Anda di halaman 1dari 94

SISTEMATIZACIN Y MAPEO DE ACTORES EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN EN LOS EJES IIRSA NORTE Y SUR DEL PER

DOCUMENTO DE TRABAJO

DERECHO, AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES EN COLABORACION CON WWF PER


LUCILA PAUTRAT, HUGO CHE PIU CATHY SAMANIEGO & PATRICIA TORRES

LIMA, ABRIL 2009

SISTEMATIZACIN Y MAPEO DE ACTORES EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN EN LOS EJES IIRSA NORTE Y SUR DEL PER
CONTENIDO
I. II. III. INTRODUCCIN OBJETIVOS ANTECEDENTES III.1 III.2 III.3 Los Procesos de Deforestacin en el Per. Causas Impactos Ambientales del Proyecto IIRSA en el Per Impactos del IIRSA en los Procesos de Deforestacin en la Amazona Peruana

IV. V. VI.

MBITO Y ALCANCE DEL ESTUDIO DEFINICIONES PREVIAS MARCO CONCEPTUAL VI.1 Anlisis de las Causas de la Deforestacin VI.2 Anlisis de Polticas Pblicas VI.3 Anlisis de Actores METODOLOGA: VII.1 Caracterizacin y Ponderacin de Polticas VII.2 Caracterizacin y Ponderacin de Actores VII.3 Metodologa para la Ponderacin de Polticas y Actores RESULTADOS VII.1 Causas de la Deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur VII.2 Caracterizacin y Ponderacin de Polticas VII.3 Caracterizacin y Ponderacin de Actores CONCLUSIONES RECOMENDACIONES

VII.

VIII.

IX. X.

SISTEMATIZACIN Y MAPEO DE ACTORES EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN EN LOS EJES IIRSA NORTE Y SUR DEL PER
I. INTRODUCCIN:

Los bosques tropicales continan desapareciendo a una tasa alarmante. Entre 1990 y el 2005, la tasa promedio de deforestacin fue de 13 millones de hectreas/ao, ocurriendo principalmente en pases tropicales1. Esta tendencia es resultado del cambio de uso de la tierra, principalmente por la expansin de la agricultura, la cual est directamente relacionada a las condiciones de vida de la poblacin rural, el incremento de las demandas de alimento, y el crecimiento econmico. El tratamiento de la deforestacin y de la degradacin de bosques excede los marcos institucionales y de actuacin del sector forestal, constituyndose en un tema impostergable en la agenda global de desarrollo2. La necesidad de apoyar los esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por la deforestacin y degradacin de los bosques, constituye una prioridad expresada en los ms altos niveles de decisin de la poltica global, tales como la Asamblea General de la ONU, el G8, y el Plan de Accin de Bali, adoptado por la 13 Conferencia de las Partes del Convenio Marco de la ONU para el Cambio Climtico3. La emergencia de la Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin (REDD) como un mecanismo crucial para combatir el calentamiento global ha puesto la discusin respecto a la deforestacin en debate. Una de las aproximaciones claves para entender y enfrentar la deforestacin, se da desde la perspectiva del anlisis de las polticas pblicas, sus instrumentos de gestin, y la institucionalidad que la implementa. En tal sentido, es necesario e importante una adecuada identificacin, descripcin, clasificacin y priorizacin de los actores y las polticas que tienen incidencia directa e indirecta sobre la deforestacin. Se estima que del 100% de los Gases Efecto Invernadero emitidos por el Per (98,816.30 Ggr. de CO2 Equivalente), el 65% corresponde a las categoras: Agricultura y Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura4,5. La conversin de los bosques en tierras de cultivo y pasturas, resulta en un incremento del flujo neto de emisiones de carbn a la atmsfera; as como en una reduccin de la captura de carbono existente en la atmsfera como resultado de la
1

FAO, UNDP, UNEP. 2008. Un Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forests Degradation un Developing Countries. Rome, Italy, 27 p. 2 Ibdem
3 4

Ibdem.

CONAM, 2004. Primera Comunicacin Nacional del Per a la Convencin de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico - 1994 5 Las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) provenientes de las tierras forestales que permanecen como forestales son estimados a travs de los cambios en las reservas de carbono o CO2. En el caso de incendios forestales o quemas por conversin del bosque, se reportan emisiones de gases diferentes al CO2, como: Metano (CH4), xido Nitroso (N2O), Monxido Nitroso (NOx) y Monxido de Carbono (CO).

disminucin de la biomasa total, y por ende, de su tasa fotosinttica6. En tal sentido, los bosques juegan un rol principal en la mitigacin del cambio climtico al almacenar carbono en la vegetacin y en el suelo, e intercambiar carbono con la atmsfera a travs del proceso fotosinttico y la respiracin7.
RESUMEN DE CAPTURA Y EMISION DE CARBONO EN EL CAMBIO DE USO DE LA TIERRA Y BOSQUES, 2004.
FUENTE CAPTURA DE CARBONO (K TON C) -2757.712 - 15 006.957 0 0 0 - 17 764.668 -314.874 0 - 18 079.543 EMISION CARBONO (K TON C) 0 0 261.403 2 689.031 212.243 3162.676 12 221.007 18 109.956 33 493.639 BALANCE (K TON C) -2757.712 - 15 006.957 261.403 2689.031 212.243 - 14 601.992 11 906.133 18 109.956 15 414.097 - 10 111.609 - 5 5025.508 958.478 9 859.779 778.223 - 53 540.639 43 655.820 66 403.173 56 518.354 Gg (CO2)

Plantaciones Bosques Secundarios Tala Produccin de Lea Incendios CAMBIO EN LOS STOCK BIOMASA FORESTAL CULTIVOS PERENNES CONVERSION BOSQUES EN CULTIVOS Y PASTOS TOTAL

Fuente: Soto, Raquel. 2007. Conferencia: Cambio de Uso de la Tierra y Cambio Climtico. Oficina de Gestin Ambiental Transectorial, Evaluacin e Informacin de Recursos Naturales - INRENA. En: [http://www.inrena.gob.pe/gti-cambioclimatico/conferencia1.htm]

Los procesos de deforestacin y cambio de uso del suelo se vern incrementados con el desarrollo de proyectos de infraestructura enmarcados en la Iniciativa de Integracin Regional para Sur Amrica (IIRSA). Debido a que los proyectos de desarrollo de infraestructura vial se ejecutan en reas prximas a bosques primarios tropicales que haban estado protegidos por su difcil accesibilidad, dichos proyectos presentan un gran potencial para convertirse en poderosos impulsores de la deforestacin. A ello se aade el impacto de otros factores como polticas nacionales y regionales de desarrollo que directa e indirectamente podran propiciar el incremento de la deforestacin, a travs del incremento de las reas agrcolas, la promocin de plantaciones de monocultivos agroindustriales para la produccin de biocombustibles; y/o la promocin de actividades extractivas como la minera y los hidrocarburos. En este contexto, el mecanismo REDD se presenta como una alternativa que busca incrementar los niveles de conciencia en los tomadores de decisiones de las polticas ambientales, econmicas y de desarrollo sobre el valor actual y futuro del bosque en pie, y la necesidad de conservar la integridad de la cobertura boscosa a escala de paisaje para prevenir y mitigar los efectos del cambio climtico. A ello se suma la necesidad de conservar la biodiversidad, mejorar las condiciones de vida de los pobladores del bosque, y proteger los bienes y servicios ambientales de los bosques ubicados en el rea de influencia de los proyectos IIRSA. Para ello resulta crucial poder identificar y describir a los principales actores y polticas impulsoras de la deforestacin, as como el rol que desempean y su agenda prioritaria, con la finalidad de proveer informacin para el diseo de mecanismos REDD adecuados a cada caso concreto.

Soto, Raquel. 2007. Conferencia: Cambio de Uso de la Tierra y Cambio Climtico. Oficina de Gestin Ambiental Transectorial, Evaluacin e Informacin de Recursos Naturales - INRENA. En: [http://www.inrena.gob.pe/gticambioclimatico/conferencia1.htm] 7 Ibdem.

El presente informe busca identificar las principales polticas y actores interesados (stakeholders), as como sus tendencias y capacidad de incidencia en la expansin de los procesos de deforestacin asociados a los proyectos de infraestructura vial y promocin de monocultivos agroindustriales para la produccin de biocombustibles en el mbito de influencia directa de los Ejes Multimodal Amazonas Norte (Loreto, San Martn, Amazonas) e Interocenica Sur (Madre de Dios, Cuzco y Puno). Adicionalmente se identifican las oportunidades y posibles alianzas para el desarrollo de proyectos REDD; y se formulan recomendaciones para la planificacin y desarrollo de mecanismos REDD.

II.

OBJETIVOS: Identificar los principales actores interesados y las polticas impulsoras de deforestacin en cada rea prioritaria as como las recomendaciones para priorizar su participacin en REDD. Identificar las funciones y agenda prioritaria de los principales actores involucrados y como aquellas impactan en el incremento de la deforestacin en cada rea de estudio. Identificar los objetivos de las polticas ms relevantes y los actores que las impulsan y como ellas impactan en el incremento de la deforestacin en cada rea de estudio.

III. III.1

ANTECEDENTES: LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN EN EL PER. CAUSAS8.

El Mapa de Deforestacin de la Amazona Peruana (2005)9 estima que la selva amaznica, cuenta con una superficie de 77535,384 ha, que representa el 60.3% de la superficie total del pas; la cual incluye los bosques hmedos desde el nivel ms bajo de los grandes ros hasta los 3 880 msnm en las zonas sur y centro, y hasta los 3000-3200 msnm en el extremo norte del pas; as como los bosques hmedos con periodo seco, ubicados en el fondo de algunos valles.

Tomado de: Pautrat, L. 2006. La Deforestacin en el Per. Gestin Ambiental y Desarrollo Humano Sostenible GADHUS. Lima, Per. Indito. 16 p. 9 INRENA & CONAM, 2005. Mapa de Deforestacin de la Amazona Peruana 2000. Memoria Descriptiva. PROCLIM / OGATEIRN. Lima, Per. 74 p

DISTRIBUCIN DE LA SUPERFICIE FORESTAL DE ACUERDO AL ORDENAMIENTO JURDICO ACTUAL


ORDENAMIENTO FORESTAL Bosque de Produccin Bosque para aprovechamiento futuro Bosques en Tierras de Proteccin reas Naturales Protegidas Bosques en Comunidades Nativas y Campesinas Bosques Locales Total Patrimonio Forestal 3378250 9272200 1897640 729210 751400 3402810 3591070 315720 1962600 COSTA (ha) SIERRA (ha) SELVA (ha) 27952199 5906001 17351304 16907699 5214206 1251591 74583000 ha 27952199 10060211 20942374 19121059 7906016 1251591 87233450 TOTAL % 32.043 11.533 24.007 21.919 9.063 1.435 100.000

Fuente: Cmara Nacional Forestal, 2001. Citado por: Andufaga, J. 2002. Sistematizacin de Algunos Indicadores Forestales de Impacto Econmico, Social y Ambiental. Documento de Trabajo No. 13. Proyecto FAO: Apoyo a la Estrategia Nacinal para el Desarrollo Forestal. p: 6.

En el Per, el estado de conservacin de los bosques en las ltimas dcadas muestra variaciones significativas, con tendencias a la deforestacin, degradacin, devaluacin y fragmentacin. La superficie deforestada a nivel nacional hasta 1985, se estim en 5 642,447 ha, siendo los departamentos de Amazonas y San Martn los ms deforestados. La tasa anual de deforestacin estimada entre 1985 y 1990 fue de 261,158 ha/ao, mientras que la deforestacin proyectada para el ao 2000 ascenda a 9559,817 ha (INRENA DGMAR, 1996)10. La conversin del bosque a reas de cultivos y pasturas es la principal actividad que origina emisin de gases de efecto invernadero (GEI), y por esta actividad se pierden grandes extensiones de biomasa arbrea, lo que coloca en peligro a la biodiversidad acompaante, no slo por prdida de individuos arbreos sino tambin por prdida de fuentes de alimento y cobertura en general para la fauna silvestre y de servicios ambientales del bosque. Dependiendo de la intensidad y frecuencia de las perturbaciones la estructura y composicin florstica del bosque puede cambiar marcadamente. Los espacios de recolonizacin de la vegetacin sern ocupados por especies pioneras con poca similitud fisonmica y taxonmica con el bosque original (Laurance & Delamnica, 1998; Laurance et al., 1998, citados por WWF, 2003). Por ello es necesario conocer el ndice real de la deforestacin y la real motivacin que lleva a los pobladores a la realizacin de stas actividades11. Shukla et al. (1999, citado por Kalliola, 1993) indican que de acuerdo a modelos de simulacin, convertir la cobertura de los bosques tropicales por vegetacin gramnea causa, en escala continental, un aumento significativo en la temperatura superficial y la disminucin de la evaporacin y de la precipitacin. La disminucin de la biomasa aumentara la cantidad de dixido de carbono en la atmsfera y as contribuira al calentamiento global (Lugo y Brown, 1980, Houghton, 1990, citados por Kalliola, 1993)12. ONUDD (2003) determin que la superficie total del cultivo de coca en el Per para el ao 2000 fue de 43,400 ha, concentradas en seis zonas principales: Alto Huallaga, Aguayta, Apurmac, La Convencin-Lares, Selva Central, Sandia. Estas extensiones cultivadas de coca fueron encontradas utilizando imgenes de satlite. Por otro lado, en 2003, la Oficina de
10
11 12

Cfr. INRENA DGMAR, 1996. Monitoreo de la Deforestacin en la Amazona Peruana. INRENA & CONAM, 2005. Op. Cit. pp: 11 Ibidem.

Programa Per de la WWF, encontr para el ncleo de colonizacin Tournavista (Puerto Castigo), as como el tramo carretero entre Tournavista y Campo Verde (altura del Km 34 de la va Tingo Mara Pucallpa), que aproximadamente 50,000 ha haban sido desboscadas y degradadas hasta el ao 2000. Estos niveles de deforestacin son particularmente crticos si se considera adems la fragmentacin de hbitats y la persistencia de la presin sobre el bosque hasta la actualidad (WWF, 2003). Otro ejemplo de estudios de deforestacin a nivel local, es presentado por el CDC-UNALM, en el Anlisis y modelacin espaciotemporal del paisaje en las reas de intervencin del PDA. En este estudio realizado mediante clasificaciones supervisadas de imgenes de satlite, encontraron para cuenca de los ros Huallaga, 541 661 ha deforestadas en 1986, 513 220 ha para 1996 y 804 449 ha para el ao 2001. Para la cuenca de los ros Aguayta-Pachitea encontraron 381 408 ha deforestadas en 1986, 450 706 ha para 1996 y 669 784 ha para el ao 2001. Y para cuenca del ro Apurmac encontraron 358 768 ha deforestadas en 1986, 307 115 ha para 1996 y 452 263 ha para el ao 200113.

ESTUDIOS Y ESTIMACIONES SOBRE LA DEFORESTACIN EN LA AMAZONA PERUANA A ESCALA NACIONAL


FUENTE Mapa Forestal del Per (Malleux, 1975) ESTIMACIONES 4 500 000 ha de la selva, haban sido deforestadas y estaban siendo utilizadas para la agricultura y ganadera pero que, en su mayor parte, estaban recubiertas de vegetacin secundaria. Estima una superficie deforestada mayor a 6 948 237 ha, ubicadas principalmente en las partes inferiores y medias de los bosques de montaas (Cajamarca, Amazonas, San Martn, Huanuco, Pasco y Junn) y en las terrazas y colinas bajas (Loreto y Ucayali). Este estudio se realiz sobre la base del Mapa Planimtrico del Per (1988) elaborado con imgenes Landsat MSS a 1:1 000 000. Este estudio localiza y cuantifica la superficie deforestada en la selva peruana para los aos 1985 y 1990. Se determin que hasta el ao 1985 existan 5 642 447 ha deforestadas, y al ao 1990 dicha superficie ascenda a 6 948 237 ha. (Escala 1:250 000), Las reas deforestadas de la selva amaznica, fueron revisadas y verificadas a nivel de imgenes de satlite en formato digital, obtenindose finalmente un mapa de la deforestacin ajustado (ver Anexo 6), y en donde se estima una superficie acumulada al ao 1990 de 5 676 236 ha. Reporta una superficie de reas deforestadas de la selva amaznica equivalente a 7 341 803 ha.(Escala 1:250 000)

Mapa Forestal del Per (INRENA, 1995)

Estudio de Monitoreo de la Deforestacin en lavAmazona Peruana (INRENA, 1996)

Mapa de Cobertura Vegetal y Uso de la Tierra del Per: Base de Datos de los Recursos Naturales e Infraestructura (INRENA, 2000) Mapa Forestal del Per 2000 (INRENA)

Fuente: INRENA & CONAM, 2005. Mapa de Deforestacin de la Amazona Peruana 2000. Memoria Descriptiva.

A nivel nacional, la superficie deforestada acumulada al ao 2000 para la Amazona peruana se estim en 7172,553.97 ha (9,25 % de la superficie de los bosques hmedos amaznicos del pas, y el 5,58 % del territorio nacional). La clase de uso de la tierra que presenta mayor superficie es la clase mixta Bosque Secundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha (44,18 % del total deforestado al ao 2000), y la clase que presenta la menor superficie es de reas sin vegetacin con 65 564,64 ha (0,91 % del total de superficie deforestada)14. A nivel departamental, San Martn presenta la mayor superficie deforestada con 1 327 736,15 ha
13 14

Idem, pp: 14 Idem, pp: 42

(18,51 %), le siguen Amazonas con 1 001 540,11 ha (13,96 %) y Loreto con 945 642,15 ha (13,18 %)15.
SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AO 2000 POR CLASE DE USO DE LA TIERRA
CLASE DE USO DE LA TIERRA Bosque Secundario / Agricultura Bosque Secundario Pasto Agricultura reas sin vegetacin TOTAL SUPERFCIE (ha) 3168727.48 2067765.17 1178982.15 690514.54 65564.64 7171553.98 % Del Total de Deforestacin 44.18 28.83 16.45 9.63 0.91 100

Fuente: INRENA & CONAM, 2005. Mapa de Deforestacin de la Amazona Peruana 2000. Memoria Descriptiva.

SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AO 2000 POR DEPARTAMENTO


DEPARTAMENTO San Martn Amazonas Loreto Junn Ucayali Hunuco Cuzco Cajamarca Pasco Madre de Dios Puno Ayacucho Huancavelica Piura La Libertad TOTAL SUPERFICIE DEFORESTADA 1327736.15 1001540.11 945642.15 734303.77 627096.73 600654.46 537632.37 520061.64 302020.89 203891.86 146041.32 135373.07 51990.69 31737.07 7231.69 7172953.97 % DEFORESTACIN TOTAL 18.51 13.96 13.18 10.24 8.74 8.37 7.50 7.25 4.21 2.84 2.04 1.89 0.72 0.44 0.10 100.00

Fuente: INRENA & CONAM, 2005. Mapa de Deforestacin de la Amazona Peruana 2000. Memoria Descriptiva.

Pese a la aceleracin de los procesos de degradacin de los ecosistemas forestales, recursos importantes como la carne de monte, madera para lea, carbn y construccin, plantas medicinales, colecta de productos silvestres, e incluso el aprovechamiento ilcito de recursos maderables, entre otros, representan ms del 60% de la economa de subsistencia de las poblaciones amaznicas, cuyas posibilidades de satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin, consumo energtico, salud y educacin son limitadas.

15

Idem, pp: 43.

CAUSAS DE LA DEFORESTACIN Y DEGRADACIN DE LOS BOSQUES TROPICALES Las causas de la Deforestacin en la Amazona Peruana comprenden una compleja e intrincada red de procesos sociales y econmicos que difcilmente pueden ser aislados unos de otros. Sin embargo, es posible correlacionar algunos de ellos a fin de identificar las principales fuerzas promotoras de la deforestacin y sus impactos. Entre ellas, y de manera general, se describen algunas de estas interrelaciones de factores. Migracin, Deforestacin e Incremento de la Pobreza

Toledo, (2000)16 sostiene que el fenmeno de colonizacin, deforestacin, degradacin y pobreza tiene un comportamiento de crculo o cadena de retroalimentacin positiva. A mayor colonizacin, mayor deforestacin, mayor degradacin y mayor pobreza. Esta ltima reactiva el crculo en tanto la degradacin y recuperacin en barbecho bajo bosque secundario exige una rotacin de 15 a 20 aos y una utilizacin anual de 5 a 8 ha para garantizar la sobrevivencia y un nivel de ingresos familiares mnimos. Aade, el colono inmigrante de reas pobres y marginadas econmicamente alcanza un nivel de sobrevivencia subsidiado por el aprovechamiento directo de los recursos del bosque, pero sin salir de la pobreza. Toledo propone el Modelo de Relaciones Causales como herramienta de anlisis conceptual integral del complejo socioeconmico-ecolgico: deforestacin-degradacin-pobreza, para la toma de decisiones polticas y articulacin de procesos de desarrollo que consideren el crecimiento econmico y la preservacin de los recursos amaznicos17.
MODELO CAUSAL DE LA COLONIZACIN, DEOFRESTACIN, DEGRADACIN Y POBREZA EN LA AMAZONA.
Inversin Pblica Competencia Demanda Oferta
ACCESO AL MERCADO INFRAESTRUCTURA VIAL

Inmigracin Reproduccin DENSIDAD POBLACIN

MANEJO RECURSOS NATURALES

COLONIZACION Excedentes de Capital POBREZA


DEFORESTACION

DEGRADACION

AGROINDUSTRIA PRODUCTIVIDAD

TECNOLOGIA Y CONOCIMIENTO

INVERSIN DE CAPITAL EXPORTACIN Inversin Pblica


Fuente: Toledo, J. 2000.

CALIDAD RECURSOS HUMANOS

Educacin / Investigacin

Relacin + Relacin -

Matti et al (1987) estudiaron el complejo de la deforestacin como "proceso socioeconmico en gran medida externo al control inmediato de los Gobiernos y de las fuerzas de mercado".
16 10.
17

Toledo, J. 2000. El Desarrollo Sostenible Amaznico en una Economa de Mercado: Un Anlisis Crtico. Pp. Idem, pp: 8.

Ellos evaluaron 12 variables socioeconmicas correlacionndolas con la cobertura de bosque remanente en 60 pases tropicales. Encontraron correlaciones significativas negativas con la densidad de poblacin (r = 0.78) y con el nivel promedio de productividad (Produccin Bruta) por hectrea (r = 0.55). Esto documenta groseramente la importancia del nivel de productividad y, por ende, la riqueza o pobreza de un pas en combinacin con la densidad de poblacin, como las fuerzas ms importantes de deforestacin18. Con base en estadsticas demogrficas e informacin de reas intervenidas (deforestadas) a nivel de distritos de la Amazona peruana (APODESA/FUNDEAGRO, 1991), Toledo (2000) correlacion el porcentaje de rea deforestada con su respectiva densidad poblacional, obteniendo un coeficiente de determinacin de R2 = 0.6519.
Distritos de la Amazona - Per
70 60

Deforestacin %

50 40 30

y = 9.394 + 1.605x
20

R = 0.65
10 0 0 5 10 15 Hab. / Km 2 20 25 30

Arambur y Tavera (1993) evaluaron el proceso de colonizacin y crecimiento de la poblacin en la Amazona preandina (selva alta) peruana, confirmando el proceso de rpido crecimiento de la poblacin por efecto de la migracin andina y la expansin del rea agrcola a expensas del bosque. El crecimiento demogrfico de las reas de colonizacin es ms alto que el del resto del pas. Cuatro de las cinco reas de colonizacin estudiadas tienen ms de tres dcadas y presentan a la fecha tasas de migracin positiva, es decir, siguen siendo receptoras netas de colonos. Se trata pues de un proceso de permanencia y crecimiento irreversible de la poblacin en la misma cuenca o distrito. Los autores identifican tres tipos principales de colonos: 1). Los que hacen agricultura migratorio de subsistencia en base a maz, yuca, frijol, otros, seguido de la paulatina introduccin de cultivos perennes o pasturas al tercer o cuarto ao; 2) Los colonos con mayores recursos de tierra, capital y nivel educativo, que adoptan tecnologa en respuesta a oportunidades de precios, nuevos mercados y procesos de innovacin o subsidios ofrecidos por organismos estatales. Estas innovaciones les permiten lograr mayor productividad de la tierra y del trabajo; y 3). Los colonos ms pobres, frecuentemente emigrantes recientes de otro contexto cultural y tradicin agrcola, establecidos en tierras frgiles, enfrentan despus de la deforestacin y primeros cultivos, un proceso de degradacin y deterioro de sistema agrcola. Estos colonos, an ms

18 19

Idem, pp: 5 Ibidem.

empobrecidos, migran a nuevas tierras en frontera de deforestacin o dependen de la venta de su fuerza de trabajo en la actividad maderera20. Aprovechamiento Insostenible de los Recursos Forestales y Tala Ilegal:

Diversos estudios sobre la tala y comercio ilegal de maderas en los trpicos son enfticos en sealar que la extraccin no planificada de maderas es una de las principales causas de deforestacin de los bosques naturales tropicales, por sus efectos directos (degradacin de la calidad de los ecosistemas forestales, prdida de hbitats, prdida de biodiversidad y alteracin de procesos ecolgicos de gran escala) o indirectos (facilita el acceso a los agricultores)21,22,23. Uhl y Veira,(1989) proponen que, an cuando en Amrica Latina la conversin de bosques en reas de produccin pecuaria ha sido el principal motor de la deforestacin, est comprobado que la extraccin no planificada de madera provoca una degradacin importante del bosque.24 Otros autores sostienen que en contraposicin, un aprovechamiento maderero planificado dentro de un marco general de buen manejo minimiza los daos y efectos negativos sobre el bosque25,26,27 y hasta podra incrementar la rentabilidad del aprovechamiento por un uso ms eficiente de los recursos28. En la conservacin de las diferentes funciones del bosque se encuentra la justificacin para la regulacin de la tala por parte del Estado: en general el mercado para productos forestales no reconoce el valor de otras funciones del bosque aparte de la produccin de madera y algunos productos no maderables29. Tradicionalmente un sistema de extraccin de madera que provoque el deterioro de las otras funciones no es castigado por el mercado. Por ello la regulacin estatal para la conservacin de los bienes y servicios ambientales de los bosques es esencial dentro del contexto social y econmico del sector maderable30. Louman & Villalobos (2000) sealan que las personas que extraen madera de terrenos cuya condicin de tenencia no est clara o cuyo uso es abierto a todo el pblico, generalmente no se preocupa por lo que pasar con este bosque una vez que la madera es extrada, en tanto
20 21

Ibidem.

Glastra, R. Ed. 1999. Cut and run. Illegal logging and timber trade in the tropics. Otawa. International Development Research Center. 113 p. 22 Louman, B. & R. Villalobos. 2002. El desafo de la tala ilegal en Amrica Latina tropical. En: Revista Forestal Centroamericana. Pp: 6 12. 23 Andaluz, A. 2006. Gobernabilidad y Cumplimiento de la Legislacin en el Sector Forestal de los Pases Amaznicos: El Caso de Bolivia. The World Bank Group / OTCA. Indito. 24 Uhl, C. & I. Veira. 1989. Ecological impacts of selective logging in the Brazilian Amazon: A case study from the Paragominas regions of the state of Par. Biotropica 21: 98 106. Citado por Louman, B. & R. Villalobos, 2002. Op. Cit. 25 Saravia, H. 1995. Estado de la poblacin arbrea y del rea forestal afectada despus de un aprovechamiento forestal tradicional versus un aprovechamiento mejorado en un bosque hmedo de la regin Huetar Norte de Costa Rica. Tesis de Maestra. Turrialba, Costa Rica, CATIE, 166 p. 26 Delgado, D.; B. Finegan; N. Zamora; & P. Meir. 1997. Efectos del aprovechamiento forstal y el tratamiento silvicultural en un bosque hmedo del norestre de Costa Rica: cambios en la riqueza y composicin de la vegetacin. Turrialba, Costa Rica, CATIE. 43 p. Citado por Louman, B. & R. Villalobos, 2002. Op. Cit. 27 Louman, B. & R. Pereira. 2001. Aprovechamiento y manejo del bosque en el rea demostrativa Finca Cauxi de la Fundacin Forestal Tropical. En: Manejo Forestal Tropical No. 20; 8 p. 28 Gerwing, J.; J. Johns & E. Vidal. 1996. Reduccin de desechos en la extraccin y elaboracin de la madera: la conservacin del bosque en la Amazona oriental. UNASYLVA 187 (47): 17 25. 29 Louman, B. & R. Villalobos, 2002. Op. Cit. Pp: 8.
30

Ibidem.

prima en ellos una visin de corto plazo, no ms all del momento de la extraccin. Por otra parte, para el propietario de predios de aptitud forestal la opcin de cambio de uso, para dedicar su terreno a actividades como la ganadera o agricultura, suele parecer ms atractiva que el manejo forestal. Aunque se ha documentado que en muchas ocasiones los suelos deforestados no son aptos para usos agropecuarios, estos propietarios no ven en el manejo forestal una actividad visible para satisfacer sus intereses o, en algunos casos, necesitan de ingresos ms continuos que los que les pueden ofrecer el manejo forestal para subsistir31. As mismo sostienen que para entender las decisiones de los usuarios del bosque debe tomarse en cuenta que, generalmente, no todos los beneficios del manejo forestal y la conservacin son considerados en la decisin del cambio de uso. En gran parte esto se debe a que varios actores involucrados reciben diferentes beneficios, pero la mayor parte de los costos adicionales recaen sobre quienes dependen del bosque para su sobrevivencia. Por ejemplo, la funcin de mitigacin del cambio climtico beneficia principalmente a la comunidad internacional, pero el costo de oportunidad por no cambiar el uso de la tierra recae slo sobre el poblador rural, para quien los beneficios de los servicios ambientales solo resultaran financieramente atractivos si compensaran dichos costos por dejar de usar el bosque32.

