6$1($0(172 '2 6,67(0$ ),1$1&(,52 $ (;3(5,1&,$ %5$6,/(,5$ '26 /7,026  $126 Eduardo Lundberg2 SUMRIO

,  ,QWURGXomR ,,  $XWRULWDULVPR H 5HVHUYD 0RQHWiULD  ,,,  $ FULVH EDQFiULD GR 3ODQR 5HDO  ,9  &RQVLGHUDo}HV )LQDLV 9  %LEOLRJUDILD

,  ,QWURGXomR Cumprindo e fazendo cumprir as determinaes e polticas do Conselho Monetrio Nacional (CMN), o Banco Central do Brasil (BCB) o principal rgo executivo da rede de segurana do sistema bancrio e financeiro brasileiro. Na qualidade de supervisor bancrio, o BCB o responsvel pelas regras prudenciais de funcionamento, pelo licenciamento e pela fiscalizao das instituies financeiras. Como autoridade monetria, o emprestador de ltima instncia do sistema financeiro. Alm disso, cabe ao BCB a funo de sanear o sistema financeiro, tendo o poder de decretar a interveno e a liquidao de instituies financeiras. Uma das caractersticas que distinguem esta rede de proteo bancria o tratamento extrajudicial das intervenes e liquidaes de bancos e instituies financeiras. No Brasil, estes procedimentos so decididos e integralmente executados na esfera e responsabilidade administrativa do BCB. A liquidao extrajudicial de bancos no Brasil tem origem no Decreto 19.479/30, deciso adotada pelo governo
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Publicado s pginas 53/70 em SADDI, Jairo (Org.) Interveno e Liquidao Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional 25 anos da Lei 6.024/74, Textonovo, So Paulo, 1999. Reproduo autorizada. 2 Eduardo Luis Lundberg, 49 anos, economista pela FEA/USP, funcionrio de carreira do Banco Central do Brasil desde 1973, exercendo atualmente a funo de Consultor no Departamento de Estudos e Pesquisas (DEPEP) em So Paulo. A viso e as opinies expressas neste artigo so de exclusiva responsabilidade do autor, no representando as do rgo a que esta vinculado.

intervencionista da Revoluo de 1930, face o impacto da crise de 1929. O mecanismo foi revigorado em 1946, reformulado em 1953, quando foi proibido o acesso das empresas bancrias concordata preventiva. A incorporao definitiva do instituto a nossa legislao, atingindo a todas as instituies do mercado financeiro brasileiro, deuse com a Lei 6.024, de 13.03.74 3. Curiosamente, as dificuldades e crticas da sociedade brasileira s operaes de saneamento do sistema financeiro coincide com a promulgao da Lei de intervenes e liquidaes de instituies financeiras. Entretanto, a rigor, como veremos a seguir, esta legislao no pode ser apontada como causadora das dificuldades e das constantes crticas dirigidas ao BCB nos ltimos 25 anos. Ao contrrio, a nosso ver, o fato da liquidao ser extrajudicial serviu to somente para aumentar ou agravar as preocupaes e responsabilidades do BCB no processo de saneamento do sistema. A rigor, o marco histrico destas dificuldades e crticas o Decreto-Lei 1.342, de 28.08.74, que autorizou o uso de recursos do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), acumulados na Reserva Monetria, para garantir depositantes de instituies financeiras liquidadas e em operaes de saneamento do sistema financeiro. A Lei 5.143/66, que criou o IOF, determinou que o imposto fosse recolhido ao BCB para a constituio de um fundo (Reserva Monetria), cabendo ao CMN regular a cobrana desse imposto, com poderes para modificar o imposto e aumentar as alquotas. Estes recursos originalmente s podiam ser utilizados em interveno nos mercados de cmbio e ttulos, na assistncia a instituies financeiras, em especial o BNDES, e em outros fins, a critrio do CMN. Segundo nosso entendimento, as razes das dificuldades e crticas s operaes de saneamento do SFN tem origem nessa forma de cobertura (impostos) e no montante mal explicado de gastos com a proteo dos depositantes durante o processo de saneamento de grandes bancos. A falta de um mecanismo de seguro depsito formalmente aprovado pela sociedade para assumir tais gastos, dentro de alguns limites e condies, uma parte importante da explicao. A complexidade e as dificuldades naturais com a liquidao de grandes bancos, associada a no prestao de contas satisfatria dos prejuzos e gastos envolvidos, explicam a outra parte das crticas e dificuldades. Nos ltimos 25 anos, podemos caracterizar 3 perodos quanto a poltica de saneamento do SFN. O primeiro e mais longo corresponde ao perodo de utilizao dos recursos do IOF na Reserva Monetria (1974/1988), descritos na parte II, a seguir. O segundo corresponde ao perodo desde a Constituio de 1988, que incorporou o IOF receita do Tesouro Nacional, at meados de 1995. Este perodo (1988/95) foi um perodo de elevada inflao e nenhum registro de dificuldades envolvendo grandes bancos.
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Para um histrico da origem da liquidao extrajudicial nas instituies financeiras brasileiras, vide VEROSA (1993), p. 21/24.

