Co mo Mejorar el Suministro de Bienes Pu blicos Globales

Inge Kaul, Pedro Conceicao, Katell Le Goulven, y Ronald U. Mendoza

os estudios contenidos en el tomo sugieren que el mundo se encuentra en un punto decisivo en cuanto al suministro de bienes publicos globales. Hay muchas senales de una adaptacion ineficiente, y de cambios institucionales que resultan insuficientes frente a realidades que estan en rapida evolucion.1 De esta manera, aun las polticas mejor intencionadas a menudo conducen a resultados limitados o distorsionados. Pero se pueden divisar las incipientes reformas institucionales: los moldes existentes se estan volviendo quebradizos, y se estan reconfigurando las pautas de la formacion de polticas y de administracion publica. Existe una evidente ventanilla de oportunidad para mayores cambios. Basado en los analisis de este tomo, es especialmente urgente abordar los siguientes pro blemas: Los usuales conceptos y las teoras sobre los bienes publicos globales no son adecuados para comprender las realidades actuales, captar el creciente fenomeno de los bienes publicos globales y brindar una orien tacion eficaz para las polticas.
1 La expresion institucion hace referencia a las reglas y normas de comportamiento que estructuran los incentivos de los agentes sociales, en el sentido propuesto por North (1990). Como observa North (1998 [1995], p.26), la eficiencia distributiva es un concepto estatico con un conjunto establecido de instituciones; la clave para continuar el buen comportamiento economico es una matriz institucional flexible que se ajusta a cambios tecnicos y demograficos en evolucion, as como, a los choques que afectan el sistemaes decir, eficaz o dinamica mente eficiente.

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La toma de decisiones excluye, de manera sistematica, algunas de las personas que son afectadas por los bienes publicos globales. Con frecuencia se financian con recursos provenientes de la asistencia internacional para el desarrollo. La organizacion de la produccion esta segmentada y dispersa. La mayora de las sugerencias propuestas en los captulos, en cuanto a como resolver estos problemas, se construyen a partir de las reformas actuales y estan enfocadas hacia el estmulo cauto de los cambios que se encuentran en proceso actualmentehacia un suministro mas apropiado de bienes publicos globales. Los casos estudiados, brindan analisis mas detallados que son dedicados a temas especficos (ver el Anexo para un resumen breve de los casos estudiados). Las recomendaciones de polticas que emanan del tomo entero pueden resumirse en cuatro partes: la renovacion de las herramientas analticas, el hermanamiento de los crculos de interesados (stakeholders) con los crculos de tomadores de decisiones, la sistematizacion del financiamiento de los bienes publicos globales y la expansion de fronteras, sectores y grupos de actores. RENOVANDO LAS HERRAMIENTAS ANALITICAS Se suelen definir los bienes publicos globales como bienes con beneficios no excluyentes, cuyo consumo no ocasiona rivalidad. La no-exclusividad significa que no es factible, en terminos tecnicos, polticos o economicos, excluir a alguien del consumo de ese bien. La no-rivalidad implica que el consumo del bien por una persona no disminuye la disponibilidad de dicho bien para el consumo de otros. Si un bien no es rival, se puede poner a la disposicion de usuarios adicionales a ceroo casi cerocosto. No tiene que ser reproducido para cada nuevo consumidor. De esta manera, los unicos costos que se incurren al hacerlo disponible mas ampliamente seran aquellos que provienen de su mayor distribucion. El conocimiento es un ejemplo. Piense usted en las muchas generaciones que se han beneficiadoy continuan beneficiandosede los medica mentos desarrollados de forma nativa en los pases en desarrollo. O consi dere el aumento incalculable del bienestar humano que se debe al conocimiento matematico y cientficoel teorema de Pitagoras es un ejemplo desde los tiempos antiguos. Usualmente es ineficiente excluir a alguien del consumo de los bienes no-rivales.

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El conocimiento tambien es un ejemplo util para ilustrar la problematica que se encuentra como eje central en los captulos de Desai y de Kaul y Mendoza (en el tomo): la diferenciacion entre las propiedades potenciales y las propiedades efectivas de un bien. Algunos tipos de conocimiento, en particular el conocimiento que puede llegar a tener valor comercial, no se hallan en el dominio publico, sino que se vuelven excluyentes mediante el uso de instrumentos como los derechos de propiedad intelectual.2 Al mismo tiempo, los bienes esencialmente privados, como la educacion basica, son publicos por diseno. A menudo se ofrece un bien publico en tal abundancia que no existe la necesidad de la rivalidad entre los consumidores potenciales.3 Como se esclarece en el re-examen de la idea de lo publico en el captulo anterior y se analiza detalladamente en el analisis que realiza Desai en su revision historica del concepto de los bienes publicos globales y su suministro publico, las propiedades de los bienes son variables y sujetos a cambiar en el tiempo y a traves de las regiones, las culturas y los grupos poblacionales. Y como asevera Desai, el problema de cuales bienes deben ser publicos o privados continua generando un debate feroz. Estas percepciones, junto con los desafos que provienen de las realida des polticas de la actualidad, inspiraron la formulacion de cuatro herra mientas analticas que podran mejorar la comprension de los bienes publi cos y apoyar la toma de decisiones en temas privados y publicos. Estas cuatro herramientas, que sin duda requieren de mayor investigacion y debate, son: una definicion ampliada de los bienes publicos y los bienes publicos globales; el triangulo de lo publico; el nexo inherente entre la
2 A menudo se hace exclusivo el conocimiento por buenas razones. Como lo comenta Correa (en el tomo), existe un trueque entre la eficacia estatica (las ganancias que provienen de compartir los conocimientos existentes lo mas ampliamente posible) y la eficacia dinamica (produciendo incentivos para que los innovadores generen mas conocimiento). El objetivo es establecer el balance correcto para que las ganancias de bienestar sean maximizadas dentro de la generacion actual y a traves de diferentes generaciones. 3 Mas alla de las razones eticas y morales, esto puede ocurrir en el caso de la educacion porque el consumo de este bien privado genera externalidades positivas tan grandes e importantes (ejemplo de productos conjuntos en la literatura sobre los bienes publicos) que se toma la decision, no solo de suministrarla sin costo, sino tambien, muchas veces, de hacerla compulsoria. La mayora de los pases cuentan con sistemas publicos de educacion que la hacen accesible para el publico en general. Los esfuerzos internacionales por mejorar el suministro de la educacion basica pueden elevar este bien publico nacional hasta el estado de bien publico global. Ver las Metas de Desarrollo del Milenio en http://www.un.org/ millenniumgoals/.

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equidad y la eficacia en el suministro de bienes publicos globales; y el concepto del suministro adecuado (diferente del suministro optimo) de los bienes publicos. Una Definicion Ampliada de los Bienes Publicos y los Bienes Publicos Globales Kaul y Mendoza proponen ampliar la definicion usual de los bienes publicos, en dos niveles. En un primer nivel, trabajan sobre la definicion corriente de bienes publicos, anadiendo que cualquier bien que se carac terice por sus propiedades no-rivales o no-excluyentes, es candidato potencial para ser efectivamente publico y disponible para el consumo de todos. En el siguiente nivel, estos autores amplan la definicion para identificar los bienes que, de facto, son publicos o incluyentes. La definicion revisada, en ambos niveles, es la siguiente: Definicion 1: Los bienes tienen una potencialidad especial de ser publicos si producen beneficios no-excluyentes, no-rivales, o ambos. Definicion 2: Los bienes son publicos de hecho si son no-excluyentes y estan disponibles para que todos los consuman. La diferencia entre las dos definiciones esta basada en la distincion entre la potencialidad de un bien de ser incluyente (una potencialidad que es compartida por todos los bienes que no pueden ser o excluyentes, o rivales, o ambas cosas) y de ser efectivamente incluyente (lo que puede significar que el bien es rival o excluyente, pero que se ha hecho noexcluyente). Consideradas de forma conjunta, las definiciones aclaran la manera como las cualidades incluyente y publico de los bienes pueden cambiar, aun cuando los bienes en s no cambian. Si los bienes se vuelven publicos de hecho, o no, a menudo depende de la tecnologa y la opcion poltica escogida. Por analoga, los bienes que de hecho son publicos y globales, se definen de la siguiente manera: Definicion 3: Los bienes publicos globales son bienes que tienen benefi cios que se extienden a todo pas, pueblo y generacion. De la misma manera como pueden ser potencialmente publicos, tam bien pueden ser potencialmente globales. Por ejemplo, los sistemas nacio nales de correo han sido armonizados y conectados para formar un sistema postal global. La Definicion 3 hace referencia a un bien que efectivamente

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es global en su calidad de bien publico. Esta es una definicion exigente. Algunos bienes pueden ser universales, mientras que muchos otros no lo son. Como se sugirio en 1999, en el tomo antecesor al presente (Kaul, Grunberg y Stern, 1999), una definicion menos estricta podra ser que un bien es globalmente publico cuando beneficia a mas de un solo grupo de pases y no discrimina contra ningun grupo poblacional o generacion. La definicion ampliada evita el elemento normativo que a menudo caracteriza las discusiones sobre los bienes publicos globales. Muchos libros de texto concluyen, basandose en la definicion usual, que un bien que tiene propiedades potencialmente rivales y excluyentes eso debiera ser privado, y que su suministro debe dejarse al mercado. Esto significa que la decision respecto a cuales bienes deben ser privados y cuales publicos, es vista como un asunto mas tecnico que poltico. El papel del Estado se ve reducido al suministro de los segundos del mercadolos bienes no rivales y no excluyentes que no cumplen con las condiciones de calidad de las transacciones del mercado. En parte debido a esta definicion usual, existe el concepto erroneo de que los bienes publicos son los que suministra el Estado. La definicion ampliada que proponen Kaul y Mendoza avanza, de una manera positiva, con una definicion de los bienes publicos basada en su realidad: bienes que estan en el dominio publico, disponibles para el con sumo de todos y afectando a todo el mundo. Se presentan una amplia gama de elementos en el dominio publico, incluyendo los males publicos que potencialmente pueden ser excluidos: por ejemplo, el crimen, el ruido, la violencia, la contaminacion y los virus informaticos. Ademas, la definicion ampliada permite la identificacion, de una manera mucho mas clara, de varios bienes publicos globales que a menudo son pasados del dominio publico al privado, o al contrario, segun la poltica escogida. (Ver ejemplos en el Recuadro 1). Cuando se observan los temas discutidos en los casos estudiados en la Cuarta Parte, de este tomo, a traves de la lente de la definicion ampliada, se resalta el caracter social de muchos bienes publicos globales. El captulo escrito por Mehta, por ejemplo, refleja la forma en que el tema del agua es arrastrado, a lo largo del contingente publico-privado, por las distintas fuerzas e intereses de las sociedades. Reconocer el manto social que tienen los bienes (como se podra observar mas adelante) tambien permite com prender mejor la razon por la que estos bienes se encuentran envueltos en controversia.

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RECUADRO 1 La Mezcla de Hecho, de los Bienes Nacionales y los Bienes Publicos Globales. La Figura 1 clasifica los bienes publicos globales, principalmente de acuerdo con sus propiedades socialeso sea, creadas mediante la intervencion humana. Por un lado estan los bienes nacionales que son privados en el sentido de que no son de alcance global. Por otro estan los bienes publicos globales que producen beneficios y costos que tienen un impacto amplio que atraviesa los lmites de las naciones. Los bienes representados en los cuadrantes 2 y 4, requieren la armonizacion de las polticas nacionales. La armonizacion de las polti cas a menudo tiene la intencion de estimular a los pases a que internali cen las externalidades internacionales (es decir, las que afectan a mas de un pas): para ayudar a generar unas externalidades positivas y retirar otras que son negativas. Varios de los bienes en el cuadrante 2B implican esfuerzos de esta naturaleza. Los esfuerzos por aumentar lo incluyente de tales bienes como las comunicaciones internacionales y los sistemas de transporte, estan enfocados hacia el mejoramiento de la disponibilidad mundial de las externalidades de las redes. La misma intencio n usualmente impulsa iniciativas para aumentar la adherencia a las normas y los reglamentos, incluyendo los derechos humanos, y fomentan el respeto para la soberana nacional. La mayor parte de los bienes del Cuadrante 2B estan orientados hacia la libera cion de los que varios actores nacionales y transnacionales perciben como beneficios globales. En contraste, muchos de los bienes en el Cuadrante 4 conllevan la internalizacion de externalidades internacionales (que atraviesan fronteras). Estos efectos colaterales pueden ser difusos, emanando de casi todos los pasescomo en el caso de las emisiones de dioxido de carbono, que en conjunto producen el riesgo del calentamiento global. O pueden tener su origen en ciertos pases pero potencialmente afectar a todos, como en el caso del brote de una nueva enfermedad infecciosa. La respuesta a las externalidades difusas, en terminos de polticas, podra ser la creacion de un regimen internacional que sea obligatorio (Continua en la pagina siguiente)

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RECUARDRO 1 (Continuacion de la pagina anterior) para todos los pases. Sera un ejemplo la promocion de los derechos humanos basicos, que se muestra en el Cuadrante 2B. Pero, como se indica en los Cuadrantes 4A y 4B, dependiendo del bien publico que se este considerando, otras alternativas de poltica podran ser preferibles. El Cuadrante 4A presenta bienes al lado de las respuestas de poltica que implican la definicion y asignacion de nuevos derechos (nacionales) de propiedad, como los cupos nacionales de contaminacion o las extensivas zonas economicas creadas por la Convencion de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 1982. El Cuadrante 4B incluye bienes que comprenden medidas similares a las que se encuentran en el contexto nacional, las cuales estan destinadas a crear la disponibilidad universal de ciertos bienes fundamentales, tales como la educacion basica y la atencion para la salud.

El Triangulo de lo Publico Ubicar los bienes publicos nuevamente en el dominio publico y reintro ducir el concepto de opciones en las polticas, suscita el interrogante de cuan bien la dimension de lo publico en el consumo esta acompanada por lo publico en la toma de decisiones y en la distribucion de beneficios netos a traves de las distintas partes del publico global. La dimension publica de la toma de decisiones y la distribucion de bienes, no forma parte de la definicion de un bien publico. Aqu, nuestra intencion es usar estas dimensiones para examinar, en mayor detalle, aquellos bienes que se identifiquen como publicos. Kaul y Mendoza (en el tomo) ofrecen un marco sencillo con el fin de efectuar esta clase de analisis: el triangulo de lo publico. (Por favor ver el Caso A, Figura 2). El eje vertical mide lo publico en el consumo, el lado izquierdo de la base mide lo publico en la toma de decisiones, y el lado derecho, lo publico (o la equidad) en la distribucion de los beneficios de un bien. El triangulo hace posible examinar la suerte que corren los bienes publicos a lo largo de estas tres dimensiones, y esta suerte es un problema que Kaul y Mendoza examinan en mayor profundidad para el caso de varios bienes publicos especficos.

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Grafico 1

www.un.org/millenniumgoals/

Fuente: Kaul y Mendoza (en el tomo).

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Grafico 2

Fuente: Kaul y Mendoza (en el tomo).

