Volume 1

Diretor Cesar Cunha Campos Diretor Tcnico Ricardo Simonsen Diretor de Controle Antnio Carlos Kfouri Aidar Vice-Diretor de Projetos Francisco Eduardo Torres de S Vice-Diretor de Estratgia e Mercado Sidnei Gonzalez

Fundadores Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco Diretora-Geral Dalide Barbosa Alves Corra Diretora da Escola de Direito Julia Maurmann Ximenes Coordenador do Escola de Administrao Gileno Fernandes Marcelino Coordenadora do Seminrio Federao e Guerra Fiscal Giovanna Belo Assessora Jurdica Polliana Cristina de Oliveira

CONSELHO DIRETOR
Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Vogais Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Corra Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade Suplentes Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho

CONSELHO CURADOR
Presidente Carlos Alberto Lenz Csar Protsio Vice-Presidente Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia) Vogais Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti (Souza Cruz S.A.), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Maurcio Matos Peixoto, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.), Rodrigo Vaunizio Pires de Azevedo (IRB - Brasil Resseguros S.A.), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Srgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul) Suplentes Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.)

Ficha tcnica
Coordenao, Pesquisa e Redao Srgio Prado Colaboradores Alessandro Melo SIlva | Rivael Aguiar Pereira | Jos Roberto Afonso Coordenao de Comunicao e Marketing Melina Bandeira Produo Editorial Manuela Fantinato Reviso Luciana Ach Projeto Grfico Cssia DElia | Maria Joo Macedo | Patricia Werner

PREFCIO
Esta publicao resultado de mais uma parceria institucional entre a FGV Projetos e o Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), que vm atuando em conjunto na produo de estudos, pesquisas e seminrios no mbito da Economia, do Direito e da Gesto. Ao publicar anlises de especialistas, o objetivo das instituies contribuir para ampliar a agenda nacional de debates, prestando subsdios tcnicos, especialmente s autoridades de governo, aos parlamentares e queles que decidem as polticas pblicas. As opinies emitidas so de exclusiva responsabilidade dos autores e no necessariamente correspondem s da FGV Projetos e do IDP, que aqui fazem um esforo de divulgao. Em 2010, realizamos o Seminrio dos 10 Anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, em Braslia, que contou com a participao de ministros, senadores, prefeitos, professores e experts, assim como o Seminrio de Administrao Pblica e Gesto do Poder Judicirio, cujo contedo ultrapassou as fronteiras do pas e trouxe ao Brasil ilustres convidados internacionais, para incentivar a troca de experincias nas prticas da boa gesto administrativa e do Poder Judicirio. Em 2011, promovemos o Seminrio Federao e Guerra Fiscal, que abordou uma srie de questes relevantes em torno do chamado pacto federativo, desde o desenvolvimento regional e as mudanas nas transferncias, at os incentivos do ICMS estadual. FPE - Equalizao Estadual no Brasil - Alternativas e Simulaes para a Reforma, de Sergio Prado, professor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), discute alternativas para a fixao dos critrios de rateio dessa transferncia federal. A matria entrou na pauta mais premente da federao brasileira porque deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucional, por omisso, a regra vigente baseada em uma tabela com coeficientes fixos, tendo sua aplicao permitida apenas at o final de 2012. O trabalho aborda as transferncias redistributivas em federaes, apresentando os paradigmas e princpios norteadores de sistemas redistributivos, a situao atual do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e discute as alternativas entre os sistemas de equalizao de receita e os paramtricos.

A anlise circunstanciada oferecida por Srgio Prado constitui um importante e til subsdio ao debate parlamentar em torno da nova frmula de rateio do FPE. Desta forma, atende a proposta da FGV Projetos e do IDP de levar ao debate nacional as opinies emitidas por especialistas e oferecer mais e melhores elementos tcnicos a quem discutir e decidir as questes. Boa leitura!

Ministro Gilmar Mendes

Ministro do Supremo Tribunal Federal

Cesar Cunha Campos

Diretor da FGV Projetos

APRESENTAO
Trata-se de estudo que visa discutir as alternativas existentes para o atendimento s exigncias decorrentes da deciso do STF, que considerou inconstitucionais diversos dispositivos da LC 62/89, que vem regulando nos ltimos vinte anos a distribuio do Fundo de Participao de Estados. A exigncia bsica do STF que seja recuperada a caracterstica dinmica deste fundo, hoje transformado em um simples compartilhamento esttico de recursos. feita uma discusso terica sobre aspectos pertinentes do federalismo fiscal, concentrada no problema do equilbrio horizontal e nas tcnicas de equalizao disponveis para seu enfrentamento. Constata-se a existncia de duas alternativas bsicas para a reforma do FPE: o uso do que chamamos de sistemas paramtricos, a forma tradicional que vem sendo utilizada no Brasil h cinquenta anos, e a modalidade de equalizao de receitas, modelo adotado em algumas federaes avanadas. So apresentadas e discutidas as vantagens e desvantagens de cada um dos sistemas. O trabalho apresenta hipteses referentes a nove situaes, que vo desde o simples retorno s regras do FPE vigentes antes de 1989 (originadas no Cdigo Tributrio Nacional, de 1965), passa por algumas variantes da utilizao das bases previstas naquele cdigo, outras que incorporam indicadores mais modernos, como a renda mdia e o ndice de Desenvolvimento Humano, at, finalmente, apresentar quatro alternativas da aplicao do mtodo de equalizao de receitas. Como a reforma do sistema levar necessariamente a modificaes na distribuio atual, gerando perdas e danos, mostramos que, qualquer que seja a opo tcnica adotada, ela exigir um longo perodo de transio, para evitar impactos imediatos sobre o financiamento das jurisdies perdedoras. O trabalho discute este perodo de transio, apresenta uma alternativa possvel para sua realizao e apresenta simulaes preliminares para avaliar a extenso do perodo de transio.

SUMRIO

Introduo Item 1. Transferncias redistributivas em federaes O equilbrio vertical O equilbrio horizontal sistemas de equalizao Paradigmas da experincia internacional com equalizao Princpios norteadores de sistemas redistributivos Sistemas paramtricos de equalizao SPs Sistemas de equalizao de receita O problema com os SERs: a receita potencial O problema de regular o grau de redistributividade Necessidades fiscais versus capacidade de gasto Qual exatamente a diferena entre SP e SER? Sobre o papel que cumpre um sistema redistributivo Concluses: dois (ou trs) sistemas em perspectiva Item 2. O caso brasileiro: velhos modelos e novas (velhas) propostas A situao atual 2.1. Olhando para trs: o descongelamento dos critrios O mtodo de simulao utilizado Situao atual da distribuio: LC 62/89 O retorno ao modelo do CTN original O CTN sujeito reserva 85%-15% - Situao 1989 Concluses sobre o descongelamento

13 15 15 17 19 35 39 41 48 49 51 51 56 59 62 66 67 70 72 73 76 77

2.2. Algumas solues paramtricas alternativas CTN sem reservas com base no IDH distncia do maior O problema das tabelas de fatores para a populao Algumas concluses sobre a volta ao passado 2.3. As propostas atuais: SPs fatiados e sistemas mistos O trabalho da COTEPE de como o rabo pode abanar o cachorro Os projetos no Congresso Nacional Concluses SPs so uma alternativa? Item 3. Sistemas de equalizao de receita: possvel alternativa? 3.1. Simulaes para o caso brasileiro Equalizao e o STF: dificuldades com os VRs O modelo com dois VRs 3.2. As dificuldades envolvidas no uso deste modelo Clculo da receita potencial A rejeio ao uso da equalizao de receitas: algumas conjecturas Concluses: SERs so uma alternativa? Item 4. O problema da transio Item 5. Concluses finais Anexos Bibliografia

78 81 83 87 89 91 95 98 100 100 106 107 110 110 113 120 122 130 134 161

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TRANSFERNCIAS REDISTRIBUTIVAS EM FEDERAES: O PROBLEMA DA REFORMA DO FPE*

INTRODUO Em fevereiro de 2010 o Supremo Tribunal Federal reclamou a ateno da sociedade brasileira para um problema antigo, que vinha sendo protelado h 22 anos: a recomposio dos critrios de distribuio do Fundo de Participao dos Estados FPE. A manifestao do Supremo respondeu a quatro ADIs - Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta por estados do Centro-Oeste e da regio Sul que se julgavam prejudicados pela situao vigente. O foco do problema se situa na Lei complementar 62, de 1989. Naquela ocasio, atendendo a um requisito contido nas Disposies Transitrias da Constituio de 1988, o Congresso Nacional tentou rever e aperfeioar os critrios de distribuio do FPE. A total impossibilidade de chegar, conjuntamente com os governadores estaduais, a um acordo sobre uma soluo tcnica para o problema, levou a uma opo pragmtica e imediatista, o que ficou depois conhecida como congelamento dos critrios: negociaes ad hoc geraram um conjunto de coeficientes fixos para distribuio dos recursos, que vieram a constituir o chamado anexo da LC 62 /1989. Desde ento, a distribuio dos recursos do fundo feita de forma esttica, conforme estes coeficientes, e assim persiste at o momento1. A sentena do STF questiona exatamente este carter fixo, esttico, dos critrios de distribuio, e exige que seja restabelecido o esprito da sistemtica anterior, de um sistema dinmico em que as dotaes (coeficientes) estaduais no sejam fixas, mas variem na medida em que as disparidades em desenvolvimento econmico se modifiquem2. O STF admitiu
*O autor sinceramente agradece a Alessandro Melo Silva e Rivael Aguiar Pereira, da Secretaria de Fazenda de Gois, por comentrios a verses iniciais do trabalho, e a Jos Roberto Afonso pelo decisivo apoio na viabilizao desta publicao. **Sergio Prado professor Doutor do Instituto de economia da Unicamp, especialista em Finanas Pblicas e Federalismo Fiscal 1 Naquela ocasio tambm a distribuio do FPM, que anteriormente era um fundo de carter nacional, aplicado igualmente a todos os municpios do pas, passou a ser feita por uma diviso esttica de coeficientes estaduais. Posteriormente, ao longo dos anos 90 e 2000, a distribuio dos recursos, internamente aos estados voltou a ser feita conforme os critrios originais, mas o pr-rateio estadual esttico foi mantido. 2 Mais precisamente, o STF declara a inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, do art. 2., incisos I e II 1. 2 e 3, e do Anexo nico, da LC no. 62/1989, assegurada sua aplicao at 31/12/2012. O contedo questionado refere-se a dois dispositivos: a fixao de reserva 85% 15% por macrorregies (incisos I e II) e a fixao de coeficientes individuais pelo anexo (s 1. a 3).

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a vigncia dos atuais dispositivos at dezembro de 2012, quando uma soluo dever ser aplicada. Decorridos mais de vinte anos, possvel dizer que o sentido original da criao dos fundos de participao se perdeu na memria poltica e institucional do pas. As geraes mais jovens de tcnicos, na sua grande maioria, entendem tais fundos como um mero compartilhamento esttico, pelo qual os governos subnacionais se apropriam de parcelas fixas dos impostos federais. No existe, em geral, conscincia tecnicamente fundamentada do carter particular que este tipo de transferncias assume nas federaes modernas. Este trabalho tem o objetivo de esclarecer a natureza peculiar de tais transferncias, discutindo-as no contexto dos modernos sistemas de equalizao existentes em outras federaes do mundo, e avaliar as alternativas existentes para que se cumpra aquilo que, com absoluta preciso e correo, exigiu o STF. O item 1 discute a questo geral de equilbrio financeiro em federaes, destacando as diversas alternativas tcnicas existentes para que se resolva o problema das desigualdades regionais, o tambm chamado equilbrio horizontal. So identificadas as diversas abordagens metodolgicas existentes para construo de sistemas de equalizao, e criada uma tipologia destes sistemas orientada para a discusso do caso brasileiro. Na continuidade, so discutidos aspectos tericos e metodolgicos especificamente relevantes para o caso brasileiro. indicada a opo fundamental que se coloca para o pas hoje, entre continuar a usar sistemas tradicionais e adotar alternativas aqui consideradas mais eficientes. O item 2 avalia as possibilidades de reforma do sistema brasileiro pela manuteno do modelo paramtrico que tem sido utilizado no pas, o que abrange tanto a possibilidade do retorno ao sistema vigente antes de 1989, criado pelo Cdigo Tributrio Nacional, como propostas da mesma natureza hoje em andamento no Congresso. O item 3 apresenta simulaes que ilustram como seria o funcionamento do modelo alternativo, sistemas de equalizao de receitas, indicando suas vantagens e as dificuldades de sua implementao. O item 4 discute o problema da transio do atual sistema rgido para um novo sistema dinmico que decorra da reforma. O item 5 alinha as principais concluses.

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ITEM 1 TRANSFERNCIAS REDISTRIBUTIVAS EM FEDERAES3

Em rigorosamente todas as federaes do mundo, h dois problemas fundamentais a resolver no que se refere ao financiamento conjunto dos nveis de governo. Podemos trat-los como os problemas do equilbrio vertical e do equilbrio horizontal 4.

O equilbrio vertical
O problema do equilbrio vertical decorre do conflito entre dois traos bsicos das federaes contemporneas. Por um lado, do ponto de vista da tcnica e teoria tributrias, mais eficiente atribuir os principais impostos aos governos de nvel superior (federal, principalmente, e estados, doravante referidos como Governos de Nvel Superior - GNS), tanto por motivos de eficincia na arrecadao como, principalmente, para evitar que impostos sobre fatores econmicos no fixos sejam utilizados como instrumento de polticas regionais, gerando a chamada guerra fiscal. Na maioria das grandes federaes do mundo, os trs impostos mais importantes sobre a renda, sobre a folha de salrios e sobre valor adicionado so impostos nacionais uniformes, legislados e arrecadados pelo governo central. O Brasil a nica federao em que o IVA atribudo aos governos intermedirios 5. Por outro lado, tambm em todas as federaes os encargos responsabilidade pela execuo das funes pblicas principais tendem a se concentrar nos governos regionais e locais. Nas ltimas dcadas do sculo 20 isto se acentuou, com o abandono da participao direta do Estado nas atividades produtivas empresas estatais e a ampliao das funes do Estado na rea
Iremos utilizar, no que se segue, as seguintes siglas com seus respectivos significados: GI = governo intermedirio (estados provncias, etc.); GL= governo local (municpios, comunidades, vilas, etc.); GNS = governos de nvel superior (conjunto do governo central e governos intermedirios); GSN= governos subnacionais (conjunto dos nveis de governo, exceto o governo central). 4 A anlise contida neste item bastante resumida. Para um tratamento extensivo do tema, ver. PRADO, SC. (2006), Cap.1. 5 A rigor, existe IVA provincial no Canad, onde Quebec tem IVA prprio e cinco provncias menores tm IVA no independente, mas harmonizado como o IVA federal. Mas, quando tratamos de IVA nacional, existente em todo o territrio do pas, todos os casos existentes so de impostos uniformes, controlados por legislao federal. Em nenhum destes casos os estados/provncias tm autonomia plena para definir alquotas e base tributria.
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social, assim como em funo da ampla preferncia mundial pelos processos de descentralizao destes encargos. A conjuno destes dois determinantes receitas concentradas acima, e encargos concentrados abaixo - leva ao fenmeno chamado de vertical gap, que est na base do problema do equilbrio vertical. Os GNSs (governos de nvel superior: federal e intermedirios) arrecadam recursos maiores do que aqueles exigidos para financiar seus gastos diretos, existindo, portanto, um supervit estrutural a seu favor. Por outro lado, os governos de nvel inferior (GNI), ou seja, intermedirios6 e locais, arrecadam com seus impostos prprios recursos muito inferiores sua necessidade de financiamento. A situao assim gerada ilustrada pela figura abaixo.
vertical gap
arrecadao federal gasto direto federal

vertical

gap
auto

transf. verticais

arrecadao subnacional

financiamento

gasto direto subnacional

A existncia estrutural do vertical gap exige a existncia, tambm estrutural, de amplos sistemas de transferncias verticais em todas as federaes.7 Os GNSs, principalmente o governo federal, tm que repassar continuamente, atravs destes sistemas, recursos para o financiamento dos gastos dos governos subnacionais no cobertos com seus prprios recursos. A definio da parcela da arrecadao federal que deve ser repassada para os GSNs conflituosa em qualquer federao. Mas, em federaes

6 Utilizamos aqui a expresso governos intermedirios para referir a estados, provncias, lnders e outras designaes adotadas nas diversas federaes. 7 Algumas poucas federaes so excees que confirmam a regra. Nestas, basicamente por dispositivos de participao dos governos intermedirios e locais no imposto de renda, estes nveis de governo tm grau elevado de autofinanciamento: no Canad, na Sua e nos pases nrdicos, os governos locais so autofinanciados em percentuais que se situam entre 70 e 80% dos seus gastos. Nas demais federaes, contudo, elevada a dimenso das transferncias verticais.

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como o Brasil, em que os encargos so, na sua maioria, concorrentes, e os trs nveis de governo podem executar praticamente todos os servios. E esta definio se torna um dos problemas polticos centrais da federao8 . A literatura cunhou a vaga expresso pacto federativo para designar um determinado padro de distribuio dos recursos entre os nveis de governo, viabilizado pelo sistema de transferncias verticais. Nas federaes mais desenvolvidas, como o Canad, Alemanha e Austrlia, e mesmo na ndia, existe sempre algum arranjo institucional para rever periodicamente a distribuio vertical de recursos, tendo em vista adequ-la constante modificao da atribuio de encargos. A intervalos regulares (p.ex. cinco anos), algum tipo de comisso ou colegiado analisa o perfil de encargos e determina modificaes na distribuio vertical, em geral atravs do compartilhamento de algum imposto federal, mais frequentemente o IVA. Em pases onde tais arranjos institucionais ainda no esto desenvolvidos, a distribuio vertical determinada pela fora poltica dos diferentes nveis de governo em momentos histricos especficos. Isto pode levar a processos sucessivos do tipo sstole-distole, com alternncia de concentrao de recursos nos nveis superiores de governo e nos governos subnacionais. Ainda que haja muito que discutir sobre o equilbrio vertical, este no o tema deste trabalho. Iremos nos concentrar no problema principal do ponto de vista das desigualdades regionais, que o do equilbrio horizontal.

O equilbrio horizontal Sistema de equalizao

O problema do equilbrio horizontal de natureza totalmente distinta. Ele se origina no fato de que as diferentes regies do pas, mesmo nas mais desenvolvidas federaes, tm nveis diferenciados de desenvolvimento econmico. A maior ou menor riqueza da base econmica de cada jurisdio se reflete na maior ou menor capacidade fiscal de seus governos, quando consideramos apenas as receitas que podem ser arrecadadas a partir desta base com impostos prprios.

8 Em algumas federaes, como o Canad, os encargos relativos a servios sociais so exclusivos das provncias, sendo vedado ao governo federal executar estes servios. Assim, o governo federal, para implementar projetos prprios nestas reas, tem que atuar atravs dos GSNs, repassando recursos e financiando aes que so executadas pelos GSNs.

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Por outro lado, fundamental que todos os cidados da federao recebam quantidade e qualidade de servios pblicos aproximadamente semelhantes, sob pena de efeitos perversos sobre a coeso social. Assim, governos mais pobres teriam que manter um nvel possivelmente exorbitante de tributao sobre seus cidados para prover a mesma qualidade de servios disponveis em regies mais ricas. Este grave e fundamental problema das federaes sempre foi resolvido atravs da utilizao de transferncias redistributivas, ou seja: regies mais pobres recebem transferncias de recursos que elas mesmas no podem arrecadar, dadas as suas bases tributrias. Evidentemente, este processo opera, de fato, uma transferncia de recursos fiscais arrecadados nas regies ricas para as regies pobres, em geral atravs do papel do Governo Federal como arrecadador dos principais impostos, embora existam sistemas em que o principal se origina de transferncias diretas de jurisdies ricas para pobres. A soluo deste problema exige, nas federaes9, a existncia do que vamos chamar genericamente de sistemas redistributivos ou de equalizao. Tais sistemas combinam, em diferentes modalidades, elementos bsicos: Uma dotao de recursos, que pode ser fixa ou varivel. As dotaes fixas so, em geral, percentagens da receita de grandes impostos, ou percentagem da receita total do governo federal. As dotaes variveis so sempre recursos oramentrios do governo federal, definidas a cada ciclo oramentrio anual. Um conjunto de critrios de distribuio, que permita alocar os recursos da dotao de forma que as jurisdies mais pobres recebam mais recursos. Eventualmente, pode existir uma corpo institucional independente que realiza os procedimentos tcnicos e opera o sistema. Isto acontece, por exemplo, na Austrlia e na ndia. Nos demais pases, as autoridades fiscais do GF operam o sistema. No prximo item, vamos aprofundar, numa perspectiva comparada, elementos tericos e prticos dos sistemas de equalizao mais utilizados hoje no mundo, visando estabelecer uma tipologia que nos auxilie a analisar o caso brasileiro. Para os leitores no interessados em aprofundamentos tcnicos e tericos, sugerimos que passem diretamente ao item seguinte, o qual faz um resumo da tipologia e contm o essencial para a continuidade da leitura.
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E, para este aspecto, tambm nos estados unitrios, quando eles concedem alguma autonomia para governos locais.

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Paradigmas da experincia internacional com equalizao

Sistemas de equalizao envolvem, basicamente, a definio de trs aspectos: de onde se originam as transferncias que o alimentam, qual o padro de funding do sistema e, principalmente, quais so os critrios de equidade adotados. Em ltima instncia, todos os sistemas de equalizao (SEs) realizam transferncia de recursos fiscais de regies ricas para regies pobres. Tal mecanismo pode ser explcito, funcionando no que corresponde constituio de um fundo para o qual jurisdies ricas aportam recursos e do qual regies pobres retiram recursos. So inmeras as alternativas operacionais. Nestes casos, o governo federal, em geral, participa apenas como coordenador do processo. Tais sistemas exigem que as competncias tributrias sejam descentralizadas e que o GF no controle grande parte da carga. O mecanismo pode ser, tambm, implcito quando as transferncias para as jurisdies pobres (ou para todas elas, mas beneficiando as mais pobres) so financiadas a partir de impostos federais. O processo, em essncia, o mesmo, j que os impostos federais so recolhidos predominantemente nas jurisdies ricas. Por exemplo, poderiam existir dois sistemas igualmente equalizadores e equivalentes, sendo um alimentado por um IVA federal como na Austrlia , operado por transferncias verticais, e outro operado por transferncias horizontais a partir de um IVA controlado pelas jurisdies subnacionais. Os sistemas explcitos so comumente chamados de sistemas Robin Hood, ou modelos solidrios. No caso dos sistemas implcitos ou verticais, o vertical gap maior, pois o governo federal deve contar com um supervit adequado em seu oramento. No h, at onde sabemos, casos de sistemas Robin Hood puros. Nos pases onde adotado, ele sempre aparece combinado com algum volume de transferncias verticais tambm equalizadoras. Na Sucia e Dinamarca, tal combinao utilizada para equalizao dos governos locais: transferncias verticais equalizam as diferenas em capacidade tributria, e trocas horizontais ajustam recursos a necessidades10. Na Sua, a partir de 2007, o GF financia 59% do programa de equalizao, cabendo o restante aos cantes mais ricos11.

10 11

LOTZ, J. R. (1997). SHAH, (2007:35).

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No mais destacado modelo deste tipo, o alemo, a parte principaldos recursos vem de trocas horizontais, cabendo ao GF uma pequena complementao. Por um lado, sistemas solidrios exigem, evidentemente, postura poltica altamente cooperativa entre jurisdies. Em federaes onde os governos subnacionais tm pouca identificao com objetivos nacionais e a equidade no um valor proeminente, dificilmente eles so viveis. Por outro, tais sistemas tm uma grande vantagem perante os sistemas verticais puros ou implcitos: permitem obter mais facilmente uma situao de estabilidade no equilbrio fiscal, pois ele alinha explicitamente ricos contra pobres sem a intermediao da poltica fiscal federal. Nos sistemas verticais, mais provvel que surjam presses recorrentes do conjunto dos GSNs sobre o governo federal por mais recursos. De forma geral, no h casos de sistemas solidrios em pases em desenvolvimento, em boa medida porque a receita fiscal nestes pases tende a ser muito mais concentrada no governo central. No entanto, o Brasil oferece uma curiosa exceo: o nosso FUNDEB12 um tpico sistema solidrio de equalizao, redistribuindo recursos entre municpios e governos estaduais dentro de cada estado, ainda que restrito a uma nica funo oramentria e redistribuindo recursos vinculados. No que tange a sistemas de equalizao abrangentes, o Brasil se enquadra no caso mais comum dos sistemas verticais. 2. Um segundo aspecto relevante na configurao de sistemas redistributivos refere-se forma de determinao da parcela dos recursos fiscais totais que vai ser destinado ao funding do sistema. H dois padres bsicos para esta definio, que chamaremos de sistemas de conta aberta e sistemas de conta fechada. A diferenciao bsica refere-se precedncia entre critrio de equalizao e definio da dotao oramentria. Num sistema de conta aberta, tem precedncia um determinado critrio de equidade - por exemplo, todas as jurisdies com receita prpria abaixo da mdia nacional devem receber esta mdia (Canad) ou ento todas as jurisdies sem exceo devem ter a mesma capacidade de gasto como resultado final (Alemanha) - com o que a dotao de recursos necessria, seja do oramento federal (Canad) seja dos

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Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Bsico.

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oramentos dos estados ricos e federal (Alemanha) varivel dependente, endogenamente determinada pelo nvel das disparidades entre regies perante o critrio adotado. Da mesma forma, no sistema hbrido escandinavo, o aporte do oramento federal e dos municpios ricos varivel subordinada. Num modelo de conta fechada, h precedncia da definio oramentria do montante a ser distribudo, com o que o grau de reduo das disparidades se torna varivel subordinada. Quanto maiores os recursos, maior a equalizao lograda, e vice-versa. ndia e Austrlia so dois casos relevantes. Na ndia, durante muito tempo, o funding da equalizao foi composto por compartilhamento de impostos federais especficos, em percentuais fixos por quinqunios. A partir de 2002, a dotao passou a ser definida como uma percentagem da receita federal total, definida a cada cinco anos por um rgo assessor independente, a Finance Comission13. Na Austrlia, o funding da equalizao composto pela totalidade da receita do IVA federal, General Sales Tax-GST. Modelos de conta fechada no mundo real so, todos, sistemas verticais, onde o GF responde pelas transferncias. A principal vantagem do modelo de conta fechada que ele isola, em alguma medida, o oramento federal dos subnacionais. Um exemplo histrico dado pelo Canad, que sempre adotou um sistema de conta aberta financiado por recursos gerais do oramento federal. Em determinados momentos, a ampliao das disparidades levou a forte elevao da dotao de recursos exigida pela equalizao, gerando impactos sobre um oramento federal em desequilbrio. Isto levou ao estabelecimento de limites (caps) dotao global, o que acabou transformando o sistema em um hbrido aberto-fechado (limites foram posteriormente removidos)14. A recproca que, em situaes nas quais as disparidades regionais aumentam, o conjunto dos GSNs tem perdas perante o governo federal na distribuio vertical de recursos. Quando o sistema solidrio, como na Alemanha ou Escandinvia, o impacto sobre o oramento federal restringido e pouco relevante, uma vez que a carga principal do sistema incide sobre os estados mais ricos. Esta parece ser a razo pela qual, em geral, os sistemas verticais de equalizao (no solidrios) tendem a ser de conta fechada, sendo o Canad uma notvel exceo.

13 14

Ver PRADO, S. (cap. 5. Em geral, este percentual tem girado em torno a 32% nos ltimos perodos. Detalhes deste processo histrico em PRADO, S. (2006), cap. 3.