O terceiro perodo (1995/8) corresponde ao saneamento feito com base no Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do SFN (PROER), quando foram liquidados alguns grandes bancos cuja insolvncia ficou caracterizada aps a estabilizao econmica do Plano Real (parte III). Durante este ltimo perodo, atravs das Resolues 2.127, de 31.08.95 e 2.211, de 16.11.95, foi criado o Fundo Garantidor de Crdito (FGC), uma instituio privada de seguro de depsito. No obstante suas dificuldades financeiras iniciais, esta nova instituio nos d a esperana de uma nova fase para as polticas de saneamento do SFN, menos questionada e mais transparente.

,, $XWRULWDULVPR H 5HVHUYD 0RQHWiULD  Como um dos ltimos atos do governo do presidente Medici, foi sancionada em 13.03.74 a Lei 6.024, que regula at hoje as intervenes e liquidaes de instituies financeiras. Curiosamente, logo no incio do novo governo (presidente Geisel), a equipe econmica teve que lidar com os efeitos da crise do petrleo iniciada ao final de 1973. Um desses efeitos foi a reduo da liquidez bancria com a grande perda de reservas cambiais em 1974, ocasionando a quebra do Banco Halles em abril daquele ano. O novo governo decretou a interveno no Banco Halles de forma corajosa, anunciando que no iria bancar os prejuzos de ningum4. A nica exceo a esta deciso foi a cobertura dos depsitos a vista at o limite de 50 vezes o maior salrio mnimo, com base na recm editada Resoluo 285, de 19.04.74, mediante a utilizao de recursos da Reserva Monetria. O resultado dessa interveno foi o incio de uma crise bancria, o que acabou afetando diversas instituies de menor porte. Entretanto, em razo dos efeitos dessa crise e provavelmente influenciado pelas dificuldades financeiras manifestadas pelo Banco Unio Comercial, um dos cinco maiores do Pas, o governo decidiu agir. Assim, o governo editou o Decreto-lei 1.342, de 28.08.74, aumentando os poderes do Conselho Monetrio Nacional para autorizar o Banco Central a utilizar recursos da Reserva Monetria para: a) recomposio do patrimnio de instituies financeiras, com o saneamento de seus ativos e passivos, podendo o BC deixar de decretar a interveno e liquidao extrajudicial se entendesse que as providncias a serem adotadas pudessem conduzir completa normalidade da situao da instituio; e

Vide ASSIS (1983), p. 56

b) pagamento total ou parcial do passivo de instituies financeiras que tivessem sofrido interveno ou liquidao extrajudicial, mediante as cesses ou transferncias dos respectivos direitos5 A autorizao do uso de recursos pblicos para recompor o patrimnio de instituies financeiras visava dar condies ao Banco Central promover solues de mercado, ou seja, a assumir prejuzos de reestruturaes realizadas com base no modelo da aquisio (Purchase and Assumption) de bancos insolventes. A autorizao legal dada para assumir o passivo de instituies em regime especial sinalizava que as autoridades monetrias (CMN e BCB) poderiam, a seu critrio, proteger com recursos pblicos o total de qualquer passivo ou credor de instituies financeiras inadimplentes. A grande flexibilidade concedida ao Banco Central pelo Decreto-lei 1342/74, com o fcil acesso aos recursos da Reserva Monetria, contribuu sobremaneira para facilitar sua tarefa no saneamento do sistema financeiro. O Banco Unio Comercial foi absorvido pelo Banco Itu numa soluo de mercado, com a Reserva Monetria assumindo os prejuzos acumulados por aquele banco insolvente. O Unio Comercial foi o primeiro de uma srie instituies financeiras insolventes absorvidas com a ajuda da Reserva Monetria. O Decreto-lei 1342/74 tambm foi a base legal que permitiu ao Banco Central utilizar recursos da Reserva Monetria na cobertura de todos os credores de instituies financeiras em interveno e liquidao junto a depositantes e credores internacionais. evidente que, num ambiente poltico autoritrio, com pouca transparncia e escassa responsabilizao/prestao de contas (accoutability), a existncia de um dispositivo legal que permitia ao BCB fazer a cobertura integral de todos os passivos de instituies financeiras em dificuldades s poderia sinalizar comportamentos inadequados (moral hazard). No sem razo, o perodo que se seguiu foi um perodo em que o Banco Central foi muito criticado atravs da mdia (pelos escndalos financeiros), com duras crticas de favorecimentos a grandes clientes e banqueiros.6 Em meados da dcada de 1980, em funo da democratizao do Pas e das crticas poltica de saneamento do sistema financeiro, deveria ter havido reduo na utilizao de recursos da Reserva Monetria. Ao contrrio, segundo se pode ver na tabela abaixo, houve substanciais desembolsos da Reserva Monetria nos anos de 1985, 1986 e 1987. O aumento explica-se pela liquidao extrajudicial de 3 grandes bancos privados em 1985 (Sul Brasileiro, Comind e Auxiliar) e intervenes em diversos bancos estaduais em 1987.

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Vide BUCCHI (1992), p. 57 O livro de ASSIS (1983) todo ele uma descrio jornalstica de casos mau explicados de intervenes, liquidaes e salvamentos de instituies financeiras ocorridas aps 1974.