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El triangulo de lo publico suscita un sinnumero de inquietudes concep tuales y metodologicas. Sin embargo, aun en este momento inicial, esta clara su potencial utilidad. Eventualmente podra utilizarse para atraer atencion a una de las desigualdades claves que se contemplan en el tomo: la discrepancia entre lo plenamente publico del consumo que tpicamente identifica a los bienes publicos globales, y lo escasamente publico de la toma de decisiones, a traves de la cual se seleccionan estos bienes y se ubican en el dominio publico global (ver ejemplos en la Figura 2). El triangulo podra ayudar a los que disenan las polticas y al publico, en general, en la identificacion de los temas que necesitan una revision de sus actuales instituciones y de las formas en las que gestionan la globalizacion. El Nexo entre la Equidad y la Eficacia en la Provision de los Bienes Publicos Globales Otro problema conceptual que esta relacionado con el suministro de los bienes publicos tiene que ver con el trueque entre la equidad y la eficacia. Este tema es polemico al nivel nacional, pero que pasa en el contexto internacional? Sandmo (en el tomo) toma el tratamiento que Samuelson (1954) le da al gasto publico optimo y lo aplica al nivel interna cional. Su modelo, que contempla dos pases (uno rico y otro pobre) y dos bienes (uno publico y otro privado), introduce el concepto de la eficacia variable que tienen los pases al producir un bien publico puro, implicando la posibilidad de lograr ganancias en terminos de eficacia, a partir de ventajas comparativas en costos de produccion. Suponga que, en el mundo de hoy, existe un cierto nivel de produccion total de bienes privados. Ahora bien, suponga que hay que producir un bien publico global (como la estabilidad del clima), y que su produccion requiere de bienes privados como entrada (inputs). Si es mas economico (es decir, mas costo-eficiente) producir el bien en un pas pobre que en un pas rico, sera logico que el pas pobre produjera mayor cantidad del bien. Pero con la ausencia de trasferencias internacionales de ingresos, el contribuir mas al suministro del bien publico global requerira que el pas pobre redujera su consumo de bienes privados, de los cuales desde el comienzo ha tenido menor cantidad que el pas rico. Por lo tanto, la busqueda de la produccion mas eficiente del bien publico global podra

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generar un resultado no equitativo, y el pas pobre podra salir mal parado.4 Sin las trasferencias internacionales de ingresos, es mas difcil lograr el suministro eficaz y equitativo de los bienes publicos globales. Esto brinda apoyo teorico para la aseveracion que el solo criterio de costo-eficiencia no puede orientar la cooperacion internacional. Si ningun pas ha de ver desmejorada su situacion como resultado de la cooperacion, hay que tener presentes las consideraciones de equidad. Desde el Abastecimiento Optimo al Suministro Adecuado Los encargados de disenar polticas han hecho buen uso de la condi cion de Samuelson sobre el suministro optimo de los bienes publicos (Samuelson, 1954). Esta condicion plantea que un bien publico es suminis trado de forma optima cuando el costo para la sociedad de una unidad adicional del bien es igual a la cantidad que la sociedad esta dispuesta a pagar por aquella unidad. Sandler (en el tomo) comenta sobre los muchos problemas conceptuales y metodolo gicos que se presentan cuando se intenta calcular la optimalidad de forma emprica. Debido a estos proble mas de medicion, Sandler propone una innovacion interesante: un ndice de optimalidad basado en la comprension de que los bienes suministrados colectivamente por los clubesbienes que son relativamente no-rivales y excluyentestienden a tener un suministro eficiente. En terminos mas sencillos, el ndice sugiere que mientras mas grande sea el numero de bienes suministrados por clubesrelativo al numero total de bienes publi cosmenor el riesgo del suministro insuficiente (sub-suministro). La condicion de la optimalidad, de Samuelson, fue formulada en el contexto de la teora de las finanzas publicas, y por lo tanto, como herra mienta para hallar un balance entre las preferencias del publico y los gastos publicos. Pero, hoy en da, los bienes publicos no son necesariamente producidos por el Estado, y a menudo son producidos por actores multiples. Dependen tanto del gasto publico como del gasto privado. De manera que un balance entre las preferencias del publico y los gastos publicos podra coincidir, o bien con el sobre-suministro, si es adecuado el gasto privado, o bien con un suministro desalmadamente deficiente de muchos bienes publicos, si la dotacion de recursos privados es insuficiente. Retirar un
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Ademas, puesto que las transferencias de ingresos podran mejorar la situacion de todo el mundo, la situacion no es Pareto-optima.

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bienparcial o totalmentedel ambito del gobierno obliga a examinar, seriamente, el concepto del suministro adecuado. Conceicao (en el tomo), centrandose en este problema, sugiere una definicion de suministro deficiente que diferencia entre los problemas del suministroel sub-uso, la sub-produccion, el sub-suministro, el mal suministro, el sobre-uso y varios problemas relacionados con el acceso al suministro. Basado en esta definicion, el ofrece perfiles del suministro de bienes publicos globales seleccionados. Los perfiles comienzan con evaluaciones de la situacion del suministro de los bienes en un esfuerzo por contestar preguntas como: Cuan cerca esta el mundo de controlar la polio? y, se benefician todos los pases del regimen multilateral del comer cio? Las consecuencias de los problemas del suministro se traducen luego en terminos economicos y, en algunos casos, en terminos del desarrollo humano. Aunque son preliminares, los mencionados perfiles ilustran la utilidad de este enfoque, y podran ayudar en la busqueda de oportunidades donde la inversion adicional en bienes publicos globales ofrece altos rendimientos sociales y globales. Los perfiles estan pensados para estimular nuevos anali sis, pero aun en su estado actual comunican un sentido de urgencia. En muchos casos los datos muestran que los costos del suministro deficiente son extremadamente altosy crecientesy que claramente pesan mas que los costos de las acciones correctivas. (ver Recuadro 2). El Recuadro 3 recoge las principales sugerencias de esta seccion. Mues tra como, a partir de la definicion ampliada de los bienes publicos, fluyen un numero de posibilidades para el desarrollo de herramientas analticas que podran ayudar a generar nuevas comprensiones para la creacion de polticas y apoyar la toma de decisiones al respecto de lo privado y lo publico. EL HERMANAMIENTO DE CIRCULOS DE INTERESADOS RCULOS DE TOMADORES DE DECISIONES CON CI Debido a que a menudo se cuestiona el suministro de los bienes publicos globalese incluso se cuestionan sus propiedades de publico y glo baly a que su uso es cuestion de eleccion personal, este tomo dedica bastante atencion al analisis de las estructuras y los procesos en la toma de decisiones polticas respecto los bienes publicos globales. Estas estructu

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RECUADRO 2 El Estado del Suministro de Algunos Bienes Publicos Globales en la Actualidad CUADRO 1 Costos Anuales de Inaccion y las Acciones Correctivas para los Problemas de Suministro de Determinados Bienes Publicos Globales (miles de millones de dolares de los EEUU)
Tipo de costos
Inaccion Accion correctiva

Estabilidad financiera internacional

50 b 0,3 f

Regimen de comercio multilateral

260 c 20 g

Reduccion de la carga excesiva de enfermedades

1.138 d 933 h

Estabilidad climatica
780 e 125 i

Paz y seguridad a
358 71

a. Los costos de paz y seguridad se refieren a solo nueve conflictos en los 1990. Estas estimaciones no son costos anuales, sino que son los costos incurridos durante la duracion de los conflictos. b. Incluye solamente las crisis bancarias en los pases en desarrollo y en transicion; excluye las crisis monetarias y gemelas (twin). c. Beneficios netos provenientes de quitar las distorsiones en los mercados de bienes en los pases industrializados y en desarrollo. d. Hace referencia solamente a la carga excesiva de las enfermedades transmisibles en Africa (relativo a las cargas en Europa y en Norte y Sur America) en el ano 2000. e. Indica la posible reduccion, a medio plazo, en los BPG si la concentracion atmosferica del dioxido de carbono alcanza el doble del nivel de la era preindustrial. f. Esta es una estimacion parcial; solo incluye el gasto en asistencia tecnica por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI). g. Los costos estimados de las acciones correctivas para el regimen de comercio multilateral no son anuales e incluyen, principalmente, los costos de construccion de capacidades, que se ocasionan en una sola vez. h. Estimacion del financiamiento que sera necesario antes del 2007 para las intervenciones propuestas en CMH (2001), incluyendo los compromisos tanto de los pases industrializados como de los pases en desarrollo, para aumentar las intervenciones existentes. Los compromisos anuales tendran que incrementarse hasta los $119 miles de millones para el 2015. Las interven ciones reduciran, de forma significativa, la excesiva carga de enfermedades en los pases en desarrollo. No existen estimaciones de la necesaria duracion anticipada para este nivel de compromiso. i. Los costos anuales para los pases industrializados, por 10 anos, de alcanzar las metas de Kyoto para las emisiones de dioxido de carbono. (La estimacion supone el pleno comercio de emisiones y una perdida anual de 0,1 por ciento del PIB a causa del esfuerzo para alcanzar las metas.)

Debido a que lo que los perfiles del suministro ofrecen mediciones de los costos de las acciones correctivas y estimaciones de los beneficios, un natural paso siguiente sera comparar las dos, descontando los bene ficios futuros adecuadamente en el tiempo, y realizando un analisis
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RECUADRO 2 (Continuacion de la pagina anterior) de costo-beneficio. Los bienes que son prometedores de altos rendimientos sociales seran candidatos privilegiados para invertir en ellos. El analisis de costo-beneficio ha sido usado durante mucho tiempo para valorar el suministro de bienes publicos, pero dar esta paso requiere de considerable esfuerzo y de un profundo analisis de concep tos, medidas y datos. Tambien exige identificar con gran precision los bienes a ser producidos y, especialmente, dividirlos en componentes manejables. El objeto de los perfiles es ilustrar el tipo de evaluacion que podra facilitar la formacion de polticas sobre bienes publicos globales. Apuntan en la misma direccion del analisis de costo-benefi cio, pero todava no llegan hasta all. Aun as, es interesante yuxtaponer los estimados costos del sub-suministro con los de las acciones correctivas. (Ver Cuadro 1). Para el regimen comercial y la carga excesiva de las enfermedades, los costos de la inaccion son unas 100 veces los costos de las acciones correctivas. Fuente: Conceicao (en el tomo)

RECUADRO 3 Nuevas Herramientas Analticas para la Comprension de los Bienes Publicos

Una definicion ampliada de los bienes publicos y los bienes publi cos globales. La evaluacion de los bienes con el uso del triangulo de lo publico. El reconocimiento del vnculo entre la eficacia y la equidad en el suministro de los bienes publicos globales. El complemento del concepto de suministro optimo con el de sumi nistro adecuado.

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ras y procesos corresponden al lado poltico del proceso de suministro (en vez del lado de la produccion). Sera ideal que un examen del proceso poltico comenzara a partir del nivel nacional. Pero tal enfoque requerira de estudios detallados de los pases que van mas alla del alcance de este tomo, aunque ciertamente seran deseables como investigacion de segui miento. Por lo tanto, los analisis en el tomo se concentran en la forma en que la toma de decisiones sobre los bienes publicos globales funciona internacionalmente. Segun Desai (en el tomo), la toma de decisiones polticas sobre el suministro de los bienes publicos globales tiene dos aspectos importantes: La revelacion de preferenciascuales son los bienes que el publico quiere que figuren dentro del dominio publico, y cuanto esta dispuesto a pagar por ellos. La concertacion polticala forma en que se toman las decisiones sobre que bienes incluir en el dominio publico, que cantidad, y como hacerlos accesibles a todos (incluyendo medios como el cabildeo, el reparto, el pasajero gratuito (free riding) y otras estrategias a las que pueden recurrir las partes negociadoras). Ademas, algunos captulos discuten otro aspectomas problematicode la toma de decisiones: La participacion polticade distintos grupos de actores e interesados (stakeholders). La representacion amplia de la toma de decisiones polticas aun no es una realidad en el nivel internacional. Insuficiencias en el proceso poltico resultan de una desarticulacion entre los crculos de toma de decision que tienen representacion en los foros internacionales y la gama de efectos colaterales que estan asociados con bienes publicos especficos. Los crculos de toma de decisiones para algunos bienes publicos que son globalmente incluyentes tambien son excluyentes en el sentido de que no todas las personas tocadas por los efectos colaterales estan incluidos o, si lo estan, el proceso de toma de decisiones no asegura su participacion equitativa en las decisio nes tomadas. El Olvidado Principio de la Equivalencia Vista la desarticulacion en la toma de decisiones, no sorprende que manifestantes hayan estado marchando frente los salones de las institucio-

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nes del Grupo de Ocho (G-8)5 y Bretton Woods (el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional). En el interior de estos salones se estan negociando temas que, probablemente, afectaran las vidas de los manifes tantes y sus generaciones futuras. Asimismo, es apropiado que los representantes de economas de mer cado emergentes y aun sin emerger esten incluidos en algunas de las, hasta ahora altamente exclusivas, reuniones que abordan asuntos financieros internacionales, tales como, el Foro sobre Estabilidad Financiera (http:// www.fsforum.org). No importa si estos pases estan participando en los mercados financieros internacionales, ya que, al final, las ondas de los ciclos de prosperidad y austeridad de los mercados alcanzan a todos los rincones del globo.6 Ademas, no es casual que los grupos de mujeres busquen incorporar una perspectiva mas sensible al genero en todos los debates principales sobre polticas, especialmente porque los hombres y las mujeres a menudo son afectados en formas diferentes por los varios aspectos de la globalizacion, como en el caso del comercio internacional.7 Estos desenlaces en el nivel internacional son algo sorprendentes, puesto que al nivel de los pases esa desarticulacion ha sido resueltaal menos teoricamente, si no siempre en la practicaa traves del bien-establecido

5 Desde 1975 los jefes de estado o gobierno de las principales democracias industriales se han reunido anualmente para atender los principales asuntos economicos y polticos que afectan a sus sociedades y a la comunidad internacional. Los seis pases presentes en la primera cumbre, que se celebro en Rambouillet, Francia, en Noviembre de 1975, fueron Francia, Alemania, Italia, Japon, los Estados Unidos y el Reino Unido. Canada les acompano en la cumbre de San Juan, Puerto Rico, en 1976, y la Comunidad Europea en la cumbre de Londres de 1977. Comenzando con la cumbre de Napoles, en 1994, el G-7 y la Federacion Rusa se reunan como el Grupo de los Ocho (P-8) a continuacio de cada cumbre del G-7. n La cumbre de 1998, en Birmingham, vio la plena participacion de Rusia, dando a luz al G-8, aunque el G-7 continu a funcionando al lado de las cumbres formales. (http://www.g7. utoronto.ca/g7/what is g7.html). 6 Es mas, las polticas economicas, en los pases industrializados, formuladas individualmente o en concierto (por ejemplo, a traves del G-8), a menudo, tienen un impacto importante sobre los pases en desarrollo. Por ejemplo, Esquivel and Larrain (2002) hallan que un incremento porcentual de un punto en la volatilidad de las tasas de cambio del G-3 (Alemania, Japon y los Estados Unidos), reduce las exportaciones reales de los pases en desarrollo en un dos por ciento. 7 Ver Cagatay (2001) para conocer una discusion del impacto de la liberalizacion del comercio sobre la desigualdad de genero y sobre el impacto de la inequidad de genero sobre el desempeno comercial. Para una discusion mas amplia de temas globales y de genero, ver el sitio Web de Development Alternatives with Women for a New Era en http://www.dawn.org.fj.

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principio de la equivalencia fiscal o subsidiariedad. Este principio, basado en importantes trabajos de Breton (1965), Olson (1971 [1965]) y Oates (1972), sugiere, para expresarlo de forma sencilla, que aquellos que son afectados por un bien deben tener una voz en su suministro. Por lo tanto, es deseable alinear hasta el maximo grado posible, la estructura de la toma poltica de decisiones (especialmente en distintos niveles de jurisdiccion geografica) con la extension y el tipo de los efectos colaterales de un bien. Esto implica que sera mejor suministrar un bien publico local en el nivel local, y un bien cuyos beneficios se extienden a traves de toda una region, en el nivel regional.8 Pero a la hora de pensar en los bienes publicos globales, parece que estos principios se olvidan. En muchos casos, los asuntos que interesan a todo el mundo se discuten solamente entre unos pocos tomadores de decisiones, funcionando como clubes de negociadores tecnicamente especializados (Keohane y Nye, 2000). Y las decisiones sobre las dimensioneso bloquesde bienes publi cos globales que seran mejor tomadas a niveles mas bajos, con frecuencia se hacen internacionalmente, empleando un enfoque que es demasiado estandarizado y que desconoce las realidades locales. (Para conocer ejemplos, vea Castro y Cordero, Correa, Griffith-Jones, Mehta, Mendoza, y Perrings y Gadgil en el tomo). Es desconcertante este enfoque porque reduce el papel de la toma poltica de decisiones como forma de conocer la demanda de bienes publicos globales. La falta de representacion efectiva puede traducirse en una falta de pluralismo poltico. Y esta falta de plura lismo poltico puede limitar la competencia de bienes alternativos en la fijacion de prioridades para el gasto o entre diferentes ideas en cuanto a polticas y estrategias (ver Breton, 1996, para una discusion sobre este punto en el nivel nacional). Este no es solo un riesgo teorico. Es real, como Buira muestra (en el tomo). La falta de dimension publica en la toma de decisiones puede debilitar la integridad tecnica de opciones de polticas, socavar la legitimi dad y credibilidad de las organizaciones y erosionar la sensacion de perti
Una discusion mas detallada de estos principios se encuentra en el captulo sobre financia miento, de Kaul y Le Goulven (en el tomo), especialmente en el Recuadro 1. El captulo tambien discute las condiciones que pueden supeditar los principios que se discuten aqu. Estas condiciones estan relacionadas con situaciones donde la produccion de un bien comprende economas de alcance o escala. Pero aun as, sera importante hermanar el crculo de consumi dores potenciales con el de tomadores de decisiones.
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nencia que es tan esencial para el seguimiento a acuerdos internacionales. Despues de comenzar su implementacion, corregir polticas equivocadas puede demorarse anos o decadas, como fue demostrado con las experiencias amargas y costosas de los programas de ajuste estructural de primera generacion. El derecho de todas las personas a una voz en los asuntos que afectan sus vidas es un principio reconocido de la democracia y la equidad. As que, tanto por razones de equidad como de eficacia, es importante buscar maneras de hacer mas incluyente y mas publica la toma de decisiones sobre los bienes publicos globales. El desafo esta en alinear los crculos de aquellos a ser consultados (o a participar en la toma de decisiones) con el rango de efectos colaterales del bien que se negocia. Nuevas Fuentes de Poder Poltico Pero, hacia donde deben dirigirse aquellos que buscan la representa cion mas justa y mas representativa? Como argumentan Held y McGrew (en el tomo) el mundo ha entrado en una nueva era poltica que se caracte riza por redes y constelaciones de poder sobrepuestas, una marana cada vez mas densa de regmenes y organizaciones internacionalestodas en respuesta a los crecientes desafos transfronterizos que se presentan para desafiar la formacion y el ejercicio de las polticas. Las caractersticas del mundo actual, sugieren Held y McGrew, son marcadamente distintas del principio westfaliana del soberano dominio estatal sobre un territorio delimitado. Ahora el poder es repartido y negociado entre varias entidades incluyendo gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y corporacionesal nivel nacional, transnacional, regional e internacional. Se ponen en contacto y se vinculan grupos de actores e interesados, creando crculos de interesesbien sea para controlar la corrupcion, mejorar las normas de la contabilidad, promover los temas del genero, proteger el medio ambiente, o formular normas y estandares para la construccion de repre sasy alianzas de toda clase (Reinicke y Deng, 2000). Los estados-nacionindividual o colectivamente en la forma de entes intergubernamentalesya no son el unico locus del poder. Las cumbres y los encuentros informales por fuera del sistema multilateral son los principalesy tal vez los unicosescenarios para la toma de decisiones sobre los asuntos globales. Como senalan Edwards y Zadek (en el tomo)

