UNIVERSIDADE GAMA FILHO A&P EDUCAO E DESENVOLVIMENTO CURSO DE PS-GRADUAO LATO SENSU ESPECIALIZAO EM ADMINISTRAO PBLICA

GECILENO LUIZ DE OLIVEIRA

INTEGRAO ENTRE OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORAMENTRIO DE POLTICAS PBLICAS

CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM-ES MARO DE 2006

O trabalho Integrao entre os instrumentos de planejamento oramentrio de polticas pblicas de Gecileno Luiz de Oliveira foi licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio - NoComercial - SemDerivados 3.0 No Adaptada.

GECILENO LUIZ DE OLIVEIRA

INTEGRAO ENTRE OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORAMENTRIO DE POLTICAS PBLICAS

Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao Lato Sensu da Universidade Gama Filho, como requisito para a obteno da certificao de concluso do curso de Especializao em Administrao Pblica. Orientador: Prof. Edilson Barboza

CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM-ES MARO DE 2006

A Deus, princpio de tudo o quanto h e sem o qual nada pode constituir-se na existncia. A Maria Amlia Buzon, origem da minha vida e pilar de apoio nos meus momentos de incertezas e devaneios de tristeza. A Marco Antonio Poubel da Silva pelo apoio deferido nos horas de tenso pessoal e profissional, pelo compartilhamento nos momentos de alegria e, ainda, por ter-me concedido o tempo necessrio crtica construtiva deste trabalho. Aos meus colegas de estudo, pelos momentos de amadurecimento pessoal e de troca de informaes e conhecimentos tcnicos e interpessoais. Aos professores pela oferta da sabedoria acadmica e disponibilizao das experincias pessoais e profissionais.

A guerra uma questo vital para o Estado. Por ser o campo onde se decidem a vida ou a morte, o caminho para a sobrevivncia ou a runa, tornase de suma importncia estud-la com muito cuidado em todos os seus detalhes. (Sun Tzu) Cada gerao deve legar para as geraes vindouras um meio ambiente igual ou melhor do que aquele recebido das geraes anteriores. (Amartya Kumar Sen) A maior riqueza de uma organizao so as pessoas que nela trabalham. (F. Moscovici apud M.C.R.Lima) Quando as pessoas realizam um trabalho, seja ele qual for jardinagem, modelo de nave espacial, deciso mercadolgica colocam nele seu raciocnio, sua emoo, sua capacidade motora, enfim, a pessoa coloca-se no trabalho. Produto e produtor no se separam. (S. C. Vergara apud M.C.R.Lima) Os muncipes, os gestores locais e os servidores [...] revestidos de esprito empreendedor podem oferecer solues diferenciadas e alternativas peculiares[...] para as organizaes pblicas. (D. A. Rezende; B.V. Jobim Castor)

Sumrio
1. Introduo .................................................................................................................. 6 2. Evoluo das Funes de Governo............................................................................ 8 3. Planejamento Estratgico ........................................................................................ 11 3.1. Conceituao de Planejamento Estratgico .......................................................... 11 3.2. Objetivos do Planejamento Estratgico ................................................................ 11 3.3. Validade do Planejamento Estratgico ................................................................. 13 3.4. Metodologia para o Planejamento Estratgico...................................................... 14 4. Plano Plurianual (PPA)............................................................................................ 18 4.1. Conceituao de Plano Plurianual......................................................................... 18 4.2. Base Legal do Plano Plurianual ............................................................................ 19 4.3. Objetivos do Plano Plurianual............................................................................... 22 4.4. Estrutura do Plano Plurianual ............................................................................... 23 4.5. Metodologia Viso Geral e Institucional ........................................................... 28 5. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) .................................................................. 31 5.1. Conceituao de Lei de Diretrizes Oramentrias ................................................ 31 5.2. Base Legal da Lei de Diretrizes Oramentrias .................................................... 33 5.3. Objetivos da Lei de Diretrizes Oramentrias ...................................................... 37 5.4. Estrutura da Lei de Diretrizes Oramentrias ....................................................... 41 6. Lei Oramentria Anual (LOA) .............................................................................. 44 6.1. Conceituao de Lei Oramentria Anual ............................................................ 44 6.2. Base Legal da Lei Oramentria Anual ................................................................ 44 6.3. Objetivos da Lei Oramentria Anual................................................................... 52 6.4. Estrutura da Lei Oramentria Anual ................................................................... 53 6.4.1. Princpios Oramentrios ............................................................................... 53 6.4.2. Viso Geral da Estrutura da Lei Oramentria Anual ................................... 56 7. Integrao Entre os Instrumentos de Planejamento................................................. 59 7.1. Conceituao ......................................................................................................... 59 7.2. Base Legal ............................................................................................................. 60 7.3. Estrutura Exemplificativa de Integrao ............................................................... 68 8. Avaliao de Resultados de Polticas Pblicas ....................................................... 76 8.1. Conceituao de Avaliao de Resultados de Polticas de Governo .................... 76 8.2. Base Legal ............................................................................................................. 78 8.3. Objetivos da Avaliao de Resultados de Polticas de Governo .......................... 82 8.4. Modelo de Avaliao de Resultados de Polticas de Governo.............................. 84 9. Concluso ................................................................................................................ 91 10. Referncias Bibliogrficas....................................................................................... 95

1. Introduo
Em fase da histria da humanidade datada de 400 anos a.C. e em uma poca na qual reinos digladiavam-se para obteno de um poder maior que se revelava como a nica condio de existncia futura, um general versado em artes marciais tomou notas de experincias e concluses pessoais e legou posteridade um dos clssicos da literatura universal. O contedo da obra A Arte da Guerra deixada por Sun Tzu tema de amplas discusses at as pocas atuais e sua densidade prova ser cada vez maior, de forma que se desconhece a existncia de indivduo que o tenha compreendido em sua totalidade mesmo porque o carter filosfico da obra mostra-se como caracterstica forte e ponto principal das idias expostas. A obra de Sun Tzu tem-se revelado de contedo contemporneo. Nos dias atuais em que ocorrem mudanas dos paradigmas preexistentes, a adaptabilidade a novos cenrios tornou-se capacidade primordial para a sobrevivncia dos estados e atendimentos das necessidades coletivas de modo pleno ou, pelo menos, satisfatrio. A conceituao de Estado tem sofrido questionamentos e a prpria razo da existncia do mesmo tem sido objeto de dvidas levantadas. Portanto, a vitalidade do Estado est sendo condicionada sua capacidade em lograr xito na guerra existente acerca da relao Estadoindivduo-sociedade, assim entendido os conflitos naturais entre as funes do Estado na manuteno da ordem social e os interesses de grupos e indivduos componentes do tecido social. Dentre as tcnicas utilizadas para a previso de atuao em cenrios possveis, considera-se a validade do Planejamento Estratgico como ferramenta qualitativa. A utilizao de situaes projetadas em confronto com as situaes existentes e os mecanismos necessrios para o atingimento da viso de futuro tem sido a ferramenta utilizada pelo Estado como modo de planejamento de execuo de suas polticas pblicas para atendimento das necessidades sociais de maneira profcua. Portanto, uma vez considerada a complexidade das funes de governo e o impacto de suas aes no grupo social, o uso do planejamento como ferramenta de gesto tem sido caracterstica marcante da trajetria governamental recente. A utilizao do

planejamento estratgico de longo prazo tem sido complementada e mesclada metodologia do chamado planejamento oramentrio o qual envolve instrumentos de planejamento de mdio e curto prazos e de diretrizes para a execuo de oramentos programticos anuais. O presente estudo tem por objetivo fornecer entendimento sobre a integrao dos instrumentos de planejamento oramentrio, assim considerados o Planejamento Estratgico de Longo Prazo, os Planos Plurianuais, as Leis de Diretrizes Oramentrias e as Leis Oramentrias Anuais. Buscar-se-, ainda, apresentar uma possvel instrumentalizao de avaliao da execuo das aes e programas contidos no planejamento de mdio prazo de governo do ponto de vista da execuo das metas fsicas e de previso de recursos alocados s aes e resultados atingidos pelos programas de governo mensurados segundo indicadores pr-definidos.

2. Evoluo das Funes de Governo

O advento do conhecimento e as mudanas sociais da histria da humanidade tm provocado alteraes significativas dos conceitos admitidos como paradigmas. Por este mesmo motivo, a prpria percepo de Estado e Governo tem-se revelado mutvel com o passar das geraes. De um grupo reduzido, cuja preocupao precpua era a defesa do territrio e dos membros na poca primordial do desenvolvimento humano, o Estado passou a ocupar importante funo. Pela mesma razo, suas atribuies sofreram modificaes e seus deveres passaram a ser maiores, uma vez que os grupos sociais tornaramse mais volumosos e complexos. Com o desenvolvimento do capitalismo, houve o surgimento de um Estado protecionista incumbido da defesa dos interesses econmicos. Tempo houve em que o interesse do Estado era o interesse pessoal do rei poca registrada na Histria como Absolutismo e conhecida pela clebre frase de Louis XIV Ltat cest moi, ou seja, O Estado sou eu. Aps a Revoluo Francesa predominou o Pensamento Iluminista, segundo o qual o Estado Liberal deveria encarregar-se da justia, da ordem social interna e da defesa contra agresses externas. Porm, a Primeira Guerra Mundial trouxe, como uma das suas conseqncias, o desmantelamento do tecido social portanto, a necessidade da interveno do Estado como promotor de assistncia tambm nessa rea. Dentre as doutrinas desenvolvidas como reao, pode ser citada a Teoria Marxista de Estado promotor do desenvolvimento social extremo, o que acabaria por gerar a extino do prprio Estado. A Nova Teoria Neoliberal tenta afastar do Estado o maior nmero de incumbncias e servios, evitando ao mximo a interferncia nas leis de livre mercado. Mesmo porque tal teoria verifica-se de difcil implantao prtica, o Estado atual tem assumido atribuies em nvel de promoo de mecanismos de desenvolvimento social e econmico. A direo, correo e suplementao dos mecanismos de mercado, portanto, tm se tornado funo do Estado atual e para atend-la conforme as exigncias sociais, o Estado tem procurado adotar um sistema misto de trabalho contando com integrao de esforos dos setores pblico e privado.

Em nvel de Estado Brasileiro, tal tendncia pode ser verificada atravs da publicao da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, a qual institui normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privada no mbito da Administrao Pblica. A inovao nos mecanismos de financiamento das polticas pblicas aponta para novas perspectivas de atendimento s demandas da sociedade brasileira contempornea. A sustentao das Funes de Governo em nvel de ajustamentos na alocao de recursos (com investimentos na rea de infra-estrutura econmica a atendimento a bens especficos como Justia, Educao, Sade e outros), distribuio de renda (com mecanismos fiscais visando corrigir as falhas do mercado nesta rea e conter a tendncia humana natural de concentrao de renda) e combate aos efeitos das crises econmicas (principalmente as presses inflacionrias e o desemprego) tm se revelado por demais onerosa para ser mantida com recursos exclusivamente pblicos. Tambm para atender de forma mais compatvel s necessidades e exigncias da sociedade atual, tem-se acentuado a percepo da necessidade de um planejamento de programas de governo voltados intensamente aos objetivos pretendidos. O planejamento de mdio prazo tornou-se instrumento importante para a gesto pblica de forma mais eficiente e eficaz. A partir do planejamento de mdio prazo, o qual exposto nos Planos Plurianuais de cada esfera de governo, passa-se a planejar em curto prazo. Esse planejamento de curto prazo o cerne dos Oramentos Anuais. Tal instrumento consigna os valores necessrios execuo dos objetivos expostos no Plano Plurianual e concretizados sob a forma de exposio de programas. Para a interligao entre os instrumentos de planejamento referidos, foi criada uma estrutura de classificao de despesas por funes e programas de governo. Tal codificao expe as aplicaes do Governo por reas de interesse, as especificao de tais reas, os programas apresentados no planejamento de mdio prazo e as formas de alcance dos objetivos de cada programa. Desse modo, tem-se a estruturao de informaes apresentadas em funes, subfunes de governo, programa do PPA, especificao do tipo de ao (projeto, atividade ou operao especial) e a ao propriamente dita.

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Essa classificao, conforme exposta, o elo visvel entre os instrumentos de planejamento de curto e de mdio prazos. Os recursos consignados no Oramento Anual so, portanto, direcionado para o atendimento dos programas previstos no Plano Plurianual e dessa forma, busca-se a gesto de qualidade na rea pblica. Importante salientar que a interligao entre Oramentos Anuais e Planos Plurianuais parametrizada por outro instrumento chamado Lei de Diretrizes Oramentrias. Em nvel de viso restrita de atendimento dos programas do PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias apresenta as metas fsicas para cada ano. Portanto, o atendimento s necessidades sociais atuais tem sido objeto de busca e aperfeioamento contnuo do setor pblico e as respostas dadas pelo Estado constituem objeto de estudos intensos, tanto para exposio pblica quanto para controle interno. Os mecanismos adotados buscam, ainda, possibilitar um controle social de forma mais ativa.

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3. Planejamento Estratgico 3.1. Conceituao de Planejamento Estratgico

O conceito de planejamento estratgico envolve primariamente a projeo de futuro desejado para a entidade. Dessa forma, traar um plano estratgico significa visualizar o futuro e a posio do ente nesse cenrio projetado. Em termos de polticas pblicas, os cenrios projetam-se em perodos mais longos que os usualmente utilizados para a iniciativa privada. Como os impactos junto sociedade configuram-se de maior amplitude, os planos estratgicos de governo costumam referenciar-se em perodos de quinze a vinte anos. Dessa forma, a ponte entre a situao contempornea e o cenrio futuro desejado abrange aes de impacto econmico, social e ambiental para um perodo relativamente longo. Conceitualmente, o planejamento estratgico enquanto aplicado s polticas pblicas, pode ser visto como
[...]um processo dinmico e interativo para a determinao dos objetivos, estratgias e aes [...]. um projeto [...] global que considera os aspectos sociais, econmicos e territoriais. uma forma participativa e contnua de pensar o [...] presente e o futuro. (REZENDE; CASTOR, 2005, p. 36).

3.2. Objetivos do Planejamento Estratgico

O planejamento estratgico pode ser visto como ferramenta interativa de decises para alcance de resultado esperado. Portanto, da conceituao do citado instrumento de planejamento pode-se inferir algumas percepes, tal como: pea de proposio de meios para o alcance de resultados esperados em longo prazo. Dessa forma, ocorre primariamente a projeo de um cenrio. Em seguimento, ocorre o estabelecimento da percepo dos interessados acerca do sujeito do planejamento estratgico quando da chegada do cenrio futuro desejado. Tal definio sujeito do planejamento estratgico refere-se ao ente governamental que esteja na condio de parte ativa principal do processo de planejamento estratgico. Tal sujeito ativo principal do processo pode ser a Unio, o Estado ou o Municpio respectivamente para os casos de planejamento estratgico federal, estadual ou municipal. Se considerado como sujeito ativo principal do planejamento estratgico o Municpio, v.g., o planejamento voltar-se-

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para a viso de cenrio futuro envolvendo o referido ente e a percepo dos muncipes e demais interessados acerca do mesmo quando da chegada temporal desse cenrio. Ainda para o exemplo, tal planejamento estratgico considerar a vocao da cidade para o estabelecimento da viso de futuro e da misso a qual pode ser definida em modo lato como a razo da existncia do Municpio. Ainda pela definio apresentada, o referido instrumento de planejamento considerado como processo interativo. Remete-se, portanto, ao significado de procedimento envolvente de gestores pblicos, muncipes e demais interessados nos destinos do ente de governo para o qual se executam as atividades de planejamento. Tais indivduos so denominados stakeholders, interessados ou atores sociais, os quais se fazem representar por meio de entidades sociais organizadas (tais como associaes, organizaes nogovernamentais, organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos, conselhos profissionais, grupos religiosos, etc); de entidades da iniciativa privada com fins lucrativos (a forma usual de tal representao faz-se atravs de prtica de lobbyies de grupos econmicos junto ao poder poltico) e de representantes eleitos por meio de sufrgio universal. Portanto, pode-se perceber a necessidade de conformao de interesses diversos junto ao instrumento de planejamento estratgico. Tal necessidade deve ser a principal mola de propulso para a realizao de processo de planejamento de forma interativa, envolvendo todos os segmentos sociais e de forma a propiciar a alocao de planos de trabalho tendentes ao desenvolvimento econmico, social e ambiental. A principal preocupao de um planejamento estratgico e tal preocupao dever refletir-se na determinao dos objetivos a serem alcanados a promoo de aes capazes de dar sustentabilidade a um desenvolvimento amplo e integrado da sociedade. Dessa forma, o pblico alvo deve ser amplo de forma a atingir todas as camadas do tecido social. Mesmo porque, por definio, tal processo refere-se a previso de execuo de polticas pblicas o que confronta o atendimento restrito a pequenos grupos sociais. O desenvolvimento integrado objetivado pelo planejamento deve pretender promover a diminuio dos processos de desigualdade social. Por esse motivo, deve ser elaborado sob uma tica ampla de responsabilidade social. Os princpios de accountability entendido enquanto conscincia de necessidade de atuao para o desenvolvimento da sociedade e de governana entendido como as atividades aplicveis administrao de meios realizada em forma de gesto participativa e democrtica devem pautar todas as fases do processo de planejamento

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e objetivar a integrao da sociedade na formulao, implementao, acompanhamento, controle e avaliao das polticas pblicas executadas pelos rgos de governo. Interessante perceber que a execuo de tais polticas deve ser realizada no s pelos rgos diretamente ligados ao Poder Executivo, mas tambm pelas entidades que possuam carter de atuao de grande impacto social tais como autarquias, fundaes ou concessionrias de servios pblicos e envolver, ainda, a atuao de rgos de controle interno do ente de administrao pblica, de rgos de controle externo dos atos do poder pblico e organismos de controle social.

3.3. Validade do Planejamento Estratgico

Como pressuposto da validade do planejamento estratgico, pode-se considerar os meios empregados pelas empresas para a sobrevivncia em um cenrio extremamente mutvel e instvel. Dentre as tcnicas utilizadas, pode-se citar a anlise dos produtos, da atuao e resultados obtidos pelos organismos de campo de atuao similar entidade considerada ao que se d o nome de benchmarking. Outra tcnica administrativa largamente utilizada tem sido a implementao da viso de futuro e da misso da entidade atravs de processo de planejamento estratgico. Portanto, visualiza-se a validade de tal procedimento como meio eficaz de atendimento das necessidades sociais e manuteno da existncia da organizao no tempo. Faz-se um hiato para considerao importante: apesar dos objetivos restritos diversos entre entidades da iniciativa privada e do setor pblico (uma vez aquelas buscam o lucro e estas buscam a atendimento das necessidades sociais coletivas), preciso considerar que a viso ampla da atuao de ambos os setores a satisfao de necessidades coletivas j que, a partir do momento em que o produto ou servio de entidade privada deixar de atender aos parmetros satisfatrios de mercado ocorrer a migrao de clientes e usurios para outra organizao e a primeira acabar por desconstituir-se. Apenas os meios imediatos a obteno do lucro para a iniciativa privada e a promoo de resultados sociais para o setor pblico que diferenciam tais setores. O resultado amplo, porm, a distribuio de riqueza e promoo de desenvolvimento social. Portanto, o planejamento estratgico revela-se como tcnica eficaz para a obteno dos resultados maiores das organizaes, tanto para o primeiro setor (poder pblico) quanto

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para organizaes do segundo setor (iniciativa privada) e, ainda para as organizaes privadas sem fins lucrativos (agrupadas sob a denominao genrica de entidades do terceiro setor). Ainda o planejamento estratgico possibilita atuao conjunta de ambos os setores, ampliando a participao para a atuao das entidades do terceiro setor. O instrumento revela, neste ponto, seu carter integrativo e objetivo quanto promoo dos diversos setores sociais de forma sustentvel. Outro ponto interessante, quanto ao carter integrativo, a capacidade de melhor aproveitamento dos recursos pblicos oriundos de transferncias. Nesse ponto, pode-se dizer que a prtica de planejamento estratgico termina por fortalecer a instituio do pacto federativo, uma vez que possibilita a unio e a ao integrada dos trs nveis de governo para a consecuo de metas finais representadas estas pela execuo de aes de polticas pblicas. Tal pensamento aplica-se aos repasses de recursos, tanto para as transferncias constitucionais obrigatrias quanto para os casos de firmamento de objetos contratuais comuns.