Reserva Monetria desempenho financeiro Fluxos em US$ milhes 'LVFULPLQDomR 5HFHLWD GH ,2) 'HVHPEROVRV 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 520,7 392,0 3.068,9 1.536,6 1.726,8 1.488,0 1.698,9 1.718,3 1.024,9 4,2 3,6 2,7 10,7 1,8 461,2 295,5 3.417,3 83,9

5HFXSHUDo}HV 2,3 129,1 5,8 0,9 0,8 2,5 78,5 2.404,6 784,5

Dados extrados de BUCCHI (1992), tabela II, pg. 60

Em fevereiro de 1985 o Banco Central decretou a interveno em um grande e importante banco gacho que enfrentava problemas: o Sul Brasileiro. As presses para a no liquidao do banco foram enormes, constituindo-se no primeiro desafio do novo governo civil empossado aps mais de 20 anos de regime militar. Nessas circunstncias, a novo governo decidiu dividir a responsabilidade pela soluo com o Congresso Nacional, que determinou a criao do Banco Meridional (Lei 7.315, de 24.05.85), mediante a estatizao e fuso dos Bancos Sul Brasileiro e Habitasul, um pequeno banco gacho na mesma situao. Curiosamente, o nico caso de estatizao de bancos do perodo, o caso extremo do modelo da aquisio, foi uma deciso democrtica. O Banco do Commrcio e Indstria de So Paulo (Comind) e o Banco Auxiliar de So Paulo foram liquidados em novembro de 1985. s vsperas da implantao de um plano de estabilizao econmica, esses bancos preocupavam as autoridades monetrias. Com problemas de liquidez devido, entre outros, a operaes de crdito mal direcionadas e excesso de investimentos no lado real da economia, os dois bancos estavam insolventes, pois de algum tempo os retornos de suas aplicaes no estavam acompanhando o custo de suas captaes. Entretanto, o prprio Plano Cruzado (fev-86), com sua poltica de juros baixos e subseqente valorizao do preo de imveis e aes, favoreceu o processo liquidatrio, o que foi um dos fatores que permitiu a celebrao de acordo para pagamento de credores, sem prejuzos para o governo e para os acionistas. O outro fator que favoreceu os acordos para o fim da liquidao extrajudicial desses dois bancos foi a forma com que foram realizados esses regimes especiais. Imediatamente aps a decretao da interveno (num final de sexta-feira), todas as agncias e dependncias foram leiloadas aos demais bancos, com respectivos funcionrios e depsitos garantidos pelo governo. Na segunda-feira, na abertura dos bancos, as agncias j funcionavam sob nova administrao, estando disponveis para

saque os depsitos a vista, as aplicaes lastreadas em ttulos pblicos e os depsitos em caderneta de poupana at limite ento garantido pelo governo (5.000 UPC - Unidades Padro de Capital). Estas liquidaes foram as que mais se assemelharam ao modelo da ciso (good bank/bad bank), o que permitiu receber boa parte do valor do fundo de comrcio e liberar-se dos inevitveis encargos trabalhistas decorrentes de todo processo liquidatrio. Mas a grande sangria da Reserva Monetria nesse perodo foi causada por reestruturaes promovidas pelo Banco Central em instituies financeiras estaduais em 1987. Depois das campanhas eleitorais nos Estados de 1986, muitos bancos estaduais apresentavam problemas de liquidez. Como a Lei 6.404/74 no dava a necessria flexibilidade para a interveno nos bancos oficiais estaduais, foi editado o Decreto-lei 2.321, de 25.02.87, criando o regime de administrao especial temporria - RAET (uma figura jurdica mais branda de interveno), permitindo o uso da Reserva Monetria no saneamento das instituies sob esse regime especial. Nesse perodo o Banco Central decretou o RAET em diversos bancos estaduais, entre eles os do Rio de Janeiro (Banerj), Bahia (Baneb) e Cear em fevereiro, e o Crdito Real de Minas Gerais em maio daquele mesmo ano. A experincia deste perodo de saneamento do sistema financeiro com recursos da Reserva Monetria (1974/88) teve aspectos positivos e negativos. De positivo, a rica experincia do Banco Central com intervenes, liquidaes e reestruturaes, que aparentemente no se omitiu a fazer o que deveria ser feito. Os pequenos e mdios bancos e instituies financeiras eram liquidados e os grandes bancos reestruturados, minimizando impactos negativos sobre o sistema. Tais reestruturaes de bancos privados tambm envolveram os melhores princpios internacionais, ao menos no tocante a adequada recapitalizao das instituies financeiras e mudana no controle acionrio e na alta administrao.7 De negativo, a utilizao de recursos pblicos de forma automtica e no transparente. Tambm h fortes indcios de problemas de moral hazard afetando a atuao de alguns banqueiros, dada a ampla proteo governamental concedida e a prpria falta de transparncia da poltica de saneamento. Agravando esse problema do risco moral, h uma ampla percepo de falta da adequada responsabilizao e de impunidade quanto a irregularidades cometidas por controladores e administradores de instituies financeiras no perodo. Uma das dificuldades enfrentadas para atribuir responsabilidades aos excontroladores e administradores foi a utilizao do modelo da aquisio (purchase and assumption) para o saneamento de instituies financeiras insolventes, com a venda a novo controlador, com o governo (Reserva Monetria) assumindo o passivo a
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Para as melhores princpios para reestruturao de grandes bancos, vide ARISTBULO DE JUAN (1998), p. 32/33