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las organizaciones de la sociedad civil y las corporaciones son actores claves sobre el tablado global. Han creado foros internacionales para la consulta y la formacion de consensos polticos. El Foro Economico Mundial (http:// www.weforum.org) ha desarrollado un enorme poder convocatorio. Y Porto Alegre (http://www.portoalegre2002.org) y otras cumbres de la sociedad civil se han convertido en eventos bien establecidos (Pianta, 2001). Incluso, cada vez mas, el mundo de los negocios se estan formulando normas y estandares, as como tambien lo esta haciendo la sociedad civil. El campo de los derechos humanos es uno de muchos ejemplos. Esta tendencia ha llevado a que algunos se pregunten sobre el significado de esta expansion de la formacion no-estatal de polticas publicas para la vida publica (Cutler, Haufler, y Porter, 1999, p.22). Donde dejan estas tendencias a los gobiernos y a los entes interguber namentalesy especialmente, los multilateralescreados para tomar decisiones? En ocasiones es util describir lo que esta emergiendo como un posible consenso de toda la sociedad, proveniente de los diversos procesos de formacion de redes polticas, debate, asociacion y construccion de alian zas. Aprovechar consideraciones ta citas y traducirlas en acuerdos mas firmes, o hasta obligatorios, contribuye a crear un conjunto de reglas comunes y actualizadas que puede servir a todo el mundo como puntos de referencia durante algun tiempo. Es mejor que esta sumatoria de facto res, junto con la coleccion de preferencias que a menudo la acompana, sea realizada por entidades convencionales, tanto gubernamentales como intergubernamentales. Solo los gobiernos tienen el poder para convertir las decisiones en acuerdos firmes y obligatorios. Y solo a traves de los gobiernos puede el poder de la votacion moderar la influencia del poder de compra de intereses privados. Esta es una de las razones por las cuales la democracia ha sido promovida y extendida al nivel mundial. El desarrollo equilibrado y sostenible necesita tanto de la mano invisible del mercado como de la mano visible del Estado. Y la mano visible debe ser la mano del publico, no una mano cercenada del publico. Pero pensar y actuar globalmente no es una fortaleza natural de los gobiernos, precisamente porque los estados-nacion estan limitados territo rialmente. Los actores transnacionales y no-estatales, tales como, las organizaciones comerciales o de la sociedad civil, a veces tienen una perspectiva mas genuinamente global: por ejemplo, en los temas ambientales. Esto

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explica por que reuniones intergubernamentales, como la Cumbre para la Tierra de ONU, en Ro de Janeiro, en 1992, despiertan un interes tan grande entre las organizaciones de negocios y la sociedad civil. Pero para que las relaciones entre los actores estatales y no-estatales sean efectivas, hay que cumplir con dos condiciones: los cuerpos multilaterales deben ser plenamente representativos, y deben existir instrumentos para el dialogo sistematico y la consulta entre actores estatales y no-estatales. Las actuales entidades multilaterales de toma de decisiones solo reunen estas condicio nes parcialmente. Desequilibrios Persistentes en la Toma de Decisiones: Voces que Faltan, Reglas que Fallan Los problemas actuales con la toma multilateral de decisiones afectan tanto a actores estatales como a no-estatales. Entre los actores estatales, los pases en desarrollo son los que mas preocupan. Los desequilibrios entre los estados, as como los que existen entre actores estatales y no estatales, no siempre son faciles de identificar, porque en muchos casos el problema no es meramente un asunto cuantitativo de determinar si estan todas las partes sentadas en la mesa de negociaciones. A menudo el problema principal es cualitativo: Cuan bien estan representados los intere sados? Para los pases en desarrollo, Buira (en el tomo) muestra que en algunas situaciones no solo no han mejorado los asuntos, sino que de hecho han empeorado (ver Recuadro 4). La brecha entre los pases miembros del Fondo Monetario Internacional (FMI)en materia de toma de decisiones y en acceso a los recursos del mismo (Derechos Especiales de Giro, DEG) se ha ampliado desde que se creo aquel Fondo a mitades de los 1940. La membresa del FMI comprende un pequeno grupo de pases industrializa dos que son acreedores y cuentan con una mayora de los votos, y un grupo grande de pases, principalmente deudores, con una votacion minoritaria y limitada influencia sobre las polticas del Fondo. Por ejemplo, en la junta ejecutiva del FMI, 24 pases industrializados tienen entre 10 y 11 curules, mientras que 42 pases africanos solo tienen dos. Como senala Buira, (p. 235),
Solo con transparencia, responsabilidad activa y legitimidad pueden institu ciones como el FMI esperar reconciliar los objetivos polticos y economicos

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RECUADRO 4 El Desequilibrio en el Fondo Monetario Internacional El FMI continua usando la formula original para determinar las cuotas de sus miembros. Por lo tanto, no sorprende que las cuotas actuales esten lejos de ser representativas de los tamanos reales de las econo mas, de su capacidad de contribuir al Fondo, o de su importancia en la economa mundial. Usando datos de 1998, el Cuadro 2 muestra como pases grandes como Brasil, Mexico y la Republica de Corea, con PNB reales y poblaciones que son mucho mayores que las de Belgica, los Pases Bajos y Suiza, tienen cuotas que son una mera fraccion de las cuotas de estos ultimos, as como un menor numero de votos. Por lo tanto, su participacion en la toma de decisiones no es conmensurada con la importancia sistemica de sus economas. CUADRO 2 Cuotas FMI y los PNB para Determinados Pases
Cuota efectiva Enero 1999 (miles de millones de Derechos Especiales de Giro)
5.945 5.162 4.687 4.607 3.458 3.036 2.586 1.643 1.634

Pas
Federacion Rusa Pases Bajos China Belgica Suiza Brasil Mexico Dinamarca Corea, Republica de

PNB paridad de poder de compra, 1998 (miles de millones de Dolares de los EEUU)
580,3 339,3 3.983,6 239,7 189,1 1.021,4 785,8 126,4 569,3

PNB, 1998 (miles de millones de Dolares de los EEUU)

337,9 388,7 928,9 259 284,8 758 380,9 176,4 369,9

a. Segun la Undecima Revision de Cuotas del FMI.

Sera difcil justificar el hecho de que la cuota que corresponde a China, que es la segunda economa mas grande en el mundo medida en terminos de Paridad de Poder de Compra, sea menor que la de los Pases Bajos y similar a la de Belgica. O que justo la cuota de Belgica es un 52 por ciento mayor que la del Brasil y un 78 por ciento mayor que la de Mexico. Ademas, parece que muchas de las grandes diferencias se presentan principalmente entre las cuotas de los pases desarrollados
(Continua en la pagina siguiente)

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RECUADRO 4 (Continuacion de la pagina anterior) y los que estan en desarrollo, y que no son simplemente un resultado historico. Al calcular las cuotas para Suiza, reciente miembro del Fondo, se determino su cuota en coherencia con las de los otros pases con estructuras economicas y niveles de desarrollo similares. Como resultado, como lo reflejan algunas cuotas mas recientes, la distribu cion de las cuotas es sesgada (Cuadro 3). CUADRO 3 Distribucion de las Cuotas del FMI por Grupos de Pases, 2001
Grupos de pases
24 pases industrializados Pases exportadores de petroleo Pases no exportadores de petroleo Total
Fuente: Buira (en el tomo)

Derechos Especiales de Giro (millones)

130.567 20.307 61.527 212.401

Participacion del total (por ciento)

61,4 9,6 29,0 100,0

de cada pas con los intereses mas amplios de la comunidad internacional, incluyendo el suministro de bienes publicos globales como la estabilidad financiera y la eficacia del mercado.

Como indican Chasek y Rajamani (en el tomo), aun en los foros multila terales donde todos los pases tienen asiento, algunos claramente forman el crculo privilegiado de la toma de decisiones, dejando a los otros en el c rculo exterior. Existe un abismo enorme entre las capacidades de negociacion de los pases industrializados y las de los pases en desarrollo. Por lo general los pases industrializados cuentan con grandes delegaciones, dotadas de personal experto en negociaciones y en temas tecnicos, mientras que los pases en desarrollo a menudo dependen de delegaciones de una sola persona. Ademas, hoy en da una delegacion de una persona no necesa riamente cuenta con la misma fuerza negociadora que hace unos anos. La carga de negociaciones se ha incrementado: la agenda de las polticas internacionales se esta alargando, los temas se vuelven cada vez mas comple jos, las organizaciones se estan multiplicando, las sedes de las conferencias se mueven de continente a continente, las reuniones se celebran en sesiones

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paralelas y los informales no-formales se estan convirtiendo en una herramienta cotidiana de las negociaciones.9 Todo esto exige a las delegaciones el maximo. Ademas, los pases en desarrollo se han convertido en un grupo alta mente diversificado. Como resultado, depender de alianzas como el G-77, tal vez ya no sea la mejor estrategia para las delegaciones pequenas,10 y estas estan perdiendo un importante mecanismo de apoyo. Otra limita cion es que los pases en desarrollo muchas veces no pueden contar con suficiente orientacion desde sus capitales. En las palabras de Chasek y Rajamani, estos pa ses esta n negociando sobre la base de mandatos vacos. Es as como muchos han llegado a depender de las organizaciones de la sociedad civil para sus aportes tecnicos. Todo esto supone que, aunque muchos pases en desarrollo estan haciendo su mejor esfuerzo por cubrir las negociaciones multilaterales, difcilmente estan en una posicion para determinar las agendas. La mayora reciben las agendas ya hechas, y hasta reciben polticas ya determinadas por otros. De esta manera, contar con un asiento en la mesa de negociaciones no garantiza una representacion efectiva. Las cosas se vuelven aun mas complicadas cuando se examina la estructura de la concertacion multilate ral, tal como hace Mendoza (en el tomo). Para negociar exitosamente, cada parte debe tener algunas fichas para jugar en la mesa. Los pases en desarrollo tienen menor numero de cosas para conceder que los pases industrializados, y por lo tanto, menos posibilidades de llegar a un acuerdo favorable. Puede que tengan que aceptar el compromiso menos malo,
9 Informales no-formales son consultas entre partes por fuera del proceso formal de negociacion, destinadas a explorar las posibilidades de consensos o posibles concertaciones. 10 El Grupo de 77 (G-77) fue establecido el 15 de junio de 1964 por 77 pases en desarrollo signatarios de la Declaracion Conjunta de los Setenta y Siete Pases, que fue formulada al final de la primera sesion de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en Ginebra. Comenzando con la primera reunion ministerial de los G-77 en Argel en 1967, que adopto la Carta de Argel, gradualmente se desarrollo una estructura institucional permanente, que llevo a la creacion de captulos del G-77 en Roma (Organizacion de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacion), Viena (Organiza cion de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial), Paris (Organizacion de las Naciones Unidas para la Educacion, la Ciencia y la Cultura) y Nairobi (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) y el (Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro sobre Asuntos Monetarios Internacionales) en Washington, D.C. (FMI y Banco Mundial). Aunque se ha incrementado la membresa del G-77 a 133 pases, se ha conservado el nombre original debido a su importancia historica (http://www.g77.org/).

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como fue el caso de muchos pases en desarrollo cuando negociaban un mejor acceso a los mercados agrcolas y textiles de los pases industrializados a cambio de firmar el acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionada con el Comercio (ADPIC), de la Organizacion Mundial del Comercio. Como indica Mendoza (p. 47475),
Las reuniones de la OMC en Seattle y Doha y la creciente reaccion contra la globalizacion, indican que el futuro del regimen del comercio dependera de una distribucion mas equitativa de las ganancias del comercio entre los pases y en el interior de los mismos. Para los pases en desarrollo, el impacto del comercio sobre su desarrollo es una consideracion principal. De all que el suministro de este bien publico global puede ser planteado mejor como un asunto de crear un mejor equilibrio entre un regimen de comercio libre y otro de comercio justo. La concertacion y las negociaciones son vehculos inherentemente deficientes para lograr este fin. Podra resul tar mas efectiva la combinacion, en el interior del OMC, de un proceso mas equilibrado de negociaciones sobre el comercio, con polticas y meca nismos mas enfocados en el desarrollo.

Ademas, Eigen y Eigen-Zucchi (en el tomo) se apartan de la definicion corriente de corrupcionel uso indebido del cargo para lograr ganancias privadasy se refieren a un caso de presiones transnacionales como ejemplo posible de la corrupcion en el contexto internacional. Mientras que practicas como la negociacion cruzada (cross-bargaining) y el quid pro quo actualmente son bastante comunes en muchos foros internacionales, esta discusion sugiere que la comunidad internacional debiera definir con mayor detalle que es, o no es, una practica corrupta en ciertos contextosy determinar la manera de responder a estas practicas. Pero la fortaleza negociadora de los pases en desarrollo puede variar segun el tema negociado. Como se ve en los captulos de Perrings y Gadgil y de Castro y Cordero (en el tomo), en el area ambiental los pases en desarrollo a menudo poseen la clave para resolver problemas globales crticosy potencialmente podran mejorar su posicion para negociar. De esta manera, siguen en debate y sin resolver, la estructura y el funcionamiento de muchos entes multilaterales. No sorprende que las interacciones de estos entes con actores no-estatales a menudo queden sin resolver: dando tropiezos de reunion en reunion, pero, como senalan Edwards y Zadek (en el tomo), lejos de seguir las reglas del juego. Las razones se encuentran en ambos bandos.

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Muchas veces, por el lado de los actores no-estatales, su coordinacion presenta un desaf o por una multitud de razones, incluyendo el gran numero de actores, la diversidad de intereses, y la falta de recursos y facilidades para reunirse. El resultado es una cacofona de voces que com plica la tarea, de los representantes de los gobiernos, de llegar a un mensaje que coherente y susceptible de ser puesto en accion. Por el lado de las entidades y organizaciones intergubernamentales, una limitacion principal es la preocupacion insistente respecto la legitimidad y responsabilidad activa de los actores no-estatalesuna preocupacion que los actores no-estatales a veces no pueden resolver de manera satisfactoria. Segun Edwards y Zadek, parte del problema de legitimidad y responsabili dad se debe a que los esfuerzos de abogaca internacional, por parte de las organizaciones de la sociedad civil, a menudo, estan poco arraigados a la poltica local y nacional. Como ellos dicen (p. 210), Siempre existe la tentacion de pasar por encima de la instancia nacional e ir directamente a Washington o Bruselas, donde muchas veces es mas facil tener acceso a altos funcionarios y obtener una respuesta. Para los actores del sector de los negocios, el asunto de la legitimidad es doblemente difcil. Necesitan ganar la confianza de socios, tanto de la sociedad civil como del gobierno. Sin embargo, y como lo indican Edwards y Zadek (p. 214),
Los entusiastas y los escepticos deben tener claridad en cuanto a como se identifica la legitimidad, y evitar la recombinacion de las exigencias de distintos criterios, porque, de hacerlo, confunden el debate, haciendo mas difcil encontrar soluciones y aumentando la probabilidad de que se emplee el cuestionamiento de la legitimidad para excluir las voces disidentes en vez de estructurar su incorporacion. Cualquier actor no-estatal tiene derecho a expresar una opinion.