3.4. Metodologia para o Planejamento Estratgico

A metodologia a ser utilizada para a confeco do projeto de planejamento estratgico pode ser captada entre os diversos modelos existentes, apresentados atravs de prticas de mercado ou atravs de documentos prprios inclusive de cunho acadmico. Em sentido restrito, as etapas de execuo metodolgicas devem ser adaptadas a cada realidade. Assim sendo, a metodologia utilizada por ente da administrao federal poder ser utilizada como referncia por uma entidade de mbito municipal, ocorrendo as adaptaes necessrias. Em termos amplos, as metodologias de planejamento estratgico existentes seguem um direcionamento parecido. Todos os modelos sugeridos pela literatura pertinente partem do princpio de projeo de cenrio futuro, posio atual do sujeito ativo do processo e aes a serem implementadas para consecuo da viso pretendida. A partir da, os modelos metodolgicos seguem divises e etapas diversificadas. De toda forma, a linha

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de raciocnio semelhante e todas as metodologias acabam por guardar significativas similaridades. Em termos gerais, o mtodo a ser empregado busca contemplar as anlises estratgicas, as diretrizes estratgicas, os planos de trabalho e aes a serem implementados e o sistema de controle e gesto do planejamento. As anlises estratgicas tratam do diagnstico situacionais, os quais compem-se de identificao da situao atual contempladas as variveis internas e externas ao ente. Trata-se de processo comumente conhecido como anlise de fatores externos e internos e que tem por objetivo identificar as oportunidades e ameaas (fatores externos) e as foras e fraquezas (fatores internos). Entre os fatores externos podem ser considerados os ambientes econmicos, financeiros, polticos, legais, tecnolgicos, demogrficos, culturais e educacionais, entre outros. Quanto aos fatores internos, faz-se interessante observar o modelo de gesto do ente, o modelo de gesto de pessoas, a capacidade tecnolgica instalada, a cultura organizacional, o sistema de informaes gerenciais e demais fatores que possam ser identificados como de relevncia para caracterizao de ambiente interno. Quanto s diretrizes estratgicas, versam estas sobre os objetivos do sujeito ativo do planejamento estratgico. Nesta etapa, pode-se considerar a formalizao do campo de atuao do ente (em termos tcnicos, definio do negcio da entidade ou do empreendimento), o motivo de existncia do ente (ou a misso da entidade), as idias aceitas como verdadeiras pela entidade (ou os valores prprios) e a previso de insero do ente em cenrio futuro projetado (ou a viso de futuro da organizao). Tais etapas, em termos de conceituao tcnica, so agrupadas sob o nome de definio da identidade da organizao. Uma vez definida a identidade da organizao (em teor de situao atual e insero em futuro projetado), os objetivos tornam-se passveis de formalizao. Definidos os objetivos, faz-se necessrio traar os planos de trabalho para a consecuo dos mesmos. a fase de elaborao das estratgias de ao do ente. Em termos mais precisos e voltados execuo de polticas pblicas, trata-se da definio das aes de governo e da forma de execuo das mesmas. Essa fase contempla a considerao das atividades prprias administrativas e as descentralizaes possveis como forma de flexibilizao da ao do poder pblico.

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Ponto importante a ser considerado a implementao de sistema de controle e gesto do planejamento. Tal sistema tem por finalidade o acompanhamento, anlise e efetuao de ajustes que se fizerem necessrios durante a execuo das etapas do planejamento. Os agentes de tal sistema atuam durante as fases de elaborao do planejamento estratgico (para que seja possvel a formalizao do documento final) e durante a fase de execuo dos planos de trabalho e aes de governo para que sejam atingidos os objetivos propostos pelo instrumento de planejamento estratgico. Como conceito inerente a sistemas de controle, a atuao faz-se de forma prvia, concomitante e posterior aquela atuando na fase de previso dos procedimentos necessrios elaborao harmnica do processo de planejamento estratgico. O controle concomitante ou contemporneo, para o caso especfico, ocorre durante a execuo das fases metodolgicas do processo de planejamento e durante a execuo dos planos de trabalho e aes definidas como o meio de atingimento dos objetivos traados. Por ltimo, o controle posterior atua na identificao de desvios ocorridos e nos ajustes necessrios para a manuteno das aes para a consecuo das estratgias prestabelecidas. Portanto, a metodologia em termos conceituais de modelos a serem utilizados segue os passos conforme descrito. As variaes naturais so as aplicveis em cada caso, consideradas as caractersticas prprias de cada organizao. Dessa forma, o planejamento (enquanto processo) envolve as fases de formulao geral de polticas; definio das prioridades e metas em confronto com as possibilidades de recursos a serem obtidos; deciso executiva; detalhamento das estratgias e planos de trabalho; execuo das aes; pesquisa e documentao; acompanhamento com avaliao de resultados; redefinio de propostas e realinhamento de planos de trabalho. Quanto viso de gesto de pessoas, faz-se necessrio o seguimento de pontos imprescindveis. A formao de equipe multidisciplinar de planejamento constitui ponto essencial dos trabalhos de aglutinao de agentes ao processo. Tal equipe pode ser ainda denominada de equipe multifuncional ou time de trabalho e rene talentos de reas diversificadas e que sejam identificveis ao processo de planejamento estratgico. Os critrios de escolha de pessoas para a formao da referida equipe devem contemplar a considerao dos mltiplos talentos, especializaes tcnicas, experincias, competncias, interesses e valores de cada agente. Em se tratando de planejamento

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estratgico de polticas pblicas, a formao da equipe pertinente deve buscar os indivduos que possuam capacidade de agregao de valor ao processo. Tais indivduos compem-se de tcnicos do quadro funcional do agente ativo do processo de planejamento, agentes polticos internos ao rgo governamental e agentes polticos de poderes constitudos diversos, representantes de entidades da iniciativa privada e de entidades sob a denominao genrica de terceiro setor e cidados interessados no processo de planejamento e que possam contribuir para o sucesso do empreendimento. A referida equipe deve constituir-se dos diversos componentes necessrios ao processo de planejamento estratgico, envolvendo desde a figura do patrocinador ou padrinho do projeto (assim entendido o indivduo revestido de poder decisrio capaz de iniciar e movimentar o projeto em suas diversas fases atravs de suporte da autoridade institucional) at a figura dos agentes tcnicos executores a qual compese dos tcnicos que executaro as atividades operacionais necessrias adequao das proposies iniciais e formatao do projeto. Ainda a equipe de trabalho pode incluir as figuras de gestor do planejamento estratgico e equipes de cidados, alm de eventuais consultores externos. Aqueles so entendidos como o indivduo revestido da capacidade de gerncia das diversas fases do projeto. Os prximos so os diversos cidados que representam interesses diversos a serem conformados ao processo de planejamento estratgico. Os consultores eventuais compem-se de indivduos detentores de conhecimentos que se faam necessrios ao melhor desenrolar das atividades e que prestem orientao durante as fases do processo. Uma vez que nem todos os agentes afeitos ao processo de elaborao e execuo do planejamento estratgico possuem experincias, conhecimentos e vivncia necessrios ao perfeito desenrolar das atividades, a promoo de treinamentos e capacitao dos mesmos deve ser considerada providncia primria e ponto fundamental a ser previamente executado. O perfeito entendimento dos objetivos e metodologia ser empregada promove o aproveitamento de esforos e direcionamento das inteligncias, talentos e competncias envolvidas evitando o desgaste posterior e o risco de atravancamento e desvio dos objetivos inicialmente propostos. Se considerados os talentos humanos como riqueza imprescindvel das organizaes, desnecessrio explanar sobre o necessidade do perfeito aproveitamento das capacidades individuais na promoo de esforos coletivos comuns.

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4. Plano Plurianual (PPA) 4.1. Conceituao de Plano Plurianual

O Plano Plurianual o instrumento que possibilita a implementao em curto prazo das estratgias de ao definidas pela sociedade para longo prazo. O Plano Plurianual compe-se de Base Estratgica, Programas e Aes de Governo. A Base Estratgica envolve a avaliao da situao atual e a considerao da situao futura a ser alcanada. Nesse estgio, a percepo das perspectivas para a ao governamental de crucial importncia e orienta os direcionamentos e serem adotados. Os Programas de Governo so instrumentos organizados da ao governamental e voltam-se resoluo de um problema especfico a ser atendido. Tal problema deve ser claramente percebido e definido pela sociedade e no apenas ser moldado pela viso mecnica de agentes tcnicos envolvidos. Cada programa, ao buscar resolver um problema identificado por um objetivo especfico, compe-se de aes para a sua implementao. Dessa forma, para o atingimento de um determinado objetivo, executam-se projetos ou atividades. A expanso das aes de governo caracterizam os projetos, os quais aumentam o patrimnio pblico, expandem a ao de governo e tem durao delimitada no tempo. J a manuteno das rotinas existentes compem atividades. As mesmas so alocadas em cada programa e executadas de modo contnuo no tempo sem causar expanso do patrimnio pblico. Ainda compem o Plano Plurianual as quantidades de bens ou servios a serem produzidos ou executados dentro de cada ao de cada programa. Tal demonstrao de metas (que envolvem conceitos fsicos de mensurao) busca demonstrar a pretenso de consecuo dos objetivos definidos em cada programa e em cada diretriz de governo. Em uma viso abrangente, pode-se admitir os programas como partes de uma estratgia voltada a atingimento macro de necessidades sociais. Portanto, as Diretrizes Estratgicas de Governo compem-se de grupos de Programas de Governo com

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objetivos especficos. Por exemplo, pode-se ter como objetivo social maior a Promoo da Universalizao dos Servios Pblicos de Sade e como objetivo especfico Garantia do Acesso da Populao aos Servios Bsicos de Sade Pblica. Como forma de consecuo pode-se aventar uma ao-projeto de Construo de Unidades de Sade Bsica e Ambulatorial. Portanto, possvel perceber-se a necessidade de um planejamento a partir de uma viso e conhecimento macros de problemas sociais de relevncia que exijam a ao integrada e organizada de governo.

4.2. Base Legal do Plano Plurianual

A fundamentao legal do instrumento de Plano Plurianual encontra-se j na Constituio da Repblica Federativa do Brasil promulgada em 1988 conforme segue:
Ttulo VI Da Tributao e do Oramento Captulo II Das Finanas Pblicas Seo II Dos Oramentos Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual [...] 1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.[...] 9 Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual[...]

O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT define em seu artigo 35, pargrafo 2, inciso I:
O projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Portanto, a necessidade de planejamento das aes de governo tem ocupado lugar de destaque no arcabouo legal brasileiro e pode-se vislumbrar a preocupao em dotar os procedimentos de planejamento da capacidade de promoo do desenvolvimento do pas em suas diversas facetas.

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Ainda a participao popular tem sido incentivada, e conforme legislao federal de carter complementar Constituio, tal participao condio para a apreciao do documento de planejamento de mdio prazo pelo Poder Legislativo, conforme se pode inferir do texto da Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, alcunhada Estatuto das Cidades, conforme segue:
Captulo I Diretrizes Gerais [...] Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[...] II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;[...]

Segundo os dispositivos legais especificados, segue o texto definindo:

Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana [...] Seo I Dos Instrumentos em Geral Art. 4 Para os fins dessa lei, sero utilizados entre outros instrumentos:[...] III - planejamento municipal, em especial:[...] d) plano plurianual; [...] f) gesto oramentria participativa; [...]

Ainda preceitua o texto legal:

Captulo IV Da Gesto Democrtica da Cidade Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual [...] como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Tambm se percebe referncias ao planejamento plurianual no texto da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 alcunhada Lei de Responsabilidade Fiscal, a saber:

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Captulo IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos; oramentos e leis de diretrizes oramentrias; [...] Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos [...].

A preocupao com a obrigatoriedade e regulamentao da ao planejada de governo pode ser percebida se buscado o conhecimento histrico passado. Dessa forma, legislao de pocas anteriores contempornea j direciona e busca definir orientaes para que as aes de governo revistam-se das caractersticas de polticas pblicas planejadas. A experincia brasileira em planejamento pode ser apresentada para corroborar tal assertiva e, dessa forma, podem ser citadas como ilustrao as figuras dos Planos para desenvolvimento das reas prioritrias de sade, alimentao, transporte e energia Plano SALTE elaborado durante o Governo Eurico Gaspar Dutra, os Planos Nacionais de Desenvolvimento (I PND; II PND e III PND) durante os perodos de 1968 a 1985 e, mais recentemente, o plano plurianual para o qinqnio 1991/95 aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 e sua reviso para o perodo 1993/95. Conseqentemente, merecem citao os planos plurianuais (PPAs) posteriores at o planejamento do atual governo. Entre outros instrumentos de planejamento de mdio prazo existentes no passado histrico do pas, a referncia a tais planos possibilita a percepo da trajetria brasileira na rea de planejamento de polticas pblicas e o desenvolvimento dos mtodos aplicados a tal atividade. Portanto, a existncia de instrumentos legais reguladores da matria pode ser percebida atravs dos exemplos citados. Entretanto, a anlise histrica da legislao passada no compe o foco do presente estudo. Dessa forma, a ateno ser mantida sobre a legislao vigente conforme demonstrao inicial no tpico.

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4.3. Objetivos do Plano Plurianual

A conceituao de Plano Plurianual traz, como conseqncia, uma srie de objetivos perceptveis. Conforme se pode explanar, o objetivo primordial do PPA possibilitar a atuao do governo de forma a atingir resultados em mdio prazo. Dessa forma, pode-se estender o raciocnio a consideraes mais amplas. Portanto, os objetivos do PPA, lato sensu, so a identificao da situao atual e a construo de cenrio a ser atingido em tempo mdio pr-determinado atravs de viso estratgica com estabelecimento de diretrizes de governo. Ainda a identificao dos problemas a serem enfrentados ou das oportunidades a serem aproveitadas, objetivando realizar a viso futura, pode ser considerada objetivo do planejamento plurianual. As concepes dos programas de governo e das aes a serem implementadas compem o rol de objetivos latos do planejamento e pode-se admitir, tambm, a demonstrao dos produtos e servios a serem disponibilizados populao. Por fim, considerar-se- a atribuio dos parmetros de aferio dos produtos e resultados alcanados atravs da atribuio de metas fsicas e indicadores de resultados respectivos como finalidade do PPA. Outras concluses acerca dos objetivos do referido instrumento de planejamento podem ser retiradas atravs de uma anlise sob parmetros diversos, tais como consideraes no campo da cincia poltica (por exemplo, o fortalecimento da democracia atravs da ao transparente de pretenso de realizao de polticas de governo), no campo da cincia econmica (verbi gratia, a agregao de valores aos setores da economia e a demonstrao do direcionamento pretendido de interveno do governo no mecanismo de mercado), no campo das cincias sociais (tais como a pretenso governamental de atuao junto aos setores menos favorecidos ou em situao de risco social para promoo de melhor distribuio de renda e minimizao dos choques entre classes sociais distintas) entre outras. O foco do presente estudo, porm, centrar-se- em consideraes de cunho tcnico restritas ao campo do planejamento oramentrio das polticas pblicas. importante frisar a conscincia do autor acerca do impacto social das aes de governo. Por outro lado, os julgamentos de mrito e de oportunidade no compem o cerne do trabalho em

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pauta por ser uma apreciao poltica de objetivos e finalidades da atuao de determinada equipe administrativa. As explanaes apresentadas circunscrevem-se ao campo da tecnicidade e legalidade dos instrumentos e procedimentos de planejamento oramentrio da atuao governamental.

4.4. Estrutura do Plano Plurianual

A composio da estrutura dos Planos Plurianuais contempla a existncia de caractersticas especficas. Dessa forma, pode-se descrever a estruturao bsica do Plano Plurianual por meio da construo de Programas de Governo, os quais podem ser descritos como instrumentos de organizao da atuao governamental. Em termos mais analticos, os programas de governo possibilitam a organizao das aes aventadas em grupos que tm por finalidade o atingimento de objetivos comuns preestabelecidos. Tais objetivos tm por escopo a soluo de determinado problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda social. preciso perceber, primariamente, as caractersticas da atuao de governo quanto aos produtos e servios. As aes governamentais proporcionam um determinado resultado (ou produto) perceptvel e mensurado por metas fsicas as quais so demonstradas no instrumento de plano plurianual. Dessa forma, cada ao pode retornar para a sociedade um bem ou servio de forma direta e, portanto, em tais casos define-se a ao como ao finalstica. Em casos distintos, quando no h um retorno direto s demandas da coletividade, classifica-se a ao como sendo ao no-finalstica. Estas ltimas contemplam aes continuadas com metas de qualidade e produtividade a serem atingidas. Dessa constatao, parte-se para considerao importante. Uma vez que as aes so organizadas por meio de agrupamentos que possuem objetivos comuns preestabelecidos e que tais agrupamentos constituem os programas, pode-se perceber os programas como resultores de produtos ou servios que atendam s demandas sociais de forma direta ou no.