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No caso brasileiro, a tradio de equalizao herdada dos anos 60,e ainda intocada, de sistema de conta fechada, apoiada no compartilhamento vertical da receita de dois impostos federais. Neste sentido, se assemelha ao sistema australiano, tambm financiado pela receita de um imposto especfico. Em perodo recente, surgiram propostas no Brasil para implementao do modelo indiano, definindo a base da equalizao com percentagem de toda a receita federal, mas a questo no avanou. A principal implicao do dispositivo atual que a distribuio vertical de recursos se torna mais rgida. Sendo fixada a parcela a ser atribuda equalizao, o processo de ajuste dinmico da distribuio vertical, necessrio devido a mudanas nos encargos ao longo do tempo, passa a depender de transferncias voluntrias do governo federal, a menos que exista - o que no a regra - algum mecanismo institucional de reviso daquela parcela. Na ndia, isto resulta da prtica de reviso do arranjo fiscal a cada cinco anos, pela escolha de nova Finance Comission. Na Alemanha, mesmo o sistema sendo de dotao relativamente varivel, a distribuio do IVA e do Imposto sobre a Renda entre governos pode ser revista periodicamente, com o IVA fazendo as vezes de instrumento de ajuste de curto prazo (lei ordinria) e o IR sendo revisto a prazo mais longo, por emenda constitucional. No Brasil, no h qualquer dispositivo institucional para isto, com o agravante de que estes coeficientes so firmados na Constituio. 3. A mais importante caracterstica dos sistemas de equalizao, contudo, reside no critrio de equidade adotado. ele que vai determinar, em ltima instncia, at que ponto as diversas jurisdies sero trazidas pelo sistema para um nvel ideal de igualdade. A definio mais completa deste nvel ideal pode ser obtida da regra bsica do sistema australiano:
Cada estado deve ser dotado da capacidade financeira para prover um padro mdio de servios, assumindo que o faa a nvel mdio de eficincia e fazendo um esforo mdio para obter recursos de suas prprias fontes. 15

Esta definio contm proposies que abrangem simultaneamente dois aspectos centrais das disparidades fiscal-federativas. Ela implica que cada cidado ter acesso mesma cesta de servios em termos reais (independente do seu custo) e que, para isto, este cidado ser submetido mesma presso
15

RYE, C./ SEARLE, B. (1997:43)

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tributria mdia que os demais em outras jurisdies. O problema pode, portanto, ser desdobrado em trs componentes bsicos: Receitas - dado o perfil do sistema tributrio, a capacidade de arrecadar impostos diferente em termos per capita entre jurisdies, devido diferente capacidade econmica. Necessidades - em razo de diferenas sociais e econmicas, pode haver, para cada funo de gasto pblico, diferentes graus de necessidades por um padro mdio de servios em diferentes jurisdies. Custos - em razo de diferenas em caractersticas fsicas, no perfil da fora de trabalho e outros motivos, pode haver diferenas nos custo mdios de proviso de cada unidade do padro mdio de servios. Por exemplo, um estado de grande dimenso territorial e pouco desenvolvimento econmico provavelmente ter deficincias nos trs aspectos, encontrando enormes dificuldades para oferecer aos seus cidados um padro de servios semelhante quele que estados mais ricos alcanam. Um sistema ideal de equalizao, portanto, seria aquele que levasse em considerao, simultaneamente, os trs aspectos: capacidade fiscal, necessidades fiscais e custos16. Cada um destes componentes envolve, por si mesmo, grande quantidade de problemas conceituais e operacionais. A construo de um sistema que atenda adequadamente as trs questes s foi realizada, at agora, na federao australiana, e resultou de um demorado processo de evoluo ao longo de mais de meio sculo17. Uma grande quantidade de sistemas no mundo contm, em maior ou menor nvel de sofisticao, elementos que atendem pelo menos aos aspectos de capacidade fiscal e, em boa parte dos casos, necessidades. At onde sabemos, a incluso da avaliao dos custos no processo s foi realizada adequadamente na Austrlia. Existe uma grande variedade de mtodos e procedimentos nos pases que utilizam equalizao, ainda que todos eles lidem com os problemas apontados acima. Vamos propor aqui uma tipologia que nos permitir, mais frente neste trabalho, situar adequadamente o problema do sistema brasileiro num contexto internacional mais amplo.
H muitos autores que pe em dvida a validade do terceiro componente, os custos. O argumento que custos diferenciais que decorrem de fatores independentes da poltica governamental no devem ser anulados por transferncias, e devem se expressar plenamente nos oramentos, caso contrrio seria gerado um efeito de ineficincia alocativa. No entanto, em geral aceita a validade da considerao dos custos, em bases de equidade. 17 Uma reconstituio histrica da evoluo do sistema australiano pode ser vista em PRADO, S. (2006), cap. 4. Ver tambm RYE, C./ SEARLE, B. (1997).
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Os sistemas de equalizao pela tica da capacidade de gasto Uma primeira abordagem possvel pode ser referida como princpio da capacidade fiscal (PCF). Aqui, o critrio de equalizao olha essencialmente para as disparidades existentes na capacidade de gasto das jurisdies (o primeiro problema acima), e distribui os recursos de forma a reduzir somente estas disparidades. Segundo esta lgica, um resultado ideal (que s atingido, no mundo real, na federao alem) seria que todas as jurisdies contassem, no final, com a mesma capacidade de gasto per capita. Esta abordagem, num formato tpico ideal, no contempla diretamente nos critrios as necessidades e custos. Na realidade, ela se apoia numa suposio de que, em alguma medida, as principais diferenas em necessidades estaro expressas na capacidade prpria de financiamento das jurisdies: aquelas economicamente menos desenvolvidas, e, portanto, com menor receita, provavelmente tero maiores necessidades, e vice-versa. Ela supe, adicionalmente, que as eventuais diferenas no nvel de necessidades entre jurisdies com a mesma capacidade fiscal no so relevantes. Os pases representativos desta abordagem so Canad e Alemanha18. Vamos chamar estes modelos de sistemas de equalizao de receita (SER) . Tais sistemas evitam as enormes dificuldades envolvidas em estimar custos e necessidades. A literatura consensual em registrar que tais estimativas so fortemente contaminadas por subjetividade e arbitrariedade, porque, mesmo nos pases mais avanados, no h informaes estatsticas suficientes para prover uma base precisa e segura para obt-las. Uma possvel racionalizao subjacente aos sistemas SER reside em que os provveis erros derivados da considerao exclusiva da capacidade de gasto sero, em grande parte, compensados pela ausncia dos erros derivados de estimativas imperfeitas de necessidades. No entanto, os SERs no so isentos de dificuldades. O calcanhar de Aquiles destes sistemas reside no fato de que no se pode utilizar a arrecadao efetiva das jurisdies como base para operar o sistema de distribuio. As razes so simples e precisas. No caso em que se utilize a receita efetiva como referncia, se um governo adota uma postura fiscal frouxa, deixando de explorar suas bases tributrias, o sistema ir compens-lo pela preguia fiscal,
18 A rigor, a Alemanha utiliza algumas formas rsticas de insero de parmetros de necessidades para ponderar a distribuio, tais como dimenso geogrfica. No essencial, porm, seu sistema equaliza capacidade de gasto.

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aumentando sua dotao. No sentido contrrio, se um governo e sua populao decidem ampliar o esforo fiscal, aumentando alquotas de um imposto para financiar uma obra vista como necessria, o sistema vai puni-lo com a reduo da sua dotao, quando sua deciso s afetou aos seus prprios cidados. necessrio, portanto, que o sistema de equalizao tome como referncia a receita potencial da jurisdio, ou seja, aquela que ela seria capaz de obter explorando adequadamente a base tributria existente e impondo alquotas mdias vigentes no pas. Assim, poderia ocorrer frequentemente que a receita potencial venha a ser maior que a efetiva (quando a jurisdio concede muitos benefcios ou afrouxa a arrecadao) ou menor que a efetiva (no caso de esforo fiscal extraordinrio). Em suma, se a distribuio dos recursos for feita com base na receita potencial, ela se torna independente do desenvolvimento da poltica fiscal de cada jurisdio. Esta grande dificuldade dos SERs pode ser enfrentada de trs maneiras. Primeiro, pode ser ignorada, e o sistema utiliza a receita efetiva. Isto tornaria o sistema um dos mais simples e baratos a serem utilizados, pois no demanda nenhuma sofisticao metodolgica ou informacional, dependendo apenas de estatsticas que necessariamente so produzidas em qualquer pas. A consequncia bvia: o sistema pode gerar incentivos perversos, principalmente nas jurisdies altamente dependentes de transferncias do sistema, no sentido de baixo esforo fiscal. A segunda forma estimar a receita potencial de maneira indireta, atravs de indicadores macroeconmicos, tais como produto ou renda. Embora igualmente simples, esta alternativa vista como altamente insatisfatria, sendo imprecisa a correlao entre tais medidas e a capacidade de cada jurisdio para obter receita 19. O Sistema Tributrio Representativo A melhor e talvez nica soluo adequada do problema reside, portanto, na utilizao do que chamado na literatura de Sistema Tributrio Representativo. Esta uma tcnica onde se busca estimar, para cada jurisdio, a
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A heterogeneidade de bases tributrias entre jurisdies apenas um aspecto. H outras objees de ordem terica. SHAH, A. (2007); BOADWAY, R. (2002).

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dimenso das bases tributrias principais (ou de todas elas), e, aplicando base tributria de cada um dos impostos alquotas mdias praticadas no pas, calcular qual seria a receita potencial disponvel para aquele governo naquele imposto, supondo condies mdias de tributao. Ao estimar as bases tributrias diversos ajustes devem ser feitos, para considerar os efeitos de decises de poltica fiscal das jurisdies individuais. Em princpio, se uma jurisdio concede um abatimento de imposto, com finalidades de desenvolvimento econmico, este no deve ser reconhecido na receita potencial, a menos que todas as outras jurisdies concedam o mesmo benefcio. Da mesma forma, se uma jurisdio utiliza alquotas maiores que a mdia do pas, esta uma deciso da sociedade local que no deve ser refletida no sistema: a receita potencial estimada deve refletir qual seria a arrecadao se fosse utilizada a alquota mdia. No essencial, tal processo permite estimar qual seria a receita que a jurisdio arrecadaria caso utilizasse uma definio mdia de base tributria impondo alquotas mdias praticadas no pas. Vale destacar que algumas referncias do sistema so essencialmente relativas: a principal delas a alquota mdia praticada no pas para cada uma das fontes. Isto evita o problema de definir qual seria a alquota ideal ou tima, e, em ltima instncia, qual a carga tributria tima. Da mesma forma, a referncia implcita no sistema deve ser a postura mdia das jurisdies no que se refere definio da base tributria, ou seja, da concesso de subsdios e abatimentos. Qualquer acordo entre todas as jurisdies para conceder uma dada reduo em um imposto ser, em princpio, neutra do ponto de vista do sistema de equalizao. No difcil notar que a maior ou menor complexidade na estimativa da receita potencial dos GSNs depende da estrutura do sistema tributrio. Quando a federao se caracteriza por elevada harmonizao de tributos subnacionais (como o caso, por exemplo, no Canad), as estimativas so relativamente seguras e de pouco custo. Nos casos e o Brasil exemplo destacado, com o ICMS em que os GSNs tm ampla autonomia para definir a base tributria, no h forma simples e barata de avaliar a sua dimenso e, a partir da, avaliar a receita potencial20 .

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Para um tratamento sistemtico dos problemas operacionais do mtodo, ver CLARK, D. C. (1997).

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Infelizmente, um dos mais difceis casos de estimativa de bases tributrias subnacionais o dos impostos sobre valor adicionado. Mesmo que a definio de base tributria seja uniforme entre jurisdies, resta o problema da alocao das transaes interjurisdicionais, que geram dificuldades para o rastreamento dos pagamentos lquidos. Quando, adicionalmente, as jurisdies tm autonomia para definir a base tributria, o problema se converte em pesadelo. Deste ponto de vista, o Brasil um caso emblemtico: o nico pas no mundo onde um IVA abrangente de competncia estadual, que tem sistemas hbridos de tributao das transaes interestaduais, com alquotas inter-regionais diferenciadas, em que a definio de bases tributrias especfica para cada um dos 27 estados. SERs so imprescindveis para uma equalizao eficiente Qualquer sistema de equalizao visa, de alguma forma, interferir com a capacidade final de gasto das jurisdies envolvidas no processo. Uma vez que, por diversos motivos, as capacidades prprias de gerar recursos fiscais podem ser muito diversa entre elas, s h garantia de uma boa equalizao se o sistema levar em conta, explicitamente, estas receitas prprias. Assim, SERs podem ser considerados uma condio mnima necessria para a eficincia do sistema. Para alguns pases, como Alemanha e Canad, eles so tambm suficientes. No entanto, embora os SERs envolvam, indiretamente, sensibilidade s diferenas de necessidades (na medida em que elas estejam expressas nas diferenas de receita prpria das jurisdies), eles so limitados para levar em conta elevadas diferenas em necessidades e custos. So, em geral, sistemas adequados para pases onde exista uma relativa homogeneidade de custos e necessidades, ou seja, pases sem diferenas regionais radicais e que tenham j atingido um nvel de desenvolvimento socioeconmico elevado, como o caso de Canad e Alemanha21. Nos casos onde as diferenas em necessidades/custos so elevadas, um resultado adequado da equalizao exige que se considerem tambm estes fatores no processo. Isto o torna muito mais complexo, devido s dificuldades inerentes estimativa daquelas diferenas entre jurisdies.
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Vale registrar que o sistema alemo pr-unificao tinha estas caractersticas. Fato notvel e impressionante que a federao alem manteve as caractersticas altamente redistributivas do sistema, incluindo o requisito de igualdade das receitas finais per capita, mesmo aps a unificao, que ampliou drasticamente as disparidades regionais.

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Sistemas de equalizao pela tica das necessidades Na equalizao de capacidade fiscal ou de receitas, o suposto do sistema que deve ser equalizado o montante monetrio per capita disposio dos governos. Quando incorporamos necessidades e custos, o suposto que deve ser equalizada a cesta bsica de bens pblicos oferecidos a cada cidado pelos governos, ou seja, devem ser consideradas diferenas de necessidades e custos entre as jurisdies, e, portanto, as dotaes monetrias resultantes podem ser diferentes em termos per capita quando for atingida a distribuio tima. Pases representativos desta abordagem so os estados unitrios escandinavos (Dinamarca e Sucia) e destacadamente a Austrlia. Sistemas de equalizao com base em alguma estimativa de necessidades so tambm amplamente utilizados em pases unitrios no relacionamento com governos locais (Frana, Japo) e tambm por provncias e estados de federaes com o mesmo objetivo (Canad e Austrlia, por exemplo). Ponto essencial a notar que no possvel lograr uma equalizao eficiente de necessidades e custos sem que seja considerada tambm a capacidade prpria de gasto das jurisdies. Idealmente, o sistema deve avaliar o volume de recursos per capita de que cada jurisdio necessita pra prover um nvel mdio de servios, e ajustar sua receita final disponvel para viabilizar este resultado. Isto s pode ser feito com preciso se o sistema atuar simultaneamente nas duas frentes, considerando receitas e dispndios. Nas palavras de SHAH, a adequada eliminao ou reduo das disparidades fiscais entre jurisdies
...requer um sistema de equalizao abrangente que equalize capacidade fiscal (a habilidade para obter receitas de bases prprias utilizando alquotas mdias nacionais) para um standard mdio nacional e prov compensao para necessidades diferenciais de dispndio decorrentes de deficincias [disabilities, no original] em necessidades e custos que no aquelas derivadas de escolha de polticas SHAH, A. (2007:19)

Todos os pases avanados que incluem necessidades na equalizao, operam algum tipo de equalizao de receitas simultaneamente. Este o caso de Sucia e Dinamarca, assim como Sua.

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Modelos avanados de equalizao pela tica das necessidades / custos A incorporao de necessidades na equalizao pode ser feita em diferentes graus de preciso e complexidade. Alguns pases se limitam a utilizar poucos indicadores fsicos (extenso territorial) macroeconmicos (renda ou produto) e sociais (IDH, pobreza) como fator de ponderao aplicado equalizao de receitas. Outros ampliam a quantidade e sofisticao dos fatores, buscando maior sensibilidade do sistema s diferenas em demandas. No limite, um sistema abrangente de avaliao de necessidades/custos deve assumir o formato que chamado na literatura de Sistema de Despesas Representativo (SDR)que seria o correspondente, do lado da despesa, do STR, Sistema Tributrio Representativo, analisado acima. Um SDR:
.... obtido dividindo os gastos subnacionais em vrias funes, determinando o gasto total de cada jurisdio para cada funo, identificando fatores relativos de custo/necessidades, assinalando pesos relativos utilizando imputao direta ou anlise de regresso, e alocando o gasto total de todas as jurisdies em uma dada funo entre as jurisdies com base em seus custos e necessidades relativas.SHAH. A.(2007:25).

Nesta forma ideal, que s operada na Austrlia, o SDR deve incluir de forma destacada cada uma das funes de gasto executadas pelas jurisdies em questo, e identificar para cada uma delas, os fatores que geram diferenas entre jurisdies. Pontos relevantes neste procedimento: O sistema no postula arbitrariamente o nvel total de gasto necessrio: ele toma como dado o volume de gasto praticado pelo conjunto das jurisdies em cada funo, que entendido como o gasto necessrio. Isto evita o complexo problema de estabelecer nveis ideais de dispndio. Por outro lado, tal procedimento pode gerar efeitos perversos, quando algumas jurisdies estabelecem nveis demasiado elevados de gasto em certas funes, o que se reflete em distores na distribuio22. Isto pode ser controlado pela utilizao de algum critrio de despesa mdia bsica por funo, eliminando os casos extremos. Para cada funo, so definidos fatores relevantes determinantes de custos ou necessidades. Grande parte destes demogrfica, tomando a segmentao da populao das jurisdies por grupos que determinam
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Para uma viso crtica do modelo australiano, ver SHAH, A. (2007:30).

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diferentes demandas sobre os oramentos (idosos, crianas, pobres, etc.). Quando h mais que um fator, necessrio estabelecer pesos para cada um deles. Para os custos, fatores geogrficos, economias de escala e nveis salariais regionais so importantes. Para cada funo, calculado um valor de referncia, que o gasto per capita daquela funo no pas, do qual resulta uma dotao de referncia individual para cada jurisdio. Este valor ser submetido ponderao dos fatores especficos da funo para cada jurisdio, o que pode aumentar ou diminuir a dotao de referncia individual, dependendo da situao da jurisdio perante os fatores. Resulta deste processo uma diviso final do gasto subnacional, em que os valores de gasto per capita so maiores para as jurisdies cujo balano lquido dos fatores de custos e necessidades positivo. Em outras palavras, o mesmo gasto pblico total redistribudo entre jurisdies. A Austrlia o nico pas no mundo a desenvolver de forma plena tal sistema. O pas conta com uma instituio independente permanente Commonwealth Grants Comission - CGC com cerca de cinquenta tcnicos, responsvel pelo desenvolvimento dos mtodos e pela execuo da distribuio. A CGC estima regularmente 41 rubricas de despesa das provncias em termos de fatores de necessidades e custos23. Nos demais pases que combinam necessidades e receitas, ou se utiliza uma verso simplificada do STR ou so utilizados parmetros como indicadores indiretos de necessidades. Incluir necessidades entre os critrios de equalizao um procedimento que pode ser realizado com diferentes graus de preciso e complexidade. Avanar no sentido de um SDR completo envolve dificuldades e custos que crescem exponencialmente medida que o sistema refinado. Isto coloca uma questo prtica relevante para a escolha poltica: at onde compensador avanar? No h uma resposta simples para isto. Trata-se, principalmente, de uma escolha poltica, que decorre da importncia que a sociedade em questo atribui s diferenas. Esta questo assume particular importncia se reconhecer que, em geral, os pases onde mais se faz necessria a considerao explcita de necessidades so aqueles onde existem mais restries para a utilizao de sistemas sofisticados,
23 Uma descrio sucinta e muito acessvel dos procedimentos da CGC pode ser encontrada no stio da Comisso, no item The Comissions methods (http://www.cgc.gov.au/fiscal_equalisation/navigation/3)

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seja pela inexistncia de informaes pertinentes, seja pela reduzida capacidade tcnica dos quadros de governo. Em geral, estas dificuldades so contornadas via opo por verses mais simples do sistema, que abordamos agora. Sistemas rsticos da tica de necessidades: modelos paramtricos A forma mais simples e barata de incorporar necessidades na equalizao utilizar parmetros (indicadores estatsticos) com referncia para estas necessidades. Um modelo genrico destes sistemas conteria os seguintes passos: 1. Definem-se um ou mais parmetros a serem utilizados na ponderao da distribuio, que estes podem ser: Macroeconmicos - renda per capita, PIB per capita, etc. Macrosociais - taxa de pobreza, ndice de Desenvolvimento Humano, participao de populaes indignas, etc. Setoriais - ndices que meam condies de infraestrutura econmica e social, requisitos ambientais, etc. 2. Atribui-se um peso a cada parmetro, ou seja, a dotao total do fundo fatiada em diversos subfundos. 3. Aplica-se cada parmetro sua respectiva fatia, gerando uma distribuio especfica para cada parmetro. 4. As diversas dotaes especficas de cada jurisdio so somadas para obter a sua participao na dotao total. SHAH, um dos mais atualizados especialistas na rea, define estes modelos pela sua caracterstica mais forte: a arbitrariedade. Ele intitula a prtica ad hoc determination of expenditure needs 24. pertinente, pois sua construo sempre envolve uma escolha que, no essencial, no tem bases concretas, uma vez que no se conhece detalhadamente o perfil de necessidades e custos. Alguns indicadores so includos e outros no, assim como um determinado peso atribudo a cada indicador, em geral com base apenas em ponderaes subjetivas sem maior base tcnica.

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SHAH, (2007:24).

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As verses mais simples em geral utilizam apenas um ou dois parmetros, necessariamente macroeconmicos ou sociais. Por exemplo, o sistema brasileiro original, concebido nos anos 60, utilizava apenas a distribuio per capita ponderada pelo inverso da renda per capita (ver detalhes frente, item 2). O sistema pode ser sofisticado com a incluso de mais parmetros, incluindo alguns setoriais. A frica do Sul utiliza um sistema em que a dotao pr-definida distribuda em seis fatias 25 : 14% em termos per capita. 51% proporcional populao em idade escolar. 26% baseado na proporo da populao com e sem acesso a atendimento mdico. 5% chamado de componente institucional, dividido igualmente entre provncias, visa dar apoio s funes administrativas. 3% proporcional incidncia de pobreza. 1% em proporo inversa ao PNB das regies. A ndia um caso destacado do uso destes modelos. At o ano 2000, a cada cinco anos, a Finance Comission definia qual era o percentual do Imposto sobre a Renda, e eventualmente, das Excise Duties a serem partilhados com estados26, e estabelecia, tambm para o quinqunio, quais as parcelas destes impostos que seriam distribudas segundo diferentes parmetros econmicos ou sociais. Ao longo de dez quinqunios, foram utilizados diversos parmetros, tais como populao, pobreza, infraestrutura, distncia para a maior renda per capita, e diversos outros, cada um deles aplicado a um percentual das dotaes daqueles dois impostos 27. Tais sistemas tm um nico grande mrito: nas suas verses mais simples so extremamente fceis de implementar, requerendo apenas que o pas tenha desenvolvidas as estatsticas mais elementares. Isto explica porque eles so frequentemente utilizados em pases em desenvolvimento, como indicado nos exemplos acima.
SHAH, A. (2007). Naquele pas, a Constituio estabelece que obrigatoriamente um percentual a ser definido do imposto sobre a renda e opcionalmente (a critrio da FC) um percentual das excise taxes devem ser partilhados com estados, sob critrios tambm definidos pela FC. 27 PRADO, S. (2006:352).
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Por outro lado, um trao fundamental dos SPs que eles no levam em considerao, sob nenhuma forma, a receita prpria das diferentes jurisdies. A distribuio feita apenas com base nos parmetros, em geral atribuindo elevado peso para a populao. A lgica do sistema tem uma suposio implcita de que onde existam maiores necessidades, tais como medidas pelos parmetros, as receitas fiscais sero menores, e vice-versa. Esta discutvel suposio pode valer para casos extremos do espectro, mas, em geral, fracassa quando se considera jurisdies intermedirias em desenvolvimento econmico e social. Outra forma de colocar o problema afirmar que os SPs estabelecem mais uma fonte de receitas sob forma de transferncias, que vai se somar s demais receitas prprias das jurisdies, de forma autnoma, sem qualquer relao com elas, podendo gerar um resultado final em capacidade de gasto das jurisdies inconsistente com os objetivos da equalizao. No claro a razo desta cegueira dos sistemas paramtricos em relao s receitas prprias, e no encontramos qualquer referncia a isto na literatura. O fato que pases como Brasil e ndia vm mantendo, h meio sculo, sistemas de equalizao que ignoram totalmente as demais receitas obtidas pelas jurisdies, tanto na arrecadao prpria como em outras transferncias recebidas do governo federal. Se, ao longo do tempo, emergem fortes disparidades nas capacidades fiscais prprias das jurisdies, ou na sua eficincia em explor-las, a receita disponvel final se torna altamente distorcida, comprometendo os objetivos da equalizao. Damos destaque ao fato aqui porque esta questo se tornar crucial nos debates recentes provocados pela deciso do STF no Brasil. Concluses uma sntese esquemtica das opes e o dilema brasileiro Nossa argumentao construiu um esquema bastante simplificado para tipificar os sistemas de equalizao. Ele pode ser visualizado na figura abaixo. Seu objetivo destacar alguns aspectos comparativos das solues adotadas nos pases desenvolvidos e naqueles mais atrasados. Primeiro (ramo esquerdo da figura), os modelos mais desenvolvidos, sem exceo relevante, incluem, de alguma forma, verses mais ou menos sofisticadas de STR, com o que diferenas em capacidade prpria de gasto se tornam uma referncia importante no processo. Segundo, para alguns pases, suficiente operar apenas a equalizao de receitas, sendo feita a opo poltica por ignorar ou tratar de forma

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muito limitada as diferenas em necessidades. Nas verses mais sofisticadas (parte inferior da figura), agrega-se equalizao de receitas a avaliao das necessidades e, eventualmente, dos custos. Em muitos casos, a opo por acrescentar ao sistema um conjunto de indicadores econmicos e sociais, que funcionam como fatores de ponderao da equalizao de receitas. Na verso mais completa, a australiana, plenamente desenvolvido um sistema de gastos representativo, que trata exaustivamente todas as funes de servios pblicos das jurisdies envolvidas.
FIGURA 1

Nos pases em desenvolvimento (lado direito da figura), e em particular no Brasil, ndia e frica do Sul, por motivos evidentes dada a elevada heterogeneidade, a opo primria sempre foi por sistemas que contemplassem necessidades. No entanto, as dificuldades intrnsecas a estes modelos limitaram os sistemas s formas mais rsticas, que chamamos de sistemas paramtricos. O ponto ressaltado na figura que tais sistemas, por razes que ainda nos escapam, sempre ignoraram nos critrios de equalizao as receitas prprias, o que impe severos limites preciso da equalizao realizada.

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No momento atual, o Brasil, que tem uma longa tradio de uso exclusivo de sistemas paramtricos tais como descritos, se defronta com a necessidade de rever e reformar seus sistemas. Estas reformas tm que ser logradas no curtssimo prazo, o que exclui, de partida, qualquer opo tecnicamente mais complexa. A nosso ver, poucos discordariam de que o Brasil, pela dimenso continental e pelas elevadas disparidades sociais, econmicas e inter-regionais que apresenta, seria um candidato razovel ao uso de sistemas completos de equalizao. No entanto, a qualidade dos sistemas de informaes sobre demandas e custos dos servios pblicos , no mnimo, precria, embora acreditemos que exista informao bsica que pode ser organizada para gerar estatsticas razoveis. De qualquer forma, no curto prazo, isto invivel. Consequentemente, entendemos que a opo realista e vivel no curto prazo, para o pas, avanar no sentido de incorporar imediatamente a equalizao de receitas, sanando, com isto, este vcio gentico dos sistemas paramtricos. Este seria um objetivo razovel para o curto prazo, principalmente porque, como demonstrado acima, equalizao de receitas a condio necessria para uma boa equalizao, embora nem sempre seja suficiente. Como j discutimos, limitar-se equalizao de receitas pode no ser a soluo tima. Portanto, a mdio e longo prazo, entendemos ser pertinente um esforo de avaliao da viabilidade de utilizao de um sistema completo. Que fique claro que no entendemos ser necessariamente o caso de adoo do modelo australiano, em todos os seus detalhes e sofisticao, embora com certeza o grau de disparidades no Brasil seja muito superior ao australiano. O que nos parece essencial avanar no sentido da incorporao das necessidades, para, num prazo de cinco anos, acrescentar ao sistema de equalizao de receitas elementos que ampliem sua sensibilidade para custos e demandas.

Princpios norteadores de sistemas redistributivos

Neste item, retomamos o contedo do item anterior, de forma resumida, para benefcio dos leitores que evitaram a discusso mais aprofundada. Os leitores que enfrentaram aquele item podem dispensar a leitura deste. H dois princpios gerais norteadores dos sistemas de equalizao, aqui apresentados em termos de tipos ideais, e que podem ser combinados:

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1. Princpio da capacidade fiscal (PCF) - o sistema toma como referncia as receitas prprias per capita das jurisdies 28 e distribui os recursos de forma a que a receita per capita de cada jurisdio seja igualada ou tenha sua disparidade reduzida. Este o princpio dos sistemas alemo e canadense. 2. Princpio das necessidades fiscais (PNF) - o sistema faz uma avaliao das diferenas em necessidades fiscais (demandas por servios pblicos) e dos custos de proviso entre as jurisdies, gerando indicadores que servem para ponderar a distribuio per capita dos recursos, alocando maiores recursos aos que tm maiores necessidades e custos. Neste caso, o sistema busca igualar ou aproximar uma cesta real de bens oferecidos a cada cidado, o que pode implicar diferentes capacidades de gasto per capita. A literatura terica de Federalismo Fiscal consensual no entendimento de que o segundo modelo superior ao primeiro, mas tambm entende que a soluo ainda mais eficiente dada pela combinao dos dois sistemas (SHAH, A. (1996); BOADWAY, R. (1991)). Isto porque no apenas as necessidades e custos podem ser muito distintos entre jurisdies, situao em que a simples equalizao de receitas pode no ser adequada, como tambm a capacidade prpria de financiamento pode divergir muito. Assim, o sistema ideal consideraria necessidades e custos e utilizaria estes indicadores para distribuir recursos tomando em considerao tambm a diferente capacidade de autofinanciamento das jurisdies. Entretanto, sistemas eficientes e precisos de avaliao de necessidades so complexos e custosos, envolvendo detalhada produo de dados e tratamentos estatsticos. A nica federao que desenvolveu plenamente tal sistema a Austrlia, que faz, em bases permanentes, a avaliao de cerca de quarenta rubricas de despesas sociais, estabelecendo para cada uma delas uma medida da demanda pelo servio em cada jurisdio e do seu custo de proviso. O sistema australiano o que mais se aproxima da perfeio tcnica, uma vez que ele de fato combina os dois princpios. O procedimento bsico, neste caso, fazer a equalizao simples da capacidade de gasto per capita, referida receita prpria, e depois aplicar a ponderao em funo dos indicadores de necessidades fiscais e custos. Desta forma, a dotao de provncias que tm maiores custos ou maiores problemas ampliada, reduzindo os recursos entregues s demais provncias.
28 Em geral, tomam-se todas as receitas livres, incluindo a arrecadao prpria e as transferncias livres recebidas de GNS, excludo, obviamente, o prprio fundo equalizador.

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J os sistemas que adotam somente o PCF demandam menor volume de dados, embora, quando aplicados devidamente, tambm envolvam algumas estatsticas problemticas, porque no pode ser utilizada a receita efetiva das jurisdies, mas apenas a receita potencial. Esta foi a opo adotada por Canad e Alemanha. Seus sistemas no consideram diferenas em necessidades e custos, limitando-se a eliminar (Alemanha) ou reduzir (Canad) a diferena das capacidades de gasto per capita. Um fator essencial nesta escolha o grau de disparidades inter-regionais dos pases. Canad e Alemanha so mais homogneos, e o PCF atende satisfatoriamente. J a Austrlia tem disparidades mais elevadas, o que levou o pas a enfrentar a tarefa de calcular necessidades fiscais. Embora a adoo plena e eficiente do PNF envolva sistemas complexos e custosos de estatsticas, possvel fazer uma aplicao aproximada deste princpio de forma bem mais simples e econmica. Trata-se da utilizao de parmetros macroeconmicos e macrosociais como indicadores indiretos das necessidades fiscais. Os mais tpicos so o PIB per capita e o ndice de Desenvolvimento Humano IDH. tambm possvel utilizar parmetros setoriais especficos relativos a habitao, saneamento, infraestrutura social e econmica. Indicadores sintticos ou um conjunto de indicadores setoriais constituem uma aproximao na avaliao de necessidades. No entanto, o conjunto de necessidades fiscais a que os GSN atendem peculiar a cada federao. Depende dos encargos atribudos a estes governos, e dos padres mdios de servios numa dada etapa de desenvolvimento, assim como da eventual participao do setor privado. Nenhum indicador sinttico as apreende adequadamente. Por exemplo, no h indicador sinttico que reflita adequadamente as necessidades fiscais correspondentes ao conjunto dos encargos estaduais no Brasil. Somente quando levamos a avaliao de necessidades a abranger todos os setores e funes podemos obter bons resultados. Com base em tudo isto, podemos postular esquematicamente a existncia de trs modelos possveis de equalizao, que apresentamos como tipos ideais, os quais abrangem grande parte dos sistemas existentes:

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1.

Modelos rsticos orientados por necessidades utilizam parmetros macro ou setoriais para obter aproximao s necessidades fiscais. O FPE brasileiro (na concepo original, pr 1989) pertence a esta categoria, utilizando a rea territorial e o inverso da renda per capita como parmetros. Vamos cham-los doravante de sistemas paramtricos SPs .