Apertura de Carreteras e Incremento de Cultivos Ilcitos

Loker (1993. citado por Toledo, 2000) utilizando informacin geogrfica y estadsticas de los sistemas de produccin de la Amazona peruana, document la importancia de las carreteras y ros navegables en la localizacin de mayores tasas de deforestacin. A pesar de las grandes presiones demogrficas y de pobreza en los Andes, la deforestacin fuera de las principales carreteras de acceso (penetracin) a la Amazona es mnima o nula33. El proceso de migracin se acelera a inicios de los 80 por los incentivos que ofrece el cultivo de la coca (mercado seguro, altos precios y servicios para la produccin). La deforestacin para el cultivo de la coca alcanza niveles significativos en el Per, tanto por la degradacin y contaminacin del medio ambiente, como por el dao sobre la salud humana. La deforestacin para coca no est desligada de las vas de acceso (carreteras y ros), pero no est directamente en conexin con ellas, pues su ilcito cultivo exige distancia (pocos km.) y dificultad de acceso para las fuerzas policiales y judiciales34.

III.2

LOS IMPACTOS AMBIENTALES DEL PROYECTO IIRSA EN EL PER

El Proyecto Corredor Vial Interocenico Per Brasil IIRSA Sur comprende la construccin y rehabilitacin de un total de 2.603 kilmetros de vas terrestres. Actualmente se vienen generando graves impactos ambientales y sociales derivados de la construccin y operacin del mismo, pero sobretodo del asentamiento de poblaciones colonas a lo largo del eje carretero.

31 32 33 34

Louman, B. & R. Villalobos, 2002. Op. Cit. Pp: 8 Ibidem. Ibidem. Ibidem.

El rea de influencia directa e indirecta del Corredor Vial Interocenica Sur incluye prcticamente toda la Macro-Regin Sur del Per, conformada por las regiones de Arequipa, Apurmac, Cuzco, Madre de Dios, Moquegua, Puno, Tacna, Ica y Ayacucho35; abarcando un rea de 400,000 Km2, con una poblacin aproximada de 5.7 millones de habitantes, equivalente al 20% de la poblacin total del Per36. Adicionalmente, el trazo del corredor incide sobre 7 reas Naturales Protegidas37, adems de numerosas concesiones de conservacin, concesiones forestales de productos maderables y no maderables, concesiones de ecoturismo, tierras de comunidades nativas y campesinas, y reas de alto valor de conservacin y fragilidad ecosistmica. Los impactos directos ocurren en el derecho de va, o muy prximos a ste, por efecto de la obra propiamente dicha, hasta ms de un Kilmetro a cada lado. Consisten en movimientos de tierras y uso de lechos de ro como canteras. Los impactos indirectos los ms importantes y duraderos- son aquellos producidos sobre los procesos ecolgicos, sociales y econmicos, no slo debido al mayor acceso y al abaratamiento del transporte, sino tambin por las expectativas generadas. En la prctica, los impactos indirectos suelen ser considerados hasta una distancia de 50 Km. a cada lado de la carretera38. Segn Dourojeanni (2003): Los impactos ambientales ms probables, en un horizonte de ms de 10 aos, incluyen el rpido incremento de la deforestacin, degradacin de bosques naturales, invasin de reas protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansin del cultivo de coca, explotacin anrquica de oro, degradacin del ambiente urbano, prdida de biodiversidad, incremento de la caza y pesca, y reduccin de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en especial en torno al recurso hdrico, que causar mayores problemas pues abarca inundaciones, aluviones y el delicado tema de la calidad del agua para consumo humano 39. Los impactos ambientales directos e indirectos sobre la biodiversidad y los ecosistemas crticos ubicados a lo largo del eje vial tendrn una persistencia de mediano y largo plazo, y en algunos lugares, dependiendo de la incidencia e intensidad de la intervencin, los impactos seran irreversibles. De otro lado, la Direccin General de Asuntos Socio Ambientales (DGASA), del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (2006)40, seala que el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Vial Interocenica Sur se aprob solo a nivel de factibilidad, siendo su alcance especfico para la etapa de construccin. Dado el limitado nivel de precisin del estudio, solo lleg a identificar impactos directos relacionados con las obras de infraestructura, y proponer medidas de corto plazo.

La Ley N 28214 (del 30 de abril del 2004), Ley que declara de necesidad pblica y de preferente inters nacional la ejecucin del Proyecto Corredor Interocenico Per Brasil IIRSA Sur reconoce en su artculo 2 que el mbito de influencia del Proyecto comprende los departamentos de Ica, Arequipa, Ayacucho, Apurmac, Cuzco, Madre de Dios, Puno, Moquegua y Tacna. 36 Conservation International. 2008. Hoja informativa: Interocenica Sur.

35

http://www.conservation.org.pe/
Las reas Naturales Protegidas en el mbito de influencia del Proyecto Corredor Vial Interocenica Sur son: Parque Nacional Bahuaja Sonene, Reserva Nacional Tambopata, Reserva Nacional Lago Titicaca, Reserva Comunal Amarakeri, Parque Nacional Alto Purs, Parque Nacional Manu y Reserva Nacional Salinas Aguada Blanca. 38 CI, 2008. Op. Cit. 39 Dourojeanni, M. 2003. Impactos Socio ambientales de las carreteras transfronterizas y fronterizas en Madre de Dios y Ucayali, y capacidad de respuesta del Per. 40 Naccarato, P.; S. Rosales & R. Lock. 2006. Proyecto Interconexin Vial Iapari Puerto Martimo del Sur. Presentacin. Direccin General de Asuntos Socio Ambientales. Ministerio de Transporte. Lima, Per. Documento de Trabajo, 29 p.
37

Sobre los Impactos Ambientales del Proyecto Vial Interocenica Sur, la DGASA del Ministerio de Transporte y Comunicaciones determina que durante la etapa de construccin los impactos negativos directos sern temporales y moderados, pudiendo ser mitigados con medidas especficas; sin embargo, durante la operacin se presentarn impactos negativos severos, indirectos y acumulativos, debido al desarrollo inducido; situacin que puede poner en riesgo la biodiversidad y la vida de las poblaciones ms vulnerables41. Finalmente, la DGASA determina que el Estudio de Impacto Ambiental elaborado para evaluar las condiciones y caractersticas sociales y culturales de este megaproyecto, as como para identificar los posibles impactos generados, y proponer programas de manejo, control o mitigacin, no constituye herramienta suficiente para este tipo de contextos42. Segn el Diagnstico de los Impactos de la Carretera Interocenica Sur sobre los Pueblos Indgenas, la Federacin de Nativos del ro Madre de Dios y Afluentes FENAMAD (2006), identific como impactos sobre los pueblos indgenas: Invasin de tierras indgenas por agricultores, madereros y mineros, y eventual matanza de indios por enfermedad o en escaramuzas Desplazamiento de poblaciones indgenas tribales, invasin de territorios de otros indios y generacin de conflictos entre ellos. Degradacin del bosque, por extraccin forestal sin manejo y sin reposicin Invasin de reas protegidas. Aumento de las enfermedades sociales como: Prostitucin, Narcotrfico, Delincuencia.

III.3

IMPACTOS DE IIRSA EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN EN LA AMAZONA PERUANA

IIRSA desencadenar fuerzas econmicas y sociales que alterarn radicalmente la Amazona. Muchas de estas fuerzas han sido responsables del proceso en curso de deforestacin y degradacin del bosque durante la segunda mitad del siglo pasado. La dinmica, de rpida evolucin y economa globalizada hace esencial visualizar los fenmenos econmicos y sociales que trascienden el alcance de nuestros conocimientos43. Procesos de Migracin y Expansin Agrcola

La mayor amenaza para la conservacin del bosque amaznico y las regiones biogeogrficas de los Andes Tropicales es el cambio de uso del suelo debido a la expansin de la frontera agrcola. Pese a profundas reformas en las economas nacionales e inversiones nacionales y extranjeras directas en las ltimas dos dcadas, decenas de miles de campesinos siguen

41 42

dem, p 22. dem, p 23.

Killeen, T.J. 2007. Una Tormenta Perfecta en la Amazona. Desarrollo y conservacin en el contexto de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Advances in Applied Biodiversity Science Numero 7. Center for Applied Biodiversity Science (CABS). Conservation International. Virginia, USA. 109 p.

43

migrando hacia la Amazona, como resultado de la presin demogrfica y pobreza que caracterizan a los pases de la regin44. La dinmica de uso del suelo vara de una regin a otra y ha cambiado con el paso del tiempo. En las dcadas de 1970 y 1980, los gobiernos adoptaron polticas econmicas y de desarrollo orientadas a promover la colonizacin de campesinos hacia las zonas de frontera ofreciendo subsidios agrcolas y pecuarios (Hecht & Cockburn 1989, Thiele 1995, Pacheco 1998). El impacto de estas polticas sigue siendo visible en el paisaje amaznico. A ello se aaden las polticas de titulacin de tierras del Estado ocupadas ilegalmente, lo cual confiere beneficios econmicos a los actores que son directamente responsables de la deforestacin (Andersen 1997, Pacheco 1998, Margulis 2004). No obstante, el avance ms importante que contribuye a la deforestacin es la vinculacin de los mercados globales con el sector agrcola, que ahora est firmemente arraigado en un modelo de libre mercado. Es as que, el pequeo agricultor o ganadero buscan maximizar el retorno de sus inversiones personales (Margulis 2004). Las fuerzas del mercado constituyen uno de los factores ms importante que motiva la deforestacin en el trpico45. Al integrar las economas del Brasil y los pases andinos, IIRSA acelerar la tendencia de los agricultores andinos a adoptar sistemas ms eficientes de produccin e incrementar radicalmente la tasa de cambio de uso del suelo en la Amazona occidental, tal como sucedi anteriormente en el oriente de Paraguay en la dcada de 1980 y en Bolivia en la de 1990 (Steininger et al. 2001, Pacheco & Mertens 2004)46. Infraestructura Vial

Los proyectos de construccin de carreteras financiados por IIRSA incrementan el acceso a miles de kilmetros cuadrados de tierras pblicas. Las carreteras modernas son una de las causas ms importante de deforestacin en la Amazona. Los caminos nuevos y mejorados (terraplenes elevados, puentes y pavimento), cambiarn la economa de los modelos de transporte, al disminuir los costos de transporte confiriendo competitividad a productores agrcolas de lugares remotos de la Amazona tanto en mercados nacionales como internacionales (Kaimowitz & Angelsen 1998, Lambin et al. 2003, Hecht 2005)47. Extraccin Maderable

Un mayor acceso a mercados promovidos por IIRSA motivar cambios profundos en la industria basada en la extraccin de productos forestales maderables y no maderables. Las hidrovas amaznicas y los corredores con carreteras modernas conectarn a remotas regiones de la Amazona occidental con la costa del Pacfico. Actualmente, la extraccin maderera se caracteriza por ser selectiva en cuanto a las especies de mayor valor comercial. La mejora de los sistemas de transporte en la Amazona cambiara el modelo de aprovechamiento del sector maderero, promoviendo la extraccin a escala industrial de todas las especies. La extraccin intensiva causa modificaciones en la estructura del bosque (Uhl et al. 1997, Asner et al. 2005)

44 45 46 47

dem, p. 22. Ibdem. dem, p 25. dem, p 22.

y, a la larga, conllevara a la degradacin de ste, la prdida del valor econmico y la conversin eventual del bosque a pastizales, agricultura o plantaciones forestales48. El incremento de la deforestacin causado por las carreteras financiadas por IIRSA conllevara a una erosin paulatina de la capacidad productiva de los bosques que sustentan el aprovechamiento de productos forestales. Del mismo modo, el mayor acceso a regiones remotas conllevar a una mayor intensidad de la extraccin forestal por parte tanto del sector formal como del informal; aprovechamiento insostenible en su capacidad de mantener los bosques naturales. En cuanto a los productos no maderables, el sector ms sostenible ambientalmente es la recoleccin, procesamiento y comercializacin de castaa. Las carreteras financiadas por IIRSA aumentarn la rentabilidad de este sector a corto plazo al disminuir los costos de transporte pero, a mediano plazo, las exportaciones se reducirn a medida que la deforestacin y la fragmentacin de bosques devasten las poblaciones de castaa. Los estudios han demostrado que an si se dejan rboles en pie en medio de paisajes deforestados, stos al quedar aislados en pastizales dejan de producir frutos y sufren tasas elevadas de mortandad (Ortiz 2005)49. Minera Aurfera Aluvial

Diversos autores e instituciones coinciden en afirmar que los impactos ambientales y sociales de la minera aurfera aluvial ilegal constituyen uno de los ms crticos, persistentes y perjudiciales, tanto en el mbito de influencia directa como indirecta del Corredor Vial Interocenica Sur (Rez, 200750), debido a la magnitud e irreversibilidad de los procesos erosivos, de prdida de bosques, de degradacin ambiental y contaminacin. El impacto ambiental de la extraccin de depsitos aurferos puede ser devastador, puesto que grandes dragas recorren los terrenos de explotacin levantando las capas superiores del suelo para hallar el oro concentrado en sedimentos de antiguos cauces de ros. Esta minera deja como resultado un paisaje de aspecto lunar desprovisto de vegetacin y fauna51. La contaminacin por mercurio, y en algunos casos de arsnico, genera impactos en la funcin neurolgica y defectos congnitos en todos los organismos vivos, constituyendo una amenaza ambiental nociva. Estudios han demostrado que este metal se ha estado acumulando en la Amazona durante varias dcadas y, al igual que muchas substancias txicas, se est concentrando en los niveles superiores de la cadena trfica (Maurice-Borguin et al. 2000)52. Adicionalmente, el impacto de la fiebre del oro resulta incompatible con la capacidad de uso mayor del suelo, la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, y la gestin de las reas naturales protegidas, en el mbito de influencia directa e indirecta del IIRSA Sur.

48 49 50

dem, p: 26. Ibdem.

Rez, E. 2007. Interocenica Sur: Asfalto o Desarrollo?. Presentacin al Congreso de la Repblica del Per 28 de Noviembre del 2007. Centro para la Sostenibilidad Ambiental de la Universidad Peruana Cayetano Heredia; Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Interocenica Sur. Lima, Per. 20 p. 51 Killeen, T.J. 2007. Una Tormenta Perfecta en la Amazona. Desarrollo y conservacin en el contexto de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Advances in Applied Biodiversity Science Numero 7. Center for Applied Biodiversity Science (CABS). Conservation International. Virginia, USA. 109 p. 52 Ibidem.

Entre los principales impactos ambientales de la minera informal en la Interocenica Sur se pueden citar: Destruccin de bosques, prdida de biodiversidad, erosin de suelos Destruccin de cabeceras de cuencas, quebradas, cochas, aguajales, colmatacin del cauce de los ros Contaminacin por incremento de sedimentos en los cuerpos de agua Contaminacin por mercurio, arsnico, combustibles, otras sustancias contaminantes. Incremento de la caza ilegal Invasin de las tierras de comunidades nativas y reas Naturales Protegidas Superposicin de Concesiones Mineras con otros derechos de uso, e incompatibilidad de las actividades mineras con la capacidad de uso mayor del suelo. Entre los principales impactos sociales reportados se encuentran: Incremento de la inseguridad ciudadana y delincuencia Crimen organizado y asociacin a otros ilcitos Trabajo forzado Trata de personas y explotacin sexual de menores de edad Incremento de la incidencia de enfermedades paldicas y sndrome de VIH Ausencia de condiciones de salubridad Ausencia de las autoridades Infraestructura Energtica
53

La Amazonia peruana es considerada una regin con potencial para la produccin de hidrocarburos. El pie de monte andino y las cordilleras tropicales constituyen reas con reservas situadas en las formaciones sedimentarias del Mesozoico y Paleozoico. Las reservas totales probadas se estiman en: 415,769 MBLS para Petrleo; 681,519 MBLS para Lquido de Gas Natural; y 11,842 TCF para Gas Natural (Perupetro, 2008).
RESUMEN DE RESERVAS DE HIDROCARBUROS AL 31/12/2006
PROBADAS Tipo de Hidrocarburo Desarrolladas PETRLEO (MBLS) LQUIDOS DEL GAS NATURAL (MBLS) GAS NATURAL (TCF)
MBLS: MILES DE BARRILES TCF: TERA PIES CBICOS (1012 PIES CBICOS) FUENTE: WWW.MINEM.COM.PE. http://www.perupetro.com.pe/estadisticas01-s.asp

Probables No Desarrolladas 111,633 409,090 7.558 Total Probadas 415,769 681,519 11.842 692,025 254,308 6.83

Posibles

TOTAL

304,136 272,429 4.284

5'317,638 224,779 11.57

6'425,432 1'359,886 30.242

La explotacin de hidrocarburos en dcadas anteriores ha sido limitada debido a la inaccesibilidad de la regin. Sin embargo, la mejora de las tecnologas de exploracin y explotacin; as como los avances en la tecnologa de licuefaccin de gas natural, asociado al incremento en la demanda de combustibles menos contaminantes han incrementado el inters en las reservas de gas natural de la Amazonia occidental y Andes centrales54. Las
53 54

Rez, 2007. Op. Cit. Killen, T. 2007. Op. Cit. p: 31.

especulaciones en cuanto a la reduccin de las reservas de petrleo a nivel global, y las fluctuaciones en los precios, estimulan la inversin y la exploracin en reas que antes no se consideraban atractivas econmicamente. Parte de las polticas y la agenda de inversiones de IIRSA consiste en integrar las redes de distribucin de energa (oleoductos y gasoductos, as como lneas elctricas de alta tensin); sin embargo, a diferencia de carreteras e hidrovas, los sistemas de transporte de energa, en su mayora, son de propiedad de ,y operados por entidades privadas o corporaciones estatales. En s, los comits ejecutivos y tcnicos de IIRSA ejercen un papel menos crtico en la planificacin y construccin de oleoductos y gasoductos. No obstante, las mismas instituciones multilaterales que participan en IIRSA financian estas inversiones y los mismos ministerios gubernamentales promueven activamente los programas de expansin del sector de hidrocarburos.

IV. IV.1

MBITO Y ALCANCE DEL ESTUDIO mbito del Estudio

El Proyecto IIRSA es la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana, lanzada en el ao 2000 por los gobiernos de los 12 pases de la regin con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata). IIRSA promueve la articulacin de 10 ejes de integracin en Sudamrica, a travs de la implementacin de 514 Proyectos de Infraestructura Vial, Energtica y de Comunicaciones, con un costo estimado en US $ 69,000 millones a diciembre del 2008. Los

ejes de integracin Eje Andino Eje Andino del Sur Eje de Capricornio Eje de la Hidrova Paraguay Paran

de IIRSA son: Eje del Amazonas Eje del Escudo Guyans Eje del Sur Eje de la Interocenica Centro Eje MERCOSUR Chile

Eje

Per-

Brasil-

Bolivia

El mbito de estudio del presente anlisis se restringe a los siguientes Proyectos: G3: Acceso a la Hidrova del Huallaga-Maran, del Eje del Amazonas; y G1: Corredor Porto Velho Ro Branco Puerto Ass Puerto Maldonado Cuzco / Juliaca Puertos del Pacfico , del Eje Per- Brasil- Bolivia Eje del Amazonas: Comprende el rea de influencia directa adyacente al sistema multimodal de transporte que interconecta puertos martimos de la costa Pacfico del Norte del Per, Ecuador y Colombia, con los puertos fluviales brasileos de Manaos, Beln y Macap. Busca la conexin biocenica a travs de los ros Huallaga, Maran, Ucayali y Amazonas en Per, Putumayo y Napo en Ecuador, Putumayo en Colombia e Ia, Solimes y Amazonas en Brasil, con ms de 6.000 km de vas navegables, y los puertos fluviales de El Carmen, en la frontera entre Ecuador y Colombia, Geppi en Colombia, y Saramiriza y Yurimaguas en Per. El rea de influencia abarca una superficie estimada de 4.499.152 km2 (IIRSA, 2008)55. El Eje del Amazonas cuenta con 7 Grupos de Proyectos:
G1: Acceso a la Hidrova del Putumayo G2: Acceso a la Hidrova del Napo G3: Acceso a la Hidrova del Huallaga-Maran G4: Acceso a la Hidrova del Ucayali G5: Acceso a la Hidrova del Solimes Amazonas G6: Red de Hidrovas Amaznicas G7: Acceso a la Hidrova del Morona-Maran-amazonas

El Grupo de Proyectos 3 del Eje del Amazonas: Acceso a la Hidrova del Huallaga-Maran, tiene como funciones estratgicas: mejorar la logstica de acceso a las Hidrovas del Huallaga y Maran y sus puertos para consolidar el corredor de integracin costa-sierra-selva de la regin norte de Per y su complementariedad regional con el Estado de Amazonas de Brasil; permitir la articulacin de esta zona con la regin sur y sureste de Ecuador; y potenciar la interconexin del interior del continente con la Cuenca del Pacfico56. Eje Per-Brasil-Bolivia: El Eje Per-Brasil-Bolivia abarca siete departamentos de la Macroregin Sur Per (Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurmac, Cusco, Puno y Madre de Dios), dos departamentos amaznicos de Bolivia (Pando y Beni) y cuatro estados nor-oeste de Brasil (Acre, Rondnia, Amazonas y Mato Grosso); y se extiende sobre una superficie estimada de 3,5 millones de km2, de los cuales el 82% corresponde a territorio brasileo, 10% al peruano y el 8% restante al boliviano. El Eje Per-Brasil-Bolivia alberga una poblacin de 12,3 millones de habitantes, con una densidad poblacional media de 3,53 hab/km2. Se estima que el Eje Per-Brasil-Bolivia

IIRSA, 2008. El eje del Amazonas abarca un rea de 4,5 millones de km2, la poblacin totaliza 52 millones de habitantes mostrando grandes diferencias en cuanto a sus densidades. Los principales centros urbanos o de inters logstico son los siguientes: Colombia (Tumaco, Pasto, Mocoa, Gueppi, El Encanto, Arica y Leticia); Ecuador (Esmeraldas, Quito y Puerto El Carmen); Per (Paita, Piura, Olmos, Corral Quemado, Sarameriza, Tarapoto, Yurimaguas, Nauta e Iquitos) y; Brasil (Tabatinga, Manaos, Itacoatiara, Santarm, Macap y Beln). El Eje cuenta con un Producto Bruto estimado de US$ 93.000 millones. Sus actividades dominantes conforman una extensa lista que contiene productos electrnicos, petrleo y gas, biotecnologa, pesca, produccin de aluminio, papel, cosmticos, madera y muebles, sistemas agroforestales, alimentos, caucho, recursos forestales, cacao, bebidas, textiles y confecciones, caa, alcohol, frutas, caf, algodn, artesanas y eco-turismo, entre otros.

55

http://www.iirsa.org/ejedelAmazonas.asp?CodIdioma=ESP.
56

Ibidem.

genera un Producto Bruto de US$ 30.825 millones donde Brasil explica el 68% del valor de la produccin, seguido por Per y Bolivia57. El Eje Per-Brasil-Bolivia, cuenta con 3 Grupos de Proyectos:
G1: Corredor Porto Velho Ro Branco Puerto Ass Puerto Maldonado Cuzco / Juliaca Puertos del Pacfico G2: Corredor Ro Branco Cobija Riberalta Yucumo La Paz G3: Corredor Fluvial Madeira Madre de Dios Beni

El Grupo de Proyectos Corredor Porto Velho Ro Branco Puerto Ass Puerto Maldonado Cuzco / Juliaca Puertos del Pacfico tiene como funcin estratgica abrir nuevas posibilidades para el desarrollo socioecononmico de la macroregin Sur del Per y los Estados de Acre y Rondnia de Brasil a travs de su vinculacin conjunta, y facilitar el acceso de dichos estados brasileos as como de la sierra y Amazona peruanas hacia los mercados internacionales, en especial de la Cuenca del Pacfico, impulsando as el proceso de integracin regional.

Su potencial de desarrollo se encuentra en las posibilidades que brinda el acceso al enclave Amaznico del Sur, que es uno de los puntos de apoyo de la Cultura Amaznica, vinculado al enclave Amaznico de Manaos (Puerto de Itacoatiara) a travs del tramo fluvial ms relevante, que es el Ro Madeira, con una longitud aproximada de 1.000 km. El Ro Madeira es el principal afluente del Ro Amazonas y permite el trnsito de trenes mayores a 6 toneladas de capacidad. El corazn de esta regin est estructurado por un sistema de pequeas y medianas poblaciones en la triple frontera de Bolivia, Brasil y Per. Estas poblaciones son el centro de una economa de frontera que enfrenta grandes dificultades geogrficas para abastecerse y dar salida a sus productos.

57

http://www.iirsa.org/ejedelAmazonas.asp?CodIdioma=ESP

IV.2

Alcance del Estudio

La presente caracterizacin de las Polticas y Actores que inciden en los procesos de deforestacin en los mbitos de los Ejes IIRSA Norte y Sur, constituye un anlisis preliminar realizado en base a informacin secundaria recopilada de los diversos estudios desarrollados sobre los impactos ambientales y en deforestacin a lo largo de los ejes carreteros, as como de las polticas, normas y los diversos sectores sociales vinculados a ellas. El presente documento ofrece una visin general de las polticas pblicas de mbito nacional y sectorial, que requiere ser complementado con un estudio detallado de las polticas y actores regionales y locales, y la verificacin de los impactos de la intervencin estatal regional y local sobre la deforestacin in situ. En tal sentido, es necesario considerar un anlisis de las relaciones de jerarqua, interdependencia y subsidiariedad de las polticas regionales y locales, respecto de las polticas nacionales; los conflictos de competencias, el proceso de transferencia de competencias y funciones, as como su potencial sinrgico de incidencia sobre los procesos de deforestacin en el marco de los procesos de Descentralizacin y Regionalizacin en curso. Las Polticas pblicas se dan en escenarios dinmicos, de alta variabilidad e incertidumbre, donde los actores e intereses varan permanentemente en contextos, espacios y periodos relativamente inestables. De all la necesidad de considerar el presente estudio de polticas y actores como un diagnstico formal para un momento determinado. El anlisis de la variabilidad de las tendencias polticas y sus instrumentos de gestin en el tiempo, requiere un sistema de monitoreo de polticas, que investigue y compare los cambios en los intereses, actores e impactos en los procesos a monitorear.

V.

DEFINICIONES PREVIAS Bosque: Ecosistema que se extiende por ms de 0,5 hectreas dotadas de rboles de una altura superior a 2 metros o de rboles capaces de alcanzar esta altura in situ, y/o una cubierta de copas superior al 10 por ciento. Ecosistema complejo de seres vivos, microorganismos, vegetales y animales, que se influyen y relacionan al mismo tiempo y se subordinan al ambiente dominante de los rboles58. La FAO (2006)59 define los Bosques como las Tierras que se extienden por ms de 0,5 hectreas dotadas de rboles de una altura mnima de 5 metros in situ, y una cubierta de copas superior al 10 por ciento, o de rboles capaces de alcanzar esta altura in situ. Los bosques se caracterizan tanto por la presencia de rboles, como por la ausencia de otros usos predominantes de la tierra. Incluyen las reas cubiertas de bamb y palmas, siempre que estas alcancen el lmite mnimo establecido en cuanto a altura y cubierta de copas; las carreteras situadas en bosques, cinturas anti-incendios, y otras reas abiertas poco extensas, bosques en los parques nacionales, reservas naturales y otras reas protegidas tales como las que revisten inters especfico, cientfico, histrico, cultural o espiritual; cortina rompevientos, barreras protectoras y corredores de rboles con un rea superior a 0.5 ha y ms de 20 m de ancho; las plantaciones utilizadas fundamentalmente para fines forestales o de proteccin60,. Bosque natural: Bosque con especies nativas o autctonas, intervenido o no, capaz de regenerarse por sucesin natural61. Bosque primario: Bosque con vegetacin original, caracterizado por la abundancia de rboles maduros con especies del dosel superior o dominante, que ha evolucionado de manera natural y que no ha sido intervenido o haya sido poco perturbado por actividades humanas o causas naturales62. Bosque fragmentado: La fragmentacin de bosques se refiere a cualquier proceso que resulta en la conversin de bosques continuos en partes de bosques separados por tierras deforestadas63. Deforestacin: Eliminacin de la cubierta forestal de un bosque natural o plantacin forestal64. La conversin de bosques a otros usos de la tierra, o la reduccin en el largo plazo por debajo del umbral mnimo del 10% de la cobertura de copas65. La conversin por accin humana de las tierras forestadas en tierras sin bosques66. La Deforestacin implica prdida o transformacin permanente o en el largo plazo de la cobertura forestal en otro uso de la tierra. La perdida de cobertura forestal solo puede ser causada y mantenida por la intervencin humana continua o una perturbacin natural.