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A classificao no-finalstica dos programas estendida de forma analtica conforme os produtos ou servios resultantes ou, em outros termos, conforme a finalidade das aes agrupadas nos mesmos. Dessa forma, os programas de governo no-finalsticos podem ser desdobrados em Programas de Gesto de Polticas Pblicas quando abrangem as aes de gesto de governo atravs das atividades tpicas de planejamento, oramento, controle interno, sistemas de informao e diagnstico de suporte formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas. Dentro deste caso, pode-se citar como exemplo um hipottico Programa de Gesto de Polticas Pblicas para Desenvolvimento Urbano com aes tais como Reviso de Plano Diretor Urbano, Normatizao de Procedimentos Processuais Administrativos, Elaborao de Plano Diretor de Informtica e Elaborao de Projeto de Drenagem Urbana com produtos respectivos Plano Diretor Urbano Atualizado, Manual de Normas Internas Elaborado, Plano Diretor de Informtica Elaborado e Plano de Drenagem Urbana Elaborado. Como perceptvel, tais aes geram produtos diretamente relacionados gesto das polticas pblicas a serem implementadas e constituem atividades tpicas administrativas de governo. Quando as aes so agrupadas de modo a gerarem bens e/ou servios oferecidos diretamente ao Estado por instituies que possuam tal finalidade especfica, os agrupamentos de aes constituem Programas de Servio ao Estado. Em tais casos, pode-se ter, verbi gratia, Programa de Gesto de Tecnologia de Informao que possua aes tais como Atualizao de Servidores e Estaes Informatizadas de Trabalho, Capacitao Tcnica de Desenvolvedores de Sistemas Informatizados, Implantao de Infovia de Dados Digitais e Implantao de Projeto de Segurana de Rede de Dados Digitais com produtos respectivos Sistemas Informatizados Atualizados, Programadores Capacitados, Sistema de Trfego de Dados Implantado e Projeto de Segurana de Rede de Dados Implantado. Como se pode perceber, a execuo de tais aes gera produtos que so diretamente ofertados ao Estado considerada a existncia de instituio de carter pblico criada com o fim especfico de prover servios de gesto de dados digitais ao Estado. Em agrupamentos de aes correspondentes execuo de atividade de carter tpico administrativo, os programas conseqentes so classificados como Programas de Apoio Administrativo. Em tais casos, as aes alocadas a tais programas so exclusivamente

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de suporte administrativo implementao e/ou gesto dos programas finalsticos. Como exemplo, pode ser citado um hipottico Programa de Administrao Geral que contemple aes tais como Gerenciamento dos Servios de Sade, Gerenciamento da Procuradoria Geral, Gerenciamento de Obras e Gerenciamento Fazendrio entre outros. As aes citadas tem por fim o provimento de meios administrativos para a consecuo de servios de sade pblica a cargo de rgo Gestor de Sade, de servios de representao jurdica e extra-judicial do rgo governamental a cargo de Procuradoria Jurdica, de servios de execuo de obras de infra-estrutura urbana a cargo de rgo Gestor de Obras e servios de administrao de recursos financeiros a cargo de rgo Gestor de Assuntos de Fazenda. Os Programas de Governo devem ainda ser observados segundos outros elementos componentes dos mesmos. Dessa forma, em cada programa de governo segundo a conceituao primria de finalidade so descritos os objetivos dos mesmos. Tais objetivos do programa podem ser entendidos como o que deve ser feito para a resoluo de um problema especfico. Por exemplo, para a resoluo do problema de falta de acesso da populao aos servios educacionais pode ser definido como objetivo de um programa disponibilizar acesso fsico populao aos servios de educao. importante haver uma conceituao clara do que seja um problema. A primeira considerao a ser feita remete ao conceito de divergncia entre a situao presente e a situao futura desejada. Desta forma, a desconformidade entre a realidade atual e o cenrio de projeo deve ser visto como o problema a ser solucionado. Tal admisso de problema permite a percepo de forma clara e objetiva dos problemas a serem enfrentados. Outra considerao importante reflete a caracterstica de efeito das situaes presente e projetada. preciso perceber que uma situao pode ser vista como problema para um indivduo (ou grupo ou classe de indivduos) e no serem divisados como problemas por outros indivduos, grupos ou classes sociais. Portanto, no mbito de planejamento de polticas pblicas, as situaes admitidas como problemas devem considerar o carter coletivo e nunca os carteres individuais ou grupais restritivos. Ainda preciso admitir a possibilidade de enfrentamento exitoso da situao presente, uma vez que a projeo inconforme ou inatingvel segundo os recursos disponveis descaracteriza o

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planejamento, passando a constituir uma quimera ou utopia social com fins pblicos questionveis. O carter de planejamento como meio de desenvolvimento social em seus aspectos amplos deve ser sempre observado e utilizado como paradigma. A admisso da possibilidade de sucesso no confronto com o problema identificado traz em si o conhecimento das causas. Uma vez que planejamento tem por objetivo primeiro o atingimento de situao conforme projetado, claro fica que faz-se necessrio anulao ou mitigao dos fatores que do origem s situaes e no meramente a minimizao das conseqncias perceptveis do problema. Uma vez que seja visualizada a situao futura confrontada com a presente e considerada a possibilidade profcua de enfrentamento da mesma, foi automaticamente percebida a parcela populacional diretamente beneficiada pela atuao governamental a ser realizada. Portanto, o pblico-alvo do programa passa a ser claramente definido. Tal definio de pblico a ser atingido diretamente elemento estrutural importante constitutivo de um programa de governo. Outro elemento importante remete mensurao dos resultados a serem atingidos. Dentro dessa admisso, so alocados a cada programa indicadores de resultado que conferem a capacidade de avaliao da situao inicial com o passar do tempo de execuo das aes envolvidas. Tambm importante definir-se institucionalmente as realizaes pertinentes a cada programa. Assim sendo, atribui-se a unidades administrativas claramente identificadas as responsabilidades pela resoluo dos problemas identificados em cada programa. Portanto, na apresentao dos programas governamentais, a responsabilidade pelo alcance dos resultados projetados demonstrado em campo especfico, identificando o rgo executor das aes de governo. Outro componente essencial remete considerao dos recursos financeiros disponveis. A alocao de recursos resoluo de cada problema leva em conta o montante e a origem do numerrio a ser utilizado. Desta forma, os recursos provm de caixa prprio de governo (e por isso tais recursos so classificados como Recursos Prprios ou Recursos Ordinrios), de repasses de outras esferas de governo conforme o

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arcabouo legal existente (tais recursos so classificados como Recursos de Transferncias) e de operaes de financiamento firmados com instituies do Sistema Financeiro Nacional (recursos oriundos de Operaes de Crdito). Outra possibilidade de financiamento de polticas pblicas remete interao entre os setores pblico e privado da economia. Em tais casos, os recursos so considerados como provenientes de Parcerias (chama-se a ateno para a Lei Federal de Regulamentao das Parcerias Pblico Privadas como mecanismo de captao de tais espcies de financiamento de polticas governamentais). Aprofundando-se na anlise estrutural dos programas de governos chega-se ao nvel de considerao das aes a serem executadas em cada programa. Conforme j exposto, quando promovedora da expanso das aes de governo por meio de existncia limitada no tempo as aes so classificadas como projetos e no caso de manuteno dos procedimentos j existentes de forma temporal continuada, as aes so admitidas como atividades. Claro est que para cada projeto ou atividade faz-se necessria a devida destinao de recursos. Assim sendo, os recursos demonstrados em sua totalidade no programa so divididos de forma a propiciar a execuo das aes alocadas a cada programa. Tais recursos, utilizados para execuo dos projetos e atividades especficos, gerar bens ou servios. Tais bens ou servios recebem a denominao tcnica de produtos das aes e so demonstrados de forma individualizada e claramente identificados para cada ao dos programas de governo. Como a mensurao dos produtos remete ao conceito tangvel, cada produto de ao demonstrado atravs de metas fsicas a serem atingidas ao final do perodo considerado para o planejamento. Tais componentes demonstrados formam a estruturao bsica de um instrumento de planejamento de mdio prazo conforme a metodologia usualmente utilizada pelos setores responsveis pelo planejamento de polticas pblicas das esferas governamentais do pas. importante chamar a ateno para processos tcnicos aproximados aos instrumentos de planejamento de polticas para longo prazo. Desta forma, os procedimentos utilizados remetem naturalmente a mtodos utilizados em instrumentos de planejamentos temporais maiores, tais como o confronto das despesas s possibilidades concretas de percepo de recursos financeiros de forma direta ou atravs

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de acordos com setores diversos da economia, a projeo de cenrios a serem alcanados e o confronto com a situao presente, a definio clara das aes a serem implementadas e a busca de atingimento de resultados concretos e passveis de mensurao conducentes a situaes sociais interligadas e no consideradas somente como componentes isolados e sem interdependncia sistmica.

4.5. Metodologia Viso Geral e Institucional

Em linhas gerais, a metodologia de elaborao do instrumento de planejamento pode ser definida pelas etapas seguintes. O incio dos trabalhos de planejamento plurianual envolve a viso de atuao da equipe administrativa conduzida ao poder atravs de sufrgio universal. O conhecimento da situao presente e a projeo de situao futura desejvel, bem como os meios de alcance da mesma tm por base a viso do Administrador Pblico e de sua equipe poltica-administrativa de suporte. Em termos tcnicos, a Base Estratgica do Plano Plurianual pressupe julgamentos de oportunidade e de mrito e, portanto, envolve a posio do administrador pblico eleito e sua concepo da forma de atendimento aos anseios da populao que o conduziu ao cargo de gesto pblica. Uma vez conhecida a viso geral do Administrador Pblico acerca da situao presente e da projeo futura, inicia-se a atuao do rgo central de planejamento. Tal rgo possui atribuio tcnica e trabalha em nvel de coleta, anlise e consolidao das propostas setoriais dos rgos da entidade governamental. De modo geral, ocorrem estudos preliminares de projeo de receita para o perodo a que se refira o planejamento de mdio prazo. Aps tais estudos preliminares, elaboram-se os mtodos de coleta de dados. Em havendo sistema de informao em formato digital, os dados sero obtidos atravs da insero de informaes por cada rgo setorial. Caso contrrio, as informaes sero conseguidas por meio de formulrios especficos de coleta de dados. So realizados reunies e treinamentos preliminares para os agentes setoriais envolvidos na elaborao das proposies. Tais agentes atuaro em conjunto com o gestor de cada rgo e devero adequar a viso poltica dos mesmos s orientaes tcnicas e possibilidades reais de execuo dos planos apresentados.

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Durante essa fase, ocorre interao acentuada com os tcnicos da unidade central de planejamento para prestao de informaes e realizao de ajustes necessrios s propostas em elaborao. Aps o recebimento das propostas setoriais, o rgo central de planejamento promove avaliao do material recebido e apresentao das concluses preliminares ao grupo tcnico gestor para conformao dos planos segundo a viso do administrador e equipe direta de apoio. Nesse estgio, ocorre a consolidao das propostas setoriais e apresentao de diretrizes para elaborao dos planos multissetoriais que envolvam atuao conjunta de rgos distintos da estrutura administrativa para o alcance de resultados de grande impacto junto sociedade. Uma vez composta a proposta preliminar de planejamento plurianual, ocorre a apresentao ao grupo tcnico gestor composto pelo administrador e seus auxiliares diretos para apreciao crtica. importante frisar que a metodologia acima exposta refere-se a procedimentos internos instituio executiva responsvel pela elaborao da proposta de planejamento de mdio prazo. Ocorre, porm, que a legislao acerca da matria conforme j exposto obriga transparncia dos atos e ao incentivo participao popular, sendo estas inclusive condies obrigatrias para a apreciao da proposta pelo Poder Legislativo. Portanto, durante a fase de elaborao das propostas setoriais e quando da consolidao da proposta preliminar de Plano Plurianual, so realizadas consultas e audincias pblicas amplamente divulgadas para a percepo e insero das necessidades coletivas junto ao instrumento de planejamento. Percebe-se, portanto, que o processo de elaborao do planejamento envolve a viso poltica do Administrador e equipe de apoio, a viso tcnica dos grupos setoriais para adequao metodolgica das proposies da equipe poltica administrativa e a viso da populao atravs da apresentao de propostas e sugestes quando das consultas, debates e audincias pblicas. Interessante notar que as consultas, debates e audincias pblicas buscam envolver todos os segmentos da sociedade atravs de entidades organizadas de representao popular e atravs da participao individual dos cidados. A participao popular ocorre em vrias fases do processo, a saber: quando da

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elaborao das propostas setoriais atravs de consultas a entidades organizadas de representao social tais como conselhos comunitrios e associaes de classes e do acolhimento de sugestes individuais; quando da consolidao final do projeto de planejamento para envio apreciao do Poder Legislativo atravs de audincia pblica para apresentao global dos planos de governo para o perodo pertinente sendo ainda permitido acolhimento de proposies atravs da apresentao pblica das mesmas e, por ltimo, por meio do processo prprio legislativo uma vez que facultada ao Poder referido a promoo de audincias pblicas para apreciao popular do projeto e acolhimento de proposies de entidades sociais organizadas. Tais aceites de pedidos concretizam-se atravs de proposio legislativa de alteraes ao projeto de lei de plano plurianual conforme apresentado pelo Poder Executivo. Claro est que tais emendas legislativas devem ser feitas de forma responsvel e em busca do interesse maior pblico, uma vez que estudos e elaborao de instrumentos de planejamento envolvem conhecimentos e trabalhos tcnico de certa complexidade e grande impacto social. Nada impede a interao entre o corpo tcnico do Poder Executivo, o corpo tcnico do Poder Legislativo e o corpo eletivo das Casas de Leis para a elaborao de documento final de planejamento coerente e passvel de realizao. Mesmo porque tais alteraes sofrero aceite ou veto do Poder Executivo e, neste ltimo caso retornaro ao Legislativo para nova anlise, importante o jogo poltico natural entre o poder responsvel pela execuo de polticas pblicas e o poder representativo dos interesses do povo. A interao e os mecanismos naturais polticos promovero o adequado ajuste entre as condies tcnicas e as condies de mrito e oportunidade para a realizao de polticas pblicas para o desenvolvimento da sociedade.

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5. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 5.1. Conceituao de Lei de Diretrizes Oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias o instrumento que permite, em sentido lato, a orientao da elaborao e execuo dos oramentos pblicos anuais. De forma restrita, pode-se afirmar que a Lei de Diretrizes Oramentrias tem como funo precpua definir as metas e prioridades da administrao pblica, orientar a elaborao da lei oramentria anual abrangendo a organizao e estruturao dos oramentos, as diretrizes gerais para a elaborao dos oramentos e suas alteraes, as disposies relativas s despesas com pessoal e encargos sociais, dispor sobre alteraes na legislao tributria e, no caso da administrao pblica federal, estabelecer a poltica de aplicao das agncias oficiais de fomento. Ainda segundo texto legal complementar, a Lei de Diretrizes Oramentrias dever dispor sobre equilbrio entre receitas e despesas, critrios e formas de limitao de empenho a ser efetivado nos casos de verificao de realizao de receita incompatvel com o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas em anexo prprio de metas fiscais e nos casos em que houver ultrapassagem do limite permitido por quadrimestre da dvida consolidada do ente governamental. Faz-se importante o esclarecimento de alguns conceitos, tais como resultado primrio e resultado nominal. Este primeiro pode ser compreendido como a diferena entre as receitas no-financeiras e as despesas no-financeiras do governo. Dessa forma, teremos o resultado primrio como o somatrio das receitas correntes e receitas de capital subtradas as aplicaes financeiras e as operaes de crdito assim como as receitas de alienaes em confronto ao somatrio das despesas correntes com as despesas de capital exceto os encargos da dvida e as amortizaes pagas no perodo. Em demonstrativo equacional: Receita Corrente + Receita de Capital () Aplicaes Financeiras () Operaes de Crdito () Alienaes de Bens = Receita No-Financeira; Despesas Correntes + Despesas de Capital () Encargos da Dvida () Amortizao da Dvida = Despesa No-Financeira. Em termos finais: Receita No-Financeira () Despesa NoFinanceira = Resultado Primrio. Quanto ao resultado nominal, pode-se perceb-lo da seguinte forma: (Encargos da Dvida - Aplicaes Financeiras) - Resultado Primrio.

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Em termos gerais, o resultado nominal pode ser visto como a diferena entre o resultado primrio em confronto com os valores relativos aos juros e encargos da dvida ou, ainda, como receitas no-financeiras versus despesas no-financeiras considerando-se as despesas com juros da dvida. Outro ponto importante a ser compreendido refere-se aos limites de endividamento dos entes da federao. Segundo texto de lei complementar coube ao Senado Federal a regulamentao das condies e limites de endividamento para as entidades das esferas de governo. Dessa forma, revestido de tal capacidade, editou o Senado Federal as Resolues 40, de 20 de dezembro de 2001 e 43, de 21 de dezembro de 2001 as quais dispem, respectivamente, sobre os limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e sobre as operaes de crdito internas e externas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive concesso de garantias e seus limites e condies de autorizao. Retornando s disposies de texto legal complementar Constituio Federal do pas, coube ainda ao instrumento de diretrizes oramentrias dispor sobre normas relativas ao controle de custos e avaliao dos programas financiados com recursos oramentrios, demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas alm das definidas em Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, e dispor sobre riscos fiscais, os quais constaro de anexo prprio denominado Anexo de Riscos Fiscais. Conforme o texto complementar de lei, o instrumento de diretrizes oramentrias conter anexos especficos demonstrativos de metas e riscos fiscais. Faz-se importante discorrer brevemente sobre tais anexos para promover um melhor esclarecimento da matria. Dessa forma, o Anexo de Metas Fiscais conter demonstrativo de metas e prioridades da administrao para o exerccio a que se refere, demonstrativos de metas anuais em valores correntes e constantes para as receitas, despesas, resultados nominal e primrio e demonstrativo do montante da dvida pblica para os exerccios a que se refira o instrumento e aos dois exerccios anteriores. Tal Anexo de Metas Fiscais conter ainda avaliao das metas relativas ao exerccio anterior, a demonstrao da memria e metodologia de clculo das metas anuais para justificao dos resultados

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pretendidos comparando-se tais resultados com os fixados para os trs exerccios anteriores e o demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido com destaque para as origens e aplicaes dos recursos obtidos atravs da alienao de ativos para os trs exerccios anteriores. Ainda conter o Anexo de Metas Fiscais demonstrativo de avaliao da situao financeira e atuarial de institutos de regime prprio de previdncia social se houver e, por fim, demonstrativos de estimativa e compensao de renncia de receitas e demonstrativo de margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. O Anexo de Riscos Fiscais dever conter avaliao dos passivos contingentes e outros riscos fiscais capazes de comprometimento das contas pblicas com explanao das providncias consideradas caso ocorram os eventos fortuitos de fora maior. Dentre os riscos fiscais, pode-se citar demandas judiciais que tendam a decises proferidas em julgado relativo a indenizaes de grande valor a serem suportadas pelo ente de governo dentre os passivos contingentes ou ainda, a variao de valor cambial de compromissos financeiros assumidos pelo ente. Como outros riscos fiscais pode-se citar as intempries naturais que impactem a arrecadao de receitas ou a participao em transferncias constitucionais vinculadas tais como enchentes de grande porte ou perodos de estiagem prolongada em municpios de economia agropecuria.

5.2. Base Legal da Lei de Diretrizes Oramentrias

O instrumento de diretrizes oramentrias encontra sua fundamentao inicial no corpo da Carta Magna da Nao. A Constituio Federal promulgada em 1988 faz constar em seu interior os seguintes dispositivos:
Ttulo VI Da Tributao e do Oramento Captulo II Das Finanas Pblicas Seo II Dos Oramentos Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: [...] II as diretrizes oramentrias [...] 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.[...]

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9 Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao [...] da lei de diretrizes oramentrias [...]

Ainda o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT define em seu artigo 35, pargrafo 2, inciso II:
O projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.

Ainda legislao de carter complementar versa sobre a matria pertinente a diretrizes para os oramentos anuais e dessa forma temos as disposies da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 alcunhada como Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual preocupou-se com tal assunto de forma notria conferindo ao instrumento de diretrizes oramentrias maiores atribuies tangentes ao controle e transparncia da gesto fiscal equilibrada. Dessa forma, seo especfica do texto legal complementar versa sobre a matria conforme pode ser verificado:
Captulo II Do Planejamento [...] Seo II Da Lei de Diretrizes Oramentrias Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender ao disposto no 2 do art. 165 da constituio e: I dispor tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na alnea b do inciso II deste artigo, no art. 9 e no inciso II do 1 do art. 31; c) (VETADO) d) (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; II (VETADO) III (VETADO) 1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. 2 O anexo conter, ainda: I avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional;

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III evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; IV avaliao da situao financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; V demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. 3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. 4 A mensagem que encaminhar o projeto da Unio apresentar, em anexo especfico, os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subseqente.

Ainda define a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 a obrigatoriedade especfica de clareza e transparncia dos procedimentos de elaborao das diretrizes oramentrias definindo em seu corpo :
Captulo IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: [...] leis de diretrizes oramentrias; [...] Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso [...] [das] leis de diretrizes oramentrias [...].