descoberto8. Na liquidao do Comind e Auxiliar, nico caso da utilizao do modelo da ciso (good bank/bad bank), a recuperao do preo dos ativos desses bancos promovida pelo Plano Cruzado viabilizou a realizao de acordos para pagamento de credores, o que salvou os ex-controladores e ex-administradores de serem responsabilizados pela m gesto e insolvncia daqueles bancos. No obstante as fundamentadas crticas, havia a sinalizao da necessidade de manter alguma poltica de proteo aos depositantes, mas de forma transparente e sem a utilizao de recursos pblicos. No sem razo, o Congresso Nacional, ao redigir a nova Constituio do Pas em 1988, determinou que o imposto sobre operaes financeiras (IOF), principal fonte de recursos da Reserva Monetria, fosse integralmente destinado ao Tesouro Nacional. Para a poltica de proteo, os congressistas incluram um dispositivo especfico no artigo 192 (lei complementar do SFN) da Carta Magna, prevendo a criao de um mecanismo especfico de seguro de depsito. Para deixar bem claro seu entendimento de que os recursos pblicos no deveriam mais ser utilizados no saneamento de instituies financeiras, foi dada a seguinte redao ao dispositivo: 9,  D FULDomR GH IXQGR RX VHJXUR FRP R REMHWLYR GH SURWHJHU D HFRQRPLD SRSXODU JDUDQWLQGR FUpGLWRV DSOLFDo}HV H GHSyVLWRV DWp GHWHUPLQDGR YDORU YHGDGD D SDUWLFLSDomR GH UHFXUVRV GD 8QLmR

O ideal para a responsabilizao de ex-controladores e ex-administradores de bancos insolvente a utilizao do modelo da ciso (good bank/bad bank), pois a parte podre liquidada formalmente, ficando claramente tais pessoas expostas ao fracasso de seus negcios.

,,, $ FULVH EDQFiULD GR 3ODQR 5HDO  Entre 1988 e 1995 no houve grandes demandas ao Banco Central para operaes de saneamento do sistema financeiro. Alm de no haver recursos para faz-lo, com a determinao constitucional de transferir a receita do IOF para o Tesouro Nacional, a elevada inflao ajudou a aumentar a receita dos bancos, encobrindo suas eventuais deficincias. Entretanto, depois do sucesso do Plano Real (plano de estabilizao implementado em julho de 1994) o Banco Central passou a ter que enfrentar as questes relacionadas adaptao do sistema financeiro a um ambiente de baixa inflao. A primeira iniciativa para essa adaptao foi a de modernizar e aumentar as exigncias de capitalizao das instituies financeiras, em linha com as recomendaes internacionais dos Acordos de Basilia (Res. 2.099/94). Com a medida, o Banco Central sinalizava s instituies financeiras de que estas deveriam ajustar-se aos novos tempos de moeda estvel. seguir, a partir do final de 1994, decretou-se tambm o Regime de Administrao Especial Temporria - RAET em uma srie de bancos estaduais, entre os quais em 30 de dezembro de 1994 o Banespa e o Banerj, dando incio a uma longa negociao para dar soluo aos recorrentes problemas dessas instituies. A soluo definitiva para os bancos estaduais s veio com a Medida Provisria 1.514, de 07.08.96, que autorizou o governo federal a financiar a privatizao, extino ou transformao dos bancos estaduais e, mais importante, autorizou tambm a aquisio dos crditos de governos estaduais e de suas empresas junto a seus bancos. Com a compra e refinanciamento pela Unio dessas dvidas, deu-se soluo simultnea para dois problemas: bancos e finanas pblicas. Assim, abriu-se caminho para viabilizar a privatizao, liquidao ou transformao desses bancos em agncias de fomento, como j vem ocorrendo. S o aperfeioamento da regulamentao prudencial e a decretao do RAET nos bancos estaduais no foi suficiente para enfrentar a crise bancria que se apresentaria a partir da interveno no Banco Econmico em 11 de agosto de 1995. A instabilidade gerada no mercado financeiro pela interveno no Econmico, assim como a necessidade de intervir e liquidar outro grande banco (o Nacional) obrigou o Governo a tomar um conjunto de medidas mais fortes. O conjunto destas medidas adotado em novembro de 1995 ficou conhecido e estigmatizado por uma de suas partes - o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do SFN (PROER), uma linha transitria de financiamento do Banco Central para facilitar a absoro das instituies menos eficientes pelas mais eficientes e capitalizadas. Entre outras medidas (associadas ao PROER) adotadas no perodo, apesar de pouco lembradas, consideramos mais importantes duas decises de carter permanente: o fortalecimento dos poderes do Banco Central quando da implantao de regimes especiais, viabilizando a adoo do modelo da ciso (good bank/bad bank), e a criao de uma instituio privada de seguro de depsito o Fundo Garantidor de Crditos (FGC).