2. Modelos orientados pelo PCF - no levam em considerao as diferenas em necessidades, atuam sobre a receita prpria disponvel de cada jurisdio, reduzindo diferenas em capacidade de gasto per capita. Passamos a cham-los de sistemas de equalizao de receitas - SERs. 3. Modelo de equalizao plena (australiano) realiza avaliao detalhada e abrangente de necessidades fiscais e custos, utilizando esta avaliao como fator de ponderao na distribuio. leva em considerao a receita prpria dos governos. O modelo de equalizao plena seria, a nosso ver, o caminho para um pas como o Brasil, com elevadas disparidades regionais em necessidades, custos e receita. Mas isto no vivel no curto prazo (entendido aqui como aquele estabelecido pelo STF para ajuste do FPE), e, portanto, no vamos aqui nos estender sobre ele29. Deveria, contudo, entrar, com certeza, no planejamento de mdio/longo prazo de uma reforma fiscal-federativa ampla to necessria no Brasil. Consequentemente, no curto prazo, o pas dever escolher entre os dois outros modelos: continuar utilizando SPs, como vem fazendo desde o sculo passado, ou adotar SERs, centrados na capacidade de gasto. H vantagens e problemas nesta mudana. Vamos analisar estas duas opes, primeiro do ponto de vista terico, e depois atravs de simulaes para a situao brasileira atual. Tentaremos justificar, no que se segue, nossa opinio de que na atual conjuntura, haveria vantagens tcnicas, polticas e operacionais que recomendariam a adoo do SER, como um passo intermedirio para o futuro desenvolvimento de um sistema pleno de equalizao, conforme o modelo australiano.

29 Um tratamento exaustivo deste tema foi feito, em anlise comparativa das federaes australiana, canadense, alem e indiana em PRADO, S. (2003).

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Sistemas paramtricos de equalizao sps

Estes sistemas tm uma caracterstica comum: so todos do tipo dotao fixa de recursos30. Seu trao distintivo que utilizam como critrio de equalizao indicadores (parmetros) macroeconmicos e/ou sociais. Tais parmetros so utilizados como fatores de ponderao incidente sobre as dotaes per capita de recursos. Os parmetros mais comumente utilizados so: renda per capita ou produto bruto per capita das jurisdies IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) das jurisdies indicadores diversos de pobreza e carncias sociais indicadores de carncia em infraestrutura econmica. O procedimento padro nestes sistemas : 1. Definir um ou mais parmetros que devam afetar a distribuio, assim como o peso que cada parmetro deve ter no processo. Se forem adotados mais que um parmetro, o que ocorre de fato a diviso da dotao de recursos em sub-fundos, cada um deles com uma dotao especfica que distribuda pelo parmetro especfico. Por exemplo, o sistema brasileiro do CTN, na sua verso original, utilizava trs parmetros: rea, populao e inverso da renda per capita, com pesos 5%, 47,5% e 47,5% respectivamente. 2. Aplicar os parmetros s diversas subdotaes, obtendo um coeficiente final de participao de cada jurisdio na dotao total. A lgica fundamental destes sistemas uma aplicao rstica e simplificada do princpio das necessidades fiscais, tal como discutido acima. Os parmetros fazem as vezes de uma medida alternativa ou indicador das necessidades sociais, na ausncia de uma mensurao precisa destas necessidades.

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Dotao fixa aqui significa que o montante de recursos definido exogenamente, independente dos critrios de equalizao. Exemplos comuns: percentagem dada da receita federal total (ndia); a totalidade da receita do IVA (Austrlia); cerca de metade da arrecadao de imposto de renda e IPI (Brasil). evidente que estes montantes variam ano a ano, mas seu montante depende de outros fatores que no os prprios critrios de distribuio. Quando a dotao varivel, o seu montante resulta da aplicao dos critrios, sendo, portanto, subordinado.

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Estes modelos podem ser vistos em duas sub-categorias, diferenciao que muito til na observao da discusso recente no Brasil. Podemos conceber um SP simples, apoiado em um nico parmetro, neste caso um parmetro macroeconmico ou social abrangente, como renda ou PIB per capita, ndice de Desenvolvimento Humano, ou mesmo taxa de Pobreza. Neste caso, entende-se que o indicador sinttico das deficincias principais que se pretende adotar como critrio de distribuio. A alternativa utilizar um coquetel de parmetros, que podem ser tanto macro como setoriais, visando, em tese, obter um ajuste fino da distribuio. Neste caso, na prtica, como se subdividssemos o fundo em n sub-fundos, cada um deles recebendo um percentual da dotao geral, e sendo distribudo segundo um critrio especfico. Aspectos crticos dos SPs Trs caractersticas deste modelo so de enorme importncia para a discusso que realizamos neste texto: 1. A rigidez do sistema. Qualquer um dos possveis parmetros que podem ser utilizados so relativamente rgidos no curto prazo, alguns deles sendo gerados a intervalos longos (por ex. PIB, IDH), fazendo com o que, durante este intervalo, a distribuio seja rgida e esttica. O uso muito comum do PIB per capita significa que, na melhor das hipteses, a distribuio ficar esttica por um ano inteiro. 2. Carter seletivo e limitado dos parmetros. evidente que qualquer indicador sinttico macroeconmico ou social do tipo daqueles citados ser sempre uma medida altamente imperfeita das diferenas em necessidades fiscais. Por outro lado, a utilizao de grande quantidade de parmetros, visando tornar o sistema mais sensvel, padece de dois graves problemas: a complexidade se torna crescente, e, principalmente, a escolha de quais parmetros utilizar em, grande medida, arbitrria. Tais sistemas so utilizados sempre como uma alternativa mensurao precisa de necessidades e custos, o que significa que no as conhecemos quando selecionamos parmetros. Nesta tentativa de aproximao s necessidades, o processo poltico de escolha de parmetros pode se tornar foco de conflitos e at de enormes obstculos polticos formatao de boas solues, como veremos frente no caso brasileiro atual.

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3. A considerao da capacidade prpria de gasto. As transferncias verticais, neste mtodo em que o critrio se apoia num parmetro exgeno, macroeconmico ou social, se tornam apenas mais uma receita dos governos subnacionais beneficiados, e so totalmente independentes das demais receitas recebidas por eles. No caso brasileiro, por exemplo, o FPE uma dentre diversas transferncias e receitas prprias recebidas pelos estados. Isto tem duas consequncias. Primeiro, se alguma destas receitas tem um comportamento atpico em uma dada jurisdio, por exemplo, um crescimento inesperado e diferenciado num certo perodo (ou uma queda importante), o sistema de equalizao no reage a esta modificao, continuar remetendo para esta jurisdio o mesmo montante de recursos que resulta do parmetro, que estvel no curto prazo. Com isso, a jurisdio receber um montante total de recursos muito mais elevado (ou muito menor), relativamente, que as demais. Em segundo lugar, uma jurisdio que, perante o critrio adotado (por ex. o IDH), teria necessidades maiores de recursos, pode ter receita prpria mais elevada31, com o que transferncias maiores vo gerar uma receita final muito elevada para esta jurisdio, o que no reflete necessariamente sua necessidade de recursos, mas, muito mais, a ineficincia do seu processo oramentrio para atender s necessidades da sua populao. Solicitamos ao leitor que confronte estas trs caractersticas com a anlise emprica, que faremos mais a frente, das diversas alternativas novas e velhas de sistemas paramtricos, e depois as compare com os atributos do sistema alternativo de redistribuio, que passamos a analisar agora.

Sistemas de equalizao de receita

A alternativa mais imediata aos sistemas paramtricos dada pelos sistemas que no utilizam parmetros exgenos como critrio, mas partem diretamente da receita prpria disponvel de cada jurisdio.

31 O que pode indicar um estado que, mesmo sendo relativamente rico, no dedica adequadamente seus recursos para atenuar os problemas sociais que enfrenta.

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Em toda federao, os governos subnacionais tm, constitucionalmente, o poder de arrecadar determinados impostos. Este poder lhes permite obter, autonomamente, com base apenas em sua economia domstica, um determinado montante de receita. Evidentemente, esta receita ser, em mdia, proporcional ao nvel de desenvolvimento econmico de cada jurisdio. Se uma jurisdio tem baixa capacidade econmica, em mdia conseguir arrecadar menor montante de recursos fiscais per capita que outra jurisdio mais rica. Assim, a receita prpria per capita que pode ser obtida por cada jurisdio pode ser tida como um indicador adequado para orientar a distribuio de recursos que visem reduzir as disparidades inter-regionais. Os sistemas que utilizam esta abordagem tm os seguintes componentes: 1. So feitas estimativas regulares da capacidade prpria de financiamento de todas as jurisdies (arrecadao prpria per capita, dados os impostos prprios e a dimenso das bases tributrias de cada uma). 2. Assume-se o princpio bsico de que a equalizao deve tornar as capacidades finais de gasto per capita das jurisdies os mais semelhantes possveis. A ideia que cada jurisdio obtenha, no final do processo, montantes de recursos por cidado em dimenses semelhantes, que permitam oferecer servios pblicos semelhantes aos das demais jurisdies, mesmo que ela seja econmica e fiscalmente mais pobre. 3. As estimativas de receita prpria so utilizadas diretamente como inputs para o clculo das transferncias. Jurisdies que tm menor capacidade prpria de financiamento receberam maiores dotaes, e vice-versa. Num sistema paramtrico, tal como exposto no item anterior, o indicador macroeconmico ou social funciona, de fato, como uma proxy da receita prpria das jurisdies. Se estas tm IDH baixo, ou renda per capita baixa, resulta que tm menor receita fiscal per capita, e, portanto tm que receber mais recursos. A diferena com o sistema de equalizao de receita que ele no utiliza um indicador indireto, mas toma diretamente a receita prpria de cada jurisdio e determina as transferncias a partir da dimenso relativa desta receita prpria.

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Gostaramos de voltar s caractersticas que destacamos para os sistemas paramtricos, na pag. 39. Vamos contrast-las com o comportamento correspondente dos sistemas de equalizao de receita. 1. A rigidez do sistema. Evidentemente, a utilizao das receitas fiscais, ao invs de parmetros macro ou sociais como base da equalizao, remove totalmente a rigidez do sistema. As receitas prprias podem ser estimadas virtualmente em tempo real, com no mximo dois meses de defasagem. Assim, qualquer modificao em uma receita especfica de uma jurisdio especfica ir se refletir na sua dotao final de transferncias, garantindo, no curto prazo, que todas as jurisdies tenham, em mdia, as capacidades de gasto per capita previstas pelo sistema. Se um estado perde receita, por exemplo, devido a uma quebra de safra, a catstrofes naturais, ou mesmo pela fragilidade de mercados internacionais para seus produtos, em curto prazo as transferncias do sistema para este estado sero aumentadas, gerando um efeito compensatrio perda anteriormente verificada. 2. Carter seletivo de critrios. Pelo fato de no utilizar parmetros, a equalizao de receitas, em comparao aos sistemas paramtricos, evita escolhas conflituosas de conjuntos arbitrrios de recursos. Uma vez aceito o princpio, sua aplicao direta e simples, envolvendo escolhas apenas no que se refere ao grau de redistributividade. 3. A considerao da capacidade prpria de gasto. Os sistemas de equalizao de receita no so, por definio, mais uma receita, mas um sistema que olha as demais receitas das jurisdies e busca reduzir as diferenas entre elas. Eles tomam como ponto de partida a totalidade das demais receitas prprias, recebidas pelas jurisdies, e determinam a distribuio dos recursos de forma a equalizar a sua capacidade final per capita. Assim, qualquer oscilao significativa na receita prpria de determinadas jurisdies (para mais ou para menos) ir se refletir num movimento compensatrio das transferncias do sistema, trazendo sempre a capacidade de gasto per capita de cada jurisdio a um equilbrio em toda a federao. Como j vimos, h duas federaes importantes que utilizam plenamente sistemas apoiados no PCF. No Canad, temos um sistema em que o critrio de equalizao comanda, e o montante de recursos destinados s transfern-

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cias uma varivel subordinada. O sistema calcula as receitas prprias das provncias. Depois, calcula a receita prpria mdia do conjunto das provncias. Todas as provncias que tm receita prpria abaixo da mdia recebem os recursos necessrios para traz-las at receita per capita mdia da federao. As provncias mais ricas, que tm receita prpria superior mdia, nada recebem, e, portanto, mantm poder de gasto superior ao das demais provncias. J na Alemanha, este sistema aplicado de forma diferente. A receita prpria potencial calculada para cada Lnder (estado), etapa similar quela realizada no Canad. Depois, numa primeira rodada, parte da receita do IVA federal utilizada para reduzir as disparidades entre os diversos lnders. Nesta etapa, as disparidades em capacidade de gasto per capita j so bastante reduzidas. Numa etapa final, definem-se transferncias diretas horizontais entre lnders, de forma que as capacidades de gasto per capita de todas as jurisdies se tornam virtualmente idnticas. Seria aproximadamente equivalente a que, no Brasil, depois da distribuio do FPE, fossem determinadas transferncias adicionais dos estados ricos para os pobres, a partir da sua arrecadao prpria, para tornar quase igual a capacidade de gasto entre os estados. O sistema alemo muito mais redistributivo do que o canadense. Ambos, contudo, tm como lgica bsica equalizar a capacidade de gasto per capita das jurisdies. A diferena que a Alemanha fora transferncias adicionais que retiram recursos das jurisdies ricas, atingindo uma equalizao quase perfeita. No Canad, as transferncias federais se limitam a ampliar a capacidade de gasto per capita dos mais pobres, enquanto os ricos permanecem na mesma situao. O mtodo da equalizao de receitas32 Como j exposto, este sistema utiliza como insumo bsico a receita prpria per capita que pode ser obtida pelos estados a partir de sua competncia tributria. Vamos supor uma federao com 20 estados hipotticos, cuja receita prpria per capita apresenta o perfil indicado no quadro a seguir.

32 Esta metodologia especfica para utilizao da equalizao de receitas foi desenvolvida em trabalho realizado por tcnicos do governo do estado de Gois, em sua participao no Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, em 2007, sob coordenao do Autor. Ver, SILVA, A. L. et alii (2007).

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550 500 450 400 receita per capita 350 300 250 200 150 100 50 0 G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 G10 G11 G12 G13 G14 G15 G16 G17 G18 G19 G20

Governos Ordenadoos por Receita per Capita

O quadro apresenta os 20 estados ordenados por receita prpria per capita. O estado mais pobre obtm apenas 50 unidades monetrias por cidado, enquanto o estado mais rico obtm 500 unidades monetrias por cidado. Este grfico resume a essncia do problema da equalizao horizontal: a federao deve encontrar formas de reduzir a disparidade em capacidade de gasto per capita entre as jurisdies. Vamos admitir que a opo feita por esta federao seja por uma dotao pr-definida de recursos, que pode ser a arrecadao de um dado imposto, ou pode ser um percentual da receita total do governo federal, ou, como no Brasil, uma percentagem da arrecadao do IR e do IPI. Existe, portanto, um dado montante de recursos que deve ser distribudo entre estes estados. A dimenso da dotao total de recursos vai definir, evidentemente, o grau em que as disparidades podero ser reduzidas. Dotaes muito elevadas podem permitir at uma igualao plena da capacidade de gasto, enquanto uma dotao menor poder apenas reduzir parcialmente as disparidades. Dada a dotao, possvel escolher diversos graus de redistributividade para a operao do sistema. Isto feito atravs da seleo do que chamamos de Valor de Referncia (VR). Ele define certo nvel de renda per capita tal que todos os estados que esto acima deste nvel no recebem recursos do sistema, e todos os estados que esto abaixo recebem, de forma inversamente proporcional sua receita prpria.

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550 500 450 400 receita per capita 350 300 250 200 150 100 50 0 G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 G10 G11 G12 G13 G14 G15 G16 G17 G18 G19 G20

receita prpria

Fq 1

Podemos iniciar pela possibilidade que chamaramos de mxima redistributividade: o VR escolhido de forma que os recursos disponveis so esgotados levando os estados mais pobres para o mais elevado nvel de receita per capita possvel. No nosso caso hipottico, vamos supor que este valor de aproximadamente 245 unidades monetrias (UM). Dada a dotao, foi possvel conceder recursos a todos os estados com receita prpria per capita abaixo de 245 UM. Nota-se que quanto mais pobre o estado, maior o volume de recursos per capita ele recebe, de forma a que, ao final, no exista nesta federao estado com capacidade de gasto menor que 245 UM. Por outro lado, os estados mais ricos nada recebem. A rea entre a linha horizontal azul e a linha vermelha, ponderada pelas populaes dos estados envolvidos, iguala a dotao total de recursos disponveis para o fundo. Portanto, quanto maior a dotao total disponvel, mais elevado poder ser o nvel ao qual sero levados os estados mais pobres. No outro extremo, podemos imaginar uma situao em que todos os estados, exceto o mais rico, receberiam algum recurso. Esta seria a opo de mnima redistributividade, e seria indicada por um VR igual receita prpria do estado mais rico (no caso, 500 UM). A linha bege no grfico a seguir apresenta esta situao. Todos os estados, exceto o mais rico, recebem algum recurso, inversamente proporcional sua receita prpria. Como a dotao total passa a ser dividida entre mais estados, piora a situao dos mais pobres.

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550 500 450 400

receita per capita

350 300 250 200 150 100 50 0

G1

G2 G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9 G10 G11 G12 G13 G14 G15 G16 G17 G18 G19 G20

Receita Prpria

Eq - 2

Eq - 3

Uma opo intermediria, indicada pela linha vinho no grfico, adotaria como VR o valor de 350 UM, com o que somente cinco estados ficariam excludos da distribuio, o que melhoraria a dotao dos estados mais pobres em geral, em relao linha violeta. Nos dois casos anteriores, a distribuio feita por um algoritmo que distribui os recursos proporcionalmente diferena entre a receita base da jurisdio e o valor de referncia. Neste modelo, o controle do grau de redistributividade se apoia na definio do VR, pela qual se exclui uma dada quantidade de estados mais ricos da distribuio. Fica evidente que possvel estabelecer de forma objetiva e simples, um processo de elevao constante da redistributividade do sistema ao longo do tempo, o que permite a transio de um sistema de baixa redistributividade (o que se aproxima do brasileiro atual, onde mesmo o DF, muito rico, recebe recursos do FPE, o que no deixa de ser estranho) para um sistema de alta redistributividade, onde os recursos disponveis se concentrem em melhorar a capacidade de gasto dos mais pobres.

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O problema com os SERs receita potencial Os sistemas de equalizao de receita no so isentos de problemas e dificuldades. A principal delas, infelizmente, particularmente grave e relevante para as condies brasileiras: para operarem de forma eficiente, sem gerar incentivos perversos, estes sistemas tm que utilizar como referncia a receita potencial, e no a receita efetiva de cada jurisdio. Em geral, nas federaes, existe uma atribuio uniforme de impostos para os governos subnacionais, todos detm os mesmos poderes tributrios. O Brasil no exceo. A receita fiscal obtida por cada estado atravs de cada um dos impostos que controla depende, primeiro e principalmente, da densidade econmica do estado, ou seja, da dimenso da respectiva base tributria. Depende, depois, da eficincia da administrao tributria do estado e de sua postura tributria, ou seja, at que ponto ele fiscaliza rigorosamente e explora adequadamente esta base. Finalmente, depende tambm do grau de presso tributria que a sociedade local aceita que seja imposto aos seus cidados, sob a forma de alquotas mais elevadas para os impostos. No caso brasileiro, assume especial importncia tambm outro fator: o grau em que cada governo concede incentivos e abatimentos tributrios para fins de desenvolvimento econmico. Tomando o mesmo imposto por exemplo, o ICMS , estados diferentes auferiro receitas diferentes porque so desigualmente desenvolvidos, ou porque um deles menos eficiente na arrecadao, ou porque um deles estabelece alquotas mais elevadas sobre certos setores, ou ainda porque um deles oferece subsdios tributrios mais amplos (guerra fiscal) do que o outro. A noo de receita potencial refere-se receita que cada estado obteria caso todos eles impusessem as mesmas alquotas, apresentassem eficincia mdia na administrao tributria e concedessem incentivos e abatimentos rigorosamente iguais. Em suma, indica qual seria a receita per capita do estado que decorreria exclusivamente da sua capacidade econmica, mantidos iguais todos os aspectos que decorrem da poltica tributria dos estados. Porque a equalizao deve tomar como referncia a receita potencial e no a receita efetiva? H duas boas razes. Primeiro, no caso do uso da receita efetiva, um estado que intencionalmente reduza sua tributao (menor esforo de fiscalizao, reduo de alquotas, etc.) seria premiado, pois, ao se reduzir sua receita efetiva, o sistema aumentaria sua dotao do fundo.

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Em segundo lugar, se a sociedade de dado estado decide, atravs de seus governos representantes, ampliar a carga tributria prpria acima da mdia do pas, visando investimentos ou melhoria de servios, ela seria penalizada se o critrio fosse receita efetiva, pois o aumento de sua receita, decorrente de esforo fiscal prprio, resultaria em perda de dotao do fundo. Ambas as situaes no ocorreriam caso a referncia fosse a receita potencial e no a efetiva. Mesmo que o estado afrouxe sua arrecadao, o sistema vai sempre considerar a receita que poderia ser arrecadada. Da mesma forma, se o estado tributa mais pesadamente do que a mdia do pas, o sistema vai considerar apenas a receita que corresponde a esta presso tributria mdia. Devemos retomar este ponto mais adiante, na discusso do caso brasileiro, para discutir alternativas que permitam contornar esta dificuldade. O problema de regular o grau de redistributividade Qualquer sistema de equalizao, paramtrico ou centrado nas receitas, deve ter como condio essencial garantir aos governos e sociedade a possibilidade de adotar diferentes graus de redistributividade. Isto se aplica particularmente aos sistemas que utilizam dotaes pr-definidas de recursos, como a o caso mais frequente. Se tomarmos como exemplo o Brasil, nosso sistema, para os estados, tem uma dotao dada de recursos: 21,5% da arrecadao do IR e do IPI. Dada a dotao, deve-se poder escolher entre alternativas mais ou menos redistributivas. A opo mais radical seria utilizar os recursos exclusivamente para melhorar a situao fiscal dos estados mais pobres, e excluir totalmente os ricos. No outro extremo, o sistema poderia conceder algum recurso a todos os estados, evidentemente concedendo maiores recursos para os mais pobres. O sistema atual do FPE no Brasil deste segundo tipo. Todos os estados, mesmos os mais ricos, recebem dotaes do fundo. Existem duas formas bsicas para definir o grau de redistributividade de qualquer sistema de equalizao. A primeira simplesmente excluir da distribuio dos recursos um conjunto de jurisdies mais ricas e desenvolvidas, estabelecendo algum critrio de corte que selecione apenas jurisdies mais pobres.

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Isto pode ter como critrio o PIB, a renda per capita, ou ainda receita tributria prpria33, ou simplesmente, de forma discricionria, a excluso de determinadas jurisdies. Nos sistemas existentes, esta opo , em geral, adotada quando o sistema de equalizao visa apenas aumentar a capacidade fiscal dos mais pobres, como tipicamente o caso no Canad. Quando o sistema visa transferir um volume maior de receitas que compe financiamento necessrio mesmo para provncias e estados mais ricos, ento todos so includos no processo (como o caso no sistema australiano34). No caso da equalizao de receitas que modelamos acima, o instrumento para definir o grau de redistributividade o Valor de Referncia (VR). A segunda forma a adoo do que vamos chamar, para adotar uma linguagem compatvel com os sistemas brasileiros, de reservas: define-se que x% dos recursos sero distribudos entre estados mais pobres, e y% dos recursos sero distribudos entre os ricos, definindo tambm algum critrio para separar os dois universos. As reservas so, na sua essncia, um mecanismo pelo qual desmembramos o fundo redistributivo em dois ou mais fundos, cada um deles distribuindo recursos para um determinado conjunto de jurisdies e, eventualmente, por diferentes critrios. evidente que a primeira forma indicada acima um caso especial da segunda, com a dotao dos estados mais ricos reduzida a zero. A forma tecnicamente mais razovel de fazer isto utilizar algum indicador macroeconmico ou social como referncia. Por exemplo, x% dos recursos seriam distribudos entre as jurisdies que tm renda per capita abaixo da mdia do pas, e y% seriam distribudos entre as jurisdies que ficam acima da renda mdia do pas, com x > y. No caso brasileiro, o FPE vigente utiliza um conceito muito peculiar de reserva: 85% dos recursos so reservados para estados das regies NO-NE-CO, e 15% so distribudos entre os estados do Sul e Sudeste. Cada um destes sub-fundos utiliza os mesmos critrios para alocar recursos entre seus clientes (iremos retornar a este ponto mais frente). Nota-se, porm, que a sentena recente do STF condenou este tipo de reserva por macrorregies, juntamente com a tabela de coeficientes fixos por estado, por ser um dispositivo esttico e arbitrrio. No entanto, outras formas de implementao
33

Como j dito, no Canad, o sistema exclui dos benefcios todas as provncias cuja receita fiscal prpria seja superior mdia nacional das receitas prprias.

34 Na Austrlia, a dotao de recursos que distribuda pela equalizao abrange toda a receita do IVA, que federal. Seria como se, no Brasil, ao invs de imposto de renda e IPI, os recursos dos fundos de participao fossem constitudos pela receita global do ICMS. Neste caso, necessariamente todos os estados teriam que participar, ainda que com benefcios maiores para os mais pobres.

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das reservas, como o modelo canadense, em que a referncia a renda mdia per capita, no teria porque ser contestado, ja que dinmico. Em princpio, os dois mtodos de regulao do grau de redistributividade podem ser utilizados tanto em sistemas paramtricos como em sistemas de equalizao de receitas. Mas, de forma geral, os mtodos paramtricos que vm sendo concebidos no Brasil, desde os anos 60 utilizam amplamente reservas, ou seja, optam pelo fatiamento da dotao de recursos. possvel conceber um sistema de equalizao de receitas que combine, por exemplo, reservas dinmicas (pela renda mdia, la canadense) e diferentes VRs. Equivaleria a dividir a dotao em dois fundos, aplicando a cada um deles um ndice de redistributividade diferente. Veremos adiante que h propostas atuais neste sentido. Necessidades fiscais versus capacidade de gasto O objetivo deste item aprofundar alguns aspectos comparativos entre os dois sistemas tipo ideal que foram apresentados. No debate brasileiro recente fica clara, como veremos em detalhes frente, uma forte preferncia pela utilizao de SPs e uma clara rejeio ao uso de SERs. Em parte isto explicado pela tradio brasileira em usar SPs, mas as razes principais so alguns argumentos tericos e certo pragmatismo imediatista. Deixaremos este ltimo aspecto para analisar na parte aplicada deste trabalho, e cuidaremos agora dos argumentos tericos. Qual exatamente a diferena entre SP e SER? O foco principal das crticas aos SERs, tal como frequentemente formuladas por tcnicos estaduais, reside em ponto que j discutimos antes: tais sistemas no so diretamente sensveis s necessidades e custos. A chave da questo, neste ponto, reside na palavra diretamente inserida no pargrafo anterior. A leitura mais simplista e usual parece ignor-la, com o que a frase ficaria SERs so insensveis s necessidades sociais, e olham apenas as receitas. Vamos examinar isto em mais detalhes.

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CASO HIPOTTCO DE EQUALIZAO - REC. P. CAPITA UNID. MONETRIAS

E20 E19

E18 E15 E16

REC. P. CAPITA

E17

E13 E14 E10 E9

E2 E4 E7 E8E6

E12 E11

E3

E5

Todos provavelmente concordariam, como ponto de partida para montar um bom sistema, com a constatao de que as jurisdies envolvidas tm certa receita prpria decorrente de sua capacidade econmica. O grfico apresenta este perfil para20 estados do Brasil em 2010, segundo o conceito de receita prpria disponvel (receita base) apresentado no Anexo 2. Os estados esto ordenados da menor para a maior receita prpria. Omitimos a identificao individual, para preservar a generalidade do argumento. Todos tambm concordariam que o objetivo do sistema seria gerar o movimento da curva no sentido horrio, tal como ilustrado, concedendo mais recursos para os que tm menos. Seja um SP, seja SER, o objetivo final sempre o mesmo: aumentar a receita disponvel das jurisdies pobres. Qual a diferena bsica entre os dois sistemas, deste ponto de vista? O SER toma como referncia direta a receita prpria, e com isto pretende estar aferindo indiretamente as necessidades, pois jurisdies mais pobres e mais necessitadas, em geral, tm menores receitas per capital. J os SPs tomam como referncia direta alguma medida de necessidades, e, com isto, pretendem estar aferindo indiretamente a receita prpria, pois em geral jurisdies com maiores necessidades tero menores receitas. Assim sendo, o SER ir gerar resultados insatisfatrios nos casos em que a relao inversa entre receitas e demandas no se verificar. Por exemplo, um estado que tenha IDH elevado e, ao mesmo tempo, receitas prprias mais

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baixas do que aquela de estados em condies sociais semelhantes, seria relativamente beneficiado com recursos maiores. Ainda assim, haveria alguma lgica nisto, pois o suposto que todos cidados do pas devem ter garantido um nvel semelhante de atendimento com servios pblicos. Mas, mutatis mutandis, os SPs iro gerar igualmente resultados insatisfatrios quando a relao inversa entre a necessidade medida pelos parmetros e a receita prpria no se verificar. Por exemplo, um estado com necessidades altas, se medidas pelo parmetro (por ex., o IDH) e, ao mesmo tempo, receitas relativamente elevadas em relao a estados com o mesmo IDH, tambm ser sobrefinanciado. Neste caso, no haveria qualquer lgica neste resultado. Portanto, no h diferena essencial sob este aspecto. Tudo depende do grau em que exista correlao inversa entre receitas prprias e o indicador utilizado para a distribuio. Qual , ento, a diferena realmente fundamental entre os dois sistemas? Ela reside em que o SER obedece intrinsecamente estrutura das receitas prprias, enquanto o SP livre disto. No SER, a diferena de tratamento aplicada a duas jurisdies depende diretamente das diferenas em suas receitas prprias per capita. A lgica do sistema que, se possvel, tal como acontece na Alemanha, todas as jurisdies disponham de exatamente a mesma capacidade de gasto per capita. Esta situao seria o estgio final de perfeio na operao do sistema. No seria possvel, portanto, em um SER exclusivamente apoiado no princpio da capacidade fiscal, gerar uma situao em que um estado com menor receita prpria que outro terminasse com maior receita final que este. Grande parte das crticas feitas alternativa da equalizao por tcnicos estaduais tem a ver com este ponto, e podem ser resumidas na situao exposta nos dois grficos abaixo, utilizando os mesmos dados reais para alguns estados brasileiros. Vamos supor, para facilitar, como ponto de partida, a alternativa de equalizao pelo VR de mxima redistributividade (a argumentao aqui apresentada se mantm para qualquer valor de VR). O primeiro grfico mostra esta situao, em quadrados. Nesta opo, os estados de E1 a E9 receberiam receita final per capita igual a R$800, sendo que E1 receberia do SER mais que E2, este mais que E3 e assim por diante, e os estado de E10 para cima nada receberiam.