Tambm para a formulao das diretrizes oramentrias preocupou-se legislao complementar em dotar os procedimentos prprios da transparncia e responsabilidade necessrias boa conduo das polticas pblicas para o desenvolvimento social. Desta forma, o texto regulamentador dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal preocupou-se em versar sobre o assunto definindo a participao popular como condio sine qua non para a apreciao do documento de diretrizes de planejamento oramentrio de curto prazo pelo Poder Legislativo. Dessa forma, a Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001 estabeleceu em seu corpo os dispositivos seguintes:
Captulo I Diretrizes Gerais [...] Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[...] II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na

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formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; [...]

Ainda especifica o texto legal:

Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana [...] Seo I Dos Instrumentos em Geral Art. 4 Para os fins dessa lei, sero utilizados entre outros instrumentos:[...] III - planejamento municipal, em especial:[...] e) diretrizes oramentrias [...] f) gesto oramentria participativa; [...]

Continuam os preceitos do documento conhecido por Estatuto das Cidades:

Captulo IV Da Gesto Democrtica da Cidade Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas [...] da lei de diretrizes oramentrias [...] como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Verifica-se, portanto, o carter participativo a ser conferido pea de diretrizes oramentrias. A participao da populao na conduo dos destinos da cidade reforada com instrumentos de apresentao dos resultados pretendidos e alcanados para cada exerccio financeiro. Dessa feita, a formulao de polticas pblicas de curto prazo revestida do conceito de responsabilidade pelo alcance dos resultados. Fica clara a busca por atuao responsvel na gesto pblica, dispondo populao dados que levam concluses acerca do desempenho da gesto governamental. Ainda o carter de prudncia administrativa percebido quando da determinao de mecanismos condutores do equilbrio na gesto em casos de natureza fortuita e, dessa forma, busca-se definir as providncias e atos coerentes de gesto para reverso de situaes de impacto negativo s contas pblicas.

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5.3. Objetivos da Lei de Diretrizes Oramentrias

Tendo por base a anlise da fundamentao legal do instrumento de diretrizes oramentrias, pode-se buscar a aferio dos objetivos primordiais de tal documento. Como finalidade bsica do instrumento, pode-se citar os traos de pea de composio do processo de planejamento oramentrio. Dessa forma, a legislao reveste o referido instrumental de competncia exclusiva do Poder Executivo. Tal preocupao importante medida que possibilita ao Executivo dar continuidade aos planos governamentais aventados. Dessa forma, expem-se as metas e as prioridades de governo para o ano a que se refere o texto legal. Ainda objetiva-se a demonstrao dos parmetros de elaborao e execuo da lei oramentria anual para o exerccio. Tal ponto de importncia a ser considerada, j que a execuo dos planos aventados depende da existncia de recursos para o financiamento das aes de governo. Uma vez que a captao dos referidos recursos liga-se existncia de diversos fatores e podem ocorrer divergncias entre a previso de entrada de recursos e seu efetivo recolhimento, faz-se necessrio definio de critrios de conteno de despesas e de parmetros de graduao da importncia de cada poltica de governo. Portanto, um dos objetivos da lei de diretrizes oramentrias exatamente a busca da gesto fiscal equilibrada possibilitada por meio de mecanismos de adequao do fluxo financeiro realizao dos gastos prprios do ente governamental. Outro objetivo importante trata da demonstrao dos mecanismos de renncia de receitas e as medidas de compensao para tais casos. Tal caracterstica importante medida que evita concesso de incentivos de forma poltica no planejada e que fomente o que se convencionou alcunhar guerra fiscal entre entes da federao. Mesmo porque, tecnicamente aprofundando o tema, a concesso de incentivos possui analogia com a realizao de gastos. A diferena que no haver a entrada registrada contabilmente de recursos na entidade governamental. Porm, haver a utilizao de disponibilidades para a realizao de determinada ao que promover impacto social significativo. A diferena principal a restrio e limitao legal de condies para o repasse efetivo de valores pblicos a entidade do setor privado, o que possibilita controle maior sobre tais aes. Uma vez que quando da concesso de incentivos no ocorre a entrada material e o respectivo registro contbil dos valores, existe maior flexibilizao e menor responsabilidade efetiva sobre a disponibilizao de tais

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recursos. O efeito final idntico: a esfera de governo deixa de aplicar diretamente os recursos para a consecuo de determinado resultado e repassa a execuo das aes a organismo privado para a obteno de mesmo fim. O ponto central de diferenciao a maior restrio para a entrega fsica de numerrio em um caso e o no recolhimento efetivo de recursos ao caixa governamental em outro. Por isso, para tais casos costumase aplicar o conceito de gasto tributrio, j que ocorre a aplicao de valores fiscais para atingimento de determinada finalidade tanto para a sada de valor recolhido quanto da no entrada de valor fiscal. Portanto, para este caso especfico, o instrumento de diretrizes oramentrias busca a transparncia e a responsabilidade na utilizao dos recursos pblicos efetivos e potenciais atravs de demonstrativos clarificados acerca do assunto. importante frisar que os dispositivos legais acerca da renncia de receita no objetivam a extino dos mecanismos de concesso de incentivos. Mesmo porque se trata de estratgia de flexibilizao das aes de governo, tais mandamentos legais buscam dotar as aes de verniz de responsabilidade, transparncia e benefcio social. Ainda em relao descentralizao das aes atravs da atuao em parceria do setor privado com a respectiva contrapartida de recursos, definiu a lei complementar a obrigatoriedade de regulamentao em instrumento de diretrizes oramentrias para tais possibilidades. Portanto, deve em pea de diretrizes de elaborao e execuo dos oramentos de governo constar demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. Pode-se compreender a importncia de tais regulamentaes quando da elaborao das diretrizes oramentrias se considerado o papel primeiro do estado, ou seja, a sua responsabilidade em atender de forma isonmica aos anseios da coletividade. Ora, se tem por obrigao promover o bemcomum, no pode o estado despender recursos a terceiros sem avocar a si a responsabilidade pela aplicao de tais recursos uma vez que apenas os repassa a outrem para bem utiliz-lo em vez de aplic-lo diretamente. Portanto, a responsabilidade do Poder Pblico no lhe tirada porque atribuiu a outro parcial atendimento de demanda social. Pelo contrrio, sua responsabilidade ainda maior uma vez que no pode utilizar-se do argumento de desconhecimento para justificar omisso na fiscalizao do uso dos recursos repassados. Portanto, mecanismos que melhor

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permitam ao Executivo controle de valores repassados a entidades devem ser inseridos na lei de diretrizes oramentrias para que os parmetros de disponibilizao dos referidos recursos e o acompanhamento de sua aplicao sejam claros e conhecidos. Como exemplo, podemos citar incluso de obrigatoriedade das entidades s quais forem repassados recursos do errio de apresentarem previamente plano de metas de atendimento populao e destinao dos recursos, bem como a disponibilidade em submeter-se fiscalizao do Poder Pblico para verificao do cumprimento das metas acordadas. Outro ponto importante quanto aos objetivos da pea de diretrizes oramentrias diz respeito obrigatoriedade de disposio sobre normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos. Tal item refora o papel de instrumento de planejamento da lei de diretrizes oramentrias, haja vista a possibilidade implcita de controle interno e externo das aes de governo. Pode-se citar, com nfase, o controle interno uma vez que o conceito de controle compe-se de trs fases distintas que so controle anterior, concomitante e posterior. O controle anterior preocupa-se com a viso preliminar dos possveis desvios das aes fixadas. Sua utilizao permite ganho significativo na realizao dos objetivos, j que evita dispndios com correes de impropriedades ocorridas. O controle concomitante fixa-se na percepo do erro quando da execuo parcial do ato e permite menor dispndio para a correo, j que identifica os atos imprprios e os corrige ainda na fase de execuo dos processos. O controle posterior caracterstico do controle externo dos atos da administrao pblica, podendo tambm compor as atividades de controle interno. Reporta-se identificao do desvio e correo dos mesmos aps a concluso do ato. Portanto, o dispositivo referido permite maior eficincia nos atos pblicos. Ele tem por objetivo permitir a verificao dos desvios antes da execuo do ato ou ainda quando da sua realizao. Tal propriedade permite avaliao dos resultados das aes de governo, j que os desvios porventura ocorridos podem ser identificados e prontamente retificados. Em termos totalmente prticos, isso significa, por exemplo, a percepo de alocao de um gasto especfico em programa de governo com finalidade diversa da realmente pretendida pela ordenao da despesa. A alocao de despesa referente a

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gneros de alimentao para assistncia social alocado em ao de manuteno dos servios administrativos do rgo pertinente pode ser citada como exemplo de desvio de finalidade. Uma vez que as diretrizes oramentrias definem a classificao das despesas por estrutura de funo de governo e de programas, tais desvios tornam-se identificveis atravs de metodologia prpria de anlise e controle dos gastos pblicos. Outro objetivo importante do documento de diretrizes oramentrias refere-se demonstrao obrigatria das metas anuais de receitas e despesas, tanto em valores correntes quanto em valores parametrizados por uma constante. Devem ainda ser demonstrados os resultados obtidos no confronto entre receitas e despesas, considerando-se os pagamentos da dvida do ente pblico, a avaliao do cumprimento das metas fiscais relativas ao ano anterior. Demonstra-se, tambm, a memria e metodologia de clculo da evoluo e estimativa da Receita e Despesa. Deve ainda o instrumento de diretrizes oramentrias apresentar a demonstrao dos resultados obtidos destacando a origem e aplicao de recursos obtidos com a alienao de ativos. Pode-se perceber a preocupao com a situao financeira e atuarial dos regimes prprios de previdncia social e, no caso da Unio, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Havendo outros fundos pblicos e/ou programas estatais de natureza atuarial, devero sua situao financeira e atuarial estar devidamente demonstradas em pea de diretrizes oramentrias. Tal preocupao pode ser vista como medida de prudncia e transparncia, pois abre ao conhecimento externo os resultados projetados das avaliaes matemticas dos recursos em caixa nas entidades previdencirias e nos fundos especficos. Portanto, a percepo das aplicaes previdencirias dos regimes prprios dos entes da federao evita futuras situaes de desamparo de segurados, uma vez que concede ao controle externo a possibilidade de acompanhamento da gesto atuarial dos recursos sob a guarda das referidas entidades. Tais recursos, como de conhecimento pblico, devero ser repassados aos segurados quando estes atingirem as condies devidas para usufruto dos direitos previdencirios e descanso da vida laboral.

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Portanto, pode-se perceber o papel destinado, pela atual legislao, lei de diretrizes oramentrias como instrumento de planejamento e gesto e de crescente importncia nos processos de execuo dos atos pblicos. Em termos restritos, a legislao constitucional concebeu tal diploma de diretrizes oramentrias como instrumento de integrao entre as peas de planejamento oramentrio. A legislao infra-constitucional posterior, a saber a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, concedeu elaborao das diretrizes oramentrias o papel de documento de transparncia e de gesto fiscal. Tal condio pode ser percebida quando da considerao dos anexos lei de diretrizes oramentrias definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Como um dos pilares de tal legislao complementar a gesto fiscal responsvel, ficou a pea de diretrizes oramentrias inserida nesse contexto de documento de promoo de gesto tendente ao equilbrio entre receitas e despesas, sendo essa condio uma das caractersticas expressas na lei para as diretrizes oramentrias. Em resumo, os objetivos da lei de diretrizes oramentrias conforme os dispositivos legais referentes matria so a integrao dos processos de planejamento oramentrio e a transparncia e responsabilidade na gesto dos recursos pblicos, tanto em nvel oramentrio de previso de receitas e fixao de despesas quanto em nvel de arrecadao fiscal e desembolso financeiro.

5.4. Estrutura da Lei de Diretrizes Oramentrias

A estruturao da documentao de diretrizes oramentrias busca adequar os mandamentos do arcabouo legislativo metodologia prpria pertinente rea de planejamento de polticas de governo. Dessa forma, as diretrizes oramentrias compem-se fundamentalmente de texto da lei e anexos de metas e riscos fiscais. A parte textual do documento traz em si divises organizadas acerca das obrigatoriedades constantes dos mandamentos legais sobre a sua composio. Portanto,

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em termos gerais, pode-se alocar lei de diretrizes oramentrias parte textual acerca de disposies preliminares estas apresentando as diretrizes lato sensu para a elaborao do oramento de governo para o perodo a que se refere. Assim sendo, o artigo primrio do documento de diretrizes expe a fundamentao legal maior sobre o assunto e define a composio dos elementos do documento em tela, tais como dispositivos acerca de: prioridades e metas da administrao pblica pertinente, organizao e estrutura dos oramentos, diretrizes para a execuo da lei de oramento anual, disposies concernentes s despesas com pessoal e encargos sociais, disposies sobre as alteraes na legislao tributria e disposies finais. Como perceptvel, tal parte apresenta as obrigatoriedades legais a serem contidas na pea de diretrizes oramentrias. Cada uma das disposies referidas ir compor captulos do documento legal e ser desdobrada em artigos, tratando estes sobre as disposies de forma analtica. parte textual do documento seguem-se os anexos prprios conforme mandamentos da legislao maior. Dessa forma, apresentam-se os dados numricos e textuais analticos embasadores das diretrizes oramentrias. Conforme legislao complementar, expemse as metas e prioridades da administrao em anexo com esta intitulao, elencando-se a previso de execuo de aes de governo em prazo restrito ao exerccio financeiro. Ainda os resultados obtidos no confronto entre receita e despesas devem ser demonstrados em anexos prprios, esclarecendo-se a posio do ente em relao s obrigaes financeiras no momento atual e a projeo de tais dvidas para binio futuro. Tais demonstraes, bem como as obtenes de resultados primrio e nominal, sero orientadas por parmetros correntes e constantes. As posies expostas em valores sero, ainda, avaliadas em anexo textual relativo ao ano anterior. Portanto, executa-se a demonstrao da posio atual de receitas e despesas e estoque da dvida para o exerccio a que se refere e para os dois exerccios vindouros e a avaliao do cumprimento das metas relativas ao exerccio anterior. Ainda apresentam-se a memria e metodologia de clculo para a evoluo e estimativa de receitas e despesas. Dessa forma, ocorre a integrao entre tais anexos atravs da explanao dos critrios de estimativa de receita com conseqente evoluo da despesa, a posio financeira do ente e respectiva projeo com considerao da dvida governamental e a memria e metodologia de clculo utilizado.

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Tambm o Patrimnio Lquido do ente de governo deve ser demonstrado em anexo prprio, com exposio do resultado obtido na execuo contbil do exerccio. Em complemento, a alienao de ativos pblicos deve ser explanada, bem como a aplicao do capital obtido com tal operao. Anexo de demonstrao da posio financeira e atuarial de regime prprio de previdncia social compem a estrutura do documento de diretrizes oramentrias. Tal anexo deve demonstrar a posio atual do instituto de regime prprio previdencirio bem como a projeo futura para o mesmo. Como elemento estruturativo da pea de diretriz de oramento, as estimativas de aes de concesso de incentivos e outras referentes renncia de receitas devem ser devidamente demonstrada em anexo. Tais elementos compem a estruturao do diploma legal de diretrizes oramentrias. Conforme se pode auferir, o referido documento em sua estruturao busca atender s finalidades incutidas pela legislao pertinente. Tais atribuies revestiram-se de carter amplo de gesto de governo, j que as matrias disciplinadas originalmente por tal documento foram ampliadas com a alocao de competncia para o tratamento de vrios assuntos. Dessa forma reflete-se a importncia da lei de diretrizes oramentrias na regulamentao de matrias de mbito fiscal e oramentrio, atuando no controle prvio, na transparncia e no esforo para a obteno da responsabilidade fiscal nos processos prprios da atividade de administrao pblica.

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6. Lei Oramentria Anual (LOA) 6.1. Conceituao de Lei Oramentria Anual

A lei oramentria anual versa primariamente sobre a alocao de recursos para a execuo da programao das aes de governo. Por esse motivo tambm conhecida como lei de meios, versando o termo por esse prisma, sobre a caracterstica de alocao de recursos financeiros a cada ao de governo. Dessa forma, e em sentido mais amplo, a pea oramentria compe autorizao legislativa para os gastos do executivo. A apreciao plenria do Poder Legislativo considera as previses de ingresso de recursos e a devida distribuio dos mesmos por objetos de gasto para a execuo das polticas pblicas preestabelecidas. importante observar a diferenciao entre recursos fixados na lei oramentria e recursos financeiros. Uma vez que os recursos oramentrios usualmente conhecidos como dotaes oramentrias ou verbas do oramento tratam de autorizao de gastos e recursos financeiros versam sobre os valores efetivamente recolhidos ao tesouro do governo, os valores constantes no oramento no compem obrigatoriedade de gasto. Assim sendo, as pretenses de gastos projetadas para o exerccio financeiro ficam subordinadas efetiva realizao da previso de arrecadao de receitas. Tal ponto de importncia acentuada, uma vez que trata da utilizao equilibrada dos mecanismos de financiamento de polticas pblicas. Portanto, aps a aprovao da lei de oramento anual, faz-se obrigatrio por mandamento legal a elaborao e publicao de cronograma financeiro do ente pblico, no qual devero estar expostas as previses de arrecadao de receitas e o respectivo quadro de desembolso mensal por rgo de governo.

6.2. Base Legal da Lei Oramentria Anual

A fundamentao de oramento anual existe em instrumento legislativo datado de 1964. Por hierarquia de leis, conforme ordenamento jurdico, sero expostos os dispositivos legais a iniciar-se pela Carta Maior da Nao promulgada em 1988.

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Dessa forma, encontra-se no interior da Constituio da Repblica Federativa do Brasil disposies acerca do instrumento anual de oramento. Tais disposies so as que seguem:
Ttulo VI Da Tributao e do Oramento Captulo II Das Finanas Pblicas Seo II Dos Oramentos Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:[...] III os oramentos anuais [...] 5 A lei oramentria anual compreender: I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. 6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre as suas funes a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critrio populacional. 8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. 9 Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao [...] da lei oramentria anual; [...] Art. 166. Os projetos de lei relativos [...] ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 2 As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou

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III - sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta. 6 Os projetos de lei do[...]oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. 7 Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo. 8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados; VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5;[...] 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. 3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62. 4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamentos de dbitos para com esta. Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9.

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Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;[...]

Portanto, dos dispositivos legais acima referenciados podem ser aferidos os assim chamados princpios oramentrios os quais so os norteadores gerais da elaborao do instrumento de oramento anual. Tais princpios sero melhor expostos em parte especfica do texto. Ainda estabelece a legislao quanto ao tempo necessrio para os procedimentos acerca da matria oramentria, conforme dispe os Atos das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, a saber:
Art. 35[...] 2[...] III o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Tambm legislao infra-constitucional de carter complementar preocupou-se com a matria. Interessante perceber que a preocupao com a aplicao governamental dos recursos captados junto sociedade compe trajetria histrica anterior aos preceitos constitucionais vigentes. Dessa forma, a lei complementar que institui normas gerais de direito financeiro aplicvel Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios data de 17 de maro de 1964 e a Assemblia Constituinte da Carta Magna de 1988 encampa as diretrizes estabelecidas pelo diploma legal. A lei referida, a saber: Lei 4.320, de 1964 desce em nveis analticos de orientao elaborao e controle dos oramentos e balanos dos entes da federao. Dessa forma, encontramos em seu interior ttulos inteiros dispondo a respeito da matria oramentria. Podem ser citados como exemplos o Ttulo I Da Lei de Oramento, com captulos acerca das disposies gerais da lei oramentria, assim como captulos que tratam de temas mais especficos tais como receitas e despesas este ltimo dividido em Seo I Das Despesas Correntes e Seo II Das Despesas de Capital.