58 59

Art. 3.16 del Decreto Supremo N 002-2009-AG.

FAO, 2006. Evaluacin de los Recursos Forestales Mundiales, 2005. Hacia la ordenacin forestal sostenible. Estudio FAO Montes 147. Roma, Italia, 351 p. 60 dem.
61 62 63 64 65

Art. 3.17 del Decreto Supremo N 002-2009-AG Art. 3.18 del Decreto Supremo N 002-2009-AG CBD/SBSTA, 2001. Citado por FAO, 2007. Op. Cit. p: 22. Art. 3.46 del Decreto Supremo N 002-2009-AG

FAO, 2001. Global Forest Resources Assessment 2000. Main Report. Citado por: FAO, 2007. Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries. Submission by the FAO. Rome, Italy, 12 p. 66 UNFCCC, 2004. Land-use, land-use change and forestry. Decisin 11 / CP.7, UNFCCC/SBSTA (Marrakech Accords).

Tambin incluye las reas de bosques convertidas a agricultura, pastizales, reservorios de agua y reas urbanas67. Degradacin de Bosques: Cambios dentro del bosque que afectan negativamente la estructura o funcionamiento del sitio, y como consecuencia de ello, reduccin en la capacidad de produccin de bienes y/o servicios68. Un bosque degradado es un bosque secundario que ha perdido, a travs de la incidencia de actividades humanas, la estructura, funcionalidad, composicin de especies o productividad normalmente asociada con un tipo de bosque natural esperado para un sitio69. Por consiguiente un bosque degradado deviene en una reduccin del suministro de bienes y servicios de un bosque en un sitio dado, as como el mantenimiento de un nivel limitado de diversidad biolgica. La diversidad biolgica de bosques degradados incluye diversos componentes no arbreos, los cuales pueden dominar en el sotobosque70. Disturbio: Fluctuacin ambiental y evento destructivo que afecta la salud y estructura del bosque; y/o cambios en el ambiente fsico o en los recursos en cualquier escala temporal y espacial. Entre los factores generadores de disturbios incluyen la presencia de agentes biticos como insectos y enfermedades; y agentes abiticos como fuegos, contaminacin, y condiciones climticas extremas71. Polticas Pblicas: Constituyen los lineamientos que orientan el funcionamiento del Estado, en atencin a los principios establecidos en el marco constitucional y las demandas de los actores de la sociedad. Dichos lineamientos inciden en la atencin y formas de solucin aplicables a los problemas que acontecen en la esfera pblica (buscan generar valor pblico). En tal sentido, las Polticas Pblicas tambin buscan preservar los valores sociales, morales y econmicos que cohesionan a la sociedad72. La aplicacin de los instrumentos de poltica tiende a ser ms efectiva cuando es consistente y guarda coherencia con las normas socialmente aceptadas, y reflejan la moral de una sociedad. Entre los valores de la Administracin del Estado Moderno se pueden citar: imparcialidad, predictibilidad, equidad, apertura, flexibilidad, sostenibilidad, entre otros. UN-REDD: Programa de las Naciones Unidas para la Reduccin de Emisiones de Gases Efecto Invernadero producidas por la Deforestacin y Degradacin de Bosques. El Programa REDD viene siendo implementado por la FAO, PUND y UNEP, y cuenta con dos componentes: - Asistencia a los pases en desarrollo para preparar e implementar estrategias nacionales y mecanismos REDD - Apoyar el desarrollo de soluciones normativas y estandarizar enfoques basados en informacin cientfica para la implementacin y articulacin de los instrumentos REDD con la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climtico.

67 68 69

FAO, 2007. Op. Cit. p: 8. FAO, 2007. Op. Cit. p: 10.

UNEP/CBD, 2001. Main Theme: Forest Biological Diversity. Report of the Ad Hoc Technical Expert Group on Forest Biological Diversity. Subsidiary Body for Scientific, Technical and Technological Advice, Seventh Meeting, Montreal, 12 16 November 2001. 70 Ibidem.
71 72

FAO, 2007. Op. Cit. p: 21.

Dicho corpus axiolgico vara en funcin al tiempo, a las sociedades, y/o a su expresin espacial o geogrfica. De otro lado, los valores sociales consolidados conforman las Instituciones; mientras que las Leyes regulan el comportamiento y las relaciones entre las personas y las instituciones, contribuyendo a reforzar las expectativas sociales existentes, o generar cambios en la administracin pblica.

El Programa REDD busca fortalecer a los pases para gestionar sus procesos REDD; as como brindar asistencia tcnica y financiera orientada a atender las necesidades especficas de cada pas. La aplicacin de los enfoques de derechos y participacin del PUND, UNEP y FAO ayudar a garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indgenas y poblaciones que dependen de los bosques; as como garantizar la participacin de las comunidades locales, actores relevantes e instituciones en el diseo e implementacin de los Planes REDD. Stakeholders: Se considera a un individuo o grupo social que incide y/o puede ser afectado por una decisin de poltica de una institucin pblica o privada73. Reservas de Carbono: La cantidad de carbono en un depsito, o sea una reserva o sistema capaz de almacenar o liberar el carbono. Algunos ejemplos con: la biomasa viva (por encima del suelo, y la biomasa por debajo del suelo); la materia orgnica muerta; los suelos74. La cantidad de carbono en un depsito / reservorio75.

El concepto fue usado por primera vez en 1963 en una comunicacin interna del Stanford Research institute, quien los defina como: aquellos grupos sin cuyo apoyo una organizacin podra dejar de existir. La Teora de Stakeholders fue posteriormente desarrollada hacia 1980 por R. Edward Freeman. 74 FAO, 2006. Op. Cit. IPCC, 2006. Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories. Institute for Global Environmental Strategies, Japan.
75

73

VI.

MARCO CONCEPTUAL

VI.1 ANLISIS DE LAS CAUSAS DE LA DEFORESTACIN En el anlisis de las causas de la deforestacin (o de la degradacin) de bosques es importante distinguir entre las causas estructurales o subyacentes sobre las cuales podran existir diversos enfoques de anlisis, y las causas directas, que consisten en aquellas actividades o factores reales que generan deforestacin, y que son identificables como resultado de una observacin objetiva. En el caso de la deforestacin en pases tropicales en desarrollo, la expansin de las diversas formas de agricultura y la apertura de parcelas de subsistencia mediante el sistema tala-roce-quema, son factores evidentes de la deforestacin. Las causas subyacentes activan los mecanismos que favorecen dichos factores, tales como la pobreza, la falta de acceso a los mercados, la crisis del sector agrario, entre otros. Los procesos de deforestacin en el Per responden a causas diversas, sin embargo, dichas causas se pueden relacionar con los modelos econmicos y paradigmas de promocin del desarrollo que han predominado en las percepciones de los gobernantes, y que se manifiestan de manera implcita o explcita en la formulacin de polticas, y su implementacin a travs de normas y prcticas impulsadas desde el Estado. Para la identificacin de las Polticas pblicas asociadas a los procesos de deforestacin se han identificado 6 causas o mega tendencias a partir de las cuales se han caracterizado los modelos de desarrollo predominantes, y las polticas asociadas y ausentes a stos que inciden de manera directa e indirecta en la deforestacin; as como los impactos generales de las mismas. Para su sistematizacin se ha hecho uso del Formato I: Causas de la Deforestacin y Polticas Asociadas (Ver Anexos).

VI.2 ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS El Anlisis de las Polticas Pblicas puede ser definido como la evaluacin de la efectividad de diversas polticas alternativas para alcanzar uno o varios objetivos especficos, y las relaciones que se dan entre dichas polticas y el logro de los objetivos. El anlisis de las polticas puede ser descriptivo, en tanto busca explicar las polticas en s y su desarrollo; o prescriptivo, si busca establecer los criterios y principios bsicos a tener en cuenta en la formulacin de una poltica. El anlisis de Polticas Pblicas puede ser abordado desde tres enfoques:

El enfoque analtico se centra sobre los problemas individuales y sus soluciones. El marco de anlisis se da a escala micro, y la interpretacin de los problemas es de naturaleza tcnica. El objetivo central radica en identificar la solucin ms efectiva y eficiente a un problema de naturaleza pblica, en trminos tcnicos y econmicos (asignacin de recursos).

El enfoque de las Polticas Pblicas como procesos decisionales pone mayor atencin a la evolucin de las interrelaciones entre las polticas y los actores involucrados. El marco de anlisis se da a escala meso, y la interpretacin de los problemas es generalmente de naturaleza poltica. El objetivo es determinar que procesos y medios son usados y probados para explicar el rol e influencia de los actores dentro de los procedimientos de decisin poltica, teniendo como criterio y parmetro de evaluacin los cambios en el poder relativo e influencia de ciertos grupos en la solucin de los problemas identificados. El enfoque de las meta polticas analiza los sistemas y contextos polticos a escala macro. La interpretacin de los problemas es de naturaleza estructural. El objetivo del anlisis radica en explicar los factores contextuales (polticos, econmicos, sociales, culturales) y estructurales (sistemas polticos, sistemas econmicos, institucionalidad y marco legal) que inciden en los procesos de definicin de las Polticas pblicas. Como solucin a los problemas identificados se buscan cambios en las estructuras polticas.

El Anlisis de las Polticas Pblicas en torno a los procesos de deforestacin en el mbito directo del IIRSA Norte y Sur se desarrolla considerando el enfoque de las Polticas Pblicas como procesos decisionales. En tal sentido, se estima que la definicin, priorizacin, diseo e implementacin de las Polticas Pblicas consiste en un conjunto de decisiones que toma el Estado sobre un problema especfico que demanda una actuacin pblica: decidir que existe un problema; decidir qu se debe intentar resolver; decidir la mejor manera de proceder; decidir legislar sobre el tema, etc.76. La decisin de actuar, o no, sobre un tema especfico conlleva al uso de la autoridad del Estado para generar obligaciones y reconocer derechos, as como regular las actividades y relaciones humanas en un contexto social especfico. La toma de decisiones polticas busca dar respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pblica; por tanto, su solucin genera valor pblico. El lmite del alcance las Polticas Pblicas est pre-establecido en los Principios y Fundamentos de la Constitucin Poltica, los Acuerdos Internacionales vinculantes, y otros instrumentos jurdicos que forman parte del Bloque Constitucional. Etapas del Proceso Decisional de las Polticas Pblicas: La formulacin y diseo Polticas Pblicas son resultado de procesos: Flujos de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las Polticas Pblicas Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solucin, la implementacin, los juicios evaluativos)77. Para el presente anlisis, y con fines metodolgicos, se han definido tres etapas en el proceso de creacin de una Poltica Pblica: I. ETAPA PRE-DECISIONAL La disposicin de tomar una decisin Poltica es reflejo de los intereses de aquellos individuos dentro de una sociedad que detentan mayor poder, incluso por encima de las demandas sociales. Incluye:
76

Subirats: 1994, 41. Citado por Alza, C. 2008.

77

Lindblom, Ch. & E. Woodhouse.2004. The Policy Making Process. UK. 70 p.

Identificacin de un problema o demanda que requiere la accin gubernamental Formulacin de las propuestas de polticas frente a los problemas sociales o demandas planteadas por parte de los diversos actores (Congresistas, grupos de inters, expertos, sociedad civil, otros)

II. ETAPA DECISIONAL El rol del sistema poltico consiste en establecer y reforzar los compromisos entre diversos intereses en la sociedad, la mayora de ellos antagnicos. Las Polticas Pblicas son determinadas por las instituciones polticas, quienes confieren a la poltica su legitimidad. La decisin por alguna de las alternativas tiene por objetivo responder al problema o demanda planteado, y/o regular las relaciones entre los intereses en conflicto, si los hubiere. Esta etapa incluye: La decisin de promulgacin de la Poltica (Legitimacin de la Poltica Pblica) La decisin de implementacin de la Poltica III. ETAPA POST-DECISIONAL Consiste en la evaluacin de la efectividad y eficiencia de la aplicacin de las polticas y sus instrumentos para alcanzar uno o varios objetivos especficos, en un momento y espacio determinado. Evaluacin de la Poltica La caracterizacin de las polticas relevantes para el incremento de la deforestacin en el mbito de Influencia directa del IIRSA Norte y Sur en Per consiste en su identificacin y descripcin. Esta descripcin incluye la identificacin de sus objetivos, instrumentos de polticas (normas, organizaciones, proyectos, planes o programas), estado actual (planificacin, ejecucin, evaluacin, etc.), actores interesados, y rea geogrfica sobre la que tendran efectos. De esta manera el anlisis permite identificar quin formula e impulsa dichas polticas, qu marco enfatizan y cul es su grado de preponderancia. Para el presente estudio analizaremos las polticas en la etapa post-decisional a travs de sus instrumentos, de manera que se agruparan las normas jurdicas que instrumentalizan determinada poltica y sern analizadas en conjunto. ANTECEDENTES DEL USO DE MTODOS CUANTITATIVOS EN EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS El uso de mtodos cuantitativos en el Anlisis de las Polticas Pblicas constituye una de las principales herramientas desarrolladas por diversos institutos especializados a partir de los aos 1990; tales como el Goverment Institute for Economic Research de Helsinki, Finlandia; el World Bank Group, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo - CLAD, el International Food Policy Research Institute, el CATO Institute (que publica el Journal Policy Analysis, Washington DC), el Canadian Political Sciences Association (que publica el Canadian Journal of Political Sciences), el Harvard Business Review, entre otros, adems de diversas instituciones acadmicas como las Universidades de Missouri, Harvard, Wisconsin-Madison,

Wesleyan, Columbia, University of Washington, Carnegie Mellon University, University of California, Davis, and University of Calgary, la Universidad de Cambridge (UK), el Georgia Institute of Technology, entre otros. La Escuela de Graduados en Educacin de la Universidad de Harvard ofrece la especialidad de Quantitative Policy Analysis in Education como parte del Programa Acadmico de Doctorado en Educacin78. El sistema educativo norteamericano ha reconocido que el Anlisis Cuantitativo constituye una de las habilidades fundamentales que todo ciudadano informado debe tener. En el 2001, el Consejo Nacional de Educacin y Disciplinas de los Estados Unidos de Norteamrica desarroll una Conferencia Nacional sobre Anlisis Cuantitativo en los procesos democrticos. Uno de los expositores en esta conferencia fue Carol Schneider, Presidenta de la Asociacin Americana de Centros Superiores y Universidades (Association of American Colleges and Universities - AAC&U). El Macalester College tambin ofrece el Programa: Quantitative Methods for Public Policy Analysis. De otro lado, la Universidad do Minho, Portugal, tambin cuenta con la especialidad, Quantitative Methods in Macroeconomic and Policy Analysis. El College of Education de la Universidad de Iowa, como parte del Departamento de Educational Policy and Leaderships Studies ofrece el curso Quantitative Methods for Policy Analysis. El Programa de Doctorado en Public Policy del McCormack Graduate Schooll of Policy Studies de la Universidad de Boston ofrece el curso: Qualitative and Quantitative Research and Methods for Public Policy Analysis. El Anlisis cuantitativo de las Polticas Pblicas puede desarrollarse en la etapa del diseo de la misma, durante la cual permite estimar el impacto de las polticas y evaluar la importancia de dichos impactos en base a un anlisis costo-beneficio antes de su implementacin; o despus de su aplicacin, para lo cual es necesario establecer la relacin causal entre la intervencin pblica (el tratamiento) y el impacto potencial a ser medido (el efecto). La estimacin del impacto neto de una poltica se evala en base a un modelo relacional de los impactos de las principales variables que componen la poltica. LA CAUSALIDAD EN EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS La determinacin de la causalidad es un elemento importante en la evaluacin de las polticas, en tanto permite estimar los impactos (o su potencial) producido por una intervencin pblica. La causalidad es entendida como la relacin necesaria existente entre la poltica (causa) y su efecto (impacto)79. En la evaluacin de las polticas pblicas es necesario distinguir y diferenciar el anlisis de la aplicacin de determinados tratamientos (polticas pblicas que generan efectos), de los efectos generados (impactos) a partir de la aplicacin de un tratamiento. An cuando la diferencia de enfoque pareciera ser sutil, es necesario tenerla en cuenta al momento de caracterizar los impactos. As tenemos: Evaluacin de los Efectos: examina y mide el impacto de una intervencin pblica. El impacto es cuantificable (o cualificable) en trminos de magnitud, como de direccionalidad (positivo o negativo). Para evaluar los efectos de una determinada poltica en los procesos de deforestacin, en el marco del presente estudio, cabra preguntarnos: Cunta deforestacin causa la aplicacin de una determinada poltica?

78 79

http://www.gse.harvard.edu/academics/doctorate/qpa/index.html

Venetoklis, Takis. 2002. Public Policy Evaluation: Introduction to Quantitative Methodologies. Goverment Institute for Economic Reserach. VATT Research Report, N 90. Helsinki. Finlandia. 50 p.

Evaluacin de las causas: explora los factores potenciales que generan o influyen en un determinado efecto, entre los cuales, la aplicacin de una intervencin pblica, constituye uno de otros varios factores. En este caso, la pregunta que permitira determinar la causa sera: Qu polticas son determinantes en la generacin de la deforestacin?

A continuacin se proponen algunos criterios (supuestos) para verificar la existencia de la relacin causal entre la variable independiente (tratamiento) y la variable dependiente (efecto) en funcin a la observacin de alguna relacin de dependencia entre ambas. As, la dependencia pareciera ser causal si: Existe alguna explicacin causal terica de la relacin entre el tratamiento y el efecto. Es decir, que este mismo efecto ha sido encontrado o atribuido a esta misma causa en otros lugares o circunstancias de manera independiente. Si es poco probable que el efecto observado haya sido producido por alguna otra causa desconocida, o no cuantificable. La magnitud de la intervencin es suficientemente amplia como para verificar los efectos No hay una interaccin especfica entre las variables, es decir el control de los factores no se torna estadsticamente significativo si interactan entre ellos Un supuesto implcitamente aceptado in la causalidad es que la variable independiente (tratamiento) precede en tiempo a la ocurrencia de la variable dependiente (efecto). An cuando en los modelos regresionales se comparan ambas variables en un mismo periodo de tiempo, la medicin del tratamiento y el efecto ocurren en tiempos distintos. En el anlisis de polticas este es un factor importante, ya que en el mayora de los casos es necesario esperar un tiempo de progreso de la intervencin antes de poder evaluar los efectos.

UTILIDAD DEL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS: En la Etapa Pre-Decisional: Permite estimar el impacto de las polticas y evaluar la importancia de dichos impactos en base a un anlisis costo beneficio y costo-eficiencia teniendo como referentes el enfoque de derechos, y la creacin de valor pblico Planificar la implementacin de las Polticas en funcin a experiencias y proyectos previos, y corregir las deficiencias del pasado Identificar, mitigar y controlar los impactos directos e indirectos de la aplicacin de las polticas en los diversos aspectos de las realidad. Preveer acciones de control, mitigacin, compensacin. Priorizar, impulsar o abstenerse de promover polticas en funcin a los impactos previstos y su valoracin previa

Incidir sobre los procesos decisionales de las polticas pblicas Evaluar la disponibilidad y acceso a informacin veraz, adecuada y oportuna por parte del Estado para la tomar de decisiones, as como los criterios y mecanismos de anlisis de dicha informacin de manera previa a la toma de decisiones

En la Etapa Post-Decisional: Determinar el impacto de las intervenciones del Estado sobre los mbitos sociales, ambientales, econmicos, otros, a monitorear Obtener informacin sobre los resultados intermedios de las Polticas que permitan mejorar las operaciones en curso, y su ajuste, o determinar su paralizacin Evaluar los resultados, logros y dificultades de la aplicacin de una determinada poltica Identificar las deficiencias de la administracin estatal para lograr los objetivos previstos en una poltica Identificar los factores no controlables que inciden sobre la adecuada implementacin o no, de las polticas pblicas

VI.3 ANLISIS DE ACTORES: Se entienden por stakeholders a los individuos u organizaciones que tiene algn inters especfico en un proyecto, poltica o entidad. El Anlisis de los Actores consiste en el proceso de identificacin, caracterizacin y priorizacin de todos los grupos o individuos que afectan y/o son afectados por una actividad o decisin. La priorizacin de los actores se realiza en base a criterios que buscan poner en evidencia las relaciones y formas en que los actores inciden y son afectados por las Polticas, decisiones o instituciones, y como estos interactan. El anlisis de actores permite estudiar como los intereses en juego deberan ser ordenados u organizados en torno al proceso de toma de decisiones de las polticas pblicas. Para el presente estudio de ha tomado como referencia y adaptado la Metodologa propuesta por Falo, H. & J. Fontes. 1999. En quin se pone el foco? Identificando stakeholders para la formulacin de la misin organizacional. Revista CLAD. Reformas y Democracia. N 15. Caracas, Venezuela. 18 p. El anlisis descriptivo y ponderativo de las polticas pblicas y los actores busca responder a las siguientes interrogantes: En funcin de qu intereses son formuladas e implementadas las Polticas Pblicas? (Caracterizacin de la realidad) Qu intereses tienden a prevalecer sobre los sistemas de gestin de las Polticas Pblicas? (Tendencias) Qu intereses deberan prevalecer o por lo menos no ser ignorados o marginados? (Deber ser)

En este contexto, Quines y para qu intereses interactan los stakeholders sobre las Polticas?

El anlisis de los actores involucrados con el incremento de la deforestacin en las reas geogrficas del estudio consiste en una identificacin del actor (individual u organizacin) y una descripcin de sus funciones, roles o actividades que realiza (especficamente aquellas que tienen relevancia en la deforestacin). Asimismo, se identificar su agenda prioritaria y los posibles impactos que estas pueden generar en las zonas del estudio.

VII.

METODOLOGA

El proceso de caracterizacin y ponderacin de polticas y actores, se desarrolla siguiendo las actividades previstas en las tres fases del anlisis:
DEFORESTACIN EN LOS EJES IIRSA NORTE Y SUR DEL PER Diseo de una Propuesta Conceptual y Metodolgica para la Sistematizacin y Mapeo de Polticas y Actores

CARACTERIZACIN Y PONDERACIN DE LAS POLTICAS Y ACTORES


Fases del Proceso FASES ACTIVIDADES 1. Diseo de la Propuesta Conceptual y Metodolgica 2. Identificacin de las Causas de la Deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur para Per I. IDENTIFICACIN 3. Identificacin de las Polticas Implcitas y Explcitas asociadas / que inciden o exacerban los procesos de Deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur 4. Identificacin de los Actores que influyen sobre las polticas que favorecen la deforestacin, o que son afectados por la deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur 1.Caracterizacin de las Polticas Implcitas y Explcitas asociadas / que inciden o exacerban los procesos de Deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur. II. CARACTERIZACIN Y PONDERACIN 2.Ponderacin de las Polticas Explcitas. 3.Caracterizacin y Ponderacin de los Actores que influyen sobre las polticas que favorecen la deforestacin, o que son afectados por la deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur III. INTEGRACIN DE RESULTADOS Y RECOMENDACIONES 1. Discusin y Anlisis. Validacin y Ajuste. 2. Conclusiones 3. Elaboracin de Recomendaciones

VII.1 CARACTERIZACIN Y PONDERACIN DE LAS POLTICAS: La caracterizacin de las Polticas Nacionales se desarrolla en base a los siguientes criterios:

1. Identificacin del alcance de la poltica, o nivel de gobierno que emite la poltica. Para este anlisis preliminar se han considerado solo los niveles del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales. 2. Identificacin del ente formulador o sector. Se considera que toda poltica nacional expresa es emitida por las instituciones competentes para hacerlo, salvaguardando de esta manera la legitimidad jurdica de la poltica y su cumplimiento por parte del Estado. En este caso, se incluye tambin al ente implementador (sectores sobre los que recae la implementacin de la Poltica). 3. Identificacin de la denominacin expresa de la poltica si corresponde 4. Identificacin del contenido poltico o tcnico que desarrolla la poltica y expresa su intencin o inters sobre el problema en cuestin 5. Identificacin de los instrumentos de polticas. Consisten en todas aquellas normas, organizaciones, mecanismos, planes, programas, proyectos, y sus respectivos presupuestos, que permiten medir la prioridad y esfuerzo institucional del Estado en implementar una poltica. 6. Estado de la poltica: Identifica la etapa en la que se encuentra: de diseo, definicin, promulgacin, implementacin, evaluacin o ajuste. 7. Identificacin de las polticas implcitas: se refiere a la tipificacin de las tendencias en los cambios o reformas en los sistemas polticos, jurdicos, econmicos o administrativos del Estado, que pueden ser identificados en las tomas de decisiones sobre la marcha de los procesos, o en los discursos polticos, pero que no se oficializan de manera formal. Incluye las decisiones de No-poltica que inciden tambin sobre la solucin o no de un problema especfico. La caracterizacin de las Polticas Pblicas que inciden en los procesos de deforestacin en el mbito directo de los Proyectos IIRSA Norte y Sur, incorpora la definicin de Polticas Nacionales establecida en Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, la cual en su artculo 4 seala: Las polticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento y la provisin de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Las polticas nacionales conforman la poltica general de gobierno. Adicionalmente, el DS N 027-2007-PCM80 especifica que mediante Resolucin Ministerial del sector respectivo, aprobada dentro de los primeros quince das del mes de enero de cada ao, los Ministerios publicarn las metas concretas y los indicadores de desempeo para evaluar semestralmente el cumplimiento de las Polticas Nacionales y Sectoriales de su competencia. Dichas metas deben corresponder a los programas multianuales y a sus estrategias de inversin y gasto social asociadas, conforme a lo establecido por el Ministerio de Economa y Finanzas en coordinacin con los dems Ministerios. La caracterizacin de las Polticas se desarrolla en base al Formato: Caracterizacin de las Polticas Pblicas que inciden en los procesos de deforestacin. VII.1.1 SELECCIN PRELIMINAR DE LAS POLTICAS QUE TIENEN INCIDENCIA EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN: Los mtodos de prospectiva estudian la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros, en lo que se refiere a la evolucin de los factores de un entorno (tcnico, social, econmico, ambiental) especfico, y como las interacciones entre estos factores inciden en eventos
80

Promulgada el 22 de marzo del 2007

futuros. Dentro de estos mtodos destacan aquellos que se basan en la consulta a expertos, en los cuales la fuente de informacin constituye un grupo de personas de las que se supone un conocimiento elevado de la materia que se va a tratar. Estos mtodos se emplean cuando se da alguna de las siguientes condiciones: 1. No existen datos histricos con los que trabajar, son escasos o no se encuentran sistematizados. 2. El impacto de los factores externos tiene ms influencia en la evolucin de un proceso, que el impacto de los factores internos. 3. Las consideraciones ticas o morales dominan sobre las econmicas y tecnolgicas en la implementacin de una decisin (en este caso, de una poltica). La consulta a expertos (Mtodo Delphi), tienen las siguientes ventajas:

La informacin en cuestin es contrastada por varios expertos versado en el tema, los cuales definen sus juicios en funcin a una combinacin de un uso estructurado del conocimiento, y amplia experiencia en la material de su especialidad. El nmero de factores que es considerado por un grupo es mayor que el que podra ser tenido en cuenta por una sola persona. Cada experto podr aportar a la discusin general la idea que tiene sobre el tema debatido desde su rea de conocimiento. Los expertos proporcionan aportes desde un enfoque multidisciplinario, donde confluyen diversas perspectivas de las causas y consecuencias de los cambios y tendencias en los procesos de estudio.

El Mtodo Delphi pretende extraer y maximizar las ventajas que presentan los mtodos basados en grupos de expertos, aprovechando la sinergia del debate en el grupo y reduciendo las interacciones que pudieran generar sesgos dentro de todo grupo. De esta forma se espera obtener un consenso lo ms fiable posible del grupo de expertos. Este mtodo presenta tres caractersticas fundamentales:

Anonimato: Durante un Delphi, ningn experto conoce la identidad de los otros que componen el grupo de debate. Esto tiene una serie de aspectos positivos, como son: o Impide la posibilidad de que un miembro del grupo sea influenciado por la reputacin de otro de los miembros o por el peso que supone oponerse a la mayora. La nica influencia posible es la de la congruencia de los argumentos. o Permite que un miembro pueda cambiar sus opiniones sin que eso suponga una prdida de imagen. o El experto puede defender sus argumentos con la tranquilidad que da saber que en caso de que sean errneos, su equivocacin no va a ser conocida por los otros expertos. Iteracin y realimentacin controlada: La iteracin se consigue al presentar varias veces el mismo cuestionario. Como, adems, se van presentando los resultados obtenidos con los cuestionarios anteriores, se consigue que los expertos vayan conociendo los distintos puntos de vista y puedan ir modificando su opinin si los argumentos presentados les parecen ms apropiados que los suyos. Respuesta del grupo en forma estadstica: La informacin que se presenta a los expertos no es slo el punto de vista de la mayora, sino que se presentan todas las opiniones indicando el grado de acuerdo que se ha obtenido.