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CASO HIPOTTCO DE EQUALIZAO - REC. P. CAPITA UNID. MONETRIAS

E20 20 E18 18 E15 1 E1 E16 E13 E14 1 E10 10

E4 E2 E6

E17 E17

E19 E19

E1 E12 E11 E11

E9 E9

E7 E8 E7 E8 E3 E5 5

CASO HIPOTTCO DE EQUALIZAO - REC. P. CAPITA UNID. MONETRIAS

E20 E18 E15 E16 E13 E14 E10

E4 E2 E6

E17

E19

E12 E11

E9

E7 E8 E3 E5

Argumentam os crticos que as necessidades fiscais podem ser to desiguais que, dada a curva de receita prpria dos estados, a distribuio mais apropriada seria dada pela situao mostrada no segundo grfico, em pontos redondos. Ou seja, E2 e E6, devido s suas necessidades peculiares, exigiriam mais recursos per capita, e E4 menos recursos per capita, que resultaria da considerao exclusiva das receitas prprias. Em outras palavras, a receita prpria seria um mau indicador das necessidades.

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A argumentao tem, em princpio, fundamento. De fato, como a equalizao no enxerga diretamente necessidades, caso a situao seja como descrita o sistema vai errar, porque trata os estados conforme sua posio na estrutura de receitas prprias. exatamente esta a situao que levou ao desenvolvimento do sistema australiano de equalizao: a existncia de uma provncia enorme na regio norte do pas, com populao aborgine esparsa e dificuldades de acesso. No nosso exemplo, esta jurisdio corresponderia aos estados E2 e E6. E exatamente pela provvel existncia de situaes em algum grau semelhantes no caso brasileiro que defendemos, neste trabalho, a mdio e longo prazo, a adoo de um sistema nos moldes do australiano. Estes argumentos indicariam, decisivamente, que os SPs seriam a melhor opo? Somente se fosse possvel conceber um sistema de parmetros capaz de atingir aquele resultado ideal. Isto, contudo, pressupe que se tenha conhecimento adequado das necessidades, para no falar dos custos. Como no existe este conhecimento ( de fato no sabemos o quanto a receita final disponvel de E2 e E6 teria que ser maior que o resultado gerado pela equalizao), qualquer tentativa de definir parmetros que atendam a esta finalidade vai escorregar, inexoravelmente, para uma defesa simples de interesses imediatos de regies diversas, cada ator defendendo parmetros que resultem em maior receita para seu oramento. O conhecimento necessrio para fazer o ajustamento indicado acima viria com a mensurao adequada de necessidades para todos os encargos atribudos aos estados. Ao fazer isso, existiriam todas as condies para implementao do modelo australiano, e no seriam mais necessrios parmetros. Isto resulta num paradoxo: a condio de viabilidade poltica de SPs o conhecimento das necessidades, e este, por si, torna dispensvel o uso de parmetros. Finalmente, vale sempre lembrar que quando uma dada necessidade fiscal colocada como parmetro, inegvel que surge um desincentivo (ou uma reduo de incentivo) a que os governos atuem no sentido de atender rapidamente quela necessidade. No limite, se o nico parmetro fosse, por exemplo, a taxa de pobreza da jurisdio, haveria um srio incentivo perverso embutido no sistema.

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Sobre o papel que cumpre um sistema redistributivo Outras questes importantes na escolha entre SP e SER emergem quando consideramos uma questo fundamental: qual o objetivo das transferncias redistributivas nas federaes modernas? Aqui devemos estabelecer outra importante diferena na tipologia das transferncias verticais. Elas podem ser livres ou condicionadas. Transferncias livres so aquelas que entregam os recursos na entrada do oramento subnacional, sem qualquer restrio quanto ao seu uso. Consequentemente, cabe ao governo local/regional, atravs de seu Executivo e sua cmara de representantes, decidir o uso a ser dado aos recursos. Transferncias condicionadas so entregues ao governo subnacional j com destinao certa: sade, educao, infraestrutura, etc. O oramento local/regional no tem autonomia para redefinir a destinao destes recursos. Pois bem, em todas as federaes mais importantes do mundo as transferncias redistributivas, aquelas oferecidas atravs dos sistemas de equalizao que estamos discutindo neste trabalho, so transferncias livres, assumem o formato de uma participao do GSN na receita do governo central35 . O objetivo complementar a capacidade prpria e autnoma de gasto destes governos, sem qualquer condicionalidade. Visa que cada oramento subnacional tenha poder autnomo para decidir como gastar um montante de recursos per capita que seja aproximadamente semelhante ao dos demais, mesmo que ele seja mais pobre. Este um aspecto relevante da autonomia dos governos subnacionais. Ter autonomia sem contar com recursos suficientes ilusrio. Autonomia de fato ter liberdade oramentria e contar, ao mesmo tempo, com os recursos livres mnimos necessrios para cumprir as obrigaes da jurisdio. Por outro lado, na maioria das federaes, existem sistemas de transferncias verticais condicionadas, que podemos chamar de programas nacionais: o Governo Central transfere os recursos, mas so os governos subnacionais que executam o gasto e oferecem os servios. Estes servios tm que ser oferecidos, em geral, segundo standards uniformes, definidos em legislao
35 Grosso modo, as transferncias livres podem ser divididas em devolutivas, quando o GF transfere recursos proporcionalmente ao que foi arrecadado na jurisdio (a proporo podendo ser 1) e redistributivas, onde se encaixam os sistemas de equalizao, quando a jurisdio recebe recursos que no poderia (no teria capacidade fiscal para) arrecadar de seus cidados.

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nacional, o que permite garantir certa equidade no acesso aos servios para todos os cidados, independente da jurisdio a que pertencem. O mais frequente que tais sistemas nacionais sejam adotados nas reas de servios bsicos mais sensveis, como educao e sade. No Brasil, os casos tpicos so o SUS - recursos federais, execuo do gasto controlada pelos governos subnacionais, normas gerais uniformes a nvel nacional e o Fundeb um sistema de trocas intra-estaduais que redistribui os recursos dos oramentos subnacionais vinculados educao entre os governos, tendo como critrio o nmero de matrculas, complementado por transferncias federais para os estados mais pobres. Em suma: os sistemas mais comuns de transferncias, que permitem adequar recursos a encargos nas federaes descentralizadas, combinam dois tipos de transferncias, as livres e as condicionadas, cada uma delas cumprindo uma funo distinta. As transferncias livres, das quais as mais importantes so oferecidas pelos sistemas de equalizao que estamos estudando aqui, complementam a capacidade prpria autnoma de gasto de cada jurisdio, tornando-a capaz de executar seus encargos gerais de forma mais eficiente. Neste sentido, elas alavancam a autonomia oramentria destes governos. As transferncias condicionadas visam setores especficos de servios, e podem ser distribudas de forma a dar conta das diferenas em necessidades setoriais especficas entre as jurisdies. Estes aspectos tm trs implicaes importantes para a nossa presente discusso. Primeiro, sendo as receitas livres, faz pouco sentido distribuir recursos com base em coquetis variados de parmetros que no guardam relao com a estrutura dos gastos da jurisdio, em situaes nas quais o oramento subnacional rgido. Em geral, a autonomia dos oramentos subnacionais relativa. Existe uma estrutura de gastos que determinada pela dimenso dos encargos atribudos a cada governo, e pela eventual existncia de vinculaes oramentrias a setores fundamentais, como ocorre no Brasil com sade e educao. A utilizao de um parmetro tipo infraestrutura, por exemplo, vai direcionar mais recursos para certos estados, mas o gasto em investimento deste estado vai depender de suas outras decises sobre gastos correntes, e das vinculaes que lhe so impostas. Em ltima instncia, a estrutura do gasto subnacional fortemente condicionada por um padro, relativamente rgido. Assim, faz mais sentido utilizar parmetros que reflitam os encargos, por exemplo, no atual caso, dos governos estaduais.

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Isto o que, essencialmente, faz o sistema australiano de mensurao de necessidades. Todas as responsabilidades das provncias so avaliadas em termos de custos e necessidades. Quando no dispomos de indicadores capazes de refletir este conjunto de encargos, os parmetros se tornam arbitrrios e deixam de ser adequados para uma boa distribuio. Em segundo lugar, no faz muito sentido utilizar parmetros setoriais e especficos para a distribuio, visando cobrir setores que seriam mais eficientemente financiados por programas nacionais, em que o GF transferisse recursos vinculados, subordinados a um planejamento de mbito nacional. Este o caso por excelncia de setores de infraestrutura em geral, tanto econmica como social. Qual a lgica de introduzir, por exemplo, coeficientes de estradas pavimentadas na distribuio do FPE, quando a maioria dos estados brasileiros tem sua capacidade de investimento limitada pela presso dos gastos correntes, independente da a situao das estradas? Faria mais sentido criar, para a infraestrutura, a mesma sistemtica utilizada para a sade e educao. Porque isto no ocorre? Por um lado, o GF no quer ouvir nada sobre este tema porque ele tem grande chance de desaguar em maiores aportes para os GSNs. Por outro, os GSNs no tm grande interesse por recursos vinculados, ainda que eles venham diretamente formatados e adequados s suas necessidades. Preferem receber o recurso livre, com o que se rompe o nexo entre a inteno da distribuio e a composio efetiva do gasto. Assim sendo este o ponto essencial , as transferncias redistributivas, os sistemas de equalizao, no so a soluo ampla, completa e nica para o problema da necessidade de recursos dos GSNs, mas devem ser complementadas por programas nacionais que visem o financiamento dos setores especficos mais sensveis e importantes, onde haja maior disparidade nas necessidades regionais e se exija um sistema flexvel que possa direcionar recursos para onde eles so necessrios, como o SUS e o Fundeb fazem no Brasil. Isto mesmo que custa de algum sacrifcio da autonomia subnacional, que no um valor em si mesmo. Quanto mais forte for a preferncia, na federao, por autonomia subnacional, maior ser a necessidade de um sistema amplo e abrangente de mensurao de necessidades pelo perfil dos encargos subnacionais, para que a distribuio seja adequada. No entanto, o paradoxo destes sistemas apoiados em transferncias livres que a distribuio garante a possibilidade do gasto adequado, mas no garante a sua realizao efetiva.

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Concluses: dois (ou trs) sistemas em perspectiva

Numa tentativa de sntese, entendemos poder sustentar os seguintes pontos: 1. A forma mais sofisticada e precisa de equalizao horizontal seria aquela adotada pela Austrlia, que toma como referncia a receita prpria potencial e a pondera com a ajuda de indicadores especficos de necessidades sociais e custos de proviso. o nico sistema que abrange os dois lados da equao fiscal-oramentria dos governos: a sua capacidade prpria de se financiar e as caractersticas especficas das demandas pelos servios pblicos a que deve atender e os seus respectivos custos. Para uma federao como a brasileira, com diferenas de grande monta em necessidades e custos, este sistema seria, de fato o mais eficiente. 2. Os SPs conseguem apenas uma aproximao rstica e altamente imprecisa das necessidades fiscais, e ignoram totalmente as diferenas na capacidade de autofinanciamento das jurisdies. As transferncias de equalizao so apenas mais uma fonte de receitas independente. Disto resulta que, por exemplo, se utilizamos como parmetro o IDH, estados com IDH elevado e baixa receita per capita acabaro obtendo receita final mais baixa do que os outros. Da mesma forma, estados com IDH baixo e receita prpria elevada acabaro sobre financiados, comparativamente s condies dos outros. Outra consequncia disto que oscilaes na receita prpria dos estados, decorrente de ciclo econmico, evoluo de mercados e acidentes naturais, no sero refletidas nas transferncias. Finalmente, tais sistemas so rgidos a curto e mdio prazo, devido periodicidade de produo dos parmetros utilizados. 3. A vantagem do sistema tipo australiano fortemente compensada pelas enormes dificuldades (e custos) associada sua implementao. Muitos pases em desenvolvimento teriam enorme dificuldade para produzir as estatsticas e levantamentos necessrios para tal empreitada. Este efetivo dilema remeteria para a alternativa canadense

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ou alem, em que onde o sistema se limita a equalizar a capacidade de gasto per capita, no levando em considerao diferenas de custo e necessidades36. Vale registrar tambm que estes dois pases podem utilizar um sistema simples de equalizao de receitas porque a dimenso das disparidades inter-regionais nestes pases muito menor. Num pas com altas disparidades, obter, a mdio prazo, um sistema de avaliao de demandas e custos seria altamente recomendvel. 4. A primeira grande vantagem do SER sua relativa simplicidade: exige apenas uma estimativa da receita potencial, sem considerao para custos e necessidades. Por este motivo, ela deve ser tomada como uma opo preliminar, que, por si mesma, apresenta vantagens, e que pode, no futuro, ser substituda por um sistema mais sofisticado, australiana. Por outro lado, esta grande vantagem pode ser tornar um obstculo, quando o pas tem um sistema tributrio subnacional que dificulta a avaliao da receita potencial dos governos. 5. A segunda e principal vantagem do SER decorre de que o sistema toma em considerao as demais receitas da jurisdio, no se colocando, como no caso dos sistemas paramtricos, como mais uma receita que, ao ser combinada com receitas prprias muito diferentes, pode gerar resultados pouco equilibrados. Isto torna o sistema efetivamente equalizador, no sentido de que qualquer tendncia de que as receitas prprias potenciais de uma dada jurisdio se afastem da trajetria mdia das receitas das jurisdies envolvidas, o sistema imediatamente ir alterar as dotaes, compensando a diferena. 6. No correta a assertiva de que os SPEs no enxergam necessidades. Eles apenas no olham diretamente para elas. A nica restrio dos SPEs que eles no podem alterar a hierarquia das jurisdies, estabelecida pela receita prpria. Em contraposio, os SPs so inteis sem, mensurao precisa de necessidades, degenerando o processo para defesa de interesses regionais, e so desnecessrios se
36 Registra-se, de passagem, que, no caso brasileiro, um princpio puro de equalizao de capacidade de gasto seria favorvel, em muitos casos, s regies atrasadas, pois provavelmente a maior parte dos servios sociais tem menor custo de proviso nestas regies vis--vis as regies desenvolvidas, principalmente pelos nveis mdios salariais. Por outro lado, quando observamos o problema do aumento do nvel tecnolgico dos servios (por exemplo, em sade) possvel que tenhamos o efeito contrrio, custos mais elevados na periferia.

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existe a mensurao de necessidades. Desta forma, para a realidade brasileira atual, em termos imediatos, entendemos ser adequado um sistema de equalizao de receitas na forma mais simples, de equalizao de capacidade de gasto per capita,como primeiro passo para uma etapa posterior, de mdio prazo, em que se avalie em profundidade a possibilidade de criar instrumentos de mensurao de necessidades e custos. 7. Pode no ser o caso de adoo de um sistema completo e detalhado de mensurao de necessidades, na medida em que o GF esteja aberto para a possibilidade de ampliar a quantidade do que chamamos de programas nacionais, incluindo outras reas prioritrias de atuao subnacional alm de sade e educao. Para muitos analistas relevantes, provvel que melhores resultados possam ser obtidos por este caminho do que pelo complexo caminho dos SDRs. Podemos destacar mais uma vez a posio de SHAH:
Compensaes para necessidades fiscais so importantes, mas, em nome de simplicidade e objetividade, ao invs de implementar uma abordagem de equalizao de necessidades fiscais pode ser melhor obter compensao de necessidades em uma base servio por servio, atravs de transferncias referidas a resultados operacionais [output based transfers].

O autor refere-se a transferncias condicionadas para setores especficos da atuao subnacional, mas com a condicionalidade expressa em metas e resultados e no apenas na vinculao simples do gasto setorial. No somos to otimistas quanto possibilidade de uma substituio plena de equalizao por transferncias condicionadas, inclusive porque existe a um trade off que SHAH omite, que se refere diminuio sensvel na autonomia dos governos. No entanto, em harmonia com o que j afirmamos antes (ver pg. 56-59), estamos de pleno acordo que no se pode jogar toda a carga de reduo das disparidades sobre os ombros de sistemas de equalizao, havendo amplo espao para utilizao de programas nacionais. O sucesso do SUS e do FUNDEB no Brasil confirmam esta proposio. Vale registrar, para concluir o tpico, que, mesmo na federao que mais longe levou a sofisticao da equalizao, a Austrlia, cerca de 40% das transferncias federais so, de alguma forma, condicionadas.

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ITEM 2

O CASO BRASILEIRO: VELHOS MODELOS E NOVAS (VELHAS) PROPOSTAS

No Brasil, equalizao de receitas sempre significou, desde sua introduo nos anos 60, alguma modalidade de sistema paramtrico. Quase meio sculo depois, as novas propostas apresentadas no Congresso para atender exigncia do STF so mais do mesmo: variantes do sistema paramtrico. S muito recentemente, como veremos, aps a sentena do STF, comeamos a abrir a perspectiva para considerar a experincia internacional. Neste item, nossos objetivos principais so: Descrever a evoluo do sistema paramtrico do FPE brasileiro; Avaliar os resultados de uma tentativa de retorno aos critrios antigos do FPE; Discutir os mritos dos novos sistemas paramtricos que tm sido propostos nos ltimos anos.

Fique claro, portanto, que no estamos considerando ainda aqui a alternativa da equalizao. Vamos resumir brevemente a conhecida histria do fundo de participao dos estados. Foi concebido na reforma tributria de 1965/7, como um dispositivo do ento criado Cdigo Tributrio Nacional (Lei 5172/1966). Constitua-se, ento, no a primeira verso mais sria e consistente de transferncias redistributivas na federao brasileira37. Foram criados dois fundos, um para estados e outro para municpios, ambos alimentados por 10% da arrecadao do imposto de renda e IPI38. Ponto fundamental: sob um regime autoritrio, e sem existir previamente qualquer sistema de equalizao, o sistema foi, de fato, outorgado pelo Prncipe, sem qualquer participao dos governos subnacionais no processo.

At ento, as transferncias existentes eram precrias, inconstantes e sem critrios bem definidos. Registra-se, de passagem, que esta mais uma jabuticaba, algo essencialmente brasileiro: em nenhuma outra federao, que seja do nosso conhecimento, existem transferncias diretas do governo federal para governos locais, em carter sistemtico e regular.
37 38

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As regras bsicas do FPE permaneceram bastante estveis por mais de duas dcadas39. O sistema ento concebido era do tipo paramtrico, utilizando a extenso territorial e o inverso da renda per capita como parmetros para ponderar a distribuio feita em base populacional. Cinco por cento da dotao era distribuda proporcionalmente extenso territorial, e 95% distribudos conforme populao, ponderada pelo inverso da renda per capita. Resultava disto que a populao comandava a distribuio de 47,5% dos recursos, e o inverso da renda, outros 47,5%. No mtodo de clculo adotado, tanto o fator indicativo da populao como o fator indicativo do inverso da RPC no eram uniformes, sendo introduzida uma correo que tornava a distribuio mais favorvel a estados pequenos e pobres e menos favorvel a estados grandes, em populao. Para os dados atuais, esta tabela teria como principal efeito limitar a participao de SP, que tem 20% da populao total. Paradoxalmente, esta correo tambm impunha limites para a participao de estados cuja renda per capita fosse muito menor que a mdia do pas40. Voltaremos a considerar estes dispositivos com mais ateno adiante. Em 1976, visando tornar mais redistributivo o sistema, foi introduzido pela primeira vez o conceito de reserva: 80% dos recursos deveriam ser distribudos entre todos os estados, e 20% constituiriam recursos adicionais distribudos apenas aos estados do Norte e Nordeste, ambas as parcelas subordinadas aos mesmos critrios descritos acima. Tudo indica que, naquele momento, o Centro-Oeste ainda no tinha peso econmico e poltico para reivindicar status de regio atrasada, o que mudaria mais tarde. A adoo das reservas como forma de aumentar a sua redistributividade introduziu, evidentemente, uma rigidez espria ao sistema. Ao invs de adotar um critrio tambm dinmico de reservas (por exemplo, estabelecer reservas com base na renda mdia per capita41), predominou a ento j velha e carcomida diviso entre pobres e ricos pelas fronteiras polticas macrorregionais,
A formulao detalhada das regras pode ser obtida na prpria lei - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ L5172.htm ou ento, para uma descrio detalhada, ver SILVA, A.L. et alii (2007). 40 Ver Lei 5172/66, captulo III, sees I e II. Este vis assumia a forma de duas tabelas, pelas quais estados com populao menor que 2% do total do pas, recebiam fator representativo 2, e aqueles com populao maior que 10% recebiam apenas o fator representativo 10, mesmo que contassem com 20% da populao total. Por outro lado, o fator representativo do inverso da renda per capita continha um piso para os mais desenvolvidos e um teto para os muito atrasados, ou seja, eram corrigidos os outliers. 41 Em 1989, um projeto foi formulado sob iniciativa de Fernando Henrique Cardoso, propondo que a reserva fosse estabelecida em x% para estados com receita per capita abaixo da mdia e o restante para estados com RPCacima da mdia.
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originada nos tempos da SUDENE. Assim, estados que cresciam rapidamente nas regies atrasadas seriam beneficiados, e estados que cresciam mais lentamente nas regies desenvolvidas seriam prejudicados, o que est em conflito direto com a noo mesma de equalizao. Mais importante, contudo, que, na medida em que ocorresse convergncia, ou seja, que as regies mais atrasadas reduzissem sua distncia em capacidade econmica perante o Sul-Sudeste, o sistema no realizaria a redistribuio entre estas regies. O que estava sendo sacramentado era o direito eterno das regies Norte e Nordeste a uma parcela fixa do bolo, independentemente do quanto crescessem em termos econmicos. O grfico 1, abaixo, ilustra estas dificuldades. Em 1965, poca da criao do CTN, a RPC da regio Centro-Oeste era igual a 80% da renda mdia brasileira, enquanto a da regio Sudeste era superior a 140%. Em 2003, estas relaes evoluram para 107% e 130% respectivamente, ou seja, a diferena caiu de 60 p.p. para 23 p.p. em relao mdia nacional. A regio Norte aumentou em cerca de 20% sua relao com a renda mdia brasileira, enquanto sua participao no FPE permaneceu inalterada. As ditas regies atrasadas aumentaram sua participao em relao renda mdia nacional em cerca de 50% no agregado. Mais importante ainda, internamente s regies, tm ocorrido mudanas significativas, que tornam imprecisa qualquer considerao de necessidade relativa de recursos a partir da grosseira diviso tradicional em macroregies. H casos de estados nordestinos que tm apresentado crescimento maior do que a mdia da regio (como a Bahia) e outros nas regies desenvolvidas, com taxas de crescimento abaixo da mdia (alguns estados da regio Sul). Mesmo assim, dentro dos limites impostos pela Reserva, o sistema ainda atuava de forma dinmica, redistribuindo recursos dos estados mais ricos e que cresciam mais depressa para os menos dinmicos, dentro de cada um dos mundos criados pela Reserva. O que foi feito em 1989, pela LC 62, foi simplesmente abolir todo este carter dinmico.

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GRFICO 1 EVOLUO RENDA PER CAPITA RELATIVA POR REGIO 1939 2004 (MDIA BRASIL = 100)

A Constituio de 1988, em suas disposies transitrias, estabeleceu que os critrios de rateio deveriam sofrer uma ampla reviso. Isto foi tentado em 1989, dando margem a um desgastante e conflituoso processo sem qualquer sucesso. Governos estaduais e o Congresso Nacional no conseguiram chegar a um acordo sobre um novo sistema. Ao fim, um grande acordo poltico foi estabelecido e a LC 62/1989 congelou os coeficientes de distribuio, aps corrigi-los para uma nova regra de reservas: 1. 85% reservado para regies, CO, NO e NE. 2. 5% para regies S e SE, tendo sido arbitrados os coeficientes de SP (1%) e ES (1,5%). Ponto essencial que esta lei, em sim mesma, no contm quaisquer critrios de rateio. No foi feito o que era exigido na Constituio: a redefinio de critrios de equalizao. Ela se limita a decretar uma dada distribuio,

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corporificada num anexo da LC 62, que continha 27 percentuais, vigentes at 1991, e a estabelecer que nova legislao deveria ser criada para definir novos critrios, vigentes a partir de 1992. Isto nunca foi feito e a o Anexo se transformou em uma duradoura partilha esttica de recursos. So escassas as informaes sobre quaisquer critrios tcnicos que tenham orientado a elaborao do Anexo. Tudo indica que isto tenha sido essencialmente ad hoc, simplesmente realizando ajustes sobre a distribuio de recursos ento vigente, decorrente da aplicao anterior do sistema CTN. Por isso a distribuio gerada por esta lei reflete, em grande parte, os critrios do CTN tal como aplicados em 1988. A partir deste momento, o sistema de redistribuio brasileiro se converteu em um simples compartilhamento esttico da receita federal pelos estados brasileiros. Este carter esttico foi questionado pelas ADIs, o que nos levou situao atual.

A situao atual
Os coeficientes de distribuio hoje vigentes, congelados por vinte anos, no guardam mais qualquer relao com os resultados que seriam gerados se o sistema CTN estivesse operante. Em outras palavras, a sua simples recomposio, como mostraremos detalhadamente frente, provocaria fortes perdas e ganhos com tendncia a beneficiar as regies desenvolvidas, as quais, perante o critrio original, tm sido prejudicadas neste perodo. Durante vinte anos, surgiram inmeras propostas de reforma do FPE, mas, na sua grande maioria, viciadas pelo uso de um ou outro dos recursos ora condenados pela sentena do FPE: ndices fixos ou reservas apoiadas em critrios no dinmicos, como macrorregies. Hoje, de fato, apenas trs projetos apresentados aps a sentena do STF so slidos no sentido de no abrir possibilidades para futuros questionamentos de constitucionalidade (mais informaes frente). Assim, a sentena do STF estaria impondo aos estados brasileiros e ao Congresso a realizao de uma faanha indita: chegar a um consenso sobre critrios de distribuio. Vale lembrar que esta discusso no foi feita no momento da criao do sistema, em 1965, pois ele foi outorgado pelo Regime Militar. Ela outra vez fracassou em 1989, o que deu origem anomalia

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da LC 62. Hoje, a sentena coloca os estados na disjuntiva de sofrer drsticas e inevitveis mudanas na distribuio, caso se decida retornar ao CTN original, ou inventar uma nova e criativa soluo, que possivelmente reduza estes impactos. Veremos adiante que este Santo Graal do modelo, que evita perdas e ganhos, se tornou o objetivo dos trabalhos realizados pelos estados brasileiros, aparentemente sem sucesso. Iremos decompor o problema, analisando, nos prximos itens, as abordagens alternativas que se colocam hoje, compatveis com as restries impostas pela sentena. So elas: 1. Manter a tradio de sistemas paramtricos. 1. Utilizando parmetros macroeconmicos ou sociais simples. Retorno ao formato original do CTN. Novas possibilidades: IDH e renda mdia. 2. Utilizando coquetis de parmetros. 2. Renovar utilizando sistemas de equalizao de receitas.

2.1. Olhando para trs: o descongelamento dos critrios

Dada a histria do FPE, a primeira opo para atender ao que exige o STF seria, evidentemente, retornar situao anterior LC 62. intuitivo que as pessoas possam sentir-se mais vontade com o que j foi experimentado antes. sintomtico que em todas as ADIs propostas por cinco estados brasileiros, que deram origem situao atual, a referncia bsica nas reivindicaes eram as regras originais do CTN, anteriores a 198942. Mas, sob exame mais detido, a opo de retorno ao CTN um processo complexo e nebuloso, de difcil viabilidade poltica. Mesmo uma hiptese de descongelamento conservadora, ou seja, que reconstitua o sistema anterior, no isenta de conflitos e dilemas. O principal deles se refere chamada RESERVA 85-15, que limita os recursos das regies sul e Sudeste a 15% da dotao do FPE. Como vimos, o modelo original
42 Embora, muito oportunisticamente, os estados das regies ditas atrasadas - MT e MS - entendessem como parte integrante destas regras a reserva 85-15, que, a rigor, no existia no sistema anterior, foi incorporada pela prpria LC 62 cuja constitucionalidade estava sendo questionada. curioso que estes estados questionaram um aspecto da LC 62, os coeficientes fixos, sem atentar para o risco de que tambm as reservas poderiam ser includas na anlise, o que de fato aconteceu: o Supremo condenou ambos os dispositivos.

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de 1965 no tinha reservas, ento passou a ter reserva NO-NE em 1976, com percentuais 80-20, e na LC 62/89 foi congelado com o conceito de reserva CO-NO-NE e percentuais 85-15, mais uma trava de 1% imposta a SP e 1,5% para o ES. Qual seria o modelo a ser revivido? O ponto relevante aqui que, segundo a abordagem adotada na sentena do STF, entendemos que qualquer tipo de reserva apoiada em discriminao entre estados individuais como o caso das reservas por macrorregies estaria sumariamente condenada, altamente sujeita a questionamentos de inconstitucionalidade. A sentena considerou inconstitucionais os incisos I e II do art. 2. da LC 62, exatamente os que determinam as reservas. Por extenso, fica vedada tambm a verso anterior das reservas, os 80%-20% beneficiando Norte e Nordeste. Em suma, retorno ao CTN significaria, hoje, perante a sentena do STF, o retorno ao formato original de 1965, sem reservas. Outro problema decorre das chamadas tabelas de fatores, que eram parte integrante do sistema original do CTN. O mais importante delas refere-se ao coeficiente populacional dos estados. Um princpio bsico de sistemas de equalizao , evidentemente, que o parmetro principal seja a populao, ou seja, o sistema visa equalizar capacidade de gasto por cidado. O CTN impunha correes ao coeficiente derivado da populao. Os estados com menos de 2% da populao do pas recebiam coeficiente 2, e os estados com populao maior que 10% recebiam coeficiente 1043 . Na prtica, este dispositivo resulta em uma forte perda para o estado de SP, o nico com mais que 10% da populao total, e beneficia fortemente os pequenos (em populao) estados da regio Norte, principalmente, e, paradoxalmente, o DF. Combinado com o efeito da distribuio de 5% em funo da extenso territorial, este dispositivo originava um acentuado favorecimento para a regio Norte, a qual, pelos critrios da LC.62 (que refletem fielmente estes efeitos, tal como vigentes em 1988) recebe hoje 25% dos recursos do FPE para apenas 8% da populao total. Hoje, passados quase 50 anos da elaborao destas regras, faria sentido manter este tipo de privilgio? Retomamos este ponto frente.

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evidente que a soma destes coeficientes resulta diferente de 100%. Um passo seguinte no processo reduzir os coeficientes a 100%, calculando a participao de cada coeficiente estadual na soma total dos coeficientes.

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parte o mrito destes dispositivos, a questo prtica que sua anulao ampliaria ainda mais as perdas e ganhos decorrentes do modelo perante o status quo. Como o STF no os questionou, com toda certeza qualquer opo que os elimine ter poucas chances de sucesso, pela dimenso do impacto envolvido. Existem, portanto, duas alternativas constitucionalmente viveis referidas ao descongelamento do CTN: com e sem tabelas de fatores. Por brevidade, iremos apresentar aqui a simulao daquela opo que sofreria menores resistncias: CTN com tabelas de fatores e sem reservas. Iremos tambm apresentar a simulao da situao com reservas 85%-15%, (a qual, embora vetada, seria desejvel pelos beneficirios do status quo) apenas para ilustrar que mesmo esta soluo geraria enormes perdas e ganhos. As opes simuladas so, portanto: 1. CTN original (CTN 1965). Adoo das regras do CTN (5% superfcie 95% inverso da renda); tabelas de correo para populao e inverso da renda, sem reservas. 2. CTN com reservas 85%-15% (CTN 1989). Mesmas regras de 1, mas aplicando-se a reserva por macro regies, 85% para NO-NE-CO e 15% para SUL-SE. Registra-se sumariamente, para maior clareza, que eliminamos tambm outra proviso criada na LC 62, a fixao arbitrria de coeficientes 1% e 1,5% respectivamente para SP e ES. Ela cai com a sentena do STF.