Mientras tanto, sigue reinando la confusion, y no hay ninguna interaccion sistematica entre los distintos grupos de actores. Es facil ver como las decisiones del G-8 logran influir en las negociaciones multilaterales, pero mas difcil determinar si son odas organizaciones como Oxfam, Greenpe ace, Amnesty International, Medecins Sans Frontieres (Medicos Sin Fron ` teras), y la Asociacion de Mujeres Auto-Empleadas (India). Comparado la situacion de hoy con apenas diez o veinte anos atras, el mundo de hoy es mucho mas democratico, pluralista y participativo. Pero

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comparado con la naturaleza publica y global de los desafos para la forma cion de polticasque deben ser superadosla toma de decisiones todava es demasiado exclusiva y no-transparente. Y para que emerjan bienes publi cos globales, muchos actores en todo el planeta tienen que contribuir su parte. Se esta haciendo demasiado poco para garantizar que todos se adue nen de los acuerdos de las polticas internacionales. Muchos interesados solo participan en los problemas globales que les afectany no en las estrategias para resolverlos. Acercando los Crculos El principio de equivalencia fiscal y las ideas relacionadas sobre la subsidiariedad y la descentralizacion fueron formuladas teniendo en cuenta duras consideraciones de eficiencia. Algunos captulos, en el tomo, reconfir man la validez de estos principios, senalando como los costosos errores en la formulacion de polticas han ocurrido porque las voces de interesados fundamentales no se estan oyendo. Entonces, por que no adecuar el principio de la equivalencia de las finanzas publicas y aplicarlo internacionalmente? Recuerde que este princi pio sugiere una formula que une el alcance de las jurisdicciones (de los cuerpos decisorios) con el de los contribuyentes (interesados). Sin embargo, la gente puede ser obligada en muchas formaspagando dinero al Estado, aguantando los mayores estragos de las crisis financieras, o pagando con la salud, por ejemplo, las consecuencias de un regimen inflexible de propiedad intelectual. De esta manera, sera apropiado ampliar el principio de la equivalencia fiscal a otro principio, mas general, de equivalencia deci sor-interesado. Albin (en el tomo) llega a una conclusion similar, a pesar de abordar el problema desde un angulo y una disciplina bien diferentes. Ella examina lo que los participantes en las negociaciones multilaterales perciben como justo y equitativo en la practica, y concluye que los negociadores creen, claramente, que la justicia y la equidad implican el representar, proteger y promover las necesidades e inquietudes de todas las partes. En la practica, entonces, la justicia y la equidad implican la necesidad de un arreglo equilibrado entre las pretensiones que estan en conflicto (p. 269). Como ella sugiere, esta percepcion enfatiza la importancia de la estructura y el

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proceso de las negociaciones multilaterales. Segun su analisis, un pro ceso equitativo: Garantiza, hasta donde sea posible, que todas las partes tengan una voz efectiva para representar sus intereses e inquietudes. Garantiza que todas las pretensiones sean consideradas plenamente en el proceso de negociacion. Como se puede lograr un proceso justo? Emanan varias recomendacio nes de los analisis en el tomo. Por ejemplo, Albin ofrece un conjunto de criterios para revisar la equidad y el nivel de inclusion de las actuales estructuras y procesos para la toma de decisiones. Pero muchos procesos son complejos y especficos para el contexto. En tales casos, ajustar las pautas de toma de decisiones exigira la clase de analisis profundo que propone Buira. Ademas, las pautas para las tomas de decisiones deben permitir que se susciten, y se aborden de forma transparente, temas constitucionales y de procedimiento. Puede haber una necesidad de convocar un actor independientetal vez procedente de la sociedad civilpara arrojar algo de luz sobre algunos de los actuales desequilibrios en la participacion y la representacion. Al considerar la mayor participacion por parte de los pases en desarro llo, tambien es importante enfocarnos en la construccion de capacidad, como sugieren Chasek y Rajamani (en el tomo). Para muchos pases en desarrollo, una falta de capacidad de sus instituciones nacionales significa una falta de fortaleza negociadora en las negociaciones internacionales. De manera que la construccion de capacidad a largo plazo es importante. Pero si se va a poner fin a la inequidad global, tambien se necesitaran medidas a plazo mas corto. Segun Chasek y Rajamani, es importante suministrar apoyo financiero para permitir que delegados de pases en desarrollo asistan a conferencias internacionales, pero contribuye poco mejorar las posturas estrategicas de estos pases. Lo que podra resultar mas efectivo es apoyar las estructuras de los pases en desarrollo para que puedan trabajar en red entre las delegaciones. Siguiendo el ejemplo del Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro (G-24), otra opcion sera crear fondos para apoyar la participacion en temas especficos.11 El proposi
El objetivo principal del G-24 es armonizar las posiciones de los pases en desarrollo respecto a los temas monetarios y de financiamiento del desarrollo. Para este fin, el grupo, entre otras cosas, opera un programa de estudios y organiza reuniones y seminarios. (ver http://www.g24.org/about.htm).
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to sera mejorar la capacidad de los pases en desarrollo para definir sus posiciones polticas sobre los temas globales, y tomar un papel mas activo en crear la agenda internacional de polticas a implementar. Edwards y Zadek (en el tomo) presentan dos conjuntos de posibles reglas para orientar la interaccion entre actores estatales y no-estatales. Un conjunto, para los actores no-estatales, sugiere formas en que pueden realzar su legitimidad y fortalecer su rol en la gobernancia global, incluyendo el mejoramiento de la transparencia, la demostracion del valor agregado y la formacion de grupos paraguas. El otro conjunto, para las organizaciones internacionales, propone pasos para involucrarse mas sistematicamente con los actores no-estatales, como adoptar reglas claras e imparciales y apoyar la participacion de organizaciones de la sociedad civil de pases en desarrollo. Adicionalmente, Edwards y Zadek recomien dan que las organizaciones consideren establecer mas entidades conjuntas para facilitar el debate abiertopor ejemplo, un foro financiero mundial vinculado con el trabajo del FMI o un foro comercial mundial vinculado al trabajo de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC). Blanchard y otros (en el tomo) ilustran un papel potencial para la comunidad de la investigacion en las negociaciones multilaterales. Mues tran, como lo hace Albin (en el tomo), que los conceptos de justicia y equidad son fuertemente cuestionados cuando se aplican a los resultados de las polticas y pueden dar lugar a debates largos y a veces no concluyentes. Unos ejercicios de modelacion podran ayudar a los negociadores a tratar de definir que es justo y equitativo cuando se esta redactando un acuerdo especfico. Mendoza (en el tomo) tambien se refiere a los resultados de la modelacion para evaluar si, y hasta que grado, son equitativas algunas reformas en el regimen del comercio. Si tal capacidad de modelacion estuviera disponible regularmente en las negociaciones multilateralesen todos los flancos de la mesa de negociacionesse podra hacer un debate mas productivo y mejor informado, y una toma de decisiones mucho mas transparente. El trabajo del Panel Intergubernamental sobre Cambios Climaticos (http://www.ipcc.ch) lo ha demostrado claramente, jugando un papel crucial en generar seguridad y creando consensos polticos sobre el calenta miento global. Tal vez se debieran formar esta clase de paneles asesores para todos los problemas globales claves. Como sugiere Conceicao (en el tomo), tales cuerpos asesoraran el actual suministro de bienes e identifica

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ran los costos de la inaccion y de las acciones correctivas. Este enfoque permitira a la comunidad internacional ver donde la inversion en el domi nio publico global podra producir altas ganancias sociales para todo el mundo. Ademas de la necesidad de hacer mas publicos los existentes foros para la toma de decisiones, los contribuyentes a este tomo tambien a veces ven la necesidad de formar nuevos organismos. Al considerar la creciente escasez del agua, Mehta propone la creacion de un parlamento mundial sobre el agua, respaldado por parlamentos regionales, para ayudar a hacer realidad los derechos sociales y economicos del agua. Ella tambien ve la necesidad de contar con un mecanismo para corregir agravios, por ejemplo, una corte mundial del agua. De manera similar, Mendoza propone un consejo para revisar el comercio y el desarrollo para permitir que los miembros de la Organizacion Mundial del Comercio planteen modificaciones eno excepciones alas existentes reglas del comercio. Muchos bienes publicos globales no son intrnsecamente favorecedores. Solo vale la pena mejorar su suministro si son costo-efectivos. Al mismo tiempo, los bienes publicos no son neutrales en su distribucion. Un bien puede rendir mayor utilidad para unos actores que para otros. Y los bienes publicos globales, probablemente mas que otros, sufren del fenomeno de usuarios que no pagan, el pasajero gratuito (free riders) (Keohane 1984; Martn 1999), porque en el nivel internacional no existe ningun equivalente a la institucion estatal que a veces exige o estimula la cooperacion al nivel nacional. Sera deseable que la comunidad internacional contara con un foro donde se pudiese revisar la situacion del suministro de los bienes publicos globales, y tomar decisiones sobre como evitar enredar al mundo en un dilema del prisionerouna situacion en donde los actores indivi duales procuran maximizar su bienestar mediante la opcion de no cooperar, pero terminan en peores condiciones que si hubieran cooperado. Hace mucho tiempo que se reconoce la necesidad de crear una entidad de esta naturaleza, y se han formulado varias propuestas en ese sentido. Entre ellas, la mas adecuada, es la sugerencia de transformar el Consejo Economico y Social de las Naciones Unidas en un consejo de seguridad economica.12
Unas sugerencias en este sentido emanaron especialmente de las comisiones globales que fueron convocadas a finales de los 1980 y principios de los 1990, para reflexionar sobre el futuro del desarrollo mundial. Vea: Comision sobre la Gobernacion Global (1995); Grupo Independiente de Trabajo sobre el Futuro de las Naciones Unidas (1995); Comision Sur (1990); Iniciativa de Estocolmo acerca de la Seguridad y Gobernancia Globales (1991); y la Comision Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1987).
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Pero el Consejo Economico y Social es un cuerpo subsidiario de la Asam blea General, y para que un foro global sobre polticas sea efectivo, tendra que ser un verdadero ente del apice. Un foro que podra desempenar este papel podra ser uno constituido por los pases miembros del Comite General de la Asamblea General de la ONU. El comite tiene 28 miembros: un presidente, los jefes de los seis comites principales de la Asamblea General13 y 21 vicepresidentes. Entre los 21 vicepresidentes, cinco son los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (China, Francia, la Federacion Rusa, el Reino Unido y los Estados Unidos). Los otros, vicepresidentes y jefes, son nomi nados anualmente por cada grupo de estados miembros de la ONU: Africa, Asia, Europa Oriental, Latinoamerica y el Caribe, y Europa Occidental y otros estados. Para lograr los propositos en discusion, el presidente del Consejo Economico y Social probablemente podra ser invitado a ser miembro. De esta manera, emergera un grupo de 29 miembros: un G-29. Si este grupo se reuniera anualmente al nivel de los jefes de Estado digamos, un da al inicio de cada sesion anual de la Asamblea General el mundo tendra un foro intergubernamental representativo y manejable, para brindarle vision global y orientacion en el area de las polticas. El Recuadro 5 resume las principales recomendaciones para fomentar la dimension publica en la toma de decisiones. SISTEMATIZANDO EL FINANCIAMIENTO DE LOS BIENES PUBLICOS GLOBALES El financiamiento de bienes publicos requiere del uso de herramientas para polticastanto financieras como no-financieraspara facilitar un flujo adecuado de recursos publicos y privados hacia estos bienes. Tiene mas que ver con la distribucion de recursos que con la movilizacion de estos. A veces el suministro adecuado de bienes publicos globales puede requerir un aumento del gasto global, sea este publico o privado, por lo menos de forma temporal. Pero este es un asunto distinto a determinar que constituye una distribucion adecuada de recursos para bienes especfi cos. Un bien puede requerir recursos adicionales para estar bien suminis13

Los seis principales comites son el Comite sobre el Desarme y la Seguridad Internacional, el Comite Economico y Financiero, el Comite Humanitario y de Cultura, el Comite Especial Poltico y de Descolonizacion, el Comite Administrativo y del Presupuesto, y el Comite Legal. Los jefes de los comites son nominados cada ano, basado en sus calificaciones.

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RECUADRO 5 Nuevas Herramientas para Fomentar la Dimension Publica en la Toma de Decisiones

Promocion del principio de la equivalencia interesado-decisor. Desarrollo de criterios para negociaciones equitativas. Fortalecimiento de la capacidad de negociacion de los pases en desa rrollo. Desarrollo de reglas para las interacciones entre actores estatales y no-estatales. Creacion de juntas cientficas asesoras para los principales temas globales, siguiendo el ejemplo del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climatico. Creacion de foros para la negociacion de nuevos temas prioritarios (como el derecho de acceso al agua para todas las personas), junto con los apropiados paneles para revisar agravios (como una corte mundial del agua). Creacion de facilidades de revision y respuesta, impulsadas por la demanda, para promover la implementacion flexible de regmenes de polticas; por ejemplo, un consejo de revision de comercio y desarrollo dentro de la Organizacion Mundial del Comercio. Creacion del G-29 basado en la membresa del Comite General de la Asamblea de ONU.

trado, mientras que otro podra estar sobre-financiado y, como resultado, posiblemente generar un mal publico. Un ejemplo sera el gasto en la defensa dentro del contexto de una carrera armamentista. La defensa nacional es un bien publico. Pero si los pases estan agarrados en una carrera de armas nucleares, el sobre-financiamientoen persecucion celosa de un bien publico nacionalpuede generar un mal publico global. Como se ha comentado anteriormente, cuando se observan desde la optica de la produccion, los bienes publicos globales pueden verse como la suma de los bienes publicos nacionales mas la cooperacion internacional. No sorprende que la mayor parte del financiamiento de los bienes publicos globales sea nacional. Kaul y Le Goulven (en su captulo sobre el financia

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miento) estiman que el gasto publico nacional sobre bienes publicos es doscientas veces el gasto internacional (ver Recuadro 6). El financiamiento nacional de los bienes publicos puede recurrir a un bien-establecido cuerpo de literatura teorica y experiencias practicas en el area de las finanzas publicas nacionales. Eso no quiere decir que sea un problema resuelto. Existen teoras encontradas, y diferentes expertos inter pretan las experiencias de manera distinta. Aun as, el financiamiento nacional de los bienes publicos es un tema reconocido y debatido. Ese no es el caso para el financiamiento internacional de los bienes publicos globales, que esta mayoritariamente desconocido y escondido. En la medida en que la teora de finanzas publicas aborde las dimensiones internacionales, esta se entiende principalmente con los temas de las rentas publicas en vez de los temas mucho mas amplios de la distribu cion, que nos interesan en este punto. Aunque se comienza a contar con estudios sobre las dimensiones internacionales de las finanzas publicas, estos tienden a enfocarse en los instrumentos, abordando una herramienta o conjunto de herramientas para resolver un tema global en particular.15 Pero aun se carece de un marco analtico coherente. Ademas, el financia miento de los bienes publicos globales a menudo permanece oculto porque se presenta comoy es extrado dela asistencia oficial para el desarrollo. Ambos hechos contribuyen al suministro insuficiente de los bienes publicos globales, segun Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento). Es por eso que la discusion en el tomo se enfoca en el financiamiento interna cional de los bienes publicos globalesy especialmente en su dimension de financiamiento publicocomo incentivo y complemento para el finan ciamiento privado. El Invisible Componente Internacional del Financiamiento de Bienes Publicos Globales Para reconocer las medidas financieras de los bienes publicos en el nivel internacional es util considerar las herramientas que se usan para financiar los bienes publicos nacionales. La mayora de las herramientas financieras que se emplean domesticamente para orientar la distribucion tambien existen al nivel internacional.
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Para referencias, a parte de la literatura sobre el financiamiento de los bienes publicos globales, vea el captulo sobre el financiamiento, de Kaul y Le Goulven (en el tomo).

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RECUADRO 6 La Proporcion 1:200 de Gasto Internacional versus Nacional en Bienes Publicos Globales Es difcil encontrar datos exactos y comparables sobre el gasto publico nacional en bienes publicos, pero una estimacion aproximada podra ser un monto, a escala mundial, de unos $6 trillones14 de dolares. De estos, $5 trillones se presentaran en los pases industrializados y $1 trillon en los pases en desarrollo. En comparacion, se estima que el gasto internacional sobre actividades operacionales relacionadas con los bienes publicos globales fluctua entre $7,5 y $24,0 miles de millo nes. El financiamiento para los presupuestos corrientes de las organizaciones internacionales absorbe otros $8 miles de millones (ver Cuadro 4). Por lo tanto, la proporcion del gasto publico internacional respecto al nacional vara entre 1/400 y 1/200. Las comparaciones entre medi das punitivas nacionales e internacionales, como los impuestos y los reglamentos para influenciar el comportamiento de los actores econo micos, reconfirman la importancia de los incentivos dispuestos en la poltica nacional. Y si se toma en cuenta el gasto privado, el gasto publico internacional se ve como una parte aun mas insignificante del total. Por ejemplo, el dinero que la gente gasta en medicamentos, en mantener limpios sus espacios, y en otras medidas protectoras puede contribuir al control de las enfermedades transmisibles, y por tanto debe ser incluido en la cuenta. De esta manera, la cooperacion interna cional a menudo es un complemento crtico de la accion nacional, pero no un reemplazo. Exceptuando los bienes de muy alta jerarqua, como la creacion de nuevos conocimientos, son los bloques naciona les los que fundamentan los bienes publicos globales.
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Nota del traductor: aqu se emplea la expresion inglesa trillion segun la usanza inglesa/ francesa de la tercera potencia de un millon, es decir, por la unidad seguida de 12 ceros. Segun el uso castellano, un trillon sera un monto mayor: un millon de billones, o sea la unidad seguida de 18 ceros.