En un Delphi se pueden distinguir cuatro fases:

Primera circulacin81 El primer cuestionario82 es desestructurado, no existe un guin prefijado, sino que se pide al panel83 de los expertos que establezcan cules son los eventos y tendencias ms importantes que van a suceder en el futuro referentes al rea en estudio. Cuando los cuestionarios son devueltos, el Moderador84 realiza una labor de sntesis y seleccin, obtenindose un conjunto manejable de eventos, en el que cada uno est definido de la forma ms clara posible. Este conjunto formar el cuestionario de la segunda circulacin.

Segunda circulacin Los expertos reciben el cuestionario con los sucesos y se les pide que prioricen la incidencia de los factores en la probabilidad de ocurrencia del evento futuro. Una vez contestados, los cuestionarios son devueltos al moderador, que realiza un anlisis estadstico de las previsiones de cada evento. El anlisis se centra en el clculo de la mediana, el primer cuartil (en el cual el 25% de los expertos opinan que la probabilidad de ocurrencia del evento es baja), y el cuartil superior (en el cual el 75% de los expertos opinan que la ocurrencia del evento es altamente probable y responde a los factores que son motivo de anlisis). El moderador confecciona el cuestionario de la tercera circulacin que comprende la lista de eventos y los estadsticos calculados para cada evento.

Tercera circulacin Los expertos reciben el tercer cuestionario y se les solicita que realicen nuevas previsiones. Si se reafirman en su previsin anterior y sta queda fuera de los mrgenes entre los cuartiles inferior y superior, deben dar una explicacin del motivo por el que creen que su previsin es correcta y la del resto del panel no. Estos argumentos se realimentarn al panel en la siguiente circulacin. Al ser estos comentarios annimos, los expertos pueden expresarse con total libertad, no estando sometidos a los problemas que aparecen en la interaccin grupal directa. Cuando el moderador recibe las respuestas, realiza de nuevo el anlisis estadstico y, adems, organiza los argumentos dados por los expertos cuyas previsiones se salen de los mrgenes intercuartiles. El cuestionario de la cuarta circulacin va a contener el anlisis estadstico y el resumen de los argumentos.

81 82

Cuarta circulacin
Circulacin: Es cada uno de los sucesivos cuestionarios que se presenta al grupo de expertos.

Cuestionario: El cuestionario es el documento que se enva a los expertos. No es slo un documento que contiene una lista de preguntas, sino que es el documento con el que se consigue que los expertos interacten, ya que en l se presentarn los resultados de anteriores circulaciones. 83 Panel: Es el conjunto de expertos que toma parte en el Delphi. 84 Moderador: Es la persona responsable de recoger las respuestas del panel y preparar los cuestionarios.

Se solicita a los expertos que hagan nuevas previsiones, teniendo en cuenta las explicaciones dadas por los expertos. Se pide a todos los expertos que den su opinin en relacin con las discrepancias que han surgido en el cuestionario. Cuando el moderador recibe los cuestionarios, realiza un nuevo anlisis y sintetiza los argumentos utilizados por los expertos. Tericamente, ya habra terminado el Delphi, quedando tan slo la elaboracin de un informe en el que se indicaran los resultados a partir del anlisis de las respuestas de los expertos y los comentarios realizados por los panelistas. Sin embargo, si no se hubiese llegado a un consenso, existiendo posturas muy distantes, el moderador debera confrontar los distintos argumentos para averiguar si se ha cometido algn error en el proceso. Para la seleccin preliminar de las Polticas que inciden en los procesos de Deforestacin en los mbitos de los ejes IIRSA Norte y Sur se desarrollarn cuestionarios especficos para un grupo de expertos, el cual se aplicar siguiendo la metodologa Delphi, va comunicacin electrnica. Para tal fin se seguir la siguiente metodologa: 1. Primera Circulacin: Se solicitar a los expertos que determinen los niveles de deforestacin previstos a 10 aos y las posibles causas de la deforestacin en los mbitos especficos de los ejes IIRSA Norte y Sur.
NIVELES DE DEFORESTACIN EN 10 AOS ALTO IIRSA NORTE Tramo 1 Tramo 2 IIRSA SUR Tramo 1 Tramo 2 MEDIO BAJO

MBITO

POSIBLES CAUSAS

JUSTIFICACIN

2.

Segunda Circulacin: Se proporcionar a los expertos las Matrices de Caracterizacin de Polticas y Actores completas, as como una lista de posibles causas de la deforestacin, a fin de que puedan responder a las siguientes preguntas: Ordene de acuerdo a la importancia (de mayor a menor) las causas de la deforestacin Correlacione una posible causa de la deforestacin con el efecto de la aplicacin de una poltica:
EFECTO DE LA POLTICA CAUSA DE LA DEFORESTACIN

POLTICA

DEFORESTACIN

De la lista de Polticas analizadas identifique las que inciden y las que no inciden de manera directa en la Deforestacin:

POLTICAS Poltica 1 Poltica 2 Poltica 3 Poltica 4 Poltica 5

INCIDENCIA EN LA DEFORESTACIN SI NO

ARGUMENTACIN / JUSTIFICACIN

Ordene de acuerdo a la importancia (de mayor a menor) las Polticas identificadas como las que inciden de manera directa en la Deforestacin.

3.

Tercera Circulacin:

Se proporcionan los resultados de la seleccin inicial, y se le pide a los expertos que vuelvan a ordenar las Polticas de acuerdo a su nivel de importancia en la deforestacin. Se discuten los resultados. 4. Cuarta Circulacin:

Se sistematizan los resultados finales y se presentan a los expertos para su debate. Sobre la base de las Polticas seleccionadas que inciden en la deforestacin, se proceder a la ponderacin de las mismas, a fin de determinar, entre las que tienen influencia directa en la deforestacin, cuales son las ms agresivas, preponderantes, o poco preponderantes.

VII.1.2 PONDERACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS: La jerarquizacin de las Polticas Pblicas se realiza en base al ndice de Preponderancia. Para ello se han definido tres atributos de las Polticas Pblicas a evaluar, los cuales a su vez se componen de indicadores, que permiten cuantificar el grado de importancia de dichos atributos. Los atributos de las Polticas Pblicas a evaluar son: 1. Legitimidad Para este anlisis se entiende por Legitimidad al reconocimiento social de la validez de una norma. La legitimidad de una poltica constituye un factor fundamental para garantizar su adecuada implementacin, en tanto que una norma reconocida socialmente como legtima generar una mayor adhesin a su cumplimiento; mientras que una norma no reconocida como legtima constituye fuente de conflictividad social. El reconocimiento social de la validez puede ser desglosado en dos componentes: a). La capacidad de la norma de orientarse hacia el bienestar general y satisfacer las necesidades pblicas sin generar perjuicios a los ciudadanos

b). La validez jurdica de una poltica promulgada como resultado de un procedimiento formal, en el cual han sido armonizados los criterios y objetivos de una autoridad aceptada socialmente85.

En tal sentido, la valoracin de la legitimidad de una poltica pblica se efecta desde dos perspectivas: 1). Desde la opinin pblica de la sociedad:

Consiste en la capacidad del ciudadano de juzgar la conveniencia de una poltica para generar valor pblico o satisfacer alguna necesidad o inters especfico y/o colectivo. En este sentido, la opinin pblica de la sociedad otorga o no legitimidad a una poltica en funcin de la percepcin del bien que genera, de manera independiente a la legalidad de la misma. En algunos casos la legalidad de la norma puede constituir un valor adicional reconocido por ciertos sectores de la sociedad, pero en la mayora de los casos ello no ocurre. La legitimidad de una poltica desde la perspectiva de la opinin pblica de la sociedad garantiza que esta sea aplicable o no. En algunos casos el no reconocimiento de la poltica puede derivar en situaciones de conflicto o confrontacin con el Estado, en la bsqueda de un cambio radical de la poltica. 2. Desde la evaluacin de la contribucin de la Poltica al Bienestar General:

En este caso consiste en la evaluacin imparcial del experto, en base a un anlisis comparativo de los costos, beneficios y eficiencia de la aplicacin de una poltica para generar el mximo valor pblico para el mayor nmero de ciudadanos posibles. El inters o bienestar general (o pblico) comprende la utilidad que puede obtenerse socialmente como consecuencia de la una accin pblica, an si ciertos intereses privados pudieran verse afectados. Los beneficios agregados compensan las prdidas individuales. En la bsqueda del bienestar general el Estado acta teniendo como norte el beneficio de la colectividad; as los intereses particulares deben quedar supeditados a la poltica pblica. La bsqueda y consecucin del inters general apela a la obligacin de la intervencin estatal para garantizar la existencia en condiciones ptimas de aquellos valores, bienes o servicios que son esenciales para el bienestar general o utilidad colectiva, presente y futura; o para prevenir su prdida o degradacin. As lo expresa el texto constitucional al afirmar: Son deberes primordiales del Estado: [] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; [] y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin86. La obligacin constitucional del Estado de velar por el bienestar general, es tambin precisada por el Tribunal Constitucional al sostener que:
85

En algunos casos las polticas son tambin evaluadas en su legitimidad en la medida en que cumplen los principios de justicia y eficiencia. 86 Art. 44 de la Constitucin Poltica del Per (19 93).

una de las finalidades esenciales del Estado social y democrtico de Derecho es promover el desarrollo integral del pas, [] Ello es as, porque el Estado es el representante del inters general y no puede actuar de forma distinta a los mandatos constitucionales que le imponen la satisfaccin del mismo. El modelo de Estado social y democrtico de Derecho no podra tener otra finalidad87. As, la legitimidad de una poltica se incrementar a medida que guarda una mayor coherencia con los principios y mandatos constitucionales. A fin de poder evaluar las polticas considerando los enfoques desde la sociedad y el bienestar general, o bien pblico, se proponen algunas consideraciones respecto a las consecuencias de la accin combinada del reconocimiento social y la legalidad de la poltica.

Enfoque

Caracterizacin de la Legitimidad de la Poltica: (Reconocimiento + Legalidad)


Una poltica puede ser: 1. Legal y no cuenta con reconocimiento social

Consecuencias de la Legitimidad

Genera un conflicto poltico Cuenta con respaldo para su implementacin Constituye una vulnerabilidad del sistema jurdico. Corresponde una accin legal. Ruptura del Estado de Derecho

Desde la percepcin de la sociedad

2. Legal y si cuenta con reconocimiento social 3. Ilegal y no cuenta con reconocimiento social

4. Ilegal y si cuenta con reconocimiento social Una poltica puede: 1. Generar Valor Pblico y no vulnerar derechos

Cumple el fin del Estado Evaluada en funcin al mayor bienestar para la mayor cantidad de ciudadanos Intil Inaplicable

Tiende al Bienestar General

2. Generar Valor Pblico y vulnerar derechos 3. No generar Valor Pblico y no vulnerar derechos 4. No generar Valor Pblico y vulnerar derechos

La legitimidad de la Poltica ser evaluada considerando tres actores que forman parte del Proceso decisional y de implementacin de la Poltica: El Agente / Entidad Formulador de la Poltica; el Agente / Entidad que promueve la poltica, y el Implementador de la Poltica. a). La Legitimidad del Formulador de la Poltica: Se refiere al reconocimiento de la integridad de las instituciones dentro de la estructura organizativa del Estado para ejercer la funcin normativa (implcitamente incluye los criterios de legalidad y jerarqua). En este caso, siendo el Estado el encargado de establecer las polticas que guan la conduccin del pas, se espera que dichas polticas y normas sean dadas en concordancia con los principios constitucionales y el bienestar general. Por tal motivo, los indicadores de calificacin de la legitimidad del formulador de la Poltica se medirn por estos tres parmetros:

87

STC recada sobre los Expedientes N 0009-2007-PI /TC y N 0010-2007-PI/TC.

- Cuando la Poltica es percibida en su formulacin como legtima en tanto favorece / propugna o responde a las necesidades y expectativas de la sociedad - Cuando cumpliendo con el requisito anterior, adems se ajusta al principio de justicia y procura el bienestar pblico como fin, intentando equilibrar los intereses en juego. - Cuando el formulador es la autoridad competente para tomar la decisin poltica respectiva y ha seguido el procedimiento preestablecido por la legislacin.

b). La Legitimidad del Propulsor / Impulsor de la Poltica: Se refiere a la percepcin social de la solvencia moral y representatividad del propulsor / impulsor de la poltica, es decir, de quien tienen inters y demanda una decisin e intervencin de la autoridad. El propulsor puede ser tanto un agente pblico como privado, y debera responder a los intereses mayoritarios de la sociedad, y al fin pblico (bienestar general). Los indicadores de calificacin de la legitimidad del propulsor de la poltica se estimarn en funcin de los siguientes parmetros: - Cuando el inters del impulsor no busca satisfacer exclusivamente su inters privado, sino tambin el inters general. - Cuando es inters del impulsor favorecer, propugnar o responder a las necesidades y expectativas de la sociedad - Cuando el inters del impulsor es procurar el bienestar pblico como fin c). La legitimidad del Implementador: Mide la competencia y reconocimiento social de la autoridad encargada de implementar la Poltica. En este caso, la legitimidad poltica de la autoridad puede influir de manera decisiva tanto en la eficacia como en el reconocimiento de una Poltica por parte de la sociedad. Los indicadores de calificacin de la legitimidad del implementador de las polticas se miden en funcin a los siguientes parmetros: - Cuando el implementador es la autoridad competente para poner en funcionamiento la poltica de acuerdo con la legislacin. - Cuando se percibe que el objetivo del implementador de la poltica es favorecer, propugnar o responder a las necesidades y expectativas de la sociedad - Cuando se percibe que el implementador busca con la poltica procurar el bienestar pblico como fin. 3. Impulso El Impulso de la Poltica mide la fuerza o potencia del poder con el cual una Poltica es promovida e implementada, ya sea que dicha fuerza provenga del Estado o de los intereses particulares. El impulso busca contrastar el esfuerzo que los actores invierten en unas polticas, en comparacin a otras; y estimar su probabilidad de implementacin, y por tanto de impacto en funcin a la potencia con la cual se impulsan. El Impulso se mide a travs de dos criterios de evaluacin:

a) Poder: Consiste en la capacidad de un actor para movilizar recursos en la consecucin de un fin especfico de su particular inters. En el caso del Estado, tambin est referida a la capacidad de gestionar decisiones y acciones como consecuencia del ejercicio de un cargo pblico. El poder que impulsa una polticas se mide en funcin a los siguientes parmetros: El poder del Formulador de la Poltica El poder del Propulsor de la Poltica El poder del Implementador de la Poltica

b) Urgencia: Se refiere al grado de sensibilidad que tiene un actor en cuanto al tiempo o criticidad (importancia) que una Poltica se implemente o no. Dependiendo de la Urgencia en la implementacin de la Poltica, el actor movilizar o podr en accin su poder de influencia sobre la misma. De esta manera, Poder y Urgencia actan de manera sinrgica, en promover, retrasar o bloquear la implementacin de una Poltica, dependiendo del inters especfico que persiguen. Para este caso se evalan los siguientes parmetros: 4. Impacto La urgencia del Formulador de la Poltica La urgencia del Propulsor de la Poltica La urgencia del Implementador de la Poltica

De manera general se define impacto como una alteracin de la calidad ambiental provocada o inducida por alguna actividad de origen antrpico. Para medir o evaluar el cambio o la alteracin producida es necesario conocer las condiciones iniciales de la variable a evaluar, as como la direccionalidad, magnitud y persistencia del cambio. En el caso de la evaluacin de los procesos de deforestacin, se parte de la premisa de la existencia de un tipo de formacin vegetal natural conocida y predominante en una regin, la cual posee determinadas caractersticas de cobertura, densidad, composicin florstica, y tasas de regeneracin natural. Para el presente estudio se tomarn las siguientes definiciones de Deforestacin: Eliminacin de la cubierta forestal de un bosque natural o plantacin forestal88. La conversin de bosques a otros usos de la tierra, o la reduccin en el largo plazo por debajo del umbral mnimo del 10% de la cobertura de copas89. La conversin por accin humana de las tierras forestadas en tierras sin bosques90. La Deforestacin implica prdida o transformacin permanente o en el largo plazo de la cobertura forestal en otro uso de la tierra. En esta primera evaluacin de la deforestacin no se consideran los procesos de degradacin, debido a que su anlisis requiere un estudio detallado de campo sobre los efectos de la aplicacin de las polticas y la relacin causal entre la intervencin pblica y los procesos de degradacin de los bosques, los cuales son menos perceptibles si no cuenta con informacin a escala local. La estimacin de los impactos de las polticas en los procesos de deforestacin consiste en determinar y caracterizar el efecto de la aplicacin de un tratamiento (poltica) sobre un rea
88 89

Art. 3.46 del Decreto Supremo N 002-2009-AG

FAO, 2001. Global Forest Resources Assessment 2000. Main Report. Citado por: FAO, 2007. Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries. Submission by the FAO. Rome, Italy, 12 p. 90 UNFCCC, 2004. Land-use, land-use change and forestry. Decisin 11 / CP.7, UNFCCC/SBSTA (Marrakech Accords).

determinada. Debido a que no es posible establecer esta relacin de manera experimental, algunas veces es posible una aproximacin preliminar al problema mediante la simulacin de las condiciones contrafactuales que pudieran ofrecernos un escenario probable de que hubiera ocurrido si un espacio determinado no se hubiera expuesto a la intervencin de una poltica. Cuando se establecen las condiciones contrafactuales, y luego se miden los efectos de una intervencin pblica, implcitamente se establece la relacin causal entre el tratamiento (aplicacin de la poltica) y el efecto (causa de la deforestacin). La estimacin del impacto neto y el establecimiento de la relacin causal entre el efecto y el tratamiento se producen de manera simultnea. De otro lado, la condicin contrafactual reduce los sesgos en la estimacin del impacto neto de las polticas sobre la deforestacin. La comparacin entre reas donde se han aplicado las polticas y reas protegidas tambin constituyen muestras de los impactos y efectos de la intervencin pblica o su ausencia, (y consecuentemente la intervencin privada). Para el caso especfico del anlisis de las Polticas Pblicas que influyen en los procesos de deforestacin en el mbito del IIRSA Norte y Sur, la evaluacin del impacto de la poltica busca determinar la direccin, magnitud y persistencia de la incidencia de la implementacin de dichas polticas en la deforestacin neta, o su importancia sobre las causas directas o subyacentes de la deforestacin. Para ello se ha considerado la estimacin de dos criterios de valoracin: a). Amenazal: Se refiere a la probabilidad de que una poltica que promueve, incentiva o favorece la deforestacin, o sus causas directas o subyacentes, sea implementada de manera efectiva. Para calificar la probabilidad de la ocurrencia de los impactos de una Poltica, se estima pertinente considerar los siguientes parmetros: - Cuando el Estado ha dotado de los Instrumentos Organizacionales (Instituciones Pblicas competentes) para la implementacin y aplicacin de la Poltica - Cuando el Estado ha dotado de los Instrumentos Normativos (normas sustantivas, de procedimientos, etc.) que permiten su aplicacin - Cuando el Estado o los privados la han dotado del Presupuesto (recursos pblicos y /o privados) para su ejecucin. b). La Magnitud del Impacto de la Poltica: Busca medir la magnitud del impacto directo de la Poltica en la deforestacin en dos dimensiones: 1). el tiempo (persistencia de la poltica o tiempo de vigencia del impulso deforestador), 2). en el espacio (extensin / superficie deforestada). Para la ponderacin de estos factores se sugiere tomar en cuenta la siguiente tabla de evaluacin:
Calificacin

VII.2 CARACTERIZACIN Y PONDERACION DE LOS ACTORES: La caracterizacin de los Actores se construye siguiendo la metodologa propuesta por Mitchell, Agle & Wood (1997)91, la cual propone una teora para la identificacin de stakeholders, basada en la estimacin de su importancia relativa, tanto respecto de la deforestacin como respecto a otros actores dentro de las estructuras y relaciones de poder de un contexto social particular, el cual opera a diferentes escalas: regional, nacional e internacional92. Esta metodologa presenta tres ventajas: i. Consiste en un anlisis poltico, en tanto las polticas y las acciones de los stakeholders son consideradas como resultantes de la interaccin de fuerzas e intereses conflictivos y desiguales; ii. Es operacionalizable, pues permite la identificacin de stakeholders en la medida en que se pueda evaluar el quantum de poder, legitimidad y urgencia que los actores tienen en determinados tiempo y espacio; y iii. Es dinmico, no determinstico, pues considera la resultante de intereses en conflicto como mvil en el espacio-tiempo social, de acuerdo con la praxis de los actores. La caracterizacin de los Actores considera las siguientes pautas: 1. Identificacin del alcance o nivel de influencia del actor, o su ubicacin dentro de la Estructura del Estado o jerarqua social. Para este anlisis preliminar se ha considerado su alcance en los siguientes niveles espaciales: local, regional, nacional e internacional. Podran darse excepciones de actores que tengan alcance en ms de un nivel. 2. Identificacin del actor (o sector poltico, social, o institucional al que pertenece, o dentro del cual ejerce su influencia) en un contexto sociopoltico determinado. 3. Identificacin de la Funcin (formal, institucional o social) que desempea el actor, dentro de un escenario sociopoltico especfico. La funcin de los actores revela el contenido poltico o ideolgico de su accin pblica, y por tanto expresa su intencin o inters sobre el problema en cuestin 4. Identificacin de las acciones de los actores. Consisten en identificar las estrategias, medios, recursos, planes y proyectos, a travs de los cuales los actores impulsan la implementacin de sus intereses.

Mitchell, R; Agle, B. & Wood, D. 1997. Toward a theory off stakeholders identification and salience: defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22: 853-886. 92 Falcao y Fontes, En quin se pone el foco? Identificando stakeholders para la formulacin de la misin organizacional Revista del CLAD Reforma y Democracia N 15, Oct- 1999, Caracas.

91

5. Identificacin de los impactos de las acciones de los actores. Busca caracterizar la eficacia del actor para lograr un fin especfico, y su potencial ofensivo; as como describir el tipo de impacto que genera sobre un tema especfico. En este caso particular nos enfocaremos principalmente en sus impactos relacionados con la deforestacin. La metodologa propuesta por Mitchell, Agle y Wood proporciona una equiparacin de las perspectivas prescriptiva y descriptiva, en la medida en que sugiere que la finalidad (real e ideal) de las instituciones es satisfacer las expectativas de los stakeholders. La cuestin es saber qu expectativas prevalecen sobre otras y qu es lo que ello implica93. Para la caracterizacin de los actores se utilizar el Formato III: Caracterizacin de los Actores que inciden en los procesos de deforestacin (Anexo III). Ponderacin de los Actores: La Ponderacin de los Actores se ha llevado a cabo tomando en consideracin tres atributos a evaluar: 1. Relevancia

Busca medir, a travs de los criterios de Legitimidad, Urgencia y Poder, la capacidad de agencia (solvencia) de un actor para movilizar recursos orientados a incidir de manera efectiva en las decisiones de poltica. Los criterios de calificacin considerados son: a). Legitimidad: Es la presuncin o percepcin generalizada de que las acciones de un actor social son deseables o apropiadas dentro de ciertos sistemas socialmente construidos de normas, valores, creencias y definiciones. Ello implica el reconocimiento de que los actores sociales no siempre tienen claramente definido lo que es deseable en ciertas circunstancias. La legitimidad puede ser medida segn la atribucin de un grado de deseabilidad de las acciones del actor, tanto para la sociedad, como para la consecucin de los fines pblicos. Los parmetros que utilizaremos para evaluar la legitimidad de un actor son los siguientes: Cuando el actor es percibido como conforme a las normas y leyes del sistema. Cuando se considera que el inters del actor est enmarcado dentro de los fines pblicos. Cuando las acciones y medios del actor son aceptados por la sociedad.

b). Poder: Trata de la existencia o de la posibilidad de uso o movilizacin por un actor social de recursos coercitivos, utilitarios, y recursos simblicos para imponer su inters sobre otro(s) en la interaccin social. Cada recurso de poder debe ser sopesado segn el grado de sensibilidad del grupo de intereses en juego, y busca reflejar la importancia, susceptibilidad o vulnerabilidad de un actor en relacin con determinados recursos. El grado de poder de los actores puede ser clasificado segn una escala de disponibilidad del recurso, que evala los recursos de poder detentados por los actores. Los parmetros que en el presente estudio vamos a utilizar para medir el poder de un actor son los siguientes: - Cuando el actor dispone de un elevado nivel de medios coercitivos - Cuando el actor dispone de un elevado nivel de medios simblicos y/o polticos - Cuando el actor dispone de un elevado nivel de capital poltico - Cuando el actor dispones de un elevado nivel de recursos financieros, logsticos, intelectuales, etc.

93

dem, p: 9.

c). Urgencia: Consiste en medir la premura por una atencin inmediata en funcin de diferentes grados de: a) sensibilidad temporal y b) criticidad (sensibilidad a la prdida del objeto de inters), de un actor respecto de la consecucin del fin especfico de su inters. La urgencia confiere dinmica al anlisis, y vara en funcin del tiempo. La escala de evaluacin de la urgencia considera la sensibilidad temporal, definida como la aceptacin o no del atraso, y la criticidad, referida en relacin con la posibilidad de un perjuicio directo en el tema de inters del actor. La urgencia del actor se medir en funcin a: La sensibilidad a la demora en la atencin del inters del actor La criticidad (sensibilidad respecto a la prdida del objeto de inters del actor

2.

Influencia

Por influencia se entiende la capacidad de un actor para poner en agenda o imponer su inters sobre el resto de intereses en un escenario socio-poltico. La influencia es la fuerza con la que un actor utilizar su poder para intervenir en la toma de decisiones polticas. La potencia con que un actor decida utilizar su poder esta definida por dos criterios: el inters que busca satisfacer y la importancia que le da a la satisfaccin de dicho inters. a). Inters: Define el mbito especfico de utilidad o deseo del actor, hacia cuyo logro busca inclinar la toma de decisiones, o las acciones de los otros actores. El inters de un actor puede abarcar diversas dimensiones (economa, poltica, reivindicacin de derechos, otros). Para el presente anlisis nos referimos a aquel que se define como la necesidad que tiene respecto de la consecucin de sus fines. Para la evaluacin del inters del actor se consideran los siguientes parmetros: Cuando el actor tiene un inters econmico en la consecucin de sus fines. Cuando el actor tiene un inters social o poltico en la consecucin de sus fines. Cuando el actor busca la reivindicacin o proteccin de un derecho

b). Importancia: Se refiere a la prioridad que el actor asigna a la consecucin de los fines que persigue o la satisfaccin de sus necesidades e intereses. Esta prioridad puede ser alta y crtica dependiendo del objeto de inters y el momento especfico de la toma de decisiones, o el actor puede mostrarse indiferente a la toma de decisin. Los parmetros a utilizarse para definir la importancia que le da a un actor a determinada poltica son los siguientes: Cuando sus ganancias y beneficios pueden verse reducidos con la no consecucin de sus fines. Cuando sus ganancias o beneficios pueden incrementarse con la consecucin de sus fines. Cuando su supervivencia depende de la consecucin de sus fines 3. Impacto

Busca determinar la direccin, magnitud y persistencia de la incidencia de los actores en la deforestacin neta, o su importancia sobre las causas directas o subyacentes. Para ello se ha considerado la estimacin de dos criterios de valoracin:

a). Probabilidad de Amenaza real: Se refiere a la probabilidad de un actor de promover, incentivar o generar la deforestacin, o incidir sobre sus causas directas o subyacentes. Para calificar la probabilidad de la ocurrencia de los impactos se estima pertinente considerar los siguientes parmetros: - La disponibilidad de recursos necesarios del actor para realizar acciones que genera deforestacin. - Cuando la realizacin de la actividad que incide en la deforestacin es indispensable (no existen alternativas viables) para la consecucin de los fines del actor. - Cuando el actor otorga una elevada prioridad al inters de realizar la actividad que genera la deforestacin.

b). La Magnitud y Persistencia del Impacto de la Poltica: Busca medir la magnitud del impacto directo de las actividades del actor en el tiempo (persistencia), y en el espacio (extensin) de la deforestacin. Para determinar la calificacin de este criterio se han de considerar los siguientes parmetros: La superficie deforestada El tiempo de vigencia del impulso deforestador Persistencia de un impulso deforestador antiguo

VII.3

CALIFICACIN Y PONDERACIN DE POLTICAS Y ACTORES

La calificacin de las Polticas Pblicas y los Actores se llevar a cabo mediante la metodologa participativa de Focus Group94. Para la calificacin (asignacin de los valores estimados de evaluacin) se sometern las Matrices de Ponderacin de Polticas y Actores a 07 Focus Group por separado. Para ello se seleccionarn entre 6 8 personas representativas por cada Focus Group. Los Grupos considerados para el Anlisis son: Grupos de expertos temticos: Expertos en modelamiento / monitoreo de la Deforestacin Expertos en Polticas Pblicas Nacionales (Autoridades / Representantes del Gobierno Central) 3. Expertos en Polticas Pblicas Regionales (Autoridades Regionales en el mbito de IIRSA Norte y Sur) Grupos de representantes de los sectores sociales: 1. 2. 3. 4. Sectores empresariales madereros y agroindustriales Sectores Transporte y Energa Organizaciones de la Sociedad Civil Federaciones Indgenas 1. 2.