A Medida Provisria 1.179, de 03.11.95, que criou o PROER, concedeu tratamento tributrio favorecido s incorporaes de instituies financeiras, atravs do diferimento de perdas e gastos com saneamento, inclusive com desimobilizao de ativos, a ser amortizado em at 10 semestres, bem como permitiu ao BC conceder financiamentos para a reorganizao administrativa de instituies financeiras objeto de transferncia de controle ou modificao de objeto social. Para tais financiamentos a Resoluo 2.208, de 03.11.95, que regulamentou o PROER, exigiu garantias reais na forma de ttulos da dvida pblica federal, cobrando-se custos financeiros equivalentes a 2% a.a. superiores ao rendimento das garantias oferecidas. O acesso s linhas de crdito do PROER foi condicionada expressa autorizao do Banco Central, concedida caso a caso, tendo como pr-requisito bsico a mudana de controlador. Ou seja, apesar dos alguns financiamentos vultosos terem sido formalmente concedidos a bancos insolventes, sob interveno, os recursos destinaram-se sempre a viabilizar a proteo de seus depositantes, pela transferncia de sua parte saudvel a um novo grupo controlador. Tais operaes no trouxeram prejuzos ao Banco Central, pois tiveram garantia real em ttulos pblicos ou em crditos contra o mecanismo de seguro de depsitos (FGC), nem ocasionaram benefcios aos ex-controladores, pois as operaes em nenhum caso alteraram o sinal negativo do patrimnio lquido da instituio insolvente. Para a implementao destas operaes de interveno e venda da parcela saudvel de instituies financeiras inadimplentes, o PROER foi importante. Mas mais importante foi a Medida Provisria 1.182, de 17.11.95 (posteriormente transformada na Lei 9.447, de 14/3/97), que aumentou os poderes do Banco Central na interveno, na liquidao e no RAET de instituies financeiras. Dessa forma, os interventores, liquidantes e conselhos diretores de RAET, com autorizao do BC, passaram a ter o poder de transferir bens, direitos e obrigaes, alienar ou ceder bens e direitos e acordar a assuno de obrigaes, bem como proceder constituio ou reorganizao de sociedades. Este poder foi vital para permitir a ciso da parte saudvel (good bank) do banco insolvente (bad bank). A mesma MP 1.182/95, transformada em Lei 9447/97, deu ao Banco Central o poder de determinar a capitalizao de uma instituio financeira, a transferncia de seu controle acionrio, bem como a reorganizao societria, inclusive incorporao, fuso ou ciso. Este poder vem facilitando o trabalho do Banco Central em promover solues de mercado antes da caracterizao de situaes de insolvncia, ou seja, a negociao de bancos descapitalizados sem a utilizao de recursos pblicos ou do seguro de depsito. Tambm para facilitar a poltica de saneamento do mercado financeiro, o governo decidiu flexibilizar a participao de capital estrangeiro no sistema financeiro.

Em funo de disposio constitucional transitria (art. 52), o aumento dessa participao encontra-se hoje vedada at a regulamentao da lei complementar do SFN (art. 192). A vedao, entretanto, no se aplica s autorizaes resultantes de acordos internacionais, de reciprocidade ou de interesse do Governo brasileiro. Dessa forma, em 1995, o Presidente da Repblica, acatando sugesto do Ministro da Fazenda, inicialmente reconheceu como de interesse governamental a participao de capital estrangeiro no processo de privatizao de bancos estaduais. Posteriormente, quando se tornou claro que essa participao na restruturao de bancos em dificuldades tambm seria vantajosa para o Pas, ela tambm foi autorizada. Por fim, entre as decises mais importantes adotadas pelo Governo em meio crise bancria de 1995, foi a criao do Fundo Garantidor de Crditos (FGC), um mecanismo de seguro depsito privado. Esta foi provavelmente a mais promissora iniciativa do conjunto de medidas adotadas, apesar das dificuldades financeiras que vem sendo enfrentadas pela instituio. O FGC teve sua criao autorizada pela Resoluo 2.127, de 31.08.95, seguindo-se a aprovao de seus estatuto e regulamento por meio da Resoluo 2.211, de 16.11.95, ambas do Conselho Monetrio Nacional. O FGC uma associao civil sem fins lucrativos, com prazo indeterminado de durao e constitudo sob a forma de sociedade de direito privado, tendo por objetivo dar cobertura a depsitos e aplicaes nas hipteses de decretao de interveno, liquidao extrajudicial ou falncia de instituio que participe do referido fundo, ou, ainda, de reconhecimento pelo BCB, de estado de insolvncia da instituio que, nos termos da legislao vigente, no esteja sujeita aos regimes acima mencionados. A proteo aos depositantes foi fixada em at R$ 20 mil por depositante, com efeito retroativo s instituies intervindas e liquidadas aps o Plano Real. So objeto da garantia proporcionada pelo FGC os seguintes crditos: depsitos vista, depsitos de poupana, letras de cmbio, letras imobilirias e letras hipotecrias, de emisso ou aceite de instituio financeira ou associao de poupana e emprstimo em funcionamento no pas. Participam do FGC todas as instituies financeiras, exceto as cooperativas de crdito e as sees de crdito das cooperativas. As instituies participantes contribuem com 0,025% do montante mensalmente escriturado relativamente aos saldos das contas correspondentes s obrigaes objeto de garantia. Dessa forma, desde o incio da crise bancria de 1995, o Banco Central reestruturou 4 bancos privados (3 grandes e um mdio o Banorte) utilizando o modelo da ciso (good bank/bad bank) permitido pela nova legislao. Quase que simultaneamente criao do PROER foi promovida a venda da parte saudvel do Banco Nacional ao Unibanco (novembro de 1995), que foi imediatamente incorporado ao banco comprador. A seguir, em abril de 1996, deu-se soluo ao Banco Econmico, cuja parte saudvel foi vendida ao grupo Excel que, fundida ao banco daquele conglomerado, resultou no Excel-Econmico. Para as solues destes dois bancos, o