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Ainda pode-se citar verbi gratia o Ttulo II Da Proposta Oramentria, versando sobre o contedo e forma da proposta oramentria em seu Captulo I e da Elaborao da Proposta Oramentria em seu Captulo II este dividido em Seo I que trata das Previses Plurianuais e Seo II acerca das Previses Anuais. O Ttulo III da referida lei complementar trata da Elaborao da Lei de Oramento. Os ttulos em seguimento dispem sobre o exerccio financeiro e crditos adicionais. Aps estes ltimos, a lei apresenta o Ttulo VI Da Execuo do Oramento e especifica parmetros para a Programao da Despesa, da execuo da Receita e dos procedimentos gerais para a execuo da Despesa. Ainda acerca da matria oramentria, o diploma legal em tela traz diviso numerada como Ttulo VIII Do Controle da Execuo Oramentria. Por ser extenso o instrumento legal, far-se- citao dos principais dispositivos capacitantes ao entendimento lato sensu acerca da matria de oramento anual conforme segue:
Ttulo I Da Lei de Oramento Captulo I Disposies Gerais Art. 2 A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. 1 Integraro a Lei de Oramento: I - sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do Governo; II - quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econmicas, na forma do Anexo nmero 1; III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislao; IV - quadro das dotaes por rgos do Governo e da Administrao. 2 Acompanharo a Lei de Oramento: I - quadros demonstrativos da receita e planos de aplicao dos fundos especiais; II - quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nmeros 6 e 9; III - quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realizao de obras e de prestao de servios. Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papel moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros. Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da Administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam realizar, observado o disposto no Art. 2 Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no Art. 20 e seu pargrafo nico. Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos suas totais, vedadas quaisquer dedues. 1 As cotas de receitas que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber.

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2 Para cumprimento do disposto no pargrafo anterior, o clculo das cotas ter por base os dados apurados no balano do exerccio anterior quele em que se elaborar a proposta oramentria do Governo obrigado transferncia. Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para: I - abrir crditos suplementares at determinada importncia, obedecidas as disposies do Art. 43; II - realizar, em qualquer ms do exerccio financeiro, operaes de crdito por antecipao da receita, para atender a insuficincias de caixa. 1 Em casos de deficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. 2 O produto estimado de operaes de crdito e de alienao de bens imveis somente se incluir na receita quando umas e outras forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las no exerccio. 3 A autorizao legislativa a que se refere o pargrafo anterior, no tocante a operaes de crdito, poder constar da prpria Lei de Oramento.[...] Art. 8 A discriminao da receita geral e da despesa de cada rgo do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o Art. 2, 1, III e IV, obedecer a forma do Anexo nmero 2. 1 Os itens da discriminao da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, 4, e 13, sero identificados por nmeros de cdigo decimal, na forma dos Anexos nmeros 3 e 4. 2 Completaro os nmeros do cdigo decimal referido no pargrafo anterior os algarismos caracterizadores da classificao funcional da despesa conforme estabelece o Anexo nmero 5. 3 O cdigo geral estabelecido nesta Lei no prejudicar a adoo de cdigos locais.

Expe o instrumento legal de normas gerais de direito financeiro, as disposies lato sensu acerca do instrumento oramentrio anual. A partir de tal ponto, passa a referida lei a dispor tecnicamente acerca do contedo oramentrio. Importante perceber que, devido prpria necessidade de evoluo do controle dos atos de gesto pblica, a metodologia tcnica sofreu atualizaes com o decorrer do tempo. Assim sendo, vrios dispositivos estritamente tcnicos da Lei 4.320, de 1964 foram atualizados por legislao posterior de carter hierrquico menor. De forma geral, tais legislaes tratam exclusivamente de plano de contas para a classificao dos programas de governos, das rubricas de receitas pblicas e da classificao das despesas de governo por objeto (ou natureza). Deve-se fazer citao da Portaria N 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio de Estado do Oramento e Gesto, a qual atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam [...] [a] Lei 4.320, de 17 de maro de 1964; estabelece conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais[...] e a Portaria Interministerial N 163, de 4 de maio de 2001, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto que dispe sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios [...].

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Os critrios gerais de direito financeiro, conforme expostos na lei 4.320, de 1964, continuam a viger e a orientar a metodologia prpria de oramento de governo. Importante citar que outros diplomas legais de carter complementar constitucional vieram acrescer o instrumento oramentrio e consolidar sua importncia no processo de gesto dos atos pblicos. Dessa forma, a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, criou regras adicionais a serem obedecidas no processo oramentrio. Tais dispositivos seguem elencados:
Captulo II Do Planejamento Seo III Da Lei Oramentria Anual Art. 5 O projeto de lei oramentria anual [...]: I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4; II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; III conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos fiscais imprevistos. 1 Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero, constaro da lei oramentria anual.[...] 4 vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada.[...]

Ainda preceitua o texto legal referido sobre a necessidade de participao popular no processo oramentrio, conforme apresenta-se a seguir:
Captulo IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:[...] oramentos; [...] Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos [...] oramentos.

Tambm outro diploma legal de carter constitucional complementar acrescenta disposies obrigatrias acerca do processo de oramento anual. Dessa forma, o Estatuto das Cidades, a saber: Lei Complementar 10.257, de 10 de julho de 2001

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apresenta as seguintes condies de cunho necessrio ao processo oramentrio anual de governo:

Captulo I Diretrizes Gerais [...] Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[...] II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; [...]

E ainda:
Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana [...] Seo I Dos Instrumentos em Geral Art. 4 Para os fins dessa lei, sero utilizados entre outros instrumentos:[...] III - planejamento municipal, em especial:[...] e) [...] oramento anual; f) gesto oramentria participativa; [...]

Ainda preceitua o diploma Estatuto da Cidade:

Captulo IV Da Gesto Democrtica da Cidade Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas [...] do oramento anual [...] como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Conforme se pode perceber, tais disposies legais complementam-se de modo a formar uma srie de condies a serem observadas no processo de elaborao do oramento pblico e a observao de tais critrios envolve a atuao dos poderes ligados diretamente matria oramentria, seja exercendo a prerrogativa da competncia exclusiva de proposio inicial da mesma, seja exercendo a representao dos interesses maiores da populao atravs do julgamento de mrito e oportunidade aquela exercida pelo poder executivo e esta efetuada pelos componentes das casas de leis de cada esfera

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de governo. Portanto, os procedimentos de elaborao da proposta inicial de oramento pblico bem como a apresentao de emendas legislativas devem envolver criterioso trabalho tcnico e o esforo integrado do corpo tcnico do Poder Executivo e do Poder Legislativo, o que se afigura como opo interessante para a anlise e adequao das vontades envolvidas. Como o instrumento de oramento pblico reflete desejos coletivos diversos, a conformao tcnica de tais interesses pressupe a atuao responsvel dos atores sociais e polticos envolvidos, j que a ao governamental gera impactos de considervel grandeza junto ao grupo social.

6.3. Objetivos da Lei Oramentria Anual

Em termos histricos, o processo de oramento surgiu na Inglaterra como forma de controle, por parte do Parlamento, das arbitrariedades do Rei em matria tributria. Tal discricionariedade ilimitada derivava do conceito de absolutismo real dominante poca. Portanto, primariamente, o oramento tinha por finalidade constituir-se em instrumento de controle poltico e financeiro. Com o desenvolvimento da cincia poltica e dos mtodos de administrao pblica, passou o oramento a compor importante instrumento de gesto governamental. Portanto, esta a finalidade em sentido amplo do instrumento de oramento de governo: constituir-se ferramenta de gesto de polticas pblicas. Em termos mais estritos, a pea oramentria objetiva dispor previso de arrecadao de receitas e de fixao de despesas para execuo das aes governamentais. Dessa forma, expem-se as pretenses de ingresso de recursos por modalidade de receitas e os gastos pretendidos por objeto de despesa para a execuo de aes pblicas. Dessa exposio, decorrem duas interpretaes interessantes acerca de lei de oramento anual, as quais buscam explicar a utilizao comum do termo lei de meios para a designao da referida pea. A primeira interpretao do termo define o oramento, baseando-se na evoluo histrica e conceitual do oramento, como um inventrio dos meios necessrios ao governo para a implementao de suas aes. Assim sendo, os meios utilizados pelo governo seriam elencados em forma de gastos com pessoal, material de consumo, equipamentos e servios. A segunda interpretao, de cunho mais moderno,

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d conta do oramento como pea de exposio dos meios financeiros esperados pelo governo para a execuo de seus programas e aes. Portanto, o oramento seria a lei que possibilitaria ao ente pblico os meios financeiros (recursos) possveis execuo das polticas pblicas. Interpretando-se o oramento como exposio dos meios pelo lado da receita ou por parmetro da despesa, claro fica a caracterstica da pea oramentria como documento de exposio das aes pretendidas de governo para o exerccio e os mecanismos aventados de financiamento das polticas pblicas. importante caracterizar oramento anual como apreciao legislativa da previso de atuao de governo para curto prazo e de anuncia acerca dessa atuao, efetivada por meio de autorizao de captao dos recursos junto sociedade e de sua aplicao conforme exposto no documento oramentrio. Dessa forma, a execuo das aes autorizadas pode ocorrer de forma diversa da autorizada, uma vez que as mesmas baseiam-se na pretenso de recolhimento de valores o que pode ocorrer de modo diferente do esperado se consideradas as mudanas possveis do cenrio econmico projetado. Em realidade, configura-se bastante oportuno o termo tcnico crditos oramentrios para a definio conceitual dos valores alocados ao instrumento de oramento anual. Portanto, tal trao consolida a finalidade intrnseca do oramento como documento de exposio da pretenso das aes de polticas pblicas para o prazo restrito ao exerccio financeiro a que se refere devido possibilidade de mudanas do cenrio projetado para o perodo caso em que as prioridades de gasto devero ser respeitadas.

6.4. Estrutura da Lei Oramentria Anual 6.4.1. Princpios Oramentrios

A estrutura da lei oramentria anual segue as especificaes tcnicas dispostas em legislao pertinente. Importante observar que, para tal atendimento, segue a lei oramentria anual diversos postulados acerca da matria. Dessa forma, tais preceitos comumente denominados princpios oramentrios, referenciam a metodologia prpria de elaborao do oramento anual de governo. Conforme exposto, tais princpios podem ser identificados nos textos legais regentes da matria, podendo-se considerar como primrios os princpios conforme a Constituio de 1988, a saber:

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princpio da exclusividade o qual define a lei oramentria anual como instrumento de matria exclusiva previso de receitas e fixao de despesas, admitindo-se unicamente como exceo a autorizao para a abertura ce crditos adicionais e contratao de operao de crdito, ainda que por antecipao de receitas. Tais excees admitem-se devido ao estreito relacionamento com a matria oramentria. Ainda o princpio da especificao pode ser exposto e o mesmo certifica que as despesas devero ser classificadas de forma detalhada a possibilitar a sua perfeita compreenso e anlise. Conforme definio em instrumentos jurdicos prprios, tal classificao segue codificao de plano de contas conforme as funes de governos, programas de trabalho e natureza ou objeto de despesa. Portanto, tal codificao classificatria busca expressar a demonstrao dos gastos de governo de forma a detalhar o planejamento fsico e financeiro. Princpio importante e que revela a capacidade do instrumento oramentrio como ferramenta de controle da administrao pblica o princpio de equilbrio financeiro. Tal postulado delimita o montante da despesa ao total da previso de receita. Portanto, claro est a utilidade deste ditame legal, medida que promove a adequao dos gastos aos ingressos previstos de recursos e impede a utilizao irresponsvel dos mecanismos de gerao de despesas para os rgos de governo. Ainda segundo a Carta Magna da Nao, deve ser lembrado o princpio de no-afetao da receita o qual determina a impossibilidade de vinculao de receitas de impostos a rgos, fundos ou despesas. Interessante ressaltar que a prpria legislao determina excees a estes princpios, estabelecendo que determinadas parcelas de receitas sejam utilizadas obrigatoriamente com gastos nas reas de sade e educao. Tal exceo ao princpio poder ser percebido uma vez considerado o conceito atual de Estado, o qual admite a necessidade da atuao governamental em reas consideradas prioritrias e de cunho social especificamente as reas voltadas universalizao da sade bsica e do acesso aos servios de educao. Por ltimo, mandamento importante a ser evocado conforme a Constituio Federal de 1988, remete aos princpios bsicos da administrao pblica. Para o caso especfico de oramento, o postulado refere-se publicidade dos atos administrativos de governo. Assim sendo, ao instrumento de oramento pblico deve ser dada ampla publicidade em

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local de acesso pblico. Mandamento complementar indica, inclusive, a publicao em stio eletrnico oficial. Outros princpios importantes emanam da Lei Federal Complementar 4.320, de 1964, tais como o princpio de unidade, o qual estabelece a existncia de oramento nico para o exerccio financeiro para cada ente da federao. Acerca desse princpio, interessante observar a disposio da Constituio Federal em seu artigo 165, 5 que determina que
5 A lei oramentria anual compreender: I o oramento fiscal[...]; II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o oramento da seguridade social [...].

Outro princpio estabelecido pela legislao complementar diz respeito universalidade da matria oramentria. Em outros termos, tal dispositivo determina a incluso de todas as receitas e despesas referentes ao ente governamental, incluindo as isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e/ou creditcia. Ainda deve ser seguida a determinao de referenciamento da previso de arrecadao de receitas e fixao de despesa para um lapso temporal determinado. Portanto, a matria oramentria delimita-se ao perodo de um exerccio financeiro. Por analogia a diplomas legais, o exerccio financeiro segue o ano civil. Internacionalmente, tal princpio recebe o nome de princpio da periodicidade. Faz-se importante definir, em nvel de entendimento, a necessria diferenciao entre exerccio financeiro e ciclo oramentrio. O exerccio financeiro, conforme j exposto, segue o ano civil e refere-se ao tempo de vigncia do instrumento oramentrio anual enquanto o ciclo oramentrio fica definido pelo tempo necessrio ao processamento das atividades tpicas de elaborao do oramento pblico incluindo a concepo do instrumento at sua apreciao final e publicao em meio de amplo acesso pblico. Ainda por anlise do princpio de periodicidade ou anualidade, a legislao constitucional traz expressa a vedao de execuo de programas ou projetos no includos na lei de oramento anual com exceo apenas feita aos crditos especiais e

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extraordinrios promulgados nos ltimos quatro meses do exerccio anterior caso em que sero reabertos nos limites de seus saldos e incorporados ao oramento vigente. A depender da amplitude do estudo, outros princpios inerentes matria oramentria podem ser evocados. Cita-se como exemplo princpios como clareza o qual estabelece que a exposio das informaes oramentrias deve ser clara e de entendimento acessvel a todos os interessados. Por questes de ordem tcnica, tal princpio mostra ser na prtica de difcil observao mesmo porque para a elaborao da pea de oramento diversos conhecimentos devem ser agregados, sendo os principais o domnio de entendimentos contbeis e jurdicos. Possvel soluo apresenta-se quanto aos formatos dos anexos sintticos do oramento, os quais poderiam ser trabalhados para apresentar informaes gerais sobre os programas de trabalho governamentais. Tal rea carece de estudos e a sua discusso ainda nascente, o que fornece idia da amplitude do debate e da fuga dos objetivos do trabalho presente. Ainda pode-se apresentar como postulado agregado o princpio de exatido da matria oramentria, o qual aponta para a necessidade de critrios tcnicos e ticos claros e tendentes ao atingimento das finalidades das aes de governo, evitando a prtica de superdimensionamento de alocao de recursos aos programas, projetos e atividades governamentais. Outros princpios possveis de relacionamento ao tema sero relegados, uma vez que constituem amplo material de debate terico tendendo ao afastamento das finalidades do presente texto.

6.4.2. Viso Geral da Estrutura da Lei Oramentria Anual

Para atendimento s finalidades precpuas e legislao, segue o instrumento de lei oramentria anual disposies em forma textual e demonstrativos numricos anexos. A parte em formato texto visa apresentar informaes gerais acerca do contedo oramentrio. Dessa forma, o caput do texto legal apresenta a proposta strictu sensu da pea, a saber: estimativa da receita e fixao da despesa do ente governamental para o exerccio a que se refere. Assim sendo, o artigo 1 da lei apresenta os valores totais de

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receita e da despesa para a Administrao Direta e para a Administrao Indireta, bem como o somatrio de ambos os valores. O artigo prximo busca apresentar as fontes de receita, bem como os valores desdobrados da mesma individualizando a Administrao Direta e os valores para a Administrao Indireta. Subdiviso do texto legal determina ainda a discriminao das receitas dos entes da Administrao Indireta em instrumento oramentrio prprio de cada rgo. Em seguimento, o texto legal determina os gastos por funo de governo e remete aos desdobramentos da despesa por natureza e programa de trabalho conforme anexos prprios esse dispositivo refere-se aos entes da Administrao Direta e Indireta. Determina-se ainda, em artigo prprio e com citao dos instrumentos legais pertinentes, as autorizaes possveis ao Poder Executivo tais como: abertura de crditos adicionais; regras gerais para transferncia de recursos a entidades; regras gerais acerca de firmamento de convnios e instrumentos de parcerias para descentralizao de aes de governo. Pode-se, ainda, dispor sobre delegao de poderes a servidores acerca de aes pertinentes execuo do oramento respectivo. Outras disposies gerais restritas matria oramentria podem ainda compor o texto da lei, tais como a atribuio de elaborao de normas para a gerao de despesas e de instrumentos de programao financeira e parmetros de repasse de valores de transferncias constitucionais vinculadas. Conforme a Constituio Federal, tambm outras disposies podem compor o texto da lei oramentria tais como autorizao para firmamento de operaes de crdito ainda que por antecipao de receita oramentria. Conforme exposto, os demonstrativos anexos lei de oramento anual atendem s determinaes legais pertinentes. Assim sendo, encampa-se lei de oramento o demonstrativo de impacto oramentrio e financeiro decorrente de mecanismos de concesso de incentivos, anistias, remisses, isenes ou outros que componham gastos tributrios. Tambm a compatibilidade da programao oramentria com os objetivos e metas anuais de atingimento de resultados fiscais dever ser demonstrada em anexo prprio lei oramentria anual. Os demais anexos presentes pea oramentria demonstram as receitas especificadas por fontes de recebimento e respectiva legislao; a evoluo da receita nos trs ltimos exerccios, no exerccio corrente e para o exerccio a que se refira o instrumento de oramento; a evoluo da despesa considerados exerccio anterior, corrente e exerccio a

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que se refira a proposta; demonstrativo de receita e despesa segundo as categorias econmicas; resumo geral da receita; consolidao geral da despesa por natureza; demonstrativo dos gastos por natureza de despesa segundo as unidades oramentrias; por analogia com mandamento da Lei de Responsabilidade Fiscal que obriga publicao do Quadro de Detalhamento da Despesa, inclui-se lei de oramento o respectivo quadro; demonstrativo dos programas de trabalho de governo por projetos, atividades e operaes especiais; demonstrativo de despesas por funes, subfunes, programas, projetos e atividades; demonstrativo de despesas por funes, subfunes e programas de governo segundo os vnculos de recursos; demonstrativo de despesas por rgos e funes de governo; e relao dos projetos e atividades.