Cada Focus Group calificar las Polticas y Actores haciendo uso de las Matrices de Ponderacin de Polticas y Actores (Formatos IV y V respectivamente, ver Anexos).
Para el presente estudio se entiende por Focus Group a aquella tcnica estadstica cualitativa de investigacin para encuestas que consiste en conducir a un grupo seleccionado de expertos temticos para responder preguntas especficas relacionadas al tema de su especialidad, bajo condiciones de un debate controlado. Un Focus Group consiste en un grupo pequeo (entre 6 12 personas) de expertos o personas representativas de un sector de la sociedad, especialmente seleccionadas bajo un criterio o categora comn previamente determinado. 94

Adicionalmente se contar con una Gua Explicativa con las Definiciones de los Criterios y Atributos a evaluar. Para todos los casos, la calificacin cuantitativa de los atributos de las Polticas y Actores se realizar en base a la siguiente tabla de valores:
CALIFICACI N

Cero / Ninguno Bajo Medio Alto

NDICE DE PREPONDERANCIA: El ndice de preponderancia es un cuantificador estadstico no apriorstico, estimado en funcin de la posicin relativa de ciertos actores / polticas pre-identificados en un escenario sociopoltico determinado, y de la presencia simultnea de ciertos atributos que afectan o son afectados por los objetivos o resultados de una decisin determinada. El ndice de preponderancia se calcula integrando las prioridades normalizadas de los Grados de Legitimidad, Impulso e Impacto, para el caso del Anlisis de las Polticas; y de Relevancia, Influencia e Impacto para el Anlisis de los Actores. Clculo del ndice de Preponderancia: Para la presente investigacin se busca comprender la causalidad e influencia de las variables independientes en la variable dependiente, a fin de extraer alguna conclusin sobre el efecto que produce introducir cambios en los valores de los predictores sobre la Preponderancia Total. El estudio en cuestin es de carcter observacional y puntual95. Supuestos previos: El conjunto de valores asignados a cada variable independiente presenta una distribucin normal (Teorema del Lmite Central). El ndice de preponderancia es una variable dependiente de las variables aleatorias independientes: Legitimidad, Impulso, Impacto, Relevancia e Influencia.

Pasos: Asignacin de puntajes a cada atributo de las Polticas / Actores de acuerdo a los valores previamente definidos.
La estimacin puntual consiste en utilizar el valor de una estadstica o un valor estadstico para calcular el parmetro de una poblacin. 95

Clculo del estadstico muestral media aritmtica96. Permite determinar el valor caracterstico del conjunto de puntajes asignados a cada atributo. Para este caso se toma la media aritmtica en tanto centro de gravedad de la distribucin de los puntajes asignados. La frmula para la media aritmtica es:

Clculo del Promedio de las Medias aritmticas de los puntajes asignados a cada atributo. Para ello se hace uso de la misma frmula anterior. Normalizacin de los puntajes promedios de cada Poltica /Actor por cada atributo. La Normalizacin reduce los errores estadsticos al interior de los datos, permitiendo comparar resultados de variables diferentes en base a sus caractersticas principales. La normalizacin descansa en el concepto de frecuencias relativas. Consiste en la estimacin del cociente entre la participacin porcentual del puntaje promedio de cada Poltica / Actor, sobre el Promedio de las medias aritmticas previamente calculadas.

X N = X

El ndice de Preponderancia se estima a partir de la Normalizacin de los Grados de Legitimidad, Impulso e Impacto para las Polticas; y de los Grados de Relevancia, Influencia e Impacto para los Actores. En ambos casos el ndice de Preponderancia proporciona el Cuadro de Posiciones (Ranking) de cada una de las Polticas o Actores respecto al total de las Polticas o Actores dentro de su categora.

N IP= X

La media aritmtica define el valor caracterstico de un conjunto de nmeros, o valor que representa a la poblacin. Una de las limitaciones del promedio es que se ve afectado por valores extremos; pudiendo dejar de ser representativo de la poblacin

96

VIII.
VII.1

RESULTADOS
DEFORESTACIN Y CAMBIO CLIMTICO EN EL PER - CAUSAS

El 4 Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico indica que el sector forestal contribuye con un estimado del 17% de las emisiones globales de efecto invernadero, producto de la deforestacin, convirtindose en la segunda fuente ms importante de emisiones de gases efecto invernadero, despus del sector energtico. En muchos pases en desarrollo los procesos de deforestacin, degradacin de bosques, incendios forestales y sistemas de tala y roce, generan la mayora de las emisiones de carbono. Ello incluye, entre otros factores, prcticas insostenibles de aprovechamiento forestal, fuegos forestales inducidos, sobrepastoreo, sobreexplotacin de lea y de productos forestales no maderables, quema de lea y carbn, tala ilegal, plagas forestales, y desaparicin de bosques97. La Deforestacin y degradacin de bosques tiene serios impactos adversos en la biodiversidad, la disponibilidad de productos maderables y no maderables, recursos de agua y suelo, afectando las condiciones de vida y seguridad de las poblaciones rurales locales en situacin de pobreza, que dependen de los bosques para su subsistencia98. Reducir la deforestacin y degradacin de bosques puede jugar un rol significativo en la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, adems de proveer de beneficios para el desarrollo, y generar nuevas fuentes de financiamiento para el manejo forestal sostenible en pases en desarrollo. Segn la FAO (2007)99, los cambios en los stock de carbono, o el incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero producidos por alteraciones de las formaciones boscosas pueden ocurrir, o ser afectados, en las siguientes formas:
97

FAO, UNDP, UNEP. 2008. Un Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forests Degradation un Developing Countries. Rome, Italy, 27 p. 98 Ibidem. FAO, 2007. Definitional issues related to reducing emissions from deforestation in developing countries. Forest and Climate Change Working Group Paper 5. Schoene, D; W. Killmann, Heiner von Lpke, & M. LoycheWilkie. Roma, Italy. 29 p.
99

Cambios o procesos naturales en los ecosistemas naturales (crecimiento, envejecimiento, mortalidad, fuegos naturales u otros factores generadores de disturbios) Influencia humana indirecta: Cambio climtico, incremento de las concentraciones de CO2 en la atmsfera, emisiones industriales, y sus interacciones Aprovechamiento forestal y regeneracin de bosques Conversin de bosques a otro tipo de estructuras forestales o vegetales Aprovechamiento insostenible o sobre explotacin de bosques Cambio de uso, conversin de bosques en reas agrcolas, pastos, humedales, ganadera, u otras tierras (IPCC, 2003a).

En el anlisis de las causas de la deforestacin o degradacin de bosques es importante distinguir entre las causas subyacentes sobre las cuales podran existir diversos enfoques de anlisis, y los factores reales, los cuales son parte de un rea de observacin objetiva. En el caso de la deforestacin en pases tropicales en desarrollo, la expansin de las diversas formas de agricultura y actividades agropecuarias de subsistencia mediante el sistema de roce, son factores evidentes de la deforestacin. Las causas subyacentes activan los mecanismos que favorecen dichos factores, tales como la pobreza, la falta de acceso a los mercados, la crisis del sector agrario, entre otros.

La naturaleza de los problemas ambientales contemporneos, como consecuencia de los estilos de desarrollo de los Estados, unidades productivas y ciudadanos en general, representa esquemas de conducta y manejo de los recursos y elementos ambientales, que han conllevado al deterioro de los sistemas de vida natural y cultural100. Los procesos de deforestacin en el Per responden a causas diversas, sin embargo, dichas causas se pueden relacionar con los modelos de desarrollo que han predominado en las percepciones de los gobernantes, y que se manifiestan de manera implcita o explcita en la formulacin de polticas, y su implementacin a travs de normas. Entre las principales causas de la deforestacin en el mbito de influencia directa de los Proyectos de Infraestructura Vial IIRSA Norte y Sur, podemos encontrar:
CAUSAS DE LA DEFORESTACIN Incremento de los procesos migratorios de las regiones deprimidas econmicamente hacia la Amazona Expansin Agrcola y Pecuaria a escala micro e industrial Aprovechamiento insostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, e incremento de la tala ilegal POLTICAS ASOCIADAS Polticas de Incentivo a la Colonizacin y Promocin de la formalizacin de la propiedad privada rural sin contar con cargas ambientales que mantengan la cobertura boscosa Promocin de los monocultivos agroindustriales y el establecimiento de la ganadera intensiva a gran escala Debilitamiento de la Institucionalidad Forestal Vulneracin al Patrimonio Forestal Nacional y facilitacin del cambio de uso de tierras cuya capacidad de uso mayor es forestal Debilitamiento de las medidas de control de la tala ilegal Precipitacin del proceso de transferencia de competencias y funciones en materia forestal a los Gobiernos Regionales

100

Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal, 2003.

Incremento de la minera informal

Ausencia de Polticas de Ordenamiento Territorial y ZEE a nivel regional Ausencia de regulacin en materia ambiental para la minera informal Transferencia de competencias de otorgamiento de derechos mineros a los Gobiernos Regionales sin contar con las capacidades para ejercer control Proyecto Corredor Vial Interocenica Sur e IIRSA Norte Proyectos de Construccin de Centrales Hidroelctricas Ausencia de regulacin ambiental para la construccin de obras de infraestructura vial y energtica Ausencia de Evaluaciones Ambientales Estratgicas para los Megaproyectos de infraestructura vial y energtica

Mega proyectos de Infraestructura Vial y Energtica

DEFORESTACIN EN LOS EJES IIRSA NORTE Y SUR DEL PER Diseo de una Propuesta Conceptual y Metodolgica para la Sistematizacin y Mapeo de Polticas y Actores

CAUSAS DE LA DEFORESTACIN Y POLITICAS ASOCIADAS


Formato I
CAUSAS DE LA DEFORESTACIN MODELO DE DESARROLLO 1 POLITICAS ASOCIADAS 2 POLITICAS AUSENTES 3 - De Desarrollo Agrario IMPACTOS - Colonizacin no planificada y ocupacin informal de la tierra

1. Incremento de procesos migratorios de los Andes hacia la Amazona y Expansin Agrcola

- De incentivos a la colonizacin de la Amazona - Colonialista / De exclusin social (mediante el reconocimiento de derechos de y econmica propiedad a la ocupacin informal y desbroce de bosques) - De fronteras vivas y militarizacin de las zonas fronterizas - De incentivos tributarios y financieros (Crdito agrario) - De formalizacin / legalizacin del aprovechamiento maderable ilegal e insostenible - Laxitud en la regulacin y control

- De Reconocimiento e inclusin de las - Expansin de la agricultura migratoria de Comunidades Campesinas e Indgenas a subsistencia la vida poltica y econmica del pas - De Pacificacin y reconstruccin de reas afectadas por la violencia poltica - Educativas y de Salud - Ausencia de una Poltica Nacional Forestal y de Gestin de Bosques - Ausencia del Estado y deslegitimacin de las instituciones democrticas - Desintegracin social / prdida de referentes culturales - Superposicin de actividades econmicas

- Poder oligrquico y centralista - Economa feudal / de patronazgos - Extractivista Primario - Predominio de una visin de la selva como fuente de recursos inagotables

- Ausencia de una Poltica Nacional de - Usos incompatibles con la aptitud del Planificacin y Ordenamiento Territorial suelo - Ausencia de una Poltica de Conservacin de la Biodiversidad - Depredacin de recursos y degradacin ambiental de las reas boscosas

- Economa de la depredacin y - Debilitamiento de la Autoridad Forestal agotamiento del recurso 2. Aprovechamiento insostenible de Bosques - Promocin del sistema de concesiones para y Tala Ilegal - Sistema financiero de enganche y aprovechamiento de recursos forestales y de habilitacin fauna silvestre - Promocin de la transformacin primaria de productos del bosque - Desconocimiento del valor de los servicios ambientales y funciones ecolgicas del bosque

- Ausencia de polticas de promocin de - Trfico de maderas y de fauna silvestre los servicios de mercado y MDL - Polticas Anticorrupcin, de Transparencia - Polticas de Control y simplificacin administrativa - Debilitamiento y deslegitimidad de la Autoridad Forestal - Prdida de valor de bienes y servicios del bosque

- Cultura empresarial de "rent seeker"

CAUSAS DE LA DEFORESTACIN

MODELO DE DESARROLLO 1

POLITICAS ASOCIADAS 2

POLITICAS AUSENTES 3 - Polticas de Lucha contra la pobreza y desarrollo en zonas rurales marginales

IMPACTOS - Incremento de la presin de sobreexplotacin ilegal de recursos - Incremento de la conflictividad social y problemas de trata de personas y abuso sexual infantil - Ausencia del Estado y deslegitimacin de las autoridades regionales / locales

- De promocin de la gran minera - Negacin implcita de poblaciones marginales / desprecio tnico 3. Proliferacin de la Minera Informal - Crecimiento econmico sobre la base de las actividades extractivas - Proteccionismo de la gran inversin - Neoliberalismo econmico y apertura de mercados - De Descentralizacin (Transferencia de riesgos)

- De evasin de responsabilidades

- De evaluacin y control de los impactos sociales

- Polticas de Fortalecimiento de las - Limitadas capacidades de las Autoridades Capacidades de los Gobiernos Regionales Regionales para controlar las actividades y Locales ilegales - De ordenamiento territorial - Alta degradacin ambiental, contaminacin, perdida de cobertura forestal, prdida de biodiversidad. - Alta degradacin ambiental, contaminacin, perdida de cobertura forestal, prdida de biodiversidad. - Usos incompatibles con la aptitud del suelo, erosin, prdida de tierras agrcolas, inseguridad alimentaria - Vulneracin de derechos de las comunidades indgenas y campesinas

- Flexibilizacin de los estndares ambientales para actividades econmicas a escala artesanal

- Ausencia de una Poltica Nacional - De Promocin de Inversiones en megaproyectos Ambiental (a escala local y de paisaje) / de infraestructura vial (carreteras de penetracin) Remediacin ambiental - De promocin de los cultivos agroindustriales - Poltica Energtica coherente con la para biocombustibles, plantas de transformacin y realidad ambiental y social del pas comercializacin - Poltica de Planificacin del desarrollo a nivel nacional y regional

- Reduccin del estado

- Promocin de la propiedad - Apertura del mercado de tierras / Cambio del privada por grandes inversionistas rgimen de propiedad de la tierra 4. Megaproyectos de Infraestructura Vial y Energtica - Promocin de la reduccin arancelaria para la - Crecimiento econmico en base a exportacin de biocombustibles a travs de la las exportaciones y comercio firma de los Acuerdos Promocin Comercial con USA, EU, Canad, Singapur y China - Maximizacin en el aprovechamiento de los recursos no renovables y aquellos no explotados - Flexibilizacin de la regulacin ambiental - Poltica de debilitamiento de la Autoridad Ambiental, Forestal, y la institucionalidad de la sociedad civil

- Poltica de reconocimiento de los Derechos de las Comunidades Nativas e Indgenas

- Incremento de la conflictividad social, incremento de la inseguridad ciudadana, trata de personas, trabajo forzado.

- Polticas de Intangibilidad de las tierras - Deforestacin asociada a las espectativas forestales y de proteccin y Restricciones de titulacin y venta de tierras / al cambio de uso de las tierras agrcolas especulacin, trfico de tierras

- Promocin de Inversiones en proyectos - De evaluacin y control de los - Degradacin ambiental / Erosin de la energticos a travs del aprovechamiento del gas impactos sociales y ambientales a escala institucionalidad ambiental, y / obras hidroenergticas de paisaje, regional y local vulnerabilidad a la corrupcin

VIII.2

CARACTERIZACIN Y ANLISIS DE LAS POLITICAS QUE INCIDEN EN LOS PROCESOS DE DEFORESTACIN

Rgimen Econmico y Propiedad Privada en el Estado Peruano El Rgimen econmico en el Per se rige por una economa social de mercado, donde la iniciativa privada es libre. El Estado garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria; reconoce el pluralismo econmico. Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta. El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda prctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monoplicas. La inversin nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La produccin de bienes y servicios y el comercio exterior son libres. De acuerdo al mandato constitucional el derecho de propiedad es inviolable. La expropiacin por parte del Estado se da exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pblica, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya compensacin por el eventual 101 perjuicio . Los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento econmico. El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario, garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. Las tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicacin en venta. El Estado reconoce que las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas. Son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artculo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin; es decir, el Estado no ejerce propiedad sobre ellos, por lo tanto no pueden ser entregados en propiedad a particulares. El Estado es soberano en su aprovechamiento. La Ley Orgnica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, Ley N 26821 establece las condiciones de su utilizacin y otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. Es deber constitucional del Estado determinar la poltica nacional del ambiente, y promover el uso sostenible de sus recursos naturales. El Estado est obligado a promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas; as como promover el desarrollo sostenible de la Amazona con una legislacin adecuada.

VIII.2.1 Poltica de Incentivos Econmicos y Financieros La Crisis Econmico Financiera en Estados Unidos, como consecuencia del desplome de la ficticia bonanza de su mercado inmobiliario, trajo consigo una restriccin de la liquidez del sistema financiero con impactos de alcance internacional. En el Per, conforme advierte el Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 del Ministerio de Economa y Finanzas, nuestro canal financiero se vera afectado

101

En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurdicas, estn en la misma condicin que los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepcin ni proteccin diplomtica. Sin embargo, dentro de cincuenta kilmetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por ttulo alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho as adquirido. Se excepta el caso de necesidad pblica expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley.

por una mayor aversin al riesgo por parte de los inversionistas extranjeros que podra eventualmente 102 contraer el flujo de capitales hacia nuestro pas y, el canal comercial, por un menor crecimiento de EE.UU. y de Asia (debido a la interdependencia comercial y financiera entre ellos) contrayendo el volumen de nuestras exportaciones, as como nuestros trminos de intercambio. En respuesta, el gobierno peruano present en diciembre del 2008 un Plan Anticrisis conducido por la Presidencia del Consejo de Ministros, por el cual se anticip la dacin de una serie de medidas de corte 103 financiero, fiscal y laboral dirigidas a mantener el dinamismo econmico de los ltimos aos, esto es, 104 manteniendo un clima favorable a la inversin y a la creacin de empleo , intencin que nos explica sea conocido tambin como Plan de Estmulo Econmico. As, entre el 30 de enero y el 24 de febrero del 2009, el Poder Ejecutivo public en El Peruano nueve grupos de medidas integradas por 16 Decretos de Urgencia, 11 Proyectos de Ley, 20 Decretos Supremos y 3 Resoluciones de menor jerarqua, dispositivos que se sumaran a otros adoptados durante el 2008 y que a su vez se veran complementadas por otros emitidos con posterioridad. Para su seguimiento y monitoreo, la evaluacin de otras medidas presentadas por diversos actores y la proposicin de nuevas medidas, se cre, mediante Resolucin Suprema N 342-2008-PCM, una Comisin Multisectorial presidida por el Presidente del Consejo de Ministros y cuya fecha de trmino se habra fijado para el 17 de diciembre del presente ao. Segn refiri el Banco Central de Reserva, la prioridad del Plan de Estmulo Econmico es la ejecucin de obras de infraestructura por 5,227 millones de nuevos soles, entre las que destacan la ejecucin de 105 106 una lista de 52 proyectos de inversin . Los Proyectos de inversin , cuya implementacin acelerada podra elevar el nivel de su impacto potencial, conforme se ha podido advertir ya en algunas obras de 107 108 inversin incluidos en los Decretos de Urgencia N 047-2008 y 010-2009 , cuya normativa complementaria flexibiliza o propone flexibilizar mecanismos de control especficos, tales como la 109 reduccin de los plazos para la obtencin de la certificacin ambiental correspondiente y una
Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 del crecimiento econmico y bienestar social, aprobado en Sesin de Consejo de Ministros del 28 de mayo del 2008, pg. 24.
103 102

Mediante el incremento del gasto pblico, en particular en obras de infraestructura y en programas sociales, reducciones focalizadas de impuestos en el sector exportador, dar celeridad al gasto pblico y a las Asociaciones Pblico Privadas (APP), as como ampliar la disponibilidad de financiamiento a la Pymes. Plan Anticrisis, pg. 2 Plan de Estmulo priorizar ejecucin de obras por S/. 5,227 millones este ao. Radio Programas del Per en Internet:

104

105

http://www.rpp.com.pe/2009-03-29-plan-de-estimulo-priorizara-ejecucion-de-obraspor-s---5-227-millones-este-ano-noticia_172751.html. Visita: 01 de abril del 2009.


As, para el financiamiento de la ejecucin de los tramos 2, 3 y 4 del Proyecto Corredor Vial Interocenico Per-Brasil (IIRSA SUR) se incorpor va Crdito Suplementario, mediante el Decreto de Urgencia N 025-2009, la suma de S/. 772 652 146,00 al Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009. 107 Entre otros, comprende los siguientes proyectos: Puerto de San Martn (Pisco), Puerto de Pucallpa, Puerto de Iquitos, Puerto de Yurimaguas y Carretera IIRSA Centro (Evitamiento Ramiro Prial - Puente Ricardo Palma, La Oroya - Huancayo; La Oroya - Pucallpa) 108 En el marco del Decreto Legislativo N 1001, que regula la inversin en Sistemas Elctricos Rurales (SER) ubicados en zonas de concesin, se tienen los siguientes proyectos de inversin: Ampliacin de frontera elctrica en Loreto (10 proyectos), San Martn (7 proyectos), Cusco y Madre de Dios (6 proyectos) y Puno (1 proyecto).
109

106

Decreto de Urgencia N 017-2009 aprueba Medidas relacionadas a los plazos para la certificacin ambiental de los proyectos comprendidos en los Decretos de Urgencia N 047-2008 y N 010-2009, publicado el 5 de febrero de 2009.

limitacin de las acciones de control que puedan efectuar los rganos del Sistema Nacional de Control respecto a los actos de los funcionarios o servidores de las entidades del Poder Ejecutivo, que directa o indirectamente, tengan a su cargo la realizacin de acciones necesarias para la ejecucin de estos 110 proyectos de inversin . La coyuntura descrita, aunada a la visin de desarrollo pas del Estado peruano, dio lugar tambin a la emisin de una serie de medidas que incrementan el gasto pblico a nivel regional y local en proyectos 111 de inversin de iniciativa pblica como privada . Esta visin de desarrollo del pas est orientada al fomento de la inversin privada, a travs de incentivos tributarios y financieros, en actividades 112 marcadamente extractivas y megaproyectos de infraestructura , que en el mbito de la Amazona 113 contaran con un tratamiento especfico conforme al mandato constitucional . As, la Ley N 27037, que aprueba la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona, establece una serie de condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin privada con el objeto, segn refiere en su artculo 1, de promover el desarrollo sostenible e integral de la Amazona. Por un lado, plantea como principales lneas de accin del Sector Agricultura, llevar a cabo programas de desarrollo y cultivos alternativos as como programas de saneamiento y titulacin de predios, y respecto al Sector Transportes y Comunicaciones, la culminacin de los corredores viales de penetracin a la Selva. De otro, canaliza los mecanismos para la atraccin de la inversin en una serie de exoneraciones e incentivos tributarios que marcan la pauta del costo de opcin al momento de orientar el desarrollo de
110 Conforme al Proyecto de Ley N 3003-2008-PE que actualmente viene siendo revisado en la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. 111 As tenemos: La entrega del Certificado Inversin Pblica Regional y Local a las empresas privadas que inviertan en la ejecucin de obras pblicas de impacto regional y local, previa suscripcin del convenio con los Gobiernos Regionales y Locales respectivos, equivalente al monto invertido y para su aplicacin contra los pagos a cuenta y de regularizacin del Impuesto a la Renta de tercera categora a su cargo hasta un monto lmite. Conforme a la Ley N 29230, que aprueba la Ley que impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con participacin del Sector Privado, publicada el 20 de mayo del 2008. El dictado de una serie de medidas destinadas a simplificar el acceso de los Gobiernos Regionales al financiamiento de proyectos de inversin a travs del endeudamiento pblico durante el bienio 2009-2010. Conforme al Decreto de Urgencia N 028-2009, que aprueba medidas para facilitar el acceso de los Gobiernos Regionales al financiamiento de proyectos de inversin a travs del endeudamiento pblico durante el bienio 2009-2010, publicado el 24 de febrero de 2009. Cabe sealar que ha sido modificado por el Decreto de Urgencia N 040-2009, publicado el 27 de marzo de 2009. Para los proyectos de inversin pblica (PIP) menores, la reduccin a un plazo no mayor de diez hbiles, contados a partir de la fecha de recepcin del perfil simplificado, para que la Oficina de Programacin e Inversiones (OPI) del MEF emita su evaluacin. Conforme a la Resolucin Directoral N 002-2009-EF/68.01, que aprueba la Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica, publicada el 5 de febrero de 2009 La autorizacin a los gobiernos regionales y locales para destinar hasta un diez por ciento (10%) de los recursos presupuestados para los gastos destinados a proyectos, al financiamiento de las Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva, stas ltimas ejecutadas mediante procesos concursables por los gobiernos regionales y locales en el marco de las competencias establecidas por ley, no sindole aplicable la normativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Conforme a la Ley 29337, que aprueba la Ley que establece disposiciones para apoyar la competitividad productiva, publicada el 28 de marzo de 2009

Lnea poltica desarrollada en El Sndrome del perro del hortelano y Receta para acabar con el Perro del Hortelano, de autora del presidente Alan Garca Prez, que no es ms que una continuacin de la apertura de la economa peruana al mercado global iniciada agresivamente por el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori. El Estado tiene el deber de fomentar el desarrollo sostenible de la Amazona con una legislacin orientada a promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas. A la par, se encuentra encargado de orientar el desarrollo del pas, promover, entre otros, los servicios pblicos e infraestructura, estimular la creacin de riqueza, brindar oportunidades de superacin a los sectores que sufren desigualdad y reconocer el pluralismo econmico y coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. Deberes que deben leerse en el marco de la economa social de mercado inserta en nuestra Constitucin, es decir, que el Estado asuma en el ejercicio de sus atribuciones un rol vigilante, garantista y corrector, ante las deficiencias y fallos del mercado, y la actuacin de los particulares conforme a lo sealado por Tribunal Constitucional en la Sentencia recada en el Expediente N 03343-2007-PA/TC del 19 de febrero de 2009, considerando 22. 113

112

las actividades que fomenta en la Amazona. As tenemos la exoneracin del Impuesto a la Renta para las actividades agrarias y/o de transformacin o procesamiento de Yuca, Soya, Ajonjol y Castaa as como para la produccin agrcola de la Palma Aceitera, el Caf y el Cacao. En tanto las empresas de transformacin o de procesamiento de estos ltimos cultivos, aplicarn por concepto del Impuesto a la 115 Renta una tasa de 5% o 10% supeditada a su lugar de ubicacin. Respecto a las empresas ubicadas en los departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios, stas se encontrarn exoneradas del Impuesto General a las Ventas y del Impuesto Selectivo al Consumo aplicable al petrleo, gas natural y sus derivados, segn corresponda, por las ventas que realicen en dichos departamentos para el consumo en stos, hasta el 31 de diciembre del 2011, luego se aplicar el Programa de Reduccin Gradual de la Exoneracin del Impuesto General a las Ventas e Impuesto 116 Selectivo al Consumo previsto en el Decreto Legislativo N 978 . Cabe sealar que este ltimo dispositivo, emitido en el marco de la delegacin de facultades que otorgara el Congreso al Poder Ejecutivo por la Ley N 28932, tuvo como fin racionalizar las exoneraciones e incentivos tributarios contemplados en la Ley N 27037 mediante la aplicacin de un Programa de sustitucin inmediata y otro de sustitucin gradual de exoneraciones e incentivos tributarios, en respuesta a las prcticas de evasin y elusin observadas en la zona, las cuales haban 117 evitado que el beneficio se traslade a sus destinatarios objetivos . No obstante ello, ante la presin social generada con su dacin, tuvo que aplazarse la aplicacin de estos y modificarse el monto de transferencia por aplicacin del Programa de sustitucin inmediata en el departamento de Ucayali, 118 119 conforme nos pueden dar cuenta las Leyes N 29175 y 29310 . Fuerzas Impulsoras Dado que el Estado peruano equipara desarrollo con incremento del producto bruto interno, los grupos econmicos de inters indicados en cada una de las polticas descritas en el presente documento, constituirn las fuerzas impulsoras para la consecucin de aquellas actividades priorizadas sectorialmente como rentables. Normas e Instrumentos de Polticas a travs de las cuales se implementan Conforme anticipramos, la Poltica Econmica actual se enmarca en la Constitucin Poltica del Per de 1993, el Plan Anticrisis o Plan de Estmulo Econmico y, como referente, la poltica trazada por el presidente Alan Garca Prez en sus artculos sobre el perro del hortelano.
Actividades agropecuarias y de turismo, manufactureras vinculadas al procesamiento, transformacin y comercializacin de productos primarios provenientes de las actividades antes indicadas y de transformacin forestal que se realicen en la Amazona. 5% si se encuentran ubicadas en los departamentos de Loreto, Madre de Dios y los distritos de Iparia y Masisea de la provincia de Coronel Portillo y las provincias de Atalaya y Purs del departamento de Ucayali, y 10% si se encuentran ubicadas en los departamentos de Amazonas y San Martn, dems distritos de Ucayali; distritos de Yanatile de la provincia de Calca, la provincia de La Convencin, Kosipata de la provincia de Paucartambo, Camanti y Marcapata de la provincia de Quispicanchis, del departamento del Cusco y; distritos de Coaza, Ayapata, Ituata, Ollachea y de San Gabn de la provincia de Carabaya y San Juan del Oro, Limbani, Yanahuaya, Phara y Alto Inambari, Sandia y Patambuco de la provincia de Sandia, del departamento de Puno, entre otros.
116 114

114

115

Decreto Legislativo que establece la entrega a los gobiernos regionales o locales de la regin selva y de la amazona, para inversin y gasto social, del ntegro de los recursos tributarios cuya actual exoneracin no ha beneficiado a la poblacin, publicado el 15 de marzo de 2007. Conforme a lo indicado en la Exposicin de Motivos respectiva. Ley que complementa el Decreto Legislativo N 978, publicada el 30 de diciembre de 2007.

