendencia parece indicar que la maduracin de los mecanismos sita esta tendencia a la baja. Incluso en el Gobierno Abierto, algunas propuestas de la sociedad civil resultaban inviables respecto de la brevedad o capacidades reales de los entes pblicos involucrados. Slo se excluye, naturalmente, el Monitoreo Ciudadano, en el que no se report este fenmeno precisamente por su naturaleza de entregar opiniones concretas sobre el servicio o trmite que se est analizando (no cabe, pues, la posibilidad de hacer comentarios impertinentes). Al respecto, si bien es de esperar que no toda la ciudadana conozca la funcin de cada modelo, en espacios que requieren la profesionalizacin de los actores sera deseable que la conducta de los participantes fuera ms homognea y asertiva. Por ltimo, a la mnima desviacin que ocurre en el propsito de los medios de incidencia en cuanto a la participacin de la ciudadana corresponde, en opinin de los servidores pblicos entrevistados, una evidente satisfaccin de los usuarios de los mecanismos en cada caso. Se matizan estos resultados entre la escucha efectiva de la voz ciudadana (en todos los casos) hasta la emisin de toda clase de reconocimientos sobre la utilidad de los mecanismos como la Contralora Social y los Ejercicios de Rendicin de Cuentas. Este mismo resultado igualmente oportuno y til

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Conclusiones preliminares del estudio genera una segunda inquietud, a indagar en el futuro cul es la percepcin del ciudadano no participante en estos mecanismos? Y cmo transformar estas visiones, comunicando efectivamente estas experiencias exitosas? 5. Eficiencia de los mecanismos En particular la opinin de los servidores pblicos result valiosa para informar sobre un dato generalmente obviado en los estudios sobre participacin ciudadana: la utilizacin de recursos. Si bien algunos tericos han presumido la necesidad de fortalecer los espacios de participacin con aportaciones materiales directas, por ejemplo, este estudio ha permitido identificar diferentes resultados en relacin con esta aseveracin. Particularmente: a) si la operacin de los mecanismos requiere un mayor compromiso de recursos pblicos, b) si dicha utilizacin de recursos, en su caso, implica una distraccin en la atencin de tareas sustantivas de un ente pblico y c) si se puede calificar como una inversin este uso de recursos pblicos, en tanto repercute en una mejor asignacin de otros recursos administrados por la dependencia o entidad. En esta secuencia es que se define la eficiencia del mecanismo como aquel que, si bien hace uso de recursos pblicos, no implica soslayar otras tareas sustantivas y reporta, al final, un mejor uso global de estas asignaciones. Modelos como la Contralora Social, acordes con sus alcances y resultados, implican un despliegue importante de recursos pblicos (materiales, humanos y financieros) para alcanzar a la poblacin beneficiaria al interior de la Repblica, mxime cuando los beneficiarios de los programas sociales pueden residir en comunidades marginadas incluso territorialmente. Una medida evidente y positiva en este caso ha sido la creacin de unidades especializadas al interior de las dependencias y entidades para la atencin de este tema en particular. En general, empero, para muchos agentes pblicos, esto significa la multiplicacin de esfuerzos sobre una misma base para lograr cumplir con los objetivos de esta estrategia. En general la expresin en este caso ronda en torno a la insuficiencia de recursos para acometer esta grande empresa. La extensin del ejercicio de Contralora Social es relevante para desencadenar una reflexin ms bien natural. El problema no es si se utilizan o no recursos, sino la magnitud y alcance que se espera y si acaso stos son suficientes para alcanzar una meta como la de generar un mecanismo que atienda a millones de personas. En este sentido, vale la comparacin con la experiencia en el Gobierno Abierto: se han utilizado mayores recursos (incluso cuantiosos en la elaboracin de soluciones informticas), pero para atender una accin puntual y definida, al alcance del ejecutor. Esta es una buena medida para comenzar a afinar el debate sobre el uso de recursos en el fomento de la participacin ciudadana3.
3

Basta apuntar, por ltimo, que esta medida de eficiencia va de la mano con la satisfaccin reflejada por los servidores pblicos en cuanto a la meta que deben atender, los recursos con los que se cuenta y la medida en que se logran los objetivos. Los operadores de la Contralora Social reflejan cierto desnimo, los del Gobierno Abierto se perciben bastante satisfechos.

