Democracia y Medios de Comunicación

DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIN
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 206

Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero Cuidado de la edicin: Miguel Lpez Ruiz Formacin en computadora: D. Javier Mendoza Villegas
JOS LUIS F. STEIN VELASCO
DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIN
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2005
Primera edicin: 2005 DR 2005. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 970-32-2272-2
Para Jos Luis, Fernando, Jorge Alejandro y Lorenza, siempre...
Para Jos Luis, Fernando, Jorge, Alejandro y Lorenza, siempre...
CONTENIDO Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Mariano PALACIOS ALCOCER Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI Manuel ALONSO MUOZ Reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXV
CAPTULO PRIMERO LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS I. Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Participacin ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Privacidad del individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 11 13
CAPTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO I. Alcance e influencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La presentacin meditica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Radio y televisin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES I. Comunicacin y mensaje poltico. . . . . . . . . . . . . . . II. Manejo de medios e imagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Procesos electorales y participacin de especialistas mediticos externos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Encuestas de opinin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mercadotecnia poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Manejo de las relaciones pblicas . . . . . . . . . . . . . 4. La campaa negativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 38 44 58 65 72 78
CAPTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES I. Los medios en la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Acciones mediticas adversas a la democracia . . . . . . . . 1. Intereses sobre los medios y comunicadores. . . . . . . . 2. Desinformacin y distorsin de la informacin . . . . . . 3. Informacin vs. espectculo . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales. . . . 82 93 94 102 104 108
5. Utilizacin de tcnicas mercantiles vs. principios ideolgicos y deliberacin ciudadana poltica . . . . . . . . . . 110 6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad. . . . III. Adversidades de la actitud del indi vi duo hacia la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 116
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CAPTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIN I. La libertad de expresin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La libertad de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . 122 131
1.Premisas constitucionales y principales caractersticas de los ordenamientos jurdicos en materia de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.Desarrollo e implementacin de normas en materia de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.Acceso del Poder Legislativo a informacin del Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 CAPTULO SEXTO LA OPININ PBLICA I. Antecedentes y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La evolucin del estudio y anlisis de la opinin pblica . . III. Opinin pblica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Opinin pblica y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El debate Dewey-Lippmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO SPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIN JURDICA DE LOS MEDIOS I. Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regulacin jurdica de los medios . . . . . . . . . . . . . . 195 204 168 168 174 181 184
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1. El debate doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Particularidades de la regulacin de medios escritos y electrnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 4. Normas jurdicas sobre los medios electrnicos . . . . . . 228 III. Decisiones judiciales sobre comunicacin poltica en medios electrnicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 IV. Autorregulacin a travs de cdigos de conducta . . . . . . 253
CAPTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS I. El libre mercado en los medios de comunicacin . . . . . . II. Monopolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 284
CAPTULO NOVENO AVANCES TECNOLGICOS I. Avances e impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulacin del Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulacin del correo basura Spam . . . . . . . . . . 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad . . . . . . . . . . . . Consideraciones y planteamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 295 306 321 324 331 387
Democracia y medios de comunicacin, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 2 de marzo de 2005 en los talleres de Impresin y Comunicacin Grfica, S. A. de C. V. En esta edicin se emple papel cultural 70 x 95 de 50 kg para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kg para los forros; consta de 1,000 ejemplares.
PRESENTACIN El estudio del sistema democrtico ha ocupado la atencin del doctor Jos Luis Stein Velasco desde hace varios lustros. Diversas editoriales y revistas especializadas han dado cuenta de sus oportunas e inteligentes aportaciones en la materia; sin embargo, el trabajo que hoy nos presenta contiene una virtud adicional: la de estudiar exhaustivamente la relacin de la democracia y los medios de comunicacin. La democracia como rgimen poltico representa un ideal en las naciones ms avanzadas del siglo XXI. Su adecuada construccin requiere de instituciones jurdicas que garanticen el libre juego de los partidos polticos y el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos; la preservacin del principio mayoritario se atempera con el reconocimiento de los derechos de las minoras; la creciente ciudadanizacin de los rganos electorales ha contribuido a su mayor transparencia; las reglas de la competencia electoral vienen revisndose rigurosamente para generar procesos equitativos entre los diversos actores polticos; la reglamentacin del financiamiento ha propiciado procesos que disminuyen las ventajas indebidas entre los candidatos y partidos; los diversos medios de impugnacin electoral auspician el imperio del Estado de derecho. Sin embargo, la emergencia de los medios de comunicacin como un factor determinante en los procesos electorales modernos obliga a una reflexin profunda. No basta el conocimiento de los principios filosficos y polticos en que descansa el sistema democrtico, ni el recorrido puntual de su evolucin histrica o la reglamentacin normativa de la competencia en las democracias ms avanzadas, para aquilatar el impacto de los medios de comunicacin masiva en la construccin de campaas exitosas, de candidatos competitivos, de imgenes electoralmente vendibles y de mensajes convincentes ante el electorado. Los medios son, indiscutiblemente, instancias legitimadoras de los resultados electorales.
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De ah la importancia de la obra Democracia y medios de comunicacin, del doctor Jos Luis Stein Velasco, que aqu se presenta. Contiene un anlisis de la relacin existente entre el sistema democrtico y los medios de comunicacin, enfatizando la participacin ciudadana en la vida pblica y el derecho a la privacidad del individuo, ya que las competencias electorales modernas presentan a los candidatos con sus fortalezas y debilidades, reales o imaginarias, en una delicada zona de penumbra donde resulta sumamente difcil diferenciar en qu momento la vida privada de los polticos se vuelve vida pblica. Respetar la privacidad del individuo representa una necesidad de los sistemas democrticos. Considerar a los medios de comunicacin en el espacio poltico, advirtiendo sus alcances e influencias en la conformacin del poder, es una preocupacin que acompaa los trabajos del doctor Stein. Por ello, una revisin puntual de los formatos de presentacin meditica, como la prensa, la radio y la televisin, resulta sumamente oportuna y enriquecedora. Particularmente cuando se les vincula con las elecciones, por el acceso a los medios y el manejo de la imagen de los candidatos a travs de especialistas externos, tan socorrido en nuestros das. Qu papel juegan las encuestas de opinin, la mercadotecnia poltica, las relaciones pblicas y la propaganda negra en los procesos electorales? Qu adversidades enfrentan los medios en la democracia y la democracia en los medios? Qu intereses inciden sobre los medios y los comunicadores? Qu factores propician la desinformacin o distorsionan la realidad? Qu lmites separan la genuina informacin poltica del espectculo publicitario? Por qu los crecientes costos de los medios en los procesos electorales? Por qu la subordinacin de los principios ideolgicos y las propuestas programticas a la utilizacin de instrumentos mercantiles en la competencia electoral? Por qu la desconfianza creciente en la autenticidad de los polticos y en la veracidad de sus planteamientos? stos son algunos de los cuestionamientos que la democracia contempornea recibe en diversas latitudes, y que aborda con detenimiento la obra de Jos Luis Stein. De singular importancia resulta el tratamiento que esta obra otorga al estudio de la libertad de expresin y la libertad de acceso a la informacin en los sistemas constitucionales contemporneos. Define con precisin sus caractersticas y destaca el desarrollo e implementacin de las normas que en la materia posibilitan el acceso a la informacin a los gobernados y a los
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poderes entre s, principalmente el acceso de los Parlamentos a la informacin de los Ejecutivos. Una sociedad ms informada y participativa enriquece la vida democrtica; por ello, la tarea de los medios implica informar al ciudadano con transparencia y objetividad. Ambos, medios de comunicacin y ciudadanos, se benefician del acceso a la informacin pblica, y de su adecuado manejo y escrutinio se derivan juicios sobre el desempeo del poder pblico que redundan en beneficio de la democracia. Un tema sustantivo del presente estudio se refiere a la opinin pblica como una vertiente de la soberana popular, que permite trazar la direccin que debe seguir un gobierno de acuerdo con los principios de la representacin poltica y de los procesos de toma de decisiones, en ejercicio de la libertad de expresin. No en balde se reconoce que la democracia es definida como un gobierno de opinin. Pero cmo nace y cmo se forma la opinin pblica? Qu tipo de datos contiene? Quin la valida y cmo influye en la poltica? Estos cuestionamientos nos permiten advertir la creciente importancia que la opinin pblica adquiere en el sistema democrtico, y el papel definitivo que los medios de comunicacin tienen en la conformacin de la opinin pblica. Por ello, en su integracin intervienen diversos intereses que lo mismo incorporan hechos, que ficciones que se entremezclan en la realidad poltica. La opinin pblica se incluye en la esfera de la sociedad civil y se entiende como la expresin que aprueba o disiente en torno a las instituciones. Su manifestacin es a travs de la prensa, de la radio, de la televisin, y de esta manera interacta con los individuos, los grupos y los movimientos sociales y polticos. La opinin pblica no est exenta de manipulaciones; sin embargo, existe la percepcin generalizada de que debe ser atendida por los polticos y los servidores pblicos, ya que la opinin pblica incide sobre el gobierno y la poltica, y stos sobre aqulla. La importancia de un electorado provisto de una informacin abierta y amplia sobre las cuestiones pblicas, en contraste con la secreca que caracteriza a gobiernos totalitarios, es parte sustantiva de la democracia. En el Estado totalitario se absorbe a la sociedad civil; es un Estado sin opinin pblica, y, en expresin de Bobbio, slo se cuenta con opinin social, de ah la importancia de destacar los vnculos entre opinin pblica, medios de comunicacin, accin poltica y sistema democrtico, en la formacin de consensos.
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El consenso es requisito previo para la existencia de un gobierno representativo, y se expresa como el entendimiento fundamental sobre distintas cuestiones planteadas por los miembros de una sociedad. El consenso supone la diferenciacin de opiniones y la existencia de conflictos, y es resultado del acuerdo de un grupo que superando diferencias antepone el inters general, reduciendo la distancia de las opiniones individuales para expresar una posicin ms ampliamente compartida. Los consensos no son acuerdos permanentes ni estticos, y las ms de las veces se despliegan a travs de los medios convirtindose en fenmenos comunicacionales. Consensos y disensos constituyen el perpetuo devenir de las democracias modernas. Vale la pena detenerse en el planteamiento en torno al viejo debate Dewey-Lippmann sobre la funcin de las sociedades activas frente a los individuos ms capacitados, para la definicin de las prioridades sociales y sus mejores soluciones. En los albores del siglo XXI parecen ya remotos las tensiones de la guerra fra y los equilibrios bipolares. Hoy la democracia experimenta una caracterizacin constitucional fundada en principios universalmente aceptados; de ah que la relacin entre Estado de derecho, sistema democrtico y regulacin jurdica de los medios de comunicacin cobre importancia creciente. El tema de la regulacin jurdica de los medios de comunicacin ha sido objeto de amplios debates doctrinarios y de enconados planteamientos polticos, que se enriquecen con las aportaciones formuladas por el doctor Stein al hacer una importante distincin entre los medios escritos y electrnicos y al rescatar las ms importantes decisiones judiciales de la Suprema Corte de los Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania e Italia sobre comunicacin poltica en medios. Un tratamiento especial merece el apartado relativo a la autorregulacin de los medios a travs de cdigos de conducta. La regulacin de los medios involucra un amplio nmero de intereses, varios de ellos en competencia o contraposicin, que se expresan en la actitud de los propietarios y concesionarios a efecto de usarlos como vehculos de expresin de sus propios intereses y de proteccin de sus derechos; o bien, como la demanda de audiencias ciudadanas para tener acceso a los medios, unido al derecho de un auditorio a recibir o no informacin; tambin se percibe como el reclamo de grupos sociales o polticos para tener acceso a los medios con el propsito de difundir sus opiniones; o bien, como el objetivo de la sociedad en que los medios rea-
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licen una funcin educativa y de servicio pblico y, finalmente, como el inters de los gobiernos en transmitir sus puntos de vista a la ciudadana, para ensanchar los mrgenes de consenso. De lo anterior puede colegirse seala el autor que uno de los problemas fundamentales de la regulacin de los medios es lograr un equilibrio adecuado entre los diversos intereses involucrados, partiendo del reconocimiento de la desigualdad que enfrenta la ciudadana para tener acceso a los medios en la divulgacin de sus ideas y en la discusin de los asuntos pblicos. Si la regulacin normativa de los medios de comunicacin plantea retos mayores, en consideracin del autor stos se agravan al vincular los principios de la poltica con los de la economa, y lo demuestra estudiando los temas del libre mercado y del ejercicio monoplico de los medios de comunicacin; si stos tienen una significativa incidencia en el mbito de la poltica, en el de la economa no la tienen menor. A lo largo del presente estudio se sostiene que la libre informacin es condicin necesaria para la democracia, ya que los medios son vigilantes del ejercicio del poder y coadyuvan a la existencia de una sociedad informada y crtica. Sin embargo, es frecuente que los principales proveedores de informacin noticiosa sean los gobiernos, respecto de los cuales los medios deben actuar como vigilantes y contrapesos. Los gobiernos, a su vez, generan datos que tienden a justificar diversas tomas de decisin y la adopcin de programas o polticas y a exaltar lo positivo de ellas, evitando referencia a los errores cometidos o a los efectos negativos de su actuacin, con el natural deterioro del sistema democrtico. Estos fenmenos se agravan con la tendencia actual hacia la concentracin de los medios de comunicacin masiva en unas cuantas manos, bajo la figura de corporaciones, principalmente norteamericanas, que dominan los medios mundiales; as, la globalizacin de los medios y sistemas informticos ha generado un intenso proceso de concentracin, inconcebible hace una dcada, y que dista mucho de haber concluido. A la preocupacin genuinamente democrtica acerca del control monoplico de los medios de comunicacin masiva se aade el problema de que fijan la agenda de la discusin pblica y llegan a actuar en ocasiones como los responsables de un incuestionable poder moral por encima de la sociedad y de sus instituciones. Frente a ello, para algunos tericos contemporneos no existe ms remedio que la restauracin de una genuina
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competencia informativa y un mayor escrutinio social. En esencia, todo proceso monoplico en los medios de comunicacin presenta caractersticas que vulneran la pluralidad y la calidad informativa, y este fenmeno requiere la indispensable presencia de controles institucionales y de una activa participacin colectiva. Si los medios son poder, ste debe ser socialmente atemperado. En la parte final del presente estudio se desarrolla un importante captulo relativo a los avances tecnolgicos y a su impacto en la sociedad del siglo XXI, destacando el decremento de las audiencias masivas en el mbito de la televisin al 50% en la dcada pasada en los Estados Unidos, la desaparicin de varios peridicos o la reduccin significativa de sus tirajes, a cambio de un creciente nmero de individuos que adoptan nuevas herramientas tecnolgicas de datos, que les permite tener informacin ms personalizada de acuerdo con sus intereses especficos. En el universo del Internet se ha registrado un crecimiento exponencial que plantea severos cuestionamientos a la eficacia de los medios tradicionales y que posibilita la formacin virtual de grupos y asociaciones polticas y sociales, el surgimiento de nuevas formas de interaccin ciudadana en el mbito global, as como la transformacin o desintegracin de formas y vehculos polticos de participacin comunitaria. La comunicacin por Internet ha dado pauta a formas ms sofisticadas para atraer la voluntad de los electores y para presentar con destinatarios segmentados las propuestas de los partidos y los candidatos. Como podr advertirse, el presente trabajo ubica la centralidad de la democracia y los medios de comunicacin con una visin interdisciplinaria, tanto en el mbito de la filosofa poltica como en el terreno de la normatividad jurdica, sin descuidar las implicaciones socioeconmicas que conlleva, por lo que su lectura se convierte en un referente obligatorio para los interesados en el estudio del poder, para los actores polticos y para los expertos en los temas comunicacionales. Si bien es cierto que la obra del doctor Jos Luis Stein Velasco se refiere al mbito genrico de la democracia y los medios de comunicacin, acercndonos valiosas aportaciones de lo ocurrido en otras latitudes sin referirse explcitamente al caso mexicano, es precisamente en esto donde descubro su mayor virtud, pues con la perspectiva que le permite su slida formacin jurdica y su profundo conocimiento del sistema poltico mexicano se sustrae a los asuntos nacionales de coyuntura y nos presenta
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una propuesta indispensable para la discusin ordenada e inteligente de esta asignatura an pendiente en la democracia mexicana. Sin duda que el presente trabajo acadmico del doctor Jos Luis Stein Velasco resulta gratificante y oportuno en estos tiempos polticos caracterizados por la ausencia de ideas constructivas y tan ajenas a la luz de la inteligencia. Mariano PALACIOS ALCOCER
PRLOGO De acuerdo con Giovanni Sartori, citado por el autor del libro que usted est empezando a leer, saber de poltica es importante aunque a muchos no les importe, porque la poltica condiciona toda nuestra vida y nuestra convivencia. Absolutamente cierto. Slo habra que agregar que la poltica, a su vez, siempre es determinada por una definicin de orden econmico. El doctor Stein Velasco nos advierte que la opinin pblica est configurada con base en el debate terico, el anlisis de asuntos particulares, pero tambin en la perspectiva multivaria de los diversos puntos de vista, intereses, preocupaciones y demandas de los diversos estamentos en que la sociedad se integra, que a su vez derivan los componentes susceptibles de prefigurar un juicio sobre el quehacer pblico y privado, la conducta de quienes integran estos sectores y especficamente, de quienes asumen las decisiones finales. Si bien lo anterior cabe dentro de lo posible en todo entorno social porque es inherente a la naturaleza humana, una suerte de consenso histrico establece que el mejor marco para el desarrollo social es el de la democracia; y de sta, al parecer lo nico en que todo el mundo contina de acuerdo sera en que, de acuerdo con el postulado clsico, est llamada a determinar las condiciones para el establecimiento de un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Por lo dems, hay una democracia para cada momento de la historia y para cada grupo humano dentro de ella. As somos. Estamos de acuerdo en la abstraccin y cuando llegamos a los hechos, la disensin da comn denominador a palabras y acciones ya no de clases o de grupos, de meros individuos. Independientemente de lo anterior, est claro que hay un saldo ganancioso en el reconocimiento de que la participacin ciudadana en la formacin de las alternativas de gobierno y en la toma de decisiones de la sociedad forma parte no slo de un discurso unificado en el signo de la globalidad, sino, en ms de un caso, tambin de la realidad. Si esa realidad
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tiene una significacin plenamente democrtica, tambin es materia de anlisis, discusin, desacuerdo e infrecuentemente, de aproximaciones a consenso. Es aqu donde aparecen los medios. Sea cual sea la naturaleza de los medios, que invariablemente corresponder en cada caso a la del entorno social donde medren, prosperen o padezcan, stos son una herramienta de inevitable importancia figurativa, la cual les otorga peso especfico y, como estn las cosas en el mundo, tambin puede considerrseles de relativa utilidad. Ciertamente son necesarios. Hay que estar de acuerdo con el doctor Stein Velasco en que la ecuacin participacin ciudadana-medios-decisiones de la clase en el poder es susceptible de traducirse en procesos polticos, jornadas electorales, constitucin de gobierno e incidental aun cuando no invariablemente, en resultados democrticos. Contrastantemente, para poder llegar a esos resultados la condicionante es una atmsfera previa de democracia; parafraseando aquello de que dinero llama a dinero, democracia tendra que llamar a ms democracia. Qu tan cierto puede ser esto de un mundo caracterizado por una relatividad que no es precisamente la einsteniana? A contestar sta y otras interrogantes de similar naturaleza se dedica esta obra, caracterizada por la acuciosidad de la investigacin, la profundidad del inters analtico y la inslita claridad expositiva, que llega a asumir el tono de una intervencin acadmica en un colegio de profesionales, de tal manera dicha que queda al alcance de todo receptor sin otra condicin que la del patrimonio personal de cada quien en materia de curiosidad, la natural vocacin al conocimiento consustancial de la naturaleza humana. MEDIOS Y DEMOCRACIA Siendo necesariamente los medios un reflejo de la sociedad que los genera, es un error prescindir de su peso especfico en los anlisis del propio cuerpo social. Democracia y medios se relacionan simbiticamente, anota Jos Luis Stein Velasco en tal contexto. El compromiso de los polticos, dice, es interpretar con fidelidad las aspiraciones de una base electoral y servir despus a sta, desde la administracin, coadyuvando al cumplimiento de la premisa general de justicia social. Los medios deben
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colaborar con la sociedad, no con los polticos ni con la burocracia, informndole con honradez, objetividad e imparcialidad. Ahora bien, de igual manera que no siempre un sistema establecido con fidelidad en los esquemas formales de la democracia es precisamente democrtico, y aun a veces atenta contra esa sustancia conceptual, los medios pueden ser objetivos y hasta formalmente imparciales, pero no necesariamente acatar premisas ticas. La contradiccin va ms all de la retrica, y, si se profundiza, llegar a descubrirse que no existe, pues los medios simplemente responden a los intereses del segmento social que les ha creado. Y en ese sentido tampoco podra acusrseles de falta de honradez. Se espera de ellos, puntualiza el autor, que estn dispuestos a brindar a la sociedad elementos indispensables para la solucin de sus problemas, y plantea la necesidad de que la sociedad misma se reopolitice, expresin que puede ser traducida como una suerte de actualizacin cvica conscientemente asumida. En ese entendido, los medios informan; la sociedad analiza, procesa formulaciones y las plantea: la administracin acta: cada quin su tiempo y circunstancia, donde a los medios corresponde un escenario de foro ciudadano de incidencia en la conducta gubernamental. Lo que est trazado es un crculo virtuoso. El doctor Stein Velasco tiene razn al especificar que la informacin es un bien comn que algunos pocos aprovechan en mayor grado que la mayora, porque su arsenal tanto intelectual como cultural es ms completo y desarrollado; y ste es un aspecto central de la polmica que en torno a la democracia ha existido siempre: algunos, no muchos, disfrutan de un patrimonio determinado por el origen, la definicin clasista, que les da un mejor grado de oportunidad de ser ms iguales (en una expresin cualitativa de ventaja dentro de la sociedad utpicamente igualitaria) que otros, la mayora, precisamente, que se supone debiera ser la privilegiada nmero uno del entorno democrtico. Ingrato, pero inevitable. Es necesario, pues, situarse en la realidad para ir de lo deseable a lo practicable. Y en dicha vertiente, Stein Velasco arma un formidable arsenal que consiste en un marco de referencia slo parangonable, en la literatura mexicana al respecto, a aquel clsico de la materia que fue el ensayo sobre el derecho a la informacin del doctor Luis Castao, cuyo valioso texto, complementado con la historia del periodismo mexicano de Mara del Carmen Ruiz Castaeda, son valiosas fuentes de consulta para el caso
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especfico de este pas, que constituye un territorio natural para las reflexiones que aqu estn siendo vertidas. En realidad, el consenso vigente en los inicios del siglo XXI fue expresado en plena Reforma por Guillermo Prieto con las siguientes palabras: Considero a la prensa como la gida de la libertad, como el escudo ms firme de los derechos del hombre y por lo tanto, sostengo que debe ser libre como el pensamiento. No obstante, el ejercicio del poder conlleva una tentacin de hegemona, de la cual queda testimonio en los diferentes textos legales que al respecto han surgido en diversas etapas de la historia. Sergio Lpez Mndez es autor de un prrafo altamente ilustrativo en su ensayo El saber y el poder alrededor de la imprenta. De la independencia a nuestros das, singularmente coincidente con los rumbos actuales sobre la materia imperante en, prcticamente, todos los pases:
Francisco Zarco, una vez aprobado el artculo sptimo Constitucional, redact la Ley Orgnica de la Libertad de Prensa. En ella se establecieron, intencionalmente, definiciones muy vagas de los abusos de dicha libertad con la finalidad de hacer que el goce del derecho en cuestin fuera prcticamente ilimitado. Adems, los jurados que el artculo constitucional haba instaurado carecan de la presencia de un juez instructor, por lo que era casi imposible perseguir a alguien por un presunto delito de imprenta. Tal situacin, curiosa y paradjicamente, creaba tribunales especiales para los impresores, lo que contradeca la actitud de los liberales hacia los tribunales especiales en cuestiones militares o religiosas.
Ahora bien, del dicho al hecho no siempre son cortas las distancias. Y como la realidad contrastaba, dramticamente a veces, con los planteamientos no por inteligentes menos utopistas del gran periodista de la Reforma, Lpez Mndez, como consecuencia de su anlisis de una poca marcada por las contradicciones y la insurgencia de una sociedad reprimida, virtualmente en el cierre de un captulo y la apertura de la otra dentro del proceso histrico, anota a continuacin:
Evidentemente, la lasitud de la Ley Zarco dej de existir, amn de la fuerte persecucin porfiriana a los peridicos y periodistas contrarios al rgimen. El Constituyente queretano, llegada ya la revolucin, bas sus consideraciones para la redaccin de los artculos 6o. y 7o. constitucionales en las que previamente haba vertido el grupo liberal del 57. Una de sus im-
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portantes innovaciones fue la de prohibicin de secuestrar las imprentas bajo la consideracin de que stas pudieran ser instrumento del delito. Admirablemente, el Constituyente del 17 volvi a instaurar los jurados populares para los delitos de prensa, siempre que stos atentaran contra el orden pblico o la seguridad exterior o interior de la nacin (prrafo VI, artculo 20 constitucional). Esto aseguraba que el Estado no fuera juez y parte cuando la libertad de imprenta diera lugar a ataques contra las autoridades o instituciones.
MEDIOS, PODER Y DEMOCRACIA Y as podran llenarse pginas y pginas con citas a propsito de los momentos ms significativos del ejercicio periodstico en la historia. Invariablemente se encontrar un desarrollo en dos vertientes: al servicio de los poderosos es una, y la lucha a favor de los desprotegidos, la otra. Dice Alejandro Dumas en el prrafo final de El hombre de la mscara de hierro que la nobleza, la fuerza y el valor (DArtagnan) sucumbieron a los intereses del poder, y slo la astucia (Arams, el paradigmtico abate DHerblay) sobrevivi y mor sobre la tierra. A veces dan ganas de pensar que lo mismo ocurre en el mundo de las palabras periodsticas, cuyos patrones emblemticos no siempre reflejan imgenes ideales, sino, por el contrario, encarnan en arquetipos como el ciudadano Kane de Orson Wells, aquel William Randolph Hearst cuya sencilla frmula de xito sigue provocando nusea: Dadme sangre y sexo y os dar peridicos. Otros tiempos y otras ideas eran las que prevalecan cuando, por ejemplo, dijo Macaulay en pleno iluminismo que la galera del parlamento donde se sientan los periodistas se ha convertido en el cuarto poder del reino. Era justo el momento de la gran discusin nacional originada por un texto incisivo y punzante, del poeta John Milton, la Areopagtica (y no debe olvidarse la Epistula de tolerantia, de John Locke), enderezado a la derogacin de la Licensing Act. Son de origen alegatos por la libertad de expresin, que en la prctica reinstalaron a la Gran Bretaa en los campos de la inteligencia y el sentido comn, de los cuales estaba ausente; en ellos se haban establecido dos importantes mercados: el editorial y el publicitario, que hegemonizaban holandeses y franceses, pues al prescindir del puritanismo implcito en la
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censura incursionaban con xito en tan novedosas expresiones del comercio. El valor de la palabra haba comenzado a cotizarse en bolsa. Por eso en la globalidad de la economa de mercado los excesos normativos no tienen lugar. As de profunda es la raz del tema abordado por Stein Velasco, en la historia y en el tiempo. UN MUNDO INTERDEPENDIENTE Debe decirse que el autor no es un entusiasta improvisado, recin llegado al tema por razones de moda o de oportunidad sexenal. El doctor Stein Velasco tiene un consistente tronco acadmico firmemente arraigado en la UNAM, The University of East Anglia y la Universidad Iberoamericana. Estudioso vitalicio y docente vocacional, ejerce ctedra e investigacin como permanentes disciplinas de una vida comprometida con la realidad de su tiempo. Stein Velasco tiene un impresionante registro de actividad en el sector pblico tanto en el mbito internacional (la Conferencia Interamericana de Seguridad Social es un ejemplo) como en el nacional, de algunas de cuyas ms importantes instituciones ha sido relevante colaborador: el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Infonavit, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, son algunos de los escenarios desde los cuales ha servido a la sociedad. Dentro del Partido Revolucionario Institucional ha desempeado una actividad fructfera e intensa y est registrado como integrante de ms de una institucin de asistencia privada. Democracia y medios de comunicacin, tema central de la obra que ahora presentamos, es un tema que ya desarroll en un primer y muy completo texto presentado este ao de 2003 en el mbito del Centro de Estudios Estratgicos Nacionales. Anteriormente public completos trabajos sobre problemas actuales del derecho constitucional; Democracia, participacin y representacin poltica; El Estado democrtico de derecho; Democracia y Poder Legislativo; Constitucionalismo, poder y legitimidad; Estado de derecho, sociedad y avance democrtico; La reforma constitucional en materia de derechos humanos. Tambin la deuda externa, el sistema federal norteamericano y sus implicaciones econmicas han sido temas de su preocupacin y anlisis.
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El acadmico y el servidor pblico desembocan necesariamente en el humanista, que ante la evidencia del carcter interdependiente del grupo humano antes y despus de lo que hoy conocemos como globalidad, enfrent alguna vez la fascinacin intelectual (y social, naturalmente) de las dos vertientes en que se plante la conducta de los medios durante la segunda mitad del siglo pasado, polmica cuyo marco fue la UNESCO de Amadou Mtar MBow, patrocinadora del nuevo orden informativo mundial alineada en el concepto del dilogo Norte-Sur, bajo el patrocinio intelectual y tico de Sean McBride y, por la otra parte, el denominado libre flujo de la informacin, que prevaleci en los hechos y configura la realidad actual al respecto. NUESTRO TIEMPO Si, como queda claro, es la tesis del libre flujo de la informacin la que predomina la realidad contempornea en esta materia, queda perfectamente clara la razn que asiste al doctor Stein Velasco para preocuparse sobre cmo, en dicho escenario, sera posible establecer esa alianza entre sociedad y medios para determinar las conductas del poder en la definicin democrtica. De lo que se trata en nuestros das, y esto est claramente testimoniado en el registro hemerogrfico, es de dejar en manos de los medios el control de su propia conducta, sin ms que los cdigos ticos determinados por los propios editores, como marco normativo del ejercicio informativo. Esto, en el Mxico de nuestro tiempo, cuando el Poder Judicial ha sido reconstituido por la dialctica del entorno poltico que prefiguraron los resultados electorales de 2001, marca una interesante coincidencia con la forma de pensar y la constancia que de ella se dej en el propio texto constitucional, del Mxico donde Francisco Zarco redactaba aquella ley cuya deliberada lasitud no tena otro mbito adverso en lo formal que el de los jurados especiales. Se aprietan los tornillos en el caso de las instituciones del Estado, pero se lubrican cuando se trata de la empresa periodstica. Globalidad no descarta interdependencia; se trata, en todo caso, de conceptos consustanciales. De ah que se acente el carcter genrico y aun la vaguedad de conceptos como objetividad e imparcialidad y se consolide, de manera simultnea, la correspondencia entre libertad de expresin y libre acceso a la informacin, contribuyentes sustantivos a la
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participacin ciudadana guiada e impulsada por la opinin pblica, cuyo marco es inconcebible sin la conciencia de que todo derecho supone una carga similar de obligaciones. El determinante peso especfico de las fuerzas del mercado radicaliza la complejidad del contexto, pero tambin simplifica el ejercicio del derecho a la informacin, cuya existencia se convierte en un condicionante de la condicin democrtica del modelo social. El discurso predominante descalifica al monopolio. Pero el periodista Alejandro Romero puede escribir, sin faltar a la verdad:
El sol no se oculta en el reino de Rupert Murdoch. Hoy, cuando los pases han sido reemplazados por temibles imperios econmicos y las naciones han sido acorraladas por gigantescas multinacionales, los presidentes se arrodillan a sus pies, las secretarias sienten escalofro cuando se le acercan, los nios lloran por culpa de su cara, y su expresa, la News Corporation, una langosta que vale 5.3 billones de dlares y se dedica a producir y distribuir noticias, informacin y entretenimiento en todos los lugares del globo, se ha hecho la duea de veinticinco peridicos amarillistas, cinco reconocidas editoriales, un inmenso estudio de cine que ha producido tres de las cinco pelculas ms taquilleras de la historia, varias estaciones de televisin, tres sistemas satelitales, once canales especializados, siete revistas tcnicas, un buscador de Internet.
Advirtase de paso que tan ilustrativo parlamento es provisto por el buscador propiedad del seor Murdoch, Yahoo! En contrapartida, an dentro de la realidad tan poco grata significada en la existencia de tan vastos monopolios, otro tipo de discursos definieron otras formas de pensar: Pertenezco a la generacin del cambio, pero la generacin no se define por la edad, sino por una actitud ante la poltica, ante la vida, una actitud ante nuestros conciudadanos, una actitud ante la sociedad mexicana, ante la patria misma, dijo un hombre de quien el autor de este libro fue muy cercano colaborador: Luis Donaldo Colosio. Nadie perdera la apuesta si reflexionara en que Stein Velasco, un convencido de la necesidad del cambio, persiste en auspiciarlo, consciente de que hoy, ms que nunca, su necesidad es imperiosa. De ah que nos advierta, desde las pginas de su segundo captulo, Los medios y las elecciones, sobre tendencias de alto riesgo en el sentido de convertir a los candidatos en productos publicitarios qumicamente
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puros, desligndolos de toda esencia social e invariablemente proclives a convertirse en la clase de objeto que las reglas del marketing vayan determinando. Y es que, podra suponerse, la propaganda involucion al concepto publicitario y naturalmente, la definicin poltica fue suplantada, no sustituida, con argumentos de venta ideados para situar marcas de jabn en el mercado. En tal contexto, parece utpico hablar de la comunidad de los medios como el civilizado foro desde el cual la sociedad participativa, convertida en opinin pblica, trazar caminos y dictar conductas a la administracin. Pero conserva toda la vigencia el sealamiento de Stein Velasco cuando afirma que tal debiera ser la funcin de la actividad periodstica, sin la cual difcilmente podra concebirse la existencia misma de los medios. La lectura de sus captulos sobre Evolucin del estudio y anlisis de la opinin pblica, Opinin pblica y democracia, Opinin pblica y consenso, es fundamental para los interesados en el tema y constituye una valiosa aportacin a la cultura poltica contempornea. En las adelantadas vsperas electorales que Mxico est viviendo, los protagonistas de la cada vez ms cercana justa que no tomen conciencia, conocimiento y destreza en tan obligada materia poco tendrn que hacer en un escenario que se percibe esencial, fundamental, obligadamente inscrito en un lineamiento meditico no slo insoslayable, sino definitivamente inevitable. CERTEZA EN LA POLMICA La visin del autor s resulta beneficiada de la formacin acadmica y el rigor metodolgico consecuente. Pero, de manera fundamental, es resultante de la experiencia militante de un hombre que ha visto a su sociedad desde las posiciones de anlisis y decisin del partido que durante la mayor parte del siglo pasado gobern a este pas. El epgrafe de Cicern no es un recurso fcil para presumir erudicin. Ha sido certera, sagazmente elegido. Este libro es un aviso a tiempo para una sociedad en crisis. Para su dirigencia poltica, entendida sta como la inteligencia en la academia, en los partidos polticos, en la empresa privada y en la administracin pblica; en los medios, naturalmente, porque pocas veces han sido reconocidos como lo que esencialmente son actores polticos, como lo hace Stein Ve-
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lasco. La inteligencia, pues, que no es reserva especfica de tal o cual segmento del conjunto social, sino patrimonio colectivo. La inteligencia de todos y cada uno de los mexicanos, que, desde su ubicacin como personas, grupos, clases, debe transitar de la informacin provista por los medios, a la conciencia de s mismos, a la conciencia de la nacin, para definir en forma y fondo al gobierno llamado a continuar la transicin iniciada en 2001. Una transicin en la cual lo que menos importar ser la sigla partidista, porque ninguno de los partidos polticos podr aspirar a hacerse, de manera unilateral y monoplica, del poder delegado por el voto. Quiz la variable predictible consista en la bsqueda de un equilibrio ms real entre los tres poderes, donde el Legislativo y el Ejecutivo ya saben que no estn solos porque el Judicial ha revaluado su presencia mucho ms all de lo formal. Y porque, si las cosas salen bien, otro poder, el cuarto que deca Macaulay, estar pendiente de ellos. Y a travs de l, el verdadero y ms importante de todos los poderes: el de la sociedad. La obra tiene un enfoque multidisciplinario con la natural prevalencia del derecho, porque tal es la disciplina formativa del autor, pero tambin porque le convierte en el eje rector de la conducta de la sociedad, y esto ya no es resultante tanto del perfil profesional, como de la vocacin social. As, el abogado Stein Velasco plantea con transparencia formulaciones de tersa congruencia con las palabras de los propios periodistas; valga citar el caso de Ignacio Ramonet (Le Monde Diplomatique, edicin espaola), que en su trabajo El Quinto Poder diserta de la siguiente manera: La prensa y los medios de comunicacin han sido, durante largos decenios, en el marco democrtico, un recurso de los ciudadanos contra el abuso de los poderes... los tres poderes tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial) pueden fallar, confundirse y cometer errores.... La globalizacin, apunta Ramonet, ha desnaturalizado de quince aos para ac, lo que alguna vez fue denominado el cuarto poder, es decir, la voz surgida de la conciencia de los medios para dar cauce a la opinin pblica constituida en el consistente ejercicio del derecho a la informacin. Ahora ese cuarto poder, globalizado, es otro competidor del capital y sus delegados polticos. Por eso, concluye Ramonet, es urgente desarrollar una reflexin sobre la manera en que los ciudadanos pueden exigir a los grandes medios de comunicacin mayor tica, verdad, respeto a una deontologa que permi-
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ta a los periodistas actuar en funcin de su conciencia y no en funcin de los intereses de los grupos, las empresas y los patrones que los emplean. Pues es verdad: normar el derecho a la informacin es una imposibilidad en nuestro mundo, pese a la falta de lgica aparente de esto si se considera que en el mismo escenario hay marcos normativos para el ejercicio de profesiones como el derecho, la medicina, las ingenieras, para la funcin pblica y para los cultos religiosos. Pero no para el mercado y sus conductas. Dentro de ese escenario debe darse, se est dando, la batalla cvica cuya caracterizacin apunta Jos Luis Stein Velasco en este libro. La obligatoriedad, ms que la necesidad de esa confluencia del carcter participativo de la sociedad con el papel que a los medios corresponde dentro de ella, para garantizar el afincamiento de los puntos bsicos del entorno democrtico y generar la retroalimentacin del mismo, no es necesariamente una proeza, pero s es un acierto percibir su calidad de urgencia. Y es una clara evidencia de conciencia la determinacin de hacerlo. Si se agrega a lo anterior la pulcritud idiomtica, la impresionante suma de recursos de inteligencia y la argamasa de la lgica que levantan el edificio informativo y reflexivo de democracia y medios de comunicacin, lo menos que es posible, es agradecer esta valiosa contribucin que en tan oportuno momento llega a la sociedad mexicana. PARA TERMINAR No son pocos los aos de mi vida los que han transcurrido en el mundo del periodismo, en el mbito amplio de la comunicacin. Pertenezco a esa tribu. S, porque son las mas, de sus preocupaciones, proyectos, perspectivas. Por eso me ha resultado grata (aun cuando preocupante) la amable solicitud del doctor Stein Velasco para escribir los prrafos que ahora me dispongo a culminar. Mucho ms grato fue verificar cmo, a medida que transcurra la lectura de los originales, fue encontrando la coincidencia de intereses natural entre un estudioso de su propia sociedad y el gremio al cual pertenezco, que asimismo, tiene como proyecto vital la observacin de la sociedad y
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sus conductas y, no s an a estas alturas si padece o disfruta ms, la disyuntiva permanente entre la objetividad y el compromiso. Nadie est dispuesto a renunciar a su inteligencia ni a su conciencia, y sta, para m, es la conclusin ms valiosa que me deja la lectura del libro de Jos Luis Stein Velasco. Pues del justo equilibrio entre esos componentes esenciales de la naturaleza humana depende la correcta insercin de todo ser humano en el conjunto social. Tal es, considero, el mensaje de fondo que aporta Democracia y medios de comunicacin. Un libro de lectura necesaria. Una lectura inevitablemente til. Grato ha sido el encargo de leer, reflexionar y opinar sobre esta obra. Lo agradezco. Como agradezco mi circunstancia personal el privilegio de que el autor cuente entre mis amigos. Testimonio invaluable de que la seleccin natural tiene tambin en la relacin social el peso especfico que Charles Darwin atribuy en su teora a su incidencia en la evolucin de las especies. Este es un libro, finalizo, inscrito en los caminos de la evolucin. Pensado para Mxico, por Mxico. Por un mexicano. Celebrmoslo. Manuel ALONSO MUOZ
RECONOCIMIENTO Expreso mi gratitud al doctor Diego Valads, director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, por la oportunidad que me ha brindado para la publicacin de este libro. Su invariable inters y amistad con que me ha honrado de tiempo atrs los valoro ampliamente. Al jurista con visin de estadista condiciones que mucho se requieren en nuestro pas para gobernarlo, le refrendo mi admiracin y afecto. La publicacin de este trabajo permite una oportunidad para expresar sentidos agradecimientos a amigos, que me han distinguido con su apoyo y confianza en distintos momentos. En forma particular est un antiguo reconocimiento a un mexicano de gran vala y con gran valor: a mi maestro y amigo Jorge Carpizo. Otro ms lo dirijo a Andrs Holzer, quien desde hace muchos aos y bajo diversas circunstancias me ha dado significativas muestras de su aprecio. La presente investigacin tuvo un apoyo profesional determinante e invaluable, que permiti el avance sustantivo y la materializacin de este libro. A la licenciada Ma. Elena Tanabe Garca le expreso mi ms especial agradecimiento y reconocimiento. Jos Luis F. STEIN VELASCO
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INTRODUCCIN
Todos los males de la democracia pueden curarse con ms democracia. Alfred E. SMITH Las patrias como la democracia se construyen en la verdadera comunicacin. Eduardo SASTR DE LA RIVA
El presente trabajo intenta establecer y analizar los principales elementos que ocupan un lugar sustantivo en la relacin entre democracia y medios de comunicacin, sus caractersticas particulares, su operacin y efectos. A lo largo de esta investigacin, asimismo, se presentan evidencias que alertan sobre la operacin e impacto del quehacer de los medios en la democracia, e invitan a diversas reflexiones al respecto. En este estudio tambin se comparan algunas de las teoras ms destacadas sobre el tema, as como opiniones de expertos en la materia. De igual forma, se muestran ejemplos prcticos de lo ocurrido en diversos pases y la forma en que se refleja en sus respectivos ordenamientos jurdicos. Los resultados sern elementos que contribuyan a obtener una mayor comprensin de una materia que no slo tiene importancia actual, sino que es de gran trascendencia para toda sociedad moderna o para aquella que busca serlo. En la relacin entre democracia y medios de comunicacin hay temas que merecen una atencin especial, entre los que se encuentran la participacin ciudadana y la vida privada del individuo. Tambin hay otros que sin duda alguna inciden en forma directa y tienen una singular importancia, como son la libertad de expresin, el derecho de acceso a la informacin y la opinin pblica. Estos temas se abordan respectivamente en captulos que integran el presente libro. Otros ms, los constituyen elementos que
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inciden significativamente en el vnculo que se forma entre la democracia y los medios, como son los procesos electorales; la intervencin de especialistas en medios, imagen, encuestas, relaciones pblicas y mercadotecnia; la democratizacin de medios; la regulacin de medios y cdigos de conducta; el libre mercado y los monopolios, as como los avances tecnolgicos en el mbito de la comunicacin. Finalmente, este trabajo concluye con una serie de consideraciones y planteamientos. La presente investigacin ha tenido como objetivo mostrar las consideraciones y sealamientos de diversos expertos en la materia, as como presentar las experiencias ocurridas en otros pases, poniendo especial atencin en algunos que son identificados, como democracias modernas. Los resultados obtenidos buscan contribuir a la integracin de un marco de informacin y conocimiento, con base en el cual no slo polticos o comunicadores, sino cada ciudadano reflexione, se exprese y decida finalmente los pasos a seguir en el desarrollo democrtico de Mxico y el actuar de los medios de comunicacin en este destino.
CAPTULO PRIMERO LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS I. Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Participacin ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Privacidad del individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 11 13
CAPTULO PRIMERO LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS
La sabidura sin elocuencia ha sido de escasa utilidad para los Estados, pero la elocuencia sin sabidura a menudo ha constituido un gran obstculo y nunca una gran ventaja. CICERN Who steals my purse steals trash; tis something, nothing; twas mine; tis his, and has been slave to thousands; but he that filches from me my good name robes me of that which not enriches him, and makes me poor indeed. OTHELLO, act III
Hoy en da el pensar en la transicin, fortalecimiento y avance de la democracia, sin considerar la importancia de los medios de comunicacin, puede llevar a conclusiones parciales e incluso errneas. La relacin entre la democracia y medios de comunicacin presenta por s misma numerosas y diversas complejidades, que invitan a la elaboracin de distintos anlisis, desde mltiples y variados puntos de vista. La relacin que guarda la democracia y los medios de comunicacin, como se podr observar a lo largo del presente estudio, es simbitica. De hecho, uno es inherente al otro.1 En consecuencia, el surgimiento, fortale1 El constitucionalista Diego Valads, en su obra titulada El control del poder, al referirse a la relacin entre los parlamentos y los medios de comunicacin, afirma que sta es paradjica. En su opinin: Si por una parte los medios desplazan parcialmente a los parlamentos en la funcin crtica del gobierno, por otro lado son los instrumentos de resonancia de las deliberaciones parlamentarias. Sin el efecto de opinin que supone la posibilidad de los actos parlamentarios, el esfuerzo por controlar al poder no tendra consecuencias po-
cimiento, consolidacin y desarrollo de la democracia requiere a su vez del surgimiento, fortalecimiento, consolidacin y desarrollo de medios de comunicacin y comunicadores libres, independientes, honestos, plurales, incluyentes y responsables. Ellos, a travs de su quehacer, deben brindar a la sociedad una informacin veraz, imparcial, objetiva, oportuna y amplia. Estas condiciones obligan a examinar permanentemente si los medios estn contribuyendo efectivamente a lograr el desarrollo de la democracia, as como a perfeccionar mecanismos o construir nuevas frmulas para fortalecer esa tarea. En caso del supuesto de que los medios no contribuyan al desarrollo democrtico, se hace necesario ponderar hasta dnde llega ello, qu factores lo han causado, cules son los obstculos que impiden ese fin, y cul es el camino para que los medios y comunicadores cumplan su funcin en una democracia a favor de la sociedad. La democracia y los medios de comunicacin constituyen por separado dos temas de gran relevancia, y que por s mismos son amplios, complejos y polmicos. Cada uno ha sido y seguir siendo materia de gran atencin e investigaciones especficas. El analizarlos en este trabajo en forma separada reclamara de tareas que desviaran a la principal, que es el objetivo de este estudio. Por tanto, en las siguientes lneas se hace una referencia somera sobre cada uno de esos dos temas, en donde se podr observar desde un inicio el vnculo natural que hay entre ellos. I. DEMOCRACIA La democracia se ha entendido ampliamente como un sistema donde el gobierno es del pueblo. Sin embargo, este postulado no est libre de observaciones, precisiones y crticas. Histricamente, se observa que este poder se ha ido acompaando de contrapesos y lmites, de su ejercicio a travs de representantes, de su obtencin por medio de elecciones libres y transparentes ante una diversidad de alternativas, de la universalidad del voto, as como de la proteccin a libertades y derechos individuales. Asimismo, este poder se ha delineado por la intervencin de otros conceptos con su propia dinmica, como son libertad, justicia, pluralidad, tolerancia y equidad, entre otros. Sobre la democracia tambin se encuentran numerosas opiniones
lticas en el mbito social. El control del poder, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1998, p. 91.
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en cuanto a las formas, condiciones y grados en que ese gobierno del pueblo debe ser ejercido.2 Tan pronto como se inicia una bsqueda en la definicin de la democracia se encuentra que ella ha sido entendida en una amplia gama de formas diversas. En varias ocasiones las propuestas son coincidentes. Sin embargo, paradjicamente, tambin hay puntos de vista distintos y hasta divergentes entre ellos mismos. Como un ejemplo de definicin reciente que guarda relevancia por su representatividad se encuentra la adoptada por los jefes de Estado y de gobierno participantes en la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE), que fue firmada en el otoo de 1990 e incorporada dentro de la Carta de Pars. En ella se sostuvo que el gobierno democrtico est basado en la voluntad del pueblo, expresada regularmente a travs de elecciones libres y justas. La democracia tiene como fundamento el respeto para la persona humana y el Estado de derecho. La democracia es la mejor salvaguarda de la libertad de expresin, de la tolerancia de todos los grupos de la sociedad y de igualdad de oportunidades para cada persona. La democracia, con su carcter representativo y plural, otorga al electorado el escrutinio y la obligacin de las autoridades pblicas de obedecer la ley e impartir la justicia en forma imparcial. Nadie debe estar por arriba de la ley.3 No puede perderse de vista que en la superficie un gobierno puede ajustarse o reunir las caractersticas formales contenidas en una definicin de democracia. Sin embargo, en sustancia puede distar de serlo, de ser indiferente ante el desarrollo democrtico de una sociedad, o incluso impedirlo. Respecto a tal hecho, las palabras de Anthony Arblaster pueden brindar una explicacin. En su obra Democracy, este autor argumenta que la democracia es un concepto antes de convertirse en un hecho, y debido a que es un concepto, ella no tiene un nico significado preciso o sobre el cual
2 Sartori, Giovanni, Homo videns. La sociedad teledirigida, Mxico, Taurus, 1998, p. 123. 3 Para otros ejemplos de definicin, vase Weale, Albert, Democracy, MacMillan Press LTD, 1999, pp. 13-18; Murakami, Y., Logic and Social Choice, Nueva York, Dover Publications, 1968, pp. 28 y 29; Pennock, J. Roland, Democratic Political Theory, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1979, pp. 6 y 7; Barry, Brian, Democracy and Power, Oxford, Clarendon Press, 1991, pp. 25-27; Ceaser, James W., Liberal Democracy and Political Science, Baltimore y Londres, John Hopkins University Press, 1990, pp. 6 y 7; Lijphart, Arend, Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration, New Haven y Londres, Yale University Press, 1977, p. 4.
haya un solo acuerdo. El mismo autor seala que la democracia ha tenido diferentes significados, as como connotaciones a lo largo de su historia, y hoy en da es entendida en forma diferente, dependiendo de cada sistema social y econmico existente.4 Por otra parte, se observa que el trmino democracia con frecuencia se acompaa de calificativos. Ello refleja en gran medida un intento de acotar el trmino para lograr darle un significado ms preciso, o bien para caracterizar el campo en que algn estudioso de la materia ubica a la democracia a efecto de delimitarla, medirla, evaluarla o contrastarla con otros sistemas. La democracia adquiere matices de mayor complejidad, debido a que ella se encuentra permanentemente inserta en transformaciones sociales, polticas y econmicas. En consecuencia, la democracia forma su concepto dentro de un proceso dinmico; nunca en forma esttica y sin transformacin alguna. Burdeau parece ver esta misma caracterstica de la democracia cuando sostiene que ...se puede afirmar, sin paradoja, que el uso mismo de las instituciones democrticas provoca la inestabilidad de la nocin de democracia. Si la observacin es fundada conduce a concebir la democracia, no como un estado, sino como un movimiento.5 El aceptar que la democracia adquiere un significado de manera dinmica y no esttica lleva a concluir que aquellos que intenten definir a la democracia en trminos de cmo se configura en un momento preciso, a pesar de emplear el mayor rigorismo acadmico posible, podrn quedar apartados de la realidad por el propio avanzar de lo que una sociedad espera, otorga y demanda de la democracia. En este contexto, las palabras de Arblaster cobran una gran relevancia: To suppose that this century can fix the definition of democracy or, even more arrogantly, that it is in this century that democracy has been finally and definitively realized, is to be blind not only to the probabilities of the future but also to the certainties of the past.6 A la democracia tambin se le atribuyen diversas virtudes que surgen de ideas, impresiones, expectativas, esperanzas y demandas de miembros de una sociedad en bsqueda de una vida ms digna, tanto en la esfera poltica como en la econmica y en la social. Por tanto, no puede perderse de vista que la democracia se ha convertido en un concepto que se extiende
Arblaster, Anthony, Democracy, 2a. ed., Buckingham, Open University Press, 1994, p. 3. 5 Burdeau, George, La democracia, 2a. ed., Caracas y Barcelona, Ariel, 1970, p. 149. 6 Arblaster, Anthony, op. cit., p. 7.
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ms all de una forma de gobierno o sistema poltico como tal. La democracia ha sido, es y ser tambin un ideal a alcanzar por diversas sociedades, y, por ello mismo, sujeta a transformarse de acuerdo con las demandas, expectativas, esperanzas e ilusiones de una sociedad. Un ideal a la luz del cual la realidad sea vista y un futuro a construirse. Refirindose a las expectativas con que se ha rodeado a la democracia, Shapiro y Hacker-Cordn observan que el ideal democrtico vive en una tensin que se ajusta a las realidades polticas en la mayor parte de los sistemas llamados democracias.7 Divorciar lo que la democracia constituye como sistema poltico de las creencias populares que se tienen de ella impide compenetrar su mstica y comprender las razones que le otorgan tan grande importancia en el mundo moderno.8 En la literatura sobre la democracia se encuentra asimismo, que en algn momento fue comn el hablar de los prerrequisitos para establecer un gobierno democrtico, o bien de los requisitos para su mantenimiento y operacin.9 Las propuestas al respecto son variadas y con caractersticas cuestionables en distintas ocasiones. En otros casos, hay quienes en lugar de pensar en prerrequisitos o requisitos han puesto su atencin en las condiciones de la democracia, tal y como lo hace J. Roland Pennock. Este autor encuentra que no es posible identificar una de ellas, que en particular sea necesaria o suficiente para el establecimiento o desarrollo de la democracia. Ello ocurre debido a que tales condiciones son materias de grado, a menudo no estn sujetas a medicin y tienden a intercambiar sus caractersticas con unas y otras. Pennock organiza las condiciones referidas en tres grandes grupos: histricas, socioeconmicas y poltico-culturales. En el primer grupo se encuentra la identidad y lealtad nacional con el sistema de gobierno, as como un sustantivo periodo de constitucionalismo. En el segundo grupo pone a una sociedad necesariamente abierta y al impedimento para que se concentre el poder. En el tercero, ubica a la dignidad, autonoma y respeto a la persona; la creencia en los derechos individuales; la confianza, tolerancia y volun7 Estos autores tambin puntualizan que la democracia igualmente brinda un listado engaoso de prcticas polticas que difcilmente merecen ser calificadas como democrticas. Shapiro, Ian y Hacker-Cordn, Casiano, Promises and Disappointments: Reconsidering Democracys Value, en Shapiro, Ian y Hacker-Cordon, Casiano (eds.), Democracys Value, Cambridge University Press, United Kingdom, 1999, p. 1. 8 Sobre esta consideracin vanse las afirmaciones de Burdeau, George, op. cit., p. 5. 9 Pennock, J. Roland, op. cit., pp. 206-208.
tad de compromiso; una sociedad alfabetizada y educada; compromiso con los procesos y valores democrticos; un espritu pblico; nacionalismo; consenso y compromiso partidista; as como instituciones.10 Finalmente, en sus conclusiones sobre las condiciones de la democracia, Pennock hace referencia a la importancia del constitucionalismo. l argumenta que la lucha de individuos a favor de sus derechos y el enfrentar tiranas que los amenazaban o impedan su ejercicio da base a la teora del mismo, el cual es totalmente compatible con el pluralismo social. Este autor sostiene que la anterior conclusin est reforzada por el hecho de que las ms estables democracias son aquellas donde el constitucionalismo fue firmemente establecido antes de que la democracia fuese altamente desarrollada.11 Por otra parte, tambin se ha sostenido que muy posiblemente la democracia contine siendo un concepto contestatario as como crtico. Por ejemplo, el politlogo Arblaster sostiene: Democracy is likely to remain not only a contestable concept, but also a critical concept; that is, a norm or ideal by which reality is tested and found wanting. There will always be some further extension or growth of democracy to be undertaken.12 Histricamente, se encuentra que la democracia ha sido en algunos tiempos vista por una elite como uno de los peores tipos de gobierno, un gobierno de la muchedumbre. Estudiosos de la materia han destacado este punto en varias ocasiones. As, C. B. Macpherson comenta al respecto que:
Democracy used to be a bad word. Everybody who was anybody knew that democracy, in its original sense of rule by the people or government in accordance with the will of the bulk of the people, would be a bad thing fatal to individual freedom and to all the graces of civilized living. That was the position taken by pretty nearly all men of intelligence from the earliest historical times down to about a hundred years ago. Then, within fifty years, democracy became a good thing.13
Actualmente el consenso mundial es que la democracia constituye un elemento sine qua non de toda sociedad moderna. Aun y cuando ella no sea la frmula perfecta, hoy en da se le considera como la mejor para asegurar
Ibidem, pp. 206-259. Pennock, J. Roland, op. cit., p. 257. Arblaster, Anthony, op. cit., p. 6. Macpherson, C. B., The Real World of Democracy, Oxford, Clarendon Press, 1966, p. 1.