117 118

119

Ley que suspende, a favor de la Regin de la Selva, el Ttulo III del Decreto Legislativo N 978 que establece la entrega a los Gobiernos Regionales o Locales de la Regin Selva y de la Amazona, para inversin y gasto social, del integro de los recursos tributarios cuya actual exoneracin no ha beneficiado a la poblacin, publicada el 31 de diciembre de 2008.

La principal normativa, que operativiza econmica y financieramente tales lineamientos, la constituyen la Ley N 29289, que aprueba la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009, la Ley N 29291, que aprueba la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009, la Declaracin de Principios de Poltica Fiscal del Marco Macroeconmico Multianual 2009120 121 2011 , el Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 , que establece la poltica fiscal y de endeudamiento proyectada para un horizonte de tres aos, y el Plan Estratgico Institucional del 122 Ministerio de Economa y Finanzas 2007-2011 . En este ltimo documento, segn seala el titular del Sector de Economa, se estara apuntando a intensificar la insercin de nuestra economa en los mercados internacionales y atraer mayor flujo de inversin a travs de acuerdos bilaterales de inversin, de doble tributacin y de captulos de inversin en tratados comerciales, promover la productividad de los factores de produccin a travs de una mayor apertura comercial y competencia mediante la reduccin arancelaria unilateral, incrementar la calidad y cantidad de la inversin pblica para que sta contribuya al desarrollo sostenible del pas, entre otros. Actores que promueven e implementan En el mbito pblico, la promocin de la poltica de incentivos econmicos y financieros tiene como principal promotor al Ministerio de Economa y Finanzas, previa coordinacin con los dems sectores del Estado. Desde el mbito privado tambin contamos con la participacin de los grupos empresariales procedentes de los diferentes sectores, ya sea minero, agrario, de hidrocarburos, energtico, entre otros, que en buena cuenta buscan contar con los mayores incentivos econmicos y financieros para iniciar sus operaciones y garantizarse el rpido retorno de sus inversiones. Impactos generales en la deforestacin La poltica de incentivos econmicos y financieros no se presenta sola, sino como un complemento de otras polticas, que en el presente caso destacan por incidir en la deforestacin, tales como polticas de incentivos a la colonizacin, promocin de la infraestructura vial y energtica, biocombustibles, hidrocarburos y minera. En tal sentido, su impacto indirecto deber medirse en funcin al nivel de efectividad de su implementacin, es decir, como un incentivo real para el incremento del nmero de agentes o el grado de inversin en las actividades identificadas como causantes de la deforestacin.

VIII.2.2 Polticas de Incentivo a La Colonizacin y Acceso a la Propiedad Rural en la Amazona Peruana El afn por el cambio de uso del suelo es una de las motivaciones que contribuyen a la deforestacin e inciden de manera indirecta en parte de la tala ilegal. La inseguridad de la tenencia de tierra o de su 123 usufructo influye en las expectativas que tiene el usuario sobre el uso futuro del bosque . En el Per las polticas de incentivo a la colonizacin en la regin amaznica a travs de la titulacin de reas posesionadas han exacerbado los problemas de invasiones, apertura de reas para actividades agropecuarias, el trfico de tierras y consecuentemente la deforestacin masiva de miles de hectreas de bosque. El Sistema de Clasificacin de Tierras segn su Capacidad de Uso Mayor, fue establecido por el Reglamento de Clasificacin de Tierras mediante DS N 0062/75-AG, el cual determina que las Tierras
120

Aprobada por Resolucin Ministerial N 333-2008-EF/15 del 30 de mayo de 2008 Del crecimiento econmico y bienestar social, aprobado en Sesin de Consejo de Ministros del 28 de mayo del 2008 Aprobado por Resolucin Ministerial N 724-2008-EF/43 del 9 de diciembre del 2008 Ibidem.

121 122 123

aptas para Produccin Forestal son las ms representativas del pas. Alcanzan 48696,000 ha (37.89% de la superficie territorial). El Decreto Ley N 653 Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, publicado el 01 de agosto de 1991, garantiza la propiedad privada de la tierra, permite su venta, arrendamiento y uso como garanta hipotecaria. El Artculo 2 se orienta a otorgar las garantas necesarias para el libre desarrollo de las actividades agrarias, realizadas por personas naturales o jurdicas, sean nacionales o extranjeras. Con este fin el Estado otorga seguridad jurdica sobre la tenencia y propiedad de las tierras rsticas; promueve el pluralismo econmico, permitiendo el acceso a la propiedad de la tierra a cualquier persona natural o jurdica; promueve la inversin en tierras eriazas a fin de habilitarlas para la produccin agrcola, pecuaria, forestal o agroindustrial. La actividad agraria se sujeta a las condiciones de una Economa Social de Mercado, permitiendo al productor agrario su libre concurrencia a ste. El artculo 19 estableci que toda adjudicacin de tierras rsticas, a cualquier persona natural o jurdica deba hacerse a ttulo oneroso. Sin embargo el Decreto Legislativo No. 838, promulgado el 15 de agosto de 1996, faculta al Ministerio de Agricultura para que adjudique predios rsticos a favor de personas y comunidades ubicadas en reas de poblacin desplazada, estableciendo un tratamiento excepcional, por el que durante un corto plazo, hasta diciembre de 1998, (prorrogado hasta diciembre del 2000, mediante la Ley N 27041, publicada en diciembre de 1998) permiti al Ministerio de Agricultura adjudicar tierras del Estado en forma gratuita a fin de beneficiar a las personas y comunidades campesinas y nativas afectadas por la violencia terrorista. Su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 018-96-AG, se encarg de precisar lo que se debe entender por zonas de economa deprimida. El Artculo 24 del Decreto Ley No. 653 define tierras eriazas las no cultivadas por falta o exceso de agua y dems terrenos improductivos excepto: Las lomas y praderas con pastos naturales dedicados a la ganadera, an cuando su uso fuese de carcter temporal; Las tierras de proteccin, entendindose por tales, las que no renan las condiciones ecolgicas mnimas, requeridas para cultivo, pastoreo o produccin forestal; y Las que constituyen patrimonio arqueolgico de la Nacin. El Decreto Legislativo N 667 Ley de Registro de Predios Rurales, publicado el 13 de septiembre de 1991, establece el procedimiento de prescripcin adquisitivaadministrativa y modifica el registro de los predios rurales. El Artculo 20 seala que la inscripcin del derecho de posesin sobre los predios rurales de propiedad del Estado deber cumplirse con los siguientes requisitos: a) Que se encuentre inscrito el derecho de propiedad del predio rural a favor del Estado; b) Que se acredite la explotacin econmica y la posesin directa, continua, pacfica y pblica del predio rural durante un plazo mayor de un ao anterior a la fecha de presentacin de la solicitud de inscripcin. La Ley N 26505 Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, publicada el 18 de julio de 1995, que tiene como propsito estimular la inversin privada en las tierras rurales y tambin eliminar los lmites mximos y mnimos de la propiedad de la tierra; as como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 011-97-AG, publicado el 13 de junio de 1997. Otras normas complementarias son la Ley N 24656 Ley General de Comunidades Campesinas, publicada el 14 de abril de 1987; Ley N 24657 Declaran de Necesidad Nacional e Inters Social el Deslinde y la Titulacin del Territorio de las Comunidades Campesinas, publicada el 14 de abril de 1987; y, Ley N 26845 Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, publicada el 26 de julio de 1997. El Decreto Legislativo N 1089 Decreto Legislativo que establece el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de Predios Rurales, publicado el 28 de junio del 2008, sigue la misma lnea

promocional que las anteriores. As, luego de declarar de inters pblico nacional la formalizacin y titulacin de predios rsticos y tierras eriazas habilitadas, a nivel nacional, por un perodo de cuatro (4) aos contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado dispositivo (15 de diciembre del 2008), encarga al Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), de manera temporal y excepcional, ejecutar los procedimientos que establece en tanto no transfiera las facultades otorgadas a los Gobiernos Regionales. Ms adelante en su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N 032-2008-VIVIENDA, publicado el 14 de diciembre del 2008, precisa que los procedimientos establece sobre formalizacin y titulacin de predios rsticos y tierras eriazas habilitadas en propiedad del Estado, de declaracin de propiedad por prescripcin adquisitiva de dominio en predios rsticos, de reversin de predios rsticos adjudicados a ttulo oneroso ocupados por asentamientos humanos, no sern aplicables en: Los territorios de Comunidades Campesinas y Nativas; Las reas de uso pblico, forestales, de proteccin, las que constituyan sitios o zonas arqueolgicas y aqullas declaradas como parte integrante del Patrimonio Cultural de la Nacin; Los terrenos destinados a proyectos hidroenergticos y de irrigacin, o cualquier otro proyecto especial creado o por crearse; Las reas eriazas que se encuentran comprendidas en procesos de inversin privada, las declaradas de inters nacional y las reservadas por el Estado

Finalmente, es preciso sealar que el citado Rgimen Temporal Extraordinario considera como predios rsticos a aquellos de uso agrario, ubicados en zona rural y destinados a la actividad agropecuaria as como a aquellos predios ubicados en rea de expansin urbana destinados a alguna actividad agropecuaria y que no cuentan con habilitacin urbana, y, como tierras eriazas habilitadas, a aquellas que han sido habilitadas por sus poseedores y destinadas a la actividad agropecuaria con anterioridad al 31 de diciembre del 2004, incluidas las tierras ubicadas en zona de expansin urbana as como aqullas inmatriculadas como eriazas en el Registro de Predios creado por Ley N 27755, siempre que cumplan con las caractersticas precitadas. En el marco del Convenio suscrito entre COFOPRI e INRENA para efectuar el Catastro, Titulacin y Registro de tierras en 28 distritos adyacentes al eje vial Carretera Interocenica Sur, rutas Iapari, puente Inambari, Carabaya, Azangaro, Lampa y Puente Inambari Urcos, la Oficina Zonal de Madre de Dios de COFOPRI, que tiene a su cargo el sector comprendido entre Inambari e Iapari, entre octubre de 2006 y enero de 2009 ha preparado 3282 expedientes tcnicos. Asimismo, entre enero y octubre de 2007 y febrero y diciembre de 2008 ha ingresado un total de 1552 expedientes a Registros Pblicos para el saneamiento registral respectivo. Adicionalmente, como parte de las cifras histricas que se manejan respecto a Madre de Dios, en el perodo comprendido entre marzo de 1996 y febrero de 2009, COFOPRI habra inscrito un total de 8,804 ttulos, de los cuales 1,691 corresponderan al sector urbano y 7,113 al sector rural124.

VIII.2.3 Uso de Tierras de Aptitud Agrcola con Fines de Aprovechamiento Forestal, y Cambio de Uso de Tierras Forestales con fines agroindustriales y pecuarios Segn el Reglamento de Clasificacin de Tierras (DS 062-75-AG) en el capitulo III, de las Definiciones Bsicas, Articulo 6 al referirse a las tierras aptas para el cultivo en Limpio, establece que aquellas que no puedan aprovecharse bajo tcnicas econmicamente accesibles a los agricultores del lugar, sin

124

Ttulos

Inscritos

COFOPRI.

Histrico

Marzo

1996

Febrero

2009.

En

Internet:

http://www.vivienda.gob.pe/dnv/docs/HISTORICO_19.pdf. Visita: 10 de abril del 2009.

deterioro de la capacidad productiva del suelo, ni alteracin del rgimen hidrolgico de la cuenca, podrn destinarse para la produccin forestal o proteccin, cuando en esta forma se obtenga un rendimiento econmico superior al que se obtendra de su utilizacin con fines agrcolas o de pastoreo, o cuando el inters social del Estado lo requiera. Al amparo de esta disposicin, las Direcciones Regionales Agrarias han otorgado autorizaciones de aprovechamiento maderable en reas arbitrariamente designadas como aptas para usos agrcolas, entre las cuales destacan las mrgenes de los ros y los lados de las carreteras, las cuales luego de ser deforestadas, han sido abandonadas, puesto que se han extrado las maderas comerciales y valiosas, y luego se han dejado disponibles a la invasin de nuevas parcelas o asentamientos humanos. Una vez intervenida una parcela con fines agrcolas, y extrada la madera valiosa, los madereros solicitan otra parcela contigua o cada vez ms lejana de la carretera a fin de poder encontrar las especies de alto valor. Un estudio edfico realizado en la zona de amortiguamiento de la Reserva Comunal Amarakaeri por FENAMAD (1999), determin que el promedio de pH de las reas clasificadas para uso agrcola era de 3.8. Los suelos mostraron tambin limitaciones relacionadas a baja capacidad de intercambio catinico (CIC), altos niveles de toxicidad por aluminio y bajo contenido de materia orgnica, limitantes que determinan su fragilidad, no siendo recomendables para usos agropecuarios. En ese sentido, FENAMAD sostiene que el incentivo de la apertura de reas alejadas en ms de 2 Km. de ambas riberas del r. Alto Madre de Dios para los fines antes sealados constituye una prctica que afecta la estabilidad de los ecosistemas ribereos, y el descreme de los bosques; y que contrariamente a lo que se cree, no beneficia econmicamente a las poblaciones locales, puesto que no existe un mercado subregional para productos agrcolas, y por otro lado, el acceso al mercado local est condicionado por el transporte y acceso fluvial al ro Alto Madre de Dios entre los puntos Boca Colorado, Boca Manu y Shintuya. Por consiguiente, como el mismo reglamento lo define, en este caso dichas tierras deben ser destinadas al aprovechamiento de productos diferentes a la madera. La promulgacin del DL N 1090 - Decreto Legislativo que aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, publicado el 28 de junio del 2008, constituy una vulneracin al Patrimonio Forestal Nacional, al pretender modificar la naturaleza jurdica de los Recursos Forestales y excluir del mbito del rgimen forestal a las plantaciones forestales y a las tierras de capacidad de uso mayor de produccin forestal para sujetarlas al rgimen agrario del Decreto Legislativo N 1064, norma que aprueba el rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario y declara de inters nacional y necesidad pblica, el desarrollo integral, competitivo y sostenible del sector agrario as como la conservacin y el aprovechamiento eficiente de las tierras de uso agrario. El DL 1090 tena como finalidad promover el cambio de uso de las tierras forestales para su incorporacin al mercado de tierras pblicas y privadas destinado a los monocultivos agroindustriales para la produccin de biocombustibles. Ello ha generado la proliferacin del trfico de tierras en las regiones Amaznicas, motivado por la especulacin y expectativa de compra de tierras tituladas para el establecimiento de plantaciones de Palma aceitera, pin, canola, caa de azcar y otros productos similares. Diversas manifestaciones de protesta social en las Regiones Amaznicas, as como la conformacin de una Comisin Investigativa sobre la Constitucionalidad de los Decretos Legislativos aprobados por el Ejecutivo en el Congreso de la Repblica, constituyeron la primera seal de vicios en cuanto al contenido y formalidad de la norma. A estas manifestaciones se aunaron diversas opiniones tcnicas y jurdicas de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Instituciones Acadmicas como las Universidades con Facultades de Ciencias Forestales, el Colegio de Ingenieros, y la Defensora del Pueblo, las cuales, de manera unnime concluan que el DL N 1090 vulneraba no solo el Patrimonio Forestal Nacional, sino tambin los derechos ciudadanos a un ambiente adecuado y saludable, el derecho a la participacin previa e informada, los principios de transparencia del Estado, y el derecho de las comunidades indgenas a participar en la toma de decisiones referentes a sus tierras. Sin embargo, y pese a la inconstitucionalidad del DL 1090, no se opt por modificar la norma hasta que el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de Norteamrica (US Trade Representative) manifestara su incomodidad por esta decisin,

debido a que el DL 1090 constitua una prevaricacin al Anexo sobre Manejo en el Sector Forestal del Protocolo de Enmienda al Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos Es en este contexto, que se aprueba la Ley N 29317, la cual busca corregir los errores conceptuales del DL N 1090 al restituir las plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor son de aptitud forestal a la definicin de Recurso Forestal. Sin embargo, en cuanto al Patrimonio Forestal Nacional, deja abierta la posibilidad de promover el cambio de uso de las tierras forestales para uso agrcola, pecuario o agroindustrial, si estos proyectos son declarados de inters nacional. El Decreto Legislativo No 1064, de conformidad con Artculo 8 de la Ley N 29317, publicada el 14 enero 2009, deroga y sustituye la presente disposicin complementaria transitoria, de conformidad con su Artculo 13, en los trminos siguientes: TERCERA.- Precsese que cuando en el artculo IV del Decreto Legislativo N 1064, que aprueba el Rgimen Jurdico para el Aprovechamiento de las Tierras de Uso Agrario, se hace referencia a tierras de uso agrario, se comprende a todo predio susceptible a tener uso agrcola o pecuario. Por lo tanto, se excluye del rgimen agrario a las tierras con capacidad de uso mayor para produccin forestal y de proteccin. El Decreto Legislativo N 1064 no ha sido an Reglamentado, sin embargo, diversas organizaciones y federaciones indgenas se encuentran promoviendo una Accin de Inconstitucionalidad contra este dispositivo. La Poltica de promocin agraria busca promover la organizacin de los productores agrarios en cadenas productivas, que sean competitivas y rentables as como enfocadas en cultivos de agro exportacin y del mercado interno priorizados.

Actores en el Sector Agrario de Madre de Dios a. Instituciones Pblicas Direccin Regional Agraria Madre de Dios del Ministerio de Agricultura, con tres Agencias Agrarias: Manu, Tahuamanu y Tambopata Administraciones Tcnicas de Control Forestal y de Fauna Silvestre: Tahuamanu y Tambopata Manu, Jefaturas de ANPs: 1) Parque Nacional Bahuaja Sone y Reserva Nacional de Tambopata, 2) Parque Nacional y Reserva de Biosfera Manu. Direccin del SENASA Madre de Dios Residencia Sub Estacin Experimental Puerto Maldonado del INIA. Instituto de Investigaciones de la Amazona peruana IIAP. Proyecto Especial Madre de Dios del INADE. Programa Nacional de Apoyo Alimentario PRONAA. Fondo de Compensacin y Desarrollo Social FONCODES. Universidad Nacional Amaznica de Madre de Dios UNAMAD. Filial de Ciencias Forestales y Medio Ambiente de la Universidad Nacional San Antonio Abad de Cusco. Municipalidades Provinciales y Distritales.

b. Organizaciones de Productores Federacin Nativa del Ro Madre de Dios y sus Afluentes. Federacin Agraria Departamental de Madre de Dios. Federacin de Castaeros de Madre de Dios.

Sociedad Nacional de Ganadera de Tambopata SONAGAN Tambopata y afiliados. Asociacin de Ganaderos Lecheros el Castaal ASGAL Clubes de Madres de las zonas rurales. Asociacin de pequeos y Microempresarios APEMIPE. Asociacin de Extractores Forestales. Asociacin de productores agrcolas para el desarrollo del Tahuamanu. Asociacin de Ganaderos de Tahuamanu. Ecomusa "Maria Cristina.

c. Organizaciones no gubernamentales Centro EORI de Investigacin y Promocin Social. Fundacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza PRONATURALEZA. Asociacin de Agricultura Ecolgica del Per para la conservacin del Medio Ambiente de la Amazona peruana. Comercio Alternativo de productos No tradicionales para el Desarrollo de Latinoamrica CANDELA PERU. Red Escolar de la Selva Sur Oriente peruano RESSOP. Fundacin de Conservacin Internacional Programa Per CI. Programa CESVI INDA. Asociacin para la Conservacin DE Cuenca Amaznica ACCA. Sociedad de la Reserva Tambopata. d. Empresa Granjas Amaznicas SAC (pollos, ponedoras y porcinos). Exportaciones de la Selva (acopio, pelado y exportacin de castaa). Industrias Alimenticias Madre de Dios INDAMAD (produccin de sustitutos lcteos). Empresa Agroalimentaria Inambari (Produccin y acopio de Soya y Maz amarillo duro). Aserradero Espinoza (Aserradero de madera). Industrial Maderera Tahuamanu (aserradero y procesamiento de madera). Forestal Ro Piedras SAC (aserradero y procesamiento de madera)

En cuanto, a la promocin de la actividad ganadera el Gobierno Regional de Madre de Dios considera el desarrollo de la actividad pecuaria como parte de su visin de desarrollo. Es as, que para superar las limitaciones identificadas en el sector, en marzo del presente ao dio inicio a la ejecucin del Proyecto Desarrollo de la Actividad Ganadera en el Eje Vial Inambari Iapari, cuyo perfil fue aprobado mediante Resolucin Ejecutiva Regional N 079A-2008-GOREMAD/PR, dirigido a incrementar los niveles de produccin pecuaria en su mbito de influencia mediante la mejora de la calidad gentica del ganado vacuno, el piso forrajero y el manejo tcnico ganadero. Cabe sealar que el monto del proyecto es de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil setecientos cuarenta y nueve soles, de los cuales el Gobierno Regional de Madre de Dios financiar dos millones ciento treinta y ocho mil seiscientos noventa y dos soles, es decir, el 62% del total de la inversin.

VIII.2.4 Aprovechamiento Insostenible de los Recursos Forestales y Tala Ilegal Scotland & Ludwig (2002) sealan entre las principales causas de deforestacin a nivel mundial el incremento de la demanda internacional de productos maderables y la extraccin ilegal de madera. Consideran como causas tambin la expansin de la frontera agrcola, el crecimiento de las poblaciones humanas, factores ambientales a escala local y la implementacin de inadecuadas polticas para el uso de la tierra. Los patrones de trfico de madera estn generalmente caracterizados, (aunque no exclusivamente), de un flujo de madera de transformacin primaria desde los pases en desarrollo y en
125
125

Cfr. Scotland & Ludwig, 2002. Deforestation, the timber trade and illegal logging, p 2.

proceso de industrializacin, hacia los pases industrializados y consumidores. As por ejemplo, la Unin Europea representa entre el 25 50% de la importacin de productos maderables a nivel mundial. Identifican a los patrones de consumismo desmedidos y al trfico como poderosas fuerzas detrs de la extraccin ilegal de productos maderables a nivel mundial. Muchas de las actuales economas de mercado emergentes como Japn, China, Korea y la India constituyen los mayores importadores de madera tropical y triplay. Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Blgica, Espaa, Italia, el Reino 126 Unido y Alemania son tambin importantes consumidores de productos maderables . El Centro de Investigacin Forestal (CIFOR) en Ucayali y Loreto encontr que entre el 78 y 88% de la madera es aprovechada fuera de zonas autorizadas, es decir es ilegal. En el 2002 el INRENA en un informe a la Organizacin Internacional de las Maderas Tropicales - OIMT report que alrededor de 3 500,000 m (40% de la produccin nacional) de madera son extrados ilegalmente, los que finalmente 127 son legalizados mediante procedimientos fraudulentos . En enero del 2006 el INRENA y la Comisin 3 Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal estiman que: todos los aos se extrae ms de 221,000 m de madera ilegal. Es decir, 15% de la produccin nacional, lo que equivale a US $ 44.5 millones de 128 dlares . Adicionalmente, el trfico de maderas y la sobre explotacin ilcita de los bosques afecta de manera crtica la institucionalidad forestal y el principio de autoridad del Estado Peruano; la sostenibilidad econmica de las Concesiones Forestales, as como los procesos de formalizacin del sector e implementacin de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre No. 27308. La tala ilcita de los bosques desalienta la inversin privada en Planes de Manejo; genera serios impactos ambientales y sociales, produce evasin de impuestos y financia una intrincada red de actores sociales y polticos involucrados en actividades de corrupcin y delictivas asociadas al trfico de maderas. Durante los ltimos 10 aos la tala y comercio ilegal de maderas en el Per se ha incrementado de manera alarmante. Determinar los volmenes y valor real de esta actividad ilcita no es una tarea fcil debido, por un lado, a la inconsistencia en la informacin relacionada a la produccin legal; al carcter punible de la actividad, al ocultamiento expreso de informacin comprometedora, como a la profusa cantidad de mecanismos de legalizacin de la madera antes de entrar en la cadena de comercializacin. Sin embargo diversos estudios hacen referencia a estimados de la magnitud de este problema. El Consorcio Cmara Nacional Forestal-AIDER-UNALM (2004) seala: En el Per se estima que las 3 actividades de tala ilegal extraen y venden ms de 60,000 m de madera anualmente, lo que representa 129 un valor de mercado de US $ 72 millones . El Centro de Investigacin Forestal (CIFOR) en Ucayali y Loreto encontr que entre el 78 y 88% de la 130 madera es aprovechada fuera de zonas autorizadas, es decir es ilegal . En el 2002 el INRENA en un informe a la Organizacin Internacional de las Maderas Tropicales - OIMT report que alrededor de 3 500,000 m (40% de la produccin nacional) de madera son extrados ilegalmente, los que finalmente 131 son legalizados mediante procedimientos fraudulentos . En diciembre del 2005 el INRENA y la Comisin Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal estiman que: todos los aos se extrae ms de 3 221,000 m de madera ilegal. Es decir, 15% de la produccin nacional, lo que equivale a US $ 44.5 132 millones de dlares .
126 127

Idem.

Arce, J. 2004. Propuesta de Estrategia Nacional de Lucha contra la Tala Ilegal. En: I Foro Nacional sobre Tala y Comercio Ilegal de Maderas. IRG / WWF/ USAID. Lima, Per. pp: 58 63. 128 INRENA, 2005. Documento Informativo sobre la Tala Ilegal en el Per (Presentado durante la Ceremonia de Nombramiento del Presidente de la Comisin Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal DS No. 019-2004-AG) en el Museo de la Nacin. IRG / USAID. Lima, Per. 17 p. 129 CNF, AIDER & UNALM. 2005. Organizacin y Conduccin de Foros Regionales sobre Tala y Comercio Ilegal de Maderas. Informe Final. IRG/STEM-TMA. USAID. Lima, Per. Indito. 191 p. 130 Arce, J. 2004. Propuesta de Estrategia Nacional de Lucha contra la Tala Ilegal. En: I Foro Nacional sobre Tala y Comercio Ilegal de Maderas. IRG / WWF/ USAID. Lima, Per. Pp: 58 63. 131 Ibidem.
132

INRENA, 2005. Documento Informativo sobre la Tala Ilegal en el Per (Presentado durante la Ceremonia de Nombramiento del Presidente de la Comisin Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal DS No. 019-2004-AG) en el Museo de la Nacin. IRG / USAID. Lima, Per. 17 p.

La International Timber Trade Organization ITTO (2003), seala que la extraccin ilegal de caoba y cedro es el problema ms agudo del sector forestal en el Per. Adicionalmente estima que entre el 70% - 90% de toda la madera que entra a los mercados es ilegalmente aprovechada, an cuando no hay 133 informacin confiable disponible sobre este tema . Los vnculos entre la tala ilegal y otras actividades antijurdicas en los bosques, combinados con las limitadas capacidades y recursos para hacer cumplir la ley hacen extremadamente difcil para las autoridades forestales combatir de manera efectiva el problema. La tala ilegal no solo afecta a los bosques de produccin permanente, los bosques en tierras de comunidades nativas tambin son susceptibles de tala ilegal. La presin sobre estas reas, as como sobre las reas Naturales Protegidas se incrementa a medida que la disponibilidad de especies de valor 134 comercial disminuye en otros tipos de bosques . La situacin actual del Sector Forestal se caracteriza por la ausencia de una Poltica Forestal Nacional, el debilitamiento de la institucionalidad y de la jerarqua de la Autoridad Forestal dentro de la Estructura del Estado; tendencia a la precipitacin del proceso de transferencia de las competencias y funciones 135 forestales a los Gobiernos Regionales , hechos que aunados a la vulneracin del Patrimonio Forestal Nacional por la aprobacin del DL N 1090, y su modificatoria a travs de la Ley N 29317, colocan a la administracin forestal en una situacin de vulnerabilidad frente a los riesgos y amenazas de conservar la integridad boscosa; y de limitadas capacidades para garantizar el cumplimiento de la normatividad nacional y compromisos ambientales internacionales. El Decreto Legislativo N 997, que aprob la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura, y su correspondiente Reglamento de Organizacin y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N 031-2008-AG, adolece de vacos generados tanto en el marco normativo como institucional, en lo que respecta a la creacin de la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS) y a la falta de competencias otorgadas a la autoridad para cumplir con sus funciones. De otro lado, a la fecha el Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), no tendra un Jefe designado y tampoco se habra cumplido con reglamentar el Decreto Legislativo N 1085 que lo crea, publicado el 28 de junio del 2008, esto es por haberse vencido el plazo concedido para este fin en exceso, 120 das contados a partir de su publicacin. La inexistencia de espacios para el dilogo, la participacin y la concertacin dentro del sector forestal constituye una fuente adicional de vulnerabilidad para garantizar la adecuada gestin y mantenimiento de los recursos del bosque. La eliminacin del Consejo Nacional Consultivo de Poltica Forestal (CONAFOR), y su reemplazo en el DL N 1090, modificado por la Ley N 29317, por la Sub Comisin Forestal dentro de la Comisin Nacional Agraria, reduce el nivel y alcance de la participacin ciudadana, dado que ya no se contara con un nivel de autonoma necesario para un dilogo equilibrado. De otro lado, El Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos entr en vigencia y ejecucin el 1 de febrero del 2009 conforme a lo dispuesto en el Decreto Supremo N 009-2009-MINCETUR. Es importante destacar que, si bien quedan 16 meses para la implementacin de los compromisos asumidos en el Anexo sobre Manejo en el Sector Forestal contenido en el Protocolo de Enmienda al APC, a la fecha no existe informacin sobre los avances en materia de cumplimiento del Protocolo de

133
134

Ibidem.