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7. Integrao Entre os Instrumentos de Planejamento 7.1. Conceituao

Das exposies realizadas, pode-se perceber a existncia de instrumentos afeitos ao planejamento e que se referem a espaos temporais diferenciados. Dessa forma, uma viso superficial produz a sensao de que tais documentos possam estar em desarmonia e apresentar contedo divergente e independente. Tal concepo leva preocupao bvia, uma vez considerada as implicaes do conceito de polticas pblicas enquanto manifestao do Estado para o atendimento das demandas maiores sociais e o impacto das aes de governo para a coletividade. De fato, se ocorre a preocupao de atendimento sociedade e a confeco de instrumentos de planejamento seguem rumos divergentes, como o fim colimado seria alcanado? A duplicidade de esforos e o atravancamento das atividades tornam-se patentes. A admisso da incapacidade de resultados concretos e benficos, para o caso exposto, clara e automtica. Mesmo porque o resultado pretendido exatamente o oposto ou seja, buscam-se os meios adequados e eficazes para a consecuo das finalidades e at porque a experincia brasileira em planejamento j conta com alguns exemplos de relativo sucesso o arcabouo existente acerca de planejamento de polticas pblicas envolve srie de mandamentos legais e mecanismos tendentes integrao dos instrumentos. Tal viso fundamentada pela percepo de planejamento como processo contnuo. Dessa forma, planejamento de polticas pblicas pressupe planejamento das atividades dos trabalhos pertinentes, execuo, controle e avaliao. Assim sendo, as atividades tornam-se continuadas no tempo. Por conseqncia, a diferena temporal entre os instrumentos de planejamento no obsta s rotinas de integrao e interdependncia entre os mesmos. Como planejar envolve viso do cenrio geral para a situao particular, tal raciocnio pode ser empregado pela analogia entre lapso temporal maior e perodos cronolgicos menores. Por tal considerao, a integrao entre as diferentes peas de planejamento acaba por sofrer processo de conformao natural uma vez que sejam trabalhados de forma a atingir objetivo comum.

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7.2. Base Legal

Os processos tpicos de planejamento oramentrio de polticas de governo possuem, como fundamentao, uma srie de dispositivos legais pertinentes. Faz-se interessante perceber que toda a normatizao jurdica acerca da matria de planejamento visa integrao e formao de um processo transparente e participativo. Dessa forma, j a Carta Magna da Nao apresenta dispositivos concernentes ao tratamento integrado entre os instrumentos de planejamento de aes de governo, conforme se pode perceber:
Ttulo VI Da Tributao e do Oramento Captulo II Das Finanas Pblicas Seo II Dos Oramentos Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.[...] 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.[...] 4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. [...] 7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critrio populacional. [...] 9 Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; [...] Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional[...],

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3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;[...] 4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.[...] 6 Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9.[...] Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;[...] VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; 1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Art. 169. [...] 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias[...],

Tambm os mandamentos legais de carter infra-constitucional procuram prover meios de integrao entre as peas de planejamento. Dessa forma, a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, define em seu texto:
Captulo II Do Planejamento Seo II Da Lei de Diretrizes Oramentrias Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I dispor tambm sobre:[...] b) critrios e forma de limitao de empenho,[...] e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos;[...] Seo III Da Lei Oramentria Anual Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar: [...] III conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante [...] sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias[...], 3 A atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previsto na lei de diretrizes oramentrias, ou em legislao especfica. Seo IV

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Da Execuo Oramentria e do Cumprimento das Metas Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias [...] o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.

Alm dos mandamentos expostos e que constituem as vinculaes expressas na Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda outro documento legal de cunho complementar Constituio Federal acresceu a necessidade de integrao entre as peas de planejamento pblico. Assim sendo, disposies acerca do tema encontram-se Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001. Tal documento legislativo, devido ao seu carter complementar aos artigos constitucionais que compem captulo pertinente poltica urbana, recebeu a alcunha de Estatuto das Cidades e assim dispe acerca dos instrumentos de planejamento de polticas de governo:
Captulo I Diretrizes Gerais [...] Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[...] II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; [...]

Segue o texto legal:

Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana Seo I Dos Instrumentos em Geral Art. 4 Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: [...] III planejamento municipal, em especial:[...] d) plano plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos, programas e projetos setoriais;[...] 1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o disposto nesta Lei. 3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Ainda remete ao supracitado documento os dispositivos:

Captulo IV Da Gesto democrtica da Cidade Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: [...] II -debates, audincias e consultas pblicas;[...]

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Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Observao interessante pode ser realizada acerca da preocupao do legislador em prover sistema integrado de planejamento de governo. Desta feita, documentos legislativos anteriores referem-se j integrao entre os documentos referentes ao sistema de planejamento de aes de governo. Importante observar que, apesar da promulgao mais recente da Constituio Federal em 1988, o documento em tela contemplou mandamentos contemporneos e a analogia com instrumentos obrigatrios atuais de planejamento pode ser perfeitamente realizada. Uma vez esclarecida a referncia acerca da Lei 4.320, de 1964, os citados dispositivos elencam-se:
Captulo II Da Elaborao da Proposta Oramentria Seo I Das Previses Plurienais Art. 23. As receitas e despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. Pargrafo nico. O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital ser anualmente reajustado, acrecentando-se-lhe as previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua dos perodos.[...] Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, sempre que possvel, sero correlacionados a metas objetivas em termos de realizao de obras e prestao de servios. Pargrafo nico. Consideram-se metas os resultados que se pretende obter com a realizao de cada programa. Art. 26. A proposta oramentria conter o programa anual atualizado dos investimentos, inverses financeiras e transferncias previstos no Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital. Seo II Das Previses Anuais Art. 27. As propostas parciais de oramento guardaro estrita conformidade com a poltica econmico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global mximo para o oramento de cada unidade administrativa.

As observaes feitas tm por escopo salientar o carter de planejamento das polticas de governo j a partir do instrumento legal datado de 1964. Por tais dispositivos, fica determinada a obrigatoriedade de planejamento de polticas de governo em longo prazo compatibilizadas com as possibilidades de execuo nos exerccios financeiros a que se refiram. Ademais, tais mandamentos condicionam a execuo de investimentos, inverses financeiras e transferncia de recursos alocados aos oramentos anuais e desde que estejam previstos no instrumento de planejamento de mdio prazo (neste

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caso, o Quadro de Recursos e Aplicao de Capital). Outro ponto importante a salientar a definio de correlacionamento de programas com metas objetivas de realizao de obras e prestao de servios. Em outros termos, criou-se um referencial para uma futura avaliao de resultados das polticas de governo. Tambm faz-se interessante observar o carter de continuidade dado ao processo de planejamento, uma vez que os dispositivos incutidos lei fazem referncia a atualizao anual das previses dos valores de receitas e despesas de capital alocados ao Quadro de Recursos e Aplicao de Capital. Em termos atualizados e conforme j explanado, a obrigatoriedade de planejamento de mdio e curto prazo encontra-se em Constituio Federal a qual estabeleceu a instrumentao de Plano Plurianual em substituio aos Quadros de Recursos e Aplicao de Capital. Ademais, a integrao entre o PPA e os instrumentos de planejamento de curto prazo foi possibilitada pela criao do instrumento de Diretrizes Oramentrias e a consolidao do papel da Lei Oramentria Anual como pea de planejamento. J a Lei de Responsabilidade Fiscal acresceu competncias aos citados instrumentos e os mesmos passaram a desempenhar papel de relevante importncia para a gesto fiscal equilibrada e transparente. Em suma, o rpido passeio histrico objetiva uma viso an passant da existncia de preocupao governamental quanto ao planejamento de aes prprias para a consecuo de resultados junto sociedade. Mesmo porque, em termos histricos, a utilizao de oramento como definio de meios para o atingimento de resultados preestabelecidos sistemtica oriunda da atuao de foras armadas em campanhas militares e o momento brasileiro ligava-se profundamente ao militarismo. Dos dispositivos acima referidos, aquele que define a obrigatoriedade do alinhamento das propostas parciais de oramento com as diretrizes de ao de governo encontra total respaldo e aplicabilidade no momento atual por razes bvias. Desconhece-se a existncia de atuao de sistema governamental em que as partes setoriais atuem em desconformidade com os objetivos e direcionamentos de polticas emanadas do rgo central. Por isso mesmo, pode-se ousar salientar o carter intrnseco e essencial da funo de planejamento para os sistemas governamentais existentes.

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Ainda outros documentos legais de menor estatura tm procurado referir-se ao processo de planejamento de polticas de governo. Conforme j mencionado, tais instrumentos legais tm-se revestido de carter de regulamentao tcnica das normas gerais. Dentre a normatizao tcnica efetuada por tais documentos, faz-se importante uma rpida anlise da Portaria N 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio de Estado do Oramento e Gesto. Tal portaria ministerial atualizou e discriminou a despesa por funes conforme dispositivos elencados Lei Federal 4.320,de 1964 e estabeleceu conceitos de funo, subfuno, programas, projeto, atividade e operao especial. Ao efetuar o estabelecimento de tais conceitos, a referida portaria federal terminou por criar uma instrumentalizao alcunhada Estrutura Funcional-Programtica para os gastos de governo. Tal estrutura compe-se de cdigos numricos ligados a definies especficas para as previses de gastos governamentais conforme a organizao por aes agrupadas em objetivos comuns. Conforme j exposto, tal agrupamento de aes compe instrumento de ao alcunhado programa de governo. O termo estrutura programtica refere-se exatamente situao de codificao dos programas de governo em seqncia lgica explanativa das proposies de atuao. Portanto, j se pode obter a percepo de uma estrutura codificativa tendente demonstrao inteligvel dos programas de governo previstos. A parte do termo definida como estrutura funcional remete, por anlise etimolgica, existncia de uma sistemtica referente a funes definidas. Para esse caso, a referncia aponta para funes de governo. E exatamente a realidade a que o termo se refere. Conforme o caput do instrumento, o mesmo estabelece conceito e normatizao para funo e subfuno de governo. As mesmas podem ser entendidas como o maior nvel de agregao das diversas reas de despesas que competem ao setor pblico e partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico conforme citao ipsis litteris da portaria em tela. Portanto, a anlise completa do termo permite chegar-se ao entendimento do estabelecimento de uma sistemtica organizada de classificao das despesas de governo a partir de nvel macro de concepo at o nvel mais analtico para o atingimento de objetivos pr-estabelecidos em instrumento de planejamento. Em termos

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latos, pode-se perceber a possibilidade de aplicao da referida estrutura ao instrumento de planejamento de mdio prazo das aes de governo. Dessa forma, explanou-se a sistemtica de classificao das aes de governo alocadas ao Plano Plurianual. Uma vez que a existncia de codificao de termos remete ao registro numrico dos mesmos, pode-se perceber a possibilidade de controle sistmico das aes de governo desde que haja a possibilidade de inferncia dos gastos relativos s mesmas. Por antecipao de raciocnio, explana-se que tal papel de registro de aes pertinentes ao patrimnio das entidades constitui o objeto da Cincia Contbil e, j aqui, encaminham-se as idias para a importncia da Contabilidade como instrumento gerador de informaes para diversos usurios e sua relevncia como cincia de funo social. O registro sistematizado dos gastos a serem realizados para a perfeita execuo de cada ao de governo pressupe a existncia de uma planificao de termos que identifiquem cada despesa por seu objeto ou natureza de existncia. Em termos tcnicos, tal classificao por natureza de despesa recebe o nome de conta de despesa. O necessrio estabelecimento da classificao dos gastos por natureza foi realizado pela Portaria Interministerial 163, de 04 de maio de 2001, de autoria conjunta dos Ministrios de Fazenda e de Planejamento, Oramento e Gesto. O caput do referido instrumento estabelece o objetivo de disposio sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas, trazendo as consideraes iniciais referncias diretas Lei Complementar 101, de 2000. Portanto, da unio de ambas as codificaes existentes possvel estabelecer a finalidade do gasto de governo atravs da referncia da natureza de despesa execuo de determinado projeto, atividade ou operao especial. Assim sendo, promoveu-se uma sistemtica de identificao de cada meio necessrio ao atingimento de metas fsicas de resultados para a resoluo de determinado problema de relevncia social. Portanto, utilizando-se da sistemtica corrente de planejamento, possvel atravs da anlise e compreenso da estrutura funcional-programtica e da classificao por natureza de despesa obter-se a viso macro da previso de atuao de governo. Partindo-se da funo, percebe-se a previso de despesa para atendimento de necessidades sociais de nvel maior (por exemplo, gastos com educao e sade). Continuando-se o exame da classificao, percebe-se a partio dos gastos em reas alocativas menores (exempli gratia, gastos com educao infantil ou vigilncia sanitria). Em seguida, a viso

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analtica remete a programa de governo alocado ao Plano Plurianual (programas de educao e sade como exemplos). A continuao da codificao identifica, nesse estgio, o tipo de ao em nvel de projeto, atividade ou operao especial. A parte final da codificao funcional-programtica remete s aes propriamente ditas e sistematicamente identificadas por forma decimal. Nesse estgio, a anlise por atendimento de necessidade social atravs de programa de governo foi possibilitada. O passo seguinte trata de concluir quais os meios necessrios para a execuo de cada ao. Dessa forma, a identificao dos gastos especficos para a execuo de cada ao realizada por meio da classificao por natureza de despesa. Assim sendo e considerando os exemplos fornecidos para o caso em tela, para a execuo de aes na rea de educao e sade so necessrios gastos com aquisio de alimentao escolar e ambulncias, respectivamente. Os objetos de gasto ou naturezas de despesa foram identificados e dentro da codificao utilizada, as contas seriam classificadas como gneros de alimentao e veculos de trao mecnica. Sendo os meios necessrios execuo de cada ao matria pertinente Lei de Oramento Anual e os programas e aes de governo objeto da Lei de Plano Plurianual, observa-se a sistemtica de integrao entre tais instrumentos. Uma vez que a pea de diretrizes oramentrias deve versar, entre outras competncias, sobre as metas e prioridades da Administrao para cada exerccio, pode-se observar o elemento integrativo entre o Plano Plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento para o exerccio financeiro j que este ir apontar os meios para a execuo das referidas aes e programas. Em termos abrangentes, o Plano Plurianual define as aes e programas de governo para os trs anos de uma administrao e um exerccio financeiro da administrao subseqente. A Lei de Diretrizes Oramentrias define os parmetros para a elaborao e execuo de cada oramento anual e apresenta as metas e prioridades para cada ano. A Lei Oramentria Anual discrimina os recursos financeiros para as metas anuais. Em termos latos, fica exposta a integrao primria entre os elementos de planejamento oramentrio de aes de governo. Cabe no momento considerao acerca do instrumento de planejamento estratgico e sua integrao ao processo acima referido. Uma vez que o planejamento estratgico

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refere-se a perodo de tempo aproximado de quinze a vinte anos em casos usuais e por tal caracterstica considerado instrumento de planejamento de longo prazo os objetivos, metas e planos de trabalho do mesmo podem ser particionados em perodos menores. Tal partio de planos de trabalho compem os programas de governo de cada planejamento de mdio prazo e, portanto, so alocados ao PPA juntamente com outros programas e aes de carter setorial e/ou administrativo. Dessa forma, a integrao entre o documento de planejamento estratgico e as peas de planejamento oramentrio se faz atravs da alocao dos planos de longo prazo aos instrumentos de carter temporal menores e de disponibilizao de meios para a execuo.

7.3. Estrutura Exemplificativa de Integrao

Uma vez expostas consideraes tericas acerca da integrao entre os instrumentos de planejamento, passar-se- demonstrao tcnica em forma de apresentao de hipotticos planos de trabalho de planejamento estratgico, programa e ao de governo para mdio prazo, diretriz de metas e prioridades e alocao de recursos ao programa apresentado. Tentar-se- demonstrar, em estrutura documental largamente utilizada pelos entes de governo, a necessria integrao entre os instrumentos de planejamento. Observa-se que para alguns casos, como os formulrios de programa de mdio prazo e o demonstrativo de metas e prioridades, apresentar-se- sugesto de relatrio j que inexiste formalidade legal expressa acerca dos mesmos. Como considerao de validade, expe-se o uso difundido dos mesmos conforme apresentado. O relatrio de planejamento de longo prazo pode ser baseado no modelo de mdio prazo, uma vez que como documento pblico final ambos podem guardar similaridades de formatao, e dessa forma, no ser considerado para o demonstrativo presente.

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Figura 01: Modelo de Programa de Governo em Anexo de PPA

Plano Plurianual - 2006/2009

Cdigo: Clientela: Objetivo:

0001 Educao para todos Programa: Populao Possibilitar o acesso da populao em idade escolar aos servios de educao e ensino formal

Secretaria de Educao Unidade Responsvel: Incio: 2006 Trmino: Indicador(es): Taxa de Construo de Unidades Escolares Taxa de Aparelhamento de Unidades Escolares

2009 Unidade de Medida percentual percentual ndice Atual 0% 0% ndice Final 100% 100%

Recursos: Ordinrios: 100.000 Transferncias: 25.000 Parcerias: Total: 125.000

Cdigo 001 002 003 004

Ao Construo de Centros de Educao Infantil Aparelhamento de Centros de Educao Infantil Construo de Unidades de Ensino Fundamental Aparelhamento de Unidades de Ensino Fundamental

Tipo P P P P

Produto Unidade Construda Unidade Aparelhada Unidade Construda Unidade aparelhada

Unidade unidade unidade Unidade unidade

Valor 40.000 25.000 35.000 25.000

Metas 2006/2009 8 80 8 80

O trabalho Integrao entre os instrumentos de planejamento oramentrio de polticas pblicas de Gecileno Luiz de Oliveira foi licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio - NoComercial - SemDerivados 3.0 No Adaptada.