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Conclusiones preliminares del estudio En cuanto al Testigo Social y el Monitoreo Ciudadano la asignacin de recursos ex profeso a estos propsitos significa, sin duda un avance, aunque en ocasiones (para los primeros participantes u operadores espordicos) tambin implica un desequilibrio en la planeacin que debe ser enfrentado de algn modo por las dependencias y entidades; es decir, frecuentemente implicando intrincados movimientos presupuestarios y una serie de trmites ante las autoridades hacendarias. La asignacin de recursos por la va presupuestal de manera concreta puede ser una alternativa en estos casos4. En el caso de los Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad, su realizacin calendarizada de manera anual implica en la mayora de los casos su organizacin con recursos de alguna rea destinada a la participacin ciudadana en el ente pblico o, incluso, la unidad administrativa que presenta resultados. Si bien en general no se le aprecia como un gasto, es cierto que de ampliarse estos ejercicios (por ejemplo, hacerlos ms frecuentes o darles seguimientos) podra implicar un mayor compromiso de recursos que pudiera ubicar este mecanismo en la hiptesis de insuficiencia de recursos antes mencionada. Por tanto, puede insistirse en la opcin de asignar recursos por la va presupuestal directa. En general, la impresin de los servidores pblicos independientemente del uso de recursos que implique la operacin del modelo, en relacin de la eficiencia es que la retroalimentacin recibida como parte de estos esquemas permite utilizar siempre de mejor manera los recursos pblicos hacia una mejor consecucin de los objetivos de inters general que tienen en cada caso los programas y polticas pblicas con participacin ciudadana. 6. Sustentabilidad de los modelos de incidencia Para la mayora de los entrevistados la sustentabilidad de los modelos de incidencia est fuera de duda. Slo en casos crticos como el Testigo Social, donde se han hecho fuertes llamados a volver este esquema ms funcional hacia la sociedad abierta, o el Gobierno Abierto, en el que es grande la expectativa sobre su permanencia futura (dada su coyuntura poltica particular) existen sealamientos importantes al respecto. Empero, en todos los casos, los servidores pblicos fueron especialmente generosos en cuanto a diagnosticar las reas de oportunidad de los modelos e, incluso, proponer soluciones. En el caso de la Contralora Social, se observa que la consolidacin paulatina del modelo no deja de requerir una importante inversin en la capacitacin de los usuarios del esquema. Por tanto, parece importante fortalecer este componente de manera que la participacin y gua de las
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En este caso vale tambin realizar una anotacin marginal sobre la satisfaccin de los servidores pblicos, en funcin de los resultados esperados del mecanismo. En el Testigo Social las limitaciones en cuanto a una transparencia til a la ciudadana y con efectos de publicidad generalizada dan como resultado un cuestionamiento fuerte sobre el financiamiento hacia el mecanismo. Por el contrario, las aportaciones de los Monitoreos Ciudadanos, si bien pueden implicar costos elevados, cumplen con la expectativa de los entes pblicos de manera que la inversin se juzga razonable.

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La sociedad civil en el combate a la corrupcin: estudio de modelos de incidencia en la poltica pblica federal en la materia

Conclusiones preliminares del estudio autoridades para este ejercicio pueda reducirse paulatinamente. Existe gran inters, asimismo, e incluso propuestas hacia la sistematizacin de los resultados de los ejercicios de contralora para el fortalecimiento de la gestin pblica. No obstante, existe una consideracin generalizada de que el mecanismo, incluso sin cambios, debera seguir existiendo por sus variados aportes en la construccin de ciudadana y certeza de la accin pblica. Por lo que hace al Testigo Social ya se ha mencionado la necesidad de fortalecer su papel frente a la ciudadana en general, apuntalando su funcin como vector de informacin de alta relevancia para la contralora social en un aspecto ms abierto. Otros sealamiento importante recae sobre la instancia normativa (la SFP) hacia fortalecer la participacin mediante una incorporacin de nuevos actores y el acompaamiento hacia el logro de una comunicacin social efectiva del papel del Testigo Social. Algunos actores pblicos, incluso, han realizado esfuerzos en este sentido, independientemente de los que realice prximamente la SFP. Los Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad han seguido un proceso de maduracin y fortalecimiento a travs de los aos que ha permitido focalizar sus espacios de atencin y sus objetivos, en beneficio de una mejor interaccin entre sociedad y gobierno5. Empero, los entrevistados han sido entusiastas en sealar nuevas reas de oportunidad para este mecanismos Entre las aportaciones que podran fortalecer los Ejercicios se sealan una periodicidad ms frecuente, continuar afinando la idoneidad temtica a los mbitos operativos de cada ente pblico y amplificar la difusin de sus resultados para lograr una mayor participacin. Este ltimo asunto, empero, recae de manera especial sobre las propias organizaciones de la sociedad civil que, en multitud de ocasiones, no atienden a las invitaciones a participar. Por ltimo, el Monitoreo Ciudadano se propone como una estrategia que pueda consolidarse en el tiempo como un ejercicio recurrente, con variedad de actores que lo realicen y que puedan aportar de mejor manera en cada caso. De la misma forma, se observa una gran concentracin en algunos sectores pblicos (como el de salud) cuando la prestacin de servicios acontece en un buen nmero de instancias pblicas federales. Esto sugerira que un rea de oportunidad se encuentra en la rplica del mecanismo hacia otros espacios que bien pueden aquilatar la experiencia (sobre todo en espacios maduros de alcance nacional, como es Aval Ciudadano de la Secretara de Salud). En abono a lo anterior, la sustentabilidad de estos mecanismos tambin puede considerarse en torno al fortalecimiento de su orientacin como espacios de combate a la corrupcin, influyendo hacia la conciencia de los participantes en cuanto al potencial evidente en su participacin. Esto, a favor de mejores espacios de dilogo e interaccin que construyan ciudadana, en detrimento de espacios pblicos oscuros y propensos a la ilicitud dominados por la apata ciudadana.
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Es interesante mencionar que tanto estos Ejercicios como el Gobierno Abierto son conducidos por la misma unidad administrativa de la SFP, lo que permite prever que la misma curva de aprendizaje se genere en el segundo mecanismo.