Banco Central concedeu aos bancos em regime especial (os bad bank) financiamento PROER para viabilizar a formao de um conjunto de ativos e passivos de igual valor (o good bank objeto da ciso). Tal financiamento foi concedido mediante garantias em moedas podres, basicamente crditos contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS) das prprias instituies financeiras9. Os dois outros casos tiveram seus regimes especiais decretados depois da criao do FGC e tiveram caractersticas bsicas distintas. Em maio de 1996, com a interveno no Banco Banorte, o Banco Bandeirantes comprou sua parte saudvel, que foi incorporada. Neste caso, a viabilizao do negcio deu-se basicamente com recursos do Fundo Garantidor, que assumiu o valor correspondente proteo dos pequenos depositantes10. Por fim, em maro de 1997, houve a interveno do Banco Bamerindus, com o good bank sendo comprado pelo grupo ingls HSBC, dando origem a um novo banco o HSBC-Bamerindus. Como o FGC no tinha acumulado ainda recursos para honrar uma cobertura to grande, a operao foi viabilizada11 com um financiamento PROER do Banco Central, mediante garantia nos crditos a receber do Fundo Garantidor (Circular 2.748, de 26.03.97). A operao PROER Bamerindus, com garantia em crditos do mecanismo de seguro depsito, chama a ateno para o problemas das dificuldades financeiras do Fundo Garantidor de Crditos. Criado no epicentro de uma crise bancria, sem poder contar com recursos pblicos de maior vulto, teve que assumir um grande nmero de ressarcimentos de depositantes de instituies em liquidao extrajudicial decretado no perodo. Iniciando de fato suas operaes em 1996, com poucos meses de funcionamento, o FGC viu-se frente a obrigao de cobrir em maio os depositantes do grupo financeiro Banorte (R$ 256 milhes) em valor superior ao que detinha em caixa. Entretanto, conseguiu saldar esse grande compromisso, fechando o ano com cerca de R$ 174 milhes de caixa. A situao financeira lquida do FGC ficou realmente negativa a partir de maro de 1997 com a soluo PROER dada ao grupo financeiro Bamerindus. A obrigao legal do FGC com os depositantes do Bamerindus foi inicialmente estimada em cerca de R$ 3,0 bilhes, enquanto o patrimnio do fundo era de pouco mais de 10% desse valor. Para viabilizar a venda da parte saudvel do Bamerindus, com base na obrigao do FGC, foi editada a Circular 2.748, de 26.03.97, permitindo um financiamento PROER
Esta soluo evidentemente ignora outros dbitos (anteriores decretao do regime especial) dos bancos insolventes para com o Banco Central, como os emprstimos de liquidez e eventuais dbitos da conta de reservas bancrias. Ou seja, os emprstimos do PROER foram param viabilizar o good bank representado pelos depositantes remanescentes. As responsabilidades do bad bank para com o BC soma os financiamentos do PROER mais os dbitos anteriores. 10 Idem. Os recursos do FGC viabilizaram basicamente o salvamento dos depositantes remanescentes do Banco. A responsabilidade do bad bank para com o BC incluia dbitos anteriores decretao do regime especial. 11 Idem. Viabilizao do good bank com os depositantes remanescentes. O dbito do bad bank com o BC no incluiu s PROER.
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com base naquele crdito, at o limite de 80% do valor dessa garantia. Com isso, o interventor do Bamerindus obteve os financiamentos necessrios junto Banco Central para viabilizar a venda do good bank ao novo controlador do negcio: o grupo ingls HSBC. A grande vantagem desta nova modalidade de PROER para o governo, que poucos observaram, que o crdito PROER do Banco Central no repousou sobre a capacidade de recebimento de outros ativos da massa ou sobre o Tesouro Nacional (moedas podres), mas sim sobre uma entidade privada dos prprios bancos (o FGC). Dependendo da conjuntura e do montante da operao, esse crdito pode demorar a ser honrado, mas como demonstra a experincia do prprio caso Bamerindus, esse crdito PROER do BC est sendo integralmente honrado pelo FGC. Em novembro de 1998 foram concludas as negociaes para a liquidao do dbito do FGC para com o Bamerindus. O valor inicial do dbito era de cerca de R$ 2,8 bilhes, referente aos R$ 3,1 bilhes de depsitos segurados menos R$ 300 milhes que foram entregues pelo FGC ao Bamerindus na ocasio. Por esse acordo, o FGC pagou vista R$ 1.753 milhes da dvida atualizada financeiramente, mediante a utilizao de recursos em caixa e de um adiantamento voluntrio de 24 contribuies das instituies financeiras, valor este dedutvel dos recolhimentos compulsrios (Circular 2.846, de 30.10.98). Os restantes R$ 1.900 milhes foram parcelados para pagamento atualizado pela TR em 48 meses, com carncia de 24 (perodo do adiantamento dos bancos), completando-se o pagamento em dezembro de 2.004. O PROER, apesar do sucesso em proteger os depositantes e promover a estabilidade do sistema financeiro, debelando uma crise bancria a baixo custo comparativamente experincia internacional, foi um programa muito mal recebido pela opinio pblica brasileira. Conhecendo os desdobramentos da poltica de saneamento do SFN ps 1974, mediante a utilizao de recursos fiscais, no difcil entender as fortes crticas da opinio pblica brasileira ao PROER. Apesar de todo o cuidado de s utilizar recursos do prprio sistema financeiro no Banco Central, evitando a utilizao de recursos do Tesouro Nacional, as autoridades governamentais no foram muito felizes em defender e dar a necessria transparncia s operaes do referido programa de saneamento do SFN. Houve na poca, muitas crticas injustas ao programa, principalmente quanto ao uso de recursos pblicos. Desde 1988 no se desviam mais recursos da sade ou da educao (tributos) para operaes de saneamento do SFN. Isso no significa, entretanto, que o BCB deva ficar de braos cruzados ao que ocorre no SFN. Ao contrrio, o rgo est investido dos poderes e da obrigao legal de proteger a poupana popular e a estabilidade e integridade do sistema financeiro, devendo utilizar, se necessrio, seus recursos de autoridade monetria (coletados junto aos prprios bancos). Ademais, enquanto no aprovada a lei complementar do SFN, ao CMN e BCB