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Figura 02: Modelo de Anexo de Metas e Prioridades da LDO

Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2006 Anexo I - Metas e Prioridades Art. 4. - Lei Complementar n 101 de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal Programas e Aes Programa Objetivo Ao/Tipo 001 P 002 P 003 P 004 P Produto Unid. Medida Meta

0001 Educao para todos Possibilitar o acesso da populao em idade escolar aos servios de educao e ensino formal Descrio construo de centros de educao infantil unidade construda unidade aparelhamento de centros de educao infantil unidade aparelhada unidade contruo de unidades de ensino fundamental unidade construda unidade aparelhamento de unidades de ensino fundamental unidade aparelhada unidade

2 20 2 20

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Figura 03: Modelo de Anexo de Quadro de Detalhamento de Despesa QDD Oramentrio

QUADRO DE DETALHAMENTO DA DESPESA Oramento-Programa 2006 RGO UNIDADE Funcional-Programtica 12.365.0001.1.001 12.365.0001.1.002 001 001 Natureza Despesa SECRETARIA DE EDUCAO DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO ENSINO Fonte Recurso Discriminao Valor Total 9.000,00 9.000,00 7.000,00 7.000,00 16.000,00 16.000,00

CONSTRUO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL Obras e Instalaes 4.4.90.51 02-Vinculado APARELHAMENTO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL Equipamentos e Material Permanente 4.4.90.52 02-Vinculado

Total da Unidade Total do rgo

QUADRO DE DETALHAMENTO DA DESPESA Oramento-Programa 2006 RGO UNIDADE Funcional-Programtica 12.361.0001.1.003 12.361.0001.1.004 001 002 Natureza Despesa SECRETARIA DE EDUCAO DEPARTAMENTO DE ENSINO FUNDAMENTAL Fonte Recurso Discriminao Valor Total 10.000,00 10.000,00 7.000,00 7.000,00 17.000,00 33.000,00

CONSTRUO DE UNIDADES DE ENSINO FUNDAMENTAL Obras e Instalaes 4.4.90.51 02-Vinculado APARELHAMENTO DE UNIDADES DE ENSINO FUNDAMENTAL Equipamentos e Material Permanente 4.4.90.52 02-Vinculado

Total da Unidade Total do rgo

Figura 04: Diagrama Exemplificativo de Integrao Entre os Instrumentos de Planejamento

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Plano Plurianual - 2006/2009

Cdigo: Clientela: Objetivo:

0001 Programa: Educao para todos Populao Possibilitar o acesso da populao em idade escolar aos servios de educao e ensino formal

Secretaria de Educao Unidade Responsvel: Incio: 2006 Trmino: Indicador(es): Taxa de Construo de Unidades Escolares Taxa de Aparelhamento de Unidades Escolares

2009 Unidade de Medida percentual percentual ndice Atual 0% 0% ndice Final 100% 100%

Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2006 Anexo I - Metas e Prioridades Art. 4. - Lei Complementar n 101 de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal Programas e Aes Produto Unid. Medida Meta

Recursos: Ordinrios: 100.000 Transferncias: 25.000 Parcerias: Total: 125.000

Cdigo 001 002 003 004

Ao Construo de Centros de Educao Infantil Aparelhamento de Centros de Educao Infantil Construo de Unidades de Ensino Fundamental Aparelhamento de Unidades de Ensino Fundamenta

Tipo P P P P

Produto Unidade Construda Unidade Aparelhada Unidade Construda Unidade aparelhada

Unidade unidade unidade Unidade unidade

Valor 40.000 25.000 35.000 25.000

Metas 2006/2009 8 80 8 80

Programa Objetivo Ao/Tipo 001 P 002 P 003 P 004 P

0001 Educao para todos Possibilitar o acesso da populao em idade escolar aos servios de educao e ensino formal Descrio construo de centros de educao infantil unidade construda unidade aparelhamento de centros de educao infantil unidade aparelhada unidade contruo de unidades de ensino fundamental unidade construda unidade aparelhamento de unidades de ensino fundamental unidade aparelhada unidade

2 20 2 20

QUADRO DE DETALHAMENTO DA DESPESA Oramento-Programa 2006 RGO UNIDADE Funcional-Programtica

1

001 001
2

SECRETARIA DE EDUCAO DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO ENSINO Fonte Recurso Discriminao Valor Total 9.000,00 9.000,00 7.000,00 7.000,00 16.000,00 16.000,00

Natureza Despesa

Funo
1

12.365.0001.1.001 12.365.0001.1.002

Subfuno

CONSTRUO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL 4.4.90.51 02-Vinculado Obras e Instalaes APARELHAMENTO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL 4.4.90.52 02-Vinculado Equipamentos e Material Permanente

Total da Unidade Total do rgo

1

As Funes e Subfunes de Governo so as constantes Portaria 42, de 14 de abril de 1999. As Naturezas de Despesa so as constantes Portaria 163, de 04 de maio de 2001 e atualizaes posteriores.

Figura 04: Diagrama Exemplificativo de Codificao de Integrao Entre os Instrumentos de Planejamento

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PLANEJAMENTO ESTRATGICO

PPA

LDO

CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA

LOA

Figura 05: Integrao Entre os Instrumentos de Planejamento e Vinculao Temporal Administrativa

74

PLANEJAMENTO ESTRATGICO

LDO

LOA

LDO

LOA

PPA

LDO

LOA

LDO

LOA

PRXIMA GESTO

GESTO ATUAL

75
Figura 06: Integrao Entre os Sistemas de Planejamento,Oramento e Gesto

PROGRAMA
PLANEJAMENTO ORAMENTO

GESTO

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8. Avaliao de Resultados de Polticas Pblicas 8.1. Conceituao de Avaliao de Resultados de Polticas de Governo

As polticas de governo, conforme disposies legais pertinentes, devem guardar estreita relao entre as diretrizes do rgo central e as aes executadas setorialmente pelos rgos componentes da estrutura administrativa, bem como pelas entidades de carter descentralizado de governo. Tal preocupao reflete a caracterstica de promoo de resultados passveis de aferio por parte dos organismos competentes, sejam externos ao rgo governamental ou internos estrutura administrativa. Essa avaliao envolve o conceito de controle dos atos do Poder Pblico. Conforme j exposto, o conceito de controle envolve atuao ao tempo de execuo dos atos de governo, em tempo anterior execuo das aes e posteriormente aos procedimentos inerentes s mesmas. A execuo de controle dos atos da administrao pblica pressupe, ainda, a atuao de organismos externos e internos ao ente. Dentre as formas de controle externo, uma das mais relevantes tem sido alcunhada de controle social e conforme se depreende do nome afigura-se como forma de controle exercida atravs da atuao da sociedade por meio de interao com as polticas pblicas. Tal interao abrange todas as fases de controle e fundamenta-se em conceitos afeitos cincia poltica e prpria definio de democracia. Em termos mais restritos, o controle social tem sido possibilitado por uma srie de mecanismos legais que definem a obrigatoriedade da participao social na conduo das polticas de governo. Uma vez que o conceito de controle, conforme exposto, abrange os tempos anteriores, contemporneos e posteriores ao ato torna-se claro que uma das formas eficazes de exerc-lo baseia na avaliao dos resultados obtidos pelas polticas de governo. De acordo com os conceitos de planejamento de polticas pblicas existentes, as aes de governo devem guardar estrita observncia entre as necessidades sociais e a produo de bens ou servios para atend-las. Em termos similares, a poltica de governo deve estar relacionada consecuo de resultados para a promoo do desenvolvimento econmico, social e ambiental.

O trabalho Integrao entre os instrumentos de planejamento oramentrio de polticas pblicas de Gecileno Luiz de Oliveira foi licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio - NoComercial - SemDerivados 3.0 No Adaptada.

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Tais resultados os quais conduzem idia de produtos e metas passveis de mensurao devem ser medidos em termos de consecues fsicas, financeiras e de retorno social. Importante observar que as anlises quanto s metas fsicas e financeiras remetem mxima de eficincia. Esse conceito trata do melhor uso dos recursos existentes, ou seja, da produo de resultados com o menor custo. A anlise do retorno social da poltica de governo remete eficcia e trata da considerao do melhor atendimento, sem parametrizar-se estritamente na melhor utilizao dos recursos. Em confronto, percebe-se que o conceito de eficincia preocupa-se com a perfeita utilizao dos meios disponveis enquanto que a eficcia objetiva o melhor atendimento das finalidades da ao, ainda que com maiores dispndios. Claro est que a execuo de polticas pblicas deve voltar-se para o atendimento das finalidades precpuas do Estado. Uma vez, porm, que os recursos disponveis so limitados e que as necessidades so sempre incompatveis com as disponibilidades de financiamento, necessrio faz-se preocupao com a melhor forma de utilizao dos recursos existentes os quais so sempre escassos em confronto com as necessidades. A atuao pelos referenciais tratados profcua utilizao dos recursos para melhor atendimento das finalidades conduz ao conceito de qualidade na execuo das aes. A atuao de forma qualitativa, portanto, deve ser a meta a ser perseguida pela administrao pblica para promoo do desenvolvimento da sociedade de forma sustentvel. A anlise a ser exposta nesse momento, versa sobre a eficincia de execuo frente s metas planejadas. Dessa forma, centrar-se- o trabalho em apresentar sugesto de metodologia de anlise dos resultados alcanados em forma de consecuo das metas fsicas definidas para cada produto de ao e os recursos financeiros despendidos. Mesmo porque a avaliao em nvel de retorno social tende estudos aprofundados nas reas sociais e econmicas. Dessa forma, utilizar-se- para tais casos suporte nos conhecimentos prprios das reas de cincia social, de estudos econmicos e ambientais, alm dos conhecimentos necessrios de finanas pblicas e contabilidade de governo. Assim sendo, faz-se necessrio a definio de modelos de projeo de resultados e impactos os quais so pesquisados pelos estudiosos da economia e suas limitaes para os casos especficos. Alm de tais consideraes econmicas, os impactos sociais devem ser reconhecidos e portanto, modelos de mensurao de tais impactos devero ser utilizados por meio de conhecimentos de profissionais das diversas reas dos estudos de grupos sociais. Ademais, a necessidade de coexistncia ao

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mnimo suportvel com o meio ambiente torna obrigatrio utilizao dos instrumentos afeitos rea de engenharia ambiental e, portanto, novos estudos tero que ser agregados avaliao de retorno social amplo. Tais estudos e admisses devem ser realizados em todas as etapas de planejamento, envolvendo desde as atividades internas de incio dos trabalhos pertinentes quanto s avaliaes e prestaes de contas sociedade e rgos diversos de controle. A exposio realizada conduz idia da amplitude das anlises de retorno social. Dessa forma, o tpico em tela apresentar conforme exposto mecanismo possvel para a avaliao de aes de governo quanto aos resultados das aes considerados os parmetros de aferio fsica dos produtos e de meios financeiros alocados e os resultados referentes ao alcance dos objetivos restritos a cada programa atravs de medio de resultados via utilizao de ndices estatsticos.

8.2. Base Legal

A avaliao de resultados das polticas de governo caracterstica amplamente encontrada nos dispositivos legais que se referem ao planejamento e execuo de polticas pblicas. Atualmente, as avaliaes centram-se em carter legal quanto aplicao de percentuais mnimos obrigatrios para determinadas funes de governo (tais como sade e educao) em termos financeiros e quanto legalidade dos gastos em termos de previso em instrumentos de planejamento oramentrio e de atendimento ao rito legal para formalizao dos processos de despesa governamental. O confronto entre os objetivos iniciais do planejamento e as execues posteriores dos programas e aes de governo compe item importante para a anlise da atuao em determinado perodo de tempo. Mesmo sem considerao ampla do retorno social das aes aventadas, o seguimento do planejamento inicial indica busca de atendimento s necessidades coletivas em termos mnimos de utilizao ordenada de recursos. Compreenso de cunho coletivo a de que a falta de direcionamento dos gastos de governo acaba por conduzir a situaes desordenadas de crescimento em detrimento do

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conceito de desenvolvimento social sustentvel. Dessa forma, a execuo de polticas de governo sem direcionamentos para a consecuo de resultados preestabelecidos cria situaes de inchaos populacionais com conseqentes mazelas sociais como as metrpoles bem caracterizam e bolses de pobreza acentuados. Dessa forma, a anlise da execuo das polticas de governo ainda que sob o parmetro de eficincia, j conduz a concluses importantes acerca da atuao governamental e compe sugesto interessante a integrar os debates acerca da disponibilizao de informaes sociedade de forma transparente e passvel de entendimento principalmente se consideradas as crticas atuais aos modelos de relatrios de prestao de contas das entidades governamentais. Tais relatrios, devido complexidade em sua grande maioria, apresentam dados incompreensveis at mesmo para diversos tcnicos da rea governamental e apresentam-se fora da capacidade de entendimento de grande parcela da populao mesmo considerada apenas a camada detentora de escolaridade de nvel superior e considerada como formadora de opinio. Portanto, o carter inicial do documento de apresentao sociedade da forma de atuao do governo tem se revelado inalcanado e tais crticas tm sido dirigidas sobretudo aos relatrios conforme as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim sendo, apresentam-se em seguimento alguns dispositivos legais os quais apontam para a prtica administrativa de avaliao de polticas pblicas. J a Constituio Federal preconizava mecanismos primrios de avaliao de polticas de governo, a saber:
Ttulo VI Da Tributao e do Oramento Captulo II Das Finanas Pblicas Seo II Dos Oramentos Art. 165. [...] 3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.

Embora de forma tmida, tal obrigatoriedade tende observao do previsto inicialmente em confronto com o realizado em perodos mnimos bimestrais.

80

Interessante observar que a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 consolidou a importncia de tal relatrio, acrescendo-lhe em contedo e em demonstrativos. Ainda em termos de anlise restrita aos parmetros de eficincia, cabe citar princpio importante da administrao pblica conforme o artigo 37 da Carta Magna, que diz:a administrao pblica [...] obedecer aos princpios de [...] eficincia [...]. Portanto, para a aferio da eficincia da ao de governo, clara est a necessidade de avaliao dos procedimentos pertinentes a cada ao e dos resultados obtidos de forma especfica e global. Interessante observar que diplomas legais anteriores Constituio Federal j direcionavam para a necessidade de avaliao das polticas de governo. Em especfico a Lei Complementar 4.320, de 1964 teve seus dispositivos acolhidos pela nova Carta Magna e em seu interior encontram-se normas concernentes s atividades de avaliao de resultados alcanados pela atuao governamental, tais como:
Ttulo VIII Do Controle da Execuo Oramentria Captulo I Disposies Gerais Art. 75. O controle da execuo oramentria compreender:[...] III o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.

Portanto, expresso est em mandamento legal e de forma inequvoca a necessidade de avaliao de resultados de polticas pblicas em termos de consecuo de metas fsicas e de utilizao dos recursos financeiros. O controle do programa de trabalho fica tornado obrigatrio pela letra da lei e dvidas suscitadas acerca de tal necessidade at mesmo para fins no gerenciais tornam-se infundadas mediante a expresso legal em tela. Mesmo porque tais consideraes esbarram no mandamento constitucional seguinte:
Ttulo IV Da Organizao dos Poderes Captulo I Do Poder Legislativo Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistemas de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos[...];

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II comprovar a legalidade e avaliar os resultados,quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial [...];

Dessa forma encontram as atividades de avaliao de resultados de polticas pblicas amplo respaldo e obrigatoriedade em lei. Percebe-se que os controles conforme o mandamento acima estendem-se do mbito restrito de atendimento a ritos legais at as consideraes de resultados alcanados pelos programas e aes de governo. Interessante observar que diploma legal de carter complementar referiu-se de forma direta sobre a necessidade de acompanhamento e avaliao dos resultados da ao governamental. Tal pea legal seguiu a viso de pacto federativo em nvel municipal e, dessa forma, considerou a atuao em nvel territorial menor de governo como forma de consolidao da atuao benfica governamental. Em outros termos, o documento referido lei federal alcunhada Estatuto das Cidades promove a gesto democrtica como forma de acompanhar a atuao de governo e define em seus dispositivos:
Captulo I Diretrizes Gerais Art. 2 [...] II - gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;[...] IV planejamento do desenvolvimento das cidades [...] de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; Captulo II Dos Instrumentos da Poltica Urbana Seo I Dos Instrumentos em Geral Art. 4 [...] 3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Portanto, o citado dispositivo apresenta situaes que induzem necessidade de utilizao sistematizada de procedimentos para avaliao de resultados das polticas de governo. O inciso II do artigo 2 cita a gesto democrtica atravs de participao da populao e associaes representativas no acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Assim sendo, o acompanhamento dos planos e programas de mdio prazo pressupem a avaliao dos resultados parciais alcanados. Portanto, se os planos de mdio prazo so alocados aos instrumentos de planejamento oramentrio anuais, fica evidenciada a necessidade de avaliaes em perodos mnimos

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anuais para a verificao do atingimento das metas preestabelecidas. Ainda tal raciocnio fica corroborado pela disposio no texto legislativo sobre a obrigatoriedade de planejamento e desenvolvimento das cidades para a correo das disfunes do crescimento urbano. Por processo conclusivo, fica clara a necessidade de avaliaes peridicas para a identificao das distores e efetuao de ajustes nas aes para reordenamento aos objetivos iniciais estabelecidos. As formas de atuao junto sociedade de modo a causar impactos benficos devem compor as finalidades conseqentes das aes pblicas e, portanto, orden-las de forma clara para a compreenso coletiva dos resultados atitude a ser assumida pelos gestores pblicos essa a finalidade da gesto participativa definida nos documentos legais que tratam dos processos de planejamento pblico. Por isso o mandamento expresso sobre controle social para os dispndios de recursos pblicos definido no pargrafo terceiro do artigo 43 do Estatuto das Cidades.

8.3. Objetivos da Avaliao de Resultados de Polticas de Governo

Conforme exposto, a avaliao de resultados tem, por objetivo amplo, a promoo da gesto participativa definida em documentos legais. Tal modalidade de gesto considera a participao na conduo das polticas pblicas por meio da representao social e, para bem realiz-la, a populao necessita compreenso do impacto das polticas de governo aventadas. O entendimento de tal impacto pressupe a pr-viso do resultado esperado e a viso da consecuo do mesmo. Assim sendo, a avaliao de resultados torna-se uma ferramenta indispensvel para o fornecimento de informaes acerca da eficincia da atuao poltica. importante observar que a avaliao de resultados deve partir de pressupostos de fornecimento de informaes aos diversos usurios interessados. Assim sendo e considerando informao um conjunto de dados que retornam um significado ao leitor preciso ocorrer a preocupao com a forma de disponibilizao de tal avaliao de modo a atender aos objetivos de cada interessado. Portanto, para os procedimentos de gesto democrtica, apresentar-se-o dados consolidados de forma a promover o entendimento da atuao macro do organismo de governo. J usurios especficos devero fazer uso de informaes de cunho analtico maior, uma vez que o significado de tais dados ser prontamente compreendido pelos mesmos.

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Desse raciocnio, deriva-se concluso importante. Uma vez que existam diversos usurios das informaes oriundas das avaliaes de resultados, pode-se concluir que entre tais usurios encontram-se os gestores administrativos dos programas de governo o que ser considerada uma inferncia correta. Assim sendo, outro objetivo importante da avaliao de resultados a utilizao de ferramenta de gesto para a atuao governamental de forma a promover adequada utilizao dos diversos tipos de recursos disponveis e da melhor estratgia de colaborao das pessoas envolvidas. Sendo que qualquer processo envolve a atuao humana, faz-se necessrio promover estmulos para que as pessoas possam motivar-se para bem atuar nos processos de execuo de polticas pblicas. Tais pessoas so consideradas a sociedade em geral, desde servidores tcnicos e gestores internos a integrantes de entidades de cunho social e indivduos na qualidade de cidados no-organizados formalmente. A captao das motivaes acerca de determinado objetivo faz-se de vrias formas e uma delas a promoo da compreenso de atingimento dos resultados para os quais os esforos pessoais perderam a caracterstica de individuais e passaram a ser coletivos. Por essa lgica, a avaliao de resultados objetiva o trabalho de gesto de pessoas e a integrao social para a promoo de desenvolvimento sustentvel. Outro objetivo conseqente da avaliao de resultados pode ser definido como a busca pela perfeita execuo das etapas de projetos e atividades. Se considerados o tempo total de execuo das aes de governo e a necessria segmentao dos mesmos, a avaliao peridica conduz a processo de acompanhamento atento da execuo das etapas segmentadas para o atingimento do resultado total. O reconhecimento das distores em cada perodo promove a percepo das necessidades de ajustes e encaminha para o atingimento do resultado final de forma segura e harmoniosa. Em termos por demais restritos, poder-se-ia considerar como objetivo da avaliao de resultados o atendimento a disposies legais. Por outro lado, tal enquadramento das possibilidades de avaliao de resultados de polticas pblicas torna-se por demais reduzido para ser visto como fim em si mesmo. A considerao de conseqncia natural demonstra ser mais adequada e a importncia da necessidade de cumprimento das formalidades legais no deve ser apresentada como justificativa para a limitao de tal procedimento. Mesmo porque a administrao pblica deve guiar-se pela finalidade de

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atendimento a princpios maiores conforme disposies em artigo prprio da Constituio Federal. A existncia de normas implica demonstrar caminho seguro para o atendimento a tais princpios. Assim sendo, as leis existentes no objetivam tolher a administrao em suas atividades prprias, mas garantir que tais princpios sejam norteadores dos procedimentos utilizados. Prender-se por excesso s normas acaba por gerar disfunes da burocracia e, em vez de um sistema de controle eficaz, termina-se por construir um mecanismo atravancado, ineficiente e ineficaz de governo. Portanto, a existncia de avaliao de resultados da atuao governamental promove a disponibilizao de valiosa ferramenta de gesto, de ferramenta de controle interno e externo, de instrumento de apoio ao controle social e de oferta de instrumento de promoo do desenvolvimento sustentvel da sociedade. Uma vez considerada a validade e a necessidade da gesto participativa e democrtica, a promoo de avaliao de resultados e a apresentao das concluses pertinentes tornam-se poderosos instrumentos de interao entre as diversas camadas do tecido social. Dessa forma, tende-se promoo de desenvolvimento social, econmico e ambiental de forma sustentvel por meio de promoo de mecanismos de atuao conjunta (entre poder pblico e sociedade) de forma ordenada e integrada com aproveitamento dos recursos existentes e maximizao dos resultados.