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O mtodo de simulao utilizado Iremos considerar estas alternativas sob o pressuposto de redinamizao plena do sistema, ou seja, reconstruindo a partilha dos recursos conforme a situao atual dos parmetros: populao, e renda per capita (tomando os dados mais recentes disponveis). A informao mais recente para a renda per capita estadual de 2008. A informao utilizada para calcular a receita prpria dos estados a da STN para o ano de 2010. Os dados de populao so tambm os mais recentes. Estas informaes primrias esto apresentadas na tabela A1 do Anexo 1. importante, primeiro, deixar claro o mtodo aqui utilizado, que se compe de dois passos: 3. Calculamos, para cada estado, a receita prpria disponvel livre per capita (RPDL), ou seja, aquela que passvel de livre alocao nos oramentos estaduais. A fonte utilizada so as informaes da STN para os balanos dos governos estaduais. Isto visa ter uma medida da capacidade prpria de financiamento de cada estado, que o que o FPE pretende equalizar. 4. Para avaliar os resultados obtidos nas diferentes opes, iremos acrescentar RPDL (que, daqui em diante, passamos a chamar Receita Base RB para simplificao) os recursos do FPE segundo cada uma das opes, obtendo assim a receita final per capita, ou seja, o montante que, em cada opo, ficaria disponvel para livre disposio pelo oramento de cada estado uma vez incorporadas as transferncias. Ele mede a efetiva capacidade de cada estado para gerar, para cada cidado, os servios pelos quais responde segundo suas competncias constitucionais. 5. Uma vez que o objetivo do FPE equalizar a receita livre dos oramentos estaduais, nosso clculo da RPDL exclui as transferncias condicionadas de SUS e FUNDEB, que so receitas com destinao especfica e que so, de fato, objeto de um sistema prprio de equalizao44 , ao serem distribudas entre os governos estaduais e municipais. No essencial, o conceito da RPDL somar s receitas que cada estado pode arrecadar a partir de sua base tributria todas as transferncias livres que ele recebe do governo federal, o que compe a totalidade das receitas que o oramento estadual tem, sua disposio, sem qualquer condicionalidade, e dividir pela populao. A RDPL exclui, necessariamente, os recursos recebidos do fundo de participao dos estados, uma vez que nosso objetivo exatamente avaliar qual o impacto que as transferncias do Fundo geram sobre a disponibilidade de recursos livres para o governo estadual.
44

O FUNDEB estritamente um sistema de equalizao, j que retira recursos de estados e municpios e os redistribui internamente aos estados conforme a distribuio de matrculas. J o SUS, embora no tenha estrutura de equalizao, tem critrios prprios que ajustam recursos a necessidades, em parte distribuindo recursos por critrio per capita (atendimento bsico), em parte ajustando recursos s demandas das diversas regies, via programas diversos.

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Este mesmo conceito ser utilizado quando simularmos a aplicao dos sistemas de equalizao de receitas, mais frente. Ele muito importante em nosso trabalho, portanto, no Anexo 2 detalhamos cuidadosamente no os critrios que utilizamos para identificar esta medida de receita dos estados. Este Anexo apresenta em detalhes, com base na estrutura de balanos registrada no site da STN, quais as receitas que so consideradas em nossa mensurao da receita prpria de cada estado brasileiro, e os critrios utilizados para sua seleo e, principalmente, a enorme quantidade de correes e ajustes que se fizeram necessrios, devido baixa qualidade dos dados. O grfico 2.1 apresenta a Receita Base assim obtida, ordenados os estados pelo poder de gasto. O que ele nos diz, basicamente, , por exemplo, que o estado de Mato Grosso, se considerada apenas sua arrecadao prpria e as transferncias livres outras que no o FPE, conta com capacidade prpria de gasto livre de R$1.500,00 per capita, valor trs vezes maior que o do Maranho (aproximadamente R$500,00) e bem menos da metade daquele do Distrito Federal, de longe o estado mais rico da federao. Este grfico pode ser tomado como a rigorosa expresso do problema redistributivo: como seria possvel, distribuindo a dotao do FPE, reduzir as diferenas entre as capacidades de gasto per capita dos diversos estados, de forma que cada um deles possa prover servios de qualidade semelhantes a seus
GRFICO 2.1 - RECEITA BASE DOS ESTADOS - R$2010

RENDA PER CAPITA

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cidados, sem ter que tribut-los de forma desproporcional? Iremos adotar este grfico como referncia para todas as simulaes. Em cada uma delas, acrescentaremos a dotao do FPE gerada em cada modelo especfico, para obter a receita total livre que estaria disposio dos oramentos estaduais. A situao atual da distribuio LC 62/89 Como referncia para a observao das alternativas de reforma, apresenta-se a situao atualmente vigente na distribuio do FPE, decorrente dos coeficientes congelados pela LC 62/89.
GRFICO 2.2 - SITUAO CONGELADA LC 62/89

renda per capita

Para reafirmar o mtodo aqui adotado, nota-se no grfico 2.2 que o estado da Bahia, por exemplo, recebe atualmente RB por volta de R$ 710 per capita, e, quando se acrescenta o FPE atual, sobe para R$ 1.062, o que significa que o FPE entrega Bahia aproximadamente R$ 350 per capita sob as regras atuais. J no caso do Amap, com RB virtualmente idntica da Bahia, o FPE aporta aproximadamente R$ 2.670,00 per capita, levando sua capacidade final de gasto per capita para R$ 3.450,00. (Todos os valores de receita per capita utilizados nestes e nos prximos grficos esto resumidos em tabela exposta adiante.).

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Nota-se que, embora o resultado geral das transferncias seja reduzir a desigualdade (no sentido de que os mais pobres recebem mais recursos), os atuais coeficientes no geram qualquer tipo de equalizao das receitas per capita. A elevada disperso que se observa nas receitas finais decorre, em boa medida, da combinao da reserva 85-15 com as tabelas de coeficientes para rea e populao, que beneficiam estados da regio Norte, principalmente. Nota-se tambm que estados com igual RB per capita recebem dotaes muito diferentes. Se tomarmos os estados mais pobres em RB (inferior), com valor de at R$ 1.100 per capita (10 estados) encontramos elevada disparidade em capacidade final de gasto, aps a incluso do FPE (srie superior). Paradoxalmente, o grupo dos estados mais pobres em RB recebe recursos que os faz alcanarem cerca de R$ 1.300,00 per capita (com exceo do Amap), enquanto os estados que recebem elevadas dotaes, atingindo capacidade de gasto acima at daquela de todos os estados, exceto o DF, tm RB em geral superior dos estados pobres (com exceo do Amap). O retorno ao modelo do CTN original A primeira opo de descongelamento aqui considerada o simples retorno ao modelo concebido em 1965, sem as reservas por macrorregio, expediente condenado pelo STF. Os grficos 2.3 e 2.4 mostram qual seria o resultado de reconstituir este modelo, com base em dados de receita de 2010 e PIB de 2008. Nesta simulao, consideramos o modelo CTN com tabelas de populao e rea, mas sem reservas por macrorregio. Nota-se, no grfico 2.3, que a distribuio de receita final gerada por esta opo apresentaria, de forma geral, o mesmo padro da distribuio congelada atual. Nela, permanece a elevada disperso das capacidades de gasto finais per capita, e a ntida vantagem dos estados de RB mdia em relao aqueles de RB baixa. Mas, por outro lado, apresentaria algumas modificaes importantes, decorrentes do fenmeno da convergncia: os estados atrasados reduziram, nos ltimos vinte anos, a distncia entre produto e renda em relao aos estados desenvolvidos. Como o parmetro bsico a renda per capita, isto significa que na verso atualizada do velho CTN, a dotao daqueles estados se reduz, em benefcio da regio desenvolvida. Adicionalmente, a retirada da trava realizada pela reserva 85-15 faz com que o efeito de convergncia se manifeste plenamente.

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GRFICO 2.3 - CTN SITUAO 1965

RENDA PER CAPITA

GRFICO 2.4 - PERDAS E GANHOS EM RPC - CTN 1965 X LC

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Isto levaria a mudanas significativas na receita final dos estados, como fica claro no grfico 2.4, que compara esta nova situao com a atual distribuio congelada na LC 62/89. Ocorrendo perdas para as trs regies mais atrasadas, particularmente elevadas para a regio Norte exceto AM e PA, e para Sergipe. Nota-se que, mesmo com estas perdas, os estados da regio Nordeste ainda teriam receita final per capita prxima ou superior mdia nacional. Nossa opo aqui evitar exclusivamente comparaes em termos de coeficientes de distribuio, como usual. O que importa no a percentagem que o estado recebe dos recursos, mas quanto recebe por cidado, para prestar servios. De qualquer forma, a variao dos coeficientes est informada na tabela.

As perdas e ganhos per capita no dimensionam adequadamente o impacto oramentrio final, que depende da importncia que o FPE tem para cada estado e regio. A tabela mostra que estas perdas podem chegar a 20% da receita base (recursos prprios) para o NO, enquanto para o SE o ganho constitui 3,6% de seus recursos prprios. Vale registrar que esta atualizao de parmetros no beneficia SP na mesma dimenso do restante da regio SE e do DF, devido trava imposta ao fator populao, limitado a 10%. Esta trava reduz metade a dotao do estado. Lembre o leitor que rejeitamos em nossas simulaes uma trava adicional, aquela que reduzia o coeficiente de SP a 1%. Com isto, SP passou a ter direito a 4,26% dos recursos, para uma populao por volta de 20% do total do pas. Nota-se, de passagem, que, se o objetivo dos estados que apresentaram as ADIs era aumentar sua participao com o descongelamento, um deles teria se dado mal nesta opo: o MT. Os outros quatro teriam tido sucesso na iniciativa (MS, RS, SC e PR). Nesta opo, as regies atrasadas perderiam, em conjunto, 12,5 p.p., caindo sua participao para 72,6% dos recursos, dada a convergncia.

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O CTN sujeito reserva 85%-15% Situao 1989

GRFICO 2.5 - CTN SITUAO 1989 - RESERVA 85-15

RENDA PER CAPITA

GRFICO 2.6 - PERDAS E GANHOS EM RPC - CTN 1989 X LC89

RENDA PER CAPITA

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Embora hoje esta opo esteja vetada pela sentena do STF, interessante observar o que resultaria naquela que a mais conservadora das opes, a que mais se aproxima do status quo. A mudana no critrio de reservas, em 1989, separando definitivamente as regies atrasadas e as desenvolvidas em dois sub-fundos, visava claramente ampliar a dotao das primeiras. Com base nos nmeros atuais, a mudana para um critrio de reservas 85-15 beneficiaria principalmente o Centro-Oeste e, em menor dimenso, o Nordeste. Sul e principalmente Norte teriam as perdas. Em relao opo anterior, esta amplia a disperso das receitas finais. mantido o sobrefinanciamento para a regio Norte. Em comparao alternativa do CTN puro de 1965, o efeito que seria gerado pela reserva seria, de forma geral, reduzir a perda das regies atrasadas. O Centro-Oeste e o Nordeste passariam a ter ganhos lquidos, enquanto a perda para o Norte seria reduzida.

Concluses sobre o descongelamento A sentena do STF limitou as alternativas para um retorno s origens. Perante ela, o sistema passou a ser inconstitucional a partir de 1976, quando foram inventadas as reservas. Assim, a nica forma de retorno ao passado seria adotar o CTN original, o qual, com vimos, gera impactos fortssimos na distribuio vigente, e, principalmente, fica pouco vivel politicamente, porque desloca recursos das regies atrasadas para as desenvolvidas. Como o STF no exigiu o retorno ao velho sistema, mas apenas a correo das anomalias, no h base para esperar que este modelo seja vivel. No apenas as trs regies perdem conjuntamente 12,5% dos recursos, como, mesmo mantendo reservas 85-15, h remanejamento de recursos entre as regies atrasadas, com a regio Norte perdendo para ganho das outras duas.

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2.2. Algumas solues paramtricas alternativas

As simulaes anteriores utilizaram a renda per capita como parmetro e mantiveram as tabelas de fatores. No h qualquer motivo, contudo, para que estes dispositivos sejam mantidos (pelo menos, do ponto de vista da demanda do STF). Dois deles tm sido frequentemente contestados, j desde os anos 90: o critrio de reservas e o parmetro principal, a renda per capita. Quanto ao critrio, o evidente absurdo de fazer reservas pelas fronteiras de macrorregies, sem qualquer considerao para as diversidades internas s regies, j era contestado na poca mesma da LC 62. Existia, ento, uma proposta que atribuda a Fernando Henrique Cardoso (Projeto de LC 165/89), que mantinha as reservas de 80 e 20, porm a referncia para pertencer a uma ou a outra reserva era a renda mdia per capita de cada estado em relao renda mdia per capita do pas. Entendemos que, nesta situao, a vedao da sentena do STF no se aplicaria, uma vez que o critrio no discrimina regies/UFs individuais, constituindo-se em uma regra geral e dinmica que se aplica igualmente a todos os estados. Quanto ao parmetro bsico, na poca em que o CTN foi concebido no havia qualquer estatstica abrangente que medisse necessidades sociais. A adoo da renda per capita era, claramente, a nica opo ento existente. Atualmente, o desenvolvimento do IDH ndice de Desenvolvimento Humano , com detalhamento regional, propiciou um parmetro macrossocial alternativo para operar a equalizao. Vamos, portanto, testar mais duas situaes, que incorporam estas modificaes. Elas devem ser entendidas como alternativas modernas para o

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mesmo padro de sistema paramtrico do CTN, aquele apoiado em apenas um parmetro macro econmico ou social. Continuando a numerao da pg. 69, teramos: 3. CTN com reserva pela renda mdia Adoo das regras do CTN (5% superfcie 95% inverso da renda; tabelas de correo para populao e inverso da renda), mas abandonando o conceito de macrorregio e definindo reservas de 85% para estados com RPC abaixo da mdia nacional, e 15% para estados com RPC acima da mdia. 4. CTN com parmetro pelo IDH (distncia do maior). 5% superfcie, 95% pelo inverso da distncia do IDH do estado para o IDH mximo (DF); tabela de correo apenas para populao; sem reservas. A opo 3 investiga a alternativa correspondente aproximadamente ao projeto 165/89, de FHC, que propunha o abandono do conceito de macrorregio e a adoo de reserva com base na renda per capita mdia45 . Fora isto, mantm os dispositivos do CTN. J a opo 4 analisa a utilizao de um parmetro alternativo, que tem sido muito cotado nas propostas mais modernas: o ndice de Desenvolvimento Humano IDH. Adotamos, dentre as diversas alternativas de utilizao do IDH, aquela mais redistributiva, que se refere distncia do IDH de cada estado para o maior IDH. Note o leitor que a situao 2 discutida acima mantm a rigidez das reservas, enquanto na situao 3 existe reserva, mas ela se torna dinmica, pois a prpria renda mdia se altera no tempo, e cada estado analisado individualmente, ao invs de ser visto como membro de uma macrorregio. J na alternativa 4, optamos por excluir reservas, uma vez que o parmetro utilizado o mais indicado (ou menos ruim entre os disponveis) para aferir disparidades na necessidade de servios sociais bsicos. Nada impediria que elas fossem acrescentadas, desde que sob a forma dinmica, e nunca sob forma de reservas por macrorregies. O CTN com reservas pela renda per capita mdia Nesta opo, todos os clculos seguem as normas do CTN original, acrescidas do critrio da reserva. Ao invs de reserva por macrorregies, utilizada
45

Na poca da LC 62, havia de fato pelo menos dois projetos em discusso: o projeto 104/89, que veio posteriormente a se transformar na LC 62,e o projeto 165/89, de FHC. No conseguimos obter, no site do Congresso Nacional, qualquer informao adicional sobre este projeto.

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a renda per capita mdia do pas (R$ 1.293,9) como divisor. Todos os estados com renda acima da mdia (MT, MS, RS, ES, SC, RJ, SP, DF) dividem entre si 15% dos recursos, e os demais estados dividem 85%. Este critrio inclui nos 15% as regies Sul, menos PR, Sudeste, menos MG, acrescentando-se MT, MS e AM.
GRFICO 2.7 - CTN COM RESERVAS PELA RPC MDIA
4.000

3.500
RR DF

3000

RENDA PER CAPITA

2.500
AP

AC

2.000

1.500
renda mdia R$ 1293,9

TO

RO ES RJ SP M RS MS SC MT

1.000
RN SE

PR PE

GO

MG

AM

500
MA PI

PB PA AL CE

BA

0
CTN + RESERVA RPC MDIA REC BASE

GRFICO 2.8 - PERDAS E GANHOS EM RPC - CTN RES. RPC X LC 89

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Nesta opo, temos o mesmo grupo de perdedores que ocorre na opo CTN 1965. A perda para as regies atrasadas se reduz, elas passam a deter 75,2% dos recursos, contra 72,5% na opo CTN 1965. A grande dificuldade deste modelo que, como existe um ponto preciso de corte, um estado mais populoso que altere sua posio, ficando abaixo ou acima da linha de corte, pode provocar enormes mudanas na distribuio. No caso, MG passou a competir com os estados atrasados pelos 85%. CTN sem reservas com base no IDH distncia do maior
GRFICO 2.9 - CTN CRITRIO IDH. DO MAIOR

RENDA PER CAPITA

Outra opo para sistemas paramtricos, que se tornou disponvel em tempos recentes, a utilizao de um ndice macrossocial, tal como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Nesta opo, foi substituda a renda per capita pelo IDH, como parmetro principal. Foi mantida a tabela que pondera populao e ignorada a tabela de fatores que incidia antes sobre a renda per capita.

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Dentre as diversas alternativas de uso do IDH, selecionamos a que tem o efeito mais redistributivo: o inverso da distncia para o maior IDH. Sendo este um parmetro especfico de necessidades sociais, no utilizamos reservas; todos os estados foram tratados igualmente.
GRFICO 2.10 - PERDAS E GANHOS EM RPC - CTN IDH C/TAB. X LC 89

Dentre as quatro alternativas, esta a que gera um perfil mais uniforme de receitas finais, com menor desvio padro. Os pontos fora da curva so os mesmos das demais opes - AP, TO, RR, RO e AC -, devido ao mesmo motivo: estes estados tm menos que 0,3% da populao. E devido tabela de fatores aplicada apenas para enquadrar a populao, so tratados como se tivessem 2%, enquanto SP, que tem 20%, tratado como se tivesse 10%. E estes estados so adicionalmente beneficiados pelo critrio de extenso territorial.

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Segunda esta opo, as regies atrasadas obtm um resultado muito prximo daquele obtido na opo anterior, baseada na renda mdia per capita: ficam com 75,5% dos recursos, com perda de aprox. 10% dos recursos perante a situao atual. Repete-se aqui a situao em que as regies desenvolvidas ganham. O problema das tabelas de fatores para populao Em todas as simulaes realizadas acima, respeitamos sempre o uso da tabela de fatores para populao, tal como estipulado no artigo 3 do CTN (ver a respeito pg. 68). Esta tabela a principal determinante das anomalias constatadas nas simulaes acima. Ela gera uma distribuio de capacidade de gasto per capita extremamente irregular, com destaque para os estados pequenos da regio Norte, que alcanam capacidades finais de gasto semelhantes, e at superiores, do estado economicamente mais rico, SP. As tabelas chegam a aumentar em 5 ou 6 vezes os coeficientes destes estados. No conseguimos localizar qualquer registro ou memria das reformas de 1965 que indicassem as motivaes para as duas tabelas corretivas existentes no CTN. A razo para manter estes dispositivos reside em que a resistncia sua derrubada seria enorme, e o STF no fez qualquer referncia a elas. Mant-los , portanto, uma bandeira forte entre os estados, principalmente da regio Norte. Mostramos acima que sua manuteno no evitaria, contudo, fortes impactos em perdas e ganhos, exceto na alternativa (vedada) de retornar situao de 1989. Para avaliar seu efeito, vamos repetir, neste item, as duas ltimas simulaes, que utilizam critrios mais modernos reserva pela renda mdia e IDH eliminando a tabela de fatores populacionais. E fazendo com que, desta forma que a populao entre no clculo com valores reais, e os outliers sejam ajustados. As novas situaes continuam, portanto, seguindo na numerao da pg. 79: 5. CTN com reserva referida renda mdia per capita, sem tabela de populao. Mesmas regras que a opo 3, mas sem coeficientes populacionais. 6. CTN com parmetro pelo IDH (distncia do maior), sem tabela de populao. Mesmas regras que a opo 4, sem coeficientes populacionais.

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Os resultados (grficos 2.11 a 2.14) so extremamente semelhantes, indicando que, do ponto de vista redistributivo, o uso da verso distncia do maior do IDH e da verso que utiliza o PIB per capita com reservas
GRFICO 2.11 - CTN COM RESERVAS RPC SEM TAB. POPULAO

RENDA PER CAPITA

GRFICO 2.12 - PERDAS E GANHOS EM REPC - CTN RES. RPS. S/TAB. X LC 89

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

pela renda mdia, na base 85%-15%, so basicamente equivalentes, desde que no se corrija pela populao. A distribuio assim gerada, sem as distores das tabelas, apresenta uma correo consistente das capacidades de gasto dos estados.
GRFICO 2.13 - CTN SEM RESERVAS MAIOR IDH SEM TAB. POPULAO

RENDA PER CAPITA

GRFICO 2.14 - PERDAS E GNHOS EM REPC P CTN IDH S/TAB. X LC 89

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As implicaes desta mudana podem ser analisadas observando a regio Norte, a principal afetada. A tabela ao lado mostra os resultados das simulaes para esta regio, que, atualmente recebe, atualmente 25,4% dos recursos, para atender a 8% da populao. A convergncia dos indicadores macroeconmicos e sociais atuais perante a situao dos anos 8046 j impe uma reduo de cinco p.p. nas alternativas que mantm a tabela de populao (as quatro primeiras).

Quando eliminamos a tabela de fatores (duas opes de baixo), mesmo utilizando como parmetro um indicador de carncias sociais como o IDH, a participao cai metade da atual. A simples retirada do ajuste de populao reduz a participao da regio Norte em aproximadamente 8 p.p. (opo RPC) e 6 p.p. ( opo IDH). inevitvel questionar quanto a qual seria exatamente a proporo da populao destes estados que envolve custos mais elevados para proviso de servios, devido disperso geogrfica e dificuldade de acesso depois de um processo acelerado de urbanizao tal como ocorrido nas ltimas duas dcadas? Qual a parcela da sua populao que apresentaria uma disperso geogrfica e condies de acesso semelhante de estados pobres do Nordeste, e que recebem muito menos? O montante de recursos significativo a ponto de merecer melhor exame destas questes. evidente que uma resposta precisa para a questo pressupe uma anlise detalhada de necessidades e custos, tal como discutido acima.

46 Tanto o PIB destes estados cresceu relativamente s regies desenvolvidas, como tambm indicadores sociais tiveram seguramente uma melhoria, de forma que a distribuio por eles parametrizada tem que se alterar.

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Por outro lado, embora a excluso da correo populacional tenha gerado duas alternativas de distribuio mais uniformes, ambas se revelam pouco redistributivas, pois todos os estados mais ricos do pas recebem dotaes generosas. Tomando como referncia a receita base, e observando os oito estados mais ricos: SC, MS, MT, RS, ES, RJ, SP e DF , eles receberiam, em conjunto, 23% dos recursos, no caso de uso do IDH, e 14,5%, no caso de uso da mdia da RPC, quando pela LC 62 recebem 11,9%. Do ponto de vista poltico, a probabilidade de aceitao destes modelos escassa. A participao das regies atrasadas cai ainda mais em relao s duas alternativas anteriores. Algumas concluses sobre a volta ao passado Uma vez que o STF no estabeleceu, em sua resoluo, qual sistema deve a ser implementado, exigindo apenas que fosse recuperado o seu carter dinmico, tanto possvel a retomada fiel do sistema CTN, como alguma de suas variantes, ou ainda a proposio de um sistema totalmente novo. Examinamos acima no apenas a alternativa de retornar fielmente ao CTN nossas duas primeiras opes , mas tambm, dois caminhos para certa modernizao do CTN, aprimorando o critrio de reservas ou utilizando um parmetro diretamente ligado s necessidades fiscais, o IDH. Contemplamos, adicionalmente, a possibilidade de eliminar as tabelas de fatores por populao.

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As seguintes observaes parecem ser vlidas: O retorno fiel ao CTN, em qualquer de suas duas possibilidades, no prov, de forma alguma, a neutralidade/continuidade pela qual muitos atores estaduais anseiam. As duas alternativas provocam perdas significativas, e que ocorrem com os sinais e dimenses previsveis. Como o sistema ficou congelado por 20 anos, e, neste tempo, grande parte dos estados mais atrasados reduziu a diferena para as regies ricas, seja em PIB e capacidade fiscal, seja em indicadores sociais, inevitavelmente a redinamizao com dados atuais implicaria em perdas para as regies atrasadas, o que est na prpria natureza do conceito de equalizao. Isto agravado pelo veto reserva por macrorregies. Na medida em que o retorno seria de difcil viabilidade poltica (no pelo fato de que provoca mudanas, qualquer alternativa provocaria, mas pelo fato de que prejudica as regies mais atrasadas), perde fora a ideia da recuperao do velho sistema, e fica aberto o caminho para proposies inovadoras. A primeira e mais conservadora alternativa tentar lidar com os limites do sistema CTN, e tentamos isto com nossas duas propostas inovadoras: redefinir a reserva, removendo o arcaico critrio por macrorregies, vetada pelo STF, e substituir o inverso da renda por um indicador especificamente derivado de necessidades sociais. O resultado a vai depender da manuteno ou no da tabela de fatores populacionais. Se mantida, so mantidas tambm as anomalias que beneficiam pequenos estados. Se removida, pode-se obter uma distribuio que parece ter alguma consistncia do ponto de vista de reduzir as disparidades em capacidade de gasto. Na totalidade das simulaes, com exceo parcial para a alternativa vetada de CTN com reservas por macrorregies, as regies desenvolvidas ampliam sua participao em relao aos 15% que detm na situao atual.

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

Isto, com certeza, explica porque a opo do retorno foi de fato, ignorada em todas as discusses mais recentes, tanto nos projetos apresentados no Congresso Nacional, como nas laboriosas tentativas da COTEPE/CONFAZ de encontrar um modelo que fosse aceito pelos secretrios de fazenda dos estados. Com isto, todos os modeladores envolvidos no processo estados e Congresso orientaram-se para a opo de sistemas paramtricos fatiados, inicialmente sob a justificativa de que eles so redistributivos, mas, de fato, ao fim, ficando claro que buscavam vantagens regionais ou apenas um sistema que criasse o mnimo impacto possvel.

2.3. As propostas atuais: SPs fatiados e sistemas mistos

Todas as alternativas discutidas nos itens anteriores tm em comum o fato de que buscam regras gerais, critrios que sejam aplicados ao montante total de recursos e de forma igual a todos os estados. As reservas violam parcialmente este princpio, ao criar pelo menos dois grupos de estados aos quais ficam destinadas duas parcelas dos recursos. Mas, em todos os casos discutidos, o parmetro bsico de distribuio sempre foi nico: a populao ponderada pelo inverso da renda ou pelo IDH. Mesmo quando utilizada reserva, ela dinmica e o mesmo parmetro aplicado a cada um dos subconjuntos, o dos estados ricos e o dos estados pobres. Com a notvel exceo de um projeto apresentado no Senado, pelo Senador Aloysio Nunes Ferreira, que defende a verso que chamamos 1988, ningum tem defendido estes modelos, pelas razes que j indicamos. No perodo recente, ganhou grande prestgio a modalidade de sistema paramtrico que adota o que chamamos acima de fatiamento dos recursos em diversas tranches, aplicando a cada uma delas um critrio diferente de distribuio. Em termos prticos, como se dividssemos o FPE em n fundos distintos, cada um com sua regra prpria.Esta alternativa o padro na maioria dos projetos apresentados no Congresso recentemente, alguns deles chegando a subdividir o FPE em oito sub-fundos. Ela tambm a opo que concentrou a maior parte dos esforos dos tcnicos estaduais, sediados na COTEPE/CONFAZ.

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da esfera estadual que deveramos esperar, naturalmente, uma soluo negociada para o problema. No mbito do setor pblico, nestas elites da burocracia dos estados que se concentra, atualmente, o conhecimento mais amplo sobre sistemas de equalizao. importante, portanto, considerarmos com ateno os esforos que l foram envidados. Imediatamente aps o ribombar do raio em cu azul da sentena do STF, a COTEPE/CONFAZ reagiu segundo seus mtodos usuais, constituindo grupos de trabalho para analisar o problema. Como todos sabemos, este organismo dos governos estaduais opera sob regras rgidas, que se originam na prpria lgica de sua criao. Como o objetivo essencial do CONFAZ, conforme a Lei Complementar 24/75, era criar uma instncia de negociao sobre a legislao de incentivos e benefcios do ICMS, e como o art. 2 desta lei estabelece que todas as decises teriam que ser tomadas por unanimidade, a instituio se desenvolveu atravs de uma prtica recorrente de negociaes secretas, em que todo o extenso processo de investigao, discusso e elaborao de propostas mantido fora do alcance da opinio pblica, da academia e dos meios de comunicao, e somente aquilo que o resultado consensual obtido no CONFAZ , eventualmente, oferecido ao conhecimento pblico. No admira, portanto, que, dois anos aps a sentena, ainda no dispomos de qualquer documento oficial que expresse a posio do CONFAZ sobre qual seria o melhor sistema ou mtodo para atender aos requisitos do STF. Lamentavelmente, um enorme trabalho de discusso e pesquisa realizado pelos tcnicos estaduais neste perodo fica fora do alcance de agentes e observadores externos. Como, at o momento (maro de 2012), aparentemente o CONFAZ no chegou a um acordo sobre qual o melhor sistema, continuamos sem acesso qualificada discusso que foi l realizada. Vamos tentar uma exposio resumida da evoluo destas discusses, apenas com base nas informaes esparsas, no oficiais, que pudemos obter junto a vrios tcnicos estaduais que participaram do processo. No h documentos que comprovem esta interpretao. No entanto, julgamos vlido o risco de realiz-la, porque o processo, tal como entendemos ter ele ocorrido, altamente esclarecedor das dificuldades e problemas envolvidos nesta questo.