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a la ciudadana su participacin, expresin y decisin tanto en la eleccin como en la operacin de un gobierno. En este sentido, Pennock sostiene que la democracia se ha convertido en la norma, en el ideal al que todos aspiran.14 De igual forma, se presenta como la mejor va para que el electorado emita su juicio sobre las acciones y decisiones de quienes forman parte de un gobierno y representantes de toda institucin u organismo poltico. De hecho, tal y como lo observ desde mediados del siglo pasado el politlogo francs George Burdeau: Para millones de hombres de hoy la democracia es el rgimen que hace del poder el servidor de sus voluntades.15 Si se desea comprender el significado que ha venido adquiriendo en diversos momentos la democracia, resulta esencial que se entienda el desarrollo de las sociedades, de sus aspiraciones, de la formacin y ejercicio del poder que las ha regido. En este orden de ideas, no se pueden hacer a un lado los factores decisivos en la democratizacin de una sociedad, y de la forma en que se nutre y puede avanzar la democracia. Finalmente, hay una cuestin de poder y de su distribucin. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la vida de una sociedad y cultura democrticas involucra valores que determinan la forma en que interacta la gente y se comporta uno frente a otro, ya sea como individuos o como grupos. Respecto a la vida de la democracia, hay un hecho que se presenta con toda claridad como irrefutable. La idea de la democracia ha sido una idea poltica que ha trascendido diversas etapas, ha evolucionado y se ha adaptado para responder a distintas necesidades e incluso intereses a lo largo de la historia. Una reflexin seria sobre la democracia y la relacin que existe entre la idea y la realidad de la misma da lugar a consideraciones significativas. En este sentido, Arblaster observa: ...we discover that common sense is a quite inadequate guide. And the problem of the relation between idea and reality is only one of the difficulties.16 La democracia debe ser revisada a la luz de las realidades en que se pretende que opere. En este sentido, puede encontrarse que la transicin a la democracia a menudo se traduce en un proceso gradual. La gran variedad de formas de ver el significado, las mltiples y variadas caractersticas que pueden adscribrsele, los diversos intentos de aco14 15 16
Pennock, J. Roland, op. cit., p. 217. Burdeau, George, La democracia, cit., p. 154. Arblaster, Anthony, op. cit., pp. 3 y 4.
tarla mediante calificativos, la dinmica que la distingue, as como las expectativas que la rodean como un ideal, reflejan una situacin innegable respecto a la democracia. Ella es que el intento de definirla, de caracterizarla, de acotarla, de plantearla conforme a los ideales que debe perseguir, puede derivar en un ejercicio poco frtil, cuyos resultados sean limitados, parciales o apartados de una realidad total y lleven a formar ideas incluso equvocas. Todo lo anterior no puede formar un obstculo que impida encontrar el alma de las columnas sobre las que se ha venido construyendo la democracia a lo largo de su vida, en las diversas formas que ha tomado y con las distintas atribuciones o expectativas que se le han otorgado. En esta bsqueda hay respuestas indiscutibles. En todo momento la democracia se destaca por un elemento bsico: el gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo, con facultades y controles constitucionales. Necesariamente este elemento requiere para su materializacin y autntica operacin de una condicin fundamental: la participacin ciudadana. En este orden de ideas, es de importancia fundamental que la sociedad est debidamente informada, con acceso a la informacin, que los sistemas y medios de comunicacin estn ampliamente abiertos y accesibles para todo miembro de la sociedad y por ninguna razn que ellos estn bajo el control de unos mismos intereses particulares.17 En una democracia, la participacin ciudadana es condicin sine qua non.18 Ella es fuente de expresin del sentir popular que da lugar a la formacin del consenso social, conforme al cual deben quedar acotadas las decisiones polticas gubernamentales. Por ello, la participacin ciudadana tambin es base de la legitimidad de toda autoridad gubernamental y de las decisiones que esta ltima tome. Una democracia se distingue porque su gobierno es producto del consenso, y no resultado de la coercin. En ella, el gobierno descansa en una legitimidad popular no significando por ello un mero actuar populista, donde la voluntad popular es expresada a travs del voto universal y secreto, de manera peridica y reconocida como autnticamente valedera y definitoria en los resultados electorales. El dere17 Apter, David E., The Politics of Modernization, Chicago, University of Chicago Press, 1965, p. 456. 18 Vaclav Havel, por ejemplo, ha destacado esta caracterstica con las siguientes palabras: Freedom and democracy require participation and therefore responsible action from us all, en Knopf, Alfred A. (ed.), The Art of the Impossible: Politics as Morality in Practice Speeches 1990-1996, Canad, 1997, p. 5.
cho del ciudadano a elegir presupone la presencia de alternativas entre las que pueda pronunciarse a favor de alguna de ellas, a travs de la participacin de un electorado capaz de ejercer tal derecho que, de acuerdo con la teora democrtica, lo hace con un conocimiento y de manera racional. En este sentido, Norberto Bobbio seala que la participacin en la democracia liberal asume que una vez que los ciudadanos adquieren el derecho de elegir a sus gobernantes, ellos estn suficientemente bien informados para votar por el candidato con las mejores calificaciones y virtudes.19 II. MEDIOS DE COMUNICACIN En la opinin de Doris Rniz Caballero, la informacin es una necesidad social y condicin para normar la actuacin de la sociedad, en la bsqueda de soluciones a sus problemas y para lograr su progreso. Ella debe ser, por tanto, un derecho de la sociedad.20 Indiscutiblemente, los medios a travs de su accin informativa contribuyen de manera sustantiva a la formacin del conocimiento poltico ciudadano y a la toma de decisiones por la sociedad en su conjunto. Giovanni Sartori seala en forma sucinta que: Saber de poltica es importante aunque a muchos no les importe, porque la poltica condiciona toda nuestra vida y nuestra convivencia.21 La informacin es un medio indispensable para alcanzar importantes premisas y objetivos de la democracia. De esta forma, a travs de la informacin se pueden obtener los elementos cognitivos necesarios para entender, contextualizar y evaluar los eventos polticos, as como las decisiones gubernamentales; conocer y juzgar los procesos y resultados de programas y polticas de un gobierno; facilitar la comprensin de las autnticas causas, razones u objetivos de los mensajes y propuestas polticas; analizar las respectivas justificaciones de un gobierno, instituto u organizacin polticos, de alguno de sus miembros o representantes y de otros actores polticos, respecto a sus decisiones o acciones; promover el debate ciudadano y brindar a la sociedad elementos indispensables para la solucin de sus problemas. En este sentido, mientras ms se informe y conozca la sociedad sobre las razones y direccin de la poltica, ella tendr una maBobbio, Norberto, The Future of Democracy, Cambridge, Polity Press, 1987, p. 19. Rniz Caballero, Doris, En qu consiste el compromiso de informar al receptor, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVI, nm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 99. 21 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 65.
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yor y ms amplia oportunidad de participar de manera sustantiva en la construccin y operacin de la democracia. En los tiempos modernos, la fuente principal de informacin de la sociedad est constituida por los medios de comunicacin masiva. A travs de ellos, un mensaje o nota informativos alcanzan a un extenso nmero de ciudadanos. Su presencia y fuerza se han incrementado, en la medida en que ha crecido su cobertura a ms individuos. Actualmente, los medios de comunicacin, particularmente la radio y la televisin, ocupan un lugar predominante en la formacin o induccin de la opinin pblica en materia poltica. Los recursos que aplican estos medios para lograr tal objetivo llegan a niveles extraordinarios en trminos econmicos, de tecnologa, de sofisticacin y de impacto. Esta condicin de los medios les otorga a su vez la posibilidad de incidir en diversas formas en el escenario poltico y, por tanto, en la construccin de la democracia en sus diversas etapas de transicin, fortalecimiento, consolidacin y avance hacia nuevos estadios. Paradjicamente, tambin les puede permitir limitarla, erosionarla e incluso destruirla. Sin duda alguna, un elemento esencial para construir la democracia es la participacin de los miembros de una sociedad en los diversos procesos institucionales para la formacin de consensos y decisiones sobre los asuntos o problemas nacionales y de su inters particular. En todo momento la solidez democrtica de este quehacer depender de que la ciudadana est provista con ms informacin veraz, objetiva, completa y oportuna. Sobre lo comentado con antelacin, en ningn momento debe perderse de vista que la informacin a la sociedad es parte sustantiva y primordial de una democracia. La informacin debe ser entendida en un sentido amplio. Es decir, no slo informacin de hechos, sino de anlisis, comentario, debate, discusin, crtica y propuesta. Una sociedad democrtica, por tanto, requiere libertad de informacin y libertad de expresin. Estos elementos dan a los medios de comunicacin su fuerza vital para brindar a la sociedad la informacin requerida para formar juicios y decisiones democrticas, que a su vez sean parte del andamiaje cultural democrtico de un pueblo. En virtud de que tanto la democracia y la informacin encuentran su principal recipiente en cada miembro que integra a una sociedad, resulta necesario formular algunas consideraciones en torno a la importancia de la participacin ciudadana.
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III. PARTICIPACIN CIUDADANA En la prctica de la democracia, histrica y generalmente las sociedades se haban venido limitando bsicamente a elegir a sus representantes y a otorgarles un mandato, para decidir y actuar en torno a distintas materias en el mbito de su jurisdiccin. Sin embargo, hoy en da proliferan numerosas y variadas opiniones o propuestas que muestran una seria insatisfaccin con lo anterior y presentan diversos cuestionamientos al respecto. Con relacin a ello, Juan Carlos Flores Ziga seala que:
...hay una corriente que ha venido tomando fuerza y es la de la repolitizacin de las sociedades, una repolitizacin que no se opone a la teora de la despolitizacin, sino que recoge lo principal de ella y plantea repolitizacin en trminos de conveniencia para la comunidad, combinando las fuerzas sociales y populares en torno a canales de liberacin tradicional, para poder formalizar un sistema y hacer gobernable un sistema poltico. Esto implica necesariamente la participacin profunda, mesurada, calculada si se quiere del periodista en asuntos de la comunidad, la poltica sin mediatizar la vida poltica que es lo que nos tiene hoy enfrentados.22
Para todo aquel que est atento y abierto a las demandas sociales, cada da queda menor duda de que numerosos miembros de la sociedad exigen ms democracia, y que uno de los caminos a travs del cual busca ese avance es teniendo una mayor y ms directa participacin. Esta participacin no se reduce a intervenir en procesos electorales populares, sino que exige los espacios institucionales para que la ciudadana exprese y defina los problemas que le son comunes y prioritarios, as como para proponer e incluso decidir las soluciones que deben ser implementadas por las autoridades pblicas. De seguir avanzando esta tendencia, que bajo cualquier punto de vista debe apoyarse si se est comprometido con el desarrollo genuino de la vida democrtica, indiscutiblemente la participacin ciudadana debe estar apoyada por una informacin slida, oportuna, objetiva, veraz y amplia. Lo anterior hace necesario formular un cuestionamiento sobre los factores y causas propias de los medios de comunicacin, que permiten o impiden a una sociedad conocer sobre las diversas cuestiones pblicas que
22 Flores Ziga, Juan Carlos, La dimensin tica y poltica de la comunicacin, Contribuciones, Buenos Aires, ao XV, nm. 2 (58), abril-junio de 1998, p. 191.
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afectan su vida, as como sobre sus respectivos efectos.23 En este quehacer deben abrirse en toda su amplitud los accesos a la sociedad a efecto de que proponga, decida y elija lo que ms le convenga en su conjunto. Por tanto, los medios, en su quehacer democrtico, adems de brindar una informacin con las caractersticas referidas, deben abrir un foro para el debate pblico que permita al ciudadano dialogar con las autoridades pblicas por medio de vas y formas institucionales, as como opinar, proponer o realizar cualquier contribucin respecto a la toma de decisiones pblicas o en torno a la aplicacin u operacin de polticas gubernamentales de inters de la ciudadana. En una democracia, los medios deben ser vehculos de participacin y expresin ciudadana, ante toda instancia pblica o privada y ante la misma sociedad. Por ningn motivo debe pasarse por alto la relacin que puede guardar la participacin ciudadana con la informacin, conforme a la cual los miembros de una sociedad toman decisiones. Este punto guarda especial importancia dentro de un sistema que aun cuando muestra haber entrado en una etapa de transicin democrtica, exhibe asimismo fuertes rezagos econmicos, sociales y culturales. Al respecto, las palabras del profesor norteamericano Thomas Christiano son ilustrativas:
...the problems of participation and rational ignorance are not the same for everyone. They do not imply that everyone is poorly informed; they lead to deep inequalities of information and influence on collective decision making People are more sophisticated in their abilities to reason to the extent that they are better educated, as well as to the extent that they have the incentives to use sophisticated reasoning.
Asimismo, en opinin de este autor, es ms viable que un individuo que puede razonar sobre la informacin en una forma a la que se refiere como sofisticada, tiene mayores posibilidades que otros de dar sentido a las noticias polticas y relacionarlas con otros eventos y hechos en una forma coherente. De esta forma prosigue Christiano algunos miembros de la sociedad estn en posibilidades de obtener y recibir ms informacin que otros, y, en virtud de tener una capacidad mayor de aprendizaje y razonamiento sobre esas noticias, hacer ms con esa informacin. En las propias palabras de este autor, todo lo anterior se debe a que:
23 Al respecto, Sartori propone que para resolver esto se debe verter nuestro anlisis en la opinin pblica y a lo que sabe o desconoce. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 123.
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It is merely a systematic effect of the division of labor in society that gives some people greater free access to information and greater ability to reason about that information than others The division of labor in society is such that it produces systematic differences of access in information as well as systematic differences in incentive structure for different citizens.24
La democracia exige para su propia vida y fortalecimiento de un gobierno abierto, la participacin de la ciudadana en la definicin de sus problemas y de sus soluciones, y que pueda hacer uso de medios de comunicacin y comunicadores que invariablemente estn a favor de la pluralidad de las posiciones y propuestas polticas que ocurren en la sociedad, y que este quehacer diario se realice con objetividad e imparcialidad, as como con inters social y democrtico. Por otra parte, vinculada de una forma sustantiva, la democracia tambin requiere de una ciudadana con una formacin y conocimientos que permitan darle un sentido, interpretacin, comprensin y racionalidad a la informacin. IV. PRIVACIDAD DEL INDIVIDUO En una democracia se debe tener un cuidado especial para proteger la integridad de cada persona. Una sociedad sin mecanismos que la garantice estar erosionando no slo la libertad individual, sino la de toda ella. En una sociedad democrtica, el individuo debe contar con mecanismos para impedir ataques a su vida privada, a su prestigio o a su reputacin, as como para resarcir toda accin con tales efectos. El sealamiento o imputacin sobre una persona sin fundamento o pruebas, a travs de lo cual se lesiona su probidad, honestidad y honor, afectando su condicin de miembro de una sociedad, es de por s delicado. Sin embargo, esta conducta se agrava sustantivamente cuando quien la realiza es un medio o un comunicador, dados sus alcances de cobertura masiva. En este orden de ideas, resulta conveniente tener presentes las palabras del alemn Schnbohm. De acuerdo con l:
24 Christiano, Thomas, The Rule of the Many, en Fundamental Issues in Democratic Theory, Westview Press, 1996, pp. 110-112 y 115. Asimismo, para un anlisis sobre la forma en que los medios de comunicacin en los Estados Unidos pueden marginar y excluir del mundo de la informacin a individuos que no son de raza blanca, vase a Cambell, Christopher P., Race, Myth and the News, California, Thousand Oaks, Sage Publications, 1995.
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A partir de la posicin especial que detentan las instituciones de los medios de comunicacin masiva en un sistema jurdico democrtico que cumple los requisitos que plantea un Estado de derecho, se desprenden tambin derechos y responsabilidades especficas para quienes se desempean en estos organismos. Un lugar especial ocupa el respeto por el honor del individuo. Un ciudadano lesionado en sus derechos, en particular en lo que atae a su honor y su reputacin por informaciones difundidas en los medios y que no se ajustan a la verdad, en general tiene pocas posibilidades de ver reparado el dao ocasionado.
Este estudioso de la materia seala, asimismo, que ...los lmites que se fijan a los medios deben ser trazados con cierta amplitud para que puedan ejercer debidamente la funcin que les compete. En cualquier caso, los medios debern respetar ciertos lmites en inters de una adecuada proteccin de la personalidad del ser humano.25 Un elemento crucial en la proteccin de la vida privada se encuentra en el trazo de la lnea que divide a la misma respecto de lo pblico. Es decir, en la delimitacin de hasta dnde llegan las fronteras de una y de otra. Este es un tema que invita a diversas consideraciones, pero en las que difcilmente se puede llegar a un acuerdo o conclusin nica. La privacidad no es un concepto sencillo. Sin una intencin de discusin sobre las diversas interpretaciones o definiciones de los lmites que les separan, puede afirmarse que es necesario contar con ciertas bases fundamentales de lo que constituye la vida privada, para que al menos se pueda establecer cierta rea de la intimidad de cualquier individuo que debe ser obligatoriamente respetada. En este sentido, los sealamientos que Belsey hace sobre la privacidad pueden ser de gran utilidad. Para este autor, la privacidad, ms que una forma de vida, es una condicin necesaria; es un requisito sicolgico para una vida satisfactoria. Belsey encuentra que la privacidad responde a la necesidad de ofrecer una autoproteccin contra ataques a la vida personal de un individuo, a travs de brindar una certeza, control y fortalecimiento del sentido de identidad. De acuerdo con este autor, la privacidad reconoce la importancia de no rendir el poder de controlar la propia vida de uno ante alguien ms. Por ello contina Belsey, la privacidad est vinculada estrechamente a los conceptos de autorrealizacin y respeto propio, dignidad y
25 Schnbohm, Horst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, Contribuciones, Buenos Aires, ao XV, nm. 2 (58), abril-junio de 1998, p. 71.
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seguridad personal, autonoma e identidad y, en general, a la integridad de la persona. Asimismo, aade que la privacidad se distingue de las consecuencias de su negacin que representan los sentimientos de falta de defensa, y las sensaciones de temor y vergenza, de sorpresa, tensin y molestia emocional.26 La defensa frente a la intromisin de la vida privada es necesaria en una sociedad. El ejercicio de una libre invasin sobre la vida privada de los miembros de una sociedad simplemente hara intolerable el vivir en ella. Para algunos estudiosos de la materia, la privacidad personal constituye un derecho que slo bajo ciertas circunstancias consideradas de inters pblico puede ser reducido. Es decir, esta posicin justifica el abordar la privacidad de la vida personal de un individuo por los medios, slo cuando se lleva a cabo a favor de un bien mayor.27 Andrew Belsey estima que debe haber lmites a la privacidad, precisamente porque se vive en una sociedad. Cuando esa sociedad aade este autor est basada en una democrtica pero no igualitaria distribucin del poder y privilegios, las conductas de diversos integrantes de esa sociedad deben estar sujetas a un escrutinio pblico.28 Para Belsey, este es el tipo de medios que se requieren en una democracia. Su explicacin es expuesta en los siguientes trminos:
Ordinary members of the public do not have access to this information, which is why a free and fearless press is essential to a democratic society. Unfortunately there are few examples in the world today of the press matching up to this ideal image, part of which is to scrutinize the exercise of power and also, of course, at the same time to respect privacy-where it is due.29
El anterior sealamiento de Belsey incorpora el escrutinio que los medios de comunicacin pueden hacer sobre el ejercicio del poder. Ello, por supuesto, concierne en forma especial a aquellos miembros de la sociedad que tienen una responsabilidad pblica y que a travs del ejercicio de sus facultades y autoridad pueden favorecerse a s mismos, directa o indirecta26 Belsey, Andrew, Privacy, Publicity and Politics, en Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 81. 27 Ibidem, p. 77. 28 Belsey, Andrew, Privacy, Publicity and Politics, op. cit., p. 78. 29 Ibidem, p. 80.
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mente. De igual forma, incluye a aquellos detentadores de un poder econmico, respecto a las fuentes de su riqueza y aplicacin de las mismas, para propsitos opuestos a los permitidos por la ley. En este orden de ideas, Fraga no duda en advertir que Guste o no, la vida privada de los candidatos, jugar un papel ms importante en la comunicacin poltica, por lo menos en el corto plazo.30 Los medios pueden recurrir a frmulas y mecanismos de significativa importancia e impacto para atraer el inters de la ciudadana y ampliar su auditorio. As, se ha observado que ellos pueden estar ms proclives a recurrir a presentaciones de la informacin para despertar emociones y sentimientos positivos o negativos, en lugar de ofrecer informacin que provoque la reflexin, la discusin y racionalizacin entre los miembros de una sociedad, a efecto de que se pronuncien en la defensa de sus intereses o participen en la toma de decisiones que son de prioridad para ellos. En consecuencia, la llave que utilizan los medios de comunicacin para atraer una mayor clientela e incrementar sus ventas e ingresos abre tambin espacios donde se invade la vida privada de los actores polticos.31 Al respecto, Rniz Caballero observa que ...en la lucha de intereses y necesidades informativos, la calidad resulta una gran perdedora. Ello se debe al establecimiento de una ecuacin que identifica al inters del pblico nicamente con una distraccin frvola o vulgar de consumo fcil con un mal gusto.32 Actualmente la invasin a la privacidad del individuo alcanza formas brutales y sin escrpulos. Ella se llega a desarrollar a travs de tcnicas y herramientas por dems sofisticadas y lejanas a la vista de los propios afectados. En este ltimo rubro pueden caer las actividades llevadas a cabo por instituciones gubernamentales de seguridad poltica, e incluso de carcter privado, que utilizan recursos tecnolgicos para la captacin de informacin y la formacin de expedientes conteniendo datos de la ms alta privacidad de un individuo. Esta cuestin guarda por s una importancia mayscula y se constituye como un tema de amplia reflexin, discusin y anlisis. Sin embargo, por lo que respecta particularmente a la privacidad del individuo, lo que es de sustancial relevancia es la difusin de esos contenidos por los medios de comunicacin. Al respecto, se han suscitado mltiples y varia30 Fraga, Rosendo M., Anlisis de la opinin pblica y su impacto en la sociedad, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVI, nm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 57. 31 Graber, Doris A., Mass Media and American Politics, 5a. ed., Washington, Congressional Quarterly, 1997, p. 245. 32 Rniz Caballero, Doris, op. cit., p. 101.
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dos debates y argumentos sobre el derecho de los medios a publicar tal informacin. La justificacin mayormente utilizada por los medios para fundar ese actuar es que ellos tambin tienen como cometido principal el de informar sobre variadas cuestiones de inters para diversos integrantes de la sociedad. Ello incluye, entre otras materias, lo que organizaciones e instituciones, pblicas o privadas, o representantes de las mismas y los propios miembros de la sociedad desean dar a conocer al resto de la ciudadana, as como lo que la sociedad debe conocer respecto al desempeo de las facultades y obligaciones de aquellos que detentan un poder poltico en un cargo pblico, as como sobre las actividades financiero-empresariales de aquellos que detentan un poder econmico. Respecto a las fronteras hasta dnde pueden ticamente llegar los medios de comunicacin masiva en lo correspondiente a la privacidad del individuo, ya sea en su calidad de servidor pblico o como poltico, es til formular algunas reflexiones. Para comenzar, se podra pensar sobre la medida en que este grupo de individuos puede gozar del derecho a la privacidad de la misma forma que cualquier otro ciudadano. Al respecto, se llegan a encontrar declaraciones que indican que cuando un ciudadano desempea un cargo pblico o poltico, este hecho le reduce el mbito de su privacidad. Por ejemplo, en la Gran Bretaa se registra la declaracin de un miembro de la Casa de los Comunes del Partido Conservador en el sentido de que cuando un ciudadano decide ocupar un cargo pblico, l cede en cierta forma un poco de su derecho a una privacidad.33 Respecto a esta aseveracin, cabe hacer diversas observaciones. Desde un punto de vista jurdico, o se tiene un derecho o no se tiene, pero nunca se tiene un poco o se pierde un poco de l. La condicin de actuar como persona pblica no debe ser factor que disminuya o ample un derecho, como es aquel a la privacidad. Tomando como base que la privacidad es necesaria para proteger el desarrollo de todo individuo en su calidad de ser humano, sta no puede ser limitada o a contrario sensu ampliada, cuando se trata de ejercerla por servidores pblicos o polticos. De esta forma, puede afirmarse que estos individuos pblicos no son distintos a cualquier otro ciudadano.34
33 Vase el debate que dio lugar al reporte denominado Younger Committee Report. House of Commons, July 13th, 1972; citado en Jones, Mervyn, Privacy, Newton Abbot, David & Charles (eds.), 1974, p. 193. 34 Bok, Sissela, Lying: Moral Choice in Public and Private Life, Londres, Quartet, 1980, p. 176.
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Por supuesto, el consentimiento de un individuo para divulgar informacin sobre actividades privadas que involucran actos criminales, corrupcin o incumplimiento de responsabilidades pblicas resulta innecesario. Se podra aadir que servidores pblicos y polticos deben tener el derecho a la privacidad para ser ejercido en toda su plenitud, y que slo cuando sus conductas, actitudes y formas de vida estn fuera de la ley o provocan el escndalo popular por su frivolidad, exhibicionismo o indiscrecin, ellas rebasan las fronteras del mbito de una vida privada. Sin embargo, cualquier hecho justificado que d lugar a informar sobre la conducta de un servidor pblico o poltico debe concentrarse en quin ha incurrido en tal irregularidad, y por ningn motivo debe servir como pasaporte para penetrar en la vida privada de familiares o relaciones personales que no estn vinculados con la comisin del ilcito. Los medios de comunicacin deben poner especial atencin para alcanzar ciertos objetivos necesarios en la prctica de la vida democrtica. Entre ellos est el brindar informacin sobre los aconteceres que tienen un significado de trascendencia por lo que toca a la formacin del destino de un pas y su sociedad, as como ser contrapeso, escudriador y expositor de los excesos de poder. Su atencin principal no debe concentrarse en la vida privada y en la bsqueda de irregularidades en la intimidad de los servidores pblicos o polticos, sino en las conductas de estos individuos, que por la comisin de actos contrarios a la ley causan un dao a la propia sociedad y merman la vida democrtica. Sin duda alguna, la investigacin informativa y reporte noticioso de los medios sobre el ejercicio del poder, de su incumplimiento o mal uso por servidores pblicos o polticos, no puede frenarse aducindose una invasin a la privacidad de los mismos. Las palabras de Belsey son elocuentes en este contexto: ...in a genuinely democratic society it would be unthinkable for the press to invade anyones privacy. It would have better things to do, and would be content to do them.35
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Belsey, Andrew, Privacy, Publicity and Politics, cit., p. 91.
CAPTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO I. Alcance e influencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La presentacin meditica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Radio y televisin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 26 29 29 31
CAPTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO
Los que slo por la suerte se convierten en prncipes poco esfuerzo necesitan para llegar a serlo, pero no se mantienen sino con muchsimo... Estos prncipes no se sostienen sino por la voluntad y la fortuna cosas ambas mudables e inseguras de quienes los elevaron; y no saben si pueden conservar aquella dignidad. MAQUIAVELO Todos los caminos llevan al raiting. V. TRUJILLO BROZO Sin visin ni experiencia, los tiempos no cuentan. Nada urge, porque se cree que lo importante es estar sentado en el cargo y mantener el rating en las encuestas.
Manuel CAMACHO SOLS Independientemente de su carcter privado o no, los medios realizan un quehacer y vierten sus resultados en el mbito pblico, dentro del cual tiene un lugar predominante el poltico. En este sentido, Thomas Janoski afirma que:
the media as private corporations or public agencies are inherently and overwhelmingly in the public sphere, despite their possible overlap with the market or state spheres. To a large degree, they interpret, manage, and even constitute large segments of public discourse... In as much as media organizations are private, they, like other corporations, are based in the
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market sphere. But whether the media are private or public, they clearly reside in the public sphere.36
Esta incidencia en el mbito pblico es intrnseca a la accin de los medios. El sealamiento de Hugo Osorio en este sentido es sumamente claro: Lo fundamental es insistir en que toda informacin noticiosa, para serlo, debe de gozar de importancia para el grupo social al que est destinada, es decir, debe ser pblica o potencialmente pblica.37 Dentro de la incidencia de los medios en el mbito pblico, su trabajo y actuacin en el campo de lo poltico ocupa un lugar predominante y de gran relevancia. Para comprender la magnitud poltica de los medios, se debe tomar en cuenta como una base fundamental el hecho de que comunicar es una condicin indispensable para hacer poltica. Con su uso, los actores polticos buscan convencer a una ciudadana, justificarse ante ella y lograr una aprobacin que legitime sus acciones. En la relacin medios y espacio poltico, Woldenberg encuentra un vnculo, que expone con las siguientes palabras: ...comunicacin y poder tienden a alimentarse mutuamente.38 Respecto a la relacin entre medios y el espacio poltico, se puede sostener que entre ellos se forma un vnculo construido por acciones y reacciones que se generan por ambos. De esta manera, la informacin presentada por los medios sobre un evento poltico incide en el campo poltico sobre la sociedad, instituciones y actores polticos, produciendo otras acciones por parte de estos ltimos, los que a su vez generan otras reacciones de los medios, y as sucesivamente. En la opinin de especialistas en la materia como Nimmo y Combs, los medios de comunicacin y los comunicadores se han convertido en los principales vehculos de mediacin entre la gente y el mundo, a travs de la informacin de noticias y presentacin de reportajes sobre eventos locales e internacionales.39 Ellos tienen la posibilidad de actuar como mediadores de la ciudadana frente al gobierno y, a su vez, como agentes de informacin
36 Janoski, Thomas, Citizenship and Civil Society, Cambridge University Press, United Kingdom, 1998, p. 15. 37 Osorio Melndez, Hugo, La informacin: un derecho individual de bien pblico, Contribuciones, Buenos Aires, ao XV, nm. 2, abril-junio de 1998, p. 11. 38 Woldenberg, Jos, De la pluralidad en los medios, Medios, democracia y fines, Mxico, UNAM, Fundacin Friedrich Naumann, 1990, p. 23. 39 Nimmo, Dan y Combs, James E., Political Communication, Nueva York, Longman, 1983, p. 12.
LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO
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para la sociedad. En este sentido, Gouldner sostiene que los medios de comunicacin se ubican entre la sociedad, por un lado, y las instituciones, organizaciones, movimientos o las elites hegemnicas, por el otro.40 Por su parte, Jay Blumler afirma que en la medida en que la confianza en instituciones sociales y pblicas por parte de la ciudadana ha declinado, el electorado ha encontrado a los medios de comunicacin como fuentes de credibilidad y formacin de sus opiniones y actitudes sobre diversas cuestiones.41 La actuacin e impacto de los medios dentro del escenario poltico contiene elementos que pueden llegar a ser determinantes en el desarrollo de una sociedad y, por tanto, debe ser materia de un permanente y serio anlisis en todo sistema poltico especialmente en uno democrtico o que aspira a serlo. Sobre esta importancia que debe otorgarse a los medios, Allan R. Ball afirma que dado el tamao de los electorados modernos, la creciente complejidad administrativa de la maquinaria gubernamental y las avanzadas tcnicas de manipulacin masiva, el control y efectos de los medios de comunicacin masiva son de las ms importantes consideraciones en todos los sistemas polticos.42 Dentro de ese anlisis, resulta indispensable contar con elementos que permitan tener un conocimiento sobre el alcance, influencia y poder de los medios. Para Guillermo Sandoval Vsquez, la realidad en que opera actualmente la poltica respecto a los medios de comunicacin comienza a alejarse del espacio tradicional de los partidos y a instalarse cada vez ms en el espacio meditico.43 En tal orden de ideas, el acadmico chileno advierte que esta nueva realidad
...puede ser una oportunidad histrica, por la velocidad de la expansin tecnolgica, capaz de ayudar a quemar etapas en la construccin de una sociedad ms democrtica. Pero si el hombre de esta era no logra manejar40 Gouldner, Alvin W., The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future Ideology, Nueva York, Seabury, 1976, p. 15. 41 Blumler, Jay, Election Communication and the Democratic Political System, en Paletz, D. L. (ed.), Political Communication Research: Approaches, Studies, Assessments, Norwood, Ablex, 1987, p. 170. 42 Ball, Allan R., Modern Politics and Government, 2a. ed., Hong Kong, The Macmillan Press Ltd., 1977, p. 133. 43 Sandoval Vsquez, Guillermo, Lo prudente es la audacia, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVII, nm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 160.
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la adecuadamente, puede tambin transformarse en generadora de brechas ms amplias entre sectores sociales al interior de nuestras naciones, o entre stas.44
Los medios, por su parte, operan, asimismo, con su propia agenda. La importancia de esta agenda de los medios ha sido enfatizada por McCombs, como un importante elemento que ocupa un lugar de especial relevancia en los procesos polticos. Desde esta perspectiva, es posible entender que el ciudadano no est en posibilidad de conocer, saber o tener informacin sobre todos y cada uno de los elementos y caractersticas de los eventos polticos que ocurren en el mundo, y que slo absorbe o toma conocimiento sobre aquellos que son reportados o enfatizados por los medios de comunicacin.45 En un intento por explicar cmo y por qu los actores polticos y autoridades pblicas forman sus agendas, y, de la misma forma, los medios hacen lo propio con las suyas, as como la forma en que ambas partes estn vinculadas en la presentacin de la realidad poltica, Molotoch y Protess ofrecen su argumentacin a travs de un modelo que denominan ecolgico. Ese modelo es explicado de la siguiente forma:
media effects are embedded in the actions of the policy actor, just as the policy actors own behavior comes to be reflected in journalists formulations. Media and policy are part of a single ecology in which cultural materials cumulate and dissipate, often imperceptibly, throughout a media policy web.46
Trasladando la importancia de la integracin de la agenda informativa de los medios a los procesos electorales en particular, David Weaver afirma que los medios son factores determinantes en la definicin de la importancia pblica de diversas cuestiones que ocurren en ese mbito.47 Por lo
Ibidem, p. 161. McCombs, Maxwell, The Agenda/Setting Approach, en Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), Handbook of Political Communications, Beverly Hills, California, 1981, pp. 121-140. 46 Molotoch, Harvey L. et al., The Media-Policy Connection: Ecologies of News, en Paletz, D. L. (ed.), Political Communications Research: Approaches, Studies. Assessments, 1987, p. 28. 47 Weaver, David, Media Agenda-Setting and Elections: Assumptions and Implications, en Ablex, Paletz, D. L. (ed.), Political Communication Research: Approaches, Studies. Assessments, Norwood, 1987, p. 186.
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anterior, instituciones, organizaciones y actores polticos buscan en una forma u otra incidir a su favor o en contra de sus opositores en la formacin de las agendas de los medios de comunicacin. Esta actividad, sin embargo, puede estar estrechamente cerrada al paso de la influencia de esos actores polticos, o estar sujeta a factores y variables formadas por realidades o coyunturas de diversos rdenes.48 I. ALCANCE E INFLUENCIA El alcance e influencia de los medios de comunicacin masiva han sido materias de discusin que se remontan desde aos atrs. Por ejemplo, Michael Gurevitch y Denis McQuail sealaron desde 1983 que la discusin sobre esta problemtica llevaba una duracin de entre setenta a setenta y cinco aos.49 A lo largo de este tiempo, la interpretacin sobre el alcance e impacto de los medios ha ido variando. La opinin dominante ha seguido un movimiento pendular que parte de una amplia creencia de que los medios determinan profundamente las actitudes de la ciudadana, hacia la idea de que lo anterior no es cierto y de nuevo un regreso a una conviccin de que los medios en efecto constituyen un factor central y determinante en la formacin y gua de la opinin pblica. En este recorrido pendular se observa que en las dos primeras dcadas del siglo XX prevaleci la idea de que los medios contribuan determinantemente a formar las ideas predominantes de la sociedad. Uno de los principales intrpretes de esta condicin fue Walter Lippmann, cuya opinin ejemplific la visin de una sociedad como una sociedad de masas, con una mayora de individuos manipulados por una pequea elite. Esta interpretacin se apoy en gran parte en la presencia del desarrollo de una prensa con mayores alcances sobre la poblacin, en conjunto con la fuerza que tomaban la radio y el cine, lo cual se conjugaba con las formas que iban tomando los movimientos polticos
48 Para ver una opinin sobre la forma en que puede darse una colaboracin entre los actores polticos y los medios de comunicacin, en el anlisis de los factores involucrados en la integracin e implementacin de las polticas gubernamentales sin tocar el meollo de la integracin de la agenda de los medios, resulta interesante ver el trabajo de John Greenaway sobre el caso de la Gran Bretaa. John Greenaway, Steve Smith y John Street, Deciding Factors in British Politics. A case Studies Approach, Londres, Routledge, 1992. 49 Gurevitch, Michael y McQuail, Denis, Mass Communication Theory, Beverly Hills, California, Sage, pp. 176-178.
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masivos, especialmente aquellos conducidos por una ideologa fascista, que hicieron amplio uso de impactantes instrumentos de propaganda.50 Las conclusiones que prevalecieron durante ese periodo carecieron de un anlisis y datos acadmicos. Ellas descansaron bsicamente en apreciaciones y observaciones guiadas por un sentido comn. A partir de 1930, la academia comenz a otorgar un anlisis ms sistemtico al estudio de la comunicacin masiva. Los resultados predominantes dieron lugar al establecimiento de la tesis de los efectos mnimos de los medios sobre la ciudadana. De esta forma se sostuvo que los medios de comunicacin por s mismos eran virtualmente impotentes para formar o guiar la opinin pblica, y que sta se integraba y diriga en la interaccin que ocurra en el seno familiar, en las reuniones con amigos y compaeros de trabajo. Esta corriente de interpretacin prevaleci hasta finales de los aos cincuenta. A partir de entonces, vuelve a cobrar fuerza la otra, que observa a los medios de comunicacin como factores determinantes sobre la formacin de la voluntad de la ciudadana. La visin predominante actual es que los medios de comunicacin no slo tienen un indiscutible poder econmico y poltico, sino que adicionalmente ejercen una influencia real y eficaz en la construccin e induccin de la opinin pblica. La actual interpretacin es ms compleja en contraste con la idea inicial de que los medios influan para determinar lo que al ciudadano le gustaba o disgustaba, y, por tanto, favoreca o rechazaba. Por principio, ella considera que los medios no slo ofrecen informacin, sino tambin marcos conceptuales. Conforme a ellos, la informacin y opiniones se construyen para lograr fines determinados. En consecuencia, no siempre brindan la visin de los hechos con objetividad e imparcialidad. Estudiosos de este fenmeno, como Bernard Cohen, observan que los medios no tienen que ser exitosos todo el tiempo y en cada ocasin para convencer a su auditorio lo que tienen que pensar, pero son impresionantemente exitosos en transmitir elementos informativos que inciden sustantivamente para formar una visin acerca de un evento poltico.51 Actualmente es un hecho el que los avances tecnolgicos permiten a los medios alcanzar a millones de individuos simultneamente. Los testimonios al respecto abundan. Por ejemplo, el autor del Homo videns afirma
Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, Harcourt Brace, 1922. Cohen, Bernard, The Press and Foreign Policy, Princeton, Princeton University Press, 1963, p. 13.
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que Nos encontramos en plena y rapidsima revolucin multimedia.52 Este desarrollo de los medios ha hecho ms pronunciada su presencia y utilizacin en el campo de la poltica. Distintos analistas encuentran que este crecimiento y cobertura de los medios ha tenido un sustantivo impacto en el mbito poltico. Al respecto, Flores Ziga seala que tal hecho ha llegado a producir ...que medios de comunicacin y comunicadores sean punto de vinculacin entre gobernantes y gobernados.53 Este autor tambin apunta que La poca contempornea puede denominarse la era de la tele poltica. El dominio en expansin de los medios audiovisuales sobre la sociedad ha cambiado la manera de hacer poltica.54 El crecimiento tecnolgico y la ampliacin de la cobertura ciudadana de los medios con una impactante incidencia en el espacio poltico es un fenmeno que seguir estando presente. Difcilmente podra alguien sustentar sobre bases slidas lo contrario. Es de preverse que las herramientas y mtodos de la comunicacin seguirn aumentando, perfeccionndose y utilizndose con propsitos polticos sobre la ciudadana. Se observa por otra parte que los medios de comunicacin han adicionado ininterrumpidamente o complementado la cobertura de distintos eventos polticos, particularmente sobre las campaas electorales con la promocin y presentacin de entrevistas y debates de los candidatos. No puede perderse de vista que hoy en da la conduccin de las campaas electorales est sustantivamente influida por la accin de los medios, particularmente a travs de los mensajes que ellos envan al electorado, las noticias positivas o negativas que generen, la creacin de una buena o mala imagen de su candidato y las herramientas de persuasin que brindan diversos especialistas en comunicacin. Ah tambin se hace presente la participacin de comentaristas expertos, as como la exhibicin de reportajes sobre las cuestiones que ocupan un lugar especial en la opinin pblica, y en los que se abre un espacio de participacin a la ciudadana interviniendo con la formulacin de preguntas y sealamientos por va telefnica. Todo ello incide sustantivamente en la formacin de la opinin pblica y en la decisin del electorado. Lo expuesto anteriormente indica que la penetracin y la influencia de los medios son por dems amplias y vigorosas. Asimismo, se observa que ellos
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 11. Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 177. Ibidem, p. 182.
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participan en el espacio poltico en proporciones y con efectos tales, que encuentran las puertas abiertas para configurarse en factores reales de poder. II. PODER En 1924 Weber destac la relacin de los medios con los partidos polticos, con el mundo de los negocios y con los diversos grupos e intereses que buscan ejercer para su provecho una influencia sobre la sociedad.55 Actualmente los medios son vehculos amplia e intensamente utilizados a diario por instituciones, organizaciones y actores polticos, as como por empresas privadas y sus representantes, para hacer llegar sus mensajes a la ciudadana. Por lo que toca al mbito pblico, ello ocurre particularmente en pocas de procesos electorales. Al respecto, Splichal considera que en total contradiccin con las ideas clsicas del pluralismo democrtico, se ha hecho claro que la capacidad persuasiva de los medios es mayor en los pases con democracia plural que en sociedades totalitarias.56 Diversos estudiosos de la materia otorgan a los medios de comunicacin un importante poder en su actuar, presencia e influencia. Entre otros sealamientos hechos por ellos, est la observacin de que las condiciones actuales evidencian que los medios tienen un libre acceso para definir de manera activa la realidad poltica. Ello ocurre particularmente a travs de los procesos de obtencin, cobertura, produccin y presentacin de noticias. De esta forma, el electorado recibe una presentacin final de los aconteceres polticos, en un momento dado. As, los medios y comunicadores encuentran el espacio para dar un significado poltico a las noticias y difundirlo con un impacto sobre la sociedad y la formacin de su opinin.57 En este orden de ideas, Ericson, Baranek y Chan explican que los medios pueden regir la informacin a favor de sus propios intereses. Estos analistas aaden que los medios tambin participan como protagonistas de
55 Weber, Max, Toward a Sociology of the Press, Journal of Communication, 26, 3, 1976, p. 99. 56 Splichal, Slavko, Public Opinion. Developments and Controversies in the Twentieth Century, Maryland, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1999, p. 86. 57 Gerstle, J. et al., Television News and Construction of Political Reality in France and the United States, en Kaid, L. L., Glester, J. y Sanders, K. R. (eds.), Mediated Politics in Two Cultures: Presidential Campaigning in the United States and France, Nueva York, Praeger, 1991, pp 119-143.
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eventos polticos.58 Maria von Harpe, cuidando no otorgar un lugar exagerado a los efectos de los medios, reconoce sin embargo su importancia sobre la poltica y formacin de la opinin pblica. De esta manera, ella sostiene respecto a los medios que:
...a menudo se sobrestima su efecto sobre la poltica y la opinin pblica en un sistema poltico abierto (democracia). Por supuesto, los medios pueden influir sobre la poltica, ya que participan en el proceso de la formacin de la opinin pblica. No obstante, no se puede determinar en qu medida los medios ejercen influencia. En especial, no se puede determinar el efecto a largo plazo. Esto es tan complicado, porque los receptores mediales no constituyen un grupo homogneo.59
Otorgndole a los medios una mayor influencia, el profesor en ciencias polticas y de la comunicacin, Stefan Reiser, afirma que:
existe una amplia dependencia entre los procesos polticos y los medios masivos. Estos ltimos seran los que dominan en la discusin pblica en torno a controversias sociales, los que fijan las prioridades para los ciudadanos y partidos polticos y determinan las interpretaciones de la realidad poltica... Desde la perspectiva de la ciencia poltica, en este contexto se formula la tesis del poder o del predominio de los medios masivos.60
Por su parte, el poltico Vclav Havel apunta que hay una fuerza con una enorme influencia en la poltica. Esta fuerza son los medios de comunicacin masiva. De acuerdo con su experiencia personal, Havel comenta que slo hasta cuando el destino lo llev al campo de la alta poltica se dio cuenta totalmente del doble filo que representa el poder de los medios. Asimismo, aade que este doble filo no es exclusivo en los medios, sino que es un factor o expresin de la naturaleza dual de la civilizacin actual.61
58 Ericson, R. V. et al., Representing Order, Milton Keynes, Open University Press, 1989, pp. 12 y 16. 59 Von Harpe, Maria, La influencia de los medios de comunicacin masiva en la poltica americana, en en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicacin, democracia y poder, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 100 y 101. 60 Reiser, Stefan, Poltica y medios de comunicacin masiva en la campaa electoral, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicacin, democracia y poder, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 166 y 167. 61 Havel, Vclav, op. cit., p. 227.
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Con el propsito de subrayar el poder de los medios en la seleccin y presentacin de la informacin, Rolke observa que la poltica de informacin que realizan las organizaciones interesadas en obtener intervencin, como son los partidos polticos ...silenciosamente ha avanzado hasta cubrir una creciente porcin de la tarea de investigacin, en tanto que los medios se han concentrado en el rol de seleccionar informacin.62 El papel hegemnico que pueden jugar los medios ha sido objeto de observaciones tanto negativas como positivas. De esta manera, como ejemplo del primer caso pueden citarse las afirmaciones de Ralph Miliband, quien sostiene que los medios de comunicacin en todas las sociedades capitalistas han sido consistente y predominantemente agentes de un adoctrinamiento conservador.63 En contraste, hay quienes ven positivo ese papel de los medios, porque ofrece los canales de expresin de una sociedad y de los valores sobre los que est construida, reafirmndolos y fortalecindolos. En este sentido, se argumenta que los medios contribuyen a mantener un consenso informando sobre eventos y procesos polticos, en una forma favorable al orden establecido. Sin embargo, este ltimo punto de vista tambin puede ser considerado como contradictorio con la vida democrtica. Por ejemplo, Chomsky y Herman exponen la forma en que los medios en los Estados Unidos han presentado en forma constante y repetida a esa sociedad una visin del mundo y sus conflictos, la cual responde a los propios intereses de la industria militar norteamericana.64 Por su parte, Williams observa que la presencia hegemnica de los medios no es obligatoriamente una regla. De acuerdo con este autor, las elites no siempre obtienen un xito en sus intentos de dictar la agenda poltica. Particularmente sobre la elite poltica, Williams considera que una ventaja de que sta no sea homognea es que, consecuentemente, se producen divisiones que se reflejan en los reportajes de los medios.65
62 Rolke, Lotear, La funcin social constitutiva de las relaciones pblicas. Una contribucin a la discusin sobre una teora cientfica de la comunicacin, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVII, nm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 22. 63 Miliband, Ralph, The State in Capitalist Society, Londres, Quartet, 1973, p. 200. 64 Vase la obra de Chomsky, N. y Herman, E., Manufacturing Consent, Nueva York, Pantheon, 1988. 65 Williams, K., The Light at the End of the Tunnel: The Mass Media, Public Opinion and the Vietnam War, en Elridge, J. (ed.), Getting the Message: News, Truth and Power, Londres, Routledge, 1993, p. 326.
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III. LA PRESENTACIN MEDITICA Los medios exhiben los eventos polticos y sus interpretaciones, a travs de presentaciones que adoptan un formato base. Este quehacer no es obra de una sola persona, sino resultado de la interaccin de diversos participantes, sobre los que incide la competencia, entre otros de empresas de medios e instituciones polticas. En el mundo de los medios de comunicacin masiva, actualmente ocupan un lugar predominante la prensa, la radio y la televisin. Por su propia naturaleza y caractersticas, cada uno de esos medios tiene una participacin y vinculacin propias con la poltica. 1. Prensa Por lo general la prensa concibe en mucho su papel como un agente articulador de la opinin. Este quehacer se hace ms evidente en tiempos electorales. La prensa tiene vehculos y recursos de participacin o intervencin poltica por dems sofisticados, que utiliza a travs de distintos formatos. En este mbito destaca la parte editorial, dirigida en muchas ocasiones, tal y como lo sealan Hall, Crichter, Jefferson, Clarke y Roberts, a articular lo que los editores del peridico consideran que representa el sentir de sus lectores o lo que sus lectores estn dispuestos a acreditar como cierto y valedero.66 Por su parte, J. Gripsund encuentra que la prensa en particular ha funcionado como un instrumento o foro para la discusin pblica, racional, crtica y sin sesgos, sobre intereses comunes en materia de poltica y cultura.67 La incidencia que los diarios tienen en el campo de lo poltico puede ser a travs de distintos formatos. Uno de ellos lo constituyen los editoriales. Por regla general los comentarios o sealamientos hechos en los editoriales de los diarios concentran expresiones de opinin subjetiva, que en raras ocasiones estn firmados por un articulista o periodista. El vnculo entre el editorial de un peridico y las creencias o convicciones de sus lectores no llega a ser un fenmeno total y absolutamente de66 Sobre esos puntos de vista, vase el trabajo de Hall, S. et al., Policing the Crisis, Londres, MacMillan, 1978. 67 Gripsund, J., The Aesthetics and the Politics of Melodrama, en Kahlgreen and Sparks (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1992, p. 89.
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mostrable. Sin embargo, no puede ignorarse que hay espacio para el inters comercial o poltico por parte del peridico para presentar una posicin o abordar temas en la forma en que su segmento de lectores los acepta o, en todo caso, no se ofende o desinteresa. El periodismo tambin utiliza otros formatos, tales como columnas, artculos especializados o de actualidad, as como comentarios, en donde se expresa y se acredita su respectiva autora. Dentro de estos formatos, encuentran un espacio de expresin y opinin diversos participantes, como acadmicos y especialistas en una materia, autoridades sobre diversos tpicos, y figuras polticas con un reconocimiento pblico. Estos actores buscan y llegan a recibir en menor o mayor grado un reconocimiento de veracidad y credibilidad en materia poltica por el lector de un peridico o revista. Por lo general, ellos son factores de formacin de la opinin pblica, articuladores de la opinin, guas para la integracin de la agenda informativa y fuentes de evaluacin del desarrollo de los procesos polticos. Una caracterstica fundamental que en especial debe guardar un comunicador profesional de este gnero es la de tener una objetividad e imparcialidad sobre el anlisis de los eventos que ocurren en el escenario poltico, con especial atencin sobre aquellos que no estn al alcance de la vista comn de la ciudadana, y presentarlos con el razonamiento, fundamentacin y anlisis necesarios para que tengan sentido y comprensin para la ciudadana. Otra caracterstica de este gnero de comunicadores es la de ser conocidos y estar compenetrados en el escenario de la poltica, lo que les puede permitir un mayor acceso y discernimiento informativo. En este orden de ideas, el punto bsico y sustantivo es la credibilidad apoyada en el profesionalismo y la autoridad moral del comunicador. En las columnas, artculos o comentarios periodsticos, sus autores seleccionan y abordan el tpico que consideran con mayor relevancia, y presentan a los lectores datos, comentarios y evaluaciones al respecto. Los columnistas, articulistas o comentaristas tambin toman como fuentes sustantivas de informacin a los propios actores polticos o servidores pblicos, ya sea de manera confidencial o abierta. Algunos de estos comunicadores tienen sus antecedentes como periodistas, pero tambin hay quienes ocupan o anteriormente han ocupado cargos polticos, cargos dentro de la administracin pblica o han estado involucrados en procesos polticos. Otro formato de periodismo lo representa el uso del humor, la stira, la irona y el doble sentido para realizar comentarios sobre cuestiones y acto-
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res polticos, sin dejar de enviar mensajes u opiniones fundadas y serias. En esta misma vertiente de caractersticas tiene un lugar especial el caricaturismo. 2. Radio y televisin Por su parte, la radio y la televisin pueden integrar formatos que dan lugar a la integracin de plataformas para el intercambio de puntos de vista polticos. A travs de programas dirigidos por un conductor que idneamente debe guardar una actitud imparcial, se presentan debates entre un nmero de participantes, cada uno de ellos sustentando una posicin en el espectro poltico partidista, o escenario poltico, sobre el tpico en cuestin. Tambin se cuenta con la intervencin de expertos en las diversas materias de relevancia que integran al evento poltico. Dentro de estos formatos se abre la participacin al auditorio, a travs de la formulacin de preguntas a alguno o algunos de los miembros que integran a los representantes de las diversas posiciones polticas que debaten, o bien emitiendo una opinin personal sobre el asunto y forma en que lo est abordando alguno de esos participantes. En este grupo de programas de discusin y participacin de una audiencia, como lo sealan Livingston y Lunt, se establecen nuevas formas de relacin entre polticos o expertos en tpicos polticos y la ciudadana. En este contexto sealan los autores referidos, polticos, expertos y ciudadanos en general tienen al menos la oportunidad de compartir conocimientos y discutir las experiencias que viven en el acontecer diario sobre diversas cuestiones polticas, donde se haga referencia a posibles soluciones o frmulas para enfrentar los problemas.68 En este contexto, puede considerarse que los medios de comunicacin y comunicadores contribuyen al desarrollo de la democracia al estar actuando como vnculo mediador e informativo entre la sociedad y la poltica y sus actores, brindando a los ciudadanos un acceso a la informacin, as como a la expresin, y abriendo a los polticos un canal institucional de comunicacin con ellos. Por regla general, en este formato por ningn motivo puede ignorarse que los programas que lo utilizan no estn libres de control, y que ellos pueden recibir por el medio de comunicacin en cuestin una cuidadosa supervisin sobre la seleccin de los tpicos a tratar,
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Livingstone, S. y Lunt, P., Talk Show Democracy, Londres, Routledge, 1994, p.