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RECUADRO 6 (Continuacion de la pagina anterior) CUADRO 4 Financiamiento internacional en apoyo de los bienes publicos globales
$US Dolares (miles de millones)
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Financiamiento
Recursos para actividades operacionales Asistencia oficial para el desarrollo de los temas globales y regionales Asistencia oficial para el desarrollo de temas especficos de los pases Financiamiento oficial de los ministerios sectoriales nacionales o ministerios de finanzas Financiamiento para las funciones centrales de las organizaciones internacionales Total

Fuente: Kaul and Le Goulven (captulo sobre el financiamiento en el tomo)

Subsidios. Se puede encontrar una multitud de esquemas internacionales de subsidio, como muestran Ahrin-Tenkorang y Conceic a o (en el tomo). En la salud, por ejemplo, esta clase subsidios estan destinados a estimular la investigacion y el desarrollo en lo relacionado con los problemas de la salud global. Esta investigacion y este desarrollo tienen especial relevancia para los pases en desarrollo, y no existiran sin los subsidios. En la categora de subsidios, Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) incluyen varios pagos a pases en desarrollo, usualmente en la forma de ayuda para propositos relacionados con los bienes publicos globalestales como el control de la corrupcion, la armonizacion de los marcos legales, la promocion de los derechos humanos y la democracia y la implementacion de codigos y estandares financieros que estan recomendados internacionalmente. Muchas de estas iniciativas son vitales para integrar los mercados a traves de fron teras. Compensacion. Ejemplos de la compensacion incluiran el pago de costos incrementales por parte de la Facilidad Global Ambiental para fines

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como la conservacion de la biodiversidad, mencionada por Perrings y Gadgil (en el tomo), y la secuestracion del carbono, mencionada por Castro y Cordero (en el tomo). Estos pagos estan destinados a reembol sar a los pases en desarrollo por los costos adicionales que incurren cuando suministran servicios ambientales globales que no produciran si su interes fuese puramente nacional. Costos y cobros al usuario. Los costos y cobros al usuario se recaudan en una amplia variedad de situaciones. Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) ofrecen como ejemplos los cargos por sobrevuelo en aviones (como un costo al usuario para financiar la infraestructura de la aviacion civil en tierra), la participacion compartida en las ganancias del servicio postal para financiar los servicios de entrega suministrados por pases que envan y reciben, y los costos (o incluso, regalas) que los signatarios al Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogeneti cos para la Alimentacion y la Agricultura deben pagar cuando obtienen materias geneticas del sistema multilateral. Incluso los intereses que los pases deudores incurren sobre prestamos del Fondo Monetario Internacional caen en esta categora, especialmente cuando se considera al FMI como una cooperativa de credito (ver el artculo de Buira en el tomo). Pagos directos. Los pagos directos incluyen contribuciones de los pases a los presupuestos regulares de las principales organizaciones multilaterales, como los del sistema de ONU. Estos pagos estan destinados a financiar las funciones centrales de estas agenciasespecialmente, su papel como foros para las discusiones y negociaciones entre gobiernos y otros actoresy se hallan entre las pocas providencias financieras internacionales que son obligatorias. Nuevos derechos de la propiedad y mercados. Castro y Cordero (en el tomo) describen la experiencia de Costa Rica en crear un mercado para la negociacion de emisiones. Muestran cuan importantey difciles definir nuevas comodidades, crear y asignar nuevos derechos de propiedad, y establecer un precio eficiente y justo para una nueva comodidad, como sera el caso de la reduccion de emisiones de dioxido de carbono. Reglamentacion. Como se puede ver en el ejercicio de mapeo en el captulo sobre financiamiento, de Kaul y Le Goulveny como tambien es evidente a partir de lo expuesto en algunos otros captulosla regla mentacion blanda es probablemente el instrumento que con mayor

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frecuencia se usa para estimular mayores cuotas para los bienes publicos. La reglamentacion blanda usualmente se basa en acuerdos internaciona les no-obligatorios que instan a los gobiernos a seguir polticas concerta das de financiamiento publico en el nivel nacional, principalmente con el objeto de reducir el riego de elementos negativos a traves de las fronteras (spillovers). Sin embargo, segun Barrett (en el tomo) esta clase de acuerdos a menudo deja de surtir efecto porque le faltan incentivos crebles. Pero existen excepciones. Correa comenta sobre un ejemplo importante (en el tomo): el acuerdo ADPIC. En el regimen del comercio hay una clara tendencia hacia lo que los estudiosos de las relaciones internacionales llaman una legalizacion de los compromisos. Los derechos de la propiedad intelectual constituyen una herramienta poderosa para canalizar recursos hacia la investigacion y el desarrollo de una nueva tecnologa. Sin embargo, como argumentan Correa y Arhin Tengkorang y Conceicao (en el tomo), estos derechos podran incre mentar el costo de las medicinas por encima de las posibilidades de los pobres. El financiamiento de algunos bienes publicos globales funciona bastante bien. Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) se refieren a estos como los bienes publicos globales que se autogestionan. Incluyen los bienes basados en redes, como los sistemas internacionales de comunicacion y transporte. Sus necesidades de recursos publicos usualmente forman parte de los presupuestos de las agencias nacionales relevantes, y son capaces de atraer un importante financiamiento privado, principalmente porque los proveedores pueden recaudar costos y cobros al usuario. Pero muchos otros bienes publicos globales dependen de ayudas y se financian con la asistencia oficial para el desarrollo. La mayora de los bienes vincula dos con subsidios internacionales o esquemas de pago compensatorio caen en esta categora Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) estiman que el 30 por ciento de la asistencia oficial para el desarrollounos $16 mil millones por anofluye hacia los bienes publicos globales. Ademas, esta proporcion se esta aumentando. Bajo tales condiciones es dudoso que se pueda alcanzar asignaciones mas eficientes para los bienes publicos globales, o una distribu cion mas equitativa de los beneficios netos. El financiamiento de los bienes publicos globales, por lo tanto, se encuentra ante el doble riesgo de, o bien no ser reconocido o bien ser considerado como una forma de ayuda.

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Ninguno de los dos representa un favorable punto de arranque para una mejor gestion de la globalizacion. Diferenciando entre la Distribucion y la Asignacion Por que no se debe emplear la asistencia oficial para el desarrollo en el financiamiento de los bienes publicos globales? La teora de las finanzas publicas nos da la respuesta. Esta teora distingue entre los ramos de asignacion y distribucion de las finanzas publicas. El papel del ramo de la asignacion es fomentar el financiamiento eficiente de los bienes publicos, mientras que el papel del ramo de la distribucion es ayudar a la sociedad a que logre sus objetivos referentes a la equidad, mediante varios programas de transferencia. Un reconocimiento apropiado de las dos consideraciones de eficiencia y equidad implica reconocer los dos ramos de la asignacion y la distribucion. Como escriben Musgrave y Musgrave (1989, p.11),
Mientras que la redistribucion inevitablemente incorpora un costo en termi nos de eficiencia, esta consecuencia en s misma no establece ningun argu mento concluyente contra esta clase de polticas. Apenas nos indica que cualquier cambio en la distribucion debe ser realizado con el menor costo de eficiencia, y que existe una necesidad de equilibrar los objetivos de equidad y eficiencia que se encuentran en conflicto. Una poltica conducida de forma optima, debe dar cabida a ambas consideraciones.

Mientras que Musgrave y Musgrave se refieren al contexto nacional, no existe ninguna razon por esperar que sea diferente el escenario interna cional. La asistenciao ayudaoficial para el desarrollo, constituye el componente internacional del ramo distributivo de las finanzas publicas. Su propos ito declarado es ayudar a los pases en desarrollo porque son pobres. Por analoga, el financiamiento de la cooperacion internacional en el area de bienes publicos globales constituye el componente internacional del ramo de asignacion de las finanzas publicas. La tarea de este ramo de asignacion internacional, combinada con medidas apropiadas de las finanzas publicas nacionales, es mejorar el suministro de ciertos bienes porque su nivel de suministro es deficiente. Como senalan Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento), confundir la ayuda con el financiamiento para los bienes publicos globales tiene serias implicaciones para los pases en desarrollo, para los industriali

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zados, e incluso para el mundo entero. Primero, los recursos de ayuda se desvan desde las prioridades nacionales de los pases en desarrollo hacia las prioridades internacionales, a menudo impulsadas por los pases donantes. Como resultado, el desarrollo puede sufrir, e incluso la pobreza puede aumentar. Segundo, la ayuda no identifica el correcto valor por escasez de los servicios globales que son de importancia crtica, como la conserva cion de la biodiversidad o la secuestracion del carbono. Como resultado, los pases en desarrollo que suministran estos servicios pueden recibir menor compensacion de la que sera justa. Tercero, debido a esta sub valoracion se pueden enviar las senales equivocadas a los pases industriali zados, demorando importantes reformas de polticas en aquellos pases, en sectores como la energa. Ademas, los pases en desarrollo no siempre son los pases mejor posicionados para suministrar los bienes publicos globales. Por estas razones, existe un riesgo de que los recursos de ayuda se desven de estos pases. Los pases industrializados muestran muchas senas de fatiga frente a la asistencia. Pero la pobreza mundial es demasiado profunda, y demasiado extensa, para permitir recortar la asistencia y reorientar el componente internacional del ramo distributivo hacia consideraciones de orden global. Sin embargo, los desafos globales tambien tienen que ser abordados, y muchos de ellos exigen una respuesta mas decisiva y determinada en materia de polticas. De manera que, por razones tanto de asistencia efectiva como del suministro adecuado de bienes publicos globales, existe la necesidad urgente de crear un componente internacional, separado y complementario, dentro del ramo de asignacion. Estableciendo el Componente Internacional del Ramo de Asignacion Crear un componente internacional del ramo de asignacion implica realizar un numero de actividades, algunas orientadas hacia la reforma institucional y otras enfocadas en las polticas. Se esbozan algunas de las consideraciones institucionales a continuacion. Adoptar un enfoque integrado sobre la formacion de presupuestos. Un motivo para separar los ramos de distribucion y asignacion es devolver a la cuenta de asistencia oficial para el desarrollo los recursos que se estan canalizando

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hacia los bienes publicos globales. Por implicacion se puede establecer que una tarea prioritaria en la creacion del componente internacional de asignacion es identificar recursos nuevos y adicionales para el financia miento de los bienes publicos globales. Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) proponen situar los gastos por concepto de la cooperacion internacional en los presupuestos de las agencias gubernamentales de las naciones encargadas de financiar los componentes nacionales de un bien. De esta manera, estas agencias absorberan los costos de la cooperacion internacional, que son necesarios para poder disfrutar internamente, del bien publico global. Los bienes publicos globales que se autogestionan, siguen esta pauta de financia miento. De forma similar, a menudo, las contribuciones nacionales a los presupuestos regulares de las organizaciones multilaterales provienen de los presupuestos de los ministerios nacionales que son contrapartes de esas organizaciones. Integrar el financiamiento de los componentes nacionales e internacionales de un bien tendra la ventaja adicional de atraer la atencion hacia las inconsistencias en los gastos. Un ejemplo notorio es el gran volumen de subsidios perversos (ver el captulo sobre el financiamiento, de Kaul y Le Goulven). Estos subsidios apoyan actividades que generan males publi cos, que en su turno requieren de medidas correctivas y gastos adicionales. Mantener subsidios para los petroqumicos a la vez de invertir para evitar el calentamiento global es un ejemplo de la posible incoherencia en cuanto a polticas. Crear fondos nacionales donde distintas entidades hacen contribuciones iguales para la cooperacion internacional. Como se enfatiza a lo largo de este tomo, cada bien publico es diferente. Por lo tanto, las estructuras de incentivos que apoyan a cada bien, tambien tienden a diferirse entre s. Para los bienes publicos globales autogestores, las ventajas de cooperary en algunos casos, hasta hacer pagos privados por algunas dimensiones de estos bienes son mucho mas claras para los actores individuales de lo que son para otros bienes publicos globales. Por ejemplo, la mayora de las personas probablemente estan a favor del control efectivo del crimen internacional. Pero los beneficios de este bien son tan difusos que es difcil recaudar cargos y generar ingresos para la agencia encargada del tema. Las cosas son diferentes en el caso de la seguridad de los aeropuertos, para la cual

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se pueden aumentar los impuestos aeroportuarios para ayudar a financiar medidas adicionales de control. Por lo tanto, al aceptar financiar parte de un bien publico global que corresponde a la cooperacion internacional, distintas agencias de gobierno asumiran distintas responsabilidadesy probablemente lo haran con distintos niveles de compromiso, depen diendo de la carga financiera adicional o las nuevas fuentes de recursos que esto podra implicar. Para reducir el riesgo de descuidar el gasto en la cooperacion internacio nal, Kaul y Le Goulven (captulo sobre instituciones) proponen la creacion de fondos nacionales para la cooperacio n internacional. Esos fondos podran ser anexados al ministerio de asuntos exteriores o al despacho del jefe de gobierno. En muchos pases, las entidades oficiales centralizadas o federales otorgan contribuciones iguales a las de niveles inferiores de gobierno, para apoyar el suministro de bienes que arrojan beneficios nacionales mas amplios (spillovers). De forma similar, cuando es necesario, los fondos para la cooperacion internacional podran ofrecer contribuciones iguales a lo presupuestado por las entidades de gobierno para promover los intereses del pas en la cooperacion internacional. Establecer cuentas internacionales para los temas globales. La creacion de un componente internacional del ramo de asignacion debe comenzar en el nivel nacional. Las finanzas publicas nacionales necesitan ser reformadas para que puedan enlazarse con las medidas internacionales correspondientes. Sin embargo, tambien se requieren de reformas internacionales. Por ejemplo, Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) recomiendan establecer cuentas para los temas internacionales que han sido identificados mediante procesos polticos nacionales e internacionales como areas que necesitan accion. Ya se han tomado iniciativas en este sentido: han apare cido muchas cuentas o fondos fiduciarios en anos recientes, incluyendo la Facilidad Global Ambiental y el Fondo Global de SIDA, Tuberculosis y Malaria. Definir Principios de Poltica Creary formarun componente internacional del ramo de asignaciones, tambien comprende temas de poltica. Varios captulos enfatizan cuatro temas que merecen consideracion.

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La incorporacion de la equidad en las decisiones sobre asignaciones. Como hemos observado, Sandmo (en el tomo) examina un caso teorico en el cual se requieren transferencias de ingresos para lograr un escenario gane-gane para un pas rico y un pas pobre, en la produccion de un bien publico. Esto esclarece un tema que es fundamental para el suministro de bienes pu blicos globales: el lograr que un acuerdo multilateral sea Pareto-eficiente, a menudo exige hacer transferencias a pases que de otra manera saldran perjudicados por el acuerdo. Estas transferencias, por tanto, son una parte integral de la decision de hacer asignaciones. De hecho, pueden conside rarse como pagos de servicios relacionados con el suministro de bienes publicos globales. Un ejemplo sera el acuerdo de negociar reducciones de emisiones de carbono, permitiendo que un pas compre parte de la cuota de contaminacion de otro pas, idealmente a precios competitivos de mercado. El objetivo es avanzar hacia un resultado que sea Paretoeficiente: logrando una reasignacion de recursos que mejore la situacion de por lo menos un actor y no empeore la situacion de ninguno otro. Las trasferencias destinadas a lograr Pareto-mejoras pueden ocurrir entre actores, no obstante su condicion de ricos o pobres. Sin embargo, en algunos casos los pases pobres pueden ofrecer aportaciones para un bien publico globaldigamos, la preservacion de la biodiversidadmas economicamente que pases ricos. Por lo tanto, las transferencias para alcanzar mejoramientos Pareto pueden ocurrir a menudo entre los pases industrializados y los pases en desarrollopero debido a razones de eficien cia, y no para sustituir el ramo de asignaciones. De hecho, las teoras sobre las relaciones internacionales y las negocia ciones llegan a conclusiones similares. Usualmente enfatizan en el hecho de que, para que tenga exito la cooperacion internacional, todos las partes sean estas ricas o pobresnecesitan percibirla como un elemento que genera claros beneficios netos para ellos. Entonces, es distinto facilitar un resultado equitativo de las negociaciones a transferir recursos a pases en desarrollo porque son pobres. Lograr un resultado negociado y equitativo es una funcion integral del financiamiento de los bienes publicos globales y por lo tanto, es un asunto para el ramo de asignaciones. Esto es cierto no obstante el nivel de ingresos o de desarrollo de las partes que negocian. Pero ayudar a los pases a superar la pobreza, claramente es tarea del ramo distributivo.