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O trabalho da COTEPE . de como o rabo pode abanar o cachorro Numa primeira fase, o grupo de trabalho constitudo pela COTEPE, intitulado Grupo de Estudos do FPE (GEFPE), investigou simultaneamente as duas principais alternativas de modelos existentes: a equalizao de receitas e os sistemas paramtricos, por eles equivocadamente denominados de redistributivos 47. Aps muito conflito, o grupo decidiu orientar seus esforos para sistemas paramtricos fatiados, rejeitando, portanto, a equalizao de receitas como modelo bsico para o FPE. Mais adiante, (item 3), iremos retomar, esta questo da rejeio equalizao de receitas. Por ora, observemos a evoluo dos esforos no mbito dos sistemas paramtricos fatiados. A primeira justificativa para a preferncia por mltiplos parmetros reside, essencialmente, na orientao do sistema para as necessidades fiscais. Supostamente, quanto mais parmetros de necessidades forem introduzidos, mais adequada ser a distribuio. Esta parece ter sido a preocupao inicial do GEFPE na preferncia pelos sistemas paramtricos. Vamos mostrar, contudo, que, ao longo do processo de dois anos que durou esta discusso, os sistemas paramtricos se mantiveram principalmente porque so funcionais para a busca de um modelo que minimizasse as perdas. Numa fase inicial, portanto, os esforos se concentraram no desenvolvimento de sistemas paramtricos que refletissem mais fielmente as necessidades fiscais. A grande dificuldade, contudo, como j indicamos antes, que, em no existindo medidas abrangentes confiveis de necessidades, a escolha de parmetros inevitavelmente passou a ser comandada pela lgica do maior ganho ou da menor perda: interminveis conflitos e escaramuas em torno a pesos, fatias e parmetros, em que cada estado/regio buscava, no mnimo, preservar sua posio relativa na distribuio.

47 evidente que os sistemas paramtricos no tm a exclusividade de serem redistributivos, os sistemas de equalizao de receitas o so igualmente, na medida em que todos eles entregam s jurisdies recursos que elas no poderiam obter pela sua capacidade prpria de arrecadao.

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Estes conflitos se encaminharam para o esgotamento. A certa altura, dada a impossibilidade de acordo, o GEFPE optou por mtodos estatsticos em princpio neutros, que permitissem a escolha de um modelo a partir da opinio mdia dos tcnicos envolvidos. Partiram para a utilizao do Mtodo da Anlise Hierrquica (Analytic Hierarchy Process - AHP)48. Os participantes selecionam os parmetros que julgam necessrios, e depois os hierarquizam, atribuindo graus de importncia. A anlise estatstica produz um modelo no qual a cada parmetro atribudo um peso ou fatia dos recursos.

Caso estivssemos partindo da estaca zero, ou seja, criando ex nihilo o primeiro sistema, este mtodo seria provavelmente adequado, pelo simples fato de que no haveria perdas perante nenhum status quo. No entanto, as chances deste sistema lgico prover uma soluo sem perdas e ganhos perante a situao atual nula. Como cada participante j parte com pressupostos sobre sua posio relativa, no mnimo dada pela participao atual, era previsvel que tal processo tambm no fosse aceitvel para grande parte dos estados. O resultado das escolhas e da anlise hierrquica, obtido numa certa fase do processo49, est no quadro acima, retirado de palestra realizada por um dos participantes do processo50. Sem entrar no mrito conjunto
48 AHP um dos mais utilizados mtodos de auxlio deciso sob mltiplos critrios. Foi criado por Saaty nos anos 70, e viabiliza a seleo/escolha de alternativas em um processo que considere mltiplos critrios, baseando-se em trs princpios:construo de hierarquias, definio de prioridades e consistncia lgica. (SAATY, TL. (2000) Decision making for leaders. Pittsburg, USA: WS. Publications). 49 Ao que parece, ao longo de certo perodo foram tentadas inmeras alternativas, com quantidade crescente de parmetros, o que acabou sendo rejeitado pelos secretrios, que pediram um modelo mais simples. 50 Palestra de Augusto Monteiro no IPEA, agosto de 2011: O Debate Contemporneo Acerca das Alternativas para Redefinio dos Critrios de Repartio do Fundo de Participao dos Estados - FPE.

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deste coquetel de parmetros (j discutimos o ponto antes), chama a ateno o fato de que este modelo se afasta fortemente de um conceito de distribuio por cidado do pas. No apenas a populao tem sua participao reduzida a 10,24%, como ainda ponderada por taxa de pobreza, como o que estados muito populosos porm mais ricos tm reduzida sua participao per capita. No mesmo sentido, a utilizao do PIB absoluto com peso de 9,5% uma inovao polmica, pois a prtica usual e logicamente consistente utilizar o produto per capita, tal como, alis, feito no parmetro inverso da renda. Utilizar o PIB absoluto equivale a dizer que a Sua mais pobre que o Brasil, porque seu PIB menor. Registra-se que tanto o conceito dos parmetros utilizados (por exemplo, o PIB absoluto), como a prioridade dada a cada um deles, que resulta nos percentuais indicados, decorreram de escolhas feitas pelos tcnicos. Estes traos do sistema obtido com a AHP so importantes para contrastar com os resultados gerados. Conforme dados da mesma apresentao, a distribuio final obtida concedia 44,5% e 5,6% da dotao, respectivamente para o Nordeste e o Norte, sendo que a distribuio atual da LC62 resulta em 52,5% e 6,5%, respectivamente. Sete estados sofreriam perda acima de 0,8% nos seus coeficientes, e nove estados teriam ganhos acima de 0,9%51. Em suma, o sistema que resulta daquelas escolhas alterava fortemente o status quo. O mrito do uso de um sistema neutro de deciso coletiva no foi suficiente para obter a aceitao, pelo simples fato de que os estados, em geral, no admitem a hiptese da perda de coeficientes. Isto levou o processo para sua ltima etapa, que se desenvolve no segundo semestre de 2011. A meta, ento, passou a ser a busca do que foi eufemisticamente chamado de Modelo Misto de Minimizao de Perdas Individuais, que passamos a nos referir como M3PI. O modelo misto porque ocorreu ao grupo combinar as duas alternativas: parametrizao e equalizao de receitas. Isto corresponde, de fato, criao de dois sub-fundos. Um deles opera sob critrio de equalizao de receitas, e o outro por mtodos paramtricos, podendo ser subdividido em n fatias, uma para cada parmetro.

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Estamos reproduzindo as informaes apresentadas na palestra, porque no h informaes suficientes nesta ou em qualquer outra fonte da COTEPE sobre os dados bsicos utilizados nas simulaes, o que nos impede reproduzi-las.

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O modelo visa ser minimizador porque, de fato, os secretrios de fazenda neste momento abrem mo de qualquer eventual tentativa de obter um sistema o mais correto possvel, e determinam que se busque um sistema que minimize as perdas e ganhos. A partir da, podemos dizer que qualquer resqucio de uma discusso sria sobre qual o sistema tecnicamente mais adequado desaparece, e predomina aquilo que Augusto Monteiro chamou, em sua apresentao, de debate poltico-pragmtico (ver nota de rodap 50). Esta postura dos secretrios de fazenda, que redirecionou e restringiu o trabalho do corpo tcnico, equivale essencialmente suposio de que o sistema atual bom e, em ltima instncia, que o pas no precisa de um sistema de equalizao bem concebido. difcil censurar taxativamente esta postura pragmtica. A persistncia de um sistema distorcido e esttico por duas dcadas gerou uma situao, de fato, justa ou injusta. Cortes de 5, 10 ou 15% da dotao de recursos de certos estados causariam uma crise de enormes propores, principalmente porque o governo federal iria manter sua posio olmpica de que no problema meu, como se fosse possvel existir alguma questo federativa que no seja problema do governo federal. Isto,contudo, no muda o fato de que a postura de busca do M3PI significa a sumria rejeio demanda do STF. Este muito claro ao reafirmar que a Constituio exige um sistema eficiente e dinmico de distribuio. Os erros e omisses do passado no justificam sua repetio agora. Curiosamente, a guinada dos secretrios de fazenda para a opo de mnimas perdas acabou se revelando, para dizer o mnimo, pouco vivel. De fato, os enormes esforos do GEFPE para chegar ao Santo Graal das mnimas perdas acabaram levando a resultados de difcil justificao. Em um passo mais radical no uso das ferramentas estatsticas, o grupo passou a utilizar o Solver, ferramenta de anlise hipottica que vai direto ao ponto: ela ajusta determinados valores em clulas de uma planilha Excel, de forma a obter um dado resultado especificado em outra clula. Por este procedimento, inverte-se o processo: partimos dos coeficientes atualmente existentes e regredimos para os parmetros e seus respectivos pesos, e o rabo passa a abanar o cachorro.

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Em pelo menos uma das verses obtidas por este processo, foram oferecidos ao sistema os parmetros indicados no quadro, o que atende nova orientao dos secretrios, de simplificar o sistema. Para obter um resultado final em que as perdas se limitam a R$ 2,6 bilhes (cerca de 5% da dotao do fundo), a ferramenta devolveu pesos que reduzem a zero a participao da populao na distribuio de 72% dos recursos, ou seja, em tal modelo irrelevante se um estado tem 200.000 ou 5 milhes de habitantes52, assim como ser irrelevante se, ao longo da prxima dcada, um estado ganhar populao relativa e outro perder. At onde sabemos, esta a situao a que se chegou no incio de 2012. Tudo indica que quanto mais nos aproximamos do Santo Graal das perdas nulas, mais irracional o modelo se configura, e o casusmo se torna patente. Os projetos no Congresso Nacional Enquanto isto, o Congresso Nacional comeou a agir no sentido de novas propostas. Existem, em tramitao no Congresso como um todo, mais de duas dezenas de projetos alterando a distribuio do FPE ou FPM. A esmagadora maioria deles, contudo, tornou-se obsoleta depois da sentena do STF. Como todos eles so variantes do modelo paramtrico com reservas por macrorregio, esto sumariamente condenados. Conforme avaliao feita em 2011 pelo TCU, apenas alguns poucos projetos sobrevivem sentena. No perodo recente, ganharam algum destaque, sendo considerados mais promissores, dois projetos em andamento no Senado: o PLS 192/2011, da senadora Vanessa Grazziotin, e o PLS 289/2011, dos senadores Randolfe Rodrigues e Romeiro Juc. Eles se destacam, entre outros
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Apenas os 27,32% submetidos equalizao obedecem critrio per capita. Nota-se que o fato de que a renda per capita utilizada como parmetro no invalida a afirmao, pois tomar a renda per capita visa apenas tornar o indicador neutro em relao populao, o que no seria possvel se fosse tomada a renda absoluta.

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motivos, porque so os nicos no condenados pelos vcios denunciados na sentena do STF. (Ver TCU - 2011)53. O projeto Grazziotin incorpora diversos elementos do CTN, tais como o conceito de reservas (mas numa formulao dinmica) e a utilizao do inverso da renda, e os combina com algumas variveis modernas, tais como a renda per capita mdia, o IDH e a extenso territorial de cada estado ocupada com reservas ambientais e indgenas. Seus principais elementos: Amplia a diviso para quatro reservas, atribuindo 80% aos estados com RPC abaixo da renda mdia, 10% queles acima da renda mdia, 8% adicionais para os estados mais populosos que ficam abaixo da mdia, e 2% para os estados que tm reservas ambientais e indgenas, conforme a rea. As duas principais reservas - 80% e 10% - por sua vez, seriam divididas em duas partes, sendo: Metade distribuda tendo como parmetro o inverso da renda per capita, supomos que de forma semelhante ao critrio do CTN (o projeto no d detalhes).

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Pouco depois deste trabalho ser finalizado, ao final de maro 2012, pelo menos mais um projeto tinha sido apresentado e mais dois estavam em estgio final de preparao, somente no Senado.

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Metade distribuda tendo como parmetro o inverso do IDH estadual. Aqui vale notar que o o projeto tambm no oferece detalhes do clculo. H pelo menos duas formas diferentes de faz-lo, com resultados bastante dspares.

O projeto pouco dinmico, e prope que os coeficientes fiquem congelados por sete anos. Aps cada censo, nos trs anos seguintes, os coeficientes so corrigidos, e nos sete anos seguintes, at o prximo censo, ficam congelados (TCU (2011; 443)). Portanto, concretamente, a proposta Grazziotin cria seis novos fundos de participao estadual, sendo: 1. 40% distribudo pelo inverso da renda para estados atrasados. 2. 40% distribudo pelo inverso do IDH para os mesmos estados atrasados. 3. 5% distribudo pelo inverso da renda para estados ricos. 4. 5% distribudo pelo inverso do IDH para os mesmos estados ricos. 5. 8% distribudo, em partes iguais(sic54) para os cinco (?55) estados mais populosos dentre os pobres, com renda abaixo da mdia. 6. 2% distribudo entre os que tm reservas, conforme a rea. O procedimento para efetivar esta distribuio seria: dado o montante total disponvel do FPE (funo da arrecadao de IR e IPI), primeiramente dividimos conforme as seis parcelas descritas acima. Depois, cada parcela tratada independentemente, como se fosse um fundo especfico. J o projeto Randolfe/Juc mais radical: estabelece, de partida, que os recursos totais seriam divididos em nada menos (e nada mais, note-se (?)) que oito tranches, sendo aplicado a cada uma delas um parmetro distinto. Temos aqui, portanto, o FPE implodido em oito sub-FPEs. Estes critrios constituem uma salada mista, em que aparecem critrios macroeconmicos e macrossociais (renda, PIB, IDH), misturados com coeficientes setoriais especficos, ligados aos servios de infraestrutura. Inova tambm ao incluir tanto a renda como o PIB.
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Artigo 2. Inciso III. No conseguimos entender porque se distribui em partes iguais, e no per capita. Desta forma, cada estado vai receber uma dotao per capita diferente, dependendo do tamanho de sua populao, o que no faz qualquer sentido. Porque exatamente cinco, e no seis ou quatro?

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PROJETO SENADORES RANDOLFE RODRIGUES E ROMERO JUC

No vamos nos ater aqui crtica especfica destes critrios, ainda que muito poderia ser dito sobre isto. suficiente constatar que no h, em ambos os projetos, qualquer justificativa que explique os nmeros mgicos de quantas fatias (sub-fundos) so criados e de seus respectivos tamanhos. evidente que os estados prejudicados pelo critrio tero bons e razoveis argumentos para propor outros percentuais e/ou outros coeficientes. Ainda sobre os projetos discutidos acima, uma observao final que no temos como elaborar simulaes rigorosas destes dois projetos, porque a informao disponvel no texto dos mesmos totalmente insuficiente para qualquer exerccio tcnico. No fica claro exatamente como o clculo realizado com cada um dos parmetros, e no temos como avaliar os resultados de simulaes que foram divulgados pelas equipes destes senadores atravs da imprensa, porque a metodologia no explicitada. Concluses . SPs so uma alternativa? J apontamos acima (pg. 40) deficincias gerais dos SPs. Uma delas assume especial importncia na situao brasileira atual: a inexistncia do parmetro certo. Sistemas paramtricos so uma aproximao grosseira ao princpio das necessidades. Na impossibilidade de uma avaliao plena de necessidades e custos, selecionamos indicadores que simulam grosseiramente

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esta avaliao. No Brasil, o sistema criado pelo CTN Cdigo Tributrio Nacional e outros que foram propostos at os anos 90 tendiam a utilizar parmetros sintticos macroeconmicos. No perodo recente, o debate brasileiro se tornou um verdadeiro torneio de indicadores setoriais diversos, associados a diferentes critrios de fatiamento das dotaes. Mesmo quando adotamos parmetros sintticos, os resultados sero diferentes para cada parmetro. evidente que, de forma geral, para todos eles ocorrer que os estados mais atrasados recebero mais recursos, mas a posio relativa de cada estado pode ser alterada pela mudana de parmetro. Se partirmos para parmetros setoriais especficos (saneamento, gua tratada, esgotos, etc) o problema se agrava. Cada combinao de parmetros ir gerar deslocamentos na posio relativa dos estados na escala de beneficiamento pelas dotaes do fundo. O ponto crucial que no h argumentos decisivos para provar que um dado parmetro ou conjunto de parmetros mais certo, justo ou adequado, pois no existe qualquer mensurao precisa e abrangente de necessidades e custos. Por outro lado, como o sistema necessariamente um jogo de soma zero, cada alternativa implicar em ganhadores e perdedores. Estes ltimos, seguramente, tendero a considerar adequado outro conjunto de parmetros, que reflita as suas prprias necessidades. Tudo o que se pode dizer, objetivamente, que, quanto maior o nmero de parmetros utilizados mais correta ser a avaliao das necessidades, pois estaramos nos aproximando do sistema pleno australiano. No demais lembrar que os atuais critrios de paramtricos rateio foram estabelecidos (outorgados) originalmente em pleno regime autoritrio, e na nica situao, desde ento, em que se tentou reformul-los, resultou a pragmtica anomalia que agora est sendo questionada, por absoluta impossibilidade de se chegar a um consenso sobre um mtodo tecnicamente adequado. Nada sugere que seja fcil entrar em acordo agora sobre quais so os parmetros adequados. Aquilo que aconteceu nos trabalhos da COTEPE um travamento e paralisia diante da impossibilidade de conciliar interesses dever se reproduzir no Congresso. Por enquanto (maro 2012) estamos na fase de proliferao de projetos, como se fosse um alinhamento inicial silencioso de tropas e canhes no campo de batalha. No h como supor que isto no evolua para os mesmos conflitos ocorridos no microcosmo da COTEPE.

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ITEM 3 SISTEMAS DE EQUALIZAO DE RECEITA: POSSVEL ALTERNATIVA?

Este item tem como objetivo discutir a possvel utilizao dos sistemas de equalizao de receita na reforma dos critrios do FPE brasileiro. Existe, como j colocado, um importante obstculo utilizao plena e eficiente deste sistema no caso brasileiro: a inexistncia de qualquer mensurao da receita tributria potencial dos estados brasileiros. Isto no impede a utilizao da tcnica, mas pode envolver algumas dificuldades no seu funcionamento, como j discutido no item 1. Dada esta limitao, vamos utilizar, em nossas simulaes, a receita prpria disponvel efetiva dos estados, obtida a partir do site da STN. No item 3.3 A seguir, retomamos este problema e discutimos possveis alternativas para resolv-lo ou, pelo menos, atenu-lo. Pedimos ao leitor que recorra ao item 1, pg. 44-47, para descrio do mtodo aqui adotado. No item 3.1., apresentamos as simulaes para diversas alternativas de aplicao para o Brasil de 2010. O item 3.2 retoma a discusso das possveis dificuldades a serem enfrentadas na utilizao do sistema.

3.1. Simulaes para o caso brasileiro

Vamos, ento, aplicar este modelo ao Brasil. Como j colocado, temos que utilizar a receita efetiva dos estados como referncia para a distribuio. No item 2 acima, utilizamos o conceito de Receita Disponvel Livre (RPDL) dos governos estaduais. Naquele item, esta medida tinha apenas a funo de permitir avaliar a receita livre final que seria obtida quando acrescentada a dotao do FPE, que era definida independentemente a partir de parmetros macroeconmicos e sociais. O conceito l utilizado foi o de mensurar as receitas livres dos estados, sejam elas originadas de arrecadao prpria ou de transferncias livres, que so igualmente receitas disponveis na entrada do oramento estadual. Este conceito foi construdo de forma a ser tambm utilizado como referncia para a equalizao de receitas, neste item. O leitor tem acesso aos critrios adotados para calcular esta medida de receita no Anexo 2. O grfico 2.1, na pgina 71 apresenta as RPDLs dos estados brasileiros, que sero agora utilizadas como principal referncia para a equalizao.

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Vamos apresentar cinco simulaes, que acompanham os tipos ideais sugeridos no modelo terico, apresentado no item 1, pg. 44-47. Elas se diferenciam pelo Valor de Referncia (VR) adotado. VR de mxima redistributividade Se a opo redistributiva for utilizar a totalidade dos recursos para maximizar a receita dos mais pobres, excluindo estados mais ricos, na situao brasileira aqui simulada, o VR alcanaria o valor de R$ 1.380 per capita. Este valor depende, evidentemente, do grau de disparidade nas receitas base dos estados mais pobres, da distribuio da populao entre estados ricos e pobres e da dotao total disponvel para distribuio. Nesta opo, os estados mais pobres (20 estados) teriam maximizada sua receita final, e os estados com receita base acima do VR nada receberiam do fundo. A srie em cruz indica o resultado final da equalizao.
GRFICO 3.1 - EQUALIZAO COM MXIMA REDISTRIBUTIVIDADE

RENDA PER CAPITA

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Cada um dos estados pobres recebe recursos proporcionais distncia entre sua receita base e o VR, fazendo com que este se torne o piso de capacidade de gasto per capita dos estados na federao brasileira. A lgica por trs desta opo seria que os recursos que a Federao destina reduo das disparidades seriam apropriados totalmente pelos mais pobres, uma vez que os estados acima do VR tm receita prpria que lhes garante um poder de gasto superior quele que atingido pela equalizao.

GRFICO 3.2 - PERDAS E GANHOS EQ. VR MAX

Como seria previsvel pelo perfil das receitas, esta opo beneficia exclusivamente o Nordeste. As perdas se concentram em NO e NE, efeito combinado da ausncia de tabelas e reservas e da transio para a receita como referncia. Alm do Norte, ganham, dentro das regies desenvolvidas, PR e MG.

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Alternativas menos redistributivas: VRs superiores Se elevarmos o VR, isto significa, na prtica, que estaremos incluindo mais estados no benefcio do fundo. A principal consequncia disto, evidentemente, sendo os recursos dados, ser a reduo da dotao destinada aos estados mais pobres em decorrncia da reduo no grau de redistributividade. O grfico 3.3 mostra a distribuio resultante da adoo de valores iguais a R$ 1.700 para o VR. Nesta opo, ficam fora dos recursos os quatro estados mais ricos em termos de RB: ES, RJ, SP e DF.
GRFICO 3.3 - EQUALIZAO REDISTRIB. PARCIAL VR = R$ 1.700

RENDA PER CAPITA

Nota-se que a contrapartida a perda para os estados mais pobres, em relao opo anterior. Nesta opo, incluindo mais estados desenvolvidos na distribuio, estas regies so ganhadoras lquidas, e os perdedores se limitam ao CO e NO (grfico3.4). O Nordeste ainda ganha, embora menos que na opo de VR mximo.

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GRFICO 3.4 - PERDAS E GANHOS EQ. REDIST. PARCIAL VR = R$ 1.700

A opo de menor redistributividade Se o VR for igualado receita do estado mais rico (ou algum valor acima dela), obtemos a opo de menor redistributividade. No caso, dado que a RB do DF muitssimo mais alta que a do estado seguinte, SP, optamos por simular excluindo o DF totalmente, e tomando um VR um pouco acima de SP (VR = R$2.200, grfico 3.5.). Neste caso, todos os estados menos um participaro do rateio. Aspecto muito importante que esta a opo que, do ponto de vista de redistributividade, mais se aproxima do padro atual do FPE congelado, exceto pela excluso do DF. Tanto no mtodo do CTN, como no padro congelado em 1989, todos recebem algum recurso, com o que a participao dos estados mais pobres se reduz ainda mais. Isto provavelmente reflete uma postura mais geral das reformas realizadas em 1965/7, que privilegiavam bastante os estados mais ricos do pas56.
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Um exemplo disto que, na concepo inicial do IVA estadual, o princpio adotado era o da origem, com o que, dada a fortssima concentrao da atividade industrial no Sul-Sudeste, resultava a uma forte concentrao da arrecadao do imposto.

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GRFICO 3.5 - EQUALIZAO VR MIN = R$ 2.200

RENDA PER CAPITA

Esta opo, ao incluir todos os estados menos um, inverte totalmente o padro atual: perdem as regies atrasadas e ganham as desenvolvidas (grfico 3.6). As excees so o RS, que sofre pequena perda, e a Bahia, que ainda tem ganhos devido ao peso da populao.
GRFICO 3.6 - PERDAS E GANHOS EQ. REDIST. VR MIN = R$ 2.200

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Equalizao e o STF . dificuldades com os VRs Infelizmente, a tcnica de controle do grau de redistributividade que vimos utilizando, que a da excluso de estados, corre um srio risco de ser incompatvel com a sentena do STF. Como, aparentemente, o esprito da lei, neste caso, seria que no pode haver discriminao arbitrria de governos em princpio iguais (como ocorria nas reservas 85-15), seria facilmente questionvel o fato de que simplesmente estabelecemos um ponto de corte que separa estados recebedores de no-recebedores, estabelecendo valores arbitrrios no-dinmicos do VR. Neste caso, a alternativa que aparentemente compatvel com a sentena do STF adotar um sistema de reservas para controlar a redistributividade (ver pginas 49-51 para a discusso terica). A ideia aqui seria fatiar a dotao em duas parcelas, distribuindo a parcela maior (entre 60% e 80% dos recursos) por um VR de mxima, e o restante por um VR de mnima. O mrito da ideia que todos os estados recebem alguma coisa, com isto se aproximando do padro atual, mas o sistema garante um mecanismo preciso de controle da parcela que se destina s regies atrasadas. Esta proposta aparece no processo de debates da COTEPE, no perodo mencionado, mas apenas como uma possvel opo, sem destaque, pois a COTEPE nunca se convenceu de que os SERs fossem uma soluo efetiva, por motivos que ficaro claros mais frente. Vai aparecer como proposta efetiva de soluo em documento recente de Tereza Ter-Minassian, que prope a atribuio de 2/3 dos recursos para uma distribuio por VR de mxima, e o restante por um VR de mnima, para prover recursos para estados desenvolvidos. O estudo de Ter-Minassian importante, para alm da reconhecida competncia da autora, porque o primeiro trabalho propositivo que rompe a monotonia paramtrica que grassa no debate brasileiro, como demonstramos acima. No entanto, a autora ignora o principal problema envolvido em alternativas como esta, qual seja, o impacto elevado do modelo em termos de deslocamento de recursos (perdas e ganhos). Uma vez que a metodologia de Ter-Minassian distinta da nossa, no que se refere ao conceito de Receita Base57, os resultados no so comparveis. Assim, iremos apresentar abaixo a simulao do modelo utilizado por Ter-Minassian, mas com os dados primrios que vimos utilizando nas nossas demais simulaes.
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Ter-Minassian inclui na Receita Base a totalidade das transferncias recebidas pelos estados, incluindo receitas condicionadas como SUS e Fundef. Ns exclumos estes montantes, conforme explicado anteriormente.

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O modelo com dois VRs Fracionando, portanto, a dotao em dois sub-fundos, o primeiro distribudo por critrio de VR de mxima, e o restante por VR de mnima, h duas decises a serem tomadas: o tamanho dos fundos, aqui especificado em 2/3 e 1/3, e o nvel do VR de mnima, que adotamos igual a R$ 2.200, mantendo nossa orientao de excluir o riqussimo DF da distribuio.
GRFICO 3.7 - EQUALIZAO DOIS VRS

RENDA PER CAPITA

GRFICO 3.8 - PERDAS E GANHOS EQ. DOIS VRS

108 Embora o grfico no demonstre, nesta opo, todos os estados, mesmo ES, RJ e SP, recebem aportes do Fundo (ver tabela resumo adiante para detalhes). O piso ao qual todos so elevados R$ 1.330,00, em contraste com o valor de R$ 1.380, obtido na opo com VR de mxima. Logra-se, portanto, um objetivo importante: o modelo fortemente redistributivo, mas, ao mesmo tempo, concede alguma receita para os desenvolvidos. Se este modelo consegue, em alguma medida, contornar o problema do controle da redistributividade, a contrapartida que ele cego para o problema das perdas e ganhos. Isto fica claro no grfico 3.8, que evidencia um padro muito prximo daquele do grfico 3.2 acima, no qual o Nordeste ganha e todo mundo perde. , de fato, difcil, para dizer o mnimo, viabilizar uma transferncia de renda desta dimenso (20% do FPE) para uma nica regio, e ainda com o problema que a apropriao estadual destes ganhos dentro da regio muito desigual (trs estados ganham bem menos, e dois perdem recursos).
GRFICO 3.9 - COMPARAO DE EQUALIZAO PARA DIVERSOS VRS

VR MAX

EQUALIZ DOIS VRS

EQUALIZ VR 1700

EQUALIZ VR MIN DF

REC BASE

O grfico 3.9 rene as quatro alternativas para melhor visualizao. Nota-se o contraste entre a opo de mxima, que concede aos quatro estados mais pobres receita final mais que trs vezes superior sua receita base, e a opo de mnima, que apenas dobra sua receita base. J a equalizao com dois VRs, ao distribuir recursos para estados desenvolvidos com grande populao, fora uma reduo do piso de receita final disponvel.

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FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

A tabela abaixo informa os valores exatos das receitas per capita utilizadas nos grficos.

RESUMO GERAL - RESULTADO DAS SIMULA ES DE EQUALIZA O - RECEITA PER CAPITA R$ REC BASE VR INTERM. 1700
1.166,8 1.207,6 1.209,8 1.234,5 1.236,4 1.242,1 1.277,2 1.292,9 1.306,3 1.337,4 1.352,1 1.371,3 1.408,0 1.415,4 1.467,5 1.488,4 1.500,9 1.510,3 1.528,3 1.553,9 1.598,3 1.604,2 1.614,8 1.822,7 1.859,5 1.900,0 3.401,5

LC 62/89
1.027,6 1.274,1 1.251,7 1.065,7 1.281,5 1.051,1 1.061,8 1.158,4 3.449,7 1.542,6 1.938,9 2.575,0 3.903,1 3.478,3 1.300,6 1.453,0 1.353,1 2.200,6 1.718,1 1.465,5 1.860,5 1.591,2 1.785,7 2.046,3 1.909,6 1.912,7 3.542,2

VR MAX
1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.379,8 1.380,0 1.399,2 1.461,9 1.475,8 1.500,6 1.822,7 1.859,5 1.900,0 3.401,5

VR MIN 2200
977,5 1.044,3 1.048,0 1.088,4 1.091,4 1.100,8 1.158,2 1.183,9 1.205,8 1.256,7 1.280,7 1.312,2 1.372,4 1.384,4 1.469,7 1.503,9 1.524,4 1.539,8 1.569,3 1.611,2 1.683,8 1.693,5 1.710,8 1.936,1 1.961,8 1.990,1 3.401,5

DOIS VR s
1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.328,7 1.355,0 1.377,5 1.390,9 1.401,1 1.420,7 1.470,1 1.555,8 1.567,2 1.587,7 1.853,6 1.884,0 1.917,4 3.401,5

MA AL PI PA PB CE AP BA PE RN TO AC RR SE PR RO GO MG AM SC MS MT RS RJ ES SP DF

452,2 547,7 552,9 610,7 615,0 628,5 710,4 747,2 778,6 851,3 885,7 930,7 1.016,8 1.033,9 1.155,9 1.204,8 1.234,0 1.256,1 1.298,3 1.358,1 1.461,9 1.475,8 1.500,6 1.822,7 1.859,5 1.900,0 3.401,5

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3.2. As dificuldades envolvidas no uso deste modelo

A nosso ver, existem duas objees bsicas que podem ser levantadas contra a utilizao de SERs. A primeira refere-se impossibilidade, no momento atual, de obteno de uma medida precisa da receita potencial dos estados, com o que, aparentemente, teramos que utilizar a receita efetiva como referncia do sistema, com as implicaes j expostas. A segunda refere-se sua capacidade para adaptar as dotaes do FPE s necessidades fiscais dos estados, uma vez que sua lgica de equalizar a capacidade de gasto, sem utilizar qualquer indicador de carncias sociais. Vamos examinar estes dois problemas. Clculo da receita potencial No Brasil, mais ainda que nas outras federaes, o clculo da receita potencial dos estados uma tarefa complicada. Isto decorre da opo peculiar feita pela reforma tributria dos anos 60, de conceder aos estados a competncia para controlar o principal IVA do pas. Esta opo uma autntica jabuticaba, s existe no Brasil. Em todas as demais federaes do mundo, no existe um IVA principal (que, no nosso caso, o maior imposto do pas) entregue gesto autnoma de governos intermedirios58. Na origem reforma tributria de 1965/7 , o ICM era um imposto fortemente controlado pelo governo federal. A Constituio de 1988 eliminou estes controles, concedendo aos governos estaduais ampla liberdade para definir alquotas. Posteriormente, como amplamente sabido, os estados ignoraram as restries existentes concesso de incentivos e abatimentos tributrios, passando a administrar localmente tambm a prpria base tributria do imposto (guerra fiscal). A combinao de liberdade na definio de alquotas com a liberdade, de fato, para conceder incentivos e subsdios resultou na sempre referida existncia de 27 legislaes distintas para o imposto. Com isto, muito complicado estimar a receita potencial dos estados. O ICMS constitui 85% da arrecadao tributria desta receita (antes das transferncias aos municpios e da reteno do Fundeb), e existem 27 legislaes diferentes, com alquotas diferenciadas e uma multiplicidade de incentivos, isenes e benefcios tributrios.
58

A nica possvel exceo o Canad, mas, mesmo assim, o que existe l um IVA estadual para Quebec, e outro IVA nacional controlado pelo governo federal. As demais provncias utilizam impostos sobre vendas ou utilizam o IVA federal para sua arrecadao prpria, no tendo poder para alterar bases tributrias.