incumbe atender os objetivos e fazer funcionar os mecanismos de proteo aos depsitos e aplicaes de que trata o texto constitucional. No obstante as crticas, as aes tomadas pelo governo tiveram vrios aspectos positivos importantes para o futuro do SFN. As reestruturaes promovidas pelo supervisor bancrio brasileiro aps o Plano Real nos bancos privados, a exemplo daquelas realizadas na poca da Reserva Monetria, continuaram atendendo a boa tcnica de recapitalizar a instituio, trocando seus controladores e administradores. Entretanto, ao adotar o modelo da ciso (good bank/bad bank), a responsabilidade dos ex-controladores e ex-administradores pela inadimplncia tem ficado mais bem definida e caracterizada, ao contrrio do modelo da aquisio (purchase and assumption) utilizado at ento. Ao utilizar o modelo da ciso na reestruturao de grandes bancos inadimplentes, o governo tambm tende a reduzir seus prejuzos pois, com amparo na Lei 6.204/74 e suas modificaes posteriores, consegue ressarcir-se parcialmente com base no patrimnio pessoal de ex-controladores e ex-administradores. Alm disso, desde a criao de um mecanismo de seguro depsito, uma grande parte desses dispndios passou a ser de responsabilidade de uma instituio privada, reduzindo os prejuzos do governo. Com a criao do Fundo Garantidor de Crditos (FGC), sanou-se tambm uma lacuna da poltica de saneamento do sistema financeiro. Ficaram definidos os ativos e os limites da proteo do mecanismo de seguro de depsito, reduzindo a discricionariedade do rgo supervisor na proteo que prevalecia poca da Reserva Monetria. Ademais, a proteo passou a ser custeada pelas prprias instituies, sem a utilizao de recursos pblicos, como o desejo da sociedade brasileira expresso no texto constitucional (inciso VI do artigo 192). Com a criao de um fundo garantidor privado, fundeado com recursos das prprias instituies, tambm ficaram dadas todas condies para soluo do problema da falta de transparncia das operaes de liquidao e de salvamento de instituies financeiras. Primeiro, porque com a cobertura dos prejuzos sendo feita com recursos privados, o assunto perde grande parte de seu apelo enquanto questo pblica. Segundo, porque pagando diretamente a conta, atravs do FGC, os donos de bancos e instituies financeiras vo naturalmente passar a exigir maior transparncia dessas operaes hoje conduzidas pelo Banco Central.

,9 &RQVLGHUDo}HV )LQDLV Em um mundo globalizado, no estamos imunes a crises bancrias e financeiras. Por isso, temos que extrair da experincia internacional e brasileira, principalmente