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La construccion de alianzas privadas-publicas para el financiamiento. As como en el nivel nacional, en el nivel internacional, el financiamiento de los bienes publicos tambien implica, a menudo, identificar multiples fuentes de recursos y mecanismos para el financiamiento. Arhin-Tenkorang y Conceicao (en el tomo) y otros autores senalan el creciente papel de las alianzas para crear (y financiar) las polticas publicas globales, como la Alianza Global para Vacunas e Inmunizacion, la Iniciativa Internacional para la Vacuna contra el SIDA, la Empresa para Nuevas Medicinas para la Malaria y la Alianza Global para el Agua. Las fundaciones filantropicas privadas a menudo asumen el liderazgo en estas alianzas, funcionando como capitalistas de inversion social al invertir en areas emergentes o en nuevas maneras de hacer las cosas para avanzar las consideraciones publicas que son urgentes pero estancadas polticamente. Entonces, ademas de representar una nueva forma de cooperacion, estas alianzas han experimen tado con instrumentos financieros innovadores. Un ejemplo es el suministro de incentivos mancomunados para que las empresas farmaceuticas puedan emprender la investigacion y el desarrollo encaminados a vencer las enfermedades de los pobres. A lo largo de este tomo abundan las ideas en cuanto a formas en que los gobiernos podran habilitar a actores para mejorar sus contribuciones a los bienes publicos globales. Kremer propone la creacion de un fondo internacional para la compra de vacunas para promover su investigacion y desarrollo (ver Recuadro 7), la cual es una medida que igualmente podra aplicarse en otras areas. Mehta discute maneras de combinar el mercadeo del agua con el acceso garantizado para todos. Castro y Cordero examinan el proceso de crear nuevas comodidades (servicios de secuestracion del carbono) y nuevos mercados (la negociacion de emisiones). A partir de estos ejemplos es evidente que, muchas veces, lo unico que tendran que hacer los gobiernos sera crear un nuevo marco para las polticas: nuevos derechos de la propiedad, nuevos estandares, y tal vez unos fondos de incentivos. Tal vez no tendran que gastar los recursos publicos directa mente en bienes publicos globales, sino utilizarlos para invertir en actores privados que puedan dar soluciones a temas sociales de interes global. Ir mas alla de controlar males, para suministrar bienes. Los beneficios netos equitativos para todos constituyen un ingrediente importante para la cooperacion exitosa. Pero una cosa es compartir los costos netos en forma

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RECUADRO 7 Un Compromiso de Compra para las Vacunas Las vacunas ofrecen la mejor esperanza para una solucion sostenible a largo plazo para vencer el SIDA y otras enfermedades transmisibles que asedian a los pases pobres: tpicamente las vacunas son mas faciles de entregar que los medicamentos, puesto que no requieren de diagnosticos ni de la presencia de un medico para aplicarlas. Pero, debido a que las firmas farmaceuticas ven poca probabilidad de recupe rar sus costos de investigacion y desarrollo, ajustados por riesgo, se esta realizando poca investigacion privada en la creacion de vacunas para la malaria, la tuberculosis y las cepas africanos del VIH. Una manera especialmente costo-efectiva para que las organizaciones internacionales, los pases industrializados o las fundaciones priva das puedan estimular la investigacion sobre tales vacunas sera el comprometerse a comprar las vacunas exitosas en cuanto hayan sido desarrollados. Esta clase de compromiso de compra, no solo brindara el incentivo para el desarrollo de vacunas, sino que tambien garanti zara que el precio no fuera una barrera contra su uso por la poblacion que las necesita. Los esfuerzos para estimular el desarrollo de las vacunas cabran en dos categoras: los programas de empuje subsi dian los insumos de la investigacionpor ejemplo, mediante creditos tributarios para su desarrollo o subvenciones para los investigadores mientras que los programas de arrastre premian el desarrollo de una vacuna. Ambos enfoques tienen papeles importantes, pero las pol ticas actuales no hacen suficiente uso de los programas de arrastre. Los programas de empuje sirven muy bien para financiar la investigacion basica, mientras que los programas de arrastre (por ejemplo, los compromisos de compra) tienen varias atracciones para el trabajo mas aplicado, como son las etapas avanzadas del desarrollo de una vacuna. Es importante el hecho de que el publico no pague nada a menos que emerja una vacuna viable. Los programas de arrastre estimulan a los investigadores a escoger proyectos que tengan una probabilidad relativamente alta de resultar en un producto viable en vez de
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RECUADRO 7 (Continuacion de la pagina anterior) sobre-vender sus perspectivas de investigacion a administradores de la investigacion y al publico. Permiten a los polticos y al publico confiar en que estan pagando por un producto real en vez de apoyar un esfuerzo de desarrollo que posiblemente no se justifique cientfica mente. Los programas de arrastre tambien brindan incentivos finan cieros fuertes para que los investigadores se concentren en desarrollar un producto que tenga mercado, en vez de buscar otros objetivos, como el de publicar artculos en revistas especializadas. Finalmente, los programas de arrastre, bien disenados, garantizan que si se desarrollan nuevos productos, estos llegaran a las personas que los necesitan. Por ejemplo, los pases industrializados o las fundaciones privadas podran comprometerse a comprar una vacuna contra la mala ria a $5 por persona inmunizada, y ponerla a disposicion de los pases en desarrollo de forma gratuita, o a cambio de un co-pago modesto. Para que sean efectivos estos programas de arrastre, los potenciales productores tienen que creer que los patrocinadores no incumpliran sus compromisos de pago. De hecho, las cortes han sostenido que similares compromisos publicos de otorgar premios a los ganadores de concursos, o a comprar bienes especficos, se constituyen en contra tos que son legalmente obligantes, y que las decisiones tomadas por partes independientes para adjudicar tales compromisos tambien sean obligatorias. La claridad en cuanto a elegibilidad y las reglas para fijar precios, pueden aumentar la credibilidad de un programa. Por ejemplo, podra estipularse que los productos candidatos deben ser avalados por una agencia reguladora como la Administracion de Ali mentos y Drogas de los Estados Unidos o la Agencia Europea para la Evaluacion de Medicamentos. Esto garantizara que se gastaran los fondos en vacunas legtimas. Un producto candidato igualmente podra ser sometido a una prueba de mercadeo: las naciones que desearan comprar el producto tendran que ofrecer un modesto co-pago, proporcional a su ingreso per-capita. Tales co-pagos brindaran a los pases un incentivo para investigar cuidadosamente si los productos candidatos son apropiados
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RECUADRO 7 (Continuacion de la pagina siguiente) para las condiciones locales, y se constituiran como una prueba util del compromiso de los pases con el programa. Si un pas esta dispuesto a pagar, tambien probablemente estara mas preparado para tomar las medidas necesarias para garantizar que la vacuna se entregue a las personas que la necesitan. El mercado asegurado para un programa debe ser lo suficientemente grande para inducir a un esfuerzo sustancial por parte de los que desarrollan la vacuna. Varios investigadores han llegado a la conclusion de que se necesita un mercado real, en el futuro, de $250-500 millones anuales para motivar una investigacion sustancial. Durante diez anos un compromiso en este nivel podra salvar unos 1.9 miles de millones de anos de vida, ajustados por incapacidadesequivalente a salvar las vidas de 63 millones de personas de 30 anos de edad. El costo por ano de vida salvada seria de cuatro dolares. Varias organizacionesincluyendo los gobiernos nacionales, el Banco Mundial y las fundaciones privadastienen la capacidad de crear confiables compromisos de compra para estimular la investigacion sobre una vacuna. Si el compromiso de comprar nuevas vacunas no logra inducir su desarrollo, no habra costado nada. Si tiene exito, se salvaran millones de vidas al costo de unos pocos dolares cada una. Fuente: Kremer (en el tomo)

equitativa, y otra es compartir equitativamente sus beneficios netos. Como enfatiza Desai (en el tomo), el suministro de bienes publicos a menudo ha sido impulsado por las crisis, tanto nacional como internacionalmente. Como resultado, una preocupacion principal en la formacion de polticas ha sido la de controlar los males y compartir los costos de las crisis. Solo piense en los debates recurrentes sobre la participacion en los costos de mantener la paz entre los estados miembros de ONU, brindar asistencia en desastres, prevenir y manejar las crisis financieras yaun mas reciente mentecontrolar el terrorismo internacional. Prevenir y manejar las crisis no suele generar ninguna ganancia neta. Solo ayuda a evitar que el desarro llo se retrase.

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Sin embargo, lo que hace que los bienes publicos globales auto-gestores tengan mas exito que otros es que, ademas de ofrecer un buen valor, rinden beneficios netos para todos. Enriquecen el dominio publico y las vidas de las personas. Las crisis continuaran presentandosey deben ser controla das. La experiencia ensena que las estrategias de las polticas, primero deben ser habilitadoras, y luego ir mas alla de meramente controlar el mal, sino crear el bien correspondiente. Existen posibilidades para un cambio de enfoque en las polticas, desde el control de males hasta la produccion de bienes? Los casos estudiados en el tomo parecen contestar que s. Con un cambio de mentalidad y una busqueda deliberada de escenarios gane-gane, parece ser posible identificar iniciativas de cooperacion que rinden beneficios para todos. Castro y Cordero muestran como, en Costa Rica, el suministro de energa electrica, limpiando a comunidades que se encuentran fuera del sistema de redes, podra contribuir a la estabilidad climatica. Griffith-Jones explica como una arquitectura financiera internacional mas orientada hacia el desarrollo podra favorecer los intereses de los pases en desarrollo e indus trializados, as como de los actores privados. Y Barrett opina que un tratado sobre el clima global debe, entre otras cosas, promover la investigacion y el desarrollo cooperativo de tecnologas limpias y estimular la transferencia de dichas tecnologas para facilitar el cumplimiento de los pases con el tratado. Donde la cooperacion no solo es justa sino que tambien ofrece una utilidad positiva y mejora las vidas de las personas en formas tangibles, sera mucho mas facil lograr el cumplimiento de los acuerdos internaciona les. Como concluyen tanto Correa como Mendoza (en el tomo), a largo plazo estrategias equitativas de cooperacion tambien seran mas eficientes 16 y duraderas. Encontrar un punto de equilibrio entre la subsidiariedad y la globalidad. Varios autores de captulos en el tomo concurren en que, para lograr las metas
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Pero ampliar el enfoque, desde la correccion de males globales hasta el suministro de bienes publicos globales, podra significar gastos adicionales, al menos hasta que los bienes se vuelvan una realidad. Ante esta situacion, y vistos los importantes recursos que los pases en desarrollo deberan guardar como reservas financieras, sera deseable que el FMI emprendiera una nueva emision de Derechos Especiales de Giro (como tambien lo sugiere tanto Buira como Griffith Jones en este tomo) como recursos nuevos y adicionales.

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polticas esbozadas anteriormente, s las comunidades locales, las naciones y otros actores necesitan espacio para determinar y posicionar sus polticas, y para contribuir a los bienes publicos globales a traves de estrategias especficas a cada contexto. Como sugiere Mehta, el principio de equivalen cia fiscal o el concepto de subsidiariedad debe ser balanceado con el imperativo de cooperar para lograr objetivos comunes y buscar estrategias concertadas de poltica. Correa, Griffith-Jones y Mendoza enfatizan en el mismo mensaje en sus captulos. Esta llamada por el pluralismo en las polticas obedece al diseno de polticas en general, pero tambien a estrategias finan cieras que las distintas comunidades pueden escoger para varios fines de poltica. Sera mas facil cumplir con estos principios si la formacion de polticas sobre los bienes publicos globales se vuelve mas abierta y participa tiva. Explorar Opciones de Inversion A menudo se dice que la economa y las finanzas publicas tienen que ver con que bienes deben producirse, que cantidad de cada uno producir, y a que nivel de beneficio neto y para quien. Pero los debates internacionales sobre los bienes publicos globales a menudo solo abordan la inquietud de cuales son los bienes a producir. Como resultado, el dominio publico global esta colmado de resoluciones y acuerdossub-financiados e incompleta mente implementadossobre un sinnumero de males publicos a ser corre gidos y bienes a ser producidos. La Gua General del Secretario General de ONU para la Aplicacion de la Declaracion del Milenio de las Naciones Unidas, revela este problema (UN 2001). El informe tambien muestra que la vision que tiene la comunidad internacional sobre el dominio publico esta enfocada en diez bienes publi cos globales: La dignidad humana basica para todas las personas, incluyendo el acceso universal a la educacion basica y el cuidado de la salud. El respeto a la soberana nacional. La salud publico global, particularmente el control de las enfermedades transmisibles. La seguridad global, o por decirlo de otra manera, un dominio publico global que este libre de crimen y violencia. La paz global.

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Sistemas de comunicacion y transporte que esten armonizados a traves de las fronteras. Una infraestructura institucional armonizada a traves de fronteras, para fomentar bienes como la eficacia del mercado, los derechos humanos universales, la gobernancia transparente y responsable, y la armonizacion de las normas tecnicas. La gestion concertada de conocimientos, incluyendo el respeto univer sal de derechos de propiedad intelectual. La gestion concertada de los bienes comunes naturales globales, para promover su uso sostenible. La disponibilidad de foros internacionales para las negociaciones multilaterales entre los estados, as como entre actores estatales y no-estatales. Muchas de estas consideraciones se ven reflejadas en los captulos del tomo. Y si se toman la Declaracion del Milenio, el Informe sobre la Gua General y los analisis de los captulos como puntos de referencia, encontramos que cuatro areas parecen merecer una consideracion prioritaria a la hora de explorar las opciones para la inversion en bienes publicos globalesdebido a que el progreso en los otros temas depende, por lo menos parcialmente, del progreso en estas areas. Fomentar la firma, ratificacion e implementacion de los acuerdos existentes. La mayorasi bien no la totalidadde los diez bienes publicos globales presentados en la lista, dependen de acuerdos multilaterales. Sin embargo, muchos de estos acuerdos carecen incluso de los primeros pasos hacia su implementacion: la firma y ratificacion de todos los estados-naciones interesados. Parece haber un reconocimiento ampliamente divulgado de la necesidad de brindar apoyo para que cada estado-nacion pueda analizar los acuerdos y determinar sus probables efectos sobre el pas y varios grupos poblacionales. Tambien se requiere de apoyo para las iniciativas de seguimiento, para que los pases puedan cumplir con las promesas que hacen. Se necesita esta clase de apoyo en areas que van desde el control del terrorismo, el trafico de narcoticos, el contrabando de armas, el lavado de divisas, y el trafico de seres humanos, hasta una mejor gestion del agua, la preparacion para los desastres, el fomento de los derechos humanos, la implementacion de las reglas sobre el comercio multilateral, las normas ambientales, y los estandares de seguridad en salud y alimentacion.

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Bajo la propuesta de crear un componente internacional del ramo distributivo de las finanzas publicas, brindar esta clase de apoyo sera responsabilidad de agencias tecnicas y sectoriales, incluyendo: los ministe rios o departamentos de defensa, justicia, interior, seguridad territorial local, recursos naturales, salud, comercio y medio ambiente. Los bienes publicos que estan en juego son aquellos cuyo suministro viene bajo el mandato de estas agencias, y estan comprometidas a suministrarlos para sus constituyentes nacionales.17 El Secretario-General de ONU podra tener un papel primordial en avanzar los acuerdos, estimulando a las entidades multilaterales de toma de decisiones para que revisen todos los principales acuerdos para determinar si hace falta una facilidad operacional adicional para impulsar su implementacion. Promover la gestion eficiente del conocimiento global. El suministro de muchos bienes publicos globalestales como la estabilidad climatica y el control de enfermedades transmisiblescomprende el establecimiento de un acceso equilibrado a los conocimientos relevantes. Como sugiere Correa y tambien Arhin-Tenkgorang y Conceicao (en el tomo), la efectiva y eficaz gestion del conocimiento es un insumo crucial para el suministro de los bienes publicos globales. El conocimiento es el mas publico de todos los bienes publicos: es fuertemente no-rival y sus beneficios cortan a traves de muchos temas de interes publico. El desafo esta en encontrar un equilibrio entre promover el uso mas extensivo del conocimiento (aumentando la eficiencia estatica) y ofrecer incentivos para generar mas conocimiento (fomentando la eficien cia dinamica). Los mecanismos para proteger los derechos de propiedad intelectual ya existen, el acuerdo de la Organizacion Mundial del Comercio sobre ADPIC y la Organizacion Mundial de la Propiedad Intelectual.18 Pero se necesitan mecanismos complementarios para generar conocimientos que
17 Sera mejor vincular el apoyo sugerido especficamente con cada acuerdo individualmente. Los costos de apoyo para que los pases en desarrollo evaluasen las implicaciones especficas de los acuerdos multilaterales durante los proximos anos podra estar por el orden de $4050 millones por ano (ver el captulo sobre instituciones, de Kaul y Le Goulven). 18 Una de las 16 agencias especializadas de ONU, la Organizacion Mundial de la Propiedad Intelectual administra 23 tratados internacionales para la proteccion de la propiedad intelec tual. La organizacion tienen 179 naciones miembros (http://www.wipo.org).