8.4. Modelo de Avaliao de Resultados de Polticas de Governo

O modelo de avaliao de resultados a ser demonstrado objetiva evidenciao de utilizao de recursos para a oferta de bens ou servios pblicos. Assim sendo, a anlise conseqente prende-se ao conceito de melhor utilizao de recursos para o atingimento de resultados pretendidos e passveis de mensurao fsica. Portanto, os fatores demonstrados circunscrevem-se s metas fsica e valores financeiros projetados em confronto com a execuo dos mesmos. Tal anlise busca atender ao princpio de eficincia da administrao pblica e desconsidera avaliaes mais amplas em carter de considerao de retorno social das aes de governo. Mesmo porque tais consideraes demandam estudos maiores e fogem ao objetivo do estudo presente.

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A metodologia evidenciada envolve atuao conjunta e integrada dos diversos rgos da estrutura administrativa e das entidades consideradas de atuao pblica devido ao impacto social de suas atividades prprias. Dessa forma, as informaes a serem apresentadas devem ser buscadas nos rgos centrais de atividades administrativas, nos rgos classificados como ponta de execuo das aes assim entendidos os setores responsveis pela execuo direta de atividades operacionais e nos rgos componentes da estrutura prpria das entidades descentralizadas de execuo de polticas pblicas. Salienta-se a importncia da utilizao de relatrios oficiais, sobretudo os oriundos das demonstraes contbeis oficializadas de cada ente, e de relatrios internos de execuo das atividades setoriais para a composio do demonstrativo final de avaliao de resultados de polticas pblicas. Conforme a metodologia a ser utilizada, o relatrio de avaliao compor-se- de formulrio escrito dos resultados obtidos com fundamentao em demonstrativo numrico. Dessa forma, tem-se a informao em termos financeiros e fsicos da execuo de cada ao e a demonstrao do atendimento sociedade por meio de indicadores de resultados alocados aos programas de governo os quais objetivam resolver determinado problema especfico de ordem social. Assim sendo, parte-se de uma anlise maior de cunho social para as demonstraes analticas das execues operacionais de cada projeto ou atividade. Demonstra-se, portanto, a eficincia por meio de utilizao de recursos e de produtos disponibilizados e promove-se a anlise da eficcia de cada programa por meio de indicadores que demonstrem o impacto das aes junto sociedade. Embora acabe por demonstrar a eficcia da ao de governo, importante salientar que cada programa objetiva resolver problema especfico e dessa forma, a anlise do retorno social dos programas de governo deve ser realizada tomando-se por conjunto os resultados obtidos por cada programa de forma a consolidar as informaes e confront-las com as funes maiores de governo. Assim sendo, por exemplo, o estudo dos resultados alcanados pelos diversos programas de governos voltados ao desenvolvimento econmico possibilitaria a compreenso da atuao de governo para a correo das chamadas falhas de mercado. A anlise de cada programa, de forma isolada, demonstra a eficcia apenas no que tange resoluo de problemas isolados afeitos s reas maiores de atuao governamental. A anlise de

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cada ao, por sua vez, possibilita a compreenso da utilizao de recursos para a produo de bens ou servios isolados. Portanto, embora aponte para a anlise da eficcia da ao de governo, preciso compreender que o atendimento das funes maiores de governo deve ser objeto de estudo amplo e considerar os agrupamento de programas por reas e utilizar-se da instrumentalizao de ndices macros que considerem os diversos fatores de impacto social. Uma vez consideradas tais explanaes, passa-se a apresentar exemplo prtico de avaliao de resultado de polticas pblicas. A Figura 07 apresenta modelo de formulrio textual de avaliao de resultados. Tal formulrio apresenta, no caput, informaes capazes de identificao do programa tais como o rgo administrativo responsvel pela execuo do mesmo, a codificao e o ttulo do programa e o agente pblico revestido de responsabilidade pelo gerenciamento das aes alocadas ao programa. Faz-se importante observar que, em nvel gerencial interno, da mesma forma que ocorre distribuio institucional de responsabilidades quando da alocao da execuo de aes e programas a rgos e setores, tambm ocorre a distribuio de responsabilidade pessoal a agentes pblicos os quais so revestidos da capacidade de gerentes de programas e coordenadores de aes. Como possvel perceber, aqueles so os encarregados da perfeita execuo do programa e estes atuam na coordenao da execuo de cada ao e reportam-se queles. Portanto, esta a metodologia em nvel de atribuio concernente execuo de polticas de governo. Claro est que se faz necessrio regulamentao das responsabilidades e dos nveis de autoridade de cada um dos agentes para que possam ocorrer o devido planejamento e controle das atividades, projetos e programas de governo. Cuidado importante a tomar a definio clara das atribuies para evitar conflito de competncias em nvel interno. Aps as informaes iniciais de identificao do programa, compe-se o formulrio de campos destinados demonstrao dos principais resultados alcanados pelo programa tais como as superaes de expectativas ou frustrao de atingimento de resultados dos programas ou das aes.

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Em seguimento, passa-se aos comentrios e avaliao propriamente dita do desempenho do programa, sempre tendo como base de comparao os resultados esperados. Observa-se que, para a avaliao da execuo do programa e atingimento dos resultados, deve-se utilizar a comparao entre os valores presentes e futuros dos indicadores utilizados para a medio do desempenho do programa. Dessa forma, medida que os indicadores forem compondo valores aproximados aos resultados finais, pode-se afirmar que o programa de governo est produzindo os resultados esperados e, portanto, o problema especfico social identificado est sendo solucionado de forma proveitosa. A parte final dos formulrios escritos destina-se s sugestes e/ou recomendaes para o aprimoramento da execuo do programa e das aes de governo. Trata-se de iniciativa importante para a consecuo dos resultados aventados e para a manuteno da motivao pessoal dos agentes envolvidos, j que abre espao para a gesto interna participativa dos processos de conduo de polticas pblicas. Sobretudo porque, conforme conhecimento afeitos cincia da Administrao, uma das formas de aproveitamento mximo de recursos disponveis a utilizao das experincias pessoais disponveis dos colaboradores envolvidos nos processos. Assim sendo, a gesto de pessoas revela-se fator preponderante para o sucesso ou fracasso de qualquer empreendimento. Portanto, a abertura de espao para a exposio do conhecimento e das sugestes dos agentes envolvidos nos processos de polticas pblicas prtica louvvel e tendente ao sucesso. O formulrio com os dados numricos busca demonstrar, em forma de comparativo quantitativo fsico e financeiro, a execuo das aes alocadas em cada programa. Dispem-se em forma de demonstrativo as informaes que possibilitem a perfeita identificao de cada ao e, em seguimento, os dados numricos capazes de demonstrar a posio inicial de cada ao e as realizaes acerca de cada uma, tanto em termos anuais especficos quanto em termos de intervalos maiores de tempo. Ainda a parte inicial do demonstrativo especifica os indicadores para a medio dos resultados alcanados por cada programa para a resoluo de problemas sociais especficos. Tais ndices so demonstrados em termos de valor inicial, valor futuro final, ndice apurado no ano para a visualizao do desempenho do programa no exerccio avaliado e ndice apurado no perodo para viso do desempenho do programa dentro de intervalo de

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tempo definido este perodo como o ano inicial at o exerccio avaliado. O confronto entre o previsto e o realizado, tanto em termos fsicos quanto financeiros, faz-se por meio de relao percentual entre os valores apurados. Observao importante a ser feita remete utilizao das informaes de carter financeiro a serem extradas de documentos oficiais contbeis. Dessa forma, a apurao prudente das informaes tende a ser feita aps o encerramento contbil do exerccio e publicao dos relatrios contbeis finais. Tal procedimento pode ser realizado por meio de manuseio das peas contbeis oficiais ou, para os casos em que haja disponibilidade de sistema lgico de informaes, da composio automtica de valores por meio de sistemas integrados de contabilidade e controle de gesto de planos plurianuais. Claro est que os valores parciais sero compostos de forma individualizada. A interligao de significados e a interpretao dos mesmos ser objeto de estudo posterior a ser realizado pelos coordenadores de aes e gerentes de programas e compor as informaes presentes no relatrio textual de avaliao de resultados. Ainda ser de responsabilidade dos gerentes a composio dos valores apurados para cada indicador de desempenhos dos programas e a necessria interpretao dos mesmos. Dessa forma, ainda que em mbito circunscrito ao conceito da eficincia, o modelo proposto de avaliao de resultados tende a proporcionar a viso da atuao de governo em conformidade com as metas e produtos inicialmente apresentados sociedade como plano de governo. Os ajustes necessrios e o desempenho governamental devem, portanto, ser claramente expostos e fundamentados de forma a oferecer transparncia quanto execuo de polticas de impacto junto sociedade. Dessa forma, a conduo dos destinos sociais far-se- de forma integrada e harmoniosa em moldes de gesto social participativa.

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Figura 07: Modelo de Formulrio-Texto para Avaliao de Resultados de Governo

Plano Plurianual 2006/2009 Relatrio Anual de Avaliao do Exerccio de 2007

rgo/Secretaria: Secretaria de Educao Programa: 0001 Educao Para Todos Gerente de Programa: Principais Resultados Alcanados

Comentrios/Avaliao do Desempenho

Recomendaes/Sugestes de Aprimoramento da Execuo

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Figura 08: Modelo de Formulrio Numrico para Avaliao de Resultados de Governo

Plano Plurianual 2006/2009 Relatrio Anual de Avaliao de Resultados - Exerccio de 2007

PROGRAMA: 0001 EDUCAO PARA TODOS GERENTE: OBJETIVO: POSSIBILITAR O ACESSO DA POPULAO EM IDADE ESCOLAR AOS SERVIOS DE EDUCAO E ENSINO FORMAL

Indicadores Taxa de construo de Unidades Escolares Taxa de Aparelhamento de Unidades Escolares

Unidade medida ndice Recente percentual 0 percentual 0

ndice Futuro 100 100

ndice Apurado Perodo 2006-2007

ndice Apurado no Ano 2007

Cd./Ti po 001 P

002 P

003 P

004 P

Nome da Ao/ Produto CONSTRUO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL Unidade Construda Fsico Financeiro APARELHAMENTO DE CENTROS DE EDUCAO INFANTIL Unidade Aparelhada Fsico Financeiro CONSTRUO DE UNIDADES DE ENSINO FUNDAMENTAL Unidadade Construda Fsico Financeiro APARELHAMENTO DE UNIDADES DE ENSINO FUNDAMENTAL Unidade Aparelhada Fsico Financeiro TOTAL ANUAL

Unidade de medida

Total do Perodo(A)

Previso p/2007

PPA Realizado % Realizao Perodo 2006-2007(B/A) Perodo 2006-2007(B)

Previsto LOA 2007(C)

Realizado 2007(D)

% Realizao Anual(D/C)

UN

UN

UN

UN 0 0 0

O trabalho Integrao entre os instrumentos de planejamento oramentrio de polticas pblicas de Gecileno Luiz de Oliveira foi licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio - NoComercial - SemDerivados 3.0 No Adaptada.

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9. Concluso
O processo de polticas pblicas, em sua conceituao, pressupe a ao planejada para a consecuo de objetivos pertinentes ao atendimento das necessidades sociais diversas. Dessa forma, pode-se admitir o planejamento como atividade inerente manuteno dos sistemas de governo. A percepo das demandas e dos caminhos para satisfao das mesmas deve ser preocupao dos gestores para a promoo do desenvolvimento da sociedade. Dessa forma, diversos instrumentos de planejamento tm sido apresentados pela legislao em vigor. Faz-se importante frisar a existncia de referncias ao planejada de governo j em documentos legislativos anteriores promulgao da Constituio Federal de 1988, e no caso especfico da Lei Complementar 4.320, de 1964, ocorrendo a manuteno da validade de tais dispositivos pelo atual texto constitucional. Dessa forma, possvel perceber que os processos de planejamento tm sido preocupao governamental no pas j h algum tempo e a anlise da base histrica de tais procedimentos permite observar experincias de sucesso. Portanto, o processo de planejamento no pas vem sofrendo contnuos melhoramentos, o que permitiu a existncia do planejamento oramentrio atualmente existente. Tal planejamento oramentrio compreende a existncia de documentos de planejamento de mdio e curto prazos. Como derivao da realidade de procedimentos de planejamento oramentrio, percebe-se a existncia de integrao entre as peas do referido planejamento. Tambm documentos de planejamento estratgico de longo prazo tornam-se possveis e necessrios de sofrerem processo de integrao com as peas de planejamento oramentrio. A realidade de competitividade global e as constantes alteraes de cenrio tm promovido a utilizao, no mbito de planejamento de polticas de governo, de ferramenta de planejamento estratgico. Esta ferramenta busca projetar cenrios futuros em longo prazo de modo geral para perodos de quinze ou vinte anos e a posio do ente de governo nessa situao projetada. Em seguimento, busca-se definir

O trabalho Integrao entre os instrumentos de planejamento oramentrio de polticas pblicas de Gecileno Luiz de Oliveira foi licenciado com uma Licena Creative Commons - Atribuio - NoComercial - SemDerivados 3.0 No Adaptada.

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as aes necessrias para o atingimento da viso de futuro idealizada para o ente no cenrio vindouro. Como o planejamento estratgico possui carter de longo prazo e o planejamento oramentrio carter de mdio a curto prazo, ocorre a integrao natural das peas dos referidos planejamentos e a continuidade e harmonia das previses e planos de trabalhos previstas em nvel de consecuo das aes necessrias para o atingimentos dos objetivos de longo prazo. As caractersticas prprias de cada instrumento so trabalhadas de forma a possibilitar a efetivao prtica das previses conforme os trabalhos iniciais de planejamento. importante frisar a existncia de mecanismos deveras interessantes para a possibilitao da integrao entre os documentos de planejamento. Em termos de planejamento oramentrio e evidenciando-se as peas de Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual a integrao possibilitada atravs da definio de metas e prioridades para cada exerccio financeiro e da estrutura de classificao por funes e programas de governo para a alocao de meios necessrios para a consecuo dos mesmos. Dessa forma, para integrar o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias criou-se a obrigatoriedade da demonstrao das metas e prioridades da administrao para o exerccio a que se refira este instrumento e para a alocao de meios necessrios realizao das aes de governo, foi estabelecida a classificao funcional-programtica das aes governamentais. Em conjunto com a classificao da despesa por natureza, a integrao dos instrumentos de planejamento ocorre de forma metodolgica e compreensvel, possibilitando a execuo dos projetos e atividades necessrios. Importante frisar que tal integrao pode ser considerada a interligao primria entre os documentos, uma vez que texto legal de carter complementar veio a acrescer a importncia dos instrumentos de planejamento. Assim sendo, a Lei de Responsabilidade Fiscal revestiu os citados documentos de carter de transparncia e de uso responsvel dos recursos pblicos de forma a promover o equilbrio fiscal dos entes governamentais e a capacidade de execuo dos planos e metas inicialmente definidos. Ainda o carter de transparncia e participao social foi acrescido atravs da referida lei complementar.

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Outro documento de cunho constitucional complementar consolidou a importncia dos documentos de planejamento para a promoo da gesto participativa e democrtica das polticas pblicas. A referida diplomao legal alcunhada Estatuto das Cidades promoveu a obrigatoriedade da participao da sociedade organizada para a apreciao e aprovao dos instrumentos de planejamento pelo Poder Legislativo. Assim sendo, a integrao entre os documentos e as obrigatoriedades de demonstrao junto aos mesmos de mecanismos de equilbrio fiscal de governo, de atingimento de metas previstas, de considerao de riscos fiscais e de gesto participativa tornaram o processo de planejamento aes de carter contnuo e de atuao junto sociedade de forma a promover a adequao dos diversos interesses coletivos para a construo de um cenrio de desenvolvimento social, econmico e ambiental tendente reduo das desigualdades sociais. Claro est que tal carter do planejamento processo que vem sendo aprimorado com o passar do tempo e procura atender necessidade de reformulao do Estado frente s mudanas sociais e econmicas globais constantes. Dessa forma, o questionamento acerca da razo da existncia do Estado e da definio das funes do mesmo tem promovido a reao governamental de forma a adequar a atuao pblica s novas necessidades sociais. Conforme exposto, a atuao do governo tem sido realizada em cenrio de constantes mudanas e de quebra dos paradigmas existentes. Dessa forma, faz-se necessrio acompanhar as aes de governo e o sucesso das mesmas. Esse, portanto, torna-se o pressuposto bsico para a compreenso da necessidade de avaliao dos resultados das polticas pblicas implementadas. Interessante lembrar que as primeiras referncias existentes em documentos legais acerca da necessidade de planejamento so acompanhadas pela citao de obrigatoriedade de realizao de polticas pblicas em conformidade com as metas e planos de trabalho traados. Dessa forma, a verificao da conformidade das aes de governo e a constatao de necessidade de ajustes bem como a definio de como ajustar as aes em curso e as vindouras s possibilitada por procedimentos de acompanhamento e avaliao dos resultados obtidos em confronto com os previstos. A forma mais direta de promover tal avaliao remete ao confronto entre as metas fsicas e

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financeiras para a verificao da utilizao de recursos disponveis e da produo dos bens e servios necessrios, bem como da validade de tais aes para a resoluo de problemas sociais identificados. Embora de forma circunscrita a problemas sociais especficos, tal avaliao j demonstra de forma compreensvel a atuao do governo para o desenvolvimento da sociedade. A atuao de forma profcua ou defeituosa fica j evidenciada por esta anlise. Claro est que a anlise da ao macro de governo por demais proveitosa para ser dispensada. Por outro lado, tal anlise demanda conhecimentos e estudos tcnicos especializados e abrangentes. De forma expositiva, pode-se esclarecer que as diretrizes de governo compem a viso macro de atuao governamental para o atendimento das necessidades maiores da sociedade tais como educao, sade pblica, desenvolvimento econmico, segurana pblica entre outras. Como passvel de percepo, o atendimento a tais funes realizada de forma integrada entre os programas e mensurada por meio de indicadores que contemplam em sua formulao variveis diversas. Assim sendo, a compreenso do atendimento a tais necessidades realiza-se por meio de estudos amplos e integrados entre os programas de governo aventados. Por tratar-se de tema de ampla exposio, o mesmo situa-se em mbito externo aos objetivos do presente trabalho. Assim sendo, e considerando a necessidade e a validade de avaliao de polticas pblicas, faz-se exposio de modelo possvel de utilizao para a medio dos resultados alcanados em carter circunscrito ao conceito de eficincia. O modelo e metodologia sugeridos buscam avaliar o confronto entre previso de recursos e ofertas de bens e servios e a efetiva utilizao de meios e disponibilizao de produtos para a resoluo de problemas coletivos especificados.

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