Existen vacos e incertidumbre respecto a la institucionalidad forestal, tanto a nivel nacional como a nivel regional, en especfico, en lo que toca a la transferencia de funciones y competencias en materia forestal a los Gobiernos Regionales, enmarcada sta en el proceso de descentralizacin. Cabe sealar que el Decreto Supremo N 083-2008-PCM seala, entre otros, que los Sectores del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales, involucrados en el proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, fondos, programas, proyectos, empresas, activos y otros organismos, programados en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2007, cuentan hasta el 31 de diciembre de 2009, como mximo, para realizar las acciones que se requieran para culminar dichas transferencias.

135

Enmienda, y por el contrario se advierte escasa voluntad poltica del Gobierno Central para dotar a la Autoridad Forestal de los recursos y facultades necesarias para cumplir con este Acuerdo. Tampoco se observan progresos en el marco del cumplimiento de la Convencin Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas CITES, la cual busca asegurar la conservacin de las poblaciones de especies vulnerables y susceptibles al trfico o comercio internacional debido a su valor comercial. As lo evidenciara la ausencia de criterios tcnicos y la perpetuacin del cupo para la exportacin de Swietenia macrophylla (Caoba) y Cedrela odorata (Cedro), que a pesar de su carcter temporal se estara institucionalizando como una herramienta para gestionar el recurso. De otra parte, tambin causa preocupacin, la recientemente publicada Resolucin Ministerial N 192-2009-AG, por la que se facultara a las Administraciones Tcnicas Forestales y de Fauna Silvestre (ATFFS) de Iquitos, Contamana, Requena y Yurimaguas que aprueben los Planes Operativos Anuales (POA) de la zafra 2008-2009, de las concesiones forestales con fines maderables y de los permisos en comunidades nativas, sin realizar la inspeccin ocular previa de los mismos, con excepcin de las especies forestales maderables incluidos en los Apndices II y III de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre - CITES. VIII.2.5 Poltica de Promocin de los Biocombustibles La crisis energtica que venimos atravesando, ha hecho que la produccin de cultivos agroenergticos, para la obtencin de biocombustibles sea vista como una alternativa al problema. As mismo las nuevas directrices de mitigacin del cambio climtico hacen que se empiece a orientar el desarrolla de la nueva matriz energtica a la produccin y consumo de energa renovables. El problema energtico a nivel mundial es cada vez ms alarmante, en vista del cual se impulsan programas de desarrollo de biocombustibles en Amrica Latina, y en especial en los pases en vas de desarrollo, que cuentan con abundancia en tierras, agua, clima apropiado y disponibilidad de mano de obra barata, factores que garantizan la produccin y utilizacin de fuentes agroenergticas. Para dichos objetivos se desarrollan coordinaciones internacionales, acuerdos de promocin comercial entre pases con mercados y empresas dispuestos a invertir, fuentes cooperantes, instituciones cientficas que impulsen y garanticen el desarrollo de dichos programas. La demanda por los insumos energticos es cada vez ms exigente e inflexible por las grandes transnaciones dedicadas a la produccin, transformacin y comercializacin de Biodiesel y Etanol, as como sus derivados. Desde esta perspectiva, Sudamrica sera ideal para la produccin de cultivos energticos, y el territorio Amaznico reunira todos los requisitos para ser un rea de gran potencial para dichos cultivos agrcolas; por tanto, obedeciendo a las nuevas tendencias agro energticas de nivel internacional, durante los prximos aos se espera, se dara comienzo a una revolucin de la matriz energtica a nivel mundial. Para ello, las lneas de accin buscan contar con altas inversiones orientadas al desarrollo energtico, sistemas de transporte y comunicacin altamente sofisticados, una creciente industria energtica, y todo un cambio de los sistemas de tenencia de tierras y de accesos a los recursos naturales. Las prioridades de inversin del privado y de los fondos estatales estaran encauzados a implementar programas de cultivo agroenergticos de los cuales se obtienen los biocombustibles; cultivos que proporcionan dos tipos de fuentes energticas: El Biodoesel que se obtiene de cualquier grasa de animal y aceites vegetales, sustancia oleaginosa obtenida a partir de los cultivos de palma, girasol, canola, soja o jatropha, entre otros, y el Etanol, al alcohol obtenido a partir de los cultivos de maz, sorgo, caa brava, caa de azcar o remolacha, entre otros. Siendo estos combustibles prioritarios para la reingeniera energtica, el pas viene implementado diversas polticas, normas e instrumentos de gestin que promueva e impulse la nueva matriz energtica y el cultivo de agroenergtico y agroindustrial del pas. Entre los aspectos que impulsan las Polticas de Promocin de Biocombustibles tenemos: - La creciente demanda de las energas renovables a nivel mundial y nacional. - Financiamiento e inversiones de las fuentes cooperantes orientadas a la promocin de los biocombustibles. - El desarrollo de la nueva matriz energtica del pas.

- Los argumentos a favor de la contribucin de la energa renovables (Agroenergticos) a la mitigacin de los impactos del cambio climtico - Percepcin de la necesidad de una neocolonizacin de la amazonia Entre las Normas e Instrumentos de Polticas a travs de las cuales se implementa la promocin de biocombustibles tenemos: - Polticas de Promocin de Biocombustibles - Planificacin Programa para el Desarrollo de una Nueva Matriz Energtica Sostenible I Plan Estratgico de Energas Sostenibles y Biocombustibles. Plan Nacional de Promocin de Inversin y desarrollo de Biocombustibles en el Per Programa de Promocin del uso de Biocombustibles PROBIOCOM. Programa de Desarrollo de la Amazonia PROAMAZONIA Planes Nacionales de Produccin de Caa Brava, Bambu, Palma Programa de Biocombustibles de la regin San Martn - PROBIOSAM Decreto Supremo. N 004-2008-AG En la que se declara de inters nacional la instalacin de plantaciones de Caa Brava y del Bamb. Decreto Supremo. N 016-2008-AG. Declaracin de inters nacional la instalacin de plantaciones de pin e higuerilla como alternativas para promover la promocin de biocombustibles en la Selva Ley N 28059, Ley de promocin de la inversin privada descentralizada. - Polticas de Promocin para la Apertura del Mercado de Tierras Decreto Legislativo N 1064 Aprueba el rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. Decreto Legislativo N 994. Que promueve la inversin privada en proyectos de irrigacin para la ampliacin de la frontera agrcola. Decreto Legislativo N. 1089. Establece el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de Predios Rurales. Decreto .Supremo N. 994 2008, Ley de Tierras Eriazas y Proyectos de Irrigacin - Polticas de Promocin de las Semillas de origen Transgnico Decreto Legislativos N 1080 Modifica la Ley 27262 Ley General de Semillas. - Polticas de Acceso a los Recursos Hdricos Decreto Legislativo. N 1081, que crea el sistema nacional de recursos hdrico Decreto Legislativo. N 1083, que promueve eficiente y la conservacin de los recueros hdricos. - Poltica de Reduccin de Aranceles Ley de Preferencias arancelarias de los pases andinos Ley de promocin comercial andina y erradicacin de drogas

- Poltica de Investigacin Ejecucin del programa nacional de investigacin de cultivos agroindustriales. (tiene la prioridad de investigar la caa de azcar) Implementacin y ejecucin de la red de investigacin en agro energticos, en los que tiene como prioridad a los cultivo de caa de azcar, pin blanco, sorgo azucarado, higuerilla, colza, entre otros. Ejecucin del programa nacional de sistemas agroforestales

- Poltica de Gestin de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre

o o

Decreto Legislativo. N 1090 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, modificado por Ley 29317 Decreto Legislativo N 27360. Ley de promocin privada en reforestacin y agroforestera.

- Poltica Energtica o Ley N 28054, Ley de Promocin del Mercado de Biocombustibles. o Decreto Supremo. N 013-2005 EM Reglamento de la Ley de Promocin del Mercado de Biocombustibles. o Decreto Supremo. N 021-2007 EM Reglamento de Comercializacin de Biocombustibles. o Proyecto de Ley N 2893/2008-CR, que propone la Ley de fortalecimiento y modernizacin de la empresa de Electricidad del Per. - Poltica Ambiental o Promueven el sistema de evaluacin ambiental mediante el DL. N 1078 que Modifica la Ley 27446, Ley de Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental.

Actores que promueven e implementan las Polticas de Biocombustibles Actores internacionales: - Organizacin Mundial de Comercio (OMC) - Banco Interamericano de Desarrollo BID - Cooperacin Alemana GTZ - Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID - Agencia Internacional de Energas Renovables - Organismo de las Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentacin FAO Gobierno Central - Presidencia de la Repblica - Ministerio de Economa y Finanzas MEF - Ministerio de Agricultura MINAG - Ministerio de Energa y Minas - MINEM - Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento - Agencia de la promocin privada - PROINVERSIN - Instituto Nacional de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - INDECOPI - Organismo Supervisor de la Inversiones en Energa y Minera de OSINERG Gobiernos Regionales - Presidente regional y gerencia de desarrollo econmico de las regiones de Amazonas, San Martn, Iquitos, Madre de Dios. Instituciones Acadmicas - Universidad Nacional de Ingeniera - Universidad Nacional Agraria de La Molina - Universidad Peruana Cayetano Heredia - Laboratorios INTERTEK. Empresas inversionistas y productoras de biocombustibles - Agrcola del Chira (Grupo Romero), - Pure Biofuels - Grupo Horcona Espaa - Industrias del Espino S.A. - Heaven Petroleum Operators S.A.C.

- Samoa Fiber Bio Oil - Pen Investment Group - Biodisel Per Internacional S.A.C. - Heaven Petroleum - Grupo Herco Empresas de demanda energtica energticas - SGS del Per S.A.C - Soluciones Prcticas ITDG - PETROPER S.A. - Grupo PECSA - Repsol - Shell Per - Empresa Nacional de Petrleo - ENAP Asociaciones de Biocombustibles - Asociacin Peruana de Productores de Biocombustibles - APPAB - Asociacin de Representantes Automotrices del Per - ARAPER - Confederacin Nacional de Productores y Empresa de Palma Aceitera - Asociacin Nacional de Productores de Caa Brava - Asociacin Peruana de Productores de Azcar y Biocombustibles - Asociacin de Pequeos y Medianos Palmicultores de San Martn - Asociacin Peruana de Bamb Interaccin entre polticas y actores Dentro de los acuerdos de contribucin a la reduccin del calentamiento global al disminuirse el CO2 en el ambiente y enfrentar crisis energtica que atraviesa el planeta hizo que el Organismo Mundial de Comercio impulse acuerdos de promocin para el desarrollo de energas renovables con las organizaciones internacionales, fuentes cooperantes y empresas privadas, Dichos programas mundiales se enmarcaran dentro de acceso a los beneficios de los Mecanismos de Desarrollo Limpio contemplados en el Acuerdo del Protocolo de Kyoto. La necesidad e importancia de desarrollar los Mecanismos de Desarrollo Limpio en el Per, busca promover el desarrollo de las fuentes renovables de energa, Modificando la actual matriz energtica, mediante el desarrollo de las fuentes primarias disponibles en el pas. El desarrollo energtico del Pas, en base a la produccin y usos de los biocombustibles es de carcter multisectorial, y entre los organismos competentes tenemos a: I) Ministerio de Agricultura MINAG, promueve el desarrollo de las reas disponibles de con aptitud agrcola para la produccin de biocombustibles. II) Ministerio de Energa y Minas MEN/DGH, Autoriza para la comercializacin de biocombustibles y sus mezclas con gasolina y el diesel 2. III) Ministerio de la Produccin PRODUCE, Autorizacin para la instalacin y funcionamiento de las plantas productoras de biocombustibles. IV) Pro Inversiones, Promueve los programas PROBIOCM y PROAMAZONIA Y V) OSINERMING, Controla y fiscaliza.

La implementacin de Plan de Desarrollo Energtico como poltica del pas se desarrolla de la siguiente manera: 1. Los sectores involucrados de acuerdo a sus competencias adecuan la legislacin peruana a los programas de desarrollo energtico del pas, formulacin de normas tcnicas de Biodiesel y Etanol y adaptar para el Per estndares internacionales.

2.

3.

4.

5.

6. 7. 8.

El Ministerio de Energa y Minas promueve el mercado y usos de los biocombustibles, mediante el cual se impulsan los programas; PROBIOCOM y PROAMAZONIA orientados a los cultivos agroenergticos y agroindustriales mediante la base de la libre competencia y el libre acceso a la actividad econmica. El Ministerio de Agricultura busca ampliacin de la frontera agrcola, cambiando el rgimen de usos de acceso y usos de tierras, promueve los programas de reforestacin y agroforestera en tierras eriaza, el cual permite adjudicar concesiones en zonas deforestadas y degradas hasta 40, 000 Has. Promueve la exploracin hdrica e irrigacin de tierras eriazas e impulsa la investigacin agraria mediante la Red de investigacin en agroenergticos del INIA. Pro inversiones y el MEF promueven las inversiones privada mediante mecanismos que permite que los interesados puedan solicitar adjudicaciones activos del Estado como tierras eriazas para el cultivo de biocombustibles. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento promueve los programa de catastro y titulacin de tierras, mediante el cual se busca titular hasta 30, 000 mil hectreas para el cultivo de biocombustibles en tierras deforestadas y degradas. Mediante la Cooperacin Financiera de Desarrollo - COFIDE se busca fortalecer a las asociaciones productores de cultivos agroenergticos. Y, COFIDE PROINVERSIN, Fondo INCAGRO, FINCYT promueven el financiamiento de proyectos de desarrollo tecnolgico e innovacin agroenergtico y agroindustrial. Ministerio de Transporte y Comunicaciones, si bien es cierto, no est directamente involucrado como sector competente en la promocin de los biocombustibles, sin embargo es un sector que implementa las polticas de infraestructura (Los Ejes IIRSA) en el tema de vas de acceso a las zonas identificas para los cultivos agroenergticos, el cual favorece e incrementa el potencial de la productividad y comercializacin de los biocombustibles.

Como adelantos de la promocin de los biocombustibles y las acciones de los diversos sectores involucrados en el pas se tienen las siguientes acciones: Implementacin del Programa de Integracin de las Infraestructura Regional de Suramrica (los ejes IIRSAS) mediante el cual se potencia el acceso a los recursos naturales, Identificacin de las zonas para los Corredores de Biocombustibles a las mrgenes de la construccin de las carreteras: I) Eje Multimodal Amazonas Norte del IIRSA, comprende las regiones de Amazonas, San Martn y Loreto; II) Eje Multimodal Amazonas Centro del IIRSA, comprende las regiones de Ucayali y Hunuco; y III) Corredor Vial Interocenico Sur, Per 136 Brasil, comprende las regiones de Madre de Dios y Puno . Los cultivos agroenergticos priorizados son: Los cultivos de Palma Aceitera, se instalaran en las 137 regiones de Loreto, San Martn, Hunuco, Ucayali , los cultivos de Caa, en las regiones de Amazonas, 138 San Martn, Ucayali, Cajamarca y Hunuco , para la adecuacin de las especies a las corredores de biocombustibles el INIA, viene realizando las investigaciones de los cultivos; Caa de Azcar, Pin Blanco, Sorgo Azucarado, Higuerilla, Colza, entre otros. y segn los estudios recientes la selva presentara condiciones adecuadas para dichos cultivos, en tal sentido se estara buscando implementar 600 mil has bajo cultivo agroenergticos.

136

Fuente: Direccin General de promocin Agraria MINAG, Mapa de Corredores de Biocombustibles, junio

del 2008 Fuente: Direccin General de promocin Agraria MINAG, Mapa de Potencialidad de la Palma Aceitera en la Selva , Junio del 2008
138 137

Fuente: Direccin General de promocin Agraria MINAG, Mapa de las Zonas Potencialidad para la Caa Etanol, junio del 2008

Para la instalacin de los cultivos agroenergticos se viene proponiendo la instalacin de Corredores de 139 140 Biocombustibles como los ya sealados anteriormente y los Parques Agroindustriales - , podemos deducir que esta propuesta buscara integran las inversiones de las cadenas comerciales en biocombustibles, y de esta manera elevar el productividad y reducir los costos de produccin y generar mayores mrgenes de utilidad para el inversionista. Los Parques Agroindustriales que se promueven son: I) Parque Agrcola de San Martn Caynarachi, Lamas y Tocache, que est siendo promovida mediante el Programa PROBIOSAM, a carago del Gobierno Regional de San Martn quien pretende instalar 300,000 has de cultivos para palma aceitera y 10,000 has de reforestacin, y de instalacin de Jatropha en tierras marginales, mediante las siguientes modalidades de inversin; Compra de tierras, Joint Venture con asociaciones de productores y licencia de Bio-prospeccin. La inversin se dar de acuerdo a la infraestructura econmica del Eje Vial IRRSA NORTE. Puerto de Yurimaguas Puerto Paita. II) Parque Agroindustrial del Eje Yurimaguas Tarapoto (Loreto); promovida por el Gobierno Regional de Loreto, quien impulsa la instalacin de 10,000 has de palma aceitera y 1,000 has de reforestacin. Los mecanismos de inversin para este parque se dan mediante: Compra de tierras, Joint Venture con asociaciones de productores y licencia de Bio-prospeccin. Y guardaran relacin con el Eje Vial IIRSA NORTE. Puerto de Yurimaguas Puerto Paita. III) Parque Agroindustrial de Eje Iquitos- Nauta (Loreto); promovida por el Gobierno Regional Loreto, quien promover la instalacin de 300,000 has de palma aceitera, cacao, caf, 80,000 has de agroforestera y reforestacin y 12,000 has de bosques proteccin. Este Parque Agroindustrial tiene las siguientes modalidades de inversin: Compra de tierras, Joint Venture con asociaciones de productores y licencia de Bio-prospeccin. La inversiones se darn de acuerdo a la infraestructura econmica de Eje Fluvial IIRSA (Centro y Norte) Puerto de Iquitos. IV) Parque Agroindustrial Neshuya Aguayta (Ucayali); promovida por el gobierno regional de Ucayali, quien promover la instalacin de 150,000 has para palma aceitera, cacao y caf, 300.000 has con agroforestera y reforestacin, 200,000 de bosques de proteccin de biodiversidad. Los mecanismos de inversin se darn mediante: Compra de tierras, Joint Venture con asociaciones de productores y licencia de Bio-prospeccin y guardan relacin con las la infraestructura econmica Eje Vial IIRSA CENTRO (Carretera Federico Basadre) Puerto de Pucallpa. Adicionalmente a los corredores de Biocombustibles y parques agroindustriales, se tiene prevista la Instalacin de Plantas Productoras de Biodiesel y Etanol, tales como el Parque Regional de Agronegocios, el cual constituye tres importantes proyectos industriales: I) Maple Energy que se dedicara a la transformacin de Etanol, II) Palmas e Industrias del Espino (Grupo Romero) se dedicara a la trasformacin de Biodiesel y III) Pure Biofuels (Fundo Tournavista) tambin destinada para la trasformacin Biodieses. Para poder desarrollar adecuadamente estas propuestas se plantea lineamientos de promocin de agronegocios y biocombustibles de manera conjunta entre el Ministerio de Energa y Minas, y el Ministerio de Agricultura. Entre las principales se proponen: I) planes de ordenamiento territorial y zonificacin econmica ecolgica por los gobiernos regionales, II) Desarrollo de nuevos cultivos como el Pin e higuerilla marginales, III) Promocin de los negocios inclusivos: como las Compara de tierras, Joint Venture con asociaciones de productores y licencia de Bio-prospeccin, III) Gestin integral y sostenible del agua, IV) Clusters territoriales para el desarrollo de agronegocios restables y sostenibles, V) Promocin de la inversin privada basa en soluciones innovadoras como el aprovechamiento de aguas subterrneas, la reconversin de cultivos, la reforestacin y la asociacin con pequeos productores. Las principales reas de accin propuestas: I) Infraestructura regional y local, a cargo del
139 Parque Agroindustrial, Cooperacin entre productores con la finalidad de poder hacer frente a las grandes necesidades de capital en relacin a una actividad en comn y obtener as beneficios colectivos, traducidos en menores costos de produccin y mayores mrgenes de utilidad. La apuesta por los parques agroindustriales pretende ser una respuesta a la tendencia de integracin de las cadenas comerciales. Fuente: Boletn Quincenal de inteligencia agraria INFOCIR; Volumen 13, diciembre el 2005.

De acuerdo a la Ley N 28183, Ley Marco de Desarr ollo de los Parques Agroindustriales y su Modificatoria Ley N 28566; la define como, una zona reservada pa ra la realizacin de actividades productivas, en micro, pequea y mediana escala correspondiente al sector industrial. Y quien determina su ubicacin son los Gobiernos Regionales de acuerdo a la Ley N 27867. Ley Organiza de Gobierno Regionales, de acuerdo a su jurisdiccin as como su administracin.

140

Ministerio de Trasportes y Comunicaciones y los Gobiernos Regionales, II) Informacin sobre Zonificacin Econmica y Ecolgica a cargo del INRENA, ahora Direccin Forestal y de Fauna Silvestre. III) Titulacin de tierras a cargo de COFOPRI, III) promocin de la asociacin de productores, capacitacin y extensin tecnolgica a cargo del MINAG, IV) Programa de crditos a Asociaciones a cargo de COFIDE, AGROBANCO y V) Promocin de la inversin privada y alianzas estratgicas a cargo de PROINVESIONES, PETROPER y Gobiernos Regionales. Como parte de las negociaciones de inversin privada se vienen implementando 15 mega proyectos agrcolas, biocombustibles y forestales. En proyectos de Irrigacin, Ventas de tierras e iniciativas Privadas y zonas de desarrollo forestal y de biocombustibles. Impactos generales en la deforestacin La poltica de promocin de las energas renovables (Biocombustibles) que el pas viene impulsando generara procesos de deforestacin directa e indirecta por los siguientes motivos: Las polticas agroenergticas carecen de estudios de impactos ambientales (en los componentes de planificacin y tcnicos), Ambigedades entre los sectores sobre las terminologas empleadas para el uso y acceso a las tierras y el bosque. Limitaciones de coordinacin intersectoriales para identificacin y delimitacin de las zonas desatinadas para los biocombustibles. Argumentacin a favor de la contribucin de las energa renovables (Agro energticos) a la mitigacin de los impactos del cambio climtico, La creciente demanda de las energas renovables a nivel mundial y nacional que, Alta Presin de las inversiones y el mercados a la promocin de los biocombustibles Construccin de las Ejes IIRSA Norte, Centro y Sur, infraestructura que dinamiza el acceso al bosque, y facilita los procesos migratorios a la selva, contribuyendo en la expansin de la frontera agrcola. Incentivos a la deforestacin mediante programas de titulacin de tierras, que garantiza el libre acceso a la propiedad y la seguridad jurdica las tierras, as como el derecho de propiedad sobre la tierra en todas sus modalidades; el de uso agrcola, forestal o pecuario, los predios rurales comunales de las comunidades campesinas y comunidades nativas, promoviendo la deforestacin y cambio de del suelo. Adjudicacin de tierras mediante concesiones, propiedad, posesin, en sus diferentes particularidades; tierras erizas, tierras degradas, tierras marginales, tierras deforestadas entre otras modalidades; orientadas a actividades agroenergticos y agroindustriales. Otorgamiento de concesiones para reforestacin y agroforestera en reas con bosque primario Instalacin de cultivos agroenergticos y agroindustriales, sustitucin de las especies forestales y nativas del bosque por las plantaciones agrcolas (monocultivos), alterando la biodiversidad y dinmica del bosque.

VIII.2.6 Polticas de Promocin de la Infraestructura Vial y Energtica: Existe un contexto favorable para las infraestructuras viales en el pas y el mundo. En las ltimas dcadas se ha venido impulsando en la regin la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) la cual involucra un conjunto de proyectos de infraestructura de integracin vial, energtica y de comunicaciones a realizarse muchos en la Amazonia. En los ltimos meses, tanto a nivel nacional e internacional, este contexto de promocin de las inversiones en infraestructura se ha visto acentuado pues adems es percibida como una oportunidad para hacer frente a la actual crisis financiera internacional. El Informe Desarrollo con Menos Carbono del Banco Mundial que analizan los efectos del cambio climtico en la regin latinoamericana recomend: Los programas masivos de inversiones pblicas en infraestructura deberan (sic) formar parte del estmulo fiscal necesario para enfrentar la crisis

econmica global . Como parte del Plan Anti-crisis del gobierno peruano se promovern las inversiones en infraestructura vial, disminuyendo cualquier restriccin existente. Incluso a nivel regional y local, se sigue percibiendo la construccin de una carretera como un signo del desarrollo, y se encuentran recurrentemente en sus planes de desarrollo proyectos de carreteas de todo tipo. En cuanto a la promocin del desarrollo de infraestructura energtica, en particular la construccin de Centrales Hidroelctricas, se tienen serias dudas respecto de su conveniencia y viabilidad en el mediano y largo plazo debido a la acelerada reduccin de los glaciares andinos y los altos riesgos de variacin de los regmenes hdricos en los Andes como consecuencia del cambio climtico. Todo lo contrario ocurre con la promocin de otras energas renovables. Si bien la reduccin de los precios del petrleo ha bajado el inters de los ltimos aos por energas alternativas, los efectos del cambio climtico aun constituyen un aliciente para promover nuevas fuentes de energa que sean ms sostenibles. El actual gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica, ha sealado que va dar gran impulso a la investigacin para desarrollo de energas alternativas. Caso similar ocurre como por ejemplo con la Unin Europea, el Gobierno de Japn y el Banco Interamericano de Desarrollo que vienen promoviendo el uso e investigacin de las energas renovables. En el Per, tambin existe un ambiente favorable para la promover el uso de energas renovables. Algunas de esas medidas incluyen incluso la modificacin de la matriz energtica del pas con el objetivo de hacerla sostenible, lo que significa incrementar el porcentaje de consumo de energas renovables. Asimismo, finalidad de promover estos cambios se ha dado un marco legal de promocin de las energas renovables en el Per, lo que incluye la obligacin de utilizar determinados porcentajes de biocombustibles, as como beneficios de ndoles tributaria a otras fuentes alternativas de energa. Fuerzas Impulsoras Las fuerzas impulsoras de esta poltica podemos encontrarlas en el sostenido incremento de la economa mundial y de los flujos comerciales internacionales, desde 1960, mientras que la economa 142 global prcticamente se cuadruplic, el comercio mundial creci en un factor de 12 a nivel mundial . Cada vez los mercados globales requieren mayor y ms rpido acceso a ms fuentes de recursos y materias primas, y productos manufacturados, de esa manera la integracin del transporte, las comunicaciones y las fuentes de energa debe incrementarse constantemente a fin de atender la creciente demanda mundial. La facilitacin de los medios de integracin entre los centros de produccin y los de consumo es uno de los paradigmas de estos tiempos. Impulsan ese proceso en el exterior, varios gobiernos como los de Estados Unidos de Norteamrica, la Unin Europea, Japn, Corea, Canad, etc. Por lo tanto sus agencias de cooperacin tcnica y financiera apoyan proyectos de energas renovables. Tambin organismos internacionales como las Naciones Unidas, , organismos financieros como el Banco Mundial, la Corporacin Andina de Fomento, y el Banco Interamericano de Desarrollo. En el Per, la promocin de las inversiones en todos los campos, pero en particular en los de infraestructura y energa es poltica del actual gobierno nacional, apoyada por los gobiernos regionales, e impulsada fuertemente por intereses empresariales que esperan invertir en estos rubros (construccin de carreteras y puertos, plantaciones para biocombustibles, generacin elctrica, etc.). Normas e Instrumentos de Polticas a travs de las cuales se implementan

141

Augusto de la Torre, Pablo Fajnzylber y John Nash Desarrollo Con Menos Carbono: Respuestas Latinoamericanas Al Desafo Del Cambio Climtico (Sntesis) Banco Mundial, Washington, D.C. 2009, p. X. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente e Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible Manual de Medio Ambiente y Comercio, Canad, 2005, p.1. 142

141

Instrumentos de planificacin Plan Estratgico Institucional 2007-2011 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, aprobado por RM No 766 - 2007 MTC/01 del 17.12.07 Poltica Nacional y Poltica Sectorial del Ministerio de Transportes y Comunicaciones para el 2007, aprobada por RM No 316-2007MTC/09 del 27.06.07 Plan Estratgico Sectorial Multianual 2008-2011 del Ministerio de Energa y Minas Plan Estratgico 2008 de PERUPETRO

Instrumentos normativos Decreto de Urgencia N 025-2009 que incorpora recursos en el Presupuesto del Ministerio de Transportes y Comunicaciones para el Ao Fiscal 2009 para el Proyecto Corredor Vial Interocenico Per Brasil (IIRSA SUR). Decreto de Urgencia N 010-2009. Declaran de necesidad nacional y de ejecucin prioritaria diversos proyectos de inversin pblica en el contexto de la crisis financiera internacional

Decreto de Urgencia N 017-2009. Dictan medidas relacionadas a los plazos para la certificacin ambiental de los proyectos comprendidos en los Decretos de Urgencia N 047-2008 y N 010-2009 Decreto Legislativo N 1058 que promueve la inversin en la actividad de generacin elctrica con recursos hdricos y con otros recursos renovables Decreto Legislativo N 1041 que modifica diversas normas de Marco Normativo Elctrico Decreto Legislativo N 1014 que establece medidas para propiciar la inversin en materia de servicios pblicos y obras pblicas de infraestructura. Decreto Legislativo N 1012 que Aprueba la Ley de Empleo Productivo y Dicta Normas para la Agilizacin de los Procesos de Promocin de la Inversin Privada (modificado por Decreto Legislativo N 1016) Decreto Legislativo N 1003 que agiliza trmites para la ejecucin de obras pblicas Decreto Legislativo N 1002 de promocin de la inversin para la generacin de electricidad con el uso de energas renovables Decreto Legislativo N 1001 que regula la inversin en Sistemas Elctricos Rurales (SER) ubicados en zonas de concesin Decreto Supremo N 066-2008-EM. Aprueban Reglamento de la Ley N 29163, Ley de Promocin para el desarrollo de la Industria Petroqumica y modifican Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N 031-2004-EM Decreto Supremo N 003-2009-PCM. Modificacin del Reglamento del Texto nico Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la entrega en concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, aprobado por el Decreto Supremo N 060-96-PCM

Actores que promueven e implementan

Gobierno Nacional: Presidencia de la Repblica, Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Ministerio de Vivienda y Construccin, PROMPERU, PERUPETRO, PETRO PERU. Gobiernos Regionales: Presidencia Regional, Gerencia de Desarrollo Econmico. Empresas concesionarias: Constructora Andrade Gutirrez, Norberto Odebrecht S.A. y Graa y Montero S.A., JJC Contratistas Generales S.A., Constructores y Comercio Camargo Correa S.A., Constructora Queiroz Galvao S.A., etc. Empresas de Generacin Elctrica: Electroperu S.A. Actores Internacionales: Banco Interamericano de Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento, Banco Mundial.