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reducen la pobreza, y para divulgar los conocimientos existentes lo mas ampliamente posible. Igualmente, se puede asignar prioridad a la disposicion de recursos adicionales para la investigacion basica y el desarrollo de productos para abordar las enfermedades de los pobres,19 creando un fondo global para el acceso a la energa limpia y fortaleciendo la investigacion en agricultura.20 Hacer publica la educacion basica y la salud por diseno. Un dominio publico robusto requiere de un publico fuerte y capaz de ser perceptivo y activo. Ello requiere de la educacion publica y del cuidado de la salud para todos. Estos dos bienes generan efectos colaterales negativos cuando se suministran de forma deficiente, y efectos colaterales positivos cuando suministrados de forma adecuada. Ademas, la educacion y la atencion a la salud son esenciales para el suministro de casi todos los demas bienes publicos . . . y para el disfrute de los bienes privados. Es por eso que tanto la educacion como la atencion a la salud son en los terminos que usa Sandler (en el tomo)productos conjuntos. Los incentivos para su consumo y por ende, para su suministro, son parcialmente privados. Las personas se educan para mejorar. Por analoga, en el ambito nacional, los pases prefieren contar con poblaciones mejor educa das ya que el capital humano contribuye al crecimiento economico y al desarrollo. Ademas, la educacion tambien produce efectos colaterales posi tivos para el nivel internacional: los niveles mas altos de educacion pueden conducir al crecimiento demografico mas lento, mejor control de las enfer medades, gobiernos mas estables e incluso, mayores niveles de paz y seguri dad. Tal vez mas importante, suministrar estos bienes contribuye a un desarrollo poltico mas sano, el cual es el fundamento de sistemas polticos mas estables y robustos, tanto nacional como internacionalmente. Si el
CMH (2001) recomienda que se adjudiquen $3 mil millones adicionales para este proposito antes del 2007, incrementandose a $4 mil millones para el 2015. El gasto actual para este rubro es menos de $500 millones por ano. 20 Un fondo para el acceso a la energa limpia facilitara la diseminacion de tecnologas para la energa limpia. Podra ayudar a los gobiernos a financiar relevantes esquemas de incentivos financieros y estimular el desarrollo de mercados en esta area. Kaul y Le Goulven (captulo sobre financiamiento) sugieren una suma inicial de $7 mil millones por ano para este fin. Para la investigacion agrcola, la sugerencia de Kaul y Le Goulven es aumentar la cuota internacional anual de $300 millones a unos $500 millones para fortalecer el trabajo del Grupo Consultivo para la Investigacion Agrcola Internacional.
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publico ha de tener mayor voz en el suministro de los bienes publicos globales y en la gestion de la globalizacion, entonces el acceso a la educacion basica y la atencion a la salud no deben depender de los ingresos de la poblacion. La comunidad internacional se beneficia, colectivamente, del fuerte desarrollo humano a traves de la educacion y la salud de cualquier nacion individual. Por lo tanto, estos bienes deben estar disponibles para el disfrute de todos. Deben ser publicos por diseno. Adicionalmente, estos bienes publicos nacionales podran elevarse al nivel de bienes publicos globales basado en el creciente sentimiento de igualitarismo en cuanto a las comodidades que son compartidas por muchas naciones (Tobin 1970). Otra razon es que en el contexto nacional, y atravesando diversas tradiciones y reg menes pol ticos, la importancia crtica de la educacion basica y el cuidado de la salud para la sociedad ha conducido a que estos se consideren bienes claves de merito (merit goods). En un mundo globalizante este principio de polticas podra extenderse hasta el nivel mundial. De all que cualquier suministro internacional de estos bienes ya no dependera exclusivamente de la asistencia externa, sino que tambien incluira el financiamiento global como bien publico.21 Fortalecer los foros para la formacion de polticas internacionales. Emanando de la Parte 2 de este tomo, uno de los temas claves dey tal vez el punto de arranque mas indicado parasuministrar y financiar los bienes publicos globales, tiene que ver con la falta de oportunidades y medios para que el publico de voz a sus preocupaciones y preferencias. Como se ha observado anteriormente, no todos los interesados estan incluidos en el proceso, y muchos de los que s estan incluidos no tienen la capacidad para la efectiva toma de decisiones. Por eso, despues de la formacion de un publico fuerte y sano, la creacion de foros equitativos y funcionales para la efectiva consulta y toma de decisiones, podra ser el segundo elemento basico del dominio publico global. Sin estos dos elementos, los otros bienes publicos globales estan en riesgo de ser sub o mal-suministrados. Aunque todas las partes tienen probabilidades de beneficiarse de una mayor cooperacion internacional, los pases en desarrollo pueden ser los
Segun Delamonica, Mehrota y Vandermoortele (2001), financiar la educacion basica para todos requerira $9 mil millones adicionales por ano. Financiar la atencion para la salud basica exigira $15 mil millones adicionales por ano hasta el 2015 (estimacion basada en CMH 2001; UNDP y otros 1998; Devarajan, Miller and Swanson 2002)
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mayores ganadores. Por eso, tal vez tengan que ser ellos los lideres en este asunto, incluyendo la movilizacion de los fondos necesarios.22 Hacerlo podra considerarse una inversion de alto rendimiento, pues ayudara a los pases en desarrollo a construir una capacidad crtica para las negociaciones internacionales, y les permitira lograr importantes beneficios netos en la forma de mejores resultados en estas negociaciones. Quien dara los primeros pasos? El Secretario General de las Naciones Unidas tendra un importante papel de liderazgo en el fomento de estas reformas, en su capacidad como guardian y gerente de compromisos polticos como la Declaracion del Milenio. Pero todos los componentes del publico global tienen un papel. Como sugieren Held y McGrew (en el tomo), la gobernancia de los desafos polticos de hoy exige comunidades globales con multi ples estratos en torno a los distintos temas. Tales comunidades o alianzas probablemente seran mas capaces de desarrollar ideas y sugerencias con cretas en cuanto a como avanzar sus bienes publicos globales. Una responsabilidad especial recae sobre las comunidades investigativas (epistemic), que podran mostrar donde y cuando la inversion en el dominio publico global rinde utilidades sociales relativamente altas. Si se llegare a formar, el G-29 podra tambien suministrar mpetus polticos para adelan tar la agenda de los bienes publicos globales, especialmente cuando esta apoyado por rigorosos estudios de poltica y financieros. Adicionalmente, puede presentarse la necesidad de crear un foro que hara para los bienes publicos globales, lo mismo que el Comite de Asisten cia para el Desarrollo, de la Organizacion para la Cooperacion Economica y el Desarrollo, hace para la asistencia oficial para el desarrollo: ayudar a la comunidad internacional a desarrollar herramientas y mecanismos para la cooperacion internacional, atravesando los temas y ayudando a monito rear e informar sobre los flujos de recursos, compromisos y gastos. Puesto
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Una vez mas, el G-24 ofrece un ejemplo. Los pases miembros contribuyen al financiamiento del programa de investigacion grupal a traves de un fondo administrado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (http://www.g24.org). Pero los gobiernos de Canada, Dinamarca y los Pases Bajos tambien contribuyen a este fondo. Se puede interpretar esta practica como una inversion en un sistema mas robusto de discusion y debate internacionalun objetivo que claramente trasciende el estrecho interes propio nacional. Suponiendo que se podra crear un mecanismo similar en otras tres o cuatro areas tematicas, el costo adicional ascendera a unos $5 millones por ano.

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que su objetivo sera el suministro de los bienes publicos globales, la nueva entidad debera incluir representantes de todos los grupos importantes de actores e interesados, y probablemente lo mas indicado sera que se constituyera como una organizacion tripartita: el estado, la sociedad civil y los negocios. Se resumen algunas de las herramientas que se discuten en esta seccion en el Recuadro 8. ATRAVESANDO FRONTERAS, SECTORES Y GRUPOS DE ACTORES Una parte importante del proceso poltico para suministrar los bienes publicos globales es canalizar los intereses nacionales hacia arriba, hacia el nivel internacional, para que estos bienes puedan entrar y hallarse reflejados en las negociaciones multilaterales. En cuanto se haya llegado a un acuerdo, empieza la implementacion. Es crucial para este proceso que los compromisos asumidos por las delegaciones de los pases, en las reuniones

RECUADRO 8 Posibles Herramientas e Instrumentos para Financiar los Bienes Publicos Globales

Crear un componente internacional del ramo de asignaciones de las finanzas publicas. Restaurar el gasto de recursos para la asistencia oficial para el desarrollo que se ha desviado hacia el gasto de bienes publicos globales, a su proposito de suministrar ayuda. Incluir los costos de la cooperacion internacional para los bienes publicos globales en los presupuestos de las agencies o ministerios especializados. Crear fondos nacionales para contribuciones contrapartidas en cantidades iguales (matching grants) para la cooperacion internacional. Establecer cuentas o fiduciarias internacionales para temas globales. Identificar oportunidades prioritarias para la inversion. Establecer una entidad tecnica, ampliamente representativa, para facilitar la cooperacion en el tema de los bienes publicos globales.

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internacionales, lleguen a influenciar en la formacion de polticas naciona les. En muchos casos la accion nacional es complementada por mecanismos cooperativos internacionales, aun cuando apenas sea para monitorear el cumplimiento del acuerdo que se ha logrado. Pero la accion internacional tambien puede implicar la produccion de insumos para los bienes publicos globales con rutas de produccion que entienden economas de escala y de alcance. Por ejemplo, algunas de las nuevas alianzas para la salud estan destinadas para estimular la investigacion y el desarrollo que ningun pas estara dispuesto a emprender por su cuenta. Como se ha observado anteriormente, cuando se mira desde la perspectiva de la produccion, los bienes publicos globales pueden caracterizarse como la suma de los bienes publicos nacionales mas la cooperacion interna cional. Muchos elementos, incluyendo varios bienes y actividades privadas, entran en las rutas de produccion de los bienes publicos nacionales. De forma similar, muchos elementos figuran en el componente de la cooperacion internacional. Kaul y Le Goulven (en su captulo sobre las instituciones en el tomo) ilustran las complejas rutas de produccion de los bienes publicos globales a traves de dos arboles de produccion: uno para la estabilidad climatica (ver la Figura 3) y otro para la seguridad alimenticia. Estos arboles de produccion muestran que la elaboracion de los bienes publicos globales obliga a cruzar muchas de las lneas que la humanidad ha establecido para ordenar y sistematizar la actividad humana, notoriamente, las fronteras nacionales, los sectores, y los grupos de actores. Held y Mc Grew (en el tomo) caracterizan la globalizacion contempora anea como un fenomeno de alta intensidad, velocidad e impacto que influye en muchas facetas de la vida. De hecho, la globalizacion ha resultado en transformaciones profundas con un impacto de largo alcance. Sin embargo, muchas formas organizativas persisten y probablemente deben continuar existiendo. Las fronteras nacionales (por muy porosas que sean), los sectores economicos y las diferencias (al igual que las complementariedades) entre varios grupos de actores son importantes y, en muchas formas, deseables. Sin embargo, desde el punto de vista de la produccion de los bienes publicos globales, estas lneas divisorias presentan riesgos. Podran frenar el proceso de produccion. Como sugieren los analisis en el tomo, para evitar puntos de ruptura y fricciones, deberan modificarse las estructuras publicas nacionales e internacionales en dos formas. Un desafo es crear puentes sobre las brechas que impiden la interaccion y el intercambio.

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Grafico 3

Fuente: Kaul y Le Goulven, captulo sobre instituciones en el tomo.

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Cruzar la brecha foranea-domestica en la formacion de polticas naciona les es especialmente importante. El otro desafo es agrupar los esfuerzos y los recursos para unir varias partes (que actualmente estan aisladas) y permitir que emerja el bien deseado. Esto requiere de alianzas globales en torno a temas especficos de poltica publica, y especialmente de gestion estrategica. Venciendo la Brecha Foranea-Domestica El suministro efectivo de los bienes publicos globales a menudo es impedido por la division de la formacion de polticas en asuntos domesticos y asuntos foraneos. Pero como lo muestran Kaul y Le Goulven (en el captulo sobre instituciones), se estan gestando cambios significativos. Los ministerios sectoriales de los pases y otras entidades gubernamentales estan colocando mayor enfasis sobre las relaciones internacionales y el trabajo en red a traves de los gobiernos (Slaughter 2002). Los ministerios de relaciones exteriores, incluyendo el personal de sus embajadas en el exterior, se estan enfocando mas sobre temas que trascienden las ideas tradicionales de relaciones exteriores y diplomacia. Hoy en da, los intereses de las relaciones exteriores y la diplomacia de los pases industrializados incluyen temas como la salud, la pobreza y el medio ambientey los de los pases en desarrollo incluyen el comercio y las finanzas. En la luz de estas reformas, Kaul y Le Goulven (captulo sobre institu ciones) recomiendan reforzar la creciente interaccion entre los ministerios de asuntos exteriores y los ministerios tecnicospara volver rutinarias las practicas excepcionales. Un paso en esta direccion podra ser que los pases nombraran mas embajadores especializados para los bienes publicos globa les que les sean especialmente importantes. Otro paso podra ser el estable cimiento de un sistema de gerencia matricial para vincular los conocimientos de los pases y las regiones con los conocimientos de temas y sectores. La experiencia con los bienes publicos globales autogestoresnotoria mente las redes de comunicacion y transportesugiere que asignar cada bien a una agencia nacional y responsabilizar a la agencia sustantiva y financieramente por ese bien, tambien es efectivo. Esto hara que el proceso de suministro dependiera de los esfuerzos nacionales y conectara sistemati camente los componentes de cooperacion domestica e internacional de los bienes publicos globales, de esta manera fomentando un enfoque mas

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integral y coherente para la formacion de polticas publicas y para la administracion. Si, ademas de esto y como se discutio anteriormente, los pases fueran a crear un fondo nacional para la cooperacion internacional (para estimular a las agencias gubernamentales a que participen en la cooperacion internacional en interes nacional) la instancia de formacion de polticas en el nivel ejecutivo del gobierno sera mucho mejor preparada para gerenciar la interdependencia y la globalizacion. Pero para evitar un creciente deficit democratico, las legislaturas nacio nales tambien deben participar cada vez mas en las actividades de coopera cion internacional en la medida en que una mayor proporcion de las polticas se formen internacionalmente. Esto es importante, no solo para garantizar que los intereses de los electorados nacionales se vean reflejados adecuadamente en las negociaciones internacionales, sino tambien para facilitar la implementacion de los acuerdos. Martn (2000), por ejemplo, encuentra evidencias de que la implementacion de acuerdos internacionales tiende a ser mas efectiva cuando los legisladores participan desde el princi pio. Por ultimo, los legisladores traducen los acuerdos internacionales en leyes nacionales y locales, y autorizan el financiamiento cuando y donde hace falta. Sin su apoyoy su dominio de las polticas localesel cumpli miento nacional con acuerdos internacionales probablemente no llegara muy lejos. Una medida practica de reforma que no colocara demandas sobre los legisladores sera revisar las estructuras de los comites parlamentarios para garantizar el funcionamiento del engranaje domestico / foraneo. Es pertinente ahora, destacar lo mencionado por Edwards y Zadek (en el tomo) referente a la interaccion entre los contribuyentes de las polticas nacionales, incluyendo a los legisladores, los equipos negociadores de los pases y las organizaciones de la sociedad civil. Consultas mas sistematicas entre estos grupos podran suavizar la interaccion entre la formacion domes tica y la formacion internacional de las polticas. Despues de todas estas reformas, tal vez el paso final sera que cada ministerio de asuntos exteriores pensara en cambiar su nombre, a ministerio de asuntos exteriores y cooperacion internacional. Gerenciando los Temas Estrategicamente Aun despues de hacer el puente a traves de la brecha foranea-domestica, queda la inquietud de como ensamblar todos los insumos nacionales e