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participantes que intervendrn, registros y controles para la transmisin de preguntas y opiniones del pblico, as como sobre mecanismos para asegurar la confrontacin de opiniones. La personalidad y prestigio de un comunicador son elementos contundentes para lograr una independencia de los factores referidos. Sobre la importancia de los medios para la difusin de la informacin e ideas, poniendo un nfasis especial a la televisin, Sartori advierte que Siempre se le ha atribuido a la prensa, a la radio y a la televisin un especial significado democrtico: una difusin ms amplia de informacin y de ideas. Pero el valor democrtico de la televisin en las democracias se va convirtiendo poco a poco en un engao: un demo-poder atribuido a un demos desvirtuado. Citando las palabras de Ionescu, Sartori aade: El hecho de que la informacin y la educacin poltica estn en manos de la televisin... representa serios problemas para la democracia. En lugar de disfrutar de una democracia directa, el demos est dirigido por los medios de comunicacin.69 Al igual que con los medios escritos, en la radio y la televisin tambin se pueden encontrar formatos de programas que permiten al comunicador ir ms all del mero reportaje poltico y adentrarse en el escenario de una participacin poltica ms activa. En este mbito encuentran un espacio de mayor intervencin expertos o especialistas en algn tpico poltico, donde pueden expresar sus personales puntos de vista, opiniones e interpretaciones ante una audiencia. Por otra parte, los conductores de programas de radio o televisin llegan a tener una gran presencia a travs del uso del formato de entrevista a actores polticos. En este tipo de formato concurren elementos de reportaje, comentarios y anlisis. En ocasiones se puede observar que los entrevistadores van ms all de simples cuestionamientos y asumen una posicin crtica o incluso de oposicin frente a la de algn participante entrevistado. En tiempos recientes se observa un avance de la presencia de participantes cuyo origen o formacin no es la de un medio de comunicacin o como comunicador, sino que encuentran su presencia fundada en logros o reconocimientos acadmicos. En este espacio tambin participan polticos retirados y con buen prestigio, as como individuos que a travs de algn mecanismo legitimador obtienen un nivel de expertos en un tpico poltico en particular. En el mbito de los medios de comunicacin, la participacin de estos expertos contribuye a
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 130.
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su vez, a formar autoridad y credibilidad en las noticias ofrecidas por el medio en cuestin. En este espacio, coyunturalmente en poca de elecciones, los encuestadores de opinin tambin encuentran un lugar de intervencin, principalmente exponiendo e interpretando los resultados de sus encuestas sobre el sentir y opiniones del electorado. La presentacin meditica de informacin a travs de los diversos formatos referidos son puertos que permiten el amplio acceso de los medios y comunicadores al espacio poltico y, a su vez, son llaves de poder para configurar ideas, percepciones y decisiones en la sociedad.
CAPTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES I. Comunicacin y mensaje poltico. . . . . . . . . . . . . . . II. Manejo de medios e imagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Procesos electorales y participacin de especialistas mediticos externos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Encuestas de opinin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mercadotecnia poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Manejo de las relaciones pblicas . . . . . . . . . . . . . 4. La campaa negativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 38 44 58 65 72 78
CAPTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

...many people hardly ever see a politician as a person anymore. Instead a politician is a shadow they watch on television, not knowing whether he is speaking impromptu or reading from a prompter hidden behind the cameras a text written for him by anonymous advisers or experts. Vaclav HAVEL Con los nuevos tiempos, y las viejas ambiciones, los publicistas, antes que los polticos, descubrieron, y vendieron, que slo con la publicidad se poda hacer poltica y que esa era la llave para acceder al poder... Que un buen spot deca ms de mil discursos, que dos mil mtines, que tres mis declaraciones de prensa; que una mentira repetida mil veces, an siendo mentira, era creble, y que lo importante no era la verdad sino la verosimilitud... Y que los polticos, felices, compraron la idea, les encant, sobre todo esa ltima parte de que la verdad no importa, es secundaria, slo cuenta lo verosmil. Joaqun LPEZ DRIGA
Es innegable que partidos, organizaciones y actores polticos han ido desarrollando una visin ms amplia y sofisticada de las implicaciones y efectos del manejo de medios. En este mbito de actividades estn aquellas principalmente relacionadas con una tarea de intermediacin, para presentar al candidato o partido poltico en forma positiva ante la opinin
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pblica. Sus propsitos estn dirigidos a lograr la presentacin y cobertura de mensajes, as como los programas y las soluciones que propone el actor poltico en cuestin, a efecto de que reciban una opinin favorable por la ciudadana. La relacin entre instituciones, organizaciones y actores polticos con los medios de comunicacin est condicionada por elementos de confianza y desconfianza entre ellos mismos. En este orden de ideas, el manejo de los medios est previsto como un elemento catalizador que produzca y permita guardar una relacin positiva y cordial. Para numerosos actores polticos, el manejo de medios tiene una importancia especial o determinante para la consecucin de sus propsitos. Por su parte, los medios difcilmente se someten a un control o permiten sobre ellos la imposicin libre e incondicional de criterios, interpretaciones y conclusiones particulares. La importancia poltica del manejo de medios ha tenido un crecimiento paralelo con el de la comunicacin masiva.70 Este hecho ha contribuido sustantivamente, e incluso obligado, a que todo candidato y partido interacte con ellos con mayor intensidad. El manejo de medios involucra la participacin de asesores de un partido o candidato, con los conocimientos adecuados para la elaboracin, organizacin o apoyo de eventos mediticos. Estos asesores, o junto con otros, guardan las relaciones adecuadas con los medios y comunicadores que pueden tener el poder de ejercer una accin favorable para su contratante en una contienda electoral. Se puede observar que el objetivo primordial en esta actividad, por una parte, es presentar al partido y a su candidato en forma aceptable al electorado, sin exponerlo u obligarlo a definiciones o cuestionamientos ante la sociedad y, por otra, conducir la informacin sobre esos actores en una forma que les favorezca electoralmente. Asimismo, esta actividad contempla dar atencin y respuesta a las necesidades y demandas informativas de los medios y comunicadores. I. COMUNICACIN Y MENSAJE POLTICO La comunicacin poltica es en gran medida un intercambio mediatizado, que se transmite a travs de mensajes tanto verbales como en imgenes, haciendo uso de los medios de comunicacin masiva. La reflexin sobre
70 Para un amplio nmero de observadores, la era moderna del manejo de medios principia con los debates para la Presidencia de los Estados Unidos en 1960, entre Nixon y Kennedy.
LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES
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sus efectos no puede ser pasada por alto. Sin embargo, la tarea de medir la relacin causa-efecto entre una nota o imagen informativa y la conducta con que reacciona el auditorio no es simple. Cabe sealar en trminos muy generales la siguiente trayectoria histrica hasta los aos treinta, socilogos norteamericanos y europeos comenzaron a prestar atencin a la anterior relacin con motivo del surgimiento del nazismo y la presencia detectada de tcnicas de propaganda poltica. El inters avanz fuera del campo poltico, y se posicion en el mbito comercial respecto a la venta y compra de bienes y servicios. Sin embargo, la investigacin emprica fue por dems limitada y, con ello, la obtencin de resultados. Posteriormente, desde los aos cincuenta prevaleci la idea de que los efectos eran limitados y acotados por factores sociales y culturales que caracterizaban a un auditorio. A partir de los sesenta se present una nueva visin dirigida por la escuela semiolgica, representada principalmente por Umberto Eco. A travs de este enfoque, la comprensin de los efectos de la comunicacin masiva precisaba del entendimiento de la semitica social y de una situacin de comunicacin determinada, tomando en cuenta el potencial de entendimiento del mensaje, la diversidad de significados que puede recibir una informacin por parte de distintos grupos e individuos de una audiencia, y la variedad de reacciones que la informacin puede provocar. El mensaje poltico est integrado con un cdigo de elementos dominantes que, dependiendo del desciframiento que haga el auditorio, producir empata o rechazo. De esta forma, hay mensajes partidistas cuyos elementos dominantes sern descifrados, comprendidos, aceptados y apoyados por diversos militantes y simpatizantes. El contenido dominante del mensaje poltico y de su desciframiento por el auditorio podr determinar la suma de apoyos o atenuar actitudes negativas de los miembros de la sociedad. Esto guarda especial importancia en los procesos electorales, respecto al voto indeciso o indefinido.71 Sin embargo, ese mensaje no tiene asegurado por s mismo un xito. ste debe ser elaborado con todo cuidado, tomando como parte esencial de su punto de partida y destino final a la sociedad. La elaboracin del mensaje poltico no es una cuestin simple.72 De acuerdo con asesores en comunicacin, se presenta la dificultad de que los
71 Sobre este tema vase el trabajo de May, Stuart, Encoding/Decoding, en May, S. et al. (eds.), Culture, Media, Language, Londres, Hutchinson, 1980, pp. 128-138. 72 Las agencias de publicidad regularmente piden o ayudan a sus clientes a definir sus objetivos, a travs de preguntas como las siguientes: Qu buscan o qu pretenden
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polticos tienen un estilo y lenguaje particulares. Hay quienes sealan que a menudo ellos son evasivos, invocan smbolos partidistas, tienden a ser especficos sobre los beneficios de sus propuestas, pero vagos respecto a sus costos o al cmo implementarlas, y recurren a generalizaciones para evitar ofender o entrar en debate con electores. Si se llegara a manejar errneamente su diseo e implementacin, el mensaje poltico tambin puede provocar o aumentar posiciones y resultados negativos, particularmente cuando los elementos dominantes del mismo no son acertados o debidamente presentados en forma y tiempo. La diversidad de significados y respuestas depende de varios factores, entre otros, el contexto en que se recibe el mensaje, la forma en que se transmiti y el grupo social que lo recibe. En todo caso debe tenerse presente que independientemente de la calidad o sofisticacin del mensaje poltico, ste tendr mayor efecto si encuentra a un auditorio receptivo. En contraste con el mensaje de actores gubernamentales o polticos, se seala que la informacin surgida de la investigacin de medios de comunicacin masiva o comunicadores y presentada ante la sociedad puede recibir una mayor credibilidad o aceptacin por los receptores, o bien quedar sujeta a un menor grado de criticismo y cuestionamiento por la sociedad incluso hasta con una proteccin frente a interferencias polticas. En consecuencia, se puede derivar que el electorado tendr una actitud ms abierta para encontrar las bases informativas sobre las cuales forme su opinin, tomando en cuenta el mensaje poltico de los medios y comunicadores. II. MANEJO DE MEDIOS E IMAGEN El manejo de medios comprende una amplia variedad de frmulas y prcticas a travs de las cuales los partidos, organizaciones y actores polticos, con el propsito de proteger o promover sus fines, buscan ejercer un cierto control, o una manipulacin sobre los propios medios de comunicacin. La visin que pueden tener diversos polticos sobre los medios es que ellos representan valiosos vehculos, que incluso pueden constituirse como aliados indispensables en procesos electorales. Sin embargo, la independencia de los medios los hace difcilmente controlables, y, por tanto, la elalograr? En qu se distinguen de sus contrincantes? Por qu los electores deben votar por ellos? En la definicin de la estrategia, las preguntas esenciales son: Qu estn tratando de decir? A quines quieren decrselo? Cmo pueden alcanzar sus objetivos?
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boracin y presentacin de noticias o mensajes polticos se hace un tanto cuanto impredecible o con elementos de riesgo para aquellos que buscaban ejercer un control o influencia sobre ellos. Dentro de los mbitos donde opera el manejo de medios se encuentran tambin conferencias de prensa, entrevistas y, hasta cierto grado, debates pblicos, donde los actores polticos hacen declaraciones que son diseminadas a travs de los medios a un auditorio. Las conferencias y entrevistas brindan la oportunidad a los actores polticos de tener cierta incidencia en la formacin de la agenda noticiosa de los medios, y, por tanto, en la formacin de los tpicos o cuestiones que los propios medios o comunicadores consideran de mayor relevancia en el debate poltico de la campaa y de los eventos polticos que le anteceden. Por regla general, las conferencias de prensa estn diseadas para lograr una amplia cobertura del electorado. En consecuencia, estratgicamente, estas conferencias se celebran en momentos que dan el tiempo suficiente para la elaboracin de la nota correspondiente y su difusin oportuna en el tiraje de cierta hora de un peridico o en el programa de radio o televisin con ms amplios auditorios. Nuevamente, el reportaje de una conferencia de prensa puede tomar distintas direcciones en el espectro de lo positivo-neutral-negativo. Hoy en da, el debate abierto entre candidatos a la presidencia en muchos otros pases particular y destacadamente en los Estados Unidos, es una prctica y parte esencial del proceso electoral, mismo que representa para los partidos polticos y actores polticos en cuestin uno de los principales eventos que les permite tener un acceso directo a los medios. Este evento por s mismo garantiza a los participantes una cobertura de gran amplitud respecto al electorado, con la informacin y difusin donde participan los ms importantes medios de comunicacin y sus respectivas empresas que los integran, y ofreciendo los foros y plataformas de formacin de la opinin pblica y credibilidad ciudadana sobre los temas o problemas que presenta cada candidato y sus propuestas para solucionarlos. Adems, se permite al electorado tener elementos de comparacin en cuanto al carcter, personalidad, habilidad y virtudes particulares de cada uno de los participantes, produciendo las consecuentes conclusiones sobre las cuales fincar su determinacin de la superioridad que guarda un contendiente frente a los otros. Este ejercicio, sin lugar a dudas, tambin representa una seria posibilidad de riesgo para cada partido y su candidato. Acompaando a los anteriores elementos, tambin est entre otros la creacin, induccin,
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implementacin y presentacin de la imagen de una institucin, organizacin o actor poltico en especial de un candidato.73 La imagen del poltico constituye un elemento primordial con que se estructura la informacin y la estrategia para lograr la respuesta positiva del electorado. Aun cuando la imagen poltica del candidato puede ser considerada como independiente o en cierta forma irrelevante de la imagen del partido, puede sostenerse que hoy en da ambas deben estar reforzndose una a otra para lograr con mayor seguridad el triunfo en los procesos electorales. En tiempos modernos, un ejemplo de gran importancia sobre lo referido fue el caso de la creacin de la imagen personal de Tony Blair como candidato a primer ministro de Gran Bretaa, paralelamente al desarrollo de la imagen del Nuevo Partido Laborista. Por lo que toca a la imagen personal del candidato, el electorado juzga o forma su opinin sobre un candidato no slo con base en lo que hace y dice, sino en la forma en que se presenta hacindolo o dicindolo. Este fenmeno necesariamente envuelve elementos de forma y estilo, mismos que en ocasiones reciben ms atencin o adquieren una mayor fijacin en la mente del elector, que la sustancia de su mensaje u oferta de gobierno. En el mundo de la comunicacin poltica, este fenmeno comenz a desarrollarse con una preeminencia acelerada, con el avance de la televisin como un medio de comunicacin masiva. La vestimenta, el color de la misma, el estilo del peinado, la forma y tono de hablar, as como movimientos corporales o gesticulaciones, reciben significados del electorado que se pueden traducir en fortalezas o debilidades o en cualquier otro tipo de nota distintiva, que provoque confianza o desconfianza, agrado o rechazo de la ciudadana. Un pequeo error, un gesto inadecuado, una actitud de soberbia, entre otros, puede tener efectos profundamente negativos para el contendiente que las realiza. Un indicio de la importancia de la imagen personal de un candidato lo brindan las palabras del britnico Brendan Bruce.
73 Entre los estudios que buscan determinar si es posible que la manipulacin de la imagen de un candidato afecte la decisin electoral del ciudadano, estn los siguientes: Rosenberg, S. y McCafferty, P., The Image and the Vote: Manipulating Voters Preferences, Public Opinion Quarterly, vol. 51, 1987, pp. 31-47; Kepplinger, H. M. y Dombach, W., The Influence of Camera Perspectives on the Reception of a Politician by Supporters, Opponent, and Neutral Viewers, en Political Communication Research: Approaches, Studies, Assessments, Norwood, Ablex, Paletz, Ed., 1987, pp. 62-72; Keeter, Scott, The Illusion of Intimacy: Television and the Role of Candidate Personal Qualities in Voter Choice, Public Opinion Quarterly, vol. 51, 1987, pp. 344-358.
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Este analista observa que incluso cuando las posiciones ideolgicas de los partidos son ms convergentes hacia el centro en lugar de divergentes, la imagen personal del candidato se convierte en elemento de sustantiva importancia para obtener la credibilidad del elector y por tanto su voto.74 La imagen de un candidato o de un partido poltico es una cuestin de percepcin pblica. El logro de una buena imagen para el candidato o para su partido se ha convertido actualmente en uno de los objetivos principales de las campaas modernas. Una vez diseada la respectiva estrategia, se presenta la imagen y propuesta del candidato. Cabe precisar que, asimismo, los candidatos y los partidos tendrn imgenes configuradas de manera independiente y gratuita por parte de los medios y comunicadores, as como por los oponentes polticos. Sartori subraya que cuando hablamos de personalizacin de las elecciones queremos decir que lo ms importante son los rostros (si son telegnicos, si llenan la pantalla o no) y que la personalizacin llega a generalizarse, desde el momento en que la poltica en imgenes se fundamenta en la exhibicin de personas.75 En relacin con la imagen de un candidato, las palabras de un asesor de Richard Nixon en su campaa presidencial, expresadas en un memorando, son por dems elocuentes sobre la importancia de los medios. En ese documento se seala que la aprobacin de los electores de un candidato no est basada en una realidad, sino que es producto de una qumica particular entre el elector y la imagen del candidato. La respuesta electoral es a la imagen, no al hombre, y esta visin depende a menudo ms de los medios que del propio candidato.76 En este mismo orden de ideas, un reconocido publicista poltico ha dicho:
un poltico no es un hombre. Es slo una simple imagen. Y una imagen sometida a cambios constantes de un da a otro, de una hora a otra, de un minuto a otro. Porque si no es capaz de cambiar su chaqueta exterior con la misma velocidad de un camalen, si no es capaz de presentar de un da para otro una imagen distinta de la que present hasta la fecha, esa persona quiz sea un buen hombre, un buen esposo, un buen ciudadano y un buen padre. Pero jams ser un buen poltico.77
Bruce, Brendan, Images of Power, Londres, Kogan Press, 1992, p. 95. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 108. McGinnis, J., The Selling of the President, Penguin, Harmondsworth, 1970. Izquierdo Navarro, Francisco, La publicidad poltica, cmo se convierte a un hombre en un candidato, Barcelona, Oikos Tau, 1975, p. 33.
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Las palabras de Flores Ziga respecto a la formacin de imagen poltica y algunas de sus ms importantes implicaciones son tambin ilustrativas:
Como si se tratara de una gigantesca promocin comercial, los publicistas toman al candidato por su cuenta y en su cuenta, lo maquillan, hacen investigaciones de mercadeo, estimulan el ingenio de los creativos y de copys, producen frases de impacto, disean estrategias para el lanzamiento del candidato, de su familia, de sus programas, de su perfil humano, de su estampa de estadista, deciden si debe ser sonriente o severo, si debe decir chistes o no; en una palabra lo preparan para vender su imagen. Las ideas, desde luego, no desaparecen, pero pasan a un discreto rengln y como un elemento que no es decisivo. Para vender no se necesitan ideas sino impactos.
Este mismo autor aade con relacin a la observacin anterior que Los espectadores, vale decir jabones los principales protagonistas en el juego de la democracia resultan convertidos en encandilados espectadores de un gran espectculo montado para ellos pero sin ellos, o sea todo lo contrario de cuanto supone una democracia en accin. En este quehacer, Flores Ziga encuentra la presencia de despachos de especialistas en imagen ...contratados para aconsejar polticas externas o internas..., que deben seguir campaas diseadas por publicistas con un altsimo costo, que lamentablemente estructuran un ...acallamiento de las diversidades y las diferencias.78 Respecto al fenmeno del manejo de imagen y la relacin que hoy guardan los actores polticos con sus partidos, dentro del marco de la accin de los medios Sartori formula la siguiente afirmacin: Cuanto ms vota el elector al smbolo, a la ideologa o al programa de un partido, ms dependen los candidatos de su partido para ser elegidos..., lo cual se hace ms pronunciado en los grandes partidos de masas. Sin embargo, este mismo autor precisa que tal dependencia:
...se est reduciendo, pero no por ello estamos volviendo al representante independiente y responsable... En realidad estamos pasando al representante o colegio-dependiente o vdeo-dependiente, adems de sondeo-dependiente. En suma, la independencia del representante ya no existe desde hace tiempo; y el paso de depender del partido a otras formas de depen78
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., pp. 187 y 188.
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dencia no tiene por qu constituir un progreso. El representante liberado del control del partido no tiene por qu ser un representante que funcione mejor, que haga mejor su oficio.79
Dentro de su anlisis sobre este tema, el politlogo italiano hace el siguiente sealamiento, que sin duda tambin tiene un impacto sobre la democracia: No preveo que los partidos desaparezcan. Pero la vdeo-poltica reduce el peso y la esencialidad de los partidos y, por eso mismo, les obliga a transformarse. El llamado partido de peso ya no es indispensable; el partido ligero es suficiente.80 Asimismo, seala este autor que ...el mundo construido en imgenes resulta desastroso para la paideia de un animal racional y que la televisin produce un efecto regresivo en la democracia, debilitando su soporte y, por tanto, la opinin pblica.81 El elemento de la imagen poltica puede tener particularmente un importante impacto en aquella parte del electorado que se encuentra indecisa o indefinida respecto a un candidato y su partido poltico. En este mbito se observan cuatro elementos de relevancia: a) la imagen del candidato; b) la imagen que se ofrece respecto a los programas y polticas gubernamentales que ofrece el partido; c) la imagen que tiene el elector respecto de la dirigencia del partido; d) la imagen del elector sobre los gobernantes que pertenecen a ese mismo partido, y e) la imagen del propio partido.82 Con relacin a la imagen, no debe perderse de vista el sealamiento hecho por diversos estudiosos de la materia, por lo que toca a la versatilidad de su manejo. Por ejemplo, Sartori observa que: Entendemos que la vdeo-poltica no caracteriza slo a la democracia. El poder de la imagen est tambin a disposicin de las dictaduras.83 Tomando en consideracin las conclusiones de la investigacin emprica entre la comunicacin poltica y la formacin de imagen, puede apreciarse que predomina la conviccin de que hay formas y caminos en que una imagen poltica puede ser construida y tener como efecto una respuesSartori, Giovanni, op. cit., p. 112. Ibidem, p. 110. Ibidem, p. 146. Haciendo referencia a una encuesta celebrada por Mori en la eleccin britnica de junio de 1987, Worcester opina que hay tres determinantes: firstly (and still, apparently, most importantly), the image of party policy...; secondly, the voters image of the party leadership... and finally, the corporate image of the party itself. Worcester, R. M., British Public Opinion, Oxford, Basil Blackwell, 1991, p. 111. 83 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 66.
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ta favorable por el electorado. Sin embargo, no pasa por desapercibido el hecho de que el importante desarrollo de la creacin de imagen, en conjunto con el dominio que exhibe hoy en da el anuncio poltico en las campaas electorales, se aparta del ideal del proceso democrtico donde tericamente los electores deben tomar sus decisiones con mayor conciencia y racionalidad, y no como resultado del convencimiento de que est comprando un producto adecuado en el mercado. Al respecto, R. Joslyn seala: we are forced to ponder the possibility that our political process does not enhance the type of information-holding and political choice that are the most clearly and directly associated with democratic theory.84 Las caractersticas referidas sobre la imagen son hechos que no se pueden ignorar ni restarles una importancia. Slo en la medida en que el electorado se percate del papel que se ha dado a la creacin y manejo de la imagen personal de un poltico para inducir su preferencia electoral, y en la proporcin que ese electorado se interese con mayor profundidad en la sustancia ms que en el envoltorio de las propuestas y ofertas polticas, la importancia del manejo de la imagen podra disminuir. Esto se muestra poco factible. III. PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIN DE ESPECIALISTAS
MEDITICOS EXTERNOS
La competencia electoral, sin duda alguna, es parte inseparable de la democracia. El ciudadano encuentra en ella la oportunidad institucional para evaluar y elegir a sus gobernantes, frente a las diversas alternativas. A travs de las campaas y elecciones, el electorado expresa su apoyo o condena la actuacin del trabajo de un partido poltico en el gobierno y a su candidato a un cargo de eleccin popular, o bien brinda su confianza a un partido opositor y a su candidato. Es decir, las elecciones son la oportunidad de evaluar el cumplimiento de la oferta y compromiso poltico de los diversos actores polticos y partidos. Repetidos procesos electorales en las ltimas dcadas presentan claras evidencias exhibiendo que los medios ocupan en ellos un lugar central. En cada caso se advierte que ellos tienen amplios e importantes campos de participacin sustantiva y determinante.
84 Joslyn, R., Political Advertising and the Meaning of Elections, en Kaid, L., Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), New Perspectives on Political Advertising, Carbondale, Southern Illinois University Press, 1986, p. 183.
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La literatura sobre el electorado es amplia. En contraste, aquella sobre los realizadores de campaas con la utilizacin de medios de comunicacin es reducida.85 Histricamente, las campaas electorales han venido incorporando las tcnicas e ideas ms desarrolladas en comunicacin. Invariablemente, ellas han adoptado y se han adaptado a las ltimas herramientas de persuasin. Hasta finales del siglo XIX la forma publicitaria para obtener el voto del electorado fue el discurso poltico presentado directamente ante auditorios en diversas localidades, la distribucin de folletos, panfletos, carteles y manifiestos, as como la divulgacin de programas y propuestas polticas a travs de peridicos locales y nacionales. La propia ampliacin del derecho a votar que fue ocurriendo en el propio siglo XIX, sumado al avance del alcance de los medios de comunicacin, fue constituyendo un elemento de transformacin del actuar y procesos polticos con un impacto determinante en la sociedad. Walter Lippmann observa que al trmino de la Primera Guerra Mundial los medios haban sido aprovechados por los polticos como vehculos de persuasin, en una forma sin precedente igual.86 El surgimiento de la radio y el cine permitieron nuevos vehculos de comunicacin a lderes polticos, mediante los cuales ampliaron la presentacin y divulgacin poltica a un mayor nmero de electores. El caso de Franklin D. Roosevelt, en particular, ejemplifica con toda claridad el uso de la radio en los aos treinta. Asimismo, se observa que desde los aos cincuenta el desarrollo tecnol85 Sobre los electores hay innumerables estudios, en particular sobre la forma en que se delinea la conducta electoral. Ejemplo de estos trabajos, con un interesante contenido, puede ser Heath, A. et al., Understanding Political Change, Oxford, Pergamon, 1991; Rose, R. y McAllister, I., The Loyalties of Voters, Londres, Sage, 1990. Respecto a los candidatos y sus equipos de campaa, hay diversos trabajos de gran inters. Uno de ellos que ofrece informacin interesante con una investigacin bien fundada sobre el caso de Inglaterra es Butler, D. y Kavanagh, D., The British General Election of 1992, Londres, MacMillan, 1992; Salmore, S. y Salmore, B., Candidates, Parties and Campaigns: Electoral Politics in America, Washington, C. Q. Press, 1985. En torno al papel de las agencias asesoras, son relevantes de mencionar como ejemplos, las siguientes obras: OShaughnessy, Nicholas, The Phenomenon of Political Marketing, Londres, MacMillan, 1990; Kelley, Stanley, Professional Public Relations and Political Power, Baltimore, John Hopkins Press, 1956; Luntz, F., Candidates, Consultants and Campaigns: The Style and Substance of American Electioneering, Oxford, Blackwell, 1988; Petracca, M., Political Consultants and Democratic Governments, Political Science, 22(1), pp. 11-14; Schnudson, M., Advertising: The Uneasy Persuasion, Nueva York, Basic Books, 1984. 86 Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, Macmillan, 1954, p. 248.
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gico de los medios, muy en especial por lo que toca a la televisin, ha venido relegando la comunicacin poltica interpersonal. Los nuevos mtodos de comunicacin poltica se empezaron a desarrollar en los Estados Unidos. Ellos fueron evolucionando paulatinamente. Sin lugar a dudas, un significante desarrollo en el campo de la comunicacin poltica lo present la campaa presidencial de Eisenhower en 1952. Su equipo de campaa incorpor a destacados miembros de agencias de publicidad, comision a Gallup para investigar los intereses de los electores y contrat al actor Robert Montgomery para apoyar la imagen del candidato a la presidencia. Eisenhower hizo uso de mensajes en la televisin y en la radio que se transmitieron en entidades federativas que eran clave en el proceso electoral. Diversos mensajes expresando su apoyo en cuestiones de inters para el electorado y una promesa de solucin a sus problemas se transmitieron repetidamente durante los ltimos das de su campaa. Otro importante captulo fue en 1960, con la transmisin televisiva del debate por la presidencia entre Kennedy y Nixon. Los posteriores eventos han venido marcndose por un incremento significativo en la cobertura, sofisticacin y costo de las campaas.87 Hoy en da, las formas y vehculos de manifestacin, discusin, configuracin propia y participacin se ven determinados en diversos sentidos e intensidades por los medios y comunicadores. Colin Seymour-Ure, haciendo nfasis en el caso de la televisin, afirma que este medio de comunicacin se ha convertido en parte integral del espacio en donde toma lugar la vida poltica.88 Por su parte, Rosendo M. Fraga considera que Es probable que la comunicacin televisiva ocupe un espacio cada vez mayor en el marketing poltico.89 En trminos prcticos, cada da parece hacerse ms creciente la opinin de los polticos que consideran o admiten que la televisin se ha convertido en el medio crucial de la comunicacin con los electores, y sienten que es esencial el empleo de agencias de publicidad, empresas de encuestas, de relaciones pblicas y de expertos en imagen. De esta forma, se ha hecho la siguiente afirmacin: Los polticos han comenzado a abandonar o a poner en duda sus viejas convicciones y teoras sobre el poder de los medios de
Sabato, L., The Rise of Political Consultants, Nueva York, Basic Books, 1981. Colin Seymour-Ure, Prime Ministers Reactions to Television, Media, Culture and Society, vol. 11, nm. 3, 1989, p. 308. 89 Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 57.
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comunicacin como eficaces electores, y se aventuran por los azarosos, aunque vistosos campos de la publicidad poltica.90 Respecto a los efectos prcticos de la participacin de profesionales de los medios de comunicacin y el uso de distintos recursos y herramientas en el mbito de la poltica, las palabras de Vclav Havel son por dems elocuentes e ilustrativas. Al sealar que los medios de comunicacin son un elemento que hace una fuerte presencia en los tiempos presentes, Havel argumenta que bajo esas circunstancias mucha gente difcilmente ve al poltico como una persona, sino que se le ve como una sombra o imagen que reciben a travs de la televisin, que no permite distinguir si se expresa espontneamente o est leyendo de una pantalla oculta de acuerdo con un texto escrito por asesores o expertos annimos. Asimismo, este autor sostiene que los ciudadanos ya no perciben al poltico como un ser viviente. Ellos responden slo a la imagen propia creada por los medios escritos y electrnicos. Si le formulan una pregunta, ello slo es posible en forma escrita, la cual ser respondida por un miembro de su equipo que no conocen. De la misma forma, Havel seala que la poltica ha dejado de ser parte de la vida prxima a los ciudadanos y se ha convertido en un espectculo meditico cmico o trgico, que es observado en forma pasiva. Este autor aade que desde el punto de vista de los polticos, los ciudadanos estn igualmente distantes. Ellos parecen ser no ms que una sombra, una masa annima que en la mayor parte de los casos se expresa a travs de encuestas. Asimismo, precisa que segn su experiencia, a menudo lo que los medios sealan sobre alguna intervencin suya resulta mucho ms relevante que la propia intervencin. Sus palabras al respecto pueden arrojar luces para comprender los efectos de esta situacin: Democratic choice in such cases ceases to be a choice between alternatives people are familiar with and have personally tried; it becomes, instead, a choice between alternatives offered by those who run that media. Havel concluye afirmando que los polticos parecen haberse convertido en tteres que parecen humanos actuando dentro de un inhumano teatro, autmatas de una civilizacin sin control donde nadie es responsable.91 Refirindose al simbolismo que transmiten los medios de comunicacin, Havel relata sobre su experiencia personal cuando se insert en la poltica de smbolos, sosteniendo encuentros con ciudadanos o represen90 91
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 187. Havel, Vclav, op. cit., pp. 125 y 126.
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tantes de otros pases simplemente por tener una reunin y quedar insertos en el trabajo poltico. Al respecto, l revela que estos actos polticos, como muchos ms, son un mero teatro.92 Para Havel, vivimos en una poca donde alguien que no guarde una conciencia y trabajo con los medios, por ejemplo, no podra ser presidente de los Estados Unidos. Los polticos hoy en da emplean consultores mediticos para disear su imagen. Algunos de ellos se han convertido virtualmente en esclavos de los medios, que sonren a las cmaras, pero no a la gente. Otros invierten gran cantidad de tiempo y dinero para vincularse con periodistas o comunicadores de medios electrnicos. As, ellos forman parte de un gran espectculo teatral. Havel sostiene que todos los polticos, voluntariamente o no, realizan en un momento dado el papel de actores, escritores del libreto, directores y presentadores de espectculos teatrales polticos. Sin embargo, l puntualiza que este juego teatral poltico es ambivalente, y tiene un doble filo, porque esos actores pueden motivar a la sociedad a seguir grandes y benficos caminos, as como generar en la ciudadana una cultura poltica democrtica, donde los electores tengan responsabilidad y un compromiso cvico. Sin embargo, ellos tambin pueden movilizar las peores pasiones e instintos del ser humano y crear masas de fanticos que llevan a un pas al infierno. Este sentir Havel lo finaliza con la siguiente expresin: Theater is clearly an integral part of politics. But is also true that it can be turned into a highly effective instrument of abuse. Al respecto, el autor se pregunta: Dnde est la frontera entre lo positivo y negativo de lo sealado? Cul es el lmite entre lo legtimo y lo ilegtimo de ese actuar? Dnde se divide el discurso pblico honesto y el mensaje demaggico? Cmo se puede reconocer el punto ms all del cual la expresin de un entendimiento de las necesidades dramticas y difcil existencia de mu92 As, con sus propias palabras este autor sostiene al respecto que: ...all these and other symbolic political acts resemble theater more than anything else. They too involve allusion, multiplicity of meaning, and suggestiveness; they too portray an abridged reality, making an essential connection without being explicit; they too have a universally accepted ritual framework that has stood the test of time... Of course a political action cannot serve as a symbol or play an important role unless it is known about. Today, in the era of mass media, it is often true that if a deed lacks adequate coverage, particularly on television, it might just as well have remained undone. Even those who doubt the political importance of spatiotemporal architecture or the meaning of political symbols and rituals cannot deny one aspect of theatricality in politics: the dependence of politics on the media.
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chas personas, se convierte en mera manipulacin diablica de la libertad humana? 93 En el caso de los Estados Unidos, hay quienes consideran que los medios de comunicacin se han convertido en un tipo de nuevos jefes de partido.94 Sin embargo, hay otros que no comparten esta opinin y estiman que los medios no son determinantes para los resultados electorales, ni que los dueos de medios son una especie de nuevos jefes polticos que pueden determinar el triunfo o derrota de un candidato.95 Asimismo, estn aquellos que simplemente asumen una actitud neutral. Tambin hay quienes dentro de una escala de valores ven a tal fenmeno en forma positiva y estiman que se trata de un proceso irreversible cuyo resultado, sealan en trminos generales, favorece a la democracia. Hay algunos otros que lo consideran con efectos negativos. Entre las razones que motivan esta posicin estn las siguientes:
El uso y enorme cobertura de los diversos medios de comunicacin

con los respectivos gastos de financiamiento, representando distintos intereses personales o particulares, ya sean de personas que detenten un poder pblico o privado, limita la capacidad de objetividad, y con ello reduce an ms la posibilidad de raciocinio por el ciudadano. Es decir, limita o anula la comprensin de los problemas y la forma de afrontarlos. Los electores darn fundamentalmente su voto a favor de una imagen creada por la publicidad. Por tanto, su decisin carece de convicciones surgidas de reflexiones objetivas y de la discusin de programas y polticas pblicas. De esta forma, se cancela la posibilidad de examinar en forma crtica las tesis y programas de candidatos, si es que existen, y se genera una pobreza de ideas. La creacin de la imagen poltica de un candidato a la presidencia o a otros cargos de representacin popular promueve o bien obliga a la formacin de compromisos con aquellos que son capaces de financiar
Havel, Vclav, op. cit., pp. 253-256. Vase la obra de Newman, Bruce I., The Mass Marketing of Politic-Democracy in an Age of Manufactured Images, Londres-New Delhi, Sage Publications, Thousand Oaks, 1999. 95 Morris, Dick, Behind the Oval Office Winning the Presidency in the Nineties, Nueva York, Random House, 1997.
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el proceso de tal integracin de imagen. En consecuencia, se genera una costosa imagen. En el gobierno democrtico debe haber un tope presupuestario para costear la creacin de imagen poltica. Los publicistas ajustan el mensaje poltico a sus exigencias de mercado, las cuales muchas veces producen una frase con una buena presentacin esttica, pero con un pobre contenido ideolgico. En este contexto se generan textos sintticos con impacto formal, carentes de calidad intelectiva. Este fenmeno deja al elector an ms desprovisto de herramientas para conocer sobre programas y acenta la sola posibilidad de recibir una imagen para definir su voto. El profesor austriaco de ciencia poltica, Fritz Plasser, a travs de un estudio sobre el poder y efectos de los medios en los procesos electorales, presenta algunas conclusiones que resultan interesantes. De acuerdo con este autor, un anlisis de la proliferacin mundial de las tcnicas de campaa americanas lleva a modificar el cuadro de un supuesto proceso universal de estandarizacin y homogeneizacin, generado e impulsado exclusivamente por el modelo americano. Ms que una transferencia unidireccional dominada desde los Estados Unidos, cabe sealar entre al menos tres diferentes vas de difusin de know how en materia de campaa. Las vas que este autor distingue son expuestas de la siguiente forma: la primera y hasta ahora ms influyente es la proliferacin de tcnicas y prcticas propagandsticas desde Amrica, y que originalmente se desarrollan dentro del contexto especfico que constituye la experiencia estadounidense. La segunda va es el presente proceso de adecuacin de las campaas, en particular en Europa central oriental al estilo ms europeo. Y la tercera va es el desarrollo de un estilo de campaa caracterstico para pases en desarrollo. Respecto a la ltima va, Plasser seala que ella tiene su punto de partida en Amrica Latina, donde se combinan elementos especficos de la campaa estadounidense con un estilo ms tradicional, centrado en el partido de movilizacin masiva. Plasser subraya que tambin es importante hacer mencin a:
...la existencia de algunas formas hbridas de campaa. Por ejemplo, combinaciones de campaas por televisin al estilo americano, campaas de distrito al estilo americano, campaas de distrito al estilo britnico a nivel de las bases y formas ms propias de pases en desarrollo Sin embargo, el modelo estadounidense que reivindica una campaa gobernada por los
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medios, el dinero y la consultora, aparece como el de mayor influencia. Este estilo de campaa encierra un importante potencial de xito electoral, pero tambin lleva inherente el riesgo de una proliferacin descontrolada de tcnicas.96
Sin duda alguna, el uso de los medios en procesos electorales debe contemplar diversos elementos. Respecto a las condiciones para lograr con xito una campaa electoral en los medios, se encuentran entre sus principios bsicos, a los diez siguientes:
Comunicar valores. Una comunicacin efectiva debe divulgar una

clara afirmacin de valores bsicos, autoridad moral y liderazgo. Establecer cuestiones respecto de las cuales el electorado est en contra. Por regla general, la ciudadana manifiesta su rechazo hacia aquellos que representan o son presentados como opuestos a sus intereses, costumbres o ideas. Cubrir en el ejercicio de campaa al electorado que est indeciso o no tiene una preferencia definida a favor de un candidato. Brindar al electorado elementos que le den certeza de que el candidato en cuestin ser el triunfador frente a los que proponen los otros partidos. Identificar los errores de la oposicin y a quien los comete, para exhibirlos frente al electorado. Motivar al auditorio a que se dirige el candidato para que asista a votar a su favor. Por lo general, se presenta el sentimiento entre ciudadanos que su voto es irrelevante y que en nada cambiar el que ellos acudan a las urnas. Utilizar en apoyo del uso de los medios, la presencia y promocin a favor del candidato por lderes de opinin. Esto es especialmente importante cuando se carece de muchos recursos para el uso de medios de comunicacin. Asumir actitudes provocativas que produzcan reacciones en los medios. Actitudes que tratan de guardar una moderacin no llegan a lla-
96 Plasser, Fritz, Proliferacin mundial de tcnicas americanas en campaas electorales, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVII, nm. 2 (66), abril-junio de 2000, pp. 143 y 144.
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mar la atencin de los medios, y muchas veces se les relega a un lugar sin mayor importancia. Afirmar y defender permanentemente la integracin de programas gubernamentales con el consenso social. Diversificar estrategias. La pluralidad en la solucin de los problemas considerados como centrales en el mensaje de campaa es indispensable. La exclusin con base en criterios de raza, color, sexo, por ejemplo, para abordar un tema, no debe ser aplicada.97 Hoy en da, la presencia de los medios y los amplios recursos tecnolgicos que utilizan, irremediablemente tienen un impacto no slo en la vida de la democracia, sino en el quehacer poltico, por reducido o insignificante que pueda parecer. Difcilmente es posible encontrar instituciones, organizaciones o actores polticos que se aventuren a entrar en la arena poltica contempornea sin una asesora o apoyo profesional sobre la forma en que trabajan los medios de comunicacin y sus efectos. En las ltimas dcadas se viene observando el creciente desarrollo de profesionales que inciden desde diversos campos y en distintas formas en el actuar de los medios sobre los procesos electorales. Ellos han sido definidos en el mundo anglosajn como a class of professional propagandists,98 mismos que son identificados en trminos generales como spin doctors, cuya actuacin ms evidente en recientes procesos electorales qued expuesta en los ltimos comicios nacionales celebrados en la Gran Bretaa, a travs de los cuales fue electo como primer ministro Tony Blair.99 De hecho, ellos se han ubicado entre la poltica y los medios. En este campo de intermediacin y relaciones se ha formado una especie de interdependencia y un espacio en el cual se han convertido en directores de escena y escritores de guiones para obras teatrales con vida poltica propia y real.100 En ese contexto, tales profesionales han encontrado, adems de una fuente de trabajo, una cantera de importantes y considerables ingresos.
97 Chao Gunther, Herbert, Ten Principles for Effective Advocacy Campaigns, en Meredith Mintler (ed.), Community Organizing and Community Building for Health, 1977, p. 114. 98 Kelley, Stanley, op. cit., p. 16. 99 Al respecto es de gran inters consultar la obra escrita por Jones, Nicholas, Soundbites and Spin Doctors. How the Politicians Manipulate the Media and Viceversa, Gran Bretaa, Indigo, 1996. 100 Sabato, L., op. cit., p. 111.
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Actualmente, este grupo de profesionales abarca reas de mercadotecnia, publicidad, relaciones pblicas y comunicacin poltica. En cierta forma su presencia y desarrollo evidencia que las estructuras administrativo-polticas de los partidos polticos no pudieron por s mismas con tales tareas por diversas causas o razones, y las necesidades y espacios fueron cubiertos por esos profesionales que hoy en da constituyen en diversos pases industrias de servicios a nivel nacional e, incluso en algunos casos, a nivel transnacional.101 En trminos generales puede sealarse que, como cualquier otro comunicador, el actor poltico debe trabajar de acuerdo con ciertas frmulas y tcnicas para ser conocido y entendido por una audiencia. El actor poltico est sujeto a esos elementos de comunicacin, y en la medida en que cumpla con ellos de la mejor forma ser, consecuentemente, recibido de manera positiva por el electorado. Con mayor especificidad, tambin se debe destacar que existen numerosos factores que pueden intervenir en la relacin de comunicacin poltico-elector, y que ellos pueden afectar el significado del mensaje poltico aun y cuando ste se ajuste a los cnones ms tpicos, produciendo actitudes y conductas diversas a las esperadas en el electorado. De esta forma, puede sealarse que aun cuando el actor poltico y su equipo de comunicacin pueden tener un amplio control sobre el contenido, forma, trminos y condiciones del mensaje poltico, esto no implica que tengan un control sobre el medio ambiente en el que ser recibido por el electorado. Los comunicadores polticos actualmente observa Rolke, ...se basan en poco contenido y mucha simpata, poco conflicto pero elevado grado de consistencia, porque la oferta que acta sobre los sentidos y aspira a brindar una orientacin creble necesita reducir la complejidad para alinearla con otras reducciones similares para que no se site intempestivamente en contradiccin con las mismas.102 La tendencia a la profesionalizacin de la comunicacin poltico-electoral se ha extendido a todos los pases con elecciones abiertas.103 Esta globaNimmo, Dan, The Political Persuaders, Nueva York, Prentice-Hall, 1970, p. 39. Rolke, Lothar, op. cit., p. 21. Esto no ha ocurrido sin crtica u oposicin alguna por diversos actores polticos. Por ejemplo, en agosto de 1996, en la revista britnica New Statesman, Calre Short, refirindose a los comuniclogos que empezaban a tomar una presencia sustantiva en la comunicacin del Partido Laborista, declar: I think the obsession with the media and the focus groups is making us look as if we want power at any price and we dont stand for anything.
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lizacin de los nuevos mecanismos de comunicacin poltica y la participacin de distintos profesionales que inciden sobre la misma se identifica como una americanizacin del proceso electoral. Sus principales caractersticas generales son: a) El reclutamiento de profesionales, expertos y tcnicos en relaciones pblicas, medios, publicidad, encuestas y mercadotecnia poltica. La columna vertebral en este proceso es la conviccin de la necesidad de una coordinacin, orquestacin y orden en la comunicacin poltica de la campaa. b) La definicin de la agenda estratgica electoral determinada en gran medida de acuerdo con las caractersticas y requerimientos de los propios medios. c) La conviccin de que los medios son determinantes en el triunfo o derrota de una campaa electoral. En consecuencia, la comunicacin ocupa un lugar privilegiado en la campaa. Una comunicacin pobre o la incapacidad de hacer llegar el mensaje son a menudo las principales razones a las que se le atribuye la derrota de una campaa electoral. d) La adaptacin de la campaa a los requerimientos de formato de la televisin. Ellos incluyen la organizacin de conferencias de prensa y eventos convenientes para la realizacin de declaraciones, mensajes y distintos actos de presencia por el candidato. e) La integracin de un grupo interno dedicado al anlisis de encuestas de opinin para conocer la actitud y sentir del electorado y el resultado de este ejercicio para emplearse en la campaa de comunicacin. f) Un incremento en el ataque al adversario o en el uso de la campaa negativa. La publicidad se concentra tanto para resaltar los aspectos positivos de un candidato como para sealar aspectos negativos del oponente. Numerosos coordinadores de campaa consideran que el ataque al adversario es ms efectivo electoralmente, que la publicidad que destaca los mritos de un candidato. g) El dilema para los comunicadores polticos, en especial periodistas, respecto a la definicin de su propio papel en una era de saturacin en la cobertura y manipulacin poltica. Enfrentados con los esfuerzos electorales para delinear e incluso manipular la cobertura
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de medios, los periodistas responden comisionando encuestas de opinin, presentando reportajes sobre lo que ocurre detrs de la escena en torno a las estrategias electorales y respecto a los esfuerzos para la creacin de imagen que realiza el equipo de un candidato. h) Los principales ganadores de las nuevas campaas polticas son los expertos independientes, los cuales son ajenos al propio partido en la contienda electoral y, sin embargo, en repetidas ocasiones llegan a desplazar a los propios militantes de un partido en el equipo de campaa por lo que toca a la formacin, decisin e implementacin de las estrategias del candidato en la contienda electoral. Fraga estima que la globalizacin en el mbito de los medios ...traer tambin nuevos fenmenos, como un candidato de un pas apoyando a otro de otro pas. Los elogios o crticas externas sern otro nuevo elemento del marketing poltico.104 Por lo que respecta a este ltimo punto y la situacin que se observa en Amrica Latina, las palabras de Flores Ziga son ilustrativas:
Hoy los consultores adquieren en una campaa electoral ms importancia que los idelogos, los militantes y los dirigentes de antao. Una tecnologa llamada, sin tapujos, political marketing ha entrado hondo en la realidad latinoamericana. Los partidos pagan fortunas a estos pundits o expertos imaglogos que, con alguna excepcin, rara vez hablan bien el idioma nativo. Los lderes tradicionales son desplazados por demiurgos de la imagen.105
En trminos reales se observa cada vez ms y en un mayor nmero de pases la presencia de agencias o individuos especializados en encuestas de opinin, publicidad, relaciones pblicas, mercadotecnia. Sus principales acciones se dirigen, entre otras, a la elaboracin de estrategias conforme a los resultados e interpretaciones derivadas de encuestas y anlisis diversos, a disear la creacin y venta de imagen, implementacin de acciones mediticas, as como formacin, induccin e interpretacin de la opinin pblica. Si la integracin y estructuracin de programas y polticas gubernamentales estn siendo preponderantemente determinadas por esos profesionales de la mercadotecnia, entonces es un hecho que tan importantes tareas para una sociedad son realizadas por un grupo de individuos cuyos intereses
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Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 57. Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 182.
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no necesariamente corresponden o responden con una realidad de los intereses sociales y desarrollo de un pas y su pueblo. Numerosos observadores consideran que la poltica y sus procesos deben estar bajo la conduccin primordial y sustantiva de los polticos. Frank Priess no duda en afirmar que la profesionalizacin y modernizacin de las campaas electorales en todo el mundo presentan nuevos retos que la poltica debe enfrentar. Al respecto, este autor estima que En cualquier caso, la poltica deber considerar tanto el cambio en los criterios mediticos como la mayor influencia que han cobrado los asesores en marketing poltico respecto de las organizaciones partidarias clsicas.106 Por su parte, haciendo referencia a los Estados Unidos, Fritz Plasser considera que la difusin de las tcnicas de campaa y mercadotecnia poltica:
...no es un proceso lineal que deriva en una estandarizacin uniforme de la campaa poltica en el mundo. El modelo ms difundido para adoptar innovaciones y tcnicas seleccionadas de las campaas electorales americanas podra ser el shopping model, por el cual ciertas tcnicas y rutinas organizacionales de una campaa ms profesional son importadas desde los EE.UU. y modificadas y complementadas en funcin del contexto poltico nacional.107
En algunas otras reflexiones de Sartori se pueden advertir cuestiones de preocupacin para la vida democrtica. Por una parte, el autor italiano seala que:
...los polticos cada vez tienen menos relacin con acontecimientos genuinos y cada vez se relacionan ms con acontecimientos mediticos, es decir, acontecimientos seleccionados por la vdeo-visibilidad y que despus son agrandados o distorsionados por la cmara. [Por otra parte, Sartori observa que] ...la vdeo-poltica atribuye un peso absolutamente desproporcionado, y a menudo aplastante, a quien no representa una fuente autorizada, a quien no tiene ningn ttulo de opinion maker. Esto representa un psimo servicio a la democracia como forma de gobierno de opinin.108
106 Priess, Frank, El marketing poltico y su incidencia en el xito electoral una visin de la literatura ms reciente, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVII, nm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 150. 107 Plasser, Fritz, op. cit., p. 126. 108 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 113-115.
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Una vertiente del pensamiento sociolgico considera que la creciente presencia y participacin de los medios de comunicacin masiva en la poltica y sus procesos, particularmente denotado por el fundamento conceptual de la venta y consumo de un partido y sus candidatos como productos o servicios, representa una extensin de las relaciones sociales regidas por un capitalismo. En este orden de ideas, se considera que el capitalismo trae consigo la manipulacin de la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin masiva, as como la formacin y articulacin de las necesidades sociales, y el manejo de las decisiones polticas a su favor. En este sentido, por ejemplo, Herbert Schiller observa que en el capitalismo contemporneo los polticos son vendidos al pblico como jabones o automviles. Este mismo autor aade que cuestiones de orden e inters pblico, as como sus respectivas respuestas, si son consideradas, cuando mucho reciben lugar para su expresin y discusin en la forma de comerciales con duracin de treinta segundos.109 Desde este punto de vista, al considerar como cierto que las decisiones polticas del elector se forman como resultado de tcnicas de persuasin idnticas o muy semejantes a las que se aplican para inducir la compra de un producto, como puede ser un jabn, entonces la idea de que la democracia conlleva un elemento de racionalidad y que responde al inters pblico, se convierte en una mera ilusin o falacia. El profesor britnico, John Greenaway, haciendo referencia al pensamiento de Schumpeter respecto a su modelo del proceso democrtico y el papel que juega el ciudadano, observa que el electorado se ha convertido en un mero consumidor pasivo de programas y polticas pblicas. El mismo autor sostiene que los propios partidos polticos dentro de la contienda electoral han presentado generalmente a los electores diferentes opciones de programas gubernamentales en la misma forma que empresas rivales ofrecen sus productos a los consumidores.110 En respuesta a las numerosas crticas, como las expuestas con antelacin, los defensores de la intervencin y forma en que ella se ha venido desarrollando por expertos en el mercadeo, publirrelacionismo, creacin de imagen, elaboracin de encuestas y formacin de la opinin pblica, se presentan argumentos que buscan dar apoyo a sus actividades como factores para el desarrollo de la democracia. Sobre este particular dejan constancia en su obra los analistas Denton y Woodward, quienes conside109 110
Schiller, Herbert, Information and the Crisis Economy, Norwood, Ablex, 1984, p. 117. Greenaway, John et al., op. cit., p. 51.
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ran que tales asesores creen que ellos estn haciendo el proceso electoral ms democrtico. Esos asesores sostienen que no controlan los votos como lo hicieron los viejos jefes polticos a travs de un sistema paternalista, ni que tampoco pueden obligar a asumir una disciplina al electorado o influir sobre la conducta de los elegidos. Destacan, asimismo, que no hay evidencia emprica sobre una relacin causal directa entre el ver comerciales y el voto. Por ltimo, los asesores consideran que su participacin en los procesos contribuye a tener las puertas abiertas y permitir el acceso a los reporteros para conocer las estrategias y puntos de vista del candidato y, en general, sobre la informacin de la campaa.111 En todos sentidos resulta relevante examinar las formas, mecanismos y mtodos a travs de los cuales los partidos y candidatos en campaas electorales y en sus intervalos entre ellas buscan incidir y utilizar los medios de comunicacin con la ayuda de sus asesores y expertos en diversas materias, para lograr la mayor cobertura, alcance de su mensaje poltico y mejor presentacin informativa por los medios ante el electorado. Este ejercicio se concentra en distintos tipos de actividades que destacan por su importancia: a) b) c) d) Encuestas de opinin Mercadotecnia poltica Manejo de las relaciones pblicas La campaa negativa
Las actividades sealadas anteriormente pueden ser por s mismas temas independientes de amplias investigaciones. En las siguientes lneas se realiza un ejercicio, para presentar algunas de sus notas distintivas y sealamientos que se hacen sobre ellas. 1. Encuestas de opinin En la preparacin de la estrategia poltica electoral moderna, la informacin ms precisa posible sobre las opiniones, necesidades e intereses del electorado es fundamental para instituciones, partidos polticos y candidatos. Los medios tambin requieren de informacin respecto del sentir del electorado
111 Denton, Robert E. y Woodward, G. C., Political Communication in America, Nueva York, Praeger, 1990, p. 68.
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para guiar sus reportajes y anlisis sobre procesos y resultados electorales, a efecto de informar por su parte al votante lo relativo al actuar y programas que propone un candidato y su partido poltico. Entre los vehculos que pueden transportar las voces de los miembros de la sociedad y su sentir se encuentran las encuestas o sondeos de opinin. Hoy en da, sta es la herramienta ms comnmente utilizada para obtener tales resultados. La encuesta es una herramienta para adquirir un conocimiento sobre las tendencias o ambiente que prevalece en la opinin pblica, con base en las cuales el poltico cuenta con elementos para la toma de decisiones. En este sentido, Rosendo M. Fraga afirma que
Los sondeos son hoy algo necesarios, no slo para prever o pronosticar los resultados electorales, sino tambin para el anlisis poltico. Es desde esta perspectiva que deben ser ubicados en su justa dimensin, sin subestimarlos ni tampoco sobrestimarlos Negarles significacin o utilidad es negar tambin la realidad, muestra su empleo en todo el mundo. Hoy no puede realizarse anlisis poltico sin recurrir a instrumentos objetivos que aportan las ciencias sociales, como son los sondeos de opinin.112
Asimismo, se ha sostenido que las encuestas constituyen un medio idneo para que los actores polticos entren en mayor contacto con la sociedad, particularmente cuando ellos requieren estrechar o formar una vinculacin directa con ella, lo cual se hace ms necesario cuando se presenta una crisis de credibilidad poltica.113 Sin embargo, no puede perderse de vista que las encuestas son meras herramientas tcnicas. En este sentido, se ha sealado que el uso de encuestas para determinar un sentir o demanda ciudadana puede resultar de utilidad. No obstante, el uso de ellas para sustituir el anlisis y la investigacin objetiva y con rigor metodolgico resulta poco o nada conveniente en la toma de decisiones. Al respecto, Trent y Friedenberg afirman que las encuestas o la opinin pblica del momento no son lo que finalmente cuenta, sino el buen o mal liderazgo, as como la integridad, honestidad y conviccin de los actores polticos lo que determina y construye un evento o poca en la historia de un pas o de la humanidad.114
Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 55. Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVI, nm. 2 (62), abril-junio de 1999, p. 93. 114 Trent, Judith S. y Friedenberg, Robert V., Political Campaign Communication. Principles and Practices, 3a. ed., Connecticut y Londres, Praeger, 1995, p. 155.
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Las encuestas de opinin, ms que adelantar y definir con precisin el resultado definitivo de una eleccin, son un importante elemento para guiar la interpretacin de la conduccin de la campaa y las estrategias a seguir. Conforme a los resultados de una encuesta, la campaa puede tomar, abandonar o reformular diversas cuestiones y sus respectivas soluciones para intentar dar atencin al electorado. Algunos polticos han criticado la presencia de las encuestas como una interferencia entre ellos y los electores. Consecuentemente, han propuesto prohibirlas durante las campaas electorales. Tambin hay quienes lamentan la gran atencin que los medios ponen a las encuestas y la habilidad de las empresas de encuestas para guiar respuestas de los entrevistados, as como para formular interpretaciones de los mismos resultados sobre los intereses genuinos del electorado. En opinin de Joseph Napolitan, una estrategia electoral debidamente estructurada puede incluso brindar resultados positivos frente a una campaa mediocre. Sin embargo, una campaa correctamente implementada puede fracasar sin una estrategia acertada.115 En este mismo sentido, Priess opina que Los beneficios de datos vlidos para cualquier poltico parecen ser obvios. Con una encuesta vlida puede obtener una imagen clara sobre qu piensa la gente, clave para alguien que quiere ganar elecciones en una democracia, basada en la aprobacin de los gobernantes por la opinin pblica.116 Frank Priess, tomando en consideracin que en la sociedad de masas se observa una fragmentacin de la misma en diversos estilos de vida, y un gran nmero de variables que va distinguiendo a grupos ampliamente distintos, se pregunta si todava existe una opinin pblica general o se tendra que hablar de ciertos cdigos grupales. Al respecto, este autor responde que cualquiera que sea el caso, ...el individuo depende de ayuda externa. La encuentra en los medios de comunicacin y en las encuestas que en gran cantidad y con diferentes fines se pueden ver en cada momento.117 Las encuestas de opinin brindan elementos para elaborar el diagnstico adecuado, conforme al cual se determinan e implementan las estrategias y acciones de comunicacin poltica. En este sentido, tanto los resultados cuantitativos como cualitativos de encuestas pueden ser determinantes.
Napolitan, Joseph, Cmo ganar las elecciones?, Quito, Edipla-Editores, 1995, p. 15. Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, cit., p. 90. 117 Ibidem, p. 86.
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Los resultados cualitativos, que no siempre reflejan con la debida amplitud las encuestas abiertas y mediante cuestionarios uniformes, se obtienen mediante la operacin de grupos motivacionales integrados por un nmero reducido de cuestionados con los cuales se aplican entrevistas detalladas, con un formato ms abierto y dinmico, as como con una duracin ms extensa. Este formato permite la realizacin de encuestas con mayor profundidad, donde hay lugar a volver a preguntar y alcanzar mayores precisiones o especificaciones. A pesar de distintas reservas y crticas, actualmente en toda campaa moderna los polticos han acudido al uso de encuestas, a efecto de conocer la forma en que son vistos por el electorado. Con base en los datos obtenidos, adoptan las medidas correspondientes para mejorar su imagen y brindar propuestas conforme a los intereses de la sociedad, y de esta forma lograr una mejor y ms eficaz comunicacin con el electorado. Difcilmente podra negarse que un prerrequisito para una buena comunicacin poltica sea el entender al electorado y sus deseos, y que una frmula para lograrlo sea a travs del uso de encuestas. Actualmente, tambin se observa el desarrollo de la encuesta telefnica y a travs de correo electrnico. Esta tarea permite a los candidatos y partidos elaborar una correspondencia personalizada con millones de potenciales votantes para buscar su apoyo y, asimismo, financiamiento. Las encuestas de opinin constituyen una tcnica que originalmente se ide con fines para la venta de bienes y servicios comerciales, con especial aplicacin a partir de los aos treinta. Hoy en da ellas son una tcnica de investigacin que ha venido posesionndose de un lugar propio en las sociedades contemporneas. En la actualidad, la agenda pblica hace un mayor uso de ellas. Ello llega a un grado tal, que se toma como un elemento determinante para la toma de decisiones y la orientacin que debe darse a diversas acciones gubernamentales.118 Carlos Huneeus, con gran cuidado hace la siguiente observacin:
Los cambios producidos en la cultura poltica de las sociedades modernas, reflejados en el deterioro de las adhesiones colectivas, el mayor nfasis en los intereses individuales y el menor peso que tienen la pertenencia a la clase social o a una religin, han llevado al aumento de los electores flo118 Huneeus, Carlos, Las encuestas de opinin pblica en las nuevas democracias de Amrica Latina, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVI, nm. 2(62), abril-junio de 1999, pp. 9-11.
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tantes y, con ello, se ha hecho ms difcil el trabajo de los encuestadores. Cada vez hay un mayor porcentaje de votantes que se deciden a ltimo momento por consideraciones muy pragmticas, que hacen muy difcil la prediccin electoral. Esta es una de las razones que explica las discrepancias que se suelen producir entre los datos de las encuestas y los resultados de las elecciones.119
Las encuestas de opinin son consideradas no slo como una herramienta para medir actitudes e intenciones del electorado, sino que algunos observadores estiman que ellas pueden ser aplicadas para ser un factor de induccin de la conducta electoral. En tiempos recientes, por ejemplo, las empresas de medios de comunicacin de los Estados Unidos han venido encontrando limitaciones para difundir en elecciones presidenciales la opinin de electores que acaban de emitir su voto esta tcnica es comnmente referida como exit polls. En la opinin de diversos estudiosos de la materia, el conocimiento de la forma en que votaron algunos electores, previo a que lo hagan otros, puede ser un factor de sustantiva relevancia que afecte los resultados electorales. Por otra parte, hay quienes consideran tales argumentos como especulativos, en virtud de la dificultad de establecer la relacin entre causa y efecto del mensaje poltico y la respuesta electoral los cuales son difcilmente comprobables. Sin embargo, est fuera de duda que las encuestas de opinin han venido a formar parte del mbito poltico que ellas estn previstas para realizar. En la opinin de Priess, Los beneficios de datos vlidos para cualquier poltico parecen ser obvios. Con una encuesta vlida puede obtener una imagen clara sobre qu piensa la gente, clave para alguien que quiere ganar elecciones en una democracia, basada en la aprobacin de los gobernantes por la opinin pblica.120 Paralelo a la opinin favorable como herramientas indispensables de los polticos, las encuestas tambin han sido observadas como elementos que tienen lmites sustantivos respecto a sus metodologas, as como la relatividad de sus resultados.121 Al respecto, se seala que una encuesta intenta obtener respuestas sobre cuestiones de diversa complejidad por medio de un
Ibidem, p. 10. Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, cit., p. 90. 121 Crespi, Irving, Public Opinion, Polls, and Democracy, Westview Press, Boulder, 1999.
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cuestionario simplificado a un segmento reducido de la sociedad, lo que puede provocar el uso de un vehculo excluyente con un resultado sesgado de la realidad, mismo que an est sujeto a la particular interpretacin de un analista o grupo de ellos. Sartori observa que ...los sondeos de opinin consisten en respuestas que se dan a preguntas (formuladas por el entrevistador). Si se toma en cuenta tal hecho aade este politlogo, quedan claras ...de inmediato dos cosas: que las respuestas dependen ampliamente del modo en que se formulan las preguntas (y, por tanto, de quin las formula), y que, frecuentemente, el que responde se siente forzado a dar una respuesta improvisada en aquel momento. Sin embargo, cuestiona y advierte Sartori:
Es eso lo que piensa la gente? Quien afirma esto no dice la verdad. De hecho, la mayora de las opiniones recogidas por los sondeos es: a) dbil (no expresa opiniones intensas, es decir, sentidas profundamente); b) voltil (puede cambiar en pocos das); c) inventada en ese momento para decir algo (si se responde no s se puede quedar mal ante los dems); y sobre todo, d) produce un efecto reflectante, un rebote de lo que sostienen los medios de comunicacin.
Asimismo, advierte este politlogo que ...la mayora de las opiniones recogidas son frgiles e inconsistentes... Es verdad que algunas veces tenemos una opinin firme y sostenida con fuerza, pero incluso cuando es as, no es seguro que la opinin que dictar nuestra eleccin de voto sea esa.122 Para Huneeus, hay
...una inevitable tensin entre el poltico y el encuestador, porque el primero orienta su accin teniendo en cuenta los planteamientos definidos por un programa que ha sido aprobado en un determinado momento poltico. El encuestador, por su parte, mostrar que las preferencias de los ciudadanos cambian, contradiciendo los supuestos que sirvieron de base a esa plataforma programtica. Un cierto estilo tradicional que subsiste en la poltica latinoamericana influye en que algunos miren los resultados de las encuestas de acuerdo a sus intereses particulares, aceptndolas cuando coinciden con sus preferencias polticas y descartndolas cuando las contradicen.123
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Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 73-77. Huneeus, Carlos, op. cit., pp. 10 y 11.
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En este sentido, tambin Jos Antonio Mayobre afirma que por regla general todo actor poltico rechaza el resultado de encuestas que le son adversas, pero les otorgan veracidad a aquellas que le benefician a l, a su candidato o a su partido poltico.124 Se encuentran al mismo tiempo comentarios por actores polticos que sostienen la importancia del quehacer poltico electoral tradicional anterior a que se introdujeran herramientas de comunicacin y venta de su imagen al electorado. En lo que parecen coincidir todo partido poltico y sus candidatos en torno a las encuestas es cuando el resultado de alguna de ellas les es desfavorable. Entre las ms socorridas respuestas se encuentran algunas como las siguientes: las encuestas son irrelevantes, no reflejan una realidad, carecen de apego a la realidad de la voluntad del electorado, difiere de otras tambin realizadas, la nica encuesta que cuenta es la del da de la eleccin.125 En relacin con la utilizacin de encuestas en una democracia, se han observado tres aspectos fundamentales: primero, la aplicacin de una tcnica para llevar a cabo encuestas con el propsito de analizar la opinin pblica; segundo, el empleo de esta herramienta por actores polticos, y, por ltimo, la presentacin de la informacin obtenida a travs de los medios de comunicacin a un amplio auditorio.126 Asimismo, en relacin con la democracia, deben tomarse en cuenta dos importantes elementos de las encuestas de opinin. Por una parte, ellas deben realizarse permanentemente y estar guiadas conforme a mtodos claros, transparentes y objetivos, abiertos al escrutinio pblico. Por otra parte, tomando el importante papel que desempean los medios de comunicacin, por ningn motivo perder de vista lo sealado por Sartori:
Los sondeos no son instrumento de demo-poder un instrumento que revela la vox populi sino sobre todo una expresin del poder de los medios de comunicacin sobre el pueblo; y su influencia bloquea frecuente124 Mayobre, Jos Antonio, The Case of Venezuela, en Swanson, David y Mancini, Paolo (eds.), Politics, Media, and Modern Democracy-An international Study of Innovation in Electoral Campaigning and their Consequences, Westport, Praeger, 1996, p. 242. 125 Para una referencia en el caso de Inglaterra, vase Bauman, S. y Herbst, S., Managing Perceptions of Public Opinion: Candidates and Journalists Reactions to 1992 Polls, Political Communications, 11 (2), pp. 133-144. 126 Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, cit., p. 85.
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mente decisiones equivocadas sostenidas por simples rumores, por opiniones dbiles, deformadas, manipuladas, e incluso desinformadas. En definitiva, por opiniones ciegas.127
Este mismo autor formula una advertencia que resulta conveniente tener presente: Creo que somos muchos los que estamos de acuerdo aunque slo lo digamos en voz baja que la sondeodependencia es nociva, que las encuestas deberan tener menos peso del que tienen, y que las credenciales democrticas (e incluso objetivas) del instrumento son espurias.128 En este orden de ideas y haciendo referencia al caso argentino, Rosendo M. Fraga estima que La credibilidad acerca de los sondeos es alta en la opinin pblica, aunque la mayora de las personas reconocen que no influyen en su decisin de voto. Asimismo, aade que Pese a ello, la mayora de la gente, al igual que los polticos, empresarios, periodistas y jueces, creen que la difusin de los sondeos influye en la decisin de voto. Pareciera en consecuencia que la gente cree que influye en otros, pero no en s mismos.129 Se ha sealado tambin que las encuestas sirven para manipular la opinin pblica, lo cual tiene una importancia mayor en procesos electorales. Al respecto, debe advertirse la presencia de encuestas realizadas por despachos desconocidos o creados para brindar resultados ajenos a la realidad, pero con objeto de mostrar ante un electorado resultados negativos hacia un candidato y positivos a favor de otro. Estas encuestas generalmente son calificadas como fantasmas. 2. Mercadotecnia poltica En el diseo de la estrategia electoral, la mercadotecnia poltica ha encontrado un lugar de gran importancia donde su acceso se hace cada da ms evidente. En este espacio se desarrolla una importante funcin, que es la de definir cules son los intereses, demandas y sentires en el electorado, a efecto de obtener su voto. Las agencias e individuos especializados en la mercadotecnia poltica juegan un importante papel, especialmente en la produccin y seleccin de los mensajes polticos, as como en la eleccin de los medios
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Sartori, Giovanni, op. cit., p. 76. Ibidem, pp. 73-77. Fraga, Rosendo M., op. cit., p. 68.
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que los transmitirn y presentarn la imagen del candidato. Al respecto, Bruce considera que all effective communications strategies contain what is called a positioning statement, a clear analysis of what the brand (or company, person, political party, etc.) is for: who it is for, and why anyone should be interested in choosing it.130 Con la anterior base, el equipo de estrategia de un partido poltico o candidato integra elementos que configuran o guan sus mensajes, imgenes, discursos, ofertas y publicidad. La mercadotecnia poltica tiene como tcnica la que en la relacin venta/producto se conoce como el respaldo del bien o servicio en venta. En trminos comerciales esto es logrado a travs de la presentacin publicitaria del producto, acompaada de la presencia de una personalidad. Muestras de la aplicacin de este recurso abundan en distintos pases, momentos y elecciones. Generalmente la presencia de este tipo de respaldo mercadotcnico se observa en mtines o eventos masivos de campaa o en tomas fotogrficas o televisivas que muestran al candidato departiendo, por ejemplo, con lderes en el mundo del deporte, la cultura, las artes o en cualquier otro campo. Refirindose al caso de los Estados Unidos, Arterton considera que los que dirigen campaas presidenciales de manera uniforme creen que las interpretaciones sobre eventos en las campaas frecuentemente son ms importantes que los propios eventos electorales. Esta aseveracin refleja que el contenido poltico es principalmente configurado por la percepcin que prevalece dentro del medio ambiente donde opera la campaa.131 Dentro de la mercadotecnia poltica se ha considerado que hay tres modelos de comunicacin. Ellos son: a) el modelo dialgico, b) el modelo propagandista y c) el modelo de la comercializacin. Sus caractersticas propias estn determinadas por la situacin de emisor o receptor polticos, el mbito en donde ocurre la comunicacin poltica y por el tipo de medio de comunicacin que se emplea. En este orden de ideas, el dialgico utiliza el intercambio de opiniones y argumentos. Este hecho llega a permitir una mayor libertad de expresin y participacin, lo cual puede facilitar espacios de mayor interaccin para formar o fortalecer una modernizacin poltica. Por ende, este modelo pueBruce, Brendan, op. cit., p. 87. Arterton, F., Campaign Organizations confront the Media-Political Environment, en Graber, D. A. (ed.), Media Power in Politics, Washington, CQ Press, 1984, p. 155.
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de tener entre sus efectos el generar una ms amplia credibilidad a favor de una propuesta poltica, as como una mayor legitimidad por el camino en que se toma alguna decisin al respecto. Este elemento se ve reforzado cuando se hace uso de medios que brindan un espacio al intercambio de ideas, en lugar de aquellos que presentan exclusivamente una imagen de impacto visual que provoca ms una reaccin emotiva que una reflexin y conclusiones sostenibles sobre bases ms slidas. Por su parte, el modelo propagandstico no se apoya en la razn argumentada. ste se basa en la generacin de creencias e impresiones, o bien en la utilizacin de las existentes que puedan favorecerle en sus objetivos. En este supuesto, hay un actor activo: el promotor expositor, y un actor pasivo: un grupo que slo escucha. Consecuentemente, no ocurre un intercambio de ideas o argumentos. Por regla general, queda reducida la participacin y libertad de expresin del actor oyente, mismo que le deja como uno ms en una masa o grupo de gente, cualquiera que sea el tamao de ellos. Asimismo, este modelo dirige sus mayores esfuerzos a la creacin de sentimientos, haciendo a un lado la convocatoria a la reflexin o fundamentacin de conclusiones. Adicionalmente, sus recursos en trminos de medios van dirigidos a la integracin de un liderazgo que conduzca a ese grupo unido por razones emotivas, en lugar de buscar la participacin y asociacin libre y razonada de un individuo con otros, con una direccin electa por ellos mismos. Por ltimo, el modelo de la comercializacin parte de la base de que lo poltico cae en un mbito igual o muy similar al de un producto comercial. En este sentido, se buscan las demandas que han sido ignoradas o que no han recibido la atencin adecuada. Desde esta perspectiva, la comercializacin hace que se forme una convocatoria al individuo, no vindolo como tal, sino estrictamente como un consumidor. En este contexto, el actor poltico activo se construye con la integracin de elementos que brindan una posibilidad de obtener satisfaccin a la demanda referida. Esto lleva a la creacin de una imagen de venta. Por lo que toca a la creacin de un liderazgo y de su legitimidad, stas se construyen sobre elementos emotivos o de adjudicacin de atributos personales, donde los programas polticos son innecesarios o irrelevantes.132 A travs de este proceso, adicionalmente, puede observarse una fuente de legitimacin del ejercicio del poder: la que ejercen los medios de comunicacin.
132 Achache, Gilles, El marketing poltico, en Dominique Walton et al., El nuevo espacio pblico, Barcelona, Gedisa, 1992, pp. 112-123.
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Advirtiendo un aspecto negativo de la mercadotecnia poltica, Flores Ziga seala que En este juego de realidades y promesas de la comunicacin poltica, la mercadotecnia opta por darle la espalda a la realidad, renunciando a emprender el noble y duro camino de defender la dignidad de los votantes, y de lo que nos queda de la democracia y de la libertad.133 Asimismo, este autor aade
...que el reto de las sociedades avanzadas, y nosotros como consumidores de esa tecnologa que hace inmediata esa informacin, es saber si el medio, si la tecnologa no desvirta o no colabora en cierto sentido con la distorsin del mensaje que nosotros como comunicadores hemos querido organizar. Hasta dnde nosotros podemos comprender cmo hila el espectador o el lector el mensaje nuestro o estamos aislados simplemente frente a un medio que hace de las suyas, marginados por completo de una gran masa a la que jams conoceremos ni siquiera de cerca; no solamente porque esa cantidad de consumidores de informacin muta aceleradamente, sino porque la misma tecnologa imprime un saber distinto a cada mensaje que estamos tratando de hacer llegar.134
Asimismo, al referirse al desarrollo de la mercadotecnia en el mbito poltico, Nicholas Garnham lanza una advertencia sobre la presencia de un control directo sobre intereses pblicos y privados para la difusin de la informacin, misma que no tiene por objetivo la promocin de un discurso racional, sino la manipulacin.135 En el mundo de los medios y las elecciones, debido en gran parte al desarrollo de la comunicacin masiva, la mercadotecnia ha dado al anuncio poltico del partido o su candidato un importante lugar. Para Robert Denton, este tipo de anuncio en los Estados Unidos es hoy en da el mayor vehculo a travs del cual los candidatos a la presidencia comunican sus mensajes al electorado.136 El anuncio poltico es la utilizacin de un espacio en un medio, pagado de acuerdo con tarifas comerciales, a efecto de hacer llegar un mensaje al ms amplio auditorio posible. En la actualidad, la
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 188. Ibidem, p. 190. Garnham, Nicholas, The Media and the Public Sphere, en P. Golding, G. Murdoch, P. Schlesinger (eds.), Communicating Politics, Leicester University Press, Leicester, 1986, p. 41. 136 Denton, Robert E., The Primetime Presidency of Ronald Reagan, Nueva York, Praeger, 1988, p. 5.
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corriente prevaleciente en el mundo es la realizacin de campaas electorales haciendo uso del anuncio poltico pagado por el actor poltico interesado.137 Una excepcin a esta corriente se encuentra en la Gran Bretaa, donde est prohibido presentar en televisin el anuncio poltico pagado por un partido o candidato interesado en hacer campaa de ese modo. En ese pas los partidos y candidatos pueden aparecer en campaas televisivas, exclusivamente en los tiempos que equitativamente les otorga la autoridad competente. El anuncio poltico partidista tiene numerosas ventajas. A travs de l se difunde informacin sobre los programas o tpicos que el partido o su candidato propone o quiere abordar, con mayor detalle, estructuracin o presentacin que la que podra obtenerse en un programa de reportaje televisivo, donde los temas abordados por el personaje poltico pueden ser editados en forma que no explique con la amplitud o caractersticas necesarias su punto de vista y propuesta. En la medida en que la televisin es la principal fuente de informacin para la mayora del electorado, el anuncio poltico es el instrumento que le brinda una mayor posibilidad de presentar su oferta a los votantes. Asimismo, este es el instrumento sobre el cual un candidato puede tener un mayor o total control para su elaboracin y presentacin. El anuncio poltico no slo sirve como un medio para mostrar al electorado como a cualquier otro consumidor en el mbito comercial, sobre las alternativas que tiene disponibles. Uno de sus cometidos ms importantes y sustanciales es el de persuadir al elector. Paradjicamente, esta labor de persuasin puede revertirse negativamente cuando se presentan diversos elementos, principalmente algunos que inciden sobre el cuestionamiento de la probidad, autoridad moral o prestigio profesional, entre otros. Sin duda alguna, hay elementos significativos que distinguen al anuncio poltico del anuncio comercial. Sin embargo, las tcnicas, frmulas y herramientas son en gran medida las mismas o muy parecidas. En una forma u otra, para bien o para mal, diversos estrategas han venido convirtiendo a la poltica en un proceso donde se hacen ofertas a consumidores a travs de medios de comunicacin masiva sobre una variedad de programas y polticas para su correspondiente adquisicin mediante su respectivo voto.
137 Nimmo, D. y Felsberg, A., Hidden Myths in Televisual Political Advertising, en Kaid, L., Nimmo, D. y Sanders, K. (eds.), New Perspectives in Political Advertising, Carbondale, Southern Illinois University Press, 1986, p. 248.
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En muchas ocasiones, tal y como lo han observado en el caso de los Estados Unidos, los candidatos brindan al electorado los mismos productos, pero con diferentes marcas, y lo relevante es que su marca sea la mejor aceptada por una mayora. En su obra The Spot, Diamond y Bates sealan que en el uso de anuncios en las campaas polticas se operan generalmente cuatro etapas: a) Creacin de la base sobre la cual se construir una imagen y la subsecuente informacin. En este espacio se pone nfasis especial en la biografa y mritos profesionales o personales; b) Establecimiento y difusin en amplios trminos de los programas y polticas de la oferta poltica del partido y su candidato, sin entrar en detalles, y las propuestas van dirigidas a provocar una emocin o expectativa positiva en el electorado; c) Organizacin y operacin de una campaa de ataque contra el partido y candidato oponente; d) Reafirmacin de que el candidato y su partido constituyen una seguridad para el cumplimiento de las demandas del electorado. Este ejercicio est determinado fundamentalmente por los resultados obtenidos a travs de encuestas y grupos de enfoque. Asimismo, en esta ltima etapa se busca dejar lo ms vivo posible en la mente del elector las ventajas y certidumbres que representa el candidato en cuestin, con una breve antelacin al da de los comicios. Adicionalmente, y ocupando un lugar de especial importancia y atencin sobre el anuncio poltico en las campaas electorales, est el relativo a los altos costos del mismo. Esta cuestin necesariamente invita a la reflexin sobre el principio de equidad que debe haber en una democracia en la competencia de partidos y candidatos. Hasta el momento, aun considerando la existencia de topes u otras frmulas que operan en diversos pases para regular el gasto de los partidos polticos y sus campaas, sigue por dems vigente el hecho de que el partido con ms recursos econmicos o con amigos con ms recursos econmicos tendrn fuentes financieras que les permitir comprar ms tiempo de anuncio, de contratar a los mejores especialistas en materia de comunicacin y de tomar la mejor ventaja de todo ello en su objetivo de convencimiento, venta o persuasin con el electorado. Colateralmente, otro efecto de gran relevancia para la democracia es que en virtud de los altos costos de las campaas, aquellos que hayan hecho una mayor contribucin financiera para un candidato triunfador tendrn un lugar ms especial que aquellos que lo hicieron en forma moderada o nula. El anuncio poltico partidista o de su candidato tiene una debilidad fundamental como forma de comunicacin poltica. El auditorio que lo recibe
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lo puede encapsular como una mera propaganda con un contenido falseado, parcial y despojado de veracidad en cuanto a la informacin ofrecida y la posibilidad o compromiso autntico de hablar con la verdad. Independientemente de que el electorado acepte o no el mensaje, la mayor parte del mismo difcilmente puede ignorar que se trata de un mensaje poltico, fundado y guiado por valores, ideas e intereses tanto institucionales como personales. Por esta razn, el elemento de persuasin tendr siempre una limitacin respecto a la credibilidad o aceptacin de la informacin emitida en esa forma. Es decir, al conocer el elector que el mensaje informativo poltico de un candidato o su partido est vinculado o sometido a un inters particular de un individuo o grupo, se abre una amplia duda y se finca un cuestionamiento de confianza sobre la solucin a problemas que se presenten a la sociedad mediante las propuestas partidistas. Sealar las anteriores caractersticas del anuncio poltico partidista no significa restarle importancia al mismo, ni a la relevancia de su uso e impacto poltico en los procesos electorales. Sin embargo, conscientes de las desventajas de esta forma de comunicacin, partidos y candidatos recurren al uso de otras herramientas comunicativas para alcanzar sus objetivos, y en donde encuentran una lnea divisoria ms marcada entre el mensaje poltico y la objetividad e imparcialidad con que se presenta el mismo ante el electorado. En este mbito destaca en forma especial el acceso a los medios de comunicacin para que su mensaje poltico sea incluido dentro del reporte informativo que integra, organiza y presenta el propio medio de comunicacin.138 El acceso a los medios y la presentacin del mensaje poltico a travs de ellos debe ser cuidado con gran atencin para lograr los objetivos positivos deseados. El partido o candidato en cuestin debe aprovechar el acceso a los medios de comunicacin fuera del formato del anuncio poltico, a efecto de buscar una mayor credibilidad y confianza en el electorado. Con el propsito, por un lado, de ampliar el acceso directo a los medios y obtener una actitud positiva de ellos para reducir riesgos de formacin de imgenes negativas y, por otro, contar con la debida implementacin que debe seguir a la informacin poltica como es su interpretacin, comentarios, declaraciones complementarias, boletines o precisiones informativas, la participacin de los asesores y despachos especializados en comunicacin y re138 Levy, D., What Public Relations Can Do Better Than Advertising, Public Relations Quarterly, vol. 34, nm. 4, 1989, pp. 7-9.
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laciones pblicas del partido en cuestin juegan nuevamente un papel de gran relevancia. 3. Manejo de las relaciones pblicas Las tcnicas de mercadotecnia y promocin poltica son parte conjunta de una estrategia de comunicacin que para su mejor potencializacin deben guardar una coordinacin y misma sintona. Los partidos, organizaciones o equipos de campaa, segn sea el caso, deben desarrollar y mantener una adecuada comunicacin interna, a efecto de que los mensajes polticos que emita cada uno de sus miembros o directivos autorizados tengan una misma base, una misma interpretacin y un mismo sentido. Esto permite dar coherencia a la comunicacin poltica del equipo en su generalidad, integridad y eficacia. Errores en el anterior sentido representarn elementos que pongan en tela de juicio la propia capacidad de gobierno por el partido y candidato en cuestin. Ausencia o falta de definicin de funciones y responsabilidades, presencia de muchas cabezas directivas y ausencia de un autntico control o coordinacin de campaa, independientemente de los efectos negativos reales en la comunicacin del mensaje poltico o del sealamiento de desorden por los medios, constituyen un elemento determinante para llevar a la derrota a cualquier candidato, independientemente de que bajo diversos puntos de vista pudiese ser el mejor para gobernar. Como frmula para evitar este tipo de problemas, en recientes campaas electorales como la ocurrida en la Gran Bretaa, los partidos polticos forman un grupo coordinador de las relaciones pblicas, de la mercadotecnia poltica y de la publicidad de campaa. Para Priess, Los instrumentos ya conocidos en el marketing comercial ganan su espacio tambin en el marketing poltico, apoyado en que muchas empresas de publicidad y de relaciones pblicas del primer mbito actan tambin en el segundo.139 Actualmente se encuentra como una prctica ampliamente extendida el uso de intermediarios profesionales que ejerzan acciones sobre los medios y comunicadores, a efecto de que la informacin que ellos presenten a la sociedad responda favorablemente a intereses determinados. Entre esos intermediarios destacan los profesionales en relaciones pblicas. Al respecto, se ha sealado que se requiere de mediadores profesionales, que
139 Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, cit., p. 92.
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buscan influenciar la informacin en los medios en el sentido de un objetivo superior (nivel estratgico), adaptndose en forma flexible a la forma de trabajo de los medios y obligando tambin a los medios a adaptarse (intereficacin).140 El vnculo entre las relaciones pblicas y los medios, por tanto, es de gran importancia. La presencia de agencias o individuos especializados en relaciones pblicas en apoyo a las campaas electorales y actividades polticas no ha ocurrido tan slo en pases anglosajones. Este fenmeno se ha extendido a muchos pases ms, y en cada regin. Alicia Entel afirma que particularmente por lo que toca a Argentina,
Lo cierto es que en la ltima dcada se han legitimado y expandido una serie de prcticas como: la profesionalizacin de las relaciones pblicas de los partidos polticos, el trabajo de comunicacin poltica en equipos interdisciplinarios, y se ha incrementado la tendencia a incorporar instrumentos de ingeniera poltica, aunque se sostenga la eficacia de la intuicin frente a las prcticas del marketing poltico.141
Las relaciones pblicas varan en su sofisticacin y profesionalismo. Los estudios sobre el tema son abundantes y diversos. Lothar Rolke, profesor en administracin y comunicacin corporativa del Instituto Tecnolgico Superior de Maguncia, seala varios e interesantes trabajos. Entre ellos destaca el elaborado en 1992 por Franz Ronneberger y Manfred Rhl.142 La definicin de relaciones pblicas ha recibido numerosos contenidos y ha sido materia de mltiples explicaciones. Por lo que toca a una de ellas en vinculacin con los medios de comunicacin, el profesor alemn, Rolke, formula la siguiente, en donde expone que ellas son ...una opcin social y funcionalmente vlida para la creacin de un consenso activo, participando en el diseo de la comunicacin a travs de los medios masivos a instancias de otros sistemas confrontando, en no pocas oportunidades, con otro consenso que intenta contrarrestar los procesos de desagregacin y descomposicin de la sociedad. En la opinin de este especialista, lo anterior ...no implica necesariamente que la estrategia deba estar dirigida exclusivamente a los medios masivos para llegar a vastos sectores de la poRolke, Lothar, op. cit., p. 20. Entel, Alicia, Comunicar las instituciones construccin de imagen o de valores?, Contribuciones, Buenos Aires, ao XVII, nm. 2 (66), abril-junio de 2000, p. 33. 142 Rolke, Lothar, op. cit.
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blacin. Todo lo contrario, no es infrecuente que los caminos alternativos que apuestan a un mix de comunicacin, resulten mucho ms efectivos. Rolke afirma, asimismo, que las relaciones pblicas tienen un objetivo permanente, que es el de ...alcanzar un consenso al menos temporneo con ciertos subgrupos o subfuerzas socialmente relevantes.143 Para Rolke, las relaciones pblicas de los partidos polticos ...describen el hecho con trminos como explicar la poltica u obtener adhesin.144 Por ejemplo, est presente la actuacin de agencias de relaciones pblicas cuyo trabajo est dirigido a formar estrategias de direccin e implementacin de acciones con los propietarios o directivos de medios de comunicacin, as como con comunicadores, para asegurar que un partido o actor poltico reciba el mximo de publicidad positiva y el mnimo de negativa. Las actividades clasificadas como de relaciones pblicas incluyen, entre otras, a aquellos eventos como conferencias de partido que permiten convocar a medios de comunicacin con quienes se tiene una mayor certeza de que su reportaje ser favorable al partido en cuestin. Respecto a la connotacin que debe darse a las relaciones pblicas, el autor anteriormente citado precisa que ellas:
...deben interpretarse como socialmente deseadas no como opcin sino como decisin constitutiva del sistema. Los sistemas se ven obligados a permitir la intervencin de fuerzas exgenas y aprender a organizarlas internamente, siguiendo su propia lgica funcional, si no quieren poner en peligro su propia existencia.
En este orden de ideas, el trabajo de medios y relaciones pblicas representan para Rolke ...un elemento constitutivo del sistema meditico situado del lado del input, ampliando as la perspectiva del Sistema de Orientacin. Del lado del output, es decir, para los receptores, esta convergencia funcional entre relaciones pblicas y periodismo es apenas perceptible.145 Abundando en el sentido de las relaciones pblicas, Rolke hace referencia a la conclusin axiomtica de Norbert Elas, en el sentido de que para sobrevivir, toda sociedad debe cumplir con tres funciones esenciales: ...proveer a sus miembros con alimentos y vivienda, en otras palabras satisfacer las necesidades materiales; controlar el potencial de violencia pre143 144 145
Ibidem, p. 11. Ibidem, p. 21. Ibidem, p. 23.
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sente en los grupos sociales y en los grupos entre s, as como transferir conocimiento y experiencia, para evitar que cada generacin deba comenzar nuevamente desde cero. En su opinin, en las sociedades ms complejas tales funciones se cumplen a travs de tres sistemas bsicos: ...el sistema econmico, el sistema poltico-administrativo y el sistema de orientacin. En este ltimo sistema Rolke coloca a las relaciones pblicas. Al respecto, este autor argumenta que al igual que los otros sistemas, el de orientacin ...presenta una conducta auto referencial y autopoitica (elabora todo en funcin de su propia lgica). l aade que Al mismo tiempo necesita plasmarse en un intercambio con los sistemas adyacentes como son el sistema poltico-administrativo y el econmico, es decir crear formas de autoinfluencia intersistmica.146 De esta forma, Dado que se define a travs del producto que elabora para el sistema integral, debe crear formas y ofertas para el uso de terceros o para su propia influencia. Estas formas son fcilmente reconocibles. En el caso de los medios masivos y su entorno, estas formas se visualizan en la ...venta de prestaciones promocionales, es decir publicidad y receptividad ante la oferta de relaciones pblicas.147 El xito de las relaciones pblicas est sujeto al grado de credibilidad o confianza que ellas generen. Esta importancia es expuesta por Rolke al afirmar que tal resultado ...depende hoy ms que nunca de una perfecta articulacin funcional entre las diversas partes del sistema. En este sentido aade Rolke, las relaciones pblicas ...aluden a la creacin de confianza entre las instituciones y sus pblicos, al gerenciamiento publirrelacional o al aseguramiento de los flujos de informacin.148 Las relaciones pblicas guardan un lugar especial en la tarea del periodismo. Tradicionalmente se entendi que la relacin entre publirrelacionistas y periodistas se caracterizaba de manera definitiva por la presencia y accin de influencias personales e independientes. Sin embargo, la concepcin moderna de esa relacin es que ambos grupos se han adaptado entre ellos mismos y buscan ejercer una influencia mutua, de manera estratgica, a travs de diversos medios, tcnicas y recursos.149 De esta forma, para los periodistas es de importancia primordial la actualidad, exclusividad, veracidad y relevancia de la noticia que quiere ser conocida por una sociedad. Por lo que
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Ibidem, p. 13. Ibidem, p. 14. Ibidem, p. 8. Ibidem, p. 18.
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toca a los publirrelacionistas, la venta, colocacin, aceptacin, aprobacin y resultado positivo de la imagen y mensaje poltico ante o por la sociedad ocupan el punto nodal. En consecuencia, la accin de unos est sujeta a la de los otros. Tal y como Rolke lo expone:
De este modo, los acontecimientos de actualidad, el valor de la noticia y el probable inters que pueda despertar entre los receptores, se convierten en vehculo para el acceso a los medios. La funcin de los medios es informar y entretener, en tanto que los departamentos de relaciones pblicas de las empresas planifican cmo aprovechar los procesos de comunicacin para captar a travs de una participacin en los mismos la atencin y aprobacin del pblico en beneficio propio.
Al respecto, este autor precisa que

La diferencia de niveles es plausible en trminos tericos, pero es preciso pensar simultneamente en el elemento emprico que constituye la relacin de recproca influencia. En eso radica el sistema. Su funcionamiento se manifiesta en cuanto se focaliza la atencin en la recproca relacin de beneficios. En trminos objetivos, la relacin transcurre por los siguientes carriles: en virtud de los escasos recursos disponibles, los medios dependen en un 70 por ciento de las informaciones que suministran las relaciones pblicas.
Sin embargo, seala Rolke que

...pese a este elevado grado de influencia, no se opera una dependencia cualitativa. En efecto: el 30 por ciento de informacin que investiga el propio periodismo es garanta suficiente para mostrar sus cualidades ante cualquier emergencia. Ese 30 por ciento es amenaza suficiente como para poner lmites al arbitrio comunicacional de empresas y organizaciones.150
Con base en lo anterior, Rolke seala que esta relacin ha ido evolucionando y ha formado un modelo de predecible desbalance pattern of predictible imbalance.151 La conclusin a la que se llega es que los publirrelacionistas y los periodistas se integran en un sistema de cooperacin en donde, a pesar de que puedan darse elementos antagnicos con compro150 151
Rolke, Lothar, op. cit., pp. 18 y 19. Ibidem, p. 19.
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misos funcionales propios, el trabajo de uno y de otro guarda una vinculacin no slo con un alcance meramente formal, sino altamente sustantivo. Para Rolke, esta relacin es tan estrecha que llega a afirmar que ...sin jueces no hay abogados, sin productores no hay comerciantes y sin periodistas no hay gerentes de relaciones pblicas.152 Don Hazen seala que hoy en da, ejecutivos de relaciones pblicas tienen una intervencin en el manejo de la comunicacin pblica como nunca antes. El manejo de las relaciones pblicas se ha convertido actualmente en un medio per se, en una industria diseada para inducir y formar la percepcin de la sociedad, reconfigurar la realidad y crear el consenso.153 Para algunos estudiosos de esta materia:
...resulta muy interesante saber en qu se distingue la comunicacin poltica de la comunicacin empresarial, pese a manifiestos puntos comunes. No slo operan en diferentes sistemas de relaciones funcionales, sino que se topan con atenciones bsicas de diferente importancia, cuentan con diferentes portafolios de recursos y estn expuestos a diferentes procesos de legitimacin. Un anlisis de este tipo posiblemente permitira un proceso de benchmarking entre diferentes subsistemas que ayudara a explicar por qu se asigna desigual importancia a la poltica y la economa en diversos pases.154
Asimismo, Rolke seala que

Mientras que los periodistas en general se dan por satisfechos cuando sus productores cuentan con el favor de los lectores, oyentes y espectadores, los gerentes de relaciones pblicas evalan los efectos comunicativos bsicamente en funcin del acierto en los efectos pretendidos. Cada uno de los actores asigna importancia a algo diferente, por lo que a nivel de la accin surgen los conocidos mrgenes de libertad que conceda una cooperacin de mutua confianza en la que, sin embargo, no faltan las suspicacias.155
Ibidem, p. 20. Hazen, Don, Ten Powerful Trends Transforming Our Media, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 13. 154 Rolke, Lothar, op. cit., p. 10. 155 Ibidem, p. 23.
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4. La campaa negativa Actualmente se observa la presencia de un fenmeno que se ha denominado campaa negativa o campaa negra. ste se traduce en el uso de medios de comunicacin por instituciones, organizaciones o actores polticos, para denostar y desacreditar a otras instituciones, organizaciones o actores polticos contrarios a sus proyectos o intereses, o bien en acciones mediticas realizadas a iniciativa propia de los medios para llevar a cabo las acciones anteriores sobre estos actores. El uso de campaas negativas encuentra su punto de inicio moderno ms notorio a partir de las elecciones presidenciales de Estados Unidos en 1964. A partir de los ochenta ha sido una constante permanente. Varios analistas caracterizan a las campaas negativas con diversos elementos. Por ejemplo, Flores Ziga sostiene que ellas y la correspondiente accin de los medios se explica en los siguientes trminos:
Ataque permanente y sistemtico contra el estamento poltico en general. Desprestigio de los partidos. Descalificacin y desprestigio del parlamento. Hipervaloracin de la funcin editorial del medio. El comunicador protagonista. Inexistencia de propuestas alternativas de participacin ciudadana. Insuficiencia de pluralismo. Privilegios en la presencia meditica de ciertos individuos o tendencias.156
Las acciones que son parte de ese tipo de campaas, por regla general tienden a promover y generar la incredulidad, el escepticismo o la indiferencia en el electorado. Lo anterior produce un crculo vicioso: la publicidad negativa es creda porque los polticos no son credos por los electores, a causa en gran medida por la publicidad negativa que producen los medios.157 Los efectos de las campaas negativas no son del todo claros y precisos. En tanto que algunos piensan que ellos tienen un carcter determinante y definitivo, otros encuentran elementos para considerar que no es necesaFlores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 186. Kern, M. y Jus, M., How Voters Construct Images of Political Candidates: The Role of Political Advertising and Televised News, Cambridge, John F. Kennedy School of Government, Research Paper, R10, Harvard University, 1994, p. 13.
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riamente as.158 Tambin se ha argumentado que no hay nada malo con el uso de la campaa negativa, siempre y cuando lo que se seale sea razonable y justo. Es decir, en este contexto quedaran o deberan quedar excluidas las imputaciones falaces, denostaciones o utilizacin de material ofensivo, que afecte en forma personal la privacidad o la de la familia de un candidato o miembro de un partido. Sin embargo, difcilmente alguien puede sostener que tal hecho no ocurre en la prctica. Algunos estudiosos de la materia han advertido que las campaas negativas provocan la disminucin de la participacin poltica y aumentan el cinismo pblico. De esta forma, ese tipo de campaas generan una delicada amenaza para la democracia.159 Hay quienes se han percatado en una forma u otra de la anterior problemtica y han hecho una advertencia al respecto. Los siguientes sealamientos presentados por Flores Ziga son ilustrativos: Deliberadamente o por omisin, los medios estn promoviendo actitudes paternalistas, o algo, equivalentemente nefasto como lo es el escepticismo... Los medios al neutralizar a la clase poltica, no ofrecen ninguna salida alternativa de participacin a los ciudadanos, generando frustraciones y escepticismo en la ciudadana... No resulta sana para la democracia la descalificacin permanente, sin contextualizacin y sin propuestas alternativas de participacin y de consideracin del papel de los polticos en el desarrollo de la democracia. Incluso ahora, conscientes como estamos de la necesidad de actualizacin de los partidos polticos a las nuevas y complejas realidades y los retos que tenemos por delante.160 Asimismo, en relacin con la corrupcin y su vinculacin con los polticos que los medios realizan, este analista apunta lo siguiente: ...el fenmeno de la corrupcin, es un real y verdadero peligro para la democracia, pero es incorrecto enfocarlo, solamente, como patrimonio de la clase poltica. Porque eso necesariamente entraara ocultar que en las dictaduras (alterativa?) tambin existe corrupcin e incluso ms que en los regmenes democrticos.161 De hecho, se ha observado que la accin de medios y comunicadores en diversos casos obstaculiza el dilogo transparente y fecundo entre electores y partidos o candidatos, en perjuicio de la democracia.162
158 Como ejemplo puede tenerse la campaa negativa contra Clinton por consumo de marihuana y relaciones extramaritales y, sin embargo, los resultados populares le favorecieron. 159 Ansolabehere, S. e Iyengar, S., Going Negative, Nueva York, Free Press, 1995, p. 9. 160 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., pp. 185 y 186. 161 Ibidem, p. 185. 162 Idem.
CAPTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES I. Los medios en la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Acciones mediticas adversas a la democracia . . . . . . . . 1. Intereses sobre los medios y comunicadores. . . . . . . . 2. Desinformacin y distorsin de la informacin . . . . . . 3. Informacin vs. espectculo . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales. . . . 82 93 94 102 104 108
5. Utilizacin de tcnicas mercantiles vs. principios ideolgicos y deliberacin ciudadana poltica . . . . . . . . . . 110 6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad. . . . III. Adversidades de la actitud del indi vi duo hacia la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 116
CAPTULO CUARTO LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA Y ADVERSIDADES

...la libertad de expresin no es el derecho a mentir; no es sinnimo de difamacin y calumnia; no es el derecho a desdibujar; alterar o maquillar la realidad; no es el derecho a confundir a la audiencia; no es el avasallamiento de los otros derechos humanos; no es la sustitucin de los tribunales; no es el derecho a crear nuevas inquisiciones. Jorge CARPIZO No es tarea fcil dirigir a hombres; empujarlos, en cambio, es muy sencillo. Rabindranath TAGORE
La complejidad de las sociedades modernas obliga a que con mayor necesidad el ciudadano requiera de los medios para obtener la informacin que contribuya a formar una opinin y una decisin. Sobre esta cuestin, Mayhew considera que en las sociedades modernas es sumamente difcil contar con una clara gua normativa en situaciones de incertidumbre. En consecuencia, la ciudadana est particularmente necesitada de informacin para coordinar sus acciones y para conocer los recursos u oportunidades con que pueden contar para materializar sus intereses.163 En este mbito de ideas, Hugo Osorio expone aspectos potenciales de la comunicacin, con las siguientes palabras:
La informacin, adems, contiene elementos de racionalidad social indispensables, en trminos de conocimiento, para que el individuo determine
163 Mayhew, Leon H., Professional Communication and the Means of Social Influence, Cambridge, Cambridge University Press, 1977, p. 109.
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sus comportamientos polticos dentro del estado de derecho y cumpla sus obligaciones ciudadanas. La informacin permite la responsabilidad democrtica, da sentido y realidad a la libertad, a la justicia y a la solidaridad.164
Los medios de comunicacin se presentan como un eficaz sistema para ejercer una influencia sobre la sociedad. Las caractersticas que otorgan un poder real a los medios de comunicacin obligan a tener un conocimiento del mbito operativo donde ellos deben actuar para que su trabajo sea a favor de la sociedad y del respectivo desarrollo democrtico. I. LOS MEDIOS EN LA DEMOCRACIA En la democracia, los medios deben brindar un foro que abra el espacio a importantes elementos de participacin ciudadana y para la construccin de decisiones pblicas. Entre estos elementos estn los siguientes: la expresin de las demandas, necesidades o problemas de una sociedad ante las propias autoridades; el debate econmico, poltico, social y cultural; la consulta y formacin de consensos sobre las prioridades o problemas nacionales y sus soluciones. Por tanto, su uso por cualquier actor poltico no debe ser para una promocin personal o a favor de intereses particulares, sino para comunicarse con la ciudadana y rendirle cuentas. En este sentido, Flores Ziga afirma que: ...la democracia, slo puede funcionar si sus representantes electos comunican y se mantienen en consulta permanente con el pueblo que los eligi.165 De igual forma, una premisa fundamental de la democracia es que los medios y comunicadores deben constituir una fuente independiente de informacin a favor de la ciudadana, especialmente como un elemento de defensa del ciudadano frente a los abusos de poder. Para cumplir con las anteriores funciones, los medios y comunicadores deben gozar de una garanta de libertad ante cualquier tipo de interferencia poltica, as como con los recursos para resarcir cualquier intromisin de esa naturaleza. Scannell y Cardiff han sealado con especial nfasis la importancia de establecer una prensa independiente, tanto por lo que toca a su quehacer de fuente de
164 Osorio Melndez, Hugo, La informacin: un derecho individual de bien pblico, cit., p. 10. 165 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 191.
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informacin sobre las actividades gubernamentales como por lo que corresponde a la formacin y expresin de opinin pblica. En la opinin de estos autores, la independencia de la prensa constituye un elemento primordial en la larga batalla por la construccin de un gobierno democrtico verdaderamente representativo.166 Por su parte, al referirse a los instrumentos constitucionales de control y al apoyo de los medios para su debido funcionamiento, Diego Valads afirma: Todo indica que ah donde los medios tienen mayor independencia, los controles institucionales tienen mejor desempeo.167 En torno al lugar de los medios en la democracia, se han formulado varios sealamientos. Por ejemplo, en el Congreso Crculo de Conversaciones de Bergedorf, llevado a cabo en Alemania en 1993, y que congreg a diversos expertos en medios de comunicacin y figuras polticas, se seal con especial inters que los medios de comunicacin no deben erosionar la confianza ciudadana en el proceso democrtico.168 Por su parte, el profesor Ernst Gottfried Mahrenholz, de la Universidad de Frankfurt am Main y juez de la Corte Constitucional de la Repblica Federal Alemana, encuentra que
El campo de interaccin entre los medios de comunicacin y la poltica, bajo las condiciones de la democracia igualitaria, est determinado por el hecho de que la noticia y la crtica manejan el comportamiento electoral. Un gobierno podra vivir con la crtica pblica, incluso con la revelacin de escndalos, siempre que no tuviera que tener elecciones.169
Flores Ziga estima que los medios en la democracia representativa juegan un doble papel: Por un lado, buscar y mantener contacto con la sociedad y, por el otro, reflejar y transmitir poltica. En el primero, se promueve la diversidad de las informaciones; en el segundo, se busca criticar
166 Scannell, P. y Cardiff, D., A Social History of British Broadcasting, Oxford, Basil Blackwell, 1991, vol. 1, p. 10. 167 Valads, Diego, op. cit., p. 93. 168 Boventer, Hermann, La impotencia de los medios de comunicacin. Su capitulacin ante la realidad, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicacin, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, p. 64. 169 Gottfried Mahrenholz, Ernst, Los medios de comunicacin y el poder, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicacin, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, p. 78.
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y denunciar las decisiones del sistema poltico.170 Tambin haciendo referencia al papel de los medios en la democracia, Jos Woldenberg observa que Toda democracia supone la existencia de un entramado institucional y normativo que ofrezca cauces para la expresin y contienda de la pluralidad poltica. Esa pluralidad busca el respaldo ciudadano e intenta que sus diagnsticos y programas reciban el apoyo mayoritario de la poblacin. Diversas ideologas, intereses y propuestas encuentran vas para manifestarse y contender, buscando siempre el apoyo ciudadano. Asimismo, este autor considera que:
En esa contienda, los medios de comunicacin juegan un papel ms que relevante puesto que son los conductos a travs de los cuales fluye el debate y se dan a conocer las distintas propuestas polticas... Por ello, si en los medios no se expresa la pluralidad o si sta es taponada con distintas medidas, difcilmente puede hablarse de una contienda democrtica plena, puesto que la informacin que el ciudadano recibe es parcial (y por ello incompleta e insuficiente desde el punto de vista democrtico).171
Una responsabilidad primordial de los medios y de los comunicadores es el ejercicio de la crtica responsable, objetiva, imparcial, con valores tico-morales, con un cabal cumplimiento a los derechos y obligaciones impuestos por el marco normativo protector de la libertad de expresin, de la libertad de informacin y en equilibrio con la libertad y dignidad de todo ser humano, cancelando la difamacin o intromisin a la vida privada de toda persona. Lo anterior siempre debe ocurrir a favor del desarrollo democrtico de la propia sociedad y de sus instituciones, ampliando en todo momento los cauces de expresin de todos los miembros de la sociedad. En este contexto, no puede pormenorizarse o sacrificarse al ser humano y sus garantas. Al respecto, no pueden olvidarse las palabras de Jorge Carpizo, las cuales con gran contundencia exponen que ...los individuos se encuentran frente a los medios de comunicacin en una situacin de desigualdad, en la cual es muy difcil defenderse. Los medios pueden incluso desatar una batalla psicolgica que fuerce al individuo al suicidio.172 ReFlores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. Woldenberg, Jos, op. cit., p. 15. Carpizo, Jos, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 96, septiembre-diciembre de 1999, p. 745.
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firindose a la libertad del individuo y a la democracia, resulta necesario tener presente el sealamiento de Rniz Caballero, quien afirma que
Irnicamente, la caracterstica definitoria del sistema democrtico la libertad individual es tambin la que exige el desarrollo de normas de moral y conducta tica entre los ciudadanos. Si no fuera as, el inters individual (y corporativo) sin la limitacin del sentido de la responsabilidad, eventualmente destruira la promesa democrtica de una sociedad civil buena y estable.173
En una sociedad que lucha por alcanzar una democracia, o bien preservarla y perfeccionarla, los medios de comunicacin deben incrementar su presencia en la promocin y logro de tales objetivos, as como en la superacin de los problemas que se presenten. Para tal efecto, una condicin sine qua non es el fomentar y obtener la credibilidad y confianza ciudadana fundada en la veracidad, objetividad e imparcialidad de la informacin, apartada de intereses particulares, ajena a manipulaciones y a desorientaciones. En este contexto, la profesin y actuacin de los medios de comunicacin y de los comunicadores se prestigian y se legitiman. Asimismo, no puede haber frmula jurdica, fuerza poltica o inters econmico que la limite, obligue o corrompa. Los valores tico-morales deben ser ejercidos en el mbito de la libertad; estar comprometidos con el respeto a la libertad, conciencia y dignidad de cualquier otro individuo en su esfera privada; quedar sujetos al escrutinio pblico y ser evaluados permanentemente por la credibilidad y confianza de una sociedad. La presencia y operacin prctica de las anteriores caractersticas lleva a la siguiente correlacin: el estado de los medios de comunicacin y actuacin de los comunicadores corresponde y refleja el nivel de avance y madurez democrtico de una sociedad. Hugo Osorio tambin observa este aspecto y seala: De ah que los medios sean, o deban ser, un reflejo fiel de la historia y de la forma de vida, democrtica o no, de un pas.174 En este sentido, tambin es necesario tener presente la afirmacin del constitucionalista Carpizo: Una democracia se fortalece y vitaliza con medios libres, independientes, respon-
Rniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. Osorio Melndez, Hugo, La informacin: un derecho individual de bien pblico, cit., p. 25.
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sables, comprometidos con la tica y con el pleno respeto de los derechos humanos.175 Por su parte, el avance de la democracia promueve y fortalece la libertad de los medios de comunicacin. En este ltimo aspecto, las palabras del director del Programa de Medios de Comunicacin y Democracia de la Fundacin Konrad Adenauer, Frank Priess, al referirse al caso de Latinoamrica, son ilustrativas: El proceso de democratizacin de los ltimos aos ha liberado a los medios de comunicacin, salvo unas pocas excepciones, de la tutela y la sujecin del Estado, aunque en general el trabajo periodstico sigue expuesto a una presin ms o menos sutil por parte de las autoridades. Al referirse a las anteriores excepciones, Priess encontr los casos de Brasil, Colombia y Mxico.176 Puede afirmarse que en la medida en que la democracia moderna ha venido desarrollndose a lo largo del tiempo, la presencia o ausencia de informacin se han convertido en elementos determinantes para el nacimiento, transicin, desarrollo y fortalecimiento de ese sistema.177 De acuerdo con lo anterior, el papel que juegan los medios y comunicadores retoma una funcin de mayor dimensin y responsabilidad. Ahora ellos no slo deben concretarse a informar a la sociedad con las caractersticas ya referidas, sino que debern contribuir sustantivamente a formar un conocimiento y saber de la sociedad entera. Si este camino no es atendido oportuna y debidamente, corremos el riesgo de que las advertencias de Sartori se conviertan en una realidad: ...a cada incremento de demo-poder debera corresponderle un incremento de demo-saber. De otro modo la democracia se convierte en un sistema de gobierno en el que son los ms incompetentes los que deciden. Es decir, un sistema de gobierno suicida.178 Este mismo autor aade que
Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 752. 176 Priess, Frank, Cuarto poder o vctima? Los medios de comunicacin latinoamericanos en la bsqueda de su identidad, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm, Medios de comunicacin, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 200 y 201. 177 Por ejemplo, refirindose a la transicin democrtica, Rolando Cordera observa que Para inscribirse activamente en la transicin, los medios deben hacer suyas las coordenadas principales de dicho trnsito. Cordera, Rolando, Medios de comunicacin y sociedad deliberativa: en los tiempos de trnsito, en Democracia, medios y fines, Mxico, UNAM, 1990, p. 27. 178 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 125.
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...lo importante es que cada maximizacin de democracia, cada crecimiento de directismo requiere que el nmero de personas informadas se incremente y que, al mismo tiempo, aumente su competencia, conocimiento y entendimiento. Si tomamos esta direccin, entonces el resultado es un demos potenciado, capaz de actuar ms y mejor que antes. Pero si, por el contrario, esta direccin se invierte, entonces nos acercamos a un demos debilitado. Que es exactamente lo que est ocurriendo.179
Es preciso sealar que la accin democrtica que se puede encontrar en los medios y comunicadores, sencillamente no puede ocurrir per se, o que su implementacin es simple. Ella requiere de grandes cuidados, as como de sealizacin adecuada. De esta forma se impedir un libertinaje en la actividad de los medios y el privilegio de intereses particulares, por arriba de los de la sociedad en su conjunto. En la teora de la democracia se puede identificar una debilidad, por lo que toca a los medios de comunicacin. De acuerdo con la teora de la democracia, el ciudadano es un sujeto racional que adquiere informacin disponible, la racionaliza y adopta decisiones. En este sentido, el elector se convierte en un depositario de un conocimiento sobre lo que ocurre en su localidad, en su pas o en el mundo, mismo que pondera, examina y transforma en una conducta poltica, al parecer sin problema alguno. Sin embargo, adems de los cuestionamientos sobre la plena racionalizacin de la informacin, en la realidad lo que un ciudadano recibe como informacin poltica es el producto de numerosos y variados procesos de comunicacin, sujetos a presentaciones, nfasis, interpretaciones e intereses de los propios medios y comunicadores, que son ajenos en su formacin o capacidad de racionalizacin. Diversos autores destacan con preocupacin o con cierto escepticismo la condicin de los medios en el mbito de la democracia. Por ejemplo, se seala que frecuentemente los medios operan fuera del mbito del control democrtico, lo cual revela el aspecto utpico de los conceptos de teledemocracia y tecnologas de libertad.180 Asimismo, se ha sostenido que La naturaleza actual de los medios, privados u oficiales, deja serias dudas sobre la garanta de la pluralidad democrtica.181
Ibidem, p. 127. Vase la obra de Ithiel de Sola Pool, Technologies of Freedom, Cambridge, Belknap, 1983. 181 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 185.
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Sin duda alguna, tal y como afirma Carpizo: Los medios de comunicacin son un poder porque poseen los instrumentos y los mecanismos que les dan la posibilidad de imponerse; porque condicionan o pueden condicionar la conducta de otros poderes, organizaciones o individuos con independencia de su voluntad y de su resistencia.182 La democracia impone establecer pesos y contrapesos al poder. El poder de los medios no est exento de tal condicin. En este escenario se ha propuesto como necesario, contar con un marco normativo o polticas regulatorias para orientar el actuar de los medios a favor de los intereses genuinos de toda una sociedad y fines de la democracia, as como someter su actuar al escrutinio, examen y juicio de la sociedad accountability. Cabe destacar que la corriente de vanguardia al respecto es aquella que otorga esta funcin a la sociedad, y no a alguna autoridad pblica. El dejarlo a la sociedad puede constituir una ms slida garanta, ya que, tal y como lo observa Don Hazen, las empresas de medios de comunicacin son difciles de escudriar y supervisar por oficiales gubernamentales, porque los medios tienen la posibilidad de criticarlos, as como la habilidad de exhibirlos o vincularlos con problemas de orden poltico.183 A esta propuesta le asisten slidos argumentos; sin embargo, la actuacin de tal ente representante de la sociedad debe quedar normada jurdicamente. Por otro lado, tambin hay quienes ven que los medios deben reunir ciertas condiciones en su actuar en la democracia. De esta forma, Danny Schechter propone los siguientes pasos para orientar cambios significativos en los medios de comunicacin a favor de la democracia. Ellos son:
Mayor monitoreo de los medios para dar seguimiento y conocer cmo se hace el reporte de las noticias. Exigir un control de responsabilidad accountability de los medios. De esta forma, armados con ms informacin particularmente la recabada por el propio ciudadano los grupos de la sociedad estarn en una mejor posicin para demandar responsabilidad de los medios y sus corporaciones. Promover una nueva regulacin. La desregulacin ha dado a las empresas y consorcios de los medios un cheque en blanco; la desregula182 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 95, mayo-agosto de 1999, p. 351. 183 Hazen, Don, Ten Powerful Trends Transforming Our Media World, cit., p. 14.
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cin estricta antimonoplica y una ms amplia jurisdiccin en un rgano oficial se hacen necesarias. Establecimiento y operacin de espacios para opiniones alternativas y mayores opciones de programaciones. Espacios de participacin y cooperacin para comunicadores y productores independientes, para lo cual se requiere una mayor apertura de los medios. Un sistema de censura y control gubernamental, ciertamente no es lo deseable. Sin embargo, tampoco lo es el que los medios se conduzcan sin control alguno, el control debe existir y ste debe recaer en la ciudadana.184 En este orden de ideas seala Schechter, el movimiento por una responsabilidad social en el mbito de los negocios an no alcanza a la industria de los medios de comunicacin. Asimismo, afirma este autor que si se va a cambiar la forma en que trabajan los medios de informacin, se necesita motivar para tal efecto a los trabajadores de los propios medios en todos sus niveles. Sin embargo, sostiene que estos trabajadores han asumido una actitud cnica o indiferente y estn condicionados por una cultura de muchos aos para la obtencin de noticias. Finalmente, afirma Schechter que hay una sociedad que efectivamente quiere el cambio, pero que an no est organizada.185 El ideal de la comunicacin democrtica, de acuerdo con Hoynes, puede ser alcanzado cuando se renen cinco principios generales: 1) propiedad social la cual, en opinin de este autor, es indispensable para que puedan materializarse los otros cuatro principios; 2) diversidad que ocurre por las perspectivas surgidas de la pluralidad de grupos y diferencias polticas; 3) participacin que responde a la necesidad de desarrollar estructuras para el involucramiento activo de la ciudadana; 4) interaccin que permite la comunicacin mltiple y no tan slo por un camino; 5) criticismo que se basa en la necesidad de comparar crticamente diferentes orientaciones y opiniones polticas.186
184 Schechter, Danny, Making Media Work, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 6. 185 Idem. 186 Hoynes, William, Public Television for Sale: Media, the Market, and the Public Sphere, Westview, Boulder, 1994, pp. 168-176.
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De igual forma, es conveniente enfatizar que cualquier accin pblica o privada que toque el mbito de la libertad de expresin o de la libertad de informacin que deben tener los medios y comunicadores debe estar acotada o restringida a condiciones y situaciones previstas de manera clara y precisa. Ninguna accin pblica o privada puede estar establecida o ejecutada a travs de discrecionalidades o interpretaciones particulares. Cualquiera de ellas debe estar invariable y directamente relacionada con el propsito que se busca alcanzar en la informacin a favor de la sociedad, como una necesidad de la propia vida democrtica y a efecto de dar atencin a un problema prioritario de la misma sociedad. Sin duda alguna, hoy los medios tienen un papel central en la construccin, transicin, consolidacin y fortalecimiento de la democracia. El propio desarrollo que ha alcanzado la tecnologa seguir siendo un elemento que tenga un mismo impacto sobre los medios, tal y como ha venido ocurriendo. Al respecto, Walljasper sostiene que con el inicio de la era de la informacin se presenta una extraordinaria oportunidad para la promocin y desarrollo de la democracia global y para el entendimiento internacional.187 Como complemento de lo expuesto con antelacin cabe aadir algunas reflexiones de Nimmo y Combs, que ponen otro nfasis ms en la labor de los medios y su impacto en la democracia. Para los autores referidos, histricamente los medios de comunicacin masiva se estimaron como instrumentos sumamente importantes de la democracia. Asimismo, en la opinin de estos analistas, ellos estuvieron destinados a unir, educar y, consecuentemente, a fortalecer las acciones y decisiones de la sociedad.188 Este camino no debe estar ajeno al curso que tomen los medios. En todo momento este debe ser el compromiso a seguir. A lo largo de los tpicos abordados en la parte correspondiente a los medios de comunicacin y democracia necesariamente se desprende el debate sobre los efectos de los medios de comunicacin en la poltica y sus procesos, en los procesos electorales, el gobierno, partidos, organizaciones y actores polticos, respecto a los propios medios y comunicadores como actores polticos y sobre el ciudadano. Vinculado al tema de los medios y la democracia, existe otro, al que diversos analistas le han prestado una aten187 Walljasper, Jay, Media & Democracy, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism 1996, p. ix. 188 Nimmo, Dan y Combs, James E., Political Pundits, Nueva York, Praeger, 1992, p. xv.
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cin especial. Este es el de la democratizacin de los propios medios. Sobre este tema, Jorge Carpizo encuentra que en la vida interna de los medios masivos, en una amplia mayora de pases, hay una ausencia de la democracia. En su opinin, dentro de los medios hay un sistema piramidal y jerarquizado que construye una antidemocracia, misma que genera efectos negativos. De esta forma, sostiene Carpizo, La antidemocracia imperante en los medios de comunicacin propicia prcticas realmente aberrantes que al final de cuentas lesionan al derecho a la informacin veraz y objetiva a la que tiene derecho la sociedad. Asimismo, seala que las prcticas ms sobresalientes son: a) La lnea acerca de cmo debe proporcionarse la informacin, qu cuestiones no deben ser atendidas, el sentido con que debe darse la noticia, b) La censura, al suprimirse o agregarse prrafos al trabajo del reportero o columnista, c) La indicacin sobre qu instituciones y personajes deben ser cuidados y cules deben ser atacados.189 La democratizacin de los medios no puede quedar como una cuestin privativa de lo mismo. Debido a su incidencia en la construccin o erosin de la democracia, este es tema de inters pblico. A efecto de asegurar la informacin que requiere la vida democrtica, se hace necesaria la participacin ciudadana en la configuracin de ella, de manera equitativa frente a otras fuerzas, en su administracin interna, y en la supervisin social de sus actividades. En el sentido anterior se seala que ningn ciudadano debe tener una mayor garanta que otros o ms derechos sobre alguien ms, para hacer llegar sus ideas y opiniones de manera institucional al resto de la sociedad; que para evitar el control administrativo de los medios por fuerzas econmicas o polticas a travs de cualquiera de sus miembros se requiere la inclusin en su estructura interna de representantes de la sociedad civil; que la sociedad en su conjunto debe ejercer un control sobre todo actuar de los medios poniendo nfasis en que ello no es slo en torno a algunas partes de ese actuar o nicamente respecto a algunos medios o procesos especficos, sino sobre todo proceso y sobre cada medio.190 En este orden de ideas, hay quienes no dudan en afirmar categricamente que los medios democrticos contribuyen a brindar bases a la ciudadana para la toma de
189 Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., pp. 752 y 753. 190 Splichal, Slavko, op. cit., p. 302.
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decisiones sobre cuestiones de orden pblico, para la realizacin de todo individuo como ser humano y para que todo individuo se proteja contra cualquier abuso del poder.191 Asimismo, se encuentra que los proponentes de la democratizacin de los medios, en trminos generales, buscan lograr dos grupos de objetivos. Por una parte, impedir la existencia de sistemas de direccin centralizada y burocrtica, as como romper con las restricciones polticas y econmicas sobre los derechos y libertades humanas. Por otra, abrir las puertas a la participacin crtica de la ciudadana. En este orden de ideas, Splichal sostiene que la democratizacin de los medios requiere de una forma de regulacin acorde con un propsito especfico: limitar el control y el poder que detentan fuerzas econmicas y polticas, a efecto de proteger e incrementar la libertad e independencia de los medios e impedir las coaliciones entre los medios y el gobierno o el capital, lo cual va en detrimento de la ciudadana.192 Este autor aade que el verdadero sentido de la democratizacin es la prevencin de las acciones y transacciones a espaldas de la sociedad. La regulacin democrtica debe estar dirigida a abrir el proceso de la comunicacin masiva a todos los integrantes de la sociedad de manera equitativa.193 Por otra parte, se argumenta que la democratizacin de los medios reclama pensar en el derecho de comunicacin. Este derecho debe asegurar la apertura de los medios a la sociedad civil, en lugar de convertir a sus miembros en meros entes pasivos y consumidores. Respecto al derecho de comunicacin, se han sealado cuatro fundamentos indispensables para el mismo: a) el derecho a divulgar opiniones en los medios de comunicacin, sumado al de recibir informacin; b) el derecho a participar en la administracin de los medios de comunicacin y en las empresas de comunicacin; c) el derecho de libertad de asociacin para la resolucin de intereses y necesidades sociales e individuales; d) igualdad de derechos y obligaciones entre todos los ciudadanos, independientemente de sus condiciones econmicas y sociales.194
191 Watt Hopkins, W., The Supreme Court Defines the Marketplace of Ideas, Journalism and Mass Communication Quarterly, 73, 1, 1966, p. 44. 192 Splichal, Slavko, op. cit., p. 298. 193 Ibidem, p. 301. 194 Ibidem, p. 304.
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II. ACCIONES MEDITICAS ADVERSAS

A LA DEMOCRACIA
La funcin que realizan y efectos que logran los medios de comunicacin para influir, formar, inducir e integrar una opinin o un sentir en la sociedad, as como para provocar conductas, decisiones y acciones sobre la conduccin y operacin de un sistema poltico y de su gobierno obligan a un anlisis y comentarios al respecto. En forma especial se requiere reflexionar sobre el lugar e intereses de los medios que por sus caractersticas propias se configuran como factores reales de poder, y los beneficios o riesgos que ellos pueden traer en el establecimiento, transicin, desarrollo, fortalecimiento y proteccin de la democracia. En el espectro de estudios que abordan en alguna forma la accin de los medios sobre la democracia se encuentran opiniones tanto en un sentido positivo como en uno negativo. Por un lado, hay trabajos que sostienen que en la prctica los medios realizan invariablemente una tarea a favor de la democracia. Varios de ellos contienen afirmaciones sin un sustento emprico cientfico, sino guiadas muchas veces por un deseo de otorgarles a los medios virtudes incuestionables. Ello refleja una cierta ingenuidad o un inters particular de presentarlos de esa forma. Por ningn motivo resulta conveniente adoptar ese enfoque sobre los medios y quedarse en l. Hacerlo llevara a formular juicios simplistas con conclusiones errneas. Por otro lado, hay diversos estudios que sealan que los medios llegan a tener un impacto negativo para la democracia. El contraste entre los sealamientos positivos y los negativos parece configurar a los medios con aquella caracterstica distintiva del dios griego Janus: dos caras distintas y opuestas. Para los propsitos de este trabajo es necesario identificar, escudriar y precisar los mecanismos o acciones que los medios de comunicacin pueden utilizar en forma adversa a la democracia. El conocimiento de esos fenmenos puede contribuir sustantivamente a conocer problemticas de la democracia y proponer con imaginacin y creatividad las frmulas para impedirlas o corregirlas, as como para adoptar otras que la democracia vaya requiriendo para su avance. Con esta finalidad se debe poner especial atencin a diversos estudios que han cuestionado el papel, prcticas y acciones que realizan los medios
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con un impacto adverso sobre la democracia.195 Con el propsito de dar un cierto orden a los sealamientos hechos en esos estudios y para los objetivos del presente trabajo, las distintas adversidades encontradas se han separado en incisos. Cabe subrayar que esta divisin de adversidades por ningn motivo sugiere que haya una separacin tajante entre una y otra. Entre ellas, como se podr observar en repetidas ocasiones, hay una estrecha relacin, o bien, una es causada por otra. A continuacin de este ejercicio tambin se aborda otro tipo de adversidades sobre la democracia, relativas a la informacin y la actitud hacia ella por parte del ciudadano. 1. Intereses sobre los medios y comunicadores Se observan sealamientos en el sentido de que la informacin que presentan los medios puede darse en forma manipulada, a efecto de persuadir y formar una opinin pblica favorable a ciertos intereses. Para diversos analistas, la forma en que los medios pueden presentar la informacin no responde o incluso va en contra de los propios y autnticos intereses de la sociedad.196 Walter Lippmann estima que si bien es cierto que en la democracia el consentimiento popular representa un punto de partida para la legitimidad de un gobierno, tampoco puede ignorarse que el consentimiento popular puede ser manufacturado a travs de tcnicas de sicologa social que permiten lograr una amplia cobertura de la ciudadana a travs del uso de los medios de comunicacin masiva.197 Por su parte, Don Hazen destaca que los medios estn expuestos a intereses que tienden a ejercer un control sobre ellos y a delinear su desarrollo. Al respecto, este autor advierte que sin duda alguna ello tiene un impacto de profunda relevancia en la integracin, preparacin, presentacin e interpretacin objetiva e imparcial de la informacin con que la sociedad forma su opinin pblica y, por tanto, tambin tiene un efecto negativo sobre la democracia.198 Carpizo seala que los medios de comunicacin ejercen un poder, a travs de instrumentos de carc195 Vase la obra de Entman, R. Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, Oxford, Oxford University Press, 1989. 196 Sparks, Colin, Popular Journalism: Theories and Practices, en Dahlgreen, P. y Sparks, C. (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1992. 197 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 245. 198 Hazen, Don, Our Media Future, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy Congress, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. vii.
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ter ideolgico o psquico.199 Este hecho afirma el autor les da ...la posibilidad de imponerse; porque condicionan o pueden condicionar la conducta de otros poderes, organizaciones o individuos con independencia de su voluntad y de su resistencia.200 Asimismo, Carpizo considera que Los medios deben proporcionar la noticia, la informacin, no crearlas ni matizarlas, menos transformarlas de acuerdo con sus intereses.201 Diversos analistas destacan que entre los intereses que ms llegan a incidir sobre la informacin que recibe una sociedad, son aquellos concentrados en un grupo o estrato econmico. En este sentido, Sartori expresa que
...es bueno tener presente que para los grandes magnates europeos de hoy los Murdoch o los Berlusconi el dinero lo es todo, y el inters cvico o cultural es nulo. Y lo irnico de esta situacin es que Berlusconi y Murdoch, en su escalada hacia los desmesurados imperios televisivos, se venden como demcratas que ofrecen al pblico lo que el pblico desea, mientras que la televisin pblica es elitista y ofrece al pblico la televisin que debera querer.202
Otros estudiosos de la materia tambin sealan los intereses de grupos polticos y sociales. De esta forma, Schnbohm comenta que ...no puede descartarse una manipulacin de estas instituciones por parte de ciertos grupos de poder polticos y sociales.203 En este sentido, puede observarse que igual que instituciones y actores polticos, los medios y comunicadores han perdido credibilidad entre miembros de la sociedad. Sin duda alguna, los primeros en mayor proporcin que los segundos. Los medios, por su parte, exhiben en ciertos momentos una vinculacin o gravitacin alrededor de intereses elitistas y con los detentadores de poder que previamente dominan la poltica. Al respecto, Jorge Carpizo apunta que Tanto el poltico como el dueo de medios y el periodista han venido perdiendo prestigio. Asimismo, presenta un sealamiento de gran relevancia que debe ser
Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 745. 200 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, cit., p. 351. 201 Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 749. 202 Sartori, Giovanni, op. cit., p. 140. 203 Schnbohm, Horst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, cit., p. 65.
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contemplado por todo estudioso de la democracia y los medios. Desde su punto de vista:
En muchas ocasiones las elites de la poltica y de los medios de comunicacin coinciden, porque ambos desean una alianza o una penetracin en el mbito del otro como una forma de fortalecer o aumentar su poder. As encontramos a polticos que adquieren acciones o la propiedad de medios de comunicacin como una manera de proteger su propia carrera poltica, atacar a sus antagonistas polticos, cuidar su pasado, cuando los cargos polticos se hayan agotado, y continuar siendo importantes aunque ya no se tenga participacin poltica activa.204
Dentro de este mismo orden de ideas, hay quienes encuentran que la democracia ha sido acomodada a efecto de ocultar que el verdadero y autntico centro de decisiones de los procesos electorales no est en la ciudadana, sino en el grupo de propietarios y directivos de las grandes corporaciones, as como en las cabezas de las elites burocrticas, o bien por quienes encabezan los centros y aparatos de seguridad del Estado. La forma ms eficaz de llevar a cabo todo lo sealado, indican numerosos crticos, es a travs de la informacin que los medios transmiten a la sociedad. En este razonamiento se aade que la ciudadana puede elegir a su gobierno. Sin embargo, la implementacin de medidas de carcter social o de otras que afecten los intereses de los grandes capitales, aun cuando ellas cuenten con el inters del gobierno electo, inevitablemente sern obstaculizadas e impedidas por la elite burocrtica y sus empleados, por la salida de capitales, o el uso de otros medios por otras corporaciones. En este sentido, aquellos que autnticamente estn en posibilidad y detentan el poder real de tomar decisiones e implementarlas estn ajenos o no sometidos al voto electoral y juicio del electorado. Como remedio a la anterior situacin, algunos proponen la despolitizacin de los medios. Sin embargo, puede preverse que aun cuando la informacin fuese comunicada por medios totalmente despolitizados o apolticos, la integracin y presentacin de la misma con diversos sesgos e intereses personales o de grupo parece inevitable. En diversas ocasiones se han hecho observaciones al respecto. Ellas han expuesto el impacto de estructuras polticas, econmicas y sociales que aun cuando puede ser en for204 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, cit., pp. 758 y 760.
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ma accidental, sistemtica o coyunturalmente inciden en la formacin de opiniones y percepciones que reflejan las suyas. Ello es posible, segn se observa, incluso con una simple repeticin continua de afirmaciones sobre alguna cuestin.205 De igual forma, se hace presente la posibilidad de que medios y comunicadores antepongan sus intereses particulares o personales sobre los de la sociedad. Al respecto, se ha sealado que As como hay reporteros sin fronteras hay reporteros sin lmites ticos, intelectuales que pretenden dominar todo, hasta los valores que rigen la conducta de una sociedad.206 Lo expuesto, consecuentemente, alerta para reflexionar sobre los riesgos existentes y tomar las medidas que aseguren que los medios sean realmente independientes y libres del dominio de alguna autoridad pblica o sumisin a intereses privados. La induccin o manipulacin de la informacin no slo ocurre de los medios hacia la sociedad. Ella tambin se presenta sobre los propios medios y comunicadores por gobernantes, actores polticos o representantes de cualquier inters. En diversos sentidos y formas, los medios de comunicacin representan un atractivo para todos ellos. Muchos los emplean en la promocin o publicidad de un gobierno, partido, organizacin, institucin o personaje poltico. Otros, adems de utilizarlos a su favor, tambin los aprovechan para actuar en contra de adversarios. El uso de los medios se vuelve ms importante e intenso durante los procesos electorales. En ellos es posible observar que se desarrolla una relacin con una especie de mutua interdependencia, en donde por principio o al final de cuentas cada uno de ellos busca beneficiarse. Esta induccin o manipulacin de la informacin puede ocurrir, por ejemplo, cuando mediante la presentacin de conferencias o entrevistas organizadas y preparadas por alguno de los actores referidos slo se muestra a los medios de comunicacin la faceta de los hechos que son de su inters o conveniencia particular. Por su parte, los medios simplemente la repiten de esa forma o la apoyan haciendo nfasis en los aspectos ms positivos de la misma e incluso mediante la eliminacin u ocultamiento de aquellos negativos. Otro ejemplo de induccin por parte de instituciones, organizacio205 Huckfeldt, Robert y Sprague, John, Citizens, Politics, and Social Communication: Information and Influence in an Election Campaign, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 51. 206 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 191.
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nes o actores polticos lo constituye la informacin liberada a travs de filtraciones de carcter confidencial. Los medios son vistos como vehculos que permiten con gran amplitud la proyeccin de actores polticos. El uso por ellos se encuentra cada vez ms en las campaas electorales, donde se promueve y estructura una imagen de un individuo, pero con una carencia de la ideologa de la institucin, organizacin o del actor poltico. Su principal objetivo, podra resumirse, es el de convertirse en un personaje atractivo a la ciudadana. Refirindose en concreto a la televisin, Sartori seala que Los efectos de la vdeo poltica tienen un amplio alcance. Uno de estos es, seguramente, que la televisin personaliza las elecciones. En la pantalla vemos personas y no programas de partido; y personas constreidas a hablar con cuentagotas.207 Asimismo, con el uso de los medios, los actores polticos evitan ser cuestionados por la argumentacin racional que podra surgir de miembros crticos de la sociedad, en el marco de una interaccin abierta y directa con la ciudadana. Esto mismo rige respecto a la adquisicin de compromisos con la sociedad.208 Consecuentemente, el acto de gobernar se convierte ms que nunca en un ejercicio meditico masivo.209 Al respecto, Bourdieu estima que los medios masivos, particularmente la televisin, actan en una forma calculada para movilizar al pblico, lo que induce a una forma perversa de democracia directa.210 Asimismo, diversos analistas destacan la presencia de un elemento negativo en la comunicacin, que permite lucrar y jugar con las emociones de las masas. Estas advertencias son numerosas, y su contenido demanda una seria atencin. Boventer se encuentra entre los autores que ms han abundado al respecto. Este autor seala que
Sigue existiendo la quality press de un periodismo excelente, de juicio razonable, ponderador; sin embargo, las tendencias indican una prdida de nivel, falta de perfil, bsqueda de revelacin y sensacin. Como medio de comunicacin confiable, el periodismo, en muchos casos, an se mantiene firme frente a los excesos, en que sobre todo los privados se han apartado
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 107. Zolo, Danilo, Democracy and Complexity: A Realist Approach, Pennsylvania State University Press, University Park, 1992, p. 146. 209 Vase la obra de Oxford, Barrie y Richard, Huggins, Public Opinion and Postmodern Populism: A Crisis of Democracy or the Transformation of Democratic Governance?, en Splichal, S. (ed.), Voz Populi-Vox Dei?, Hampton, Cresskil, Nueva Jersey, 1999. 210 Bourdieu, Pierre, On Television, Nueva York, New Press, 1998, p. 64.
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del buen camino en el comercio de los medios electrnicos, desvindose hacia la trivializacin y la brutalizacin.211
Asimismo, sostiene que

El mal de nuestra cultura poltica (refirindose a la prdida de la capacidad de debatir sobre contenidos y al coraje para reflexionar sobre el canon del saber y de los valores, y de un consenso mnimo de conviccin) encuentra su equivalente en la filosofa de la arbitrariedad abiertamente mostrada y practicada desinhibidamente de un postmodernismo decadente en muchos medios de comunicacin, donde todo es posible, todo est permitido y donde los lmites slo se tratan con malicia. Una emocionalidad pubertaria, una actitud del abran paso, aqu vengo yo, se vuelven caractersticas de la escena.212
Las conclusiones de este autor son dramticas: En los medios de comunicacin lo real se evapora, todo se vuelve igualmente vlido y con ello finalmente indiferente; es decir, se vuelve comprable e identificable en su carcter de mercanca... la moral poltica sera manipulable segn conveniencias y necesidades.213 Al respecto, Claus Jacobi encuentra que los medios de comunicacin
...se vuelven cada vez ms perfectos y ms triviales, cada vez ms poderosos y brbaros. Las noticias se manipulan cada vez en forma ms lograda, ya sea para fines comerciales o ideolgicos. Se jadea y se jacta. Los medios de comunicacin penetran, de modo cada vez ms impo, en la esfera privada, no solamente de las casas reales. Las formas y los contenidos se vuelven cada vez ms obscenos, acercndose cada vez con menos preocupacin a la pornografa.214
La posibilidad de que los medios y comunicadores contribuyan a la formacin y presentacin de noticias guiadas por intereses propios o por
211 Boventer, Hermann, La impotencia de los medios de comunicacin. Su capitulacin ante la realidad, cit., p. 57. 212 Idem. 213 Boventer, Hermann, La impotencia de los medios de comunicacin. Su capitulacin ante la realidad, cit., p. 63. 214 Jacobi, Claus, Der Rckfall in die Barbarei, Die Welt, 19-1-93, citado en Boventer, Hermann, La impotencia de los medios de comunicacin. Su capitulacin ante la realidad, cit., p. 60.
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otros, principalmente econmicos o manipuladas por actores polticos, puede comprenderse en el contexto y por las razones que ya han sido observadas y explicadas por Daniel Boorstin. El anlisis de este autor es por dems interesante y de gran relevancia. Boorstin encuentra que en el siglo XX, en un mundo de competencias, ha nacido una relacin de mutua conveniencia e interdependencia entre los medios y comunicadores con miembros o representantes de instituciones gubernamentales u organizaciones polticas, a efecto de obtener noticias o informacin privilegiada. Lo anterior se suma al inters de los actores polticos de recibir a cambio un trato favorable a su imagen en la presentacin de las noticias, o bien negativa o desfavorable respecto a sus contrincantes. En este escenario, el acceso a informacin privilegiada o por delante de la que ofrecen otros medios, y que permite la posibilidad de capturar un auditorio ms amplio, constituye un ingrediente adicional en la integracin del proceso informativo. La argumentacin y observaciones que ofrece Boorstin sobre la creacin de noticias demandan atencin por todo aquel interesado en la vida de la democracia. En su opinin, en una sociedad democrtica la libertad de expresin, as como la libertad de prensa, abre a los medios, comunicadores y actores polticos la posibilidad de crear seudoeventos. Esos actores pugnan por ofrecer descripciones e imgenes del mundo en forma atractiva o espectacular para la sociedad; llegan a especular con amplia libertad sobre los hechos ocurridos e incluso los vinculan con otros que no tienen necesariamente una relacin directa. As, aade Boorstin, en el libre mercado de las ideas la gente confronta una competencia de seudoeventos y ejerce un juicio sobre ellos. Al respecto, este analista precisa que When we speak of informing the people this is what we really mean.215 Boorstin caracteriza al seudoevento como un acto espontneo que ocurre porque alguien lo ha planeado, elaborado o provocado. ste es elaborado principalmente con el propsito inmediato de ser materia de una informacin en los medios. As, el propsito de tal informacin va dirigido a satisfacer o responder a intereses de medios o actores polticos en particular. Su xito es medido tomando en consideracin la amplitud con que cubre a la sociedad el reportaje noticioso. En este contexto, en el seudoevento las relaciones de tiempo son comnmente ficciones; su vinculacin con la realidad es ambigua y generalmente est dirigida a ser una profeca que se autoalimenta. Boorstin expone esta idea de la siguiente forma: a) no es
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Boorstin, Daniel J., The Image, Weidenfeld & Nicholson (eds.), 1962, p. 35.
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espontnea, pero se presenta porque alguien lo ha planeado, sembrado o provocado; b) es sembrada primordialmente con el propsito inmediato de ser dada a conocer o reproducirla; consecuentemente, su aparicin est dada por la conveniencia de los medios, y su xito se mide por la amplitud con que se da a conocer; c) su relacin con la realidad es ambigua, y d) generalmente est dirigida a constituirse en una especie de profeca autodemostrable.216 De acuerdo con lo anterior, puede encontrarse que el seudoevento es un acontecimiento que busca ser presentado como una cuestin relacionada con la realidad poltica. Su relevancia o lugar por s mismo es como un evento de uso para la informacin mediante los medios de comunicacin. Algunos ejemplos de seudoeventos pueden traducirse en debates o entrevistas preparadas de antemano y, por tanto, manufacturadas, controladas o preparadas en cierta forma por una institucin, organizacin o actor poltico, en donde las preguntas y respuestas se encuentran previamente preparadas. Por otra parte, estos seudoeventos ocurren generalmente en vivo, y el electorado tiene una oportunidad para formar juicios u opiniones sobre los actores polticos en cuestin y sobre su actuacin. Dentro de este grupo se encuentran tambin las conferencias de un partido o su candidato, las cuales en trminos de actualidad se han convertido en ejercicios para buscar y lograr la mayor y ms positiva cobertura por los medios de comunicacin. El autntico y verdadero significado, as como la real operacin poltica, ocurren detrs del escenario. En el mundo de los medios y comunicadores hay una tendencia a encontrar, interpretar u otorgar el sentido y esencia del mensaje presentado en el seudoevento poltico. No se puede desconocer que en repetidas ocasiones los mensajes y discursos presentados en seudoeventos son suficientes para satisfacer una labor de comunicacin de algunos medios o comunicadores y que su presentacin al auditorio no contiene un sentido crtico o reflexivo, sino que se formula para favorecer en cierta forma al actor poltico en cuestin. Una utilizacin de seudoevento en campaas modernas es la presentacin de fotografas o de rpidas imgenes visuales de un acto con la presencia de un candidato, mismas que se acompaan con la expresin de breves y contundentes palabras. Por lo general, en el reportaje de campaas ste puede ser un material que aun cuando carezca de contenido
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Ibidem, p. 11.
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sustantivo sobre propuestas de programas y polticas gubernamentales puede ser integrado al cuerpo informativo de los medios de comunicacin. Diversos analistas de los medios de comunicacin estiman que el uso de seudoeventos y su extendida aplicacin por partidos y candidatos, particularmente durante los procesos electorales, contribuye a la degradacin de la cultura poltica y a una mayor manipulacin del auditorio en sus decisiones electorales. Como una reaccin al anterior fenmeno, medios de comunicacin y comunicadores han asumido una actitud en cierta forma escptica para la elaboracin de informacin proveniente de algn seudoevento. De esta forma, con frecuencia es posible observar que con relacin a los seudoeventos organizados en campaas polticas por cualquier partido, medios y comunicadores no se concretan a una simple cobertura y reporte informativo del evento, sino que se acompaa de comentarios, observaciones o crticas, sobre lo dicho o acontecido en el evento en cuestin. 2. Desinformacin y distorsin de la informacin La presencia de la desinformacin como un fenmeno que afecta a medios y comunicadores ha sido sealada por estudiosos de la materia. En este orden de ideas, las afirmaciones de Don Hazen traen consigo una importante advertencia. Este autor seala que mucha de la informacin brindada por los medios noticiosos, especialmente por la radio y la televisin, es en realidad una desinformacin que erosiona o debilita el sentido de comunidad y de responsabilidad compartida de los miembros de una sociedad. Todo lo anterior aade este autor impacta negativa y sustancialmente sobre los fundamentos de la democracia, promoviendo un degradado individualismo que provoca y mantiene el aislamiento de todo ciudadano e incluso lo enfrenta con otros ciudadanos. En este contexto, el individuo tiene a su televisin como nico o principal medio de enlace con su sociedad o con el mundo.217 Asimismo, en la opinin de Sartori, Informar es proporcionar noticias, y esto incluye noticias sobre nociones. Se puede estar informado de acontecimientos, pero tambin del saber. Aun as debemos puntualizar que informacin no es conocimiento, no es saber en el significado heurstico del trmino. Este politlogo aade que Por s misma, la informacin no lleva a comprender las cosas: se puede estar informadsimo
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Hazen, Don, Ten Powerful Trends Transforming Our Media World, cit., p. 13.
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de muchas cuestiones, y a pesar de ello no comprenderlas. Es correcto, pues, decir que la informacin da solamente nociones... Pero si el saber nocional no es de despreciar, tampoco debemos sobrevalorarlo. Acumular nociones, repito, no significa entenderlas.218 Tambin se encuentra que repetidamente los miembros de una sociedad tienden a formar sus opiniones y a tomar decisiones con base en las presentaciones que medios y comunicadores hacen sobre explicaciones, afirmaciones, propuestas y ofertas de programas que ofrecen diversos personajes o representantes de instituciones pblicas y privadas. En esas presentaciones los medios tienen oportunidad de formular interpretaciones y privilegiar diversas cuestiones. No puede dejarse a un lado el hecho de que la opinin pblica puede ser ms propensa a tomar como verdadera la informacin que apoya o nutre las opiniones, impresiones o creencias que tiene con antelacin. Asimismo, se observa que la opinin pblica est ms receptiva a creer los sealamientos que con anterioridad se han venido manejando insistente o estratgicamente por los propios medios, o bien, que est dispuesta a creer algo porque no contradice una opinin o idea previamente formada. Al respecto, Geoffrey Ponton y Peter Gill sostienen que es ms factible que un auditorio sea influido por mensajes que confirman, o estiman que apoyan, creencias o concepciones previamente adquiridas y aceptadas.219 Asimismo, se ha estimado que la desinformacin generada por los medios encuentra tierra frtil para crecer, cuando se presenta alguno o algunos de los siguientes elementos: vacos legislativos, privatizaciones de los medios anteriormente administrados por el Estado, distribucin arbitraria de frecuencias e interferencia gubernamental en los servicios de informacin pblica.220 Por otra parte, algunos autores encuentran que tal y como se desarrollan actualmente, los medios de comunicacin, ms que presentar informacin estructurada sobre bases de objetividad o de cabal reproduccin de la voz de la opinin pblica, ellos la distorsionan. Por su propia estructura, argumentan, los medios de comunicacin son incompatibles con la
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 79. Ponton, Geoffrey y Gill, Peter, Introduction to Politics, Oxford, Martin Robertson, 1989, p. 110. 220 Afirmaciones hechas para la presentacin del curso sobre medios de comunicacin, dirigido por Mikls Sksd y organizado por el grupo Sun, del 30 de junio al 18 de julio de 1997.
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estructura ciudadana democrtica. En este orden de ideas, Philip Green sostiene que en una era cuando muchas de las actividades diarias del individuo se llevan a travs del uso de botones que encienden aparatos electrnicos, el acceso efectivo a los medios de comunicacin masiva es tan importante o an ms importante que el acceso a las audiencias pblicas que se realizan en pases con un cabildo local. Este mismo autor afirma que quien controla la imagen en un mundo dominado por la comunicacin masiva de imgenes, finalmente controla ese mundo. Al respecto, seala Green que los medios de comunicacin masiva tal y como se conocen, son herramientas que distorsionan las voces de la ciudadana ms que reproducirlas con fidelidad. Asimismo, sostiene que la estructura de los mismos es incompatible con la estructura de la democracia, con genuina representacin, as como con vnculos reales, estrechos y responsables entre representantes y representados. Por ltimo, Green concluye que no hay forma en que los controladores de las imgenes de masas puedan en alguna forma ser representantes de un electorado o puedan dar lugar a una comunicacin no alineada.221 3. Informacin versus espectculo Actualmente, la poltica ha sido convertida, en diversas ocasiones, en una especie de espectculo masivo. Hay quienes estiman que la creciente participacin de los medios en los procesos polticos ha abierto puertas para daar a la propia poltica, y provocar la confusin sobre la primaca de las condiciones que aseguran la vida de la democracia. Lo anterior convierte a la poltica en un mero espectculo vaco y sin significado real para el desarrollo de una sociedad con democracia. La poltica ocupa un lugar superior y nico en la vida de un pas y de su sociedad. Don Hazen ha sealado que la informacin poltica seria se est haciendo cada vez ms ausente en las noticias de los medios de comunicacin. En su lugar se presentan tpicos sin una autntica relevancia social. Las opiniones de empleados de medios de comunicacin, por lo general celebridades con un bienestar econmico, son encargados de cubrir los espacios con informacin que anteriormente era ocupada por las noticias duras. La comunicacin con inters pblico est siendo rebasada y marginalizada en el mercado de la informacin por eventos que se caracterizan por su espec221 Green, Philip, Equality and Democracy, Nueva York, The New Press, 1998, pp. 57 y 58.
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tacularidad y sin mayor relevancia para la sociedad.222 Para Boorstin, la informacin poltica que recibe el ciudadano est dominada por la presentacin de un espectculo sin contenido sustantivo, objetivo e imparcial. En su opinin, la nocin de racionalizacin de la informacin pblica y su contribucin a la democracia est preada con elementos que caen en una utopa y en fundamentos que en ocasiones llegan a ser artificiales.223 En algunos estudios se reconoce que cuando los medios tienen una calidad, ellos ofrecen los elementos informativos requeridos para la debida operacin de la esfera pblica y de la poltica gubernamental. Sin embargo, tambin sealan, por un lado, que se observa que los medios forman un vaco entre eventos polticos con reducida relevancia, a los que se les otorga un significado e importancia. Por otro lado, se encuentran eventos sustantivos que constituyen factores determinantes para la vida de una sociedad, a los que no se les toma en cuenta o no se les da el lugar que merecen.224 Destacando la relevancia de los medios y la necesidad de una calidad informativa en ellos, Andrew Belsey y Ruth Chadwick comentan que se toma como un hecho que el mundo se ha venido encogiendo hasta llegar a ser una villa donde los mayores problemas son problemas de todos, de los cuales nadie puede escapar. Ms an sealan estos autores, se dice que el mundo se ha convertido en una villa electrnica, en la cual prcticamente todos tienen un acceso inmediato a la informacin que circula, ya sea a travs de la radio, la televisin o de nuevos desarrollos electrnicos.225 Sin embargo, Belsey y Chadwick estiman que gran nmero de los diferentes cuestionamientos inciden en un problema de calidad de la informacin surgida de los medios.226 Estos estudiosos de la conducta de los medios proponen como frmula para solucionar tal situacin, la presencia y operacin de medios de comunicacin masiva libres y vigorosos. Este es el ingrediente que en su opinin otorga calidad a la informacin y hace saludable a una democracia.227
Hazen, Don, Ten Powerful Trends Transforming Our Media World, cit., p. 14. Boorstin, Daniel J., op. cit., p. 35. Fiske, John, Popularity and the Politics of Information, en Dahlgreen, Peter y Sparks, Colin (eds.), Journalism and Popular Culture, Londres, Sage, 1922, p. 49. 225 Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth, Ethics and Politics of the Media: the Quest for Quality, en Belsey, A. y Chadwick, R. (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 2. 226 Ibidem, p. 4. 227 Ibidem, p. 6.
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Unido a los anteriores sealamientos, se encuentran las observaciones por dems interesantes de Jon Katz. Derivado de sus estudios sobre la materia, este autor encuentra que las acciones de los medios deberan estar dirigidas a construir el debate pblico sobre cuestiones de inters de la sociedad, as como a realizar comentarios sobre los resultados emanados del mismo. Katz estima que este quehacer es necesario para resolver diferencias y encontrar soluciones racionales a problemas fundamentales. Sin embargo, afirma que el inters de los medios en favorecer un sensacionalismo ha construido un fracaso del objetivo referido. Este mismo autor formula aseveraciones a travs de las cuales indica que los periodistas deben contribuir a formar y enriquecer el debate, y no slo para reproducirlo o para exacerbarlo. En este espacio es donde el quehacer de los medios debe desarrollarse, donde una nueva forma de lugar pblico debe crearse para resolver diferencias y encontrar soluciones racionales a problemas fundamentales. Katz concluye que en este sentido, los medios de comunicacin masiva han fracasado.228 Refirindose a la informacin que ofrecen los medios en el caso de los Estados Unidos, McChesney afirma que se vive una profunda crisis. En su anlisis seala que mucho del periodismo de ese pas ha seguido una condicin de travesti, cambiando el ropaje de la informacin por el del entretenimiento de la nota roja. Este problema lo atribuye a la gran concentracin corporativa de la propiedad de los medios y al amplio uso de la publicidad. Sus ideas al respecto son acompaadas de otros razonamientos que por su importancia se sealan a continuacin en sus propias palabras:
The corporate concentration of ownership and the reliance upon advertising have converted much of U. S. Journalism into a travesty of entertainment, crime, and natural disaster stories. The professional autonomy of journalists always an ambiguous notion, especially in a commercial environment has suffered severe blows. Journalism, real journalism, is not profitable, and the amount of resources dedicated to it has been cut back. Without resources, journalists are unable to do investigative work and must rely upon the (generally corporate) public relations industry and official sources (mostly politicians, corporate sponsored think tanks, and government officials) for new stories.229
228 Katz, Jon, Guilty, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 63. 229 McChesney, Robert W., The Internet and the Future of Democracy, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 31.
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El uso de la imagen ha sido aprovechado para distorsionar la realidad o bien para crear bases que contribuyan a formar una impresin o comprensin de cuestiones, sin un apego cabal y veraz a los hechos ocurridos en la realidad. Todo lo anterior necesariamente va impactando en la formacin de la opinin pblica, la cual a su vez puede verse sesgada a travs de la forma y contenido de encuestas. Alrededor de esta situacin Sartori observa que:
Hoy ms que nunca, la gente tiene problemas, pero no posee la solucin a esos problemas. Hasta ahora se consideraba que en la poltica la solucin de los problemas de la gente haba que reclamrsela a los polticos (al igual que en la medicina hay que pedrsela a los mdicos, y en derecho a los abogados). No obstante, el gobierno de los sondeos, los refrendos y la demagogia del directismo atribuyen los problemas a los polticos y la solucin a la gente. Y en todo ello, la televisin agranda los problemas (creando incluso problemas que en realidad no existen, problemas superfluos) y prcticamente anula el pensamiento que los debera resolver.230
Otros analistas presentan sus preocupaciones por la accin de los medios sobre la democracia, sealando la actitud mercantilista que han asumido numerosos medios y que ha tenido como efecto incrementar el redimensionamiento del sensacionalismo o del espectculo noticioso. Al respecto, argumentan que en una creciente competencia comercial entre empresas de comunicacin, se encuentra a la poltica, as como a sus procesos y actores, como importantes materias primas para la produccin de bienes, es decir, de noticias. Las consecuencias de este hecho son preocupantes para diversos estudiosos de la materia. Por ejemplo, puede encontrarse que en numerosos pases identificados como democrticos, tal y como los Estados Unidos, su ciudadana piensa prioritariamente o casi exclusivamente como consumidores ms que como ciudadanos, y por ello esa sociedad encuentra cada vez ms difcil distinguir entre informacin y espectculo. En esta sustitucin de lo poltico por lo mercantilista se busca vender las noticias al mayor nmero posible de consumidores, que se integran por televidentes, radioescuchas o lectores. De esta forma, se ha observado que la industria de los medios de comunicacin hambrienta de noticias espectaculares ha creado una fuente inagotable de amarillismo en la informacin
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Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 146 y 147.
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que presenta sobre gobiernos, partidos y, muy especialmente, sobre actores polticos. En efecto, para numerosos comunicadores, una fuente principal en la construccin del reportaje poltico son los propios polticos especialmente aquellos con una carrera y prestigio reconocido, as como las autoridades y servidores pblicos que colaboran en las diversas dependencias administrativas del gobierno, al igual que los lderes de instituciones y organizaciones polticas. En este orden de ideas, con trminos que alcanzan cierta crudeza, Rodney Tiffen caracteriza al producto del trabajo que realizan los medios de la siguiente forma: ...news is a parasitic institution. It is dependent on the information-generating activities of other institutions.231 Respecto al mercantilismo en que llegan a incurrir los medios para la presentacin de informacin al pblico, McChesney propone que el debate pblico a travs de la participacin ciudadana debe determinar la medida o lmites a que se someta el sistema de comunicacin respecto a los elementos de comercializacin y, por tanto, de ganancias econmicas; de igual manera est su control por la ciudadana y su responsabilidad ante ella.232 4. Los medios y sus costos en los procesos electorales En torno a los procesos electorales, se ha sealado que ellos constituyen actividades a travs de las cuales el elector recibe informacin sobre programas y polticas que un partido o candidato ofrecen implementar. Sin embargo, las campaas son entendidas con base en lo que muestran los medios y, en gran medida, de conformidad con lo que el electorado acepta como resultados reales y crebles, segn lo informado por los propios medios. Como se ha sealado con antelacin, actualmente las campaas electorales se distinguen por una estrecha relacin con los medios de comunicacin y uso de los mismos. Lo anterior ha transformado las elecciones modernas en elecciones de medios de comunicacin masiva. Este evento est vinculado a otro fenmeno: la necesidad y utilizacin de cuantiosos recursos financieros para efectuar tales campaas. Los costos de las campaas electorales se han incrementado dramticamente. Ello ha ocurrido en tales proporciones que hay quienes encuen231 232
Tiffen, Rodney, News and Power, Sydney, Allen & Unwin, 1989, p. 51. McChesney, Robert W., The Internet and the Future of Democracy, cit., pp. 26
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tran que las sumas que hoy en da se gastan en actividades de comunicacin poltica y en otras que inciden en ella llegan a ser comparables con los gastos de mercadotecnia de las ms grandes empresas comerciales para la venta de sus productos y bienes.233 Crticos de este fenmeno sealan que ello provoca una discriminacin y acta en perjuicio de organizaciones y actores polticos, que carecen de financiamiento o es por dems reducido o insignificante frente a los recursos que se requieren para contender y tener oportunidades reales de triunfar electoralmente. Aun en los casos de pases con restricciones o topes legales respecto al gasto en campaas, algunos partidos y candidatos tienen una cuanta de recursos que frente a la de otros refleja diferencias sustantivas en trminos financieros y, por tanto, con el consecuente efecto negativo para algn candidato. De esta forma, en la medida en que el monto de los recursos financieros se ha convertido en un factor determinante en la comunicacin poltica, la oportunidad de triunfo por partidos y candidatos en los procesos polticos ha aumentado o disminuido. Esta situacin ha sido vista con preocupacin por diversos analistas. Por ejemplo, se observa que el alto costo financiero de las campaas electorales en los medios ha ...convertido las campaas en operaciones financieras de alto riesgo para la democracia.234 Aun considerando, por un lado, que grandes cantidades de recursos financieros no aseguran la calidad y eficacia de la comunicacin poltica y, por otro, que el uso de la creatividad y la imaginacin en la comunicacin no son monopolio de la existencia de grandes recursos financieros, no puede dejarse de ver que en trminos prcticos la mayor cantidad de recursos econmicos representa una ventaja real y sustantiva en los procesos electorales. Esta situacin, consecuentemente, abre las puertas a la participacin y triunfo poltico a favor de unos cuantos con amplios recursos financieros, lo que provoca un desequilibrio desfavorable para las fuerzas sociales frente al poseedor de recursos econmicos, limita las opciones polticas de la sociedad o el conocimiento de ellas por la opinin pblica y, consecuentemente, obstaculiza el avance democrtico. En relacin con los recursos econmicos necesarios para tener un espacio en los medios, cabe formular algunas consideraciones adicionales. En primer trmino, el acceso a los recursos necesarios para lograr una comunicacin poltica efectiva no es equitativo o abierto de igual forma para
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Schiller, Herbert, op. cit., p. 117. Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., pp. 187 y 188.
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todos. El diseo, produccin y transmisin del mensaje poltico llega a ser altamente costoso. Este hecho, aun con los controles que operan en diversos pases democrticos, hace que la balanza se incline a favor de los partidos, organizaciones y actores polticos con ms recursos econmicos o que cuenten con el apoyo de instituciones e individuos con amplio poder econmico. Esta situacin hace determinante que para la vida de la democracia y sus procesos, el financiamiento de la comunicacin poltica est sujeto a una reglamentacin y que se tenga un seguimiento permanente sobre el cumplimiento de la misma, acompaado de un anlisis profesional que permita prevenir la presencia o desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento que provoquen un dao para la democracia. 5. Utilizacin de tcnicas mercantiles vs. principios ideolgicos y deliberacin ciudadana poltica Se observa que con mayor intensidad, los actores polticos prestan una especial atencin a los medios y les otorgan caractersticas determinantes para el triunfo o derrota electorales. Para varios de esos actores, los medios son capaces de transformar todo lo bueno, en malo, y viceversa. Como consecuencia, numerosos actores polticos encuentran necesario apoyarse con profesionales en diversas reas que inciden en la comunicacin poltica. Actualmente se ha convertido en una prctica cada da ms extensa el empleo de especialistas en comunicacin, imagen, mercadotecnia, encuestas, relaciones pblicas y otros recursos afines. De esta forma, los actores polticos abren la formulacin e implementacin de sus programas y polticas a una intervencin determinante de los profesionales referidos, de donde se derivan innumerables actividades que se canalizan a travs de los medios. Hay quienes encuentran que este hecho ubica en lugar inferior a los principios y valores sobre los que se estructura la ideologa e historia del partido a que pertenezca el actor poltico en cuestin. En consecuencia, el compromiso partidista institucional con sus principios y valores se puede ver desplazado por un inters personal de protagonismo poltico y de bsqueda de popularidad de acuerdo con el resultado de encuestas y en la forma recomendada por expertos en medios. De igual forma, los valores, convicciones, conocimiento, experiencia y cercana con la ciudadana de un candidato pueden quedar relegados en aras de responder exclusivamente a conclusiones sobre muestreos de opinin, para la
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creacin de una imagen, para la integracin conceptual y estratgica del mensaje poltico conforme a criterios que rigen una venta comercial, pero nuevamente ausentes de un apoyo formado por principios e ideas polticas. Diversos ejemplos, particularmente en los Estados Unidos, muestran una tendencia a relegar el ideal democrtico de la racionalidad del elector, para privilegiar la venta de apariencias y personalidades. Asimismo, se argumenta que el nfasis e importancia que se otorga a la imagen son exagerados. En esta vertiente de opiniones, se considera que la forma en que se ha otorgado un lugar y apoyo prioritarios a la fabricacin de una imagen deja al elector ampliamente vulnerable a perder de vista otros elementos de relevancia para determinar su voto. Refirindose en este sentido al caso de la Gran Bretaa, los analistas Butler y Kavanagh sostienen que ms que nunca las campaas electorales son dirigidas y orquestadas; los partidos se esfuerzan por configurar sus agendas a efecto de que los medios expongan sus puntos de vista sobre cuestiones de su inters. Asimismo, aaden que la opinin pblica est monitoreada a travs de encuestas de opinin, y las campaas electorales crecientemente son vistas por aquellos a cargo de las mismas, como una venta mercantil con iguales mtodos y herramientas con que se vende cualquier producto comercial. Estos autores concluyen de la siguiente forma: ...These developments have given greater scope to experts in opinion polling, advertising and public relations, and sometimes lead to tensions with the politicians and party offices.235 En opinin de algunos analistas, el fenmeno referido ha llevado a que la opinin pblica y la anuencia ciudadana estn vacas de reflexin, discernimiento y discusin. Al respecto, con preocupacin Martn-Bovero sostiene que ...el discurso poltico se transforma en puro gesto e imagen, capaz de provocar reacciones cambiar la intencin de voto, modificar sbitamente los porcentajes de adhesin, pero no de alimentar la deliberacin o el debate ideolgico y menos de formar convicciones.236 Dentro de los sealamientos anteriores caben aquellas afirmaciones que indican que la ductilidad de los medios permite ser utilizados por instituciones, organizaciones y actores polticos que distan enormemente de tener un compromiso democrtico.
Butler, D. y Kavanagh, D., op. cit., p. 77. Martn-Bovero, Jess, El miedo a los medios. Poltica, comunicacin y nuevos modos de representacin, Nueva Sociedad, nm. 61, 1999, p. 48.
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Los anteriores hechos van estrechamente hermanados a otro fenmeno en donde se observa que los actores polticos han venido sometiendo sus mensajes, imagen y trabajo poltico a los formatos, agenda y otras caractersticas adoptadas por los medios masivos en particular, la televisin, lo cual irremediablemente tiene un efecto directo y sustantivo sobre la visin y percepcin de los hechos que puede adquirir la ciudadana.237 Por otra parte, hay quienes consideran que cuando los polticos toman como base nica o principal de sus acciones a los reportes sobre opinin pblica producidos a travs de mediciones hechas mediante encuestas, entonces ellos se convierten en una especie de prisioneros, o sus decisiones quedan sometidas susceptiblemente a reportes de opinin pblica, ocupando este elemento un lugar predominante en el proceso de comunicacin con el electorado y en la toma de decisiones. En el orden de ideas referido, debe reflexionarse, asimismo, sobre el hecho de que ante la creciente utilizacin de las tcnicas de mercadeo y la forma en que se encuentra expuesto a ellas el ciudadano particularmente en su condicin de elector, ste puede quedar convertido en un simple consumidor de la noticia poltica y, consecuentemente, en un pobre o limitado participante en la construccin de ella. En repetidas ocasiones se puede encontrar que la informacin ofrecida por medios de comunicacin carece de sustancia y se concentra en hechos efmeros o espectaculares relativos a problemas polticos, sociales o econmicos, pero que no aborda la naturaleza, origen, efectos o solucin de los mismos. De esta forma, la ciudadana tan slo se convierte en el recipiente de un espectculo, en lugar de obtener la informacin que le permita discernir o tener las bases para hacerlo respecto a los problemas que le estn afectando a la sociedad de que forma parte. Respecto a lo anterior, hay crticos que afirman que tal situacin indica que se ve a una sociedad sin mayor capacidad de discernimiento, y que su opinin, voto y participacin, invariablemente se esculpen exclusiva o casi totalmente por los medios de comunicacin. En este mismo sentido, se ha sealado que Vivimos una situacin tal en la que los polticos reflexionan
237 Sobre este tema, la consulta de las siguientes obras resulta interesante: Gitlin, Todd, The Whole World is Watching: Mass Media in the Making and Unmaking of the New Left, Berkley, University of California Press, 1980; Patterson, Thomas, The Mass Media Election, Nueva York, Praeger, 1980; Nimmo, Dan y Combs, James E., Mediated Political Realities, Nueva York, Longman, 1983.
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sobre los medios y viven orientados hacia ellos. Les otorgan una omnipotencia capaz de moderar las actitudes y creencias del pblico a su tamao. Segn ellos, los medios pueden ser todo lo bueno y todo lo malo. Adicionalmente se observa que:
Esta paradoja presupone que el pblico es impotente, no tiene discernimiento, es una masa en blanco moldeable enteramente por los medios. Llegando al absurdo de que a la persona en su calidad de elector se le considera pblicamente como a un ciudadano racional; pero en tanto consumidor de medios se le supone, privadamente, un ente manipulable.238
El efecto de esta situacin es claro: el individuo se convierte en mero ente sometido a la accin de los medios, lo cual irremediablemente incide en forma adversa sobre la democracia. Por su parte, Martnez Pandiani encuentra que:
Hoy en da la planificacin y organizacin de actos polticos, la elaboracin de lneas discursivas y la seleccin del vestuario, la iluminacin, el sonido y la escenografa ya no se deciden slo en funcin del pblico que concurre al evento en cuestin, sino que se apunta primordialmente a una audiencia ms amplia y mediatizada: los televidentes. De este modo, las personas que asisten a los actos pblicos han dejado de ser espectadores para convertirse en actores de reparto de una pelcula cuyos verdaderos destinatarios contemplan, desde la comodidad de sus hogares, a travs de las pantallas de televisin.239
6. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad Otras crticas sobre el papel de los medios en la democracia se vierten sobre la objetividad, imparcialidad o veracidad de los medios y comunicadores.240 En esta vertiente se estima que a causa de una diversidad de motivos, la informacin poltica brindada por los medios es subjetiva, parcial o falaz. Walter Lippmann, al respecto, estima que cada peridico que recibe
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 181. Martnez-Pandiani, Gustavo, Marketing poltico-campaas, medios y estrategias electorales, Buenos Aires, Ugerman Editor, 1999, p. 106. 240 Sobre este tema vase la obra de Brian McNair, News and Journalism in the U.K, 3a. ed., Londres, Routledge, 1999.
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un lector es el resultado de un proceso de seleccin de cuestiones que deben ser impresas, en dnde deben ser presentadas, cunto espacio debe tener y qu nfasis deben recibir. Asimismo, en la opinin de este autor, no hay una base de objetividad en la realizacin de las tareas anteriores.241 Para algunos, objetividad, imparcialidad y veracidad comprometen a medios y comunicadores a no estar influidos por emociones o prejuicios, a estar ajenos a compromisos y ser imparciales, a dejar a un lado lo personal, sus creencias o filiaciones polticas.242 Acerca de estos elementos en la informacin, hay numerosos estudios con importantes sealamientos y propuestas. Por ejemplo, en 1991 Kaid y Johnston propusieron que en la transmisin de la informacin haba tres grupos de condiciones que deban ser conjuntamente utilizadas para observar la realidad poltica: a) asumir una actitud objetiva e informar sobre cuestiones y eventos polticos, tal y como ellos ocurrieran verdaderamente en la realidad; b) tomar en cuenta la realidad poltica en la forma que subjetivamente fuese percibida y considerada por los actores polticos y por la ciudadana, y c) presentar esa realidad exponiendo la interpretacin, exhibicin y significado que brindaban ante la sociedad los medios de comunicacin y comunicadores.243 Los anteriores elementos en la informacin obligan a una diferenciacin o separacin transparente con las razones, explicaciones o consideraciones que llevan a una instancia gubernamental el tomar o no una decisin, as como el presentar al auditorio una informacin sobre los hechos que caracterizan al evento poltico. Ello obstaculiza la intervencin subjetiva y la induccin de la comprensin del evento poltico en cuestin. En la medida en que los medios y comunicadores cumplen su labor informativa con objetividad, imparcialidad y veracidad, ellos a su vez contribuyen a la vida democrtica. Su presencia permite la presentacin de una informacin apegada a los hechos reales, abordada con justicia e independencia. Estos elementos en medios masivos y comunicadores han evolucionado gradualmente en un significativo conjunto de prcticas y convenciones dirigidas a brindar al auditorio bases de confianza en la noticia, cuyo resultado repercute directamente en la credibilidad de la sociedad
Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 354. Katz, Jon, Guilty, cit., p. 58. Kaid, L. L. y Johnston, A., Negative versus Positive Television Advertising in U.S. Presidential Campaigns, 1960-1988, Journal of Communication, vol. 41, nm. 3, 1991, pp. 53-64.
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sobre un medio o comunicador. Entre esas prcticas se encuentran principalmente una separacin definida entre el hecho ocurrido y la opinin o interpretacin que sobre el mismo se vierte; la inclusin en el reportaje en cuestin de los puntos de vista y opiniones de todas las partes involucradas directamente, y la incorporacin de participantes con autoridad moral y conocimientos sobre la materia o noticia en cuestin. Numerosas personas consideran que la objetividad, imparcialidad y veracidad informativa es un objetivo inalcanzable. La presentacin de una informacin involucra la organizacin de una noticia en forma tal que no se exprese o se sugiera preferencia alguna por una persona o valor sobre otros. Sin embargo, en el caso de los Estados Unidos, Katz considera que en la medida en que esa nacin fue hacindose ms diversa y la nueva tecnologa produjo una ms acre competencia, la objetividad se paraliz en lugar de ampliar su profesionalizacin.244 Por su parte, Rolke afirma que En todos los casos debe seguirse la lgica prevaleciente en el respectivo sistema sobre el que se intenta ejercer la influencia. En consecuencia, los medios slo actan sobre la poltica y la economa, porque pueden desencadenar efectos en la lgica all imperante: originar incrementos o prdidas de poder y beneficios. Y no porque los argumentos sean convincentes en sentido cientfico.245 En un foro titulado World Economic Forum, celebrado en 1992 en Davos, Suiza, Vclav Havel dedic algunas reflexiones a la objetividad y la poltica. Sus palabras al respecto fueron destinadas a sealar que hoy en da en el mundo entero la generalidad, objetividad y universalidad estn en crisis. Asimismo, concluye: This world presents a great challenge to the practice of politics, which, it seems to me, still has a technocratic power as well.246 En un sentido crtico, diversos observadores sealan que la relacin medios-poltica ha ido ms all del terreno de una mutua interdependencia, para entrar a otro, donde se encuentra una dependencia de los medios en los polticos. Ante ello, se argumenta que el comunicador debe adoptar una firme actitud de objetividad e imparcialidad inobjetables, as como de reserva o cuestionamiento crtico frente al manejo de medios que realizan los polticos.
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Katz, Jon, Guilty, op. cit., p. 60. Rolke, Lothar, op. cit., p. 22. Havel, Vaclav, op. cit., p. 92.
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La objetividad como valor operativo en los medios y comunicadores ha sido cuestionada como tal incluso por algunos informadores. Por ejemplo, en el caso de Gran Bretaa, James Cameron expresa que como periodista ante una situacin que involucra algn tipo de conflicto tico, no puede aplicar una neutralidad en la presentacin de una noticia, ni que al hacerlo bajo algn criterio de objetividad ella pueda quedar totalmente incuestionable. En estas condiciones aade Cameron, el periodista no puede dejar de ser subjetivo. La bsqueda de un balance entre lo objetivo y subjetivo respecto a la informacin por lo general resulta insatisfactoria. En su opinin, ms importante que la objetividad es la verdad.247 En contraste con la diferenciacin y primaca que Cameron otorga a la verdad sobre la objetividad, Abramson estima que objetividad y verdad estn ntimamente vinculadas y tienen una importancia paralela.248 Al respecto, puede argumentarse que objetividad y verdad en el mbito de la comunicacin deben encontrar una fusin. Una verdad sin objetividad o la objetividad sin verdad no estn completas. Al destacar la importancia del manejo de la informacin con veracidad, Jon Katz concluye que si una de las notas caractersticas de esta era es que se quiera que la informacin sea libre, paralelamente se debe lograr que los medios digan la verdad. Sin embargo seala este autor, ni la informacin ni los medios avanzan, la mayora de las veces, en ese sentido; esta es una de las mayores ironas en la revolucin de la informacin.249 III. ADVERSIDADES DE LA ACTITUD DEL INDIVIDUO
HACIA LA INFORMACIN
Otro fenmeno que se presenta como preocupante en la construccin de la democracia es la presencia de la apata ciudadana respecto a las cuestiones de orden pblico. Al respecto, Flores Ziga afirma que existe ...un preocupante desinters de la ciudadana por los asuntos pblicos.250 Este fenmeno se hace ms patente en los procesos electorales, donde se obserCameron, James, Point of Departure, Londres, Grafton Books, 1964, p. 74. Abramson, J. B., Four Criticisms of Press Ethics, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, pp. 229-268. 249 Katz, Jon, Guilty, op. cit., p. 64. 250 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 180.
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va la ausencia de participacin de miembros de la sociedad y la falta de asistencia a las urnas por un amplio nmero de electores. El hecho anterior se ve precedido por una indiferencia en la ciudadana por obtener o recibir informacin que le permita formar algunos criterios respecto a problemas y soluciones de diversa ndole, as como participar y pronunciarse electoralmente. En este contexto, no puede perderse de vista que las causas de la falta de participacin y votacin pueden estar acompaadas de otros elementos. Al respecto, hay quienes encuentran que la apata poltica surge como una respuesta a procesos polticos en los cuales el elector considera que su voto no es de importancia, porque en la eleccin de un gobierno todos los contendientes ofrecen lo mismo, y el grado de credibilidad es muy semejante. Para otros, la apata electoral puede representar una oposicin a convalidar procesos de los cuales surja un gobierno al servicio de intereses ajenos a los populares.251 El politlogo Bobbio tambin formula algunas explicaciones sobre la apata ciudadana. En su opinin, una de las ms importantes ofertas o promesas incumplidas de la democracia es la de que no ha hecho posible la construccin de un sistema educativo que produzca electores racionales.252 Este hecho concluye Bobbio ha venido produ251 Baudrillard, Jean, In the Shadow of the Silent Majorities, Nueva York, Semiotext, 1983, p. 23. 252 Cabe destacar que diversos analistas han tomado como una base del proceso democrtico electoral a la racionalidad del votante para elegir a sus gobernantes. Para otros, tal racionalidad es imposible que ocurra. Este es un tema que puede merecer un ensayo de proporciones extensas y sobre el cual existen varias discusiones que van ms all del propsito del presente trabajo. No por ello deben dejarse a un lado algunos comentarios por su propia incidencia o relevancia para el tema de los medios y la democracia. Asumir como premisa el que en una sociedad democrtica invariablemente los ciudadanos racionalizan el por quin votar, por qu y para qu, as como cul es el mejor partido y programa gubernamental ofertado, puede llevar a resultados o conclusiones que no casan con la realidad. La experiencia diaria muestra que un individuo en un sistema democrtico difcilmente tiene el tiempo, inters o el conocimiento especializado para lograr racionalizar en todo momento y en cada caso una decisin respecto a diversas y numerosas cuestiones polticas, econmicas y sociales, entre otras. En este sentido, las palabras expresadas por Alexis de Tocqueville en su obra La democracia en Amrica cobran actualidad. En su alusin al hecho de que un individuo tiene que tomar como ciertos diversos hechos sobre los que no tiene ni el tiempo ni el poder de examinar o verificar por s mismo, seala que: When the ranks of society are unequal, and men unlike each other in condition, there are some individuals invested with all the power of superior intelligence, learning, and enlightenment, while the multitude is sunk in ignorance and prejudice. Men living at these aristocratic periods are therefore naturally induced to shape their opinions
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ciendo una creciente apata en el ciudadano para ejercer sus derechos electorales, cuyo ejemplo ms ilustrativo lo encuentra en los Estados Unidos.253 Por lo que toca a la apata ciudadana respecto a la informacin poltica, especficamente sobre el caso de los Estados Unidos, Jesse Drew comenta que nunca antes la democracia se ha presentado tan dbil, ineficaz y sin profundidad, que en procesos electorales recientes. Al respecto, aade que la situacin no puede ser peor, por dos motivos. Por un lado, debido a que slo un poco ms de una cuarta parte de la poblacin votante elige al ejecutivo federal o la mayora en el Congreso. Por el otro, debido a que el debate poltico se rige por la difamacin, la publicidad de campaas ausente de valores, el predominio de la demagogia y la desinformacin. Adicionalmente, Drew observa que la ausencia de un discurso poltico genuino provoca la apata, ignorancia y alienacin de la sociedad. Para este autor, una condicin fundamental de la democracia es la existencia de un pblico informado. Por ello, dice Drew, el papel de los medios de comunicacin masiva es el de educar e informar, exponer e investigar. Esto es hoy ms necesario que nunca; sin embargo, concluye l mismo, instituciones fuertes e independientes de medios no son posibles de encontrar.254 Tambin sobre ese pas se observa que ao tras ao se va reduciendo la pequea proporcin de la poblacin que se toma la molestia de informarse, a travs de los medios, como peridicos y noticieros televisivos.255 Asimismo, se encuentra que en la proporcin en que la gente dedica ms tiempo a ver la televisin se reby the superior rank standard of a person or a class of persons, while they are averse to recognize the infallibility of the mass of the people... The contrary takes place in ages of equality. The nearer the citizens are drawn to the common level of an equal and similar condition, the less prone does each man become to place implicit faith in a certain man or a certain class of men. But his readiness to believe the multitude increases, and opinion is more than ever mistress of the world. Not only is common opinion the only guide which private judgment retains among a democratic people, but among such a people it possesses a power infinitely beyond what it has elsewhere. Tocqueville, Alexis de, Democracy in America, trad. de Henry Reeve, Londres, Oxford University Press, 1971, pp. 297 y 298. 253 Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1989, p. 36. 254 Drew, Jesse, Using Grassroots Media in the New Electronic Age, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, pp. 112 y 113. 255 Fallows, James, Breaking the News: How the Media Undermine American Democracy, Nueva York, Vintage Books, A Division of Random House, Inc., 1997, p. 64.
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duce su capacidad de desarrollar un inters fuerte y consistente sobre la vida poltica.256 Frente a la apata por la informacin con contenido se encuentra a una sociedad cada vez ms demandante del entretenimiento meditico y reactiva a la oferta de bienes y servicios brindada por los medios. Ello alcanza la esfera pblica y se refleja en dos formas claramente distinguibles. Por una parte, la preeminencia de la presentacin y amplia aceptacin de noticias que se caracterizan por su espectacularidad y amarillismo. Por otra, la presentacin de actores polticos con su oferta y mensaje, estructurada en las lneas de venta de un producto comercial para ser obtenido por un auditorio consumidor mediante el otorgamiento de un voto. Fallows sostiene que la apata por la informacin con contenido sobre la realidad de una sociedad deja a los miembros de esa sociedad sin forma de prepararse para los eventos que ellos no conocen u observan, se privan de saber lo que ocurre en otros pases o incluso en partes de su propia ciudad o pueblo y, por tanto, sin herramientas con que tomar decisiones sobre el actuar de gobernantes o respecto a la operacin de programas y polticas pblicas.257 Carl Bernstein, reportero del Washington Post, quien jug un papel central en el caso Watergate, tambin hace una importante afirmacin sobre la falta de importancia o inters que la ciudadana otorga a la informacin con contenido sustantivo para comprender la realidad y construir soluciones: We are being dominated by a global journalistic culture that has little to do with the truth or reality or context. The result of the misuse and abuse of free expression in Western democracies actually disempowers people by making them more cynical about public life.258 Por su parte, Sartori formula un preocupante sealamiento: ...la mayor parte del pblico no sabe casi nada de los problemas pblicos. Cada vez que llega el caso, descubrimos que la base de informacin del demos es de una pobreza alarmante, de una pobreza que nunca termina de sorprendernos.259
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Vase Green, Philip, Equality and Democracy, cit., p. 161. Fallows, James, op. cit., p. 64. Citado en Schechter, Danny, Making Media Work, cit., pp. 4 y 5. Sartori, Giovanni, op. cit., p. 123.
CAPTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIN I. La libertad de expresin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La libertad de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . 122 131
1.Premisas constitucionales y principales caractersticas de los ordenamientos jurdicos en materia de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.Desarrollo e implementacin de normas en materia de acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.Acceso del Poder Legislativo a informacin del Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
CAPTULO QUINTO LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIN

The liberty of the press is indeed essential to the nature of a free state Sir William BLACKSTONE la defensa de la libertad de expresin es un deber de todo ser humano, porque los derechos y las libertades se defienden. Libertad de expresin: s! Mil veces s. Un milln de veces s. Pero libertad de expresin con responsabilidad tica y respeto a los derechos humanos. Jorge CARPIZO
La democracia puede vivir y crecer slo cuando hay una sociedad que tiene las puertas abiertas para informarse sobre cualquier cuestin de su inters, a efecto de adquirir un conocimiento verdadero y fundado, formarse una opinin y tomar una decisin. Para alcanzar este objetivo, la libertad de expresin, as como la libertad de acceso a la informacin a travs de los medios de comunicacin y por todo individuo, constituyen condiciones fundamentales. La informacin que permita a cada individuo participar como miembros de una sociedad, es indispensable. Las oportunidades para los medios de ocupar un lugar trascendente en este espacio, son inagotables. En este orden de ideas, se hace imperioso un compromiso de instituciones, organizaciones y actores polticos, en conjunto con medios masivos y comunicadores, con el cumplimiento de la libertad de informacin y de la libertad de acceso a la informacin. Todo ello acompaado de informacin guiada por la objetividad, imparcialidad, veracidad y respeto a la privacidad de cada individuo. Los sealamientos de Rniz Caballero refuerzan lo sealado.
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Esta estudiosa de la materia afirma que No en vano, la libertad de informacin que comprende la difusin masiva de la opinin editorial del medio es consustancial a la democracia, promueve el intercambio de ideas, permite la formacin de una opinin pblica libre, constituye la base para el ejercicio de los derechos polticos de participacin y ejerce un control frente a las autoridades. Asimismo, afirma que la existencia de medios de comunicacin es requisito fundamental para garantizar a todo individuo la libertad de informar y obtener informacin veraz e imparcial, y puntualiza que Irnicamente, la caracterstica definitoria del sistema democrtico la libertad individual es tambin la que exige el desarrollo de normas de moral y conducta tica entre los ciudadanos. Si no fuera as, el inters individual (y corporativo) sin la limitacin del sentido de la responsabilidad, eventualmente destruira la promesa democrtica de una sociedad civil buena y estable.260 I. LA LIBERTAD DE EXPRESIN La libertad de expresin es un elemento con un impacto directo sobre la vida de la democracia, cuya presencia o ausencia tendr respectivamente un efecto positivo o negativo. Ella ha sido protegida por diversos pases en niveles distintos. Por regla general, las democracias modernas han dado preeminencia especial a la proteccin de la misma en el mbito poltico y social. Por otro lado, en un nivel inferior tambin se otorga una proteccin en el campo comercial.261 Desde la perspectiva de una genuina democratizacin de la comunicacin y de los medios, el concepto de libertad de expresin ha resultado definitivamente insuficiente como un imperativo tico y legal. Tal y como lo seal Key, el significado fundamental de la libertad de expresin y de
Rniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. Como referencia de los distintos niveles atribuidos a la libertad de expresin de acuerdo con los campos referidos y otros ms y, por lo que toca a los Estados Unidos, vase las decisiones de la Corte Suprema de ese pas: Buckley vs. Valeo, 424 U.S. 1 (1976); Spencer vs. Washington, 418 U.S. 405 (1974); Virginia State Bd. Of Pharmacy vs. Virginia Citizens Consumer Council, Inc., 425 U.S. 748; Freedman vs. Maryland, 380 U.S. 51; City of Renton vs. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41; Chaplinsky v. New Hampshire, 315 U.S. 568, 572 (1942); Gooding vs. Wilson, 405 U.S. 518 (1972); Cohen vs. California, 403 U.S. 15, 20 (1971).
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LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y DE ACCESO A LA INFORMACIN
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prensa fue el de permitir a la discrepancia el tener un papel crtico en la preservacin y vitalidad del orden democrtico.262 Para Williams, la libertad de expresin tiene una parte central. Ella significa el derecho de todo individuo a comunicarse como un ser humano, que se integra por dos componentes: la parte activa, que involucra el derecho a transmitir, y la parte pasiva, que implica el derecho a recibir. Al respecto, Williams sostiene que el derecho a comunicar en una sociedad democrtica parte de la premisa de que todos los miembros de la sociedad deben tener salvaguardada una garanta de expresarse como ellos deseen. Este autor aade que en virtud de que la democracia depende de la participacin activa y libre de todos los miembros de la sociedad, el derecho de expresin no slo es un derecho individual, sino una necesidad social. Por otro lado seala este autor, el derecho a recibir informacin es adyacente al de expresin, porque constituye un medio de participacin y de discusin comn. Por la relevancia e impacto social de la libertad de expresin, agrega Williams, las instituciones necesarias para garantizarla deben ser necesariamente de carcter pblico.263 En la opinin de Rniz Caballero, la libertad de expresin juega un papel indispensable en toda sociedad moderna. La razn de su afirmacin la explica con las siguientes palabras:
No en vano, la libertad de informacin que comprende la difusin masiva de la opinin editorial del medio es consustancial a la democracia, promueve el intercambio de ideas, permite la formacin de una opinin pblica libre, constituye la base para el ejercicio de los derechos polticos de participacin y ejerce un control frente a las autoridades.264
La libre expresin de ideas y el derecho a darlas a conocer a travs de los medios de comunicacin abren el espacio indispensable para que la ciudadana haga presentes sus propuestas creativas y comprometidas, que en una democracia necesariamente deben formar parte central en la toma de decisiones pblicas para enfrentar necesidades, demandas o problemas de la sociedad. Esa libertad y derecho, asimismo, garantizan a todo individuo la capacidad de manifestar y hacer conocer a otros miembros de la soKey, V. O., Public Opinion and American Democracy, Nueva York, Knopf, 1967. Williams, Raymond, Communications, Harmondsworth, U. K., Penguin, 1976, p. 134. 264 Rniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100.
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ciedad su opinin, sobre las decisiones adoptadas finalmente al respecto por una autoridad y sobre el debido cumplimiento de las mismas. En la opinin de Doris Rniz Caballero, la informacin es una necesidad social y condicin para normar la actuacin de la sociedad, en la bsqueda de soluciones a sus problemas y para lograr su progreso. Ella debe ser, por tanto, un derecho de la sociedad.265 Al respecto, afirma que:
El derecho a la informacin es un derecho que expresa la tendencia natural hacia el conocimiento. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la informacin de la verdad, como exigencia de su ser personal Llevar a cabo este trabajo es factible a travs de los medios de comunicacin; ellos son los instrumentos o vehculos para que la informacin est disponible en todos los niveles y en todos los rincones geogrficos. Crean y definen los smbolos que hacen posible las diferentes instancias para que funcione la democracia.266
Por su parte, Alexander Meiklejohn refiere que democracia significa soberana popular. Por ello, los ciudadanos en una democracia, como ltimos tomadores de decisiones, requieren una amplia y completa informacin para pronunciarse polticamente con inteligencia. Este mismo autor enfatiza dos funciones de la libertad de expresin y de la prensa en una democracia. En primer trmino se tiene la funcin informativa. La libertad de expresin permite el flujo de informacin necesario para que los ciudadanos tomen decisiones informadas y para que los servidores pblicos o actores polticos estn a la par de los intereses de los electores. En segundo lugar, y no fcilmente separable de lo anterior, est la funcin crtica. La prensa en particular opera como un vigilante de la ciudadana, asegurando la crtica independiente y la evaluacin del poder gubernamental y otras instituciones que actan contra la democracia.267 Asimismo, Meiklejohn opina que la libertad de expresin debe ser principalmente valorada por su contribucin para la gobernabilidad, en virtud de que ella contribuye al conocimiento de la verdad por la ciudadana. Para este autor, descubrir la verdad es algo valioso; ello permite en una democracia tomar decisiones adecuadas por la ciudadana, y, consecuentemente,
Ibidem, p. 99. Ibidem, pp. 99 y 100. Meiklejohn, Alexander, Political Freedom: The Constitutional Powers of the People, Nueva York, Harper, 1960, pp. 8-28.
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produce bases que permiten un correcto gobierno. Para que la verdad alcance al ciudadano dice l, se hace indispensable la libertad de expresin. En consecuencia, sostiene que la verdad no es la ms profunda de las necesidades; si los individuos van a ser sus propios gobernantes, mucho ms esencial es la demanda de que cualquier verdad sea puesta en el conocimiento de todos los ciudadanos.268 Adicionalmente a lo expuesto por Meiklejohn, hay otros que otorgan un valor ms a la libertad de expresin. ste es la participacin poltica. Concedindole virtudes a ello, Lichtenberg, sin embargo, puntualiza que sta no es una precondicin indispensable de la democracia, como es la igualdad; cuando mucho, a mayor participacin, mejor para la democracia. Esta autora observa que el involucramiento poltico aade otras valiosas cuestiones, por las que la ciudadana podra sacrificar la participacin.269 El argumento de que la libertad de expresin contribuye a la bsqueda, encuentro y difusin de la verdad supone que la decisin racional surge de la consideracin de que cada ciudadano debe conocer todo hecho, reflexionar sobre l y tomar una determinacin. De esta forma, como afirma el profesor Thomas I. Emerson, el individuo que busca el conocimiento y la verdad sigue un continuo dilogo socrtico, a travs del cual debe escuchar todos los aspectos que se dan sobre una cuestin especfica, especialmente cuando es presentada por aquellos con fuertes convicciones y que presentan argumentos para seguir un camino distinto. Emerson aade que en este caso, el individuo debe considerar todas las alternativas, probar sus argumentos frente a aquellos opuestos al mismo, y hacer uso de distintas inteligencias para privilegiar la razn sobre la falsedad. Por consiguiente, contina sealando este autor, la supresin de la informacin, de la discusin, o del cuestionamiento de las opiniones sostenidas frente a otras impide u obstaculiza a un individuo el alcanzar un juicio y conclusin racional, bloquea la generacin de nuevas ideas y tiende a perpetrar el error.270 La idea de que la libertad de expresin acelera la bsqueda de la verdad, frecuentemente se presenta en la metfora del mercado de las ideas. Por
268 Meiklejohn, Alexander, Free Speech and its Relation to Self-Government, Nueva York, Harper Brothers Publishers, 1948, pp. 88 y 89. 269 Lichtenberg, Judith, Foundations and Limits of Freedom of Press, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 131 y 132. 270 Emerson, Thomas I., Toward a General Theory of the First Amendment, 72 Yale Law Journal, 877, p. 7.
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ejemplo, un juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Oliver Wendell Holmes, consider que la mejor verdad es el poder de un pensamiento para ser aceptado en la competencia de mercado.271 En consecuencia, de acuerdo con esta visin, en la misma forma que el consumidor comercial busca los mejores productos con los precios ms convenientes, el individuo en un mercado de ideas buscar encontrar la informacin ms original, verdadera y til. Es decir, tal y como un consumidor comercial supuestamente se conduce, el consumidor de ideas debe tener cuidado de no aceptar bienes de calidad inferior o bien contrastar los distintos productos para tomar una decisin. En este sentido, los acadmicos norteamericanos Middleton y Chamberlin consideran que si bien el mercado de las ideas puede no presentar cada punto de vista, sta no es una metfora vaca.272 En la dcada de los sesenta y setenta del siglo XX, el profesor Jerome Bacon consider que el mercado de las ideas tena poco significado para las minoras, para los disidentes y otros grupos con similares caractersticas, los cuales no podan lograr un acceso para expresar sus ideas en los medios de comunicacin. Para este autor, se deba crear el derecho para todo ciudadano de tener un acceso a los medios especficamente l se refiri a la prensa, a travs de columnas a las que denomin de anunciantes advertising colums. Asimismo, consider que cualquiera debera tener la capacidad para comprar un espacio en un peridico a efecto de expresar sus ideas en una presentacin editorial, y que los diarios deberan abrir sus pginas para divulgar las respuestas de servidores pblicos que hubiesen sido sealados por ese mismo medio en relacin con incumplimientos de sus obligaciones o por imputacin de delitos.273 Esta propuesta no ha tenido una aceptacin prctica. Por ejemplo, la Corte Suprema de los Estados Unidos estim que la primera enmienda constitucional prohbe toda ley que obligue a un editor a conceder su espacio o brindar algn otro para publicar una respuesta al lector, por parte de un servidor pblico que caiga en alguno de los supuestos referidos. Por su parte, el profesor Vincent Blasi considera que la libertad de expresin, ms que servir principalmente para consolidar el gobierno demoVase el juicio Abrams vs. United States, 250 U.S. 616 (1919). Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., The Law of Public Communication, 3a. ed., Longman Publishing Group, 1994, pp. 25 y 27. 273 Bacon, Jerome, Access to the Press-A New First Amendment Right, 80 Harvard Law Review, 1967, p. 1641.
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crtico, ella es fundamentalmente importante como un contrapeso respecto a los abusos de la autoridad gubernamental. En consecuencia, para este autor los medios de comunicacin representan contrapesos contra posibles abusos de autoridad o abusos consumados por la misma.274 Por su naturaleza propia como vnculos con la sociedad y por su actuacin que impacta directamente en el mbito pblico, en una democracia los medios de comunicacin pueden operar como contrapesos modernos del poder, tanto pblico como privado tal y como tambin es el caso de los partidos polticos. En este sentido, refirindose al papel que pueden jugar los medios para limitar el poder que ejercen titulares del Poder Ejecutivo en diversos pases latinoamericanos, Harry Kantor seala que los medios de comunicacin masiva podran contribuir a formar una opinin pblica ms abierta. l observa que esta es una situacin reconocida por todas las cabezas de gobierno. Por ello, los dictadores militares y presidentes de pases poderosos rehyen o se oponen a la presencia de medios libres y a evitar el crecimiento de partidos polticos, sindicatos y grupos de inters con fuerza.275 Para que esta funcin sea posible, hay dos premisas fundamentales: por una parte, que los medios de comunicacin se desarrollen en un sistema de libertad con un orden jurdico que asegure la multiplicidad plural de las ideas, opiniones y crticas, y, por otra parte, la existencia de un autocontrol tico-moral de los propios medios y comunicadores. En todo caso, las normas jurdicas deben estar orientadas a asegurar el sistema de libertad, donde est permanentemente abierta la pluralidad, se impida la concentracin o monopolio de medios de comunicacin, y se desarrolle la mayor y ms amplia vinculacin informativa, en trminos objetivos y slidamente fundados. Al respecto, Jorge Carpizo tambin presenta consideraciones de significativa importancia. De acuerdo con este autor, los medios no son tcnicamente un cuarto poder, adicionalmente al Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Tampoco es correcto referirse a ellos como un contrapoder. Para Carpizo, ellos ...son realmente un poder que en el juego y rejuego de los diversos poderes en una sociedad, se equilibran entre s a travs de pesos y
274 Blasi, Vincent, The Checking Value in the First Amendment Theory, Am. B. Found. Res. J., 1977, pp. 521 y 538. 275 Kantor, Harry, Efforts made by various Latin American countries to limit the power of the President, en Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, Arend Lijphart, 1995, pp. 109 y 110.
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contrapesos que se derivan del orden jurdico y de la fuerza e influencia de cada poder en esa sociedad....276 Asimismo, seala que los medios deben estar subordinados al Estado de derecho, para lo cual debe existir una legislacin que establezca los derechos, facultades, obligaciones y responsabilidades de ellos. Respecto al autocontrol de los medios, el constitucionalista indica que ellos ...deben necesariamente tener parmetros ticos reales y no cortinas de humo como son los documentos que contienen reglas ticas pero que no se cumplen.277 La responsabilidad ocupa un lugar primordial en el ejercicio de la libertad de expresin. Ella forma parte fundamental y rectora del marco normativo personal del comunicador y, a su vez, de la vinculacin, credibilidad y confianza del propio comunicador con la sociedad. En este mbito de ideas, el experto en medios y acadmico costarricense, Flores Ziga, apunta que:
...el periodista, no slo frente a la poltica, sino frente a la informacin, debe saber, ante todo, que con su trabajo comunicado al pblico, se convierte automticamente en un legitimador de realidades. La tica es entonces el patrn riguroso que permite modelar esta escultura que es la conciencia colectiva. Es ah, dentro de una concepcin moderna, dentro de la teora periodstica de la objetividad, donde el comunicador debe trabajar para no desdibujar partes o el todo de lo real.278
En este mismo orden de ideas, Rniz Caballero considera que Todos los miembros de una sociedad democrtica justa, incluyendo a los periodistas, deben reconocer esta relacin simblica entre libertad y responsabilidad, o el orden social sufrir una crisis gradual que ir minando su vitalidad moral y espiritual.279 Para algunos, como Thomas Emerson, la libertad de expresin tambin puede contribuir al cambio que demande una sociedad de manera ordenada.280 La libertad de expresin, argumenta Emerson, enriquece la vida del propio individuo y le permite realizarse con todas sus potencialidades y carcter como ser humano.281
276 Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 750. 277 Ibidem, pp. 748 y 749. 278 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. 279 Rniz Caballero, Doris, op. cit., p. 100. 280 Emerson, Thomas, op. cit., p. 12. 281 Ibidem, pp. 4 y 5.
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La libertad de expresin debe tambin ser considerada en relacin con el avance tecnolgico de los medios, la creciente utilizacin o, incluso dependencia de las instituciones, organizaciones y actores polticos en los medios de comunicacin. Lo anterior est aunado a una indefinicin o inexistencia de guas que aseguren el trabajo de los medios a favor de la democracia por arriba de intereses econmicos, polticos o de poder personal y sobre quienes tienen bajo su poder la implementacin de esas tareas. Al respecto, cabe reflexionar sobre diversas tareas que son parte del proceso de informacin. Entre ellas se encuentran la captura, investigacin, interpretacin, preparacin y presentacin de noticias. De igual forma, resulta indispensable la consideracin de los derechos y obligaciones que deben tener los medios en la realizacin de las anteriores tareas y otras propias, para brindar informacin a la sociedad. Laurence Tribe afirma que la libertad de expresin es un fin en s mismo, una expresin de lo que una sociedad desea ser y del tipo de personas que queremos ser.282 La nocin de que la libertad de expresin es necesaria para proteger la integridad del individuo refleja la influencia del derecho natural que imbuy profundamente las mentes de pensadores en los siglos XVII y XVIII para afirmar que cada individuo nace con derechos fundamentales que son el de la vida, la libertad y la propiedad, los cuales deben ser protegidos por el gobierno. En una sociedad democrtica debe existir y operar eficazmente un sistema de mecanismos que a la par de los cambios sociales y tecnolgicos y en respuesta a las demandas de la ciudadana protejan, promuevan y ajusten peridicamente a la libertad de expresin. Al respecto, nacen nuevamente cuestionamientos. Entre otros, sobre los derechos y obligaciones de medios y auditorio, as como de otros participantes que inciden en la vida de la democracia, como son los partidos polticos; los lmites a la posesin de medios, y la privacidad de vida de cualquier ciudadano. Se ha considerado que la libertad de expresin no puede ser absoluta. De esta forma, en ocasiones el gobierno debe impedir la diseminacin del producto del ejercicio de la libertad de expresin cuando se pone en riesgo la seguridad pblica, por citar un ejemplo. En concordancia con lo anterior, las excepciones a efecto de impedir que se limite a la libertad de expresin deben contemplar el qu se dice, quin lo dice, cmo lo dice, y el dao o riesgos que pueden provocarse en perjuicio del inters nacional, de una
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Tribe, Laurence, American Constitutional Law, 2a. ed., 1988, p. 785.
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parte de la sociedad o de un individuo. Estas excepciones pueden ocurrir en forma de prohibiciones o de sanciones.283 As, el cuerpo normativo que rija a la comunicacin de medios cuando llegue a contemplar excepciones a la libertad de expresin debe formarse en las condiciones y trminos que lo determine una sociedad a travs de sus representantes en el rgano Legislativo que corresponda. Esas excepciones nunca deben tener como fuentes a la imposicin o decisin personal de un gobernante o autoridad. Lo anterior necesariamente obliga a reflexionar y proponer bases y frmulas, conforme a las cuales se deban aplicar las prohibiciones e imponer las respectivas sanciones debido a su incumplimiento por los rganos jurisdiccionales competentes. Esta situacin invita al esfuerzo para construir un marco jurdico que proteja, nunca que impida la libertad de expresin, caracterizado por su sencillez, claridad, precisin y consistencia, guiado por una filosofa que permita a cada individuo su desarrollo como tal, con ejercicio de su libertad sin que se contraponga con la de otros. Sin embargo, la creacin de esta filosofa o incluso de un marco terico conforme al cual establecer la amplitud de las acciones de expresin y sus lmites o restricciones, aunque parezca simple, no ha sido posible. Una causa fundamental del anterior hecho son los diversos conflictos polticos, econmicos o sociales y complejos hechos, que tambin alcanzan a los medios de comunicacin. Como solucin, el profesor Harry Kalven propone que los tribunales competentes en esta materia decidan de conformidad con las peculiaridades de cada caso, segn surjan respectivamente en ellos, sin intentar la reconciliacin entre una y otra decisin en una forma consistente.284 Sin embargo, este esquema tiene el serio riesgo de llevar a un desorden o caos en la opinin judicial. Al respecto, se ha considerado que al menos para evitar dar una misma direccin a esas decisiones judiciales, sera necesario asumir la aplicacin de ciertos principios y valores a efecto de dar unicidad a la opinin judicial, tal y como puede ser el logro de la exposicin de la verdad.285 Hoy en da, la democracia no es entendida simplemente como el gobierno de la mayora. Procesos democrticos son parte fundamental del gobierno mayoritario, junto con lmites constitucionales que aseguran que la voluntad
Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., op. cit., p. 24. Vase el trabajo de Karst, The First Amendment and Harry Kalven: An Appreciative Comment on the Advantages of Thinking Small, 13 UCLA Law Review 1, 1965. 285 Middleton, Kent R. y Chamberlain, Bill F., op. cit., p. 25.
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de una mayora no acte en perjuicio de las minoras. Asimismo, se prev que no sea cualquier voluntad mayoritaria, sino una representativa debidamente formada y reconocida a travs de la participacin y discusin pblica sin censura, la cual se integra en las instituciones previstas por el Estado de derecho. La voluntad de las mayoras pierde sentido si se impide o no se protege la diversidad de ideas y la discrepancia de opiniones, en unin a la posibilidad de que esas expresiones sean manifestadas por algn individuo ante todo miembro de la sociedad. En este sentido, es relevante recordar la advertencia del pensador ingls John Stuart Mill, en el sentido de que el callar la opinin, aun de un solo individuo, es un robo a la raza humana; si una sola afirmacin correcta es suprimida, la gente pierde la oportunidad de sustituir el error por la verdad, si una afirmacin falsa es suprimida, la gente pierde algo que es casi tan grande como el beneficio anterior, que es la ms clara percepcin y ms vvida impresin de la verdad que se obtiene mediante el choque y confrontacin con un error. Este autor fue enftico en sealar que la unidad de opinin, salvo que resulte del ms completo y ms libre concurso de opiniones opuestas, no es admisible o deseable.286 Para John Milton, la difusin de una idea sujeta a una licencia para realizarla era una mala idea, porque privaba a los ciudadanos del conocimiento y de las ideas que podran mejorar sus vidas. En esta condicin tambin se ubicara a los actos que buscan restringir, impedir o atacar por alguna va la difusin de una noticia. Para Milton, la censura era imprctica, porque no llegaba a impedir realmente la circulacin de ideas al final de cuentas. Ms an, la mayora de los ciudadanos no estaban en capacidad de ser un censor, y aquellos con la capacidad e inteligencia suficiente para serlo no aceptaran tan aburrido y repulsivo cargo. Desde su punto de vista, la libre competencia de las ideas llevaba a la verdad.287 II. LA LIBERTAD DE ACCESO A LA INFORMACIN La informacin es elemento fundamental del oxgeno de la democracia. Si los miembros de una sociedad no saben lo que ocurre en ella, si las acciones de sus gobernantes se ocultan, entonces ellos no pueden participar en los asuntos y decisiones que son de su incumbencia, ni tampoco exigir
286 Stuart Mill, John, On Liberty, en Essays on Politics and Society, Toronto, University of Toronto Press, 1977, p. 260. 287 Milton, John, Areopagtica, 32 Great Books of the Western World, 1952, p. 409.
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una rendicin de cuentas por aquellos responsables. La informacin es, de esta forma, una necesidad para toda sociedad democrtica y condicin indispensable para el correcto y debido gobierno democrtico. Los malos gobiernos necesitan por ello de la ocultacin de informacin, del ejercicio del secreto, de la preeminencia de la discrecionalidad de las autoridades y de la inmunidad e impunidad por acciones de autoridades pblicas en ejercicio de su cargo. La informacin permite a una sociedad conocer, debatir y pronunciarse sobre las acciones de un gobierno. Sin los anteriores elementos, un gobierno carece de la permanente base para construir su legitimidad. Por tanto, toda accin gubernamental en un sentido contrario al anterior conlleva a su propia deslegitimacin. En trminos generales, en este mbito se encuentran las actividades diseadas para difundir informacin generada por el gobierno y sus instituciones respecto a las funciones que estn dentro de su jurisdiccin, para el conocimiento de la ciudadana.288 La divulgacin de informacin sobre las actividades de una secretara de Estado o instancia administrativa, sin embargo, no es el nico objetivo del aparato de comunicacin de un gobierno. La informacin es una fuente de poder, y la forma y tiempo en que sta es difundida puede tener un significado y efecto de la mayor importancia en la formacin de la opinin pblica. Tal y como ha sido observado por analistas de la comunicacin poltica, el control de la informacin es el primer cimiento para integrar la propaganda poltica.289 Por otra parte, no se puede perder de vista que los recursos comunicativos de un gobierno tambin incorporan la posibilidad de controlar y manipular la informacin que brinda a la sociedad. En la democracia, por principio, la informacin a la sociedad es un elemento sine qua non. Sin embargo, no puede caerse en la ingenuidad de que un gobierno identificado como demcrata tambin puede hacer uso de elementos para suprimir, censurar, fabricar o filtrar informacin para apoyar intereses particulares o de uno de sus miembros, para atender ciertos intereses de empresas del sector privado o de sus cabezas, o bien utilizarlos en contra de otras instituciones, organizaciones o actores polticos. La discusin y comprobacin de la anterior realidad es materia de observacin por diversos miembros de la sociedad. Como ejemplo de la opinin de expertos en torno a esta cuestin, est el
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Steinberg, C., The Mass Communicators, Westport, Greenwood Press, 1958, p. 327. Denton, R. E. y Woodward, G. C., Political Communication in America, cit., p. 42.
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siguiente comentario sobre la Gran Bretaa, considerada como nacin integrante del mundo democrtico: ...what government chooses to tell us through its public relations machine is one thing; the information in use by participants in the countrys real government is another.290 Los gobiernos siempre pueden encontrar razones para recurrir al secreto o confidencialidad de informacin. Muy a menudo los miembros de una administracin o de la burocracia gubernamental estiman a la informacin como una materia de su propiedad, en lugar de asumir el principio y obligacin de que la informacin debe ser del dominio pblico y para servir a la sociedad. El derecho de cada individuo de obtener informacin sobre las decisiones y acciones de su gobierno forma una de las columnas de la democracia. Slo un pblico bien informado ampliamente puede tener la capacidad de construir instituciones y acciones democrticas. En las democracias modernas, el acceso de los miembros de la sociedad a la informacin gubernamental se garantiza a travs de medidas legales que aseguran a todo individuo esa libertad y establecen las formas y procedimientos para ejercerla. Por su relevancia, debe hacerse referencia a esas medidas legales tal y como existen en los ordenamientos de diversos pases que las han incorporado. Es necesario sealar que el estudio comparativo en forma detallada de cada una de las legislaciones en materia de libertad de acceso a la informacin gubernamental es por s mismo el tema de un libro exclusivo al respecto. En consecuencia, lo anterior rebasa ampliamente los lmites del presente trabajo, particularmente por lo que toca a su extensin. Sin embargo, en virtud de su especial importancia, es necesario hacer una presentacin en cierta forma breve de las principales caractersticas de aquellos ordenamientos que buscan establecer, normar y proteger ese derecho ciudadano. En las lneas siguientes se hace en un primer inciso, una presentacin genrica de las premisas constitucionales y principales caractersticas de las legislaciones de pases donde se ha adoptado la libertad de acceso a la informacin gubernamental. En un segundo inciso, se presenta en forma tambin breve, pero de manera ms especfica, el desarrollo e implementacin de las normas anteriores en Estados Unidos, contrastndolo en lo que corresponde con lo que rige en algunos otros pases.
290 Cockerell, M. et al., Sources Close to the Prime Minister, Londres, MacMillan, 1984, p. 9.
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1. Premisas constitucionales y principales caractersticas de los ordenamientos jurdicos en materia de acceso a la informacin Alemania. En este pas en el mbito federal no existe un ordenamiento especfico que rija la presente materia. Actualmente se lleva a cabo un proceso de discusin y consulta entre los gobiernos federales y estatales para la integracin de un ordenamiento jurdico de esa naturaleza, a la luz de las recomendaciones del Consejo de la Unin Europea sobre libertad de informacin. Cabe puntualizar que existe una ley que rige de manera especfica el acceso a los expedientes del servicio de seguridad de la entonces polica secreta de la Alemania del Este, la cual fue aprobada en 1999. En el mbito estatal se encuentran otras leyes, como por ejemplo, la aprobada en 1998 en Brandenburgo. En ella se autoriza a todo ciudadano a obtener informacin de las autoridades gubernamentales locales.291 En este mismo sentido se han aprobado recientemente otras leyes en Berln y Schleswig Holstein. Argentina. El artculo 43 de su Constitucin establece el derecho de los individuos para obtener datos que el gobierno tiene sobre ellos mismos. En este precepto se establece que cada persona puede iniciar una accin para obtener conocimiento de datos sobre su persona, ya sea que ellos estn contenidos en registros pblicos o privados o en bases de datos. En caso de datos falsos, acciones discriminatorias o desapego a la verdad, el interesado debe exigir la rectificacin de la informacin, solicitar que se corrija o que se actualice. La privacidad de las fuentes de informacin no debe resultar afectada. A nivel local, la Ciudad de Buenos Aires aprob en 1998 un ordenamiento jurdico para asegurar el acceso a la informacin. Esta ley otorga a toda persona el derecho de solicitar y recibir informacin en posesin de las autoridades locales y, asimismo, establece el derecho a la revisin judicial para esos casos. Asimismo, todo ciudadano tiene el derecho a que se corrijan, actualicen, rectifiquen o supriman datos contenidos en esa informacin y a que ella se guarde en absoluta confidencialidad.292
Akteneinsichts-und Informationszugangsgesetz (AIG), 1998. Ley nm. 104. Acceso a la Informacin. Promulgada por el Decreto nm. 2.930, diciembre 17, 1998, Boletn Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, nm. 600, diciembre 29 de 1998, p. 9360.
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Australia. Este pas cuenta con la ley federal denominada The Freedom of Information Act, de 1982. Ella establece el derecho de acceso a los registros gubernamentales. En este ordenamiento se prev la figura del ombudsman, encargado de la promocin del cumplimiento de esta ley y de conocer sobre las quejas de las materias contempladas por la misma. Asimismo, establece el derecho de los ciudadanos para acudir ante la instancia judicial competente y hacer llegar su caso ante la Corte Suprema de ese pas. Las anteriores caractersticas se aplican en las legislaciones locales. Austria. La ley de libertad de informacin se denomina Auskunftspflichtgesetz,293 la cual obliga a las autoridades federales a responder a solicitudes sobre informacin en materias que caen dentro de su jurisdiccin. En ella slo se autoriza a que un ciudadano obtenga informacin, pero no acceso a los documentos mismos. Blgica. Tanto a nivel nacional294 como al local,295 se encuentran leyes que norman el acceso de un individuo a la informacin gubernamental. Cada una de las anteriores jurisdicciones tiene una comisin encargada de supervisar el cumplimiento del respectivo ordenamiento jurdico. Belice. La ley de este pas en materia de libertad de informacin fue aprobada en 1994. En ella se establece un acceso general a los documentos en posesin de los distintos departamentos del gobierno, a excepcin de aquellos pertenecientes al Poder Judicial. Est excluida la informacin de los documentos que afecten la seguridad nacional, defensa, relaciones internacionales y procesos propios del gabinete del Poder Ejecutivo. Las inconformidades pueden ser elevadas al conocimiento del ombudsman, quien tiene facultades para instruir la develacin de la informacin solicitada, salvo aquella que cae dentro de las excepciones. La parte que no encuentre una respuesta afirmativa debidamente fundada puede acudir ante la Corte Suprema. Bosnia y Herzegovina. Su ley fue aprobada en junio del 2000. Sus normas cubren a todos los departamentos, agencias y otros cuerpos administrativos y gubernamentales, as como a los tribunales del Poder Judicial y otros rganos que realicen por ley una funcin pblica. Asimismo, establece un amplio
BGBI 1987/285, 15 de mayo de 1987. Loi du avril 1994 relative la publicit de ladministration Law. Loi du 12 novembre 1997 relative la publicite de ladministration dans les provinces et les communes. 295 Commission Communautaire Commune de Bruxelles-Capital. Ordonnance relative la publicit de ladministration. 26 Juin 1997. Flanders Loi, 23 Oct. 1994.
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derecho de acceso a la informacin del gobierno. Se sealan tres condiciones bajo las cuales no se puede brindar la informacin solicitada: a) cuando ello cause un dao sustantivo al fin legtimo de la poltica externa, a la defensa del pas, a los intereses de la seguridad, a las polticas monetarias, a la proteccin de la seguridad pblica, a la prevencin o investigacin del crimen o a la proteccin de los procesos deliberativos; b) para proteger informacin comercial sensitiva o secretos de comercio; c) para proteger la privacidad personal. Sin embargo, se prev que a pesar de cualquier excepcin se brinde la informacin solicitada, cuando a ella le sea aplicable la prueba del inters pblico. Esta prueba requiere que la autoridad pblica otorgue toda informacin solicitada sin excusa o pretexto, cuando el beneficio de hacerlo sea a favor de la sociedad y ello rebase cualquiera de los daos que se intentan impedir a travs de su negativa de brindar la informacin en cuestin. Brasil. La Constitucin de ese pas establece en el artculo 5o. (14) el acceso a la informacin a favor de todo ciudadano y garantiza la confidencialidad y seguridad de la fuente siempre que sea necesario. Asimismo, todo ciudadano tiene el derecho constitucional de habeas data, para su acceso a la informacin en poder de instituciones pblicas.296 Bulgaria. La Constitucin blgara, del 13 de julio de 1991, dispone en su artculo 42 que todo ciudadano tiene el derecho de buscar, obtener y divulgar informacin. Asimismo, dispone que este derecho no debe ser ejercido en detrimento de la seguridad nacional, del orden pblico, de la salud pblica y de la moralidad. Este mismo precepto establece que los ciudadanos tienen el derecho de obtener informacin de los cuerpos y agencias del Estado sobre cualquier materia con legtimo inters para ellos, que no constituya un secreto de Estado, de conformidad con la ley o que pueda afectar los derechos de otros. La ley que especficamente norma el acceso a la informacin en cuestin fue aprobada en junio del 2000.297 Ella otorga el acceso a los registros del gobierno, excepto en casos de seguridad del Estado o de privacidad personal. Se prev la imposicin de sanciones econmicas sobre servidores pblicos que sin razn fundada se nieguen a brindar una informacin solicitada. Canad. La Ley de Acceso a la Informacin de este pas otorga al individuo el derecho a solicitar informacin en posesin del sector pblico federal. Ella otorga tanto a los ciudadanos de ese pas como a todo aquel
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Lei nm. 9.507. 12 de novembro, 1997. FBIS, 22 June, 2000.
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que se encuentre en su territorio y a las corporaciones en igual condicin, el derecho a obtener del gobierno registros federales tales como cartas, memoranda, reportes, fotografas, pelculas, microformas, planos, dibujos, diagramas, mapas, grabaciones y vdeos, as como expedientes computarizados. El cumplimiento de esta Ley es supervisada por el Comisionado de Informacin Information Commissioner, quien puede investigar y emitir recomendaciones, pero no tiene autoridad para hacerlas cumplir. La Corte Suprema de Canad determin que el gobierno tiene una obligacin de responder a toda solicitud de acceso a informacin, sin tener que cuestionar la razn que la motiva. A nivel provincial, cada entidad federativa tiene una ley que norma el acceso a la informacin dentro de su jurisdiccin, as como un comisionado de manera semejante al referido con anterioridad. Colombia. La Constitucin de 1991 establece el derecho de acceso a los registros gubernamentales. Anteriormente, en 1985, se aprob una ley especfica que norma esta materia.298 En ella se seala que cualquier persona puede examinar los documentos guardados por agencias gubernamentales, y obtener copia de los mismos. Toda solicitud debe ser respondida en un plazo no mayor a diez das a partir de la fecha en que se formul. Se prevn como excepciones los documentos protegidos por la Constitucin, otra ley superior, o por razones de seguridad o defensa nacional. Se tiene establecido que despus de treinta aos todo documento considerado como confidencial pasa a clasificarse como de registro pblico. Ante la negativa de brindar un documento solicitado, el interesado puede ejercer un recurso para obtenerlo ante el Tribunal Administrativo. Checoslovaquia. En 1996 el Parlamento checoslovaco aprob una ley que facult a los ciudadanos de ese pas a obtener su expediente integrado por la entonces polica secreta de la poca comunista. Los ciudadanos de otros pases no gozaron de este derecho. Posteriormente el Parlamento aprob una Ley de Libertad de Informacin en mayo de 1999. Esta Ley sigue en gran medida el modelo adoptado en los Estados Unidos. Ella brinda la facultad a todo ciudadano de obtener informacin en posesin de cuerpos y agencia gubernamentales, as como de otras instituciones oficiales, tales como aquella que agrupa a los abogados y a los mdicos, respectivamente.
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Ley 57. 5 de julio, 1985.
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Dinamarca. En este pas hay dos ordenamientos que rigen en la presente materia: la Ley de Acceso a la Informacin y la Ley de Acceso a los Expedientes de la Administracin Pblica.299 Actualmente se est llevando a cabo un proceso para adoptar una nueva legislacin que sigue las lneas aplicadas en los Estados Unidos. Eslovaquia. Este pas tiene una ley especfica que regula esta materia, la cual fue aprobada en mayo del 2000. Ella establece amplias reglas para la develacin de informacin en posesin del gobierno. Se prevn ciertos lmites sobre informacin clasificada, siendo aquella que contenga informacin confidencial en materia de comercio, o bien que viole la privacidad individual o que haya sido obtenida de personas que no sean requeridas por ley para haber brindado esa informacin, o que tenga que ver con decisiones de cuerpos judiciales y tribunales. Las apelaciones en contra de negativas de brindar la informacin solicitada se hacen ante la instancia administrativa competente y se tiene como ltimo recurso a un tribunal judicial. Estonia. La Constitucin de este pas establece en su artculo 44 diversas disposiciones conforme a las cuales se debe regir el acceso a la informacin gubernamental. De esta forma, el inciso 1 dispone el derecho a recibir libremente informacin que se circula para uso general. El inciso 2 seala que a solicitud de los ciudadanos de Estonia y de conformidad con los procedimientos previstos por la ley, todas las autoridades de un gobierno estatal y local estn obligadas a brindar informacin sobre su trabajo respectivo. Como excepciones se seala aquella informacin que por ley est prohibida de divulgar, y la que est destinada exclusivamente para uso interno. El inciso 3 establece que el estoniano tiene el derecho de conocer la informacin que exista sobre su persona en posesin de autoridades gubernamentales; este derecho puede limitarse a efecto de proteger los derechos y libertades de otras personas, los antecedentes familiares de infantes, para prevenir el crimen o por una necesidad para proteger un procedimiento judicial. El inciso 4 prev que salvo disposicin contraria a la ley, los derechos indicados en los incisos 2 y 3 sern aplicables a todo individuo que se encuentre en Estonia, independientemente de su nacionalidad. En 1997, el Parlamento estoniano instruy al gobierno a elaborar el proyecto de una ley para el acceso a la informacin pblica. En consecuencia, se aprob en noviembre del 2000, con vigencia a partir de enero del 2001, la Ley de Informacin Pblica. Este ordenamiento cubre agencias guber299
Lov nr 572 af 19 desember 1985 om offentlighed I forvaltningen.
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namentales y entidades pblicas y privadas que conducen servicios de educacin, salud u otros de orden social. Asimismo, esa legislacin incluye normas para el acceso a medios electrnicos.300 Federacin Rusa. La Constitucin de este pas, en su artculo 24 (2), establece que las dependencias federales y estatales del gobierno, as como los funcionarios que laboran en ellas, debern permitir el acceso a todo ciudadano a cualquier documento y material que directamente afecte sus derechos y libertades, salvo lo dispuesto en otra forma por ley. La ley que rige especficamente esta materia fue aprobada en enero de 1995. En ella se seala que la informacin del gobierno es pblica; se indica que cualquier solicitud no requiere ser fundada en alguna razn para realizarla. Asimismo, este ordenamiento jurdico prohbe lmites sobre cierto tipo de informacin. Entre ellas se encuentran las siguientes: situacin jurdica de rganos gubernamentales, organizaciones y asociaciones sociales o de derechos, libertades y obligaciones de ciudadanos y los procedimientos involucrados; documentos con reportes sobre eventos ecolgicos, meteorolgicos, demogrficos, salud y epidemias, o que contengan informacin de importancia para el funcionamiento de la produccin econmica o para la seguridad de los ciudadanos; documentos que contengan reportes sobre las actividades de cuerpos gubernamentales respecto al uso de recursos para el presupuesto pblico, sobre los requerimientos de la economa, excepto aquellos que afecten secretos de Estado; los documentos que sean del inters pblico o esenciales para el ejercicio de los derechos, libertades y obligaciones del ciudadano. El cumplimiento de esta ley es competencia de un comit que se encuentra bajo la autoridad del presidente de esa nacin.301 Filipinas. La Constitucin de ese pas establece en el artculo 3o., seccin 7, el derecho del pueblo a obtener informacin sobre materias de inters pblico. Se declara que el ciudadano tiene garantizado el acceso a registros y documentos del gobierno, sujeto a las limitaciones impuestas por la ley. Por otra parte, un cdigo que rige la conducta de los servidores pblicos establece la obligacin de dar a la luz pblica un reporte sobre las actividades que se desarrollen gubernamentalmente y permitir en su caso el acceso a documentos que contengan datos sobre materias del gobierno. Asimismo, se seala que toda solicitud deber ser atendida dentro de los
Public Information Act. 15 November, 2000, 92, 597. Law of the Russian Federation on Information, Informatization and Information Protection, January 25, 1995.
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siguientes quince das a partir de la presentacin de la solicitud respectiva. Las inconformidades por una negativa de brindar informacin se presentan ante la Comisin del Servicio Civil Civil Service Commission o ante la oficina del ombudsman.302 Finlandia. En diciembre de 1999, la Ley de Acceso a la Informacin Gubernamental303 sustituy a otra conocida como Ley de Publicitacin de Documentos Oficiales de 1951.304 En ella se establece el derecho de acceso a cualquier documento integrado por una agencia gubernamental. La estructura e interpretacin de las clusulas que norman este tema siguen un criterio de gran apertura. Francia. En este pas hay dos leyes que imponen el derecho de acceso a informacin gubernamental.305 Ellas se modificaron en abril del 2000 a efecto de precisar y hacer ms claro el procedimiento de acceso.306 Todos los registros estn disponibles, excepto aquellos que contienen deliberaciones del gobierno interno, informes de seguridad nacional, informacin personal protegida por ley, secretos comerciales y otros documentos que se sealen por ley. Ninguna de estas leyes se aplica a documentos en posesin del Consejo de Estado y del Poder Judicial. Adicionalmente se cre la Comisin de Acceso a Documentos Administrativos para dar cumplimiento a lo dispuesto por esos ordenamientos jurdicos. Grecia. La Ley nmero 2690/1999 establece la libertad de informacin y prev el derecho ciudadano de tener acceso a los expedientes integrados por las autoridades gubernamentales. Esta ley sustituy a la aprobada en esta materia en 1986.307 Hungra. El artculo 61 (1) de su Constitucin establece que en esa Repblica todo individuo tiene el derecho a expresar libremente sus opiniones, y, asimismo, tiene el derecho de tener acceso a la informacin de inters pblico aunado a la libertad de divulgar dicha informacin. Desde 1992 la Ley de Proteccin a Datos Personales y Divulgacin de Informacin de
Republic Act 6713, 1987. Act on the Openness of Government Activities. Act 83/9/2/1951. Loi no. 78-753 du 17 juillet 1978 de la libert daccs au documents administratif. Loi no. 79-587 du juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs et lamlioritation des relations entre ladministration et le public. 306 Loi no. 2000, 321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. 307 Ley nm. 1599/1986.
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Inters Pblico contempla la recopilacin y uso de informacin personal tanto en el sector pblico como en el privado.308 El encargado de supervisar la implementacin de este ordenamiento jurdico es un comisionado del Parlamento, quien desempea el papel de un ombudsman en esta materia. Entre otras de sus facultades estn las de cambiar la clasificacin de secreto a documentos as calificados por alguna otra autoridad. Holanda. La ley en esta materia se basa en el principio de libre acceso a la informacin del gobierno para todo individuo. La informacin debe ser dada, salvo cuando se refiera a las relaciones internacionales del Estado, la situacin econmica y financiera nacional, la investigacin de crmenes y la privacidad personal. Una negativa puede ser apelada ante la instancia judicial en materia administrativa, cuya sentencia es final.309 Islandia. Su ley en esta materia fue aprobada en 1996.310 De conformidad con esta ley, todo individuo residente o no, as como entidades legales, tienen el derecho de obtener documentos sin necesidad de exponer razn alguna. Se prevn excepciones por motivos de seguridad, comercial y de privacidad personal. India. En 1982 la Corte Suprema de ese pas resolvi que el acceso a la informacin era parte esencial de la libertad de expresin.311 Actualmente se est conduciendo un proceso de consulta nacional dirigido a la integracin de una ley que rija en este orden a nivel federal. Irlanda. La ley en esta materia fue aprobada en 1997.312 Este ordenamiento prev el acceso a informacin gubernamental e impone a sus departamentos y agencias la obligacin de informar sobre sus actividades. La Oficina del Comisionado de Informacin Office of the Information Commissioner est encargada de la supervisin del cumplimiento de esa ley. Israel. En este pas, la ley que regula el acceso a la informacin se aprob en 1998. En ella se establece un amplio acceso a los registros del gobierno. La solicitud de esta informacin debe ser atendida dentro de un plazo de treinta das. El Poder Judicial puede revisar las decisiones que nieguen brindar la informacin en cuestin.
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Act LXIII, 1992. Aprobada en octubre de 1991. Upplysingalog nm. 50 / 1996. S.P. Gupta vs. Union of India (AIR 1982 SC 149). Freedom of Information Act.
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Italia. La ley italiana permite el acceso a la informacin gubernamental. Sin embargo, se obliga a todo solicitante a exponer debida y justificadamente la razn de su peticin.313 Japn. Despus de veinte aos de debates sobre este tema, la ley sobre esta materia fue aprobada en 1999 y entr en vigor a partir del 2001. En ella se seala que cualquier individuo o compaa puede solicitar informacin gubernamental. Las quejas por negativas de otorgar informacin son conocidas por un cuerpo colegiado dependiente de la oficina del primer ministro. Kenia. El ordenamiento jurdico que aborda este tema adopta numerosas limitaciones para la divulgacin de informacin gubernamental. El gobierno tiene una amplia discrecin para clasificar como confidencial la informacin que se encuentra en sus archivos. Latvia. Su legislacin en esta materia fue adoptada en noviembre de 1998. Ella garantiza el acceso pblico a toda la informacin en cualquier forma posible que no se encuentre restringida por ley.314 Lituania. La Constitucin establece que los ciudadanos tienen el derecho de obtener cualquier informacin disponible que les competa y que guarden agencias gubernamentales. En la ley que rige en esta materia se seala que cada individuo en esa Repblica tiene el derecho de obtener toda la informacin gubernamental, con excepcin de aquella que se considere confidencial de acuerdo con la ley. Asimismo, seala que en caso de una negativa, sta debe ser informada por escrito a ms tardar al siguiente da laboral en que se present la peticin, indicando la respectiva razn. Asimismo, se prev el sealamiento de las penas correspondientes sobre las autoridades que se nieguen a brindar la informacin sin causa justificada. Los partidos polticos, instituciones pblicas y polticas, sindicatos y otras organizaciones debern dar informacin a la sociedad y a sus miembros sobre las actividades que desarrollan, de acuerdo con lo previsto por las leyes aplicables, a excepcin de aquella que por ley se considere confidencial.315 Esta ley fue reformada en diciembre del 2000. El artculo 6o. seala que cada individuo tiene el derecho de obtener de las autoridades gubernamentales, informacin de las actividades que ellas desarrollan, as como informacin que ellas guarden sobre un peticionario. Tal informacin debe ser
Lege 241/7. 8. 1990. Law on the Freedom of Information. 1998. The Law on the Provision of Information to the Public. July 2, 1996, nm. I-1418. Reformada el 23 de enero de 1997.
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otorgada dentro de la semana siguiente en que fue presentada la solicitud respectiva. Nueva Zelanda. En su ordenamiento jurdico se establece la libertad de acceso a la informacin.316 La supervisin del cumplimiento de esta ley la realiza la oficina de un ombudsman. Existen numerosas vinculaciones entre la legislacin en materia de libertad de informacin y aquella que rige en materia de privacidad, de forma tal que una puede ser vista como complementaria de la otra. Noruega. La ley en esta materia establece el derecho de acceso a la informacin gubernamental en forma amplia.317 Ella entr en vigencia en 1971. No se aplica a los documentos en posesin del Parlamento, del Auditor General y del Ombudsman para asuntos administrativos. Las excepciones se hacen sobre documentos cuyo contenido y divulgacin sea en detrimento de la seguridad nacional, la defensa y relaciones con otros pases y organizaciones internacionales. Tambin se sujeta la entrega de informacin a una obligacin de confidencialidad en el inters de la correcta ejecucin del manejo financiero. El rey est facultado para determinar que los documentos histricos clasificados como confidenciales puedan hacerse del dominio pblico. La negativa a un acceso a la documentacin gubernamental puede ser apelada ante la instancia competente y posteriormente ante el Poder Judicial. Polonia. Su Constitucin seala en el artculo 61 que un ciudadano tiene el derecho a obtener informacin sobre las actividades de los rganos de la autoridad pblica y sobre las personas que participan en ellos. Este derecho incluye informacin sobre las actividades de rganos o instituciones que incidan en alguna actividad pblica o manejen en alguna forma recursos pblicos. Asimismo, establece que el derecho a obtener informacin permite la elaboracin de registros sonoros o visuales sobre reuniones de rganos de gobierno surgidos de una eleccin popular. Las limitaciones impuestas sobre los derechos anteriores deben ser establecidas expresamente por ley y son a efecto de proteger libertades y derechos de otras personas o por razones fundadas de seguridad econmica, seguridad u orden pblico nacional.
316 Official Information Act 1982. Local Government Official Information and Meetings Act 1987. 317 Lov om offentlighet I forvaltningen av 19 juni 1970 nr 69.
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No hay una ley especfica en esta materia. Diversos esfuerzos se han hecho al efecto, sin que al momento se haya adoptado un ordenamiento tal. Algunas leyes llegan a tratar en cierta forma cuestiones relativas al acceso a la informacin. Por ejemplo, como condicin para formar parte de la OTAN, en 1999 se aprob una ley en donde se aborda la informacin clasificada, la cual no puede ser divulgada porque puede daar los intereses del Estado o porque esa informacin est protegida por otras leyes a favor de los intereses de otros ciudadanos u otras organizaciones.318 Portugal. En este pas hay una ley especfica que establece y regula el derecho de acceso a la informacin gubernamental. En ella se indica que toda persona tiene acceso a la informacin contenida en cualquier forma en archivos del gobierno. Las excepciones a este acceso son en virtud de la necesidad de seguridad interna o externa, confidencialidad de la justicia y por privacidad personal. El cumplimiento de esta ley est a cargo de la Comisin para el Acceso a Documentos Administrativos, la cual es una agencia independiente del Parlamento.319 Sudfrica. La Constitucin de 1996 de este pas seala en su artculo 32 que cada individuo tiene derecho a obtener informacin en posesin del gobierno, y a cualquier informacin que posea alguna otra persona y que se requiera para ejercer o proteger un derecho. La ley especfica en esta materia fue aprobada por el Parlamento en mayo del 2000. En ella se sealan condiciones para la entrega de informacin en manos del gobierno. De esta forma se establecen excepciones fundadas en informacin clasificada, secretos comerciales, informacin que viole la privacidad, o que sea obtenida de una persona que no est obligada por ley de haber brindado esa informacin ante una autoridad gubernamental. Las inconformidades por denegacin de acceso a una informacin proceden ante una autoridad administrativa y posteriormente ante un tribunal judicial.320 Suecia. Su ordenamiento en materia de acceso a la informacin gubernamental seala que todo ciudadano sueco tiene libre acceso a documentos oficiales. La implementacin e interpretacin del anterior principio se concibe de forma amplia. Las decisiones en un sentido negativo pueden ser apeladas ante tribunales administrativos, teniendo como instancia ltima a
The Classified Information Protection Act, 22 January, 1999. Lei nm. 65/93, 26 agosto de 1993, com as alteraes constantes da Lei nm. 8/95, 29 maro; Lei nm. 94/99. 16 Julho. 320 Act on Free Access to Information, January 1, 2001.
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la Corte Suprema Administrativa. El Ombudsman parlamentario tiene ciertas funciones para asegurar la libertad de informacin. Tailandia. El artculo 48 bis de su Constitucin establece que toda persona tiene el derecho de recibir informacin de una autoridad pblica, a efecto de supervisar la ejecucin de actividades del gobierno cuando la materia en cuestin afecte o pueda afectar a una persona o su forma de vida protegida por el orden jurdico.321 El ordenamiento que especficamente rige a esta materia entr en vigencia en diciembre de 1997. Ella autoriza a los ciudadanos a obtener informacin gubernamental que tenga un efecto directo sobre su privacidad, sus derechos o libertades, o afecte un plan de trabajo. La Comisin de Informacin Oficial est facultada para supervisar el cumplimiento de esta ley.322 Ucrania. Su Constitucin prev en el artculo 34 el derecho ciudadano para obtener libremente informacin, as como guardarla, usarla y divulgarla en forma oral, escrita o por otros medios de su eleccin. Por su parte, la ley particular sobre esta materia establece el procedimiento para obtener la informacin en cuestin, y contempla que la autoridad que reciba una peticin tal, la atienda dentro de los diez das siguientes en que se le present.323 En otro ordenamiento se requiere que los cuerpos pblicos informen a los medios de comunicacin sobre sus respectivas actividades. En l se garantiza libre acceso a tal informacin por parte de comunicadores, excepto en casos en que se prohba por otra ley que rige los secretos de Estado. Asimismo, se prohbe el ejercicio de presiones sobre comunicadores y la realizacin de actos que interfieran con sus actividades informativas.324 Del conjunto de leyes referidas se observa que en varias de ellas se hace una declaracin de objetivos, a efecto de normar criterios de interpretacin. El ejemplo ms relevante de una declaracin con una gran apertura es la perteneciente a Finlandia. En ella se sealan como objetivos a la promocin del acceso y buena prctica gubernamental del manejo de la informacin. Asimismo, se otorga el derecho a personas fsicas y morales de dar seguimiento al ejercicio de la autoridad pblica y el uso de recursos econmicos por ella misma para formar libremente una opinin, a
Constitucin de Tailandia, B. E. 2534, 1991. Official Information Act, B. E. 2540, 1970. Act on Information. October 2, 1992/nm. 2657-XII. Statute on the Order of Dissemination of Information on the Public Bodies and Local Governments Activity by Mass-Media. September 23, 1997/nm. 539/97.
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efecto de influir en el ejercicio de la autoridad pblica, as como para proteger sus derechos e intereses.325 De igual forma, se aade que estos objetivos deben ser tomados en consideracin en la toma de decisiones bajo esa ley.326 En torno al ejercicio del derecho de acceso a la informacin gubernamental, se contempla generalmente que ste se realice por el propio ciudadano interesado, sin necesidad de asistencia especializada. Sin embargo, en repetidas ocasiones un interesado puede encontrar serios problemas para identificar la informacin que requiere o bien cmo precisarla tcnicamente para su peticin. Cabe sealar que incluso miembros de la sociedad u organizaciones no gubernamentales ONGs con mayores conocimientos para solicitarla encuentran dificultades en este sentido. Algunas legislaciones establecen la obligacin de las autoridades pblicas para asistir y apoyar a un interesado en este quehacer. En otros casos se impone la obligacin sobre instancias gubernamentales de publicar guas sobre las diversas clases de los registros que guardan. De esta manera, por ejemplo, la legislacin canadiense prev una publicacin de registros en posesin de cada agencia o departamento federal.327 En los Estados Unidos se requiere a las agencias gubernamentales publicar detalles sobre documentos develados previamente que sean susceptibles de ser buscados por otros solicitantes.328 La ley finlandesa obliga a las autoridades pblicas a realizar las acciones conducentes para permitir un acceso ms fcil a los documentos en posesin del gobierno. Asimismo, se prev publicar ndices de los documentos que se encuentran en poder de las diversas autoridades. De igual forma, se establece que toda autoridad est debidamente informada sobre los derechos que aseguran el ejercicio de la libertad de acceso a los documentos en su posesin.329 La ley sueca indica que las autoridades gubernamentales deben integrar un registro pblico de cada documento individual que ellos reciban o hayan producido en el ejercicio de sus funciones, los cuales deben estar acompaados de una breve sntesis sobre sus respectivos contenidos. Por lo que corresponde a los formatos de solicitud, por regla general ellos son sencillos o simplemente se requiere un escrito del interesado. En algunos casos la solicitud puede ser hasta en
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Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 3. Ibidem, section 17. Access to Information Act, 1982, section 5 (1) (b). Freedom of Information Act, 5 U.S.C., section 552 (a) (2) (D) y (E). Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 18.
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forma verbal, tal como ocurre segn lo previsto en las legislaciones danesa y holandesa. Sin embargo, en otros pases se requiere que en la solicitud correspondiente se invoque expresamente el derecho que le asiste para pedir la informacin en cuestin. En numerosos pases se permite slo el acceso a documentos registrados. Esto trae consigo riesgos para la libertad de acceso a la informacin, en virtud de que puede haber autoridades que intencionalmente eviten un registro cuando estiman que la informacin en cuestin no debe ser revelada. Sin embargo, tambin hay avances sustantivos a favor de esa libertad. Por ejemplo, en la legislacin danesa se establece que todo oficial gubernamental debe levantar un registro de toda informacin de hechos sobre los que tengan conocimiento incluso en forma verbal.330 Por su parte, el ordenamiento neozelands va ms all y establece el derecho de acceso tanto a informacin registrada como a la no registrada.331 Un mbito de especial significado en la libertad de acceso a la informacin corresponde a las excepciones. En general, las legislaciones incluyen el mismo conjunto de ellas. Sin embargo, el alcance o grado de aplicacin vara de pas a pas. Por una parte estn las excepciones que excluyen grupos enteros de informacin. Toda informacin que se encuentre en uno de esos grupos puede ser retenida por una autoridad pblica aun cuando su develacin no cause dao alguno. Entre estos casos se encuentran los documentos surgidos o vinculados con reuniones del Consejo de Ministros o de secretarios de Estado en Portugal,332 los documentos generados por o para conocimiento de un tribunal o para una consulta legislativa en el Reino Unido,333 documentos relativos a negociaciones con otros pases, como ocurre en Finlandia,334 documentos y material informativo reunido con el propsito de integrar estadsticas pblicas o investigacin cientfica en Dinamarca,335 registros de rganos regulatorios financieros en Estados Unidos.336 En el mayor nmero de las legislaciones, las excepciones se definen con la aplicacin del respectivo enunciamiento de pruebas de dao. Estas
330 Act on Access to Public Administration Files/Act No. 572, December 19, 1985, Article 6 (1). 331 Official Information Act, 1982, section 2 (1). 332 Promotion of Access to Information 2000, section 41 (1) (c). 333 Act on Free Access to Information, 41 (1) (a). 334 Freedom of Information Act, 1997, section 24 (1) (c). 335 Freedom of Information Act, Exemption 8. 336 Act on the Access to Public Information Files, section 10 (6).
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pruebas pueden variar en cada orden jurdico. Por ejemplo, por lo que toca a las relaciones internacionales, en Irlanda se aplica el que se afecte adversamente affect adversely,337 en Canad, que se provoque un mal be injurious to, en Sudfrica que lesionen prejudice338 y en los Estados Unidos que daen damage.339 En otras legislaciones se privilegia a la prueba de proporcionalidad en lugar de la de daos. Por ejemplo, la ley danesa seala que el acceso a los expedientes debe ser limitado cuando la proteccin es esencial respecto a la proteccin de la poltica exterior danesa.340 En otras legislaciones se prev un balance ms explcito entre los beneficios y daos de la develacin de la informacin. En este caso se encuentra por ejemplo Blgica, donde se autoriza la retencin gubernamental de informacin cuando el beneficio para el inters pblico no es superior a la necesidad de confidencialidad con el propsito de proteger las relaciones internacionales de ese pas.341 La misma frmula se adopt en Noruega.342 Por otro lado, las legislaciones contienen previsiones que brindan una proteccin al razonamiento de las autoridades pblicas conforme a las cuales forman sus bases y criterios para tomar una decisin. En algunos casos se adoptan amplias definiciones. Por ejemplo, la ley danesa cae en este supuesto.343 La legislacin holandesa contiene un mandato que prohbe la develacin de informacin de opiniones personales sobre polticas contenidas en documentos para consulta interna gubernamental. En todo caso, las opiniones personales slo pueden ser dadas a conocer cuando ello favorece al efectivo gobierno y conduccin de orden democrtico del pas y de manera que no delate a algn individuo que haya formulado esa opinin; es decir, se llega a conocer la opinin en el supuesto referido, pero no a quien la emiti.344 El nombre de la persona que la haya emitido slo puede ser dado a conocer con la anuencia del mismo.
Act on the Openness of Government Activities, 1999, section 24 (1). Freedom of Information Act 2000, section 32. Lei 65 / 93, artculo 4 (2). Act on Access to Public Administration Files, section 13.1.2. Act on Disclosure of Information by the Administration, Article 6.1.3. Act Containing Regulations Governing Public Access to Government Information, October 31, 1991, Section 10 (2) (a). 343 Act on the Access to Public Administration Files, section 7. 344 Act Containing Regulations Governing Public Access to Government Information, October 31, 1991. Section 11.
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En la mayora de los pases referidos queda excluido de caer en una excepcin aquella informacin de hechos sobre los que se adopta una decisin. En legislaciones como la danesa, la sueca y la australiana as estn explcitamente previstas.345 El ordenamiento jurdico ms destacado en esta cuestin es el de Irlanda, donde se prohbe expresamente el colocar como excepcin al acceso a la informacin sobre hechos y aquella en materia de estadsticas. Esta legislacin va an ms all, al establecer que todo anlisis que sea resultado de la anterior informacin tambin debe ser proporcionado en caso de ser solicitado.346 2. Desarrollo e implementacin de normas en materia de acceso a la informacin La libertad de divulgar noticias, en opinin de numerosos estudiosos de la materia, puede tener un significado reducido sin la libertad de tener acceso a la obtencin de informacin gubernamental. Tal y como se seal con antelacin, esta parte aborda el caso de Estados Unidos contrastndolo con algunos otros pases. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido que la primera enmienda constitucional no protege la obtencin de dicha informacin en el mismo grado que garantiza el derecho de difundir noticias por medios impresos o electrnicos. La Corte Suprema, a travs de sus decisiones en numerosos juicios, ha establecido tres principios en la obtencin de esa informacin. Ellos son, primero, la primera enmienda no garantiza el derecho a obtener informacin gubernamental. Segundo, los periodistas y comunicadores no tienen ms amplios o ms derechos de acceso a la informacin que algn otro miembro de la sociedad. Tercero, la necesidad de acceso a informacin gubernamental se debe equilibrar frente a otras necesidades sociales. De esta forma, en el juicio Branzburg vs. Hayes, ese tribunal superior seal que generalmente se ha sostenido que la primera enmienda no garantiza a la prensa un derecho constitucional de acceso especial a la informacin que no est disponible para el pblico. A pesar del hecho de que la obtencin de informacin pueda ser obstaculizada, tambin es cierto que
345 Dinamarca: Act on Access to Public Administration Files, section 11(1); Suecia: Freedom of the Press Act, Article 9; Australia: Freedom of Information Act 1982, Section 36(5). 346 Freedom of Information Act 1997, section 20(2) (b).
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los medios tienen acceso a un gran nmero de fuentes pblicas. Aquellos que trabajan en los medios no tienen el derecho constitucional de acceso a los escenarios donde se ha cometido un crimen o un desastre cuando ello est prohibido al pblico en general. Asimismo, se les debe prohibir la obtencin o difusin de informacin relativa a juicios, cuando sea necesario asegurar a un acusado un juicio justo ante un tribunal imparcial.347 Asimismo, la Corte Suprema ha indicado la existencia de limitaciones respecto al acceso para obtener informacin en casos de prisiones. Por ejemplo en el juicio Procunier vs. Pell, por una votacin de cinco a cuatro jueces, se determin que una prisin poda impedir el acceso de medios de comunicacin para entrevistar a prisioneros, y que esas regulaciones de la autoridad carcelaria no violaban el derecho constitucional de libertad de prensa. La Corte Suprema tambin sostuvo en ese juicio que la primera y decimocuarta enmiendas prohben al gobierno el interferir en el ejercicio de la informacin de medios. Sin embargo, la Constitucin no impone al gobierno la obligacin de dar acceso a los medios, a la informacin que no est abierta para el resto de la ciudadana. En este sentido, el juez Potter Stewart afirm que una cosa es decir que el periodista es libre de buscar las fuentes de informacin que no estn disponibles a todos los miembros de la sociedad, y otra totalmente distinta, el afirmar que la Constitucin impone la obligacin al gobierno de brindar a los periodistas toda fuente de informacin que no est disponible al pblico en general.348 Los criterios sealados se repitieron en casos posteriores. Entre ellos destaca uno, debido a la explicacin utilizada para dar solucin a tales controversias. As, en Houchins vs. KQED, el juez Burger sostuvo que la respuesta a la problemtica del acceso a la informacin tena que buscarse en el proceso poltico political process. Citando al juez Stewart, Burger seal: The Constitution itself is neither a Freedom of Information Act nor an Official Secrets Act. The Constitution establishes the contest (for information), not its resolution. Congress may provide a resolution, at least in some instances For the rest, we must rely, as so often in our system we must, on the tug and pull of the political forces in American society.349 La posicin de Burger fue evitar que el Poder Judicial decidiera quin tendra
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408 U.S. 665, 684-685, Media Law Rep. 2617, 2624-2625(1972). 417 U.S. 817, 834, 1 Media Law Rep. 2379, 2386 (1974). 438 U.S. 1, 14-15, 3 Media Law Rep. 2521, 2526 (1978).
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acceso a la informacin gubernamental, a qu informacin gubernamental y bajo qu condiciones. Por lo que toca concretamente a la interpretacin judicial del contenido de la ley que rige especficamente el acceso a la informacin gubernamental The Freedom of Information Act, la Corte Suprema ha hecho diversos sealamientos. Algunos de ellos se han vertido sobre las nueve excepciones contenidas en sta. Al respecto, esa instancia judicial ha indicado que tales excepciones no pueden ser para obstaculizar el acceso a la informacin.350 Por otra parte, la Corte Suprema se ha visto obligada a definir el alcance de trminos utilizados por esa ley. De esta manera, por lo que toca al trmino agency, indic que ste inclua cualquier departamento ejecutivo, departamento militar, corporacin gubernamental, alguna otra institucin dependiente del Poder Ejecutivo o cualquier agencia regulatoria independiente.351 Otro trmino que ha requerido definicin judicial por ese tribunal superior es record. Esta ley se aplica a registros tangibles y no a intangibles. La ley no define el trmino en cuestin; sin embargo, dos criterios rigen lo que se entiende como tal: si el material en cuestin es manejable como registro, y si ste puede ser copiado o reproducido. Dentro de este trmino se incluyen papeles, cintas grabadas, fotografas, impresiones computarizadas. Los objetos fsicos como armas no caen dentro de ese trmino, porque aun cuando puede representar una evidencia de un acto gubernamental, ste no puede ser reproducido. Por su parte, la Corte Suprema en el juicio Forsham v. Harris determin que los registros incluyen slo a aquellos que han sido integrados u obtenidos por una agencia federal del gobierno.352 Por lo que corresponde al acceso a esos registros, en el juicio Kissinger v. Reports Committee for Freedom of the Press, la Corte Suprema indic que la ley requiere a las autoridades gubernamentales brindar acceso a los registros que estn en su poder.353 Asimismo, ha sealado que una agencia federal no retiene indebidamente un registro si ste ha sido enviado a otra instancia previamente a que se haya formulado la solicitud correspondiente. La ley slo obliga a las agencias del gobierno a brindar la
Department of Air Force v. Rose, 425 U.S. 352, Media Law Rep. 2509 (1976). any executive department, military department, Government corporation, Government controlled corporation or other establishment in the executive branch of the federal government or any independent regulatory agency (5 U.S.C. sec 552 (f) (1988). 352 445 U.S. 169, 5 Media Law Rep. 2473 (1980). 353 445 U.S. 136, 6 Media Law Rep. 1001 (1980).
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informacin en su poder, no les impone crear, detener el envo a otra institucin del gobierno o integrar documentos que no posee. Esta interpretacin, presentada por el juez Stevens en una opinin disidente, alienta a las autoridades a no dar acceso a alguna informacin a travs de su remisin a otra instancia del gobierno.354 Asimismo, la Corte Suprema ha sealado que una agencia del gobierno no puede negar el acceso a una informacin, simplemente porque ella tambin se encuentra en alguna otra agencia. Si la intencin del legislador hubiera sido esa, argument la Corte, entonces lo hubiera indicado como una excepcin, pero esto no fue as.355 De acuerdo con la Freedom of Information Act, toda persona puede solicitar el acceso a informacin federal. En este caso se incluye a todo individuo independientemente de su nacionalidad, as como personas actuando en representacin de organizaciones privadas. No se hace necesario que haya un inters pblico para permitir el acceso en cuestin. Para el Poder Judicial, todo individuo tiene igual derecho en los trminos de su propio inters para recibir la informacin solicitada.356 La confidencialidad o secreto de informacin gubernamental tambin ha sido materia de pronunciamientos por la Corte Suprema. En el juicio conocido como Pentagon Papers, el gobierno intent impedir la publicacin de un estudio clasificado sobre las polticas gubernamentales en Viet-Nam, por los peridicos Washington Post y New York Times. Esos diarios haban obtenido dicho estudio a travs de una fuente no autorizada, la cual era un empleado del gobierno. La Corte Suprema reconoci el derecho de esos medios para realizar la publicacin en cuestin. Dicha conclusin no fue unnime, sino que hubo opiniones contrarias. La mayora determin que la publicacin del material no representaba un peligro real para la seguridad nacional y, en consecuencia, el criterio establecido en el juicio Near vs. Minnesota, que facultaba al gobierno para impedir publicaciones, no proceda en esa ocasin. Este caso revela que puede haber en todo momento puertas abiertas para impedir una censura gubernamental, si se tiene enfrente una prensa fuerte, que sepa sostener jurdicamente su causa, tal y como es el informar a la ciudadana. En Inglaterra tambin se observa una prensa enrgica para brindar informacin a la sociedad sobre las actividades gubernamentales. En este pas,
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445 U.S. 161, Media Law Rep. 1012. Department of Justice vs. Tax Analysts, 492 U.S. 136, 144-145. Durns v. Bureau of Prisons, 804 F. 2d 701,706 (D.C. Circ. 1986).
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el conflicto entre el secreto sobre asuntos nacionales y su informacin al pblico, se busca resolver con base en ordenamientos e instituciones especficas. De esta forma, de acuerdo con el ordenamiento conocido como The Official Secrets Act de 1911, reformado en 1989, se pueden llevar a cabo acciones penales en contra de aquellos que hayan realizado publicaciones que daen los intereses nacionales en diversos campos, tales como en seguridad nacional, servicios de inteligencia e investigaciones criminales. Adicionalmente, existe un grupo de oficiales gubernamentales encargados de revisar todo material que contenga informacin sobre los campos anteriormente referidos, con la obligacin de emitir notas que son conocidas como private and confidential notices, las cuales coloquialmente son referidas como D-notices, y contienen recomendaciones para la no publicacin de alguna informacin. Por otra parte, en los Estados Unidos se adopt una ley en 1798 denominada The Sedition Act, la cual prohibi la publicacin falsa, escandalosa y malintencionada en contra del gobierno de los Estados Unidos. En la prctica, esta ley represent una importante barrera para la publicacin de noticias por un diario. La Corte Suprema no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la validez de esa ley. Sin embargo, la ciudadana tuvo oportunidad de manifestarse al respecto, cuando en las elecciones federales de 1800 ese ordenamiento jurdico fue cuestionado durante la campaa del posteriormente partido ganador. En consecuencia, esa ley fue derogada en 1801, y el entonces presidente Jefferson emiti un perdn a todos aquellos que haban sido sancionados con base en ella. Curiosamente, definiciones con mayor trascendencia sobre este tema no se encuentran hasta muchos aos despus a travs de un pronunciamiento de la Corte Suprema en el juicio New York vs. Sullivan.357 Este juicio surgi debido a la publicacin hecha por un grupo de ciudadanos en el New York Times, donde anunciaban un movimiento de derechos civiles en el sur del pas y solicitaban aportaciones para ello. En este desplegado se criticaba la conducta de la polica de Montgomery, Alabama, durante una manifestacin que haba sido reprimida por ella. Esa polica present una demanda basada en que los hechos referidos en tal desplegado no eran ciertos y que las crticas no slo eran en contra de esa polica, sino en contra de su titular, L. B. Sullivan, los cuales constituan crticas insoslayables contra su persona. La Corte Suprema encontr que en efecto haba declaraciones
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376 U.S. 254, 1 Media Law Rep. 1527 (1964).
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falsas, y determin una compensacin econmica a favor de Sullivan por 500,000 dlares. En esa oportunidad, el juez William Brennan sostuvo que aun cuando la referida Sedition Act nunca fue analizada por la Corte Suprema, los pronunciamientos a favor o en contra del contenido durante su vigencia haban sido materia de discusin para construir un criterio. Asimismo, indic que era necesario precisar que las acciones judiciales iniciadas por oficiales gubernamentales slo eran procedentes si ellas probaban que el contenido en una informacin que se publicaba en un medio se haca con el conocimiento de que ella era falsa o simplemente se haca una afirmacin sin sustento alguno. El criterio sostenido en este juicio contina vigente y ha servido para sostener una actitud ms agresiva de la ciudadana sobre la informacin de las actividades gubernamentales. En el Reino Unido no se ha seguido el ejemplo anterior. En este pas, no hay disposiciones legales especficas que distingan entre un individuo con la calidad de servidor pblico, de otro actuando simplemente como ciudadano para ejercer acciones judiciales contra publicaciones que les ofendan. No hay alguna base que sirva para regir un criterio como lo representa el juicio New York vs. Sullivan. Cada demandado tiene la obligacin de probar la verdad de lo que ha publicado. El resultado ha sido que hay un mayor nmero de sentencias judiciales en contra de los medios y una ms amplia autocensura interna previo a la publicacin de algn material. Por otro lado, la idea de que el pueblo tiene el derecho a contar con informacin para decidir, cobra un lugar jurdico efectivo en las democracias occidentales hasta mediados del siglo XX. Anteriormente los gobiernos simplemente rechazaban develar sus expedientes confidenciales. La excepcin a la regla es el caso de Suecia, donde el derecho a obtener informacin gubernamental se estableci hace ms de doscientos aos. As, la denominada The Freedom of the Press Act, de 1766, garantiz el acceso a material documental contenido en cualquier expediente gubernamental. Esta garanta, sujeta a diversas excepciones, se encuentra establecida en el texto constitucional sueco. Por lo que respecta a otras democracias, el paso ms importante se encuentra en los Estados Unidos con la aprobacin de la ley denominada The Freedom of Information Act, de 1966. Esta ley establece con amplia precisin el camino para que un ciudadano pueda obtener informacin gubernamental, as como las condiciones para que tal acceso pueda ser negado por el gobierno. En su contenido tambin se encuentran disposiciones que nor-
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man directamente el actuar de departamentos del gabinete presidencial, de comisiones independientes y de otras agencias del Poder Ejecutivo. Ninguna de sus normas se aplica al Poder Legislativo o Judicial. Una de las ms importantes caractersticas de esta ley es que el individuo que busque una informacin gubernamental no tiene que revelar la causa que lo motiva. Es decir, no se establece una condicin de necesidad para obtener informacin. Una vez que se ha hecho la solicitud correspondiente, toda oficina dependiente del Poder Ejecutivo debe brindar la informacin respectiva, salvo que encuentre un fundamento dentro de los establecidos por esa misma ley para negarla. Si un documento contiene informacin que de acuerdo con esa ley no debe darse, entonces el resto de la informacin s debe ser entregada al solicitante en cuestin. Si esa oficina se niega a otorgar la informacin solicitada, sin encontrar el debido sustento para hacerlo as, entonces el peticionario puede acudir a ejercer su accin ante una corte federal. En caso de darse este supuesto, la instancia gubernamental involucrada tiene la obligacin de demostrar todo lo que le llev a negar la informacin requerida. Entre las excepciones bajo las cuales se puede negar una informacin gubernamental a un ciudadano, estn las siguientes: 1) Divulgacin de datos debidamente clasificados y designados como material secreto sobre defensa nacional o poltica exterior, a travs de una orden del Ejecutivo. El Ejecutivo no puede simplemente calificar como clasificada una informacin, porque un acto tal siempre estar sujeto a la revisin del Poder Judicial. 2) Datos relativos a secretos comerciales, cuando ellos contengan informacin que pueda ser usada por un competidor comercial. 3) Informacin cuya develacin pblica pueda constituir una clara invasin sin una debida razn de la privacidad personal. 4) Registros sobre el ejercicio del cumplimiento de la ley, que pongan en riesgo a los oficiales involucrados en tal funcin. Las excepciones fueron construidas con base en el principio de que debe haber un balance entre el fin de tener un gobierno abierto al escrutinio de la sociedad y el dejar un espacio tambin primordial a otros valores de la sociedad. Cabe destacar que en trminos prcticos, ms del 90 por ciento de las solicitudes formuladas bajo la The Freedom of Information Act son respondidas en un sentido afirmativo. Las bases sobre las que se construy esta ley han sido tambin aplicadas en otros pases para la elaboracin y aprobacin de sus ordenamientos jurdicos en esa materia. Tal es el caso de Canad, Francia, Australia y Nueva Zelanda.
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De esta forma, por ejemplo, Canad cuenta con la denominada Canadian Access to Information Act, de 1983. En ella se establecen preceptos para ayudar al ciudadano en sus solicitudes de informacin en poder del gobierno. Este ordenamiento seala que cualquier ciudadano canadiense o residente permanente en ese pas puede tener acceso a los registros gubernamentales. Tambin en ella se prevn excepciones semejantes a las establecidas en el ordenamiento equivalente de los Estados Unidos, pero a las cuales se agregan otras como puede ser la informacin que lesione las relaciones entre la federacin y las provincias de ese pas, as como datos que perjudiquen los intereses financieros del gobierno de Canad. En este ordenamiento tambin se contempla la operacin de un comisionado para conocer de toda queja en ese mbito. Este comisionado funciona como un ombudsman que investiga denuncias de ciudadanos a los que se les ha denegado una informacin gubernamental. Este comisionado reporta directamente al Parlamento y puede actuar sin necesidad de formalidades legales. Las acciones ante instancias judiciales estn abiertas para el ciudadano inconforme, pero en la prctica ello ocurre en muy contadas ocasiones, a diferencia de lo que acontece en los Estados Unidos. Adems de esta ley, se han aprobado otros ordenamientos dirigidos a asegurar el acceso del pblico a informacin gubernamental. De esta forma, el Congreso norteamericano aprob en 1976 la denominada Sunshine Act, la cual abri a la ciudadana las reuniones multiinstitucionales de agencias federales. Siguiendo el espritu de la Freedom of Information Act, este ordenamiento establece excepciones. En caso de ocurrir una de ellas durante alguna reunin celebrada a puertas cerradas deber levantarse el acta correspondiente y guardarse en forma confidencial. En el supuesto de que un individuo considere que no hubo un fundamento correcto para cerrar una de esas reuniones al pblico, ste podr ejercer su derecho a obtener la informacin deseada ante el tribunal judicial competente. Las excepciones contenidas en la Sunshine Act son muy semejantes a las previstas en la Freedom of Information Act. Esta ley ha sido vista en forma positiva por la ciudadana, y su contenido se ha seguido por otras legislaciones a nivel estatal. Adicionalmente, se encuentra otra legislacin ms reciente. En 1978, el Congreso aprob la Ethics in Government Act, la cual contribuy a fortalecer el principio de la informacin del gobierno abierta al pblico. En ella se pone una atencin al conflicto de valores que llega a ocurrir con ese
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principio. Su alcance es mayor que las dos leyes anteriormente referidas, en virtud de que su aplicacin cubre a los poderes Legislativo y Judicial. Este ordenamiento impone obligaciones de informacin en materia financiera sobre oficiales del gobierno, a efecto de conocer si los ingresos obtenidos a travs de sus funciones son coincidentes con sus cuentas privadas. La oficina encargada de esa tarea se denomina Office of Government Ethics, y los datos obtenidos por ella, as como las correspondientes conclusiones a que llegue, deben ser brindados a quien las solicite. En contraste con los Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda, no hay una ley especfica que proteja la libertad a la informacin en el Reino Unido. En su lugar hay diversos ordenamientos jurdicos, que garantizan el acceso a registros gubernamentales en reas especficas. Como resultado de lo anterior, el gobierno debe dar la informacin solicitada por un individuo salvo que exista una excepcin debidamente fundada. El ciudadano del Reino Unido interesado en obtener una informacin del gobierno debe mostrar que el material en cuestin cae en un rea donde su obtencin es permitida. El ordenamiento que marca un punto significativo en el acceso a la informacin gubernamental en el Reino Unido es el conocido como The Data Protection Act, de 1984, a travs del cual se otorga el derecho a todo ciudadano de ver sus respectivos registros computarizados con datos. Esta ley se concentra en la proteccin a la reputacin del propio individuo y no principalmente para asegurar el acceso informativo sobre los trabajos del gobierno. Ella ha sido ampliada para cubrir el derecho de un miembro de la sociedad, que desee obtener registros no computarizados sobre l mismo en el mbito mdico, escolar y de trabajo social. De alguna forma, una ms amplia libertad de informacin se encuentra en otro ordenamiento conocido como The Environment and Safety Information Act, de 1988. En ella se establece la obligacin de publicar las acciones llevadas a cabo, para dar cumplimiento a las leyes en materia de medio ambiente y seguridad contra empresas que las violan. Por otra parte, en la Unin Europea actualmente se estn llevando a cabo reuniones y deliberaciones para la integracin de un ordenamiento jurdico que norme el acceso a la informacin gubernamental de los pases miembros. En ellas han intervenido adems de representantes de esa Unin, organizaciones de la sociedad civil tales como la European Citizens Action Service, European Environmental Bureau, European Fe-
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deration of Journalists y Statewatch. Los representantes de esa Unin y de miembros de esas organizaciones civiles han hecho diversos sealamientos, entre los que destacan los que se comentan a continuacin. En febrero del 2001, en una reunin organizada por Statewatch y la European Federation of Journalists, el titular ejecutivo del Comit sobre Libertades y Derechos Ciudadanos del Parlamento Europeo indic que una parte central del debate se encuentra en la lista de excepciones que se impone sobre el principio de libre acceso. Otro asunto central aadi es el temor de ciertos miembros de que las autoridades de la Unin Europea adopten normas en esa materia que sean ms restrictivas que las internas de cada nacin y, por tanto, influyan en un sentido negativo sobre sus propias legislaturas, generando un campo frtil contra la idea del gobierno abierto. Por su parte, los representantes de Suecia consideraron que otros pases haban sido crticos de la apertura a la informacin que prevaleca en su pas. Asimismo, sealaron que los puntos ms delicados que deban recibir una atencin especial eran el listado de restricciones, los documentos sensitivos y la implementacin de preceptos por Estados miembros. La European Federation of Journalist sostuvo que la tarea de los medios involucraba informar al ciudadano con transparencia. Asimismo, afirm que los procesos, reglas y documentos para lograr un acceso a la informacin gubernamental son muy complicados. Por tanto, era crucial que ellos fueran claros, precisos y simples. Se hizo nfasis en que era necesario encontrar soluciones partiendo de la base de que ello no era una necesidad de inters nacional, sino del inters ciudadano. La voz acadmica tambin tuvo una expresin a travs del representante de la Universidad de Utrecht, quien subray que el derecho a obtener informacin gubernamental era un pilar de la democracia. Asimismo, en esa reunin se insisti que de acuerdo con el artculo 255 del Tratado de msterdam, la Unin Europea deba contar con un proyecto de cdigo que normara el acceso a la informacin para el 1 de mayo del 2001.358 La elaboracin de este cdigo ha sido sujeta de diversas y opuestas observaciones sobre su contenido. Por ejemplo, la European Federation of Journalist adopt una resolucin el 25 de marzo del 2001, donde seala su rechazo a las propuestas conforme a las cuales se elaboraba el ordenamiento en cuestin que se encontraba bajo discusin por el Consejo de Minis358 Report of meeting: Call for an Open Europe. Views from civil society on access to E. U. documents. European Parliament, 27 February 2001.
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tros del Parlamento Europeo. Ello se deba a que tales propuestas no reunan los requisitos de transparencia y creacin de un gobierno abierto dentro de las instituciones de la Unin Europea, tal y como haba sido acordado en el Tratado de msterdam. Adicionalmente, esa asociacin de periodistas deplor el hecho de que el proceso legal para la elaboracin de ese cdigo estuviese siendo llevado a cabo en forma por dems secreta, lo cual cerraba a la ciudadana la posibilidad de participar en su configuracin. Su propuesta fue contundente, el cdigo referido deba ser construido sobre las bases siguientes: la ciudadana debe tener participacin en su integracin y en las decisiones que construyan tal ordenamiento; se debe abrir el acceso a toda la informacin, incluida aquella calificada como clasificada; las excepciones a la regla anterior deben estar establecidas en formas precisas, bien definidas y mnimas; debe ser aplicado a todas las instituciones de la Unin Europea, incluidas las judiciales; la solicitud de informacin no debe ser acompaada de alguna razn que la apoye y debe haber un derecho al anonimato; la entrega de la informacin debe ser expedita; debe haber un derecho a apelar ante un rgano independiente y sin costo alguno; los servidores pblicos deben tener un derecho y obligacin de divulgar informacin, aun si sta no ha sido solicitada por algn interesado o cuando algn oficial del gobierno la oculte en detrimento del inters pblico. Respecto a este ltimo supuesto, se ha sealado que el servidor pblico debe gozar de una proteccin. Por otro lado, se considera que se debe llevar a cabo un proceso de educacin sobre la naturaleza y operacin del principio del gobierno abierto, tanto con los servidores pblicos como con la sociedad en general.359 La anterior propuesta se extendi entre ms organizaciones ciudadanas, las cuales presentaron su oposicin al proyecto de cdigo para normar el acceso a la informacin contenida en documentos de la Unin Europea. De esta forma, haciendo alusin al documento que se estudiaba en el Consejo de esa Unin, tales organizaciones indicaron que tal propuesta debilitaba derechos vigentes de la ciudadana, no segua el espritu del Tratado de msterdam y se erosionaban los niveles democrticos.360
EFJ Statement on Access to Information. March 25, 2001. Open letter from civil society on the new code of access to documents of the E. U. institutions. May 2, 2001.
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3. Acceso del Poder Legislativo a informacin del Poder Ejecutivo En esta parte resulta relevante hacer referencia al caso de los Estados Unidos, donde se pueden encontrar condiciones legales y prcticas que rigen la relacin entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, que son ilustrativas en materia de acceso a informacin clasificada. En ese pas, la informacin clasificada cae dentro del mbito administrativo del Poder Ejecutivo. Esa informacin incluye temas de seguridad nacional; consecuentemente, es considerada como materia que merece un cuidado especial. El Poder Ejecutivo regularmente brinda informacin al Congreso tanto a comits como individualmente a sus miembros. La amplitud de la autoridad del Congreso para obtener informacin clasificada del Poder Ejecutivo, as como la autoridad de este poder para retener dicha informacin, nunca han sido consultadas ante la Corte Suprema. Consecuentemente, estas cuestiones permanecen sujetas a diversas interpretaciones y controversias. Un punto de vista es que el Congreso tiene la capacidad de obtener toda la informacin que desee. Slo se excepta una mnima subcategora de informacin en materia de seguridad nacional que caiga dentro del privilegio presidencial abierto para la deliberacin personal sobre una cuestin especfica. Por otra parte, los defensores del Poder Ejecutivo argumentan que ste tiene una muy amplia autoridad para denegar solicitudes del Congreso sobre informacin clasificada. En la prctica, el Ejecutivo brinda rutinariamente una gran cantidad de informacin al Legislativo. La mayor parte de las solicitudes de informacin se resuelven mediante una negociacin entre ambos poderes. La autoridad del Congreso para obtener informacin del Poder Ejecutivo no est explcitamente establecida en la Constitucin. Esta capacidad se deriva de otras facultades constitucionales, incluidas las de legislar, autorizar el presupuesto federal y sancionar nombramientos presidenciales. Adicionalmente, los principios generales de supervisin y rendicin de cuentas sobre los que se construye la separacin de poderes requieren que el Congreso est ampliamente informado respecto a las actividades y materias de conocimiento del Poder Ejecutivo. Por otra parte, existen otras normas y disposiciones que obligan al Poder Ejecutivo a brindar informacin al Legislativo en materias especficas, lo cual llega a involucrar informacin clasificada. Entre ellas se encuentra la denominada The Intelligence Oversight Act, la cual establece en su ar-
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tculo 501 diversas disposiciones al respecto. Por ejemplo, sus incisos a, b y c establecen que el presidente asegurar que los Comits de Inteligencia del Congreso estn actualizados y plenamente informados sobre las actividades de inteligencia de los Estados Unidos; que cualquier actividad de inteligencia ilegal sea reportada de inmediato a estos comits, as como las medidas correctivas que hayan sido tomadas o se planean implementar respecto a la actividad ilegal realizada. Asimismo, se seala que la Cmara de Diputados y la de Senadores establezcan cada una, ya sea por reglamento o resolucin respectiva, los procedimientos para proteger la difusin de informacin clasificada y de toda aquella relativa a las fuentes y mtodos de inteligencia que es brindada a los Comits Congresionales de Inteligencia o a los miembros del Congreso desarrollando funciones de esa naturaleza. Adicionalmente, el artculo 502 de esa ley seala que en la medida en que sea consistente con la debida consideracin para la proteccin de la informacin clasificada relativa a fuentes y mtodos sensitivos de inteligencia u otras materias sensitivas excepcionales, el director general de la Agencia Central de Inteligencia y los titulares de todos los departamentos, agencias y otras entidades del gobierno de los Estados Unidos involucrados en servicios de tal naturaleza debern brindar a los comits de inteligencia toda informacin o material sobre actividades de ese orden, aparte de aquellas acciones cubiertas covert actions bajo su jurisdiccin o control y las cuales sean requeridas por alguno de los comits de inteligencia con el propsito de cumplir con las responsabilidades autorizadas. Esta ley, asimismo, establece diversas disposiciones para la develacin de informacin sobre actividades cubiertas, y sobre otras de inteligencia. Debe destacarse que la informacin sobre actividades de inteligencia es tan slo un tipo de informacin clasificada. Existen otros estatutos que establecen normas especficas en materia de relaciones exteriores, acciones militares, sistemas de armamento y facultades para el cumplimiento de la ley. Adicionalmente, el Congreso norteamericano adopta reglas administrativas sobre el acceso de ese cuerpo legislativo a la informacin. Por ejemplo, el ordenamiento del Senado, denominado S. Res. 400, establece en su seccin 11 (b) que el Senado entiende que el titular de cualquier departamento o agencia de los Estados Unidos involucrado en alguna actividad de inteligencia deber brindar toda informacin o documentos que se encuentren en posesin, custodia o bajo control de ese departamento o agencia, o persona pagada por ese departamento o agencia, siempre que
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sea requerido por el comit congresional competente y dentro de su respectiva jurisdiccin. De hecho, los procedimientos especficos a travs de los cuales el Congreso obtiene informacin clasificada son en funcin de las reglas que adopten por resolucin la Cmara de Diputados y Senadores, respectivamente. En cada una de esas Cmaras hay comits de inteligencia, los cuales aprueban los presupuestos y supervisan las actividades de las agencias de inteligencia. Esos comits conducen la mayor parte de su trabajo en forma confidencial y secreta. Consecuentemente, sus audiencias son por regla privadas y, por tanto, no hay un acceso al pblico. En ambas Cmaras, los comits judiciales tambin tienen jurisdiccin sobre el Departamento Federal de Inteligencia denominado Federal Bureau of Intelligence FBI, que es la entidad administrativa facultada por ley para realizar actividades de contrainteligencia nacional. Por principio, todos y cada uno de los miembros del Congreso tienen acceso a cada nivel de informacin clasificada. Sin embargo la informacin clasificada sobre ciertas materias puede hacerse disponible en forma ms fcil o negarse al conocimiento de ese cuerpo legislativo. Por ejemplo, la informacin clasificada sobre programas de armamento, anlisis de inteligencia, actividades diplomticas o actividades encubiertas se brinda rutinariamente al Congreso. Por otra parte, el Poder Ejecutivo es ms reticente de brindar informacin respecto a la proteccin de informantes y agentes de inteligencia encubiertos, y detalles sobre investigaciones criminales en curso. El Poder Ejecutivo sostiene, y el Poder Judicial tambin lo ha estimado as, que hay un privilegio del Ejecutivo denominado executive privilege, que otorga al presidente la posibilidad de no entregar informacin porque as lo estime conveniente. Esta informacin puede ser considerada o no como clasificada. Adems de los requisitos impuestos sobre el Poder Ejecutivo de reportar regularmente y las previsiones para las solicitudes especficas del Congreso, se han tomado otras medidas para asegurar que el Congreso sea plenamente informado. Algunas veces el Poder Ejecutivo puede retener informacin que incluso el mismo Congreso ignore que existe y, por tanto, dejar de pedirla. Si el Poder Ejecutivo oculta informacin, se tiene contemplado el supuesto de que algn miembro de una agencia o departamento con conocimiento sobre una informacin tal informe sobre la situacin en cuestin al Congreso. En este caso, ese individuo obtiene una proteccin. Las
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leyes que norman esta situacin estn dirigidas a proteger el inters del Congreso para recibir informacin precisa y oportuna sobre agencias gubernamentales, y su operacin donde tiene la obligacin de ejercer una supervisin. Por ltimo, cabe destacar que en el mbito acadmico no existe una coincidencia respecto al posible derecho del Congreso para legislar a efecto de definir la informacin que debe ser clasificada. A pesar de que la Corte Suprema no se ha pronunciado en este orden, la tendencia ms fuerte es aquella que considera que, en efecto, el Congreso s tiene la facultad para proceder en ese sentido.
CAPTULO SEXTO LA OPININ PBLICA I. Antecedentes y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La evolucin del estudio y anlisis de la opinin pblica . . III. Opinin pblica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Opinin pblica y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El debate Dewey-Lippmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 168 174 181 184
CAPTULO SEXTO LA OPININ PBLICA

If a democracy is to exist, the belief must be widespread that public opinion, at least in the long run, affects the course of public action. V. O. KEY Jr. Yet the most significant change in our time is the recognition that public opinion is not simply to be obeyed or evaded, but that it may be molded and directed to suit given interests. Francis G. WILSON
La opinin pblica involucra a la soberana del pueblo como el factor para determinar la direccin a seguir por un gobierno, de acuerdo con los principios del gobierno de las mayoras, de la representacin poltica y de procesos de toma de decisiones. Sin embargo, dicha relacin est sujeta a contradicciones y, consecuentemente, a cuestionamientos. Ello ha sido expuesto por diversos autores, tal y como es el caso de Wilson, quien estima que el desarrollo de las ideas sobre la soberana del pueblo y la participacin no se han desarrollado paralela y simultneamente con la idea de la libre expresin.361 La opinin pblica debe tomarse como una voz que expresa un sentir compartido por integrantes de la sociedad. Ella puede formarse en su conjunto con la participacin de impresiones, plticas, apreciaciones, comentarios, discusiones y anlisis sobre diversos aconteceres que inciden en la esfera pblica. En la democracia resulta necesario, para su debido desarrollo, el que esa opinin pblica tome como punto de partida y se apoye indispensablemente en una informacin real, veraz, objetiva e imparcial. De
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Graham Wilson, Francis, A Theory of Public Opinion, Chicago, Regnery, 1962, p. 5. 165
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esta forma, puede aseverarse, tal y como lo ha sealado Sartori, que la democracia se define como un gobierno de opinin.362 Al respecto, puede aadirse que mientras ms debidamente informada est esa opinin pblica, ms oportunidad habr de tener un gobierno democrtico. El politlogo italiano aade, asimismo, que Si la democracia tuviera que ser un sistema de gobierno guiado y controlado por la opinin de los gobernados, entonces la pregunta que nos deberamos replantear es: Cmo nace y cmo se forma una opinin pblica? La respuesta de Sartori es breve: Casi siempre, o con mucha frecuencia, la opinin pblica es un dato que se da por descontado. Existe y con eso es suficiente.363 Sartori precisa que:
...la nocin pblica denomina sobre todo opiniones generalizadas del pblico, opiniones endgenas, las cuales son del pblico en el sentido de que el pblico es realmente el sujeto principal. Debemos aadir que una opinin se denomina pblica no slo porque es del pblico, sino tambin porque implica la res pblica, la cosa pblica, es decir, argumentos de naturaleza pblica: los intereses generales, el bien comn, los problemas colectivos.
La opinin pblica, agrega, ...es simplemente un parecer, una opinin subjetiva para la cual no se requiere una prueba.364 Hoy en da, tanto el poder pblico365 como los partidos polticos,366 elites polticas,367 empresas e intereses privados, recurren al uso de los diversos medios y de comunicadores para inducir en ciertas direcciones a la
Sartori, Giovanni, op. cit., p. 66. Ibidem, p. 69. Ibidem, pp. 69 y 70. Por ejemplo, Bobbio indica que: the practice of concealment has never entirely disappeared because of the influence public power can exercise on the press, because of the monopolization of the means of mass communication, and above all because of the unscrupulous exercise of ideological power, the function of ideology being to veil the real motivations which act upon power. Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 21. Vase tambin Ginsberg, Benjamin, The Captive Public: How Mass Opinion Promotes State Power, Nueva York, Basic Books, 1986. 366 Tericos contemporneos sealan que los partidos polticos pueden tener una importante influencia en la formacin de la opinin pblica. Al respecto, vase Dunleavy, Patrick, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Londres, Harvester-Wheatsheaf, 1990. 367 Sobre este tema, vase a Page, Bengamin, The Rational Public, Chicago, University of Chicago Press, 1992; Entman, Robert, Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, cit.; Parenti, Michael, Inventing Reality: The Politics of News Media, 2a. ed., Nueva York, St. Martin, 1993.
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LA OPNIN PBLICA
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opinin pblica, as como para promover, forzar o justificar la toma de decisiones polticas, econmicas y/o sociales sin importar que stas se alejen de las autnticas necesidades de la sociedad. Sobre este ltimo punto, el cientfico poltico Ulrich Sarcinelli apunta que:
...la opinin pblica surge esencialmente como producto del cultivo de la opinin por parte de intereses organizados, actores prominentes, instituciones estatales y no estatales. As, la opinin pblica propiamente como tal, es esencial para la formacin de la opinin pblica poltica, es parte de un sistema complejo en que recin se constituye la realidad poltica: de un proceso total en que se produce y se presenta la poltica, se imponen y se fundamentan las decisiones polticas. En la era de la televisin, ms que en cualquiera poca, rige que la misma actuacin poltica es, en gran medida, una actuacin comunicativa... la televisin cumple la funcin de medio conductor tanto para la percepcin como para la presentacin de la poltica.368
Para Peters, histricamente la opinin pblica ha tenido un significativo componente simblicamente construido. l afirma que la opinin pblica est generada por un tipo de pblico imaginado que se forma a travs de smbolos. Segn este autor, en lugar de haber una interaccin directa entre individuos, una representacin simblica del todo social se presenta ante ellos principalmente a travs de los medios de comunicacin masiva, la cual los puede estimular a todos ellos para actuar como una entidad social. As, la formacin de un nuevo pblico se encuentra ms afectada y determinada por esos medios, particularmente por la televisin, ms que por interacciones exclusivas entre miembros del pblico. Asimismo, en la opinin de Peters, el pblico imaginado es tan real como cualquier otra comunidad imaginada en el sentido de que la presentacin simblica del mismo puede venir a existir como un actor real. Las ficciones, si son persuasivas, pueden convertirse en realidades polticas. De esta manera, los hechos y las ficciones se mezclan en la realidad poltica.369
368 Sarcinelli, Ulrico, La T. V.-democracia, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicacin, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA, Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 234 y 235. 369 Durham Peters, John, Historical Tensions in the Concept of Public Opinion, en Glasset, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent, Nueva York, Guilford, 1995, pp. 18 y 19.
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Bobbio afirma que la esfera de la sociedad civil incluye el fenmeno de la opinin pblica entendida como la expresin pblica de un aprobar o disentir que concierne a instituciones, la cual circula a travs de la prensa, radio, televisin y otros medios. Ms an comenta Bobbio, la opinin pblica y los movimientos sociales se desarrollan conjuntamente y se influyen el uno al otro. Sin opinin pblica queriendo decir con ello ms concretamente, sin los canales de expresin, la esfera de la sociedad civil pierde su funcin y desaparece.370 El proceso democrtico exige que en la determinacin y toma de decisiones relativas a la eleccin de gobernantes cada ciudadano asuma con otros muchos su participacin, a efecto de que en ese actuar colectivo la mayora decida y elija a sus gobernantes. En este proceso de participacin, las impresiones, ideas o percepciones particulares que puede tener cada individuo, al contrastarse, identificarse o sumarse a la de otros individuos, derivan en la formacin de una opinin pblica.371 I. ANTECEDENTES Y DESARROLLO En 1922 Walter Lippmann destac que en virtud de que se supona que la opinin pblica era la principal fuerza motriz en las democracias, se podra razonablemente esperar que hubiese una vasta literatura al respecto. Sin embargo, esto no era as. La existencia de esa fuerza denominada opinin pblica destac este autor, sencillamente era tomada como algo presente.372 II. LA EVOLUCIN DEL ESTUDIO Y ANLISIS
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A finales del siglo XIX y principios del XX, la opinin pblica fue estudiada y analizada sistemticamente con un enfoque sociolgico. Los pases que comenzaron a ponerle especial atencin fueron los Estados Unidos y Alemania. A finales de los aos veinte del siglo pasado, el inters en las
Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26. De acuerdo con Habermas, el uso del trmino opinin pblica se encuentra documentado desde 1781. Habermas, Jrgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Cambridge, Polity Press, 1989, p. 90. 372 Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, MacMillan, 1960, p. 253.
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cuestiones de comunicacin y medios cambi de consideraciones tericas y crticas sociales a la preocupacin sobre problemas prcticos. En este contexto, la opinin pblica fue entendida como un proceso social orgnico, que deba ser estudiado y analizado a la luz de los hallazgos acadmicos alcanzados en el campo de la sicologa social respecto a la interaccin de grupo.373 Como resultado de lo anterior, el enfoque sobre el estudio de la opinin pblica tendi hacia una disertacin y anlisis despolitizados. Los tericos de la opinin pblica ms destacados de este periodo, expresamente se refirieron a la investigacin psicolgica como una herramienta de sus investigaciones.374 Dentro del enfoque sociolgico, tuvo especial importancia una corriente que se identifica como pragmtica,375 que se complement con otra referida como interaccionismo simblico.376 Las aportaciones hechas por los miembros de estas corrientes formaron una significativa lnea sobre las teoras de la opinin pblica y, en general, de la comunicacin. La corriente del pragmatismo surgida en Estados Unidos, en las palabras de Hardt, represent un rompimiento con el absolutismo que haba dominado al pensamiento acadmico, as como un intento para producir una base filosfica para la investigacin cientfico-social con la ayuda de la imaginacin biolgica biological imagination y un nfasis en los esfuerzos humanos human efforts y la accin colectiva collective action.377 Esta corriente puso un nfasis especial en el vnculo entre los objetivos de la democratizacin social y el desarrollo del conocimiento en el proceso de transformacin de la Gran Sociedad a la Gran Comunidad entendiendo a esta ltima como un pblico organizado y articulado.378 En este contexto, Dewey estim que la comunicacin de los resultados de la investigacin social era equiparable a la formacin de la opinin pblica. Esto, se373 Price, Vincent y Oshagan, Hay, Social-Psychological Perspectives on Public Opinion, en Glasser, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent, Nueva York, Guilford, 1995, p. 195. 374 Vanse los trabajos de Dewey, John; Lippmann, Walter; Park, Robert, y Tnnies, Ferdinand. 375 Vanse los trabajos de Horton Cooley, Charles; Dewey, John; James, William; Herbert Mead, George, y Peirce, Charles S. 376 Vanse los trabajos de Blumer, Herbert; Dewey, John, y Herbert Mead, George. 377 Hardt, Hanno, Critical Communication Studies: Communication, History, and Theory in America, Londres, Routledge, 1992, p. 33. 378 Splichal, Slavko, op. cit., p. 74, y Dewey, John, The Public and Its Problems, Swallow (First Edition 1927), Athens, 1991, p. 177.
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al Dewey, marcaba una de las primeras ideas en el crecimiento de la democracia poltica.379 Durante los aos treinta se present el surgimiento de las denominadas encuestas cientficas. Ello contribuy a que las encuestas de opinin pblica fueran consideradas como determinantes en la obtencin de informacin y formulacin de predicciones sobre el sentir de la ciudadana y sus tendencias electorales. Las encuestas, asimismo, fueron utilizadas para obtener informacin sobre los hbitos de compra de los consumidores, as como sobre la relacin entre las decisiones de compra y anuncios, los cuales eran considerados elementos principales en la investigacin de mercados. En estos mismos aos, las encuestas de opinin se haban desarrollado y adoptado como la herramienta ms veraz y eficaz para conocer las vertientes, tendencias u orientaciones de la opinin pblica.380 En este contexto, el pblico como fuente de informacin de la opinin pblica fue identificado tanto como una masa dispersa como un grupo integrado hasta por tan slo dos individuos. De esta forma se asumi tericamente la presencia de distintos pblicos integrados a su vez ya fuera por un amplio o reducido nmero de individuos, otorgando as a las palabras pblico y grupo un significado equiparable en trminos prcticos.381 De esta manera, la opinin pblica se redujo a no ms que una recoleccin de opiniones individuales. El enfoque anterior se concentr en el resultado final de opiniones individuales, haciendo a un lado el proceso social del cual surga la opinin pblica. Al respecto, Berelson no tuvo inconveniente en admitir y sealar que a travs de este enfoque de la opinin pblica se perda de vista el contenido poltico de la misma.382 Por su parte, Blumer advirti al respecto su preocupacin de que la aparente ausencia de esfuerzo o sincero inters por parte de los estudiosos de la opinin pblica para identificar el objeto que se suponen ellos buscan conocer, identificar y medir se remite tan slo a una simple aplicacin de la tcnica que ellos han adoptado.383
Dewey, John, op. cit., p. 177. Childs, Harwood L., Public Opinion: Nature, Formation, and Role, Princeton, Nueva Jersey, D. van Nostrand, 1965, p. 45. 381 Childs, Harwood L., op. cit., p. 13. 382 Berelson, Bernard, Democratic Theory and Public Opinion, Public Opinion Quarterly, Fall, 1952, p. 313. 383 Blumer, Herbert, Public Opinion and Public Opinion Polling, American Sociological Review, nm. 13, 1948, p. 542.
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La condicin que se le otorg a la opinin pblica queda de manifiesto en la apreciacin de Allport, quien sostuvo la tesis de que ella no era demostrable explcitamente, sino tan slo como una metfora.384 El resultado caracterstico de ese enfoque es que la investigacin sobre la opinin pblica se convirti en por dems formal. Ello se tradujo dentro del campo poltico en una mera prediccin o planteamiento de la condicin de la conducta electoral. Este enfoque se ve complementado posteriormente con otros hechos contundentes. As, a principios de la segunda posguerra mundial, se observa que el estudio y anlisis de la opinin pblica se rige preponderantemente por mtodos empricos y cuantitativos. La anterior vinculacin entre opinin pblica, democracia, libertad de expresin y libertad de prensa se ve sustituida por una relacin entre la encuesta de la opinin pblica, el anlisis del efecto de la propaganda y la aplicacin de las relaciones pblicas. A inicios de los aos cincuenta del siglo pasado, Berelson enfoc a la teora democrtica y a la opinin pblica reconociendo importantes contribuciones al conocimiento del desarrollo de la opinin pblica, hechas no slo por siclogos, socilogos, investigadores de mercado y especializados en estadstica, sino tambin por cientficos polticos que haban desarrollado un til marco de referencia para la organizacin y conducta de estudios de opinin. Este autor propuso que las herramientas de investigacin desarrolladas por los investigadores de encuestas fueran tambin aplicadas para ver en qu medida la prctica de la poltica por ciudadanos de una democracia se ajustaba a los requerimientos y premisas de la teora poltica de la democracia. Por ejemplo, ellas podran incluir estructura de personalidades, intereses y participacin en asuntos pblicos; la posesin de informacin y conocimientos; la observacin puntillosa de la realidad poltica; la comunicacin y discusin entre los miembros de la sociedad; la racionalidad de las decisiones polticas y su vinculacin con los intereses de la comunidad. Berelson agrega que la investigacin emprica debera ser usada para mejorar la imagen sobre el proceso de toma de decisiones democrticas, as como para ayudar a la democracia no slo a conocerse mejor ella misma de manera inmediata, sino para evaluar sus logros y progreso en trminos generales. En este marco, el estudio de la opinin pblica puede brindar importantes datos para promover la prctica democrtica, as co-
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Allport, Floyd H., op. cit., p. 15.
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mo para lograr mayor concordancia con las premisas y requisitos de la teora democrtica.385 Posteriormente, cuando las encuestas ocupaban ya un lugar privilegiado para obtener un conocimiento de la opinin pblica, a finales de los aos cincuenta empez a tomar preeminencia un nuevo enfoque que sustituy marcadamente al denominado sociolgico. De esta forma, en tanto que en la corriente pragmtica americana se consider a la opinin pblica como un proceso social orgnico, con el nuevo enfoque se vio a sta como una cuestin medible cuantitativamente que poda ser cubierta por la investigacin de campo.386 Un trabajo que marc con mayor rigor la presentacin de ese nuevo enfoque fue elaborado por Blumer, donde formula una definicin de la opinin pblica y a la cual le atribuye caractersticas de un impacto colectivo, interactivo, pero tambin manipulable. En este sentido, l seal la presencia de grupos que intentan establecer y delinear las opiniones de gente desinteresada. Para Herbert Blumer, haciendo un juego de palabras, la cuestin con la cual est enfrentada la sociedad no est constituida por sus respectivas caractersticas polticas, sino por la divisin de los ciudadanos respecto a sus ideas de cmo debe ser enfrentada la misma. As, la formacin de la opinin pblica es la resultante de una decisin colectiva a la cual se llega a travs de un proceso de discusin.387 Este enfoque coincide a su vez con una mayor aplicacin de las encuestas de opinin pblica. Cabe destacar que los paulatinos cambios provocados por el desarrollo y uso masivo de las tecnologas de la comunicacin en el campo econmico, poltico y social transformaron radicalmente las concepciones originales sobre la opinin pblica, as como de lo que representaba la esfera pblica. Habermas, en su obra The Structural Transformation, encontr que a partir de los inicios de los aos sesenta hasta finales de los ochenta del siglo pasado ocurrieron importantes cambios con un efecto enormemente significativo en tres mbitos: a) la esfera privada y los fundamentos sociales de la autonoma privada; b) la estructura de la esfera pblica y la conformaBerelson, Bernard, op. cit., pp. 313-330. Durham Peters, John, op. cit., p. 14. Blumer, Herbert, The Mass, the Public, and Public Opinion, en Berelson, B. y Janowitz, M. (eds.), Reader in Public Opinion and Mass Communication, Nueva York, Free Press, pp. 43-50.
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cin de la conducta pblica, y c) la legitimacin de los procesos de las democracias de masas.388 En trminos generales, los seguidores del enfoque pragmtico observaron que la industrializacin y urbanizacin contribuan decididamente al declive de la democracia. Ellos consideraron que tal situacin se deba a la creciente mediatizacin y distorsin de los medios, provocada por los diarios, la radio y el cine.389 Como causa de lo anterior, la sociedad tena menos claridad sobre las cuestiones de su incumbencia, en tanto que el desarrollo de las comunicaciones deba operar a favor de la transparencia. Para ellos, la comunicacin tena una doble cara; ella poda contribuir a la construccin de la vida democrtica, pero tambin llegaba a ser una herramienta que la destrua. Desde su ptica, slo con la aplicacin amplia de la ciencia y del mtodo cientfico era viable desarrollar un pblico democrticamente organizado. Consecuentemente, demandaron la libertad de prensa y de expresin, pero muy en particular la libertad de la investigacin social y la divulgacin de sus hallazgos.390 Asimismo, se pronunciaron por una reforma del actuar de los medios y la completa independencia de ellos. ste fue el inicio de un periodo donde predominara el intento de las ciencias sociales para desarrollar el conocimiento, con la ayuda principal de la investigacin emprica. El estudio sociosicolgico de la opinin pblica fue principalmente dirigido hacia la investigacin de la misma apoyada en mtodos cuantitativos. Esta investigacin fue bsicamente orientada a la utilizacin de las encuestas para obtener informacin y formular predicciones sobre el sentir de la ciudadana en el mbito electoral. De igual forma, las encuestas tambin fueron utilizadas para obtener informacin respecto de los hbitos e intereses de compra de los consumidores, sobre la relacin entre las decisiones de compra y los anuncios, as como sobre otros elementos que incidiesen en la investigacin de mercados. De esta manera, el nuevo enfoque consider que el pblico poda estar representado por un grupo que podra formarse con dos o ms individuos seleccionados. La opinin pblica fue por tanto reducida a una mera recoleccin de opiniones individuales. As, en esta corriente sociosicolgica, la
388 Vase Habermas, Jrgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, cit. 389 Aronowitz, Stanley, Is a Democracy Possible. The Decline of the Public in American Debate, en Robins, B. (ed.), The Phantom Public Sphere, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1993, p. 75. 390 Splichal, Slavko, op. cit., p. 75.
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opinin pblica se refiere a las actitudes de individuos que se identifican como miembros del mismo grupo social, sobre una cuestin de inters comn. Con la simplificacin de la opinin pblica a opiniones individuales y su consecuente separacin del contexto social en el que los individuos interactan, se perdi cualquier diferenciacin entre el pblico y la masa. Cabe destacar que la nueva corriente de estudio de la opinin pblica se interes en el resultado final de opiniones individuales, en lugar de observar el proceso social del cual surga la opinin pblica. Los anteriores desarrollos presentan al da de hoy, claros y precisos resultados. La investigacin emprica de la opinin se ha ido implementando como un elemento institucional en la esfera poltica. Las ms frecuentes reacciones cientficas frente a la creciente complejidad de los procesos de la opinin pblica tienen efectos claramente definidos. Por un lado est la utilizacin y aplicacin de la sicologa en la investigacin de la opinin pblica, as como la reduccin de la opinin pblica a caractersticas y efectos de grupos de comunicacin. Por otro lado, se encuentra el desarrollo de la encuesta de la opinin pblica, que reduce a sta a un agregado de respuestas annimas de individuos aislados para formar un conjunto de cuestiones definidas arbitrariamente.391 Independientemente de los aciertos o errores que pueda haber en el fundamento y la aplicacin de los diversos enfoques surgidos a partir de fines del siglo XIX hasta hoy en da, y de las profundas diferencias que puedan existir entre ellos, parece encontrarse un punto comn que est ms all de la discusin: la percepcin de que la opinin pblica debe ser obligadamente conocida y atendida por polticos y servidores pblicos.392 En todo caso, actualmente se observa una conviccin ampliamente compartida por legos y expertos en la materia: la opinin pblica incide sobre el gobierno y el gobierno incide sobre la opinin pblica. III. OPININ PBLICA Y DEMOCRACIA La formacin de la opinin pblica es un fenmeno presente en toda la sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formacin de opinin pblica puede diferir sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la vida democrtica de una sociedad. En este mbito, los medios masivos y co391 392
Splichal, Slavko, op. cit., p. 31. Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 34.
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municadores tienen un papel determinante en la formacin democrtica de la opinin pblica. En diversos momentos y ocasiones se ha observado que la opinin pblica se reduce o limita a formarse con conclusiones derivadas de plticas o comentarios entre un grupo reducido de ciudadanos, o miembros de un mismo grupo o clase social, cuyos puntos de vista no incluyen a los de otros ciudadanos pertenecientes a grupos o clases sociales distintos, y que en repetidas ocasiones sus opiniones son producto de impresiones personales o rumores carentes de un sustento demostrativo. Las conclusiones derivadas de esta forma dentro de ese sector de la opinin pblica pueden estar ms propensas a ser inconclusas, incompletas o distorsionadas. Necesariamente esta opinin pblica caer ms en un mbito con carencias de pluralidad, objetividad, imparcialidad y de fundamentacin real. Otro caso es aquel que corresponde a una sociedad de masas, donde la ciudadana generalmente forma sus opiniones de acuerdo con la visin de una pequea minora de formadores de opinin pblica muchas veces integrada por algunos comunicadores, analistas, intelectuales o acadmicos, sobre temas particulares de conocimiento especializado. Sin embargo, a pesar de que sus aportaciones a la formacin de la opinin pblica pueden ser fundadas, objetivas e imparciales, sus preocupaciones pueden estar encaminadas hacia cuestiones o temas de inters de una elite de la sociedad. Por tanto, la comunicacin que se haga con el grueso de la poblacin no abordar en forma prctica y accesible para su comprensin los problemas que afectan a toda esa sociedad en su conjunto. sta se realizar fundamentalmente en un plano terico o ideolgico, el cual, aun cuando estimula la reflexin, slo alcanzar a un grupo reducido de la sociedad. En una democracia debe buscarse la construccin de la opinin pblica en la informacin suficientemente amplia, incluyente, plural, abierta, objetiva, fundada, imparcial y tolerante, enfrentando los problemas prcticos y de inters general. En este orden, la opinin pblica se forma no slo con base en el debate terico o anlisis de asuntos particulares. Es por ello que la sociedad debe conocer los diversos puntos de vista, intereses, preocupaciones y demandas de los distintos miembros que la integran. Con ese conocimiento puede lograr la obtencin de los elementos que le permitan tener un juicio sobre el quehacer del sector pblico y de la iniciativa privada, la
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conducta de sus miembros, y en especial de aquellos que toman decisiones finales.393 Horst Schnbohm seala que una base esencial de toda democracia es la formacin de una opinin independiente sobre los asuntos pblicos. Este autor afirma categricamente que ...slo en estas condiciones es posible realizar la plena democracia poltica. Asimismo, aade que La posibilidad de llegar a formarse una opinin independiente, como resultado de la informacin, la libre expresin y el intercambio de opinin, es decir la libertad de comunicacin, constituye la esencia de toda democracia libre.394 En este mismo sentido, debe enfatizarse que la informacin que reciba la opinin pblica no debe estar elaborada u organizada para ocultar, solventar o justificar indebidamente las acciones de un gobierno. En una democracia, aquellos que toman decisiones, particularmente los que tienen la ltima palabra en la elaboracin de programas y polticas, deben estar sujetos a crticas independientes, fundadas, diversas y efectivas. Esta cuestin presenta por s misma diversos y complejos problemas que se ahondan, debido a un fenmeno cuya existencia se hace ms notoria en tiempos recientes: la presin a que pueden estar expuestas las autoridades regulatorias por diversos agentes de intereses, desde partidos polticos hasta los propios medios y comunicadores. En el caso de estos ltimos, se ha acentuado su presencia en la medida en que la televisin ha venido creciendo como un instrumento de informacin, induccin y formacin de la opinin pblica. Al respecto, Plamenatz argumenta que los crticos no deben utilizar su status y prestigio que obtienen por su posicin, para favorecer a las altas autoridades, organizaciones controladas por ellos o que los controlan a ellos. Sus crticas afirma Plamenatz deben ser efectivas, de forma tal que esas autoridades y sus rivales tomen seria y permanente conciencia de ellas, y en caso contrario pierdan la confianza pblica en la que debe descansar su poder o las posibilidades de obtenerlo.395 La opinin pblica tiene una relevancia real en la medida en que los actos de quien detente el po393 Para algunas otras ideas sobre este tema, vase Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, Londres, Longman Group Limited, 1973, pp. 144-147. 394 Schnbohm, Horst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, cit., p. 63. 395 Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, cit., pp. 146 y 147.
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der estn abiertos al escrutinio pblico y mediante canales accesibles, abiertos e institucionales.396 La relacin entre democracia y opinin pblica guarda tan estrecha vinculacin, que permite afirmar que la democracia pierde vida sin medios de comunicacin y comunicadores democrticos, y que los medios de comunicacin y comunicadores democrticos pierden vida sin la democracia. En una de estas direcciones, Rolando Cordera afirma que los medios de comunicacin Son parte esencial de la construccin de un Estado moderno, democrtico de derecho.397 Asimismo, Jorge Carpizo observa que Una democracia se fortalece y vitaliza con medios libres, independientes, responsables, comprometidos con la tica y con el pleno respeto de los deberes humanos.398 En este orden de ideas, por ningn motivo puede hacerse a un lado la advertencia de Sartori: La democracia representativa no se caracteriza como un gobierno del saber sino como un gobierno de la opinin, que se fundamenta en un pblico sentir de res publica. A la democracia representativa, aade este autor, ...le basta, para funcionar, que exista una opinin pblica que sea verdaderamente del pblico. Pero cada vez es menos cierto, dado que la videocracia est fabricando una opinin slidamente hetero-dirigida que aparentemente refuerza, pero que en sustancia vaca, la democracia como gobierno de opinin.399 Por su parte, Flores Ziga seala que A travs de la comunicacin se constituye un acervo comn de conocimientos y de ideas que permite a todo ciudadano integrarse en la sociedad, fomentndose la cohesin social y la percepcin de los problemas, indispensable para una participacin activa en la vida pblica.400 En todo caso, puede afirmarse que para lograr la integracin de la opinin pblica con mayor grado de independencia y autonoma sta debe tomar como una premisa bsica el que la propia opinin pblica est ampliamente abierta al flujo plural de noticias e informacin sobre lo que le atae pblicamente a la sociedad.401 La formacin de la opinin pblica es un fenmeno presente en toda la sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formacin de opinin pblica puede
Bobbio, Norberto, The Future of Democracy, cit., p. 83. Cordera, Rolando, op. cit., p. 28. Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 752. 399 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70 y 72. 400 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 183. 401 Vase la opinin de Sartori en este sentido. Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70, 71 y 140.
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variar sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la democracia en una sociedad. En este mbito, los medios y comunicadores tienen un papel determinante en la formacin democrtica de la opinin pblica. La importancia de un electorado provisto con una informacin abierta y amplia sobre las cuestiones pblicas en contraste con la secrecidad o cerrazn informativa con que se caracteriza a gobiernos totalitarios, es parte sustantiva de la democracia. En la opinin de Priess, La imagen que uno tiene de la opinin pblica puede influir bastante en las decisiones que uno toma, por ejemplo en el momento de elecciones.402 Bobbio, por su parte, apunta que en el Estado totalitario se absorbe a la sociedad civil, es un Estado sin opinin pblica, es decir, slo con opinin social.403 Para Splichal, la formacin de la opinin pblica slo puede ocurrir como una funcin de una sociedad en operacin, en gran medida a travs de la interaccin de grupos ms que de individuos, lo cual implica que el estudio de la formacin y expresin de la opinin pblica debe reflejar la composicin integral y organizacin de la sociedad. En la opinin de este autor, esa estrecha relacin ...es particularmente importante si la opinin pblica se concepta en trminos de sus funciones para el proceso poltico democrtico, que es la idea bsica que se ha vinculado con la opinin pblica desde la Ilustracin: la participacin de la ciudadana en el proceso poltico con la cual se asegura la legitimidad en una democracia.404 Desde este punto de vista, para Splichal la opinin pblica conlleva un mandato de la sociedad al gobierno, particularmente cuando la democracia directa por el pueblo es imposible. En torno a la opinin pblica, Don Hazen presenta una distincin entre los medios electrnicos y el periodismo. Para este autor, se debe tomar conciencia de que la ciudadana no entiende an que los medios electrnicos y el periodismo son medios de comunicacin distintos. Los medios electrnicos ofrecen un auditorio a anunciadores. Su objetivo es vender su tiempo y atencin que le da un auditorio a intereses que buscan una ganancia a travs de ello. El periodismo tiene un objetivo completamente distinto. A travs de sus diversas y variadas formas, el periodismo ofrece la informacin con que obtiene su combustible la opinin pblica.405
402 Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal uso, cit., p. 86. 403 Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26. 404 Splichal, Slavko, op. cit., p. 134. 405 Hazen, Don, Seeking Vision, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 161.
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Puede aadirse, asimismo, que por sus propias caractersticas de interlocucin, debate y foro de expresin del sentir de los miembros de una sociedad democrtica, hoy en da los medios de comunicacin masiva llegan a constituir nuevos vehculos frente a los medios clsicos para la deliberacin, representacin o interlocucin de intereses y demandas, as como para la formacin de decisiones ciudadanas.406 La opinin pblica sera irrelevante si no tuviese un profundo efecto en el mbito comunicativo, especialmente en el correspondiente al poltico. Desde inicios del siglo XX, Cooley observ una vinculacin entre opinin pblica, poltica y democracia. Sus ideas fueron expresadas con las siguientes palabras: In politics communication makes possible public opinion, which, when organized, is democracy.407 La opinin pblica presupone necesariamente libertad de expresin y libertad de prensa. Sin un reconocimiento a su formacin que toma lugar entre ciudadanos, a su impacto sobre el gobierno, y al vnculo que forma entre ellos, se pierde de vista su importancia democrtica. Ella es generalmente considerada como un proceso en el cual se encuentran los siguientes elementos: a) un grupo de gente da salida a algunos problemas; b) la discusin de los problemas resulta en una creciente exposicin de los mismos y de esta forma ellos se convierten en cuestiones pblicas; c) participantes en la discusin formulan propuestas para la solucin de los problemas y acotan las alternativas; d) los consensos producidos por los participantes en la discusin tienen un impacto sobre la decisin colectiva que se expresa a travs del voto mayoritario en una eleccin o referndum, o bien sobre la valoracin de la fuerza de esa opinin por actores polticos en la toma de una decisin.408 Cabe sealar que la idea de que la opinin pblica es un factor determinante para la democracia tambin ha sido utilizada incluso por aquellos que aplican un enfoque de libre mercado en el mbito poltico. De esta forma, por ejemplo, Zolo seala: The political market owes its democratic functionality to the existence of a public opinion which is in a position to evaluate markets offerings and to control its procedures.409 Al respecto, cabe comentar que los consumidores de los bienes polticos estn en una peor condicin que los consumidores de bienes econmicos, porque ellos
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 179. Horton Cooley, Charles, Social Organization: A Study of the Larger Mind, Nueva York, Scribners, 1909, p. 84. 408 Splichal, Slavko, op. cit., p. 34. 409 Zolo, Danilo, op. cit., p. 129.
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no pueden controlar o sancionar directamente la calidad de los bienes. Tampoco la pluralidad de los medios est caracterizada por un alto nivel de competencia entre ellos y la consecuente diferenciacin de bienes que podran caracterizar al mercado econmico.410 El significado fundamental de los medios de comunicacin masiva en el proceso de formacin y expresin de la opinin pblica se presenta en gran medida del hecho que ellos contribuyen a determinar y demostrar los lmites de la discusin pblica legtima en una sociedad. Esta funcin de los medios es referida generalmente como el establecimiento de agenda de las cuestiones de mayor relevancia y atencin colectiva.411 Las discusiones sobre el papel de los medios en la formacin y expresin de la opinin pblica asumen en gran medida que las agendas presentadas por los medios de comunicacin tienen un verdadero impacto sobre el destinatario. Los medios parecen tener una influencia predominante para crear una atencin y opinin sobre diversas cuestiones, con una supuesta mayor importancia o relevancia que otras. Recientemente las ideas de la opinin pblica como una forma de control social se construyen an sobre la base de que existe una relacin causal entre el contenido de las noticias que reportan los medios y las conductas y actitudes individuales, a pesar de que no hay alguna justificacin slida para afirmar que las opiniones de los individuos resultan de su exposicin a los medios de comunicacin.412 Ellas son segn Splichal seudoopiniones, porque carecen de un fundamento, porque hay una ausencia de reflexin o discernimiento intelectual y discursivo. Sin embargo seala este mismo autor, los medios de comunicacin tienen un papel crucial en el proceso de formacin de la opinin pblica sin importar el hecho de que si ellos crean agendas o meramente reflejan aquellas creadas por miembros de la sociedad y sus organizaciones polticas, sociales, econmicas o ciudadanas. Consecuentemente, Splichal concluye que en virtud de ese papel crucial de los medios en toda sociedad democrtica, debe haber un esfuerzo regulatorio en este mbito.413
Splichal, Slavko, op. cit., p. 29. Park, Robert E., The Crowd and the Public, University of Chicago Press, H. Elsner Jr. (ed.) (first edition, 1904), Chicago, 1972, p. 57. 412 Splichal, Slavko, op. cit., p. 275. 413 Idem.
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IV. OPININ PBLICA Y CONSENSO La opinin pblica se expresa y existe de hecho en la formacin de consensos.414 A travs de la historia se observa a las formas, medios y objetivos de la comunicacin en permanente cambio y evolucin. Ellos son elementos indiscutiblemente dinmicos. Sin embargo, ninguno de ellos o todos en su conjunto llegan a desvirtuar o desaparecer una de las funciones bsicas de la comunicacin: mantener la adherencia de individuos a grupos y sociedades. Individuos, grupos y sociedades se integran y forman parte integral del tejido social, a travs de la comunicacin. De esta forma, el consenso sobre cuestiones fundamentales415 es la condicin necesaria para que exista cualquier forma de organizacin social. V. O. Key destac la importancia del consenso como un prerrequisito para la existencia del gobierno representativo, el cual puede condicionar la conducta de aquellos que detentan un cargo pblico. En este orden de ideas, Wirth no dud en afirmar que el consenso es el signo de un entendimiento parcial o completo que ha sido alcanzado sobre un nmero de cuestiones que confrontan miembros de una sociedad.416 Los consensos presuponen una diferenciacin de opinin y conflicto. Para Park, la controversia sobre cuestiones pblicas est basada en la separacin entre el ser y el valor de las cosas discutidas. En la opinin de este autor, sus significados se aceptan como idnticos y tan importantes por todos los miembros de un pblico, pero el valor que se les adscribe es distinto.417 Al final del proceso, la opinin pblica no puede llegar a representar un nico, total y absoluto acuerdo, porque siempre habr necesariamente diferencias de grado e intensidad, y posiciones que se ven afectadas por la presencia de diversos valores e intereses. El consenso puede ser considerado como un resultado del acuerdo de un grupo de individuos que superan diferencias anteponiendo un inters general, mediante lo cual la distancia entre opiniones individuales se reduce para formar y expresar un sentir ms ampliamente compartido. De esta manera, se requiere de un cierto grado de acuerdos mutuos entre individuos para integrar una opinin pblica e
Splichal, Slavko, op. cit., p. 35. V. O. Key aplic en este sentido los trminos consensus on fundamentals. Vase su obra, cit. 416 Wirth, Louis, Consensus and Mass Communication, American Sociological Review, 13-1, 1948, p. 4. 417 Park, Robert E., op. cit., p. 59.
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influir sobre las autoridades pblicas y actores polticos en la toma de decisiones. En la opinin de Coser, el consenso generalmente implica un proceso a travs del cual se logra un acuerdo entre dos partes. El consenso, aade este autor, debe ser concebido como un proceso activo que no puede ser comparado con una anuencia habitual, con una mera resignacin o con un simple conformismo.418 El consenso no debe ser entendido simplemente como un acuerdo esttico e imperecedero. ste es bsicamente un fenmeno de comunicacin, desde el momento en que toma lugar y se despliega a travs de los medios. Por otra parte, se ha sostenido que el consenso entendido como un proceso de influencia interactivo basado en la inconformidad en cierto grado y la competencia entre los participantes, puede llegar a ser un vehculo de cambios. As, en la bsqueda de consensos, la ciudadana, sus organizaciones, as como la opinin pblica, pueden ir cambiando sus opiniones y decisiones. Consecuentemente, el consenso puede ser una herramienta que destruya una condicin anteriormente aceptada, y por ende un statu quo, y provocar o determinar cambios sobre consideraciones o situaciones preexistentes. De esta manera, la funcin del consenso no es mantener el equilibrio entre las opiniones opuestas, sino hacerlas operar recprocamente y alcanzar modificaciones mutuas.419 Generalmente el proceso de formacin y grado de consenso entre un representante popular y sus electores explica la razn del cmo la opinin pblica influye sobre la conducta de los representantes populares y sobre el gobierno, al igual del porqu genera obligaciones a seguir por un gobierno.420 Sobre el primer punto, Scheff destaca el hecho de que el representante popular desear conocer las opiniones del electorado sobre cuestiones en discusin, pero tambin cules son sus opiniones al respecto.421 De igual forma, en el proceso de formacin del consenso que genera la opinin pblica surgen otras relaciones de gran significado y contenido, como son las relativas entre medios y auditorio, medios y representantes polticos y autoridades gubernamentales.422
418 Coser, Lewis A., Consensus, en Outhwaite, W. y Bottomore, T. (eds.), Blackwell, Oxford, 1994, p. 107. 419 Splichal, Slavko, op. cit., p. 48. 420 Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 39. 421 Scheff, Thomas, Toward a Sociological Model of Consensus, American Sociological Review, 1, 32, 1967, pp. 32-47. 422 Splichal, Slavko, op. cit., p. 45.
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La opinin pblica ha sido entendida como consensos sobre cuestiones fundamentales, que permiten y limitan ciertas acciones gubernamentales, lo cual no implica que determinen la direccin que deben llevar las mismas. De esta forma, la opinin pblica no es una voz social organizada que est activa y directamente entreverada en la discusin y toma de decisiones polticas, sino que es la expresin de un juicio que puede ser activado, utilizado y dirigido por actores polticos. La idea de que la opinin pblica constituye simple y llanamente un fundamento de la democracia debe ser apreciada a la luz del hecho de que los medios de comunicacin han venido contribuyendo sustantivamente a la creacin de un nuevo tipo de auditorio que se caracteriza por su indiferencia o desinters poltico y ajeno a participar en la toma de decisiones. Los cambios en el mbito de la comunicacin son equiparables a los ocurridos en la esfera poltica, donde la democracia directa es sustituida por la democracia representativa. As, las frmulas de comunicacin dominantes son dirigidas para exhibir una representacin del sentir de los individuos y de sus organizaciones ante la propia sociedad en su conjunto, pero hacen poco o nada para promover o motivar a los miembros de la misma a participar activa y directamente en discusiones pblicas y toma de decisiones en los asuntos que realmente les afectan y son de su inters para el desarrollo de su propia sociedad. En este orden de ideas, Peters afirma que los medios de comunicacin pueden ofrecer a una amplia parte de la sociedad, una visin de la esfera pblica sin darles herramientas para actuar en ella.423 Sin duda alguna el consenso es cimiento de la opinin pblica. Sin embargo, no puede dejar de referirse en este momento, aun cuando sea en forma breve, a un elemento que da lugar al consenso y que es tambin una condicin para el desarrollo de la vida democrtica: la participacin de la sociedad civil. Su importancia en la integracin de consensos y formacin de la opinin pblica queda expuesta en las palabras de Francis Graham Wilson que se citan a continuacin:
Participation is, clearly, the proper avenue of approach to the study of public opinion, for, in various senses, public opinion is participating opinion. But the legitimating of participation rests on the older, broader, and more philosophical proposition that just governments are governments to which, in some sense, the subjects have given their consent. Like partici423
Durham Peters, John, op. cit., p. 3.
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pation, consent is never perfect, and like it also there are variations in form of consent. Since we can hardly say that nonexistent opinion can be public opinion, we can hardly say that a primitive and inarticulate acceptance of a governing order is really consent.424
V. EL DEBATE DEWEY-LIPPMANN Existen enfoques diversos sobre la opinin pblica y su relacin con la sociedad y la democracia. En un esfuerzo de sntesis y simplificacin, ellos se podran integrar en dos grupos argumentativos, que parten de premisas distintas, en donde sus exponentes ms representativos o que marcaron un punto de partida son John Dewey y Walter Lippmann.425 Sus propuestas e ideas han sido a lo largo de los aos aadidas o expuestas con otros elementos por diversos especialistas en la materia. Por su relevancia, es conveniente hacer referencia a esta controversia en las lneas siguientes. La presencia de una sociedad activamente involucrada en el proceso poltico fue considerada por Dewey como un elemento esencial de la democracia. l consider que en la medida en que ms individuos presenten tantas ideas y posiciones diferentes como sea posible y las discutan debidamente con argumentos, entonces la posibilidad de que una colectividad decida racionalmente se incrementar. Por su lado, Lippmann objet esta consideracin basado en la conviccin de que es mejor dejar la formacin de decisiones en individuos debidamente capacitados y seleccionados de acuerdo con sus calificaciones personales, los cuales deben decidir sin la intervencin o participacin de las masas. Para Dewey, la comprensin de los problemas fundamentales de la democracia y la opinin pblica difiere ampliamente de la visin de Lippmann. Dewey puso un nfasis primordial en la educacin y participacin ciudadana dentro del proceso de deliberacin y formacin de decisiones en cualquier sistema poltico democrtico. Consecuentemente, este pensador poltico se pronunci por una genuina democracia participativa, la cual, si
Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 7. Al respecto, consultar las obras siguientes de esos autores: Dewey, John, The Public and its Problems, cit.; Dewey, John, Public Opinion, New Republic, 30, 1922, pp. 286-288; Lippmann, Walter, Public Opinion, cit.; Lippmann, Walter, The Phantom Public, Brace-Nueva York, Harcourt, 1925.
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no era lo ms eficiente, s era la forma de gobierno ms educativa.426 El enfoque de Lippmann estuvo subrayado por la importancia que otorg a la economa interna de la sociedad. Lippmann encuentra una situacin particular, que describe con las siguientes palabras: democracy in its original form never seriously faced the problem which arises because the pictures inside peoples heads do not automatically correspond with the world outside.427 Lippmann insistentemente propuso que las cuestiones de importancia deban ser decididas por expertos que tuviesen una informacin confiable y que, por tanto, no estuviesen sujetos a confusiones provocadas por estereotipos que generalmente gobiernan al debate pblico. De esta manera, para este autor, los ciudadanos comunes no estn capacitados para gobernarse a s mismos. Para hacer a la democracia viable no hay necesidad de que la ciudadana se involucre directamente en el proceso de gobierno. De hecho, seal Lippmann, esa ciudadana est dispuesta a dejar el gobierno a expertos, siempre y cuando las reglas democrticas estn sancionadas legalmente y los expertos en cuestin brinden debidamente a la ciudadana los bienes y servicios que demanda. Dewey y Lippmann en sus principales trabajos, presentaron una sistematizacin y ordenamiento ideolgico de dos visiones distintas sobre cuestiones cruciales en la teora de la democracia, que se hacan presentes desde aos atrs en el pensamiento poltico. Ellos propusieron alternativas distintas por lo que toca a la democracia y la opinin pblica, con premisas diferentes e incluso por dems opuestas. Slavko Splichal describe las diferencias en fundamentos y criterios entre ambos autores, en la siguiente forma: la diseminacin amplia de la informacin frente al dilogo cara a cara; la autodisciplina e incluso autosacrificio de los ciudadanos frente a la realizacin personal y la autosatisfaccin; la racionalidad pura de la poltica frente a una vinculacin de la poltica con las aprehensiones e intereses de los miembros de una sociedad; el estricto realismo cientfico en el discurso democrtico frente a la inclusin de formas de cultura y arte; la desaparicin de la sustancia de la democracia participativa frente a la reconstruccin de los fundamentos prcticos de la democracia participativa.428
Lasch, Christopher, Journalism, Publicity, and the Lost Art of Argument, Media Studies Journal, 9, 1, 1995, p. 89. 427 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 31. 428 Splichal, Slavko, op. cit., p. 137.
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Sin duda alguna por lo que toca al campo de la democracia y la opinin pblica, los enfoques de Lippmann y Dewey tienen una relacin directa y un impacto sustantivo sobre la participacin ciudadana. Para Dewey, la democracia no existe sin participacin, y la expresin y el dilogo son fundamentales para esta participacin. En su visin, cada miembro de la sociedad, as como cada uno de sus grupos, organizaciones o asociaciones tienen el derecho y la posibilidad de expresar sus opiniones y de que ellas sean conocidas y consideradas por aquellos responsables de tomar decisiones pblicas. Para Lippmann, la oportunidad de participacin no guarda una correlacin obligatoria con la racionalidad en la toma de decisiones. Este autor concluye que la toma de decisiones por una minora sin la participacin ciudadana es simplemente una regla de necesidad y opera en el mejor beneficio de la sociedad. El enfoque de Dewey sobre la opinin pblica parte de su conceptuacin y diferenciacin sobre lo pblico y lo privado. Para l, lo pblico son aquellas acciones que afectan a otros que no estn directamente involucrados en una accin. Esas acciones son llevadas a cabo por un pblico Dewey utiliza el trmino public, el cual lo define como un amplio cuerpo de personas que tienen un inters comn en el control de las consecuencias de eventos sociales y que se relacionan directamente con el Estado.429 En la conceptuacin de Dewey, la diferencia entre privado y pblico no equivale a la distincin entre lo individual y lo social. Muchas acciones privadas son sociales porque su resultado contribuye o afecta el bienestar de la comunidad. En su opinin, cualquier accin entre dos individuos es social por su propia naturaleza. Dewey consider a la relacin entre el Estado y la sociedad como la condicin fundamental para la existencia del pblico, y coloc a este ltimo dentro de la esfera poltica, junto con sus organizaciones polticas. Su definicin de pblico se deriva de la apreciacin de que todos los modos de conducta asociativa pueden tener amplias y permanentes consecuencias que involucran a otros individuos, aparte de los que estn directamente vinculados. Dewey concluye en su anlisis que el pblico tambin debe estar organizado formalmente para ser eficaz. En su opinin, la organizacin formal del pblico es el Estado basado en el principio de representacin,
429 