Impactos generales en la deforestacin De manera general las Polticas de Promocin de la Infraestructura Vial y Energtica generan deforestacin de manera directa. En los impactos directos de las infraestructuras deben distinguirse aquellos que se refieren a la construccin de aquellos que se deben al uso. Los mayores impactos no estn concentrados en la construccin de la infraestructura sino principalmente es las actividades que se realizan con posterioridad y como consecuencia del uso de la infraestructura. Durante la construccin de las infraestructuras se genera cierta deforestacin sin embargo esta es pequea comparada con los impactos que se generan con posterioridad por estas infraestructuras. Los principales impactos directos para la deforestacin en la etapa de construccin son: la degradacin del paisaje, la prdida de la cobertura vegetal, erosin y sedimentacin. Las infraestructuras viales permiten el acceso a las reas hasta entonces aisladas y por lo tanto con poca deforestacin. De esa manera se incrementa la cantidad de vehculos que pueden trasladar a las personas hacia esas reas incrementndose la deforestacin. Este impacto directo del uso de las infraestructuras terrestres es quizs el ms serio para los bosques. El incremento de poblacin significa necesariamente una mayor presin sobre el bosque no solo por la carga que significan las nuevas poblaciones sino por las actividades econmicas que se realizan para los mercados globales. Por eso cuando estas reas se encuentran ms articuladas a los mercados internacionales la presin sobre el bosque es mayor. Las infraestructuras de energticas igualmente permiten mejores condiciones para los centros poblados, lo que hace incrementar tu poblacin y las actividades econmicas humanos. Por lo que generan impactos en el mismo sentido de las infraestructuras viales. VIII.2.7 La Poltica de promocin de Hidrocarburos y Minera El alza de los precios del petrleo y los minerales, impulsada principalmente por las guerras en medio oriente y el crecimiento de los pases emergentes, ha incrementado la demanda por los minerales e hidrocarburos. Los constantes conflictos blicos en medio oriente, y en particular despus del 11 de septiembre del 2001 han elevado de manera constante el precio del petrleo y sus derivados. Por su parte la rpida industrializacin de los pases emergentes pero en particular de China tambin contribuye al incremento en la demanda y consumo de materias primas especialmente de minerales. Este contexto ha impulsado la promocin de las inversiones para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, as como para el incremento de la actividad minera en el pas. De esta manera muchos proyectos que estuvieron paralizados varios aos empezaron a ejecutarse aprovechando el alto precio de los hidrocarburos y los minerales. Ambas actividades econmicas han experimentado grandes flujos

de inversin y utilidades los ltimos aos, por lo que tambin se han incrementado las regalas e impuestos que recibe el Estado por estas actividades econmicas. Particularmente a las empresas mineras se ha permitido acumular las sobreganancias no esperadas a travs de los Contratos de Estabilidad Tributaria y otros beneficios financieros. La promocin en estos rubros ha consistido principalmente en disminuir las exigencias tcnicoambientales. El caso de las constantes modificaciones a los contratos del Proyecto Camisea constituyen un ejemplo de lo que se ha entendido por promocin: mejorar las condiciones para incrementar las utilidades del privado. Una de las justificaciones para promover el gas ha sido principalmente que su uso en la industria puede empezar modificar la matriz energtica del pas, hacindonos menos dependientes del petrleo importado. Asimismo, se le considera una fuente de energa mucho ms limpia en el contexto del calentamiento global y el cambio climtico. Otra manifestacin del fuerte impulso de las inversiones en el sector hidrocarburos ha sido el incremento del rea lotizada para ser entregada en concesin. El ao 2004 el 15% de la Amazona se encontraba cubierta con lotes de hidrocarburos. El ao 2008 ms del 75% ya se encontraba en oferta por lotes de hidrocarburos. Esta proliferacin de lotes ha ocasionado que estos se superpongan a distintos tipos de derechos y usos de los bosques (reservas indgenas, tierras de comunidades, concesiones forestales, de ecoturismo, de conservacin, reas protegidas, etc.) ocasionando conflictos tanto con los sectores sociales afectados, como con los sectores empresariales que tienen derechos previamente adquiridos sobre las tierras forestales. Ello tambin constituye un riesgo y amenaza a las reas Naturales Protegidas y a las Reservas Indgenas del Estado a favor de las poblaciones indgenas en aislamiento voluntario o contacto inicial. El incremento de las inversiones en minera tambin ha sido causa de constantes conflictos, especialmente en el sector andino del pas. En ese sentido se han registrado problemas mineros con comunidades, por tierras, agua y contaminacin. Asimismo, las autoridades locales y regionales se han enfrentado por las regalas generadas por las explotaciones mineras en sus territorios. Sin embargo, es la minera artesanal o informal la que ocasiona mayores impactos para la deforestacin en la Amazona. As en los departamentos de Madre de Dios y Puno la minera informal aurfera ha causado ya graves impactos ambientales al bosque. No obstante todo lo dicho, la aparatosa cada de los precios del petrleo y los minerales durante el segundo semestre del ao pasado, sumado a la grave crisis financiera desatada a nivel mundial, ha influido en una regresin de la promocin de este tipo de inversiones. Tanto los pases desarrollados como los emergentes (Brasil, China, Mxico, India, Sudfrica, etc.) han disminuido su consumo y con ello el motor del crecimiento econmico y el comercio de estos productos. Sin embargo, se espera que en uno o dos aos los precios de estos productos vuelvan a incrementarse y prosiga el impulso promotor de estas actividades. Fuerzas Impulsoras Como se ha sealado lneas arriba las fuerzas impulsoras de esta las actividades de hidrocarburos y minera han sido el incremento del consumo de estos productos principalmente por las economas emergentes que se encuentran en procesos de industrializacin. Crecimiento de estos pases emergentes que consumen grandes cantidades de materias primas y requieren ms energa ha sido uno de los principales motores del incremento de inversiones en hidrocarburos y minera. Ello ha generado un gran flujo de inversiones de todo tipo que han pretendido aprovechar los precios elevados que han caracterizado a los hidrocarburos y los minerales durante los ltimos 6 aos. Normas e Instrumentos de Polticas a travs de las cuales se implementan En el subsector hidrocarburos, buscan promover las inversiones dirigidas a la modernizacin y adecuacin de las refineras del pas de producir combustibles de ptima calidad y abastecer la futura demanda del mercado. Asimismo, esperan que con la diversificacin de la matriz energtica, a travs del

desarrollo de la industria del gas natural y de los biocombustibles se cuente con una balanza comercial ms positiva. Tambin, buscan propiciar las relaciones armoniosas entre los actores que intervienen en el subsector hidrocarburos, las comunidades nativas y los organismos relacionados. En el subsector minera, se busca propiciar nuevos proyectos, los procesos de transformacin de los minerales y el crecimiento de las actividades mineras; promoviendo una filosofa empresarial responsable, con seguridad para los trabajadores, cuidando el medio ambiente, y estableciendo una relacin amigable con las comunidades locales, su cultura y con la comunidad nacional. Asimismo, tambin pretende regularizar las actividades mineras desarrolladas por pequeos productores mineros y mineros artesanales, propendiendo a la formalizacin, promocin y desarrollo de las mismas. En el caso peruano las principales leyes del sector de hidrocarburos son la Ley N 26221- Ley Orgnica de Hidrocarburos, la Ley N 27377- Ley de Actualizacin de Hidrocarburos, la Ley N 27133 - Ley de Promocin del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, la Ley N 28109 - Ley para la Promocin de la Inversin en la Explotacin de Recursos y Reserva Marginal de Hidrocarburos a nivel nacional, la Ley N 28176 - Ley de Promocin de la Inversin en plantas de procesamiento de gas natural, la Ley N 28849 Ley de descentralizacin del acceso al consumo de gas natural, la Ley N 29163 - Ley de promocin para el desarrollo de Industria Petroqumica. En el caso de la minera las principales normas son el Decreto Supremo N 014-92-EM - TUO de la Ley General de Minera y la Ley N 27651 - Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera Artesanal. Para ambas actividades el Plan Estratgico Sectorial Multianual 2008-2011 del MINEM es el instrumento de planificacin principal. Actores que promueven e implementan Los principales actores que promueven los sectores de hidrocarburos y minera son el Ministerio de Energa y Minas, PETROPERU y PERUPETRO desde el sector pblico. Adems, en lo que respecta a minera artesanal le corresponde a los Gobiernos Regionales la supervisin y control de estas actividades. Desde el sector empresarial cabe resaltarse la Sociedad Nacional de Energa, Minera y Petrleo como el gremio de las empresas de dichos sectores. Debido a su importancia las empresas involucradas en el proyecto Camisea (REPSOL YPF, PERU LGN, Pluspetrol y Hunt) tienen una elevada relevancia en el escenario nacional de hidrocarburos. Impactos generales en la deforestacin El impacto en la deforestacin de las actividades de hidrocarburos no es directo en gran escala. Es decir, las actividades de exploracin y explotacin deforestan zonas especficas donde se realizan las actividades y las obras necesarias. No obstante requiere de la apertura de caminos y vas para poder conectar la zona de explotacin con las vas de comunicacin nacionales. Estos caminos pueden ser utilizados por migrantes que se afincan a los lados del camino, incluso durante el proceso de extraccin del hidrocarburo, de manera que los impactos pueden empezar a percibirse desde el inicio. Al igual que en el caso de la minera (principalmente artesanal) los impactos ambientales pueden ser muy graves. En el caso de la minera artesanal aluvial genera un impacto de deforestacin directo y serio debido a las sustancias que se vierten sobre la superficie.

VIII.3

ACTORES RELEVANTES EN EL MBITO DE LOS PROYECTOS IIRSA NORTE Y SUR

Se presenta la Lista de los Actores relevantes en el mbito de los Proyectos IIRSA Norte y Sur, que tienen competencias en la promocin o mitigacin, o inciden directa o indirectamente en los procesos de deforestacin en la zona de estudio. La caracterizacin detallada de los Actores se presenta en las Matrices de Caracterizacin y Ponderacin respectivas. ACTORES RELEVANTES EN EL MBITO DE LOS PROYECTOS IIRSA NORTE Y SUR ORGANISMOS INTERNACIONALES Agencias Financieras Banco Interamericano de Desarrollo - BID Cooperacin Andina de Fomento CAF Banco Mundial - WB

Agencias de Cooperacin Tcnica: Servicio Alemn de Cooperacin Social Tcnica - DED GOBIERNO CENTRAL Congreso de la Repblica Comisin de Agraria Comisin de Pueblos Indgenas, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID Agencia Internacional de Energas Renovables - IRENA Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA La Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito - ONUDD Cooperacin Alemana - GTZ Global Village Energy Partnership GVEP Bank Information Center - Proyecto BICECA

Comisin de Fiscalizacin y Contralora Comisin de Transportes y Comunicaciones Comisin de Energa y Minas

Ministerio de Agricultura Direccin Agraria Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre Instituto Nacional en Innovacin Agraria - INIA IncaAgro Consejo de Coordinacin del Proyecto CAF - INRENA

Ministerio del Ambiente Viceministerio de Gestin Ambiental Viceministerio de Gestin Estratgica de los Recursos Naturales Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas - SERNANP

Administracin del Bosque de Proteccin Alto Mayo Amazonas Jefatura del Parque Nacional Ro Abiseo - San Martn Administracin de la Reserva Comunal Tuntanain Amazonas Administracin de la Zona Reservada Santiago Comaina Administracin de la Zona de Reserva Cordillera Coln Amazonas Jefatura del Parque Nacional Cordillera Azul - San Martn Ministerio de Vivienda y Saneamiento. COFOPRI Ministerio de Economa y Finanzas Pro Inversiones Ministerio de Energa y Minas MINEM Viceministerio de Energa / Sub Sector Hidrocarburos Viceministerio de Energa / Sub Sector Electricidad Viceministerio de Minas Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero INACC PERUPETRO

Ministerio de Transporte y Comunicaciones MTC Direccin General de Caminos y Ferrocarriles Direccin de Transportes Acuticos Direccin General de Asuntos Socio Ambientales Provas Rural Empresa Nacional de Puertos - ENAPU

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR - Viceministerio de Comercio Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos INDEPA Presidencia de Consejo de Ministros - PCM

Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico - OSITRAN

I.

Organismo Supervisor de las Concesiones Forestales - OSINFOR Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera - OSINGERMIN Sierra Exportadora Selva Sostenible

EJE MULTIMODAL AMAZNICO IIRSA NORTE

GOBIERNOS REGIONALES Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR Consejo Interregional de la Amazona CIAM Regin de Loreto Gobierno Regional de Loreto Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal (ATFFS) COFOPRI Oficina Descentralizada - Loreto Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones Direccin Regional de Turismo Regin de San Martn Gobierno Regional de San Martn Gerencia de Desarrollo Econmico Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal INIA EEA. El Porvenir Madre de Dios COFOPRI Oficina Descentralizada - San Martn Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones Direccin Regional de Turismo

REMURPE - Tabalosos - San Martn Proyecto Central Trmica Tarapoto - San Martn

Regin de Amazonas Gobierno Regional de Amazonas Gerencia de Desarrollo Econmico Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal COFOPRI Oficina Descentralizada - Amazonas Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones Direccin Regional de Turismo Fiscala Especializada de Medio Ambiente (Cajamarca, Amazonas y San Martn)

- INIA EEA. El Porvenir - Amazonas GOBIERNOS LOCALES Municipalidades de Loreto Municipalidad Provincial de Yurimaguas Municipalidad de San Martn Municipalidad Provincial de Tarapoto Municipalidad Provincial de Moyobamba Municipalidad Provincial de Rioja

Municipalidades de Amazonas Municipalidad Provincial de Alto Amazonas Municipalidad Distrital de El Porvenir

EMPRESAS PRIVADAS Concesiones Forestales Timberland SAC. - San Martn Asociacin Participacin Copefor Bartolini Asociados - San Martn Agrupacin Madera Alto Biavo SAC - San Martn Rafael Angel Ramos Ruiz Loreto

Empresas Concesionarias para la Construccin de Ferrocarriles Ferrocarril Transocenico SAC - COMFERSA Empresas Concesionarias por tramos de la carretera Constructora Andrade Gutirrez Tramo Yurimaguas Tarapoto Rioja - Corral Quemado. Constructora Norberto Odebrecht S.A. - Tramo Yurimaguas Tarapoto Rioja Corral Quemado. Constructora Graa y Montero S.A. - Tramo Yurimaguas Tarapoto Rioja Corral Quemado. Constructora JJC Contratistas Generales S.A. - Rehabilitacin y mejoramiento de la carretera Olmos - Corral Quemado y Moyobamba Rioja Empresas Concesionarias para Hidrocarburos Occidental Petroleos del Per CCL - San Martn Lote 103 Barrett Resources (Per) Llc., Sucursal Del Per - San Martn Lote 125 Pluspetrol Norte S.A. - implementacin del Oleoducto entre los tramos Andoas Bayovar. Olympic Per INC - Sucursal del Per. - rea II Hidrocarburos no Convencional

Concesiones Mineras Grupo Ro Tinto Cajamarca Empresas interesadas en invertir en biocombustibles Grupo Romero Diesel SAC Grupo Horcona Espaa

Pen Investment Group Samoa Fiber Bio Oil Heaven Petroleum - Grupo Herco Biodiesel Peru International S.A.C. Pure Biofuels Corporation.

ORGANIZACIONES SOCIALES ONG AMBIENTALES / CONSERVACIN Centro de Conservacin, Investigacin y Manejo de reas CIMA Sede San Martn. Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza APECO Sede San Martn Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Sede Loreto Paz y Esperanza - San Martn Centreo de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta CEDISA San Martn Instituto del Bien Comn IBC

Consejos Ambientales Regionales Consejo Regional Ambiental CAR de Loreto Consejo Regional Ambiental CAR de San Martn Consejo Ambiental Regional CAR de Amazonas

Organizaciones de Bases Coordinadora Regional de Pueblos Indgenas de Amazonas CORPI Red Ambiental Loretana Coordinadora Regional de los Pueblos Indgenas - San Lorenzo (CORPI) Frente Patritico de Lotero Frente Cvico de Defensa y Desarrollo de San Martn FRECIDES Frente de Defensa de Alto Amazonas FREDESSA

Federaciones Federacin de Pueblos Kechuas de la Regin San Martn (FEPIKRESAN) GREMIOS Productores Confederacin Nacional de Productores y Empresa de Palma Aceitera Asociacin Nacional de Productores de Caa Brava Asociacin Peruana de Productores de Azcar y Biocombustibles Asociacin de Pequeos y Medianos Palmicultores de San Martn Asociacin de Ganaderos de San Martn

Empresarios Asociacin Peruana de Bamb Asociacin de Carpinteros de Moyobamba Cmara de Comercio de Loreto Cmara de Turismo de Loreto Cmara de Comercio de San Martn Cmara de Turismo de San Martn Cmara de Comercio de Amazonas Cmara de Turismo de Amazonas

COMUNIDADES NATIVAS Comunidad Nativa Alto Mayo (Alto Mayo - San Martn) Comunidad Nativa Alto Naranjillo (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Bajo Naranjillo (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Cachiyacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa El Dorado (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Kusu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Huascayacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Morroyacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Nueva Jerusaln (Alto Mayor San Martn) Comunidad Nativa San Rafael (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Shampuyacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Shimpiyacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Tiwiyacu (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Yarau (Alto Mayo San Martn) Comunidad Nativa Payorote (Alto Amazonas) Comunidad Nativa Puerto Prado (Alto Amazonas) Comunidad Nativa 2 de Abril Mangual (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Cahuide Yanayacu (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Nueva Primavera (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Nueva Galilea (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Primavera (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa San Pedro de Cacao (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Santa Rosa de Pucaplaya (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Achual (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Bellavista de Callaru (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Buen Jardn del Callaru (Bajo Amazonas)

Comunidad Nativa Bufeo Cocha (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Cajocuma (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Capironal (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Chineria (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Condor (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Cushillo Cocha (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Edn de la Frontera (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa El Sol (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Gamboa (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Juan Pablo II de Cajocuma (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Las Palmeras del Bajo Amazonas (Bajo Amazonas) Comunidad Nativa Nueve de Octubre en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Nuevo Jerusaln en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Nuevo Mayoruna en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Nuevo Progreso del Ro Amazonas en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Pancho Cocha en Bajo Amazona Comunidad Nativa Puerto Alegre en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Pichana en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Puerto Sinai en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Remanso en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Alberto de Morona en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Francisco de Yahuma en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Jos de Loreto Yacu en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Jos de Yanayacu en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Martn de Arahuana en Bajo Amazonas Comunidad Nativa San Miguel en Bajo Amaznica Comunidad Nativa Santa Cecilia en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Santa Clara del Amazonas en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Santa Rita de Gallinazo en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Santa Rita de Mochila en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Santa Rosa del Cao en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Santo Toribio de Mogrovejo en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Sargento Lores de Camote Isla en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Uranias en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Verbena en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Villa Nueva Alianza en Bajo Amazonas

Comunidad Nativa Villa Nueva Esperanza de Caballo Cocha - Sector B en Bajo Amazonas

Comunidad Nativa Yahuma Callaru en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Yahuma I Zona en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Yahuma II Zona en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Yarina en Bajo Amazonas Comunidad Nativa Matses en Frontera Glvez Amazonas Comunidad Nativa Comandancia en Medio Amazonas Comunidad Nativa Cuzco en Medio Amazonas Comunidad Nativa Las Palmeras en Medio Amazonas Comunidad Nativa Nueva Libertad de Paucarillo en Medio Amazonas Comunidad Nativa Palometillo en Medio Amazonas Comunidad Nativa Sabalillo en Medio Amazonas Comunidad Nativa San Jos de Topal en Medio Amazonas Comunidad Nativa Santa Rosa de Orosa en Medio Amazonas Comunidad Nativa Santa Ursula en Medio Amazonas Comunidad Nativa Yaguas de Cataln en Medio Amazonas Comunidad Nativa Yaguas de Tipishca en Medio Amazonas Comunidad Nativa Yanayacu en Medio Amazonas

INSTITUCIONES ACADMICAS Instituto Alto andino de Biocombustibles - Lima Universidad Nacional de San Martn Faculta de Ingeniera Ambiental Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana Loreto rea de Investigacin de Sistemas Terrestres

II.

PROYECTO CORREDOR VIAL INTEROCENICA PER BRASIL - IIRSA SUR

GOBIERNOS REGIONALES - Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - Gobierno Regional de Madre de Dios Gerencia de Planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial Gerencia de Recursos Naturales y Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal COFOPRI Oficina Descentralizada Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones

Direccin Regional de Turismo

- Gobierno Regional de Puno Gerencia de Planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial Gerencia de Recursos Naturales y Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal COFOPRI - Oficina Descentralizada Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones Direccin Regional de Turismo

- Gobierno Regional de Cuzco Gerencia de Planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial Gerencia de Recursos Naturales y Ambiente Direccin Regional Agraria Direccin Regional Forestal COFOPRI - Oficina Descentralizada Direccin Regional de Energa y Minas Direccin Regional de Transporte y Comunicaciones Direccin Regional de Turismo

GOBIERNOS LOCALES Municipalidades de Madre de Dios Municipalidad Provincial de Tahuamanu Municipalidad Provincial de Tambopata Puerto Maldonado Municipalidad Provincial de Manu Municipalidad Distrital de Iapari Municipalidad Distrital de Iberia Municipalidad Distrital de Mazuko

Municipalidad de Puno Municipalidad Provincial de Juliaca Municipalidad Provincial de Azngaro Municipalidad Provincial de San Gabn

Municipalidad de Cuzco Municipalidad Provincial de Urcos Municipalidad Distrital de Ocongate

Municipalidad Distrital de Camanti Quincemil

EMPRESAS PRIVADAS Concesiones Forestales Maproin S.A. Canales Tahuamanu S.A.C. Empefomsa S.A.C. Maderera Paujil S.A.C. Maderyja S.A.C. Mafopunchi S.A.C. Shihuahuaco Timber S.A.C.

Concesiones para carreteras Consorcio Interocenico Sur - CONIRSA S.A., representado por Jorge Enrique Barata Ejecuta Tramo 2 (Urcos - Puente Inambari) y Tramo 3 (Puente Inambari Iapari). Consorcio conformado por Constructora Odebrecht y Constructora Graa y Montero. Intersur Concesiones S.A. Representado por Breno Luiz Filomeno Saldanha. Tramo 4 (Azngaro Puente Inambari) Constructora JJC Contratistas Generales S.A. Mantenimiento del Tramo 2 (Urcos - Puente Inambari) y Tramo 3 (Puente Inambari - Iapari) Concesiones para Hidrocarburos Empresa Petrolera Pan Andean Resource PLC (Per), Lote N 141 Puno Sapet Development, Lote N 103 Madre de Dios Empresa Hunt Oil Company, Lote N 76 Madre de Dios Petro Per, Lote 154 Madre de Dios

Concesiones de Hidroenergticas Electro Per S.A. - Central Hidroenergticas San Gabn I Puno Empresa de Generacin Hidroelctrica de Cuzco

Concesiones Mineras Minera MINSUR Puno Minera Arasi Puno

Empresas interesadas en invertir en biocombustibles Grupo Romero Diesel S.A.C Grupo Horcona Espaa Pen Investment Group Samoa Fiber Bio Oil

Heaven Petroleum - Grupo Herco Biodiesel Peru International S.A.C. Pure Biofuels Corp.

ORGANIZACIONES SOCIALES ONG AMBIENTALES / CONSERVACION TREES PERU Madre de Dios Asociaciones Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Interocenica SUR Comit de Gestin de las ANP RN Tambopata y PN Bahuaja Sonene Comit de Gestin de Bosques del Ro Las Piedras, Tahuamanu, Tambopata, Madre de Dios Comit de Coordinacin del Proyecto CAF-INRENA Asociacin para la conservacin de la cuenca amaznica ACCA SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Bosques, Sociedad y Desarrollo BSD Madre de Dios Conservacin Internacional CI-MDD

FEDERACIONES Federacin Nativa del ro Madre de Dios y Afluentes FENAMAD Alianza de Federaciones del Madre de Dios Federacin Agraria Departamental de Madre de Dios FADEMAD Federacin de Castaeros de Madre de Dios - FEDECAMD Federacin de Mineros de Madre de Dios FEDEMIN

GREMIOS Productores Confederacin Nacional de Productores y Empresa de Palma Aceitera - Lima Asociacin Nacional de Productores de Caa Brava Lima Asociacin Peruana de Productores de Azcar y Biocombustibles Lima Asociacin de Castaeros de Madre de Dios Asociacin de Agricultura Ecolgica Madre de Dios

Empresarios Asociacin Peruana de Bamb Lima Asociacin Concesionarios Forestales de Madre de Dios

Comerciales Exportadores

Cmara de Comercio de Madre de Dios Cmara de Turismo de Madre de Dios Cmara de Comercio de Puno Cmara de Turismo de Puno Cmara de Comercio de Cusco Cmara de Turismo de Cusco

COMUNIDADES NATIVAS Comunidad Nativa Arazaire en Madre de Dios Comunidad Nativa Barranco Chico en Madre de Dios Comunidad Nativa Blgica en Madre de Dios Comunidad Nativa Boca del Inambari en Madre de Dios Comunidad Nativa Boca Isiriwe en Madre de Dios Comunidad Nativa Boca Pariamanu en Madre de Dios Comunidad Nativa Diamante en Madre de Dios Comunidad Nativa El Pilar en Madre de Dios Comunidad Nativa Infierno en Madre de Dios Comunidad Nativa Kotsimba en Madre de Dios Comunidad Nativa Palma Real en Madre de Dios Comunidad Nativa Palotoa en Madre de Dios Comunidad Nativa Puerto Arturo en Madre de Dios Comunidad Nativa Puerto Luz en Madre de Dios Comunidad Nativa San Jacinto en Madre de Dios Comunidad Nativa San Jos de Karene en Madre de Dios Comunidad Nativa Shintuya en Madre de Dios Comunidad Nativa Shipetiari en Madre de Dios Comunidad nativa Shiringayoc en Madre de Dios Comunidad Nativa Sonene en Madre de Dios Comunidad Nativa Tres Islas en Madre de Dios

INSTITUCIONES ACADMICAS Instituto Alto andino de biocombustibles Lima Universidad Nacional Amaznica de Madre de Dios UNAMAD Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana IIAP MDD Instituto Bartolom de las Casas Cuzco

Anda mungkin juga menyukai