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Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas, A.C.

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Conclusiones preliminares del estudio 7. Replicabilidad de los mecanismos Si bien entre los participantes de la sociedad civil, en el estudio anterior sobre el Testigo Social, esta pregunta gener diferentes inquietudes que fueron publicadas y difundidas en amplitud, en general este bloque de preguntas realizadas a los servidores pblicos no result en informaciones variadas o significativas. Esto se complementa con la visin capturada (dentro del mismo grupo de reactivos) sobre que todos los modelos de incidencia en estudio son prcticas de valor que deben asumirse transversalmente en cualquier orden de la administracin pblica. Cabe rescatar el sealamiento constante de que estas figuras requieren ser transferidas y hacerse funcionales en entidades federativas y municipios, no slo en cuanto estos ejecutores apoyan las tareas federales, sino porque en estos mbitos es raro encontrar modelos de incidencia similares, con un nivel de operacin tan sofisticado pero, sobre todo, con la permanencia y regularidad que se ha hecho visible en la Administracin Pblica Federal. En general, la falta de respuestas sobre estas preguntas est debidamente justificada en la transversalidad efectiva de medidas como la Contralora Social, los Ejercicios de Rendicin de Cuentas a la Sociedad y el Gobierno Abierto. O bien, la idoneidad de los ejercicios respecto de su mbito de aplicacin como los Monitoreos Ciudadanos e, incluso la atencin directa a demandas formuladas precisamente por organizaciones ciudadanas mediante el mecanismo de Gobierno Abierto. En el caso del Testigo Social se hizo patente, nuevamente, la necesidad de ampliar la cobertura del mecanismo en espacios que, por los montos y volmenes de sus contrataciones pblicas, nunca han contado con la presencia de este representante social. Por ltimo cabe destacar, dentro de las sugerencias que los servidores pblicos ofrecieron para la efectiva realizacin de estos modelos de incidencia, la apertura de los propios agentes operadores del modelo as como su dedicacin y perseverancia (compromiso) en la obtencin de resultados a partir de la aplicacin del modelo, de manera que se generen primeramente espacios de confianza para la ciudadana, sobre todo cuando se trata de los primeros acercamientos entre las agencias pblicas y la sociedad civil en general. Tambin mencionaron que es importante la adecuada difusin del mecanismo para incentivar una participacin ciudadana ms nutrida. 8. Consideracin de la participacin ciudadana y apuntes finales En general los participantes coincidieron la propuesta de esta investigacin en cuanto a que la participacin ciudadana no slo es una va de expresin delante de la gestin pblica, sino un canal para la incidencia y la transformacin de la accin pblica. Esta incidencia, como se observa en el primer apartado, no es necesariamente en la transformacin de resultados finales de la administracin o en el diseo de programas y su ejecucin. Una gran labor de estos mecanismos se sigue concentrando en la generacin de espacios democrticos viables, sobre valores como la igualdad, el respeto, el dilogo y la responsabilidad que siguen siendo altamente demandados en nuestro pas.

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Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas, A.C.

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Conclusiones preliminares del estudio Los presentes resultados, desde la ptica del equipo de investigacin, son bastante alentadores en cuanto a la diversidad de opciones para el desarrollo de los mecanismos de participacin ciudadana en nuestro pas. Se presenta, al tiempo, una importante oportunidad para reorientar estos mecanismos en torno a un propsito fortalecido en el combate a la corrupcin mediante la adecuada facilitacin a la ciudadana de herramientas para fomentar estos usos. En general, entonces, si bien ha resultado que el presente estudio ha tenido dificultades para identificar de qu manera la sociedad civil en el combate a la corrupcin produce cambios significativos en este tema, este hallazgo sirve ms bien para cuestionar el postulado (hasta cierto punto simplista) de que la pura existencia de mecanismos de participacin ciudadana resulta en una intervencin significativa del pblico en general contra la corrupcin. Por otra parte, a partir de las expresiones reflejadas, creemos que son innegables las importantes aportaciones de estos mecanismos, como producto del esfuerzo cotidiano de servidores pblicos y ciudadanos en la consolidacin de espacios democrticos para la incidencia oportuna, eficaz y eficiente en polticas pblicas, mediante modelos sustentables y replicables.

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