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O uso da receita potencial visa evitar dois problemas que so simtricos. Por um lado, quando o estado em questo adota uma poltica fiscal frouxa, com m administrao tributria e pouco esforo de fiscalizao, ou ento faz amplo uso de incentivos e benefcios, sua receita efetiva ser menor do que poderia ser com uma poltica mais rigorosa, e o mecanismo da equalizao vai ampliar a sua dotao no fundo, na medida em que sua receita prpria cresa menos que a dos demais estados. Dessa forma o sistema premiaria um comportamento fiscal errado. No outro extremo, um estado que adota uma estratgia de maior arrecadao tributria, aumentando alquotas acima da mdia nacional, ver sua receita prpria crescer mais do que esta mdia, e ser penalizado pelo sistema de transferncias com reduo a de suas dotaes. Mas, na medida em que seu sistema poltico, atravs de governos e assembleias legislativas democraticamente eleitos, opta por uma maior presso fiscal sobre seus contribuintes (em relao media nacional), no h porque reduzir as transferncias, pois esta opo penaliza exclusivamente os cidados deste estado. Infelizmente, no Brasil, ambos os casos so relevantes. Do primeiro ponto de vista (baixo desempenho da arrecadao), temos a guerra fiscal ampla e irrestrita, com governos estaduais concedendo incentivos ao arrepio at mesmo de decises do Supremo Tribunal Federal. Temos tambm algumas administraes estaduais que, fortemente apoiadas em transferncias do governo federal, no exercem com o devido rigor sua capacidade de arrecadao. Do segundo ponto de vista (diferentes polticas tributrias), temos a parcela do ICMS que derivada das chamadas blue chips, os setores nobres da receita: energia eltrica, servios de comunicao e derivados de petrleo. Como h relevantes diferenas de alquotas entre os estados, na tributao destes setores, resultam receitas efetivas muito diferenciadas. Entendemos que o problema, no geral, pode ser reduzido a dois aspectos: alquotas diferenciadas entre estados, para setores que respondem por parcela elevada da arrecadao (blue chips), e as isenes e benefcios fiscais do ICMS, decorrentes, na parte relevante para nosso problema, da guerra fiscal. Quanto ao primeiro, nos parece que perfeitamente possvel uma soluo tcnica para o problema, e a COTEPE, brao tcnico do CONFAZ, estaria perfeitamente apta a realiz-la. Deve ser possvel identificar algo como uma

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dezena de setores econmicos principais, caracterizados por uma identificao bastante clara da dimenso das bases tributrias, uma vez que a arrecadao concentrada em poucos contribuintes com tpica estrutura oligoplica. Os trs setores que integram as blue chips respondem por 35,7% da arrecadao de ICMS em 2010. Se acrescentarmos outros setores ou produtos como veculos, bebidas, cigarros, cimento, perfumes e cosmticos, etc., supomos ser possvel realizar um ajustamento da arrecadao de cada estado s diferenas de alquotas praticadas, utilizando para este ajuste uma alquota mdia nacional. Se este procedimento alcanar algo como 60-70% das receitas do ICMS, os impactos de polticas fiscais mais ou menos ativas sero fortemente atenuados. Quanto ao segundo problema, no parece existir alternativa seno a identificao caso a caso dos programas de incentivos e benefcios fiscais, e uma estimativa da renncia de receita envolvida. Diga-se de passagem, isto no seria nada mais do que atender ao que exigido pela lei de Responsabilidade Fiscal, que impe a explicitao dos gastos tributrios e a identificao da fonte de financiamento para eles. Parece razovel supor que seja muito difcil mensurar, em sua totalidade, as dezenas de pequenos benefcios manipulados pelos governadores, mas, com certeza, os grandes programas, envolvendo investimentos de maior monta, so facilmente identificveis. De qualquer forma, inaceitvel que a federao como um todo pague pelas decises individuais dos que abrem mo de receita para gerao de empregos. Finalmente, supomos que a segunda principal fonte de receita prpria estadual o IPVA - de fcil ajustamento, uma vez que estatsticas sobre a base tributria so derivadas dos sistemas de fiscalizao e controle da propriedade automotiva. Em suma, nossa hiptese, que deve ser submetida a exame detido dos especialistas em arrecadao estadual, que uma parcela relevante da arrecadao estadual pode ser ajustada, por procedimentos que levem em conta as diferenas de alquotas praticadas e os benefcios fiscais concedidos, para obter uma aproximao razovel receita potencial destes governos. Se este processo de ajustamento for razoavelmente bem sucedido, a relao custo-benefcio de abrir mo de receitas para ganhar transferncias ser claramente negativa, pois a parte dominante (talvez mais de 70%) estar corrigida no sentido de mostrar a receita potencial. Da mesma forma, uma considerao cuidadosa das alquotas praticadas nos principais setores permitir que os

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estados dispostos a praticar uma presso tributria maior no sejam penalizados com reduo de dotaes. A rejeio ao uso da equalizao de receitas . algumas conjecturas At o momento, os SERs foram discutidos exclusivamente na COTEPE, que, nos ltimos anos, desenvolveu maior informao dos tcnicos sobre os sistemas existentes no mundo59. Assim como todos os demais resultados obtidos, no h (at o momento, maro 2012) divulgao sequer de verses parciais destes debates. Atravs do mesmo mtodo informal a que somos submetidos, devido falta de informaes, vamos reunir aqui alguns pontos crticos que parecem ser levantados com mais frequncia. As crticas podem ser reunidas em dois grupos. Primeiro as que decorrem dos requisitos informacionais do mtodo. Segundo, as que decorrem da lgica bsica do critrio de equidade utilizado. As crticas quanto aos requisitos apontam para o problema do clculo da receita potencial, que , de fato, uma limitao, que j tratamos logo acima. Como l argumentamos, o problema existe, mas pode ser contornado por algumas providncias simples no curto prazo. A mdio e longo prazo, (qualquer mudana nas regras ter que ser submetida a um perodo de transio) outras mudanas, como a transio para princpio do destino, restrio da guerra fiscal e aperfeioamento da nota fiscal eletrnica, devem permitir reduzir o problema a dimenses no prejudiciais. Aparentemente, a parte relevante das crticas focaliza o critrio de equidade. Elas podem ser resumidas em dois pontos: o sistema privilegia demasiadamente o fator Populao das jurisdies. o foco exclusivo na receita prpria impede que sejam consideradas diferenas em necessidades fiscais.

De fato, o SER, assim como SPs tradicionais centrados em um s parmetro, d grande peso populao. No antigo CTN, a populao entrava com peso 48,5%, enquanto o inverso da renda per capita entrava com outros 48,5%, restando 5% para a rea. Num SER, estas relaes seriam 50% para populao e 50% para a receita prpria, numa relao inversa.
59

Esta situao comea a mudar com a auspiciosa chegada do referido trabalho de Ter-minassian, primeira proposta efetiva de uso de equalizao de receitas para o Brasil.

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A lgica bsica destes procedimentos que os governos subnacionais prestam servios a uma dada populao, e os gastos tm uma forte correlao com o tamanho das populaes. No mdio e longo prazo, eventuais movimentos demogrficos trazem maior peso ou maior alvio para oramentos de estados especficos. Se o sistema no olha a populao, iro se acumular distores que reduzem a equidade. Quanto menor o peso que se d populao, maior o risco destes desvios. Alguns argumentam que parte dos gastos estaduais no tem a ver com o nmero de habitantes, o caso tpico sendo a infraestrutura econmica (e talvez nico, pois seria temerrio fazer este argumento para infraestrutura social). Isto seria motivo para a introduo de parmetros setoriais especficos, como vimos nos projetos de SPs fatiados. Mesmo que deixemos de lado o polmico ponto relativo a medir qual parcela dos gastos estaduais independente da populao, como j indicamos acima (pgs. 55-58), fundos de equalizao em geral, distribuem receita livre, portanto, qualquer que seja o critrio utilizado na distribuio no vai se impor ao gasto, e os oramentos estaduais tm rigidezes que impe um tratamento residual do investimento. Assim sendo, faz mais sentido manter um elevado peso para a populao nos critrios de distribuio, pois, em ltima instncia, o que est sendo distribudo recurso livre que vai ser alocado no oramento estadual. Como tambm indicamos naquelas pginas, os sistemas de equalizao no podem resolver todos os problemas de financiamento subnacional, sob pena de sofrer distores e anomalias. Financiamento de infraestrutura deve ser, na sua maior parte, objeto de programas nacionais integrados a um bom sistema de planejamento, que contemple externalidades e articulaes supraestaduais, como ocorre frequentemente no sistema de transportes. Ainda mais enfaticamente, isto se aplica ao problema do desenvolvimento econmico, que as mesmas opinies estaduais tm defendido que seja financiado por recursos livres distribudos via FPE. Resta-nos abordar aquela que a principal crtica, e que j analisamos em profundidade neste trabalho: a suposta cegueira dos SERs para as diferenas em necessidades e custos. Para o que se segue, remetemos o leitor discusso terica realizada nas pgs. 51-58.

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Como ponto de partida, j reconhecemos, em vrios pontos deste trabalho, e reafirmamos, que o SER no uma soluo definitiva, de longo prazo, adequada para um pas como o Brasil. O nvel de disparidades em necessidades e custos recomenda e mesmo exige, que a distribuio de recursos seja feita por alguma aproximao ao modelo australiano. O ponto crucial, contudo, que esta opo no est ao alcance no curto prazo. Dada a situao gerada pela sentena do STF, imprescindvel decompor a soluo do problema em uma etapa imediata, que estabelea rapidamente uma soluo temporria, associada a um perodo de transio que permita desenvolver um sistema definitivo. As solues que podem ser tomadas imediatamente so, necessariamente, os SPs e o SERs. Como apontamos nas pginas suprarreferidas, falacioso sustentar que os SERs no enxergam necessidades. Eles o fazem, na medida direta em que as receitas prprias reflitam, numa relao inversa, o nvel de necessidades. Esta relao pode ser, evidentemente, imprecisa e pode at gerar anomalias (situaes do tipo estado rico, receita alta e fortes necessidades sociais, ser subfinanciado), mas elas no so, evidentemente, piores do que as anomalias que podem derivar de um SP, o qual reflete necessidades, mas cego para receitas, de forma que o mesmo estado rico e necessitado ser sobrefinanciado. Podemos investigar este ponto comparando as simulaes que fizemos anteriormente, utilizando o IDH como parmetro distributivo (ver pg. 81), com uma das alternativas de uso da equalizao de receitas, apresentada logo acima. O grfico 2.13 apresenta o resultado da equalizao utilizando como parmetro a distncia do maior IDH, sem tabelas de populao e sem reservas. O grfico 3.5 apresenta a alternativa de equalizao de receita realizada pelo VR de mnima (excluindo o DF), analisada na pg. 105. Nota-se que esta obtm um resultado semelhante quela, as diferenas se limitando ao fato de que a equalizao de receita gera, como seria de ser esperar, receitas finais per capita mais uniformes. Na realidade, o SER mais redistributivo, no sentido de que, quanto mais pobre o estado, medido pela receita, mais recursos recebe. Em suma, equalizar as capacidades de gasto permite resultado semelhante ao de utilizar parmetros de carncias sociais, como o IDH.

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GRFICO 2.13 CTN SEM RESERVAS MAIOR IDH SEM TAB. POPULAO

RENDA PER CAPITA

GRFICO 2.14 - EQUALIZAO VR MIN = R$ 2.200

TTULO

Ficam claros, neste exemplo, alguns problemas que j apontamos. O uso da receita disponvel depende integralmente da suposio de que estados mais carentes, com maiores necessidades, tm menor receita fiscal. Isto , em geral, vlido, porque, PIB baixo indica pior situao geral de renda e emprego,

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portanto maiores problemas sociais, e tambm menor receita fiscal. Mas podem ocorrer situaes em que a arrecadao fiscal baixa, mas isto no coincide com maiores demandas sociais (se medidas pelo IDH), decorrendo de caractersticas da economia local. No Brasil, o caso paradigmtico Santa Catarina, com IDH muito elevado, PIB per capita tambm elevado e receita fiscal anormalmente baixa quando tomada em relao ao PIB estadual. Nesta situao, que se repete em grau um pouco menor com PR e AP, a dotao do FPE, orientada pela receita prpria, iria transferir quantidade maior de recursos a estes estados, o que consistente com a lgica bsica deste sistema, de garantir que cada governo tenha capacidade semelhante de gasto per capita. Mas, no consistente com a tica das necessidades, pois estes estados tm IDH elevado (mesmo o AP tem IDH maior do que a maior parte dos estados do NO e NE), e receberiam dotao elevada. Isto fica evidente se comparamos o grfico 2.13, no qual o parmetro o IDH e os estados do PR e SC recebem recursos relativamente menores do que no grfico 2.14, em que a equalizao de receitas concede recursos maiores para estes estados, exatamente porque sua receita base relativamente baixa.
GRFICO 2.15 - COMPARAO DE CTN COM TAXA DE POBREZA X EQUALIZAO POR VR INTERMEDIRIO = R$ 1.700 (EXCLUDO DF)

RENDA PER CAPITA

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Fazemos ainda uma ltima comparao, que pode eliminar de vez qualquer dvida sobre esta falcia. Podemos adotar uma hiptese de distribuio ainda mais diretamente ligada s necessidades sociais. Vamos montar um exemplo em que utilizamos regras do CTN, sem tabela de populao e sem reservas, com 5% para rea, 48,5% para populao e 48,5% distribudos proporcionalmente taxa de pobreza do estado. Vamos compar-lo com uma alternativa intermediria de equalizao, aquela com VR = R$ 1.700, apresentada na pg. 103. No grfico 2.15, plotamos as receitas finais resultantes. Nota-se que: 1. Os resultados, mais uam vez, so muito prximos. A equalizao de receitas concede maior receita do que a distribuio por pobreza para 15 estados, sendo apenas trs deles das regies desenvolvidas. 2. Mais importante, as linhas de tendncia mostram que, no conjunto, a equalizao mais redistributiva que um CTN com base na taxa de pobreza. Vale notar que estamos utilizando um VR intermedirio, bem menos redistributivo que um VR de mxima. possvel concluir, portanto, que, mesmo com imperfeies das quais os SPs no esto isentos, os SERs obtm resultados que levam efetivamente em considerao as necessidades fiscais, com a vantagem de que garantem equilbrio no resultado final do processo, que a capacidade de gasto per capita de cada estado. curioso, contudo, que estes fatos sejam, com toda certeza, de pleno conhecimento dos tcnicos da COTEPE, pois eles realizaram todas as simulaes possveis e imaginveis na busca de uma soluo ideal. Isto sugere que talvez devamos buscar em outro lugar as razes para a forte e radical rejeio equalizao. Isto nos leva ao ltimo dos argumentos apresentados contra os SERs, de que eles resultam em elevadas perdas e ganhos perante o sistema atual. Isto verdade, em particular quando confrontamos um SER com a esdrxula situao atual, congelada pela LC 62/89. Como mostramos nas pginas 51-55, impossvel, no mbito de um SER, obter resultados que alteram a hierarquia dos estados estabelecida com base na Receita Base. O sistema pode ser fortemente redistributivo, mas ele vai no, mximo, igualar a receita final disponvel de um determinado conjunto de estados mais pobres. O que ele nunca vai fazer conceder, a um estado, receita final que no seja proporcional sua receita base, relativamente s demais jurisdies.

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Em particular, os SERs nunca vo ser capazes de gerar um resultado tal como demonstrado no grfico 2.2 pg. 72, que expe a situao atual gerada pela LC 62. Este resultado, eventualmente, poderia ser gerado por um sistema australiano completo, que mensurasse todas as necessidades e custos, e resultasse em conceder receitas per capita muito elevadas para os estados da regio Norte. A nosso ver, foi esta incapacidade da equalizao de receitas de se aproximar do status quo que gerou a rejeio to radical ao sistema. A enorme resistncia a aceitar mudanas muito fortes nos coeficientes levou os tcnicos estaduais a se voltarem para os sistemas paramtricos, na esperana de que, suficientemente sofisticados, eles pudessem reproduzir o status quo, na lgica do ningum pode perder, e que, ao final, levou esdrxula situao do rabo abanando o cachorro. No h como afirmar que, se aplicssemos no Brasil o rigoroso sistema australiano, no chegaramos a um resultado semelhante quele dos coeficientes congelados da LC 62. Mas no h igualmente base para afirmar que ele seria alcanado. Nunca foi sequer ensaiada qualquer avaliao precisa de necessidades no pas. No podemos ignorar o fato de que os coeficientes congelados em 1989, afora alguns ajustes conjunturais realizados naquele momento, refletem basicamente a distribuio vigente em 1988, a qual, por sua vez, no decorre de qualquer avaliao de necessidades, mas apenas de uma escolha, de parmetros, feita mais de trs dcadas atrs60. Ou seja, a distribuio atualmente vigente foi gerada pela aplicao de critrios arbitrrios (tabelas de populao, tabela de fatores para inverso da renda) a dados de demografia e renda de vinte anos atrs, e no por qualquer avaliao mais precisa de necessidades fiscais. Que nos conste no h, qualquer avaliao que permita estabelecer em que grau, por exemplo, as necessidades fiscais da regio Norte so mais elevadas do que as da regio Nordeste. No existindo base emprica para ancorar a medida das especificidades, a defesa dos coeficientes atualmente vigentes repousa exclusivamente no argumento, relevante e pertinente, relativo ao impacto oramentrio de mudanas abruptas na dotao de recursos de estados altamente dependentes do FPE. Voltamos a isto adiante, no ltimo item deste trabalho.
60 No por acaso, o prof. Anwar Shah, autoridade em assuntos federativos, costuma designar o que aqui chamamos de sistemas paramtricos pela expresso ad hoc determination of expenditure needs, para enfatizar seu carter arbitrrio. SHAH, A. (2007), pg. 24.

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Concluses . SERs so uma alternativa? Os SERs apresentam algumas vantagens decisivas sobre os SPs. No exigem negociaes difceis sobre coquetis de parmetros e respectivas percentagens. Ao se referenciar s receitas prprias, tornam-se altamente sensveis s variaes relativas de receita das jurisdies, compensando variaes extraordinrias positivas ou negativas. Na medida em que exista correlao inversa entre receitas prprias e necessidades fiscais, o sistema reflete estas necessidades. Sob a suposio razovel de que, num futuro no distante, ser vivel a estimativa da receita potencial, a grande e nica restrio a estes sistemas decorre de seu conflito com o status quo: os SERs no tm como abrigar uma distribuio do tipo que existe hoje em funo da LC 62. Por este motivo, no atual contexto do debate brasileiro, pouco provvel que haja apoiadores ao uso de SERs entre tcnicos estaduais. A razo simples e bvia. Basta um olhar sobre as tabelas, que resumem os impactos que os SERs podem trazer perante a situao atual.

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A opo de VR de mxima, aquela com o maior grau de redistributividade, seria com certeza a preferida do Nordeste, que ganharia 20,6% em coeficiente, recursos retirados de todas as outras regies. Como a base neste critrio a receita per capita, a regio obviamente leva vantagem. Esta opo, contudo, implica em deslocamento de recursos da astronmica ordem de 31% da dotao total do fundo, ou seja: diversos estados perderiam o equivalente a R$ 16 bilhes nos seus oramentos. O ganho do Nordeste seria dividido em perdas maiores para NO e CO, mas tambm para as regies desenvolvidas. A opo menos redistributiva do VR R$ 1.700 j iria gerar trs ganhadores: o Nordeste mais as regies desenvolvidas. Esta opo geraria o menor deslocamento de recursos, mas ainda assim de dimenses considerveis: R$ 13,5 bilhes. A opo menos redistributiva de todas as que utilizam um s VR, o VR de mnima (R$ 2.200), gera o mesmo deslocamento de recursos, mas inverte o jogo, passando o Nordeste a perder junto com CO e NO, ganhando apenas as regies desenvolvidas. Em princpio, o modelo Ter-Minassian com dois VRs, teria a lgica de conceder algum recurso a todos, sem precisar de reservas esprias. No fim, ele se aproxima muito do VR de mxima, gerando a mesma situao desequilibrada perante a situao atual, em que o Nordeste leva todo o ganho e as demais regies perdem. Mais uma vez, fica claro por que os SERs foram rejeitados e se partiu to energicamente na direo de possveis SPs. Caso algum dos envolvidos tivesse obtido sucesso no desenho de um modelo minimamente consistente e razovel, que se aproximasse dos resultados da LC 62, provavelmente tal sistema arrebanharia apoio decisivo por parte dos estados, a julgar pela atitude tomada por eles at agora atravs do CONFAZ. Dado o aparente fracasso desta empreitada, e sendo, portanto, inevitvel o impacto significativo de perdas e ganhos, nos parece melhor optar pela soluo tecnicamente mais adequada e buscar uma forma de lidar com estes impactos atravs de uma metodologia de transio. Sendo assim nos voltamos, agora, para isto.

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ITEM 4 O PROBLEMA DA TRANSIO

Demonstramos em nossas simulaes que qualquer que seja a opo adotada, necessariamente o abandono de uma tabela de coeficientes fixos e a redinamizao do sistema deve gerar mudanas significativas nas dotaes dos estados, pois se trata, em princpio, de um jogo de soma zero a dotao de recursos dada; se alguns ganham, outros perdem. Isto significa que uma aplicao abrupta das mudanas forar uma reduo no desprezvel de recursos nos oramentos de alguns estados. Qualquer proposta sria de reforma no pode ignorar o problema imposto pela resistncia dos perdedores previsvel que os estados que venham a perder com uma dada alternativa se oponham a ela, e com bons motivos. Mesmo que o sistema poltico consiga convergir e aprovar o sistema mais adequado para a federao brasileira o que no de forma alguma certo, como ficou demonstrado em 1989 , restaria ainda a dificuldade da transio da situao atual para a situao desejada.
DESLOCAMENTO DE RECURSOS DE DIVERSAS ALTERNATIVAS - % FPE E R$ BILHES CTN 1989 IDH D. MAIOR RPC MEDIA CTN 1965 IDH D. MAIOR S/ TA B RPC MEDIA S/ TAB VR 1700 VR 2200 2 VR's VR max -9,88% -11,71% -13,05% -14,56% -20,95% -22,27% -25,82% -25,96% -26,09% -31,13% 5.179,3 6.139,5 6.841,5 7.631,7 10.982,8 11.670,9 13.535,6 13.608,8 13.672,4 16.316,8

Uma boa medida da dimenso do problema dada pelo volume de recursos que troca de mos, neste jogo de soma zero. A tabela a cima apresenta, para cada uma das dez alternativas que simulamos neste trabalho, o montante de recursos retirado dos estados perdedores e entregues aos ganhadores. Como seria previsvel, a alternativa mais barata o des-

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congelamento do CTN com reservas 85-15, que provoca deslocamento de apenas 10% da dotao. Tambm previsvel, a equalizao de mxima redistributividade teria o maior impacto, mudando de mos quase um tero da dotao do fundo. As opes que retiram a tabela de populao fazem subir as trocas para a mdia de 20-22% dos recursos, no muito distante do impacto provocado por verses menos redistributivas de equalizao de receitas, que ficam na faixa dos 27-30%. As demais alternativas de SER implicam em deslocamentos na faixa dos 25%. Para que qualquer uma destas alternativas fosse imediatamente implementada sem impactos negativos, seria necessrio que a dotao do FPE fosse aumentada na exata medida dos volumes de recursos indicados na tabela. Os recursos adicionais seriam integralmente destinados aos estados ganhadores, estabelecendo a nova distribuio de imediato. evidente, contudo, que esta alternativa remete o problema para a questo do equilbrio vertical (ver pg. 15), e envolveria uma renegociao do chamado pacto federativo, ou seja, da apropriao vertical de recursos por nvel de governo. Nas condies atuais, no parece haver muita chance de que o governo federal amplie em no mnimo 10% a dotao do fundo de participao de estados, apenas para resolver um problema que surgiu, em princpio, pela interpelao de alguns estados ao STF. Pelo contrrio, dado que os recursos do fundo no so uma percentagem da receita federal total, mas apenas de dois impostos, no h porque no continuar ocorrendo o que aconteceu nas duas ltimas dcadas: o esvaziamento do IPI (ou, o que d no mesmo, sua recorrente utilizao como instrumento de poltica fiscal expansionista, via redues e benefcios), que cria uma tendncia de que o FPE reduza sua participao tanto no PIB como na receita federal total. Os governos estaduais gostam de fazer uma conta expondo as perdas do FPE nas ltimas duas dcadas. Este raciocnio , contudo, esttico e unilateral. A comparao pertinente da evoluo dos recursos com aquela dos encargos. No perodo, os municpios aumentaram sua participao na carga tributria, mas tambm ampliaram em muitos seus encargos. O FPM perdeu igualmente, mas as transferncias condicionadas para sade e educao mais que compensaram estas perdas.

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Haveria uma segunda alternativa: o surgimento de receitas excepcionais, extraordinrias, decorrentes do crescimento excepcional de alguma base tributria. No mundo contemporneo, isto acontece essencialmente em uma nica situao: descoberta de riquezas minerais, e, no caso brasileiro, de reservas de petrleo no conhecidas uma dcada atrs. A ideia aqui simples. Se a receita estadual cresce junto com o PIB, acompanhando o crescimento natural das bases tradicionais, muito difcil alterar a distribuio de um fundo equalizador. Mas, se ocorrem receitas extraordinrias, e se elas no so apropriadas por uma ou poucas jurisdies, mas so apropriadas pelo fundo equalizador, possvel utilizar este salto nas receitas para operar a redistribuio dos recursos do fundo. Dependendo da dimenso dos recursos envolvidos, mesmo que no resolva plenamente o problema do ajustamento de dotaes, possvel acelerar em muito o processo. Em suma, temos que considerar, em princpio, trs possibilidades bsicas para a soluo do problema. A pior situao aquela em que a distribuio vertical no se altera, o GF no aporta recursos adicionais, e o ajustamento tem que ser realizado apenas com os recursos existentes. A segunda assume que a distribuio vertical pode ser revista, com o GF ampliando em alguma medida a dotao do fundo. A terceira alternativa supe que surjam receitas extraordinrias para o financiamento do fundo, facilitando o ajustamento. bvio que as alternativas no so mutuamente excludente, podem ser combinadas. A transio sem ampliao de recursos Na primeira situao, com dotao fixa e sem benefcios da Unio, a dimenso do problema vai depender, primeiro, do grau de redistributividade implcito no novo modelo proposto. Quanto mais redistributivo, provavelmente mais ir se afastar da distribuio atualmente vigente (LC 62/89). Uma mudana muito radical levar a um elevado volume agregado de perdas e ganhos. Mudanas mais moderadas reduziro este montante, que pode ser interpretado como uma transferncia horizontal dos perdedores para os ganhadores. Nota-se que, conforme ficou claro acima, a dimenso das perdas e ganhos depende crucialmente de como o novo sistema vai lidar com o tratamento peculiar dado atualmente a

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pequenos estados da regio Norte, que provoca enormes disparidades na capacidade de gasto per capita. Se estas regalias forem eliminadas, perdas muito grandes tero que ser enfrentadas no ajustamento. Se esta situao fica como est, a necessidade de deslocamento de recursos muito menor. Sendo logicamente impossvel garantir que ningum perca, j que dada a dotao, a nica alternativa que parece vivel para tornar aceitvel a reforma estabelecer um longo processo de transio, e fazer uso do crescimento real da receita, que deve ocorrer em decorrncia do crescimento do PIB. Este mecanismo funcionaria da seguinte maneira61: criado o novo modelo, ele iria gerar uma nova distribuio, com perdedores e ganhadores. Esta distribuio permaneceria como meta a ser atingida aps um longo processo de transio, durante o qual os estados perdedores receberiam apenas a atualizao do valor real de suas dotaes, e os recursos restantes seriam distribudos proporcionalmente entre os estados ganhadores no novo modelo. Desta forma, garante-se aos perdedores uma transio suave, em que no haver perda real de receita, apenas perda progressiva em relao ao PIB. Em outras palavras, o aumento real da dotao a cada ano seria utilizado para ampliar os recursos dos ganhadores, at que fosse alcanada a distribuio correta no novo modelo. Nesta alternativa, o perodo de transio ser varivel e dependente do ritmo de crescimento econmico e da dimenso das perdas/ganhos. Ele pode ser encurtado se for possvel introduzir uma perda real parcial para os perdedores, por exemplo, aumentando anualmente sua dotao em 80% da inflao, ao invs da correo plena. Esta proposio se apoia numa tese bem simples, e bastante consistente. Alterar distribuio de recursos em federaes via processos democrticos se torna mais fcil quando se utiliza o crescimento da receita para alterar posies relativas, sem impor (ou minimizando) perdas reais aos governos. Se o PIB no cresce, o jogo de soma zero exigiria efetivamente reduo da dotao de alguns estados, o que impe complicaes polticas difceis de superar, antes de tudo porque em perodos recessivos a sensibilidade poltica a perdas adicionais de receitas (alm daquelas j impostas pela recesso em si mesma) se torna muito elevada.
61

A sugesto para esta soluo foi apresentada pela primeira vez, at onde sabemos, sem maiores detalhamentos, pelo ex- secretrio do M. Fazenda, Bernard Appy, em seminrio realizado no Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDB, 15/09/20o1. A metodologia desenvolvida neste trabalho de responsabilidade do autor.