quando aos episdios recentes, os aspectos positivos e negativos. Evidentemente, a crtica mope ao PROER s faz desvalorizar seus aspectos positivos, que podem e devem ser incorporados futura lei complementar do SFN (artigo 192), em especial no que se refere regulamentao do fundo ou seguro de depsito e da legislao sobre intervenes e liquidaes. O FGC, apesar de sua curta histria e de sua dbil situao financeira, a melhor e mais auspiciosa parte dessa experincia recente. Se o Brasil tivesse uma instituio de seguro depsito bem capitalizada, no teramos necessidade do PROER. Os recursos do mecanismo poderiam ter sido utilizados no salvamento ou no saneamento de instituies financeiras, sem necessidade da utilizao de emprstimos do Banco Central. No novidade para quem conhece a experincia internacional, que o ideal termos um fundo ou seguro de depsito bem capitalizado. Este instrumento da rede de segurana bancria o que garante decises tempestivas em lidar com bancos insolventes, evitando o agravamento de situaes prejudiciais economia e s finanas pblicas. Entretanto, enquanto a adequada capitalizao de recursos no FGC no ocorrer, a nica alternativa para enfrentar a eventual insolvncia de grandes bancos a utilizao de recursos pblicos. O ideal seria, nestes casos, a utilizao de recursos do Tesouro Nacional e no do Banco Central, para evitar que o salvamento de um banco gere inflao. Entretanto, alm da vedao constitucional ao uso de recursos pblicos, sabese que inevitavelmente sempre o emprestador de ltima instncia (o banco central) quem intervm em momentos de crises bancrias para evitar o pior. Para tanto, duas vedaes constitucionais limitam a atuao do banco central no salvamento de grandes bancos enquanto o FGC no estiver devidamente capitalizado. O primeiro a vedao participao de recursos da Unio no mecanismo de fundo ou seguro depsito contida no inciso VI do artigo 192. Ao vedar a participao, a nosso ver, o constituinte quis que o mecanismo fosse integralmente fundeado com contribuies das prprias instituies, no cabendo o aporte de recursos pblicos na integralizao do capital ou na formao regular do patrimnio do mecanismo. Esta vedao constitucional do inciso VI do artigo 192, a nosso ver, no impede a hiptese (talvez absurda, mas eventualmente necessria) do governo promover algum tipo de ajuda ou subsdio direto no salvamento de grandes bancos (desde que aprovada em lei oramentria). Tambm no impede a hiptese (razovel) do Banco Central financiar a instituio de seguro depsito (se necessrio) para que esta faa a operao de salvamento. Neste ltimo caso, nos deparamos com a segunda restrio constitucional, contida no pargrafo 1 do artigo 164, que veda o banco central de conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira. O FGC foi criado atravs de Resoluo do CMN, no tendo ainda o reconhecimento legal como instituio financeira. por esta razo que o

financiamento PROER para a reestruturao do Banco Bamerindus no foi concedido ao Fundo Garantidor, mas ao bad bank, pois este, apesar de estar em regime especial, era uma instituio financeira. Nos parece evidente que a regulamentao do artigo 192 deve sanar grande parte dos constrangimentos envolvidos com a interpretao jurdica dessas duas vedaes constitucionais. preciso definir o que seja participao, para que no haja o impedimento ao financiamento em ltima instncia do Banco Central ao Fundo Garantidor, bem como a definio legal do FGC como instituio financeira especial que, ao coletar contribuies das instituies financeiras filiadas, administra e aplica tais recursos financeiros acumulados num fundo de proteo aos depositantes. Quanto ao processo liquidtorio de instituies financeiras, nos parece mais apropriado que o mesmo seja conduzido no mbito do Poder Judicirio. Alm de ser um nus desnecessrio para o rgo regulador, no existem mais as razes que o justificavam. Numa poca de autoritarismo e de hipertrofia do Poder Executivo, as liquidaes extrajudiciais podiam ser mais cleres, substituindo a previso do rito sumrio contida na legislao de outros pases. Hoje, num regime democrtico, a liquidao extrajudicial um anacronismo que apenas aumenta a responsabilidade do Banco Central, sem nenhum ganho de celeridade. Ao contrrio, dado o direito das partes recorrer livremente ao Poder Judicirio, qualquer instncia judicial pode sustar o andamento do processo, retardando a liquidao. Para a rede de segurana do sistema financeiro, bastam os atuais poderes do Banco Central na decretao dos regimes especiais, inclusive o poder de decretar a liquidao. Durante a fase de interveno ou de regime especial de administrao temporria o Banco Central pode realizar todas suas tarefas de rgo supervisor. Nessa fase, o Banco Central pode fazer uma melhor avaliao da situao da instituio financeira, apurar responsabilidades e decidir a sorte do banco, inclusive o eventual levantamento do regime especial. Nessa fase, o Banco Central pode tambm decidir pela decretao da liquidao, chamando previamente o FGC para indenizar os pequenos depositantes. Pode tambm, nessa fase, promover uma reestruturao, com ou sem a ajuda do FGC, decidindo pela venda da instituio ou de sua parte saudvel (o good bank), decretando a seguir a liquidao do bad bank. Depois que o rgo supervisor cumpriu seu papel saneador, no h porque a liquidao ser extrajudicial. Dois cuidados, entretanto. A deciso da liquidao de uma instituio financeira insolvente ou descapitalizada deve caber ao rgo supervisor, no podendo ficar dependendo da aprovao ou no de um juiz. Segundo, o processo de liquidao deve seguir um rito sumrio, como em outros pases, para no prejudicar ainda mais os demais depositantes (no protegidos pelo seguro depsito) da instituio financeira.

Quanto ao processo liquidatrio, temos ainda dois pontos que merecem reflexo, relativamente s regras de prioridade no pagamento dos credores da massa de que trata nossa legislao de falncias. A primeira a proteo talvez exagerada quanto aos crditos trabalhistas. H que haver algum limite legal, para evitar maiores prejuzos aos demais credores da massa. Quando os valores so muito elevados, como parece ser freqentemente o caso, indicao de abuso na aplicao da princpio da proteo aos trabalhadores ou indcio de proteo ilegtima de ex-controladores, ex-administradores e altos executivos da confiana destes. A segunda avaliar a convenincia ou no de conceder maior grau de prioridade no pagamento dos crditos do Fundo Garantidor nas liquidaes. Ser credor quirogrfrio reduz o montante esperado das recuperaes, aumentando o custo do mecanismo.

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