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internacionales en un bien publico global. Las teoras de la firma y de la administracion publica pueden ayudar a responder a esta inquietud, puesto que durante mucho tiempo han reconocido los problemas relevantes de coordinacion que resultan de procesos de produccion que involucran multi ples agentes. Las firmas son estructuras altamente organizadas que funcionan bajo la mano invisible de empresarios y juntas directivas. A partir del artculo seminal de Coase (1990 [1937]) sobre la teora de la firma, varios analisis y estudios han mostrado que, cuando los costos de transaccion son altos, las firmas pueden organizar los procesos de produccion con mayor eficacia que los mercados (ver Chandler 1977 y Williamson 1985). Incluso, muchos bienes no podran crearse si su produccion estuviera por cuenta de provee dores individuales y especializados. Lo anterior tambien es cierto para la produccion de los bienes publicos globales. Sin embargo, la cooperacion internacional sobre bienes publicos globales a menudo se asemeja a un mercado sin empresas. Se emprenden iniciativas dispersas en muchos pases y por parte de muchas agencias internacionales, pero estas no necesariamente resultan en productos que sean coherentes entre s. Para mejorar la eficacia de la cooperacion interna cional y la probabilidad de que las decisiones conduzcan a los resultados deseados, Kaul y Le Goulven (captulo sobre las instituciones) sugieren la creacion de un consejo de implementacion para los acuerdos multilaterales que estan listos para ser traducidos en acciones polticas. Este consejo podra funcionar como una junta asesora a la agencia multilateral que tiene la funcion de acompanar el acuerdo y ayudar a disenar una estrategia integrada para su implementacion. Las organizaciones multilaterales actuales deben fortalecer sus actividades de coordinacion y tratar de producir parte de los bienes publicos globales que actualmente se suministran de manera deficiente? Ciertamente, la respuesta es s. Sin embargo, la produccion de estos bienes requiere de mas que simplemente mejorar la coordinacion entre las organi zaciones que existen en la actualidadt picamente, grandes entidades orientadas por multiples mandatos y principios. Exige gerenciamiento estrategico horizontal, ademas de las funciones realizadas por los agentes existentes al nivel nacional e internacional. Especialmente, lo que se necesita es un uso mas sistematico de alianzas de poltica publica globalque sean flexibles, especficas a ciertos temas, con multiples niveles, limitadas

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en el tiempo y orientadas a resultadospara complementar el actual conjunto de agencias multilaterales. Segun Sproule-Jones (2000), esta clase de alianzas y el papel de adminis tracion horizontal que realizaran, son necesarias cuando varios agentes (pases, organizaciones gubernamentales o intergubernamentales, actores privados) brindan los distintos insumos y son funcionalmente independientes; cuando hay que integrar varios niveles de actividad; y cuando es esencial la toma de decisiones consensuada (en vez de vertical y basada en ordenes). La gestion horizontal exige combinar la vision y el liderazgo con acciones para facilitar la interaccion, gestionar entre partes, y poner a todos de acuerdo. Ya se estan dando pasos hacia este nuevo enfoque sobre la gestion de las polticas publicas. El creciente numero de alianzas para las polticas publicas globales senala que los mecanismos orientados a resultados y limitados en el tiempo, probablemente estan mejor adecuados para abordar algunos de los desafos globales de hoy que las agencias mucho mas grandes y mas burocraticas. Como se ha observado arriba, Arhin-Tenkorang y Conceicao (en el tomo) identifican varias alianzas de esta clase en el area de la salud, mientras que Mehta (en el tomo) se refiere a la Alianza Internacional para el Agua. Otros ejemplos incluyen la Organizacion Internacional para la Normatizacion y la Iniciativa Global del Reporte, mencionadas por Kaul y Le Goulven (en el captulo sobre instituciones). Estas redes y otras similares atraviesan las fronteras, los sectores y los grupos de actores, venciendo gran parte de la segmentacion que caracteriza la formacion y administracion de las polticas publicas de la actualidad. Pero muchos de ellos solo han emergido recientemente. No sorprende que estas alianzas de polticas publicas de primera generacion tengan debili dades, especialmente en cuanto a su legitimidad y responsabilidad (Slaughter 2002). Kaul y Le Goulven (captulo sobre las instituciones) sugieren crear un modelo para las alianzas de polticas publicas globales de segunda generacion, que se destacaran por dos aspectos principales: Un claro mandato legislativoformando la base para las actividades de la alianza. Este mandato podra tomar la forma de un acuerdo multilate ral. Pero los acuerdos tambien deberan cambiar, volviendose mas con cretos y enfocandose en un resultado factible para las polticas. Un claro mecanismo contractual entre la organizacion multilateral que debe acompanar el acuerdo y la alianza. El contrato especificara, entre

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otras cosas, los requerimientos de responsabilidad del contrato, transparencia y dimension publica que la alianza debera cumplir. Pero tambien permitira suficiente espacio para que la alianza ejerciera la dimension empresarial de las polticas. El segundo punto es importante porque, como argumentan Kaul y Le Goulven (captulo sobre las instituciones), muchas de las alianzas actuales notoriamente, aquellas que se enfocan en la implementacion de las polticas en vez de la abogaca en favor de ellas, han tenido exito como resultado del liderazgo empresarial. Para construir sobre esta experiencia, Kaul y Le Goulven (captulo sobre las instituciones) proponen que las agencias multilaterales piensen en crear mas oportunidades para la administracion estrategica de los temaspor ejemplo, crear polticas claras para las alianzas de segunda generacion y para que algunos gerentes generales (Chief Executive OfficerCEO, en ingles) que esten dedicados a los temas especficos, lideren estas alianzas. Si las condiciones de las polticas son favorablespor ejemplo, si existe un consenso sobre un tema bien definido, si los objetivos claramente son factibles, y si los acuerdos sobre el tema tienen el respaldo poltico y el financiamiento necesariolos CEO dedica dos a temas espec ficos podr an emerger esponta neamente. Incluso, podran competir por el derecho de realizar la tarea. Alternativamente, podran ser invitados especfica por el Secretario General de la ONU a emprender una tarea de consulta con las pertinentes agencias tecnicas del sistema de la ONU y otros interesados. El papel de los CEO sera realizar una tarea en un tiempo limitado, estimulando al mundo a romper un equilibrio de polticas que es desfavorable y comenzar a crear otro que es nuevo y mejorado. (Recuadro 9). La meta sera atraer habilidades empresariales y gerenciales para lograr mas efectivamente las tareas complejas y a menudo desconocidas que estan comprendidas en producir los bienes publicos globales. Los empresarios son innovadores. En las palabras de Schumpeter (1962 [1934], p. 88) es este hacer la cosa, sin el cual estan muertas las posibilidades, que definen la funcion del lder. Muchas de las crisis de hoy se han vuelto demasiado serias para permitir que se escapen las posibilidades de cambio. Historicamente, los actores privados eminentes han mostrado un fuerte liderazgo en torno a temas publicos. Las Fundaciones Rockefeller y Ford, por ejemplo, participaban en algunas de las primeras alianzas para las polticas publicas en la investigacion agrcola, conduciendo a iniciativas

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RECUADRO 9
La Propuesta de Crear CEOs para los Bienes Publicos Globales Un CEO dedicado a un tema especial, facilitara estrategicamente la produccion de un bien publico global: anticipando, coordinando y vincu lando, planificando y reordenando, brindando incentivos, comprando los insumos requeridos y asumiendo responsabilidades ante los accionistas y los interesados de la empresa. Cada CEO podra contar con el apoyo de embajadores especializados nombrados por los pases para hacer puentes sobre la brecha domestica-foranea, as como por una amplia gama de otros actores estatales y no-estatales. Al administrar una alianza centrada en un tema especial, por fuera de las usuales estructuras burocraticas de las organizaciones nacionales e internacionales, un CEO tematico estara mejor posicionado para sobreponerse a los problemas de mandatos y procedimientos.

Grafico 4

Fuente: Kaul y Le Goulven, captulo sobre instituciones en el tomo.

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tales como el Grupo Consultivo para la Investigacion Agraria Internacional (Baum 1985). Paul G. Hoffman, el antiguo presidente de la Corporacion Studebaker, sirvio como administrador del Plan Marshall y de esta manera ayudo a colocar las bases para la reconstruccion de una Europa despedazada por la guerra. Ejemplos mas recientes incluyen a Ted Turner y a Bill y Melinda Gates. CEOs eminentes de todas partes del mundo a veces han entrado en la pol tica nacional, traslada ndose del dominio privado al publico. Esta claro que distintos temas requieren de distintos tratamientos. Las alianzas son especialmente apropiadas cuando el desafo consiste en corre gir una crisis aguda. En otros casos, son preferibles las organizaciones mas permanentes: digamos, para funciones como aquellas que se han confiado a la Corte Criminal Internacional o para aquellas que asumira una posible autoridad financiera mundial o una corte mundial sobre el agua. Resumiendo, la administracion del suministro de los bienes publicos globales podra ser mejorada mediante reformas innovadoras as como mediante ajustes en las instituciones existentes. Se resumen algunas de las principales opciones para la reforma de polticas en el Recuadro 10.

MIRANDO HACIA EL FUTURO: RESOLVIENDO LA PARADOJA DE LA GLOBALIZACION El comienzo del Siglo XXI ha trado muchas oportunidades: nuevas tecno logas para curar enfermedades, nuevos mecanismos economicos y polticos para integrar mercados nacionales e internacionales, y nuevas alianzas polticas donde alguna vez prevalecieran animosidades e incertidumbres. Pero detras de esta fachada de apertura e integracion tecnologica, econo mica y poltica existen fuertes brechas, tensiones y conflictoscortando a traves de los pases, regiones, grupos poblacionales y generaciones actua les y futuras. La globalizacion ha creado condiciones que podran producir enorme riqueza, pero tambien podran crear el caos en las vidas de las personas. La paradoja de la globalizacion es que nunca antes hubo un futuro que pareciera tan prometedor a la vez que tan amenazante, para todos. Encontrarle sentido a la globalizacion es una tarea intimidante. Pero los crecientes desafos globales exigen un analisis profundo de sus causas y procesos. Este tomo esta destinado a proyectar nueva luz sobre estos

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RECUADRO 10 Nuevas Herramientas para Gestionar la Produccion de los Bienes Publicos

Nombrar embajadores nacionales dedicados a temas especiales para los bienes publicos globales claves. Identificar una agencia nacional lder, tal como un ministerio tec nico, para cada bien publico global clave. Vincular los asuntos foraneos y domesticos a traves de la gerencia matricial y la creacion de presupuestos integrados. Asignar nuevos nombres a los ministerios de asuntos exteriores, como ministerios de asuntos exteriores y cooperacion internacional. Establecer consejos para la implementacion de acuerdos multilate rales. Crear alianzas de segunda generacion para las polticas publicas glo bales Invitar a CEOs de alto nivel y dedicados a temas especiales, para que lideren y administren estrategicamente las alianzas para las polticas publicas.

temas y para estimular el aumento de la investigacion y el debate sobre las polticas para gestionar la globalizacion. En ultimas, las preocupaciones comunes unen a todas las personas. Todo el mundo quiere participar en una economa de mercado global que sea equitativa y estable. Todo el mundo desea el fin de las enfermedades como el VIH/SIDA y la tuberculosis. Todo el mundo espera beneficiarse de la naturaleza, y todo el mundo quiere la paz. Estos temas tambien unifican las naciones. Son consideraciones que han tenido eco no solo en los sagrados salones de las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el G-8, sino tambieny, tal vez, con mayor urgenciaen las calles. Y constituyen bienes publicos globales. El mensaje unificador de este tomo es que podemos elegirentre mas opciones de las que se ven implcitas en los procesos polticos internaciona les. Aunque la globalizacion en su sentido mas amplio puede ser irreversible, lo publicoas como lo globalde ciertos bienes no lo son. Reflejan

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decisiones sobre polticas en el pasado y en la mayora de los casos pueden ser ajustados a nuevas realidades, expectativas y preferencias. Como lo muestran los analisis del tomo, gestionar la globalizacion es un arte que requiere vision sobre polticas, innovacion y liderazgo. Pero tambien es una habilidad, que requiere de nuevas herramientas para nuevos cambios de polticas. Es a esta segunda dimension de la globalizacionel suministro de nuevas herramientasa la que este tomo se dirige. Como su antecesor, este tomo esta destinado a abrir el debate sobre un nuevo conjunto de temas, un debate que sus contribuyentes esperan sea global y publico. ANEXO: RESUMEN DE LOS CASOS ESTUDIADOS EN LA PARTE CUARTA DEL LIBRO Mas alla de examinar el suministro de bienes publicos globales desde una perspectiva cruzada y examinar las varias dimensiones del proceso, el libro tambien considera las aplicaciones del proceso de suministro en algunos casos que son especficos a temas especiales. Los casos estudiados muestran como los bienes publicos globales estan insertos en, y tienen importancia para, las vidas cotidianas de las personas. Varios autores analizan los bienes desde la perspectiva de comunidades locales y pases en desarrollo. Los analisis muestran que los bienes publicos globales no constituyen un lujo deseadoy consumidosolo por los ricos. A causa de su globalidad y dimension publica, la mayora de estos bienes alcanzan todos los rincones del mundo. Como lo enfatiza Griffith-Jones, en su analisis de la estabilidad financiera internacional y la eficacia del mercado, los pobres pueden carecer de ingresos y escasamente participar en los mercados financieros formales. Sin embargo, las crisis financierasa traves de multiples canales de trans misionles pueden lastimar mucho. Por lo tanto, la estabilidad financiera internacional es importante para todas las personas. Ademas, los pobres a menudo son menos capaces de resistir las crisis y los conflictos que acompanan el severo suministro deficiente de los bienes publicos globales. Tambien tienen dificultades en convivir con bienes mal suministrados: los bienes publicos globales formados de una manera que severamente limita el espacio para que los pases en desarrollo y las comuni dades locales maniobren ante las opciones de poltica. El captulo de Men doza sobre el regimen del comercio multilateral aborda este tema. Por lo tanto, es importante distinguir entre la dimension publica en forma

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(consumo) y en sustancia, y la pregunta pertinente es, el bien publico global ofrece beneficios netos para todos? Mehta, en su captulo sobre el agua, tambien halla que esta distincion es crtica. El agua es un tema muy controvertido. Sus propiedades son altamente especficas al contexto. Como asevera Mehta, el agua basica mente no es un bien publico. Pero vista su creciente escasez, podra ser deseable convertir el agua en bien publico global por diseno. Hacerlo podra ayudar a garantizar, por lo menos hasta un cierto grado, que este disponible para todas las personas. De esta manera, el concepto de bienes publicos globales puede ser visto como una herramienta importante para un enfoque del desarrollo basado en derechos. Otro tema que emerge de los analisis de los casos estudiados es la lucha entre los intereses locales y los globales respecto un bien especfico. Perrings y Gadgil, por ejemplo, explican la manera en que el deseo, de la comunidad internacional, de conservar la biodiversidad ha estado enfocado en el objetivo estrecho de mantener un fondo genetico global, bien sea a traves de zoologicos y jardines botanicos en los pases industrializados o a traves de la preservacion de puntos calientes de biodiversidad. Sin embargo, lo que importa para las comunidades locales es mantener los ecosistemas como entes globales. Afortunadamente para los pobres, el enfoque ex situ tiene una limitada efectividad y se esta modificando para enfatizar la gestion integrada y comprensiva de los ecosistemas. Este sistema beneficiara por igual a las comunidades locales y la comunidad interna cional. Frecuentemente, se presentan una variedad de intereses y enfoques debido a que no se entiende bien la inter-relacion global de las cosas. Todava se conciben muchas polticas en terminos del interes propio nacio nal y de pases defendiendose por su cuenta, en agudo contraste con la suerte indivisible que define un mundo que se globaliza. Por ejemplo, como muestra Griffith-Jones, todos los pases tienen interes en la estabilidad financiera internacional. Pero muchos dejan de reconocerlo, o al menos dejan de actuar en formas que podran fortalecer dicha estabilidad. Lo anterior tambien es cierto para los negativos efectos colaterales globales que pueden resultar de la carga excesiva de enfermedades en los pases en desarrollo, discutido por Arhin-Tenkorang y Conceicao. Tales efectos colaterales provocan las amenazas a la salud que durante mucho tiempo han estado asociadas con las altas tasas de infeccion representadas

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en las enfermedades transmisibles. Los bienes publicos globales son menos propensos a ser suministrados de manera adecuada cuando no se reconocen sus beneficios o sus costos, y no se tiene suficiente comprension de su importancia. Adicionalmente, aun cuando se crean mecanismos que son mutuamente beneficiosos, su realizacion puede resultar problematica. Castro y Cordero muestran como se podra negociar la capacidad de Costa Rica de suminis trar servicios de secuestracion de dioxido de carbono con el deseo de algunos pases industrializados de comprar tales servicios. Los ingresos por este concepto podran ayudar a Costa Rica a financiar objetivos financieros nacionales como el suministro de corriente electrica limpia en areas remo tas. Pero las intrincaciones que estan evolucionandose en torno a este mecanismo indican que su implementacion es compleja y sujeta a interac ciones inciertas entre los pases. Finalmente, Eigen y Eigen-Zucchi muestran cuan difcil puede ser para que actores individualesestatales o no-estatalessalgan del dilema respecto a las polticas, sin importar lo irracional y costoso que sea dicho dilema. La corrupcion socava el suministro de muchos bienes publicos, nacional e internacionalmente. El control de la corrupcion es un bien publico global que depende de una dimension publica robustecida, y a menudo tambien de una globalidad robustecida: es decir, de la cooperacion a traves de las fronteras nacionales.

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