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A grande dificuldade desta opo, contudo, que, uma vez suposto que o valor real das dotaes perdedoras ter que ser mantido, o ajustamento das dotaes no tempo passar a depender do ritmo de crescimento real da economia. Se o crescimento fosse chins, resolveramos o problema em quatro ou cinco anos. Nos padres atuais, este ajustamento ir tomar provavelmente algo em torno 10 anos para as alternativas menos custosas, estendendo-se alm de 20 anos quando se eliminam as tabelas de populao. Estes resultados foram obtidos em simulaes preliminares que realizamos, supondo crescimento nominal do PIB de 5% e inflao anual de 5% regulares, e impondo uma glosa de 20% da taxa de inflao na correo monetria da dotao dos estados que perdem recursos (o Anexo 3 apresenta detalhes da metodologia adotada). Inclumos a opo CTN 1989 apenas como referncia, para mostrar que mesmo a mais conservadora das opes envolveria um longo ajustamento. Inclumos, tambm, a opo de reservas pela renda mdia (pg. 84), aquela que propiciaria o mais rpido ajuste. Finalmente, foi testada uma opo de SER, aquele com dois VRs proposto por Ter-Minassian. Foi utilizado um perodo de 20 anos. A alternativa que propiciaria o ajuste mais rpido entre os trs testados o CTN com reserva pela renda mdia. Em uma dcada o ajuste estaria completa. Em forte contraste, para o SER com dois VRs, em duas dcadas apenas aproximadamente 75% do ajustamento estaria realizado. O ajustamento total demandaria pouco menos de trs dcadas. importante registrar que a simulao feita rstica e limitada. Supomos que inflao e produto crescem a taxas fixas e, principalmente, assumimos que os coeficientes de equalizao do sistema novo ficam constantes. A rigor, tanto em sistemas paramtricos como, principalmente, em sistemas de equalizao de receita, os coeficientes de equalizao se alteram no tempo, com certeza mais frequentemente no caso da equalizao. Entendemos que maior sofisticao no alteraria o ponto fundamental aqui feito, que se refere ao perodo exigido para o ajustamento.

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Transio com ampliao de recursos Caso a distribuio vertical possa ser includa como varivel, e exista a possibilidade de o governo federal ampliar a dotao do fundo, o processo de transio fica facilitado ou at totalmente resolvido. Dependendo da diferena entre o sistema vigente e o sistema proposto, o montante agregado de perdas/ganhos (MPG) ser maior ou menor. Idealmente, se o governo federal concordar em aumentar a dotao do fundo na dimenso exata deste montante, os perdedores no sero afetados, e os ganhadores sero agraciados com os recursos necessrios para ajustar a distribuio aos novos parmetros. Corolrios Quanto mais radical a mudana, no sentido de se distanciar do modelo vigente, maior seria o volume de recursos adicionais necessrios. Mesmo um aporte parcial, que cubra apenas parte do MPG, contribuir para reduzir a transio, que teria necessariamente que ser completada atravs do processo, anteriormente descrito, de utilizao do crescimento.

Existe a, portanto, um bem definido trade of: quanto mais ambicioso o novo modelo, no sentido de buscar maior redistributividade e se afastar da distribuio vigente, maior pode ser a dotao adicional necessria para viabilizar a reforma. Receitas extraordinrias e ajustamento federativo Uma vez consolidada por largo perodo uma dada distribuio de recursos, sua modificao visando alocao mais eficiente sempre esbarrar em obstculos polticos relevantes. No por acaso, modificaes de grande monta nos sistemas tributrios e de repartio sempre foram possveis, no Brasil, apenas em momentos de inflexo poltica, coincidindo com entrada e sada de perodos autoritrios (anos 30, 1946, 1964 e 1988).

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A possibilidade de suavizar o processo de implantao destas reformas depende, essencialmente, da existncia de dinmicas expansivas das receitas, tais como as que ocorrem em perodos de forte crescimento econmico, ou, mais raramente, pelo surgimento de receitas extraordinrias de maior monta. J discutimos acima as possibilidades abertas pela primeira alternativa. J a segunda alternativa, na maioria dos casos, est associada descoberta de recursos minerais antes no conhecidos, principalmente reservas de hidrocarbonetos. Este exatamente o caso com a riqueza potencial contida no chamado pr-sal brasileiro. De um ponto de vista fiscal, a ampliao das reservas brasileiras indica o surgimento, em prazo ainda mal definido, de receitas extraordinrias (tambm ainda mal definidas), sob forma de tributos ou similares, como os royalties. Em alguns pases ricos e prudentes, estes windfall gains tm sido poupados atravs de fundos soberanos, permitindo que os benefcios sejam distribudos uniformemente no tempo futuro, mesmo alm do ponto em que esta riqueza seja esgotada (caso destacado da Noruega). No outro extremo, em pases com menor desenvolvimento e menor capacidade poltica, esta riqueza inesperada se torna objeto de intensas disputas polticas visando apropriao imediata destes recursos e ampliao da receita disponvel dos governos. No caso brasileiro, est em curso um processo pelo qual a totalidade dos recursos, que ainda nem existem, j est sendo alocada de forma a ampliar a capacidade de gasto imediata dos diversos nveis de governo. Neste contexto, nos parece relevante estender um pouco a discusso deste trabalho para considerar a posio do FPE em relao a estas receitas extraordinrias. A primeira conexo evidente: tais receitas oferecem uma oportunidade provavelmente nica para realizar um processo de ajustamento suave na transio do atual sistema para outro de melhor qualidade. um suposto corrente que os governos estaduais iro se beneficiar destas receitas. No entanto, o acesso a elas tem sido colocado como um problema separado, que nada tem a ver com a reforma do prprio fundo. Paradoxalmente, h propostas para que os recursos adicionais sejam distribudos segundo os critrios do fundo, como se estes fossem uma instituio slida e inquestionvel, (e, principalmente, adequada) mas at agora no ocorreu a ningum que estes recursos poderiam, de fato, entrar como instrumento para a reforma do prprio fundo.

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A proposta de distribuir recursos pelos critrios do FPE faz parte de um comportamento recorrente no setor pblico brasileiro. Sempre que se deve distribuir alguma dotao adicional de recursos, a nica possibilidade que ocorre utilizar os critrios dos fundos de participao, provavelmente porque so mais favorveis para a maioria dos estados e municpios, em detrimento dos mais ricos. Mas, na medida em que, simultaneamente, est pendente a demanda do STF para a reviso/redinamizao dos critrios, parece razovel e lgico que as duas questes sejam tratadas integradamente. Desta perspectiva, o mais eficiente seria primeiro discutir a reviso dos critrios, definindo desta forma a nova distribuio a ser atingida. Isto feito, poderia ser planejado o processo de transio, no qual os recursos adicionais derivados do pr-sal entrassem para ampliar a dotao dos ganhadores, da mesma forma que foi proposto no item anterior. evidente que existe a, provavelmente, um problema de tempestividade. Os recursos do pr-sal no necessariamente aportaro com a temporalidade adequada, caso se deseje que a transio seja realizada no perodo estabelecido. Mas isto pode ser contornado pela interveno do Tesouro, adiantando os recursos e recuperando-os depois, pela vinculao dos recursos futuros do pr-sal. Infelizmente, a impreciso quanto s estimativas para dimenso e temporalidade das receitas excepcionais derivadas do petrleo torna difcil qualquer simulao, e no avanamos neste aspecto.

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ITEM 5 CONCLUSES FINAIS

Para uma viso das concluses parciais obtidas nos diversos itens, encaminhamos o leitor para s pginas finais dos diversos itens. Vamos complementar agora com algumas observaes gerais. Este trabalho apresentou ideias que podem ser divididas em dois grandes blocos. Primeiro, h algumas proposies que nos parecem pacficas, no sendo objeto possvel de maiores polmicas. Qualquer reforma dos critrios do FPE que seja orientada por algum critrio tcnico minimamente consistente, vai gerar perdedores e ganhadores, perante a distribuio vigente atualmente. Se a dotao for fixa, o jogo de soma zero, portanto, haver perdedores absolutos na distribuio de recursos. O volume de trocas horizontais (perdas de alguns e ganhos de outros) vai depender do quanto a distribuio pretendida na reforma se afaste da distribuio atualmente vigente. A nica forma de evitar a reduo em termos reais da dotao dos estados perdedores o aumento da dotao geral do fundo, a qual pode vir de trs fontes: - Do crescimento real da receita, o que se d apenas a longo prazo, em condies favorveis. - De alteraes na distribuio vertical de recursos, com a Unio aumentando a parcela de sua receita entregue para a Fundo. - Pelo aporte de receitas extraordinrias originadas do Pr-sal. Se no houver aumento da dotao, o processo de transio fica restrito ao aproveitamento do crescimento da receita que deriva do aumento do PIB, o que impe um processo de transio prolongado. Na medida em que as opes indicadas aportem novos recursos, a transio pode ser abreviada pela entrega dos novos recursos aos estados ganhadores e pela manuteno da dotao dos estados perdedores em termos reais, corrigidas pelo deflator do PIB ou IPCA.

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Outro conjunto seguramente mais importante de questes aqui apresentado envolve, claramente, um tpico dilema e muita polmica. Qual o caminho a adotar numa reformulao tecnicamente bem orientada do sistema de equalizao brasileiro? Mostramos que a escolha bsica, no curto prazo, entre sistemas paramtricos e sistemas de equalizao de receita. Cada um deles apresenta problemas prprios. A opo por sistemas paramtricos tem a vantagem de que a aplicao imediata, no existe custo administrativo algum. Por outro lado, parece remota a possibilidade de que haja acordo sobre qual a estrutura de parmetros, fatias, reservas, etc, deve ser adotadas, o que aponta para um processo conflituoso sobre o qual paira o fantasma de 1989 e da LC 62. A tomar pelos projetos propostos atualmente no Congresso (maio 2012), estaria aberta a temporada de modelos paramtricos customizados, cada um que apresente o seu. Tememos que esta abordagem acabe levando a uma soluo imediatista, que reflita interesses polticos momentneos, gerando um padro de distribuio por n sub-fundos que, no curto espao de cinco anos, seguramente sero superados e inadequados. Em segundo lugar, os sistemas paramtricos padecem de um defeito fundamental, que a exata contraface da principal virtude dos sistemas de equalizao de receitas: eles sero sempre mais um fundo e ignoram totalmente a enorme diversidade em capacidade de arrecadao prpria entre os estados, assim como as diferenas nas taxas de crescimento destas arrecadaes. Qualquer que seja o parmetro, o sistema vai entregar dotaes para os estados, que resultaro em capacidades finais de gasto muito heterogneas. Finalmente, dada a virtual rigidez dos parmetros no curto prazo, e o fato de que o sistema no olha as receitas prprias, sistemas paramtricos so absolutamente nulos na funo de atuar como mecanismos compensatrios de diferenas temporrias na taxa de crescimento das receitas prprias dos estados. Estados que apresentem perodos de crescimento ou estagnao diferenciados em relao mdia do pas no sero compensados por variaes simtricas na sua dotao. Os sistemas de equalizao de receitas tm caractersticas simtricas s apresentadas acima. Uma vez aceito que o foco a equalizao da capacidade de gasto, ficam afastados os conflitos relativos a fatias e

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parmetros alternativos. Mostramos acima que tal sistema no apresenta resultados diferentes de um sistema paramtrico centrado no IDH ou na taxa de pobreza. Em segundo lugar, pelo seu prprio fundamento conceitual, ele s olha as receitas prprias, visando equilibrar a capacidade final de gasto das jurisdies. Em terceiro lugar, dependendo de como sejam formatados, tais sistemas tm boa capacidade de atuar como mecanismo compensatrio para oscilaes temporrias diferenciadas na capacidade de financiamento das jurisdies. Em suma, nossa opinio que a adoo de um sistema de equalizao de receitas, entendido como passo intermedirio para futuro desenvolvimento de um sistema mais sofisticado que incorpore clculo de necessidades fiscais, a opo mais adequada para o Brasil no momento atual. Qual deve ser o modelo a adotar? Muitos esperariam que este trabalho terminasse apresentando uma proposta precisa e detalhada de reforma do FPE. No vamos faz-lo. Indicamos em todo o trabalho os motivos pelos quais entendemos que a soluo para o problema brasileiro se constitui de dois passos. No curto prazo (entendido como um perodo aproximado de cinco a dez anos), adoo de sistemas de equalizao de receitas. No longo prazo, aquele em que for vivel desenvolver os sistemas necessrios, evoluo para um sistema prximo ao australiano, mais compatvel com as desigualdades de custos e necessidades entre as regies brasileiras. Um maior detalhamento implicaria, essencialmente, em escolher uma determinada soluo para a questo do grau de redistribuio do sistema e, por conseguinte, para a estrutura de perdas e danos imposta aos agentes. A nosso ver, no faz sentido avanar para este ponto, uma vez que no existe nenhuma vantagem intrnseca em um nvel especfico de redistributividade. Esta deciso poltica em dois importantes sentidos. Primeiro, porque ela decorre do valor que a sociedade em geral atribui igualdade. A comparao entre os sistemas alemo e canadense ilustra bem isto. Uma elevada prioridade igualdade levaria provavelmente, escolha de um VR de mxima, enquanto uma abordagem mais prxima do status quo indicaria maior desigualdade final e seria orientada para um VR de mnima. Posies intermedirias indicariam o uso de duplo VR, tal como em Ter-Minassian.

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Em segundo lugar, a deciso poltica porque no est sendo tomada no vazio, ex nihilo, mas num contexto bem definido de conflitos e mudanas no sistema federativo brasileiro. Por diversos motivos que no cabem aqui explorar, a federao brasileira parece estar num ponto de inflexo nas relaes fiscal-financeiras. Pelo menos trs problemas relevantes devero trazer impactos significativos sobre a receita fiscal disponvel dos estados: uma soluo para a guerra fiscal, envolvendo o princpio do destino; a distribuio dos royalties do petrleo; e os critrios de distribuio do FPE. Agregue-se a isto, eventualmente, efeitos potenciais decorrentes de alguma medida no campo das polticas e desenvolvimento regional, associados ao primeiro problema. E tudo isto tendo como pano de fundo um questionamento recorrente, por parte dos estados, das normas que regulam a distribuio vertical de recursos, em particular a eroso da base fiscal do prprio FPE. No apenas conveniente como, provavelmente, ser inevitvel que estes problemas sejam todos discutidos conjuntamente. Isto significa essencialmente transferir a discusso sobre perdas e danos para um nvel mais amplo, se possvel, integrando estimativas de todos estes movimentos e avaliando o impacto conjunto sobre cada regio e estado. bvio que tal processo demanda um grau elevado de cooperao e articulao poltica. A tradio brasileira recente se mantm presa lgica das reformas parciais, isoladas e feitas passo a passo. Neste caso, contudo, este caminho seguramente o do fracasso, pois os diversos problemas podem interagir de forma no antecipada e gerar efeitos cumulativos disruptivos. No que se refere ao nosso problema especfico, entendemos que a escolha de um dado grau de redistributividade, o que fecharia o modelo, s pode ser feito aps tomados em considerao todos estes efeitos. Uma observao final, contudo, pertinente sobre este ponto. Dado o teor da sentena do STF, provavelmente cauteloso e sbio que sejam evitadas as alternativas de VR intermedirio, porque elas estabelecem discriminao nominal e arbitrria de alguns estados. Seria provavelmente vivel se o valor do VR fosse referido a um parmetro dinmico, como a renda mdia, tal como feito no Canad, mas a escolha pura e simples de um valor seria arbitrria. De forma geral, tudo indica que as opes seguramente vlidas e constitucionais seriam o VR de mxima, o de mnima e a soluo de dois VRs. Em todos estes casos no h discriminao individualizada de estados, todos so tratados igualmente.

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ANEXOS

Anexo 1 Metodologia e Apndice Estatstico

O mtodo de clculo aqui utilizado, tanto para as simulaes paramtricas como para a equalizao, foi desenvolvido em trabalho realizado no Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, sob coordenao do autor, por tcnicos da Secretaria de Fazenda do Estado de Gois (SILVA, A.L. et alii (2007)). Para as simulaes aqui contidas, foram acrescentadas situaes no previstas naquele trabalho. Simulaes de sistemas paramtricos As tabelas A1 a A7 apresentam todas as informaes relevantes sobre o clculo das seis situaes de sistemas paramtricos apresentadas no texto. Tabela A1 contm todos os dados primrios utilizados no clculo: populao, extenso territorial, receita base, PIB per capita, IDH, etc. Contm tambm o clculo dos fatores populacionais, territoriais e inverso do PIB per capita. Os clculos das demais tabelas so todos referidos a estes dados bsicos. Tabelas A2 a A7 apresentam os clculos das simulaes referentes s situaes 1 a 6 propostas no texto.

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Clculo da equalizao de receitas O clculo da equalizao de receitas envolve duas metodologias: 1. Clculo com redistributividade mxima, quando os recursos disponveis devem ser esgotados de forma a elevar o maior nmero possvel, dentre os estados com menor receita base, para um dado valor, que se torna o piso de capacidade de gasto na federao. Este valor depende de dois fatores: o grau de disparidades existentes e o montante total a ser distribudo. Quanto maiores forem as disparidades e quanto menor for a dotao do fundo, menor ser o piso estabelecido. Dada a complexidade e o tamanho das tabelas envolvidas, no vamos apresentar aqui os detalhes dos clculos. Limitar-nos-emos a uma descrio sumria dos passos utilizados para estabelecer a distribuio. 1. Tomam-se as Receitas Base per capita para cada estado RBx e a mdia nacional da Receita Base, RBmed, em termos per capita. 2. Calcula-se o desvio padro das RBx. 3. Compara-se, para cada estado, RBx com (RBmed + desvio padro). Se RBx > RBmed + DP, o estado no recebe nada. Se RBx < RBmed + DP, apropria-se ao estado valor igual diferena entre RBx e RBmed. 4. Totalizam-se as apropriaes realizadas no item 3. Se o total igualar a dotao disponvel do FPE, o processo esta terminado. Se for inferior, acumula-se para cada estado a RB inicial mais a dotao de FPE gerada no passo 3 e reinicia-se o processo pelo passo 1. O processo deve ser repetido at que os recursos sejam esgotados. Neste processo, o Valor de Referncia final (VR) endogenamente determinado. A tabela A8 resume as etapas deste processo. Em trs rodadas sucessivas, os recursos totais do FPE so esgotados, atingindo o nivelamento das receitas per capita no VR de mxima. 2. Clculo com redistributividade abaixo da mxima, quando se determina algum valor de referncia acima daquele de mxima redistributividade, de forma a incluir na distribuio dos recursos maior quantidade de estados. O procedimento neste caso : 1. Calcula-se a Receita Base mdia per capita de cada jurisdio (RBx). 2. Define-se um valor de referncia (VR) superior ao VR de mxima.

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3. Calcula-se para cada jurisdio DIFx = VR RBx. 4. Se DIFx > 0 , calcula-se o montante necessrio de recursos para que a jurisdio atinja o VR. A sua soma ser necessariamente maior do que a dotao total do fundo, porque foi escolhido um VR superior ao VR de mxima. 5. Calcula-se a composio percentual dos valores obtidos no passo 4, que fornece os coeficientes de distribuio do FPE. Este procedimento utilizado para todos os casos em que o VR superior ao de mxima, ou seja, tanto o VR intermedirio como o VR de mnima. 3. Clculo com dois VRs, quando se aplica a metodologia de VR de mxima para a primeira subdotao (no caso, 66,6%). Isto gera uma determinada distribuio de receita, que a RB mais os recursos aportados nesta fase. A Receita Disponvel gerada na etapa anterior utilizada como base para a segunda etapa, distribuio de 33,4% dos recursos por VR de mnima. Foi utilizado um VR = R$ 2.200,00, que exclui o DF.

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Anexo 2 Clculo da Receita Prpria Disponvel Livre (Receita Base)

Nas simulaes realizadas acima, utilizamos como referncia uma estimativa da receita prpria dos estados. Nas simulaes dos sistemas paramtricos, ela utilizada apenas para obter a receita per capita final dos estados, sendo somada dotao do FPE, que decorre da aplicao dos parmetros. A receita prpria no , ela mesma, utilizada no clculo distributivo. Nas simulaes de equalizao de receitas, a receita prpria o principal argumento do clculo. Consequentemente, os critrios para sua mensurao so um aspecto delicado e sensvel desta metodologia. Como o objetivo de todo sistema de equalizao ajustar a receita final livre dos estados, uma primeira questo surge com relao s transferncias condicionadas recebidas por estes governos. Os governos estaduais recebem recursos relevantes condicionados aos setores de educao e sade. No primeiro, os estados participam do sistema de equalizao de recursos operado pelo Fundeb, pelo qual os recursos disponveis (decorrentes da vinculao oramentria ao setor, definido pela Lei Calmon) so redistribudos entre governo estadual e municpios de cada estado do pas segundo o total de matrculas pelas quais respondem. No setor de sade, o sistema centralmente controlado pelo Ministrio da Sade distribui os recursos entre os estados e municpios brasileiros segundo o planejamento operado a nvel nacional, sendo boa parte deles distribudos por um critrio per capita. Podemos encarar estes dois sistemas como oramentos paralelos, uma vez que alimentam exclusivamente os setores beneficiados. No so recursos que esto disposio dos governos estaduais para livre disposio via oramento. A nosso ver, os recursos distribudos aos estados sob estas duas rubricas j so objeto de um critrio de redistribuio especfico, que evidente no caso do Fundeb, mas que tambm efetivo no caso do SUS. Estas transferncias se aproximam do conceito de Programas Nacionais que expusemos acima (vem item 1). Entendemos, portanto, que elas devem ser excludas do cmputo da receita disponvel dos estados, pois so recursos condicionados e j so objeto de mecanismos de redistribuio setoriais. Como o Fundeb um sistema de redistribuio essencialmente intraestadual, realocando recursos entre municpios e estados em cada UF, temos que excluir tambm da receita prpria os recursos vinculados que so entregues ao Fundeb pelos estados.

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De fato, exclumos totalmente do sistema os recursos envolvidos no Fundeb, tanto os aportes que os estados fazem ao fundo como os recursos que recebem dele. Definimos, portanto, a receita prpria disponvel a ser adotada como referncia para a equalizao como sendo constituda por todas as receitas prprias dos governos estaduais, mais as transferncias livres recebidas por estes governos, excludas as transferncias destinadas aos setores de sade e educao. Por razes bvias, exclumos tambm as receitas do FPE, j que nosso objetivo exatamente obter, com base nas demais receitas, uma referncia para distribuir os recursos do fundo ou para avaliar o impacto da distribuio paramtrica. A tabela abaixo apresenta as rubricas selecionadas e os valores totais para Brasil, e a tabela A10 mostra os detalhes por estado. A tabela abaixo apresenta as fontes selecionadas para compor a Receita Base dos estados para fins da equalizao e os valores para Total Brasil. As tabelas (a, b, c, d), adiante, detalham os valores por estados.

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1. Fontes selecionadas para compor a receita de referncia para a equalizao dos estados brasileiros. 1.1 Total Brasil

Fonte dos dados brutos: 1) Secretaria do Tesouro Nacional - STN. Execuo Oramentria dos Governos Estaduais - Exerccio de 2010. Braslia, 2011. Disponvel em: http://www.stn.gov.br/estados_municipios/download/exec_orc_estados.xls; 2) Secretaria do Tesouro Nacional STN/COINT. Siafi. Disponvel em: http://www.stn.gov.br/estados_municipios/download/fundos2010.xls; 3) Conselho Nacional de Poltica Fazendria Confaz. Disponvel em: http://www.fazenda.gov.br/confaz/boletim; 4) IBGE.

1.2.a. Receita de referncia para a equalizao: AC, AL, AM, AP, BA, CE, DF 2010 em R$

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1.2.c. Receita de referncia para a equalizao: PB, PE, PI, PR, RJ, RN, RO 2010 em R$

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H algumas fontes de receita que no foram computadas na Receita Base. Como exemplo, tm-se as Contribuies Sociais (fonte 1.2.10.00.00), que no foram includas porque trata-se de receita vinculada a regimes prprios de previdncia dos servidores estaduais. A Cota-Parte estadual da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (fonte 1.7.21.01.13) no foi includa na receita base por se tratar de recurso vinculado a gastos em infraestrutura de transportes, cuja vinculao definida em norma nacional (Lei 10.636/02 e Lei 10.866/04). 2. Detalhamento das retificaes e adequaes dos dados da execuo oramentria dos governos estaduais. A fonte bsica dos dados foi a Execuo Oramentria dos Governos Estaduais em 2010, cuja estatstica anualmente consolidada pela STN. Este tpico esclarece o tratamento dados s informaes. Foi necessrio consistir, ajustar e retificar vrios dados, para que a receita base de alguns estados no resultasse subestimada ou superestimada. Constatou-se que no h uma padronizao rgida em relao classificao de algumas receitas e despesas por parte dos estados. Antes de detalhar, citamos alguns exemplos: a. a transferncia de ICMS dos estados para os municpios executada automaticamente pela rede bancria, no sendo necessrio que os estados empenhem esta despesa. Em decorrncia, alguns estados classificam as transferncias a municpios na fonte 9.1.X.XX.XX.XX Demais Dedues da Receita, e no na fonte usual de despesa 3.3.40.00.00 Transferncias a Municpios; b. os estados do CE, SP e RJ no contabilizam dedues de receitas para formao do Fundef nas fontes 9.1.1.12.05.00, 9.1.1.12.07.00, 9.1.1.13.02.00, 9.1.7.21.01.00, 9.1.7.21.01.01, 9.1.7.21.01.02, 9.1.7.21.01.05, 9.1.7.21.01.12, 9.1.7.21.09.01 e 9.1.X.XX.XX.XX. Diferentemente dos demais estados, eles contabilizam em fontes de despesa. Nestes casos, foi necessrio reclassificar ou calcular as dedues para o Fundeb, conforme especificado mais adiante; c. os estados de AP, MS, RJ e TO classificam as receitas oriundas da fonte 1.7.21.22.00 Transferncias da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Naturais na receita Patrimonial (fonte 1.3.40.00.00 Compensaes

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Financeiras). Foi necessrio reclassificar para padronizar com o procedimento realizado pelos demais estados. d. o estado de SP classificou R$ 3,6 bilhes da fonte 1.1.12.04.31 (relativa ao IRRF) nas transferncias da unio. Em relao Cota-parte estadual da Compensao Financeira de Recursos Hdricos (contida na fonte 1.7.21.22.00 Transferncias da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Naturais), tem-se conhecimento de que alguns estados anteciparam, junto unio, a receita de referidos royalties para capitalizar seus fundos estaduais de previdncia. No caso destes estados, a receita base futura pode ser superior ao valor identificado para os fins deste trabalho, pois no alteramos os valores originalmente contabilizados.

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2.1. Retificaes e adequaes das fontes que integram a receita base bruta

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2.2. Retificaes e adequaes das fontes para obter a receita base lquida: Dedues da Receita Corrente para a Formao do Fundeb Para os fins deste trabalho e aps realizar vrias retificaes, considerou-se mais adequado utilizar valores calculados para cada estado, conforme especificado a seguir. Esta opo assegura uma uniformidade de tratamento entre os estados, como no caso de CE, RJ e SP, que lanam as dedues para o Fundeb em rubricas de despesa. Deve-se repetir aqui que a fonte 9.1.7.21.01.01 Deduo de Receita para a Formao do Fundeb - FPE no foi computada para fins de obteno da receita base lquida, pois a cota-parte do FPE no integra o clculo da receita base, por se tratar da varivel a ser obtida pela aplicao do sistema de equalizao de receitas.

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2.3. Retificaes e adequaes das fontes para obter a receita base lquida: Transferncia a Municpios Em uma primeira fase de retificaes, mais significativas, foram feitas as seguintes alteraes:

Na segunda fase de retificaes, verificou-se a consistncia dos dados dos demais estados e optou-se por utilizar valores calculados para cada estado, de modo a assegurar a uniformidade do procedimento. Ao final, constata-se uma diferena significativa entre os valores originais contabilizados na fonte 3.3.40.00.00 Transferncias a Municpios e os calculados. Segue o resumo.

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Pensamos ter conseguido fazer as retificaes mais significativas, mas, de todas formas, os Valores da Receita Disponvel Livre per capita que foram obtidos devem que ser tomados com cuidados e reservas. Com frequncia, tm sido relatadas graves incompatibilidades entre os dados apresentados pela STN e os dados de balanos estaduais. Os valores utilizados neste trabalho so bastante prximos da realidade, mesmo assim, caso o mtodo de equalizao de receitas venha a ser adotado no futuro, ser necessrio construir uma base de dados mais padronizada e confivel.

Anexo 3 Metodologia para simulao do perodo de transio

A simulao aqui realizada bastante limitada e esquemtica, e visa apenas dar uma ideia da dimenso temporal do ajustamento. Adotamos as seguintes premissas: 1. Partimos de um dado ms no qual a distribuio dos recursos se d conforme a LC 62, coeficientes congelados atuais. Este o ms de referncia. 2. Assumimos que a dotao do fundo vai crescer por 20 anos segundo taxa uniforme de 10% nominal, com taxa anual uniforme de inflao de 5%, o que garante crescimento real da dotao de 5%. 3. A cada novo ms a partir do ms de referncia, feita inicialmente a correo monetria das dotaes do ms anterior. Isto vai comprometer uma parte dos recursos adicionais gerados pelo crescimento nominal da dotao total. 4. Todos os estados para os quais o coeficiente que seria gerado pela regra de equalizao aplicada nova dotao inferior ao coeficiente efetivo do ms anterior aplicada nova dotao (chamados de estados perdedores) recebero apenas a correo monetria da sua dotao. O resduo corresponde parte dos recursos que pode ser utilizada apenas para ampliar o coeficiente dos estados ganhadores, ou seja, aqueles em que o coeficiente gerado pela regra de equalizao maior do que o coeficiente efetivo do ltimo ms. Este resduo distribudo entre os estados ganhadores, proporcionalmente perda em coeficientes.

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Em suma: o crescimento nominal da dotao a cada ms ser dividido em duas partes. Uma faz apenas a correo monetria de todos os estados, e a outra aumenta a participao dos ganhadores. Isto significa que o crescimento real da dotao apropriado apenas por estes estados. 5. Este processo implica em que os coeficientes dos perdedores iro se reduzir e o coeficiente dos ganhadores iro crescer ao longo do tempo, na medida direta do crescimento real da dotao. Se a economia crescer pouco ou no crescer, este processo ser mais lento ou se interromper. Uma alternativa para acelerar o processo de ajustamento impor, no passo 3, um redutor atualizao monetria das dotaes dos perdedores. Se suas dotaes forem corrigidas por apenas uma parte (75%, 80%) da taxa de inflao do perodo, a reduo de sua dotao se acelera e o ajustamento mais rpido. Nas simulaes que apresentamos no corpo do texto, adotamos as seguintes premissas: Dotao inicial ms de referncia = R$ 4.404,23 (1/12 da dotao do ano de 2010) Crescimento nominal do PIB: regular taxa de 10% por vinte anos Inflao: regular taxa de 5% ao ano Redutor da correo monetria dos perdedores: 20% da inflao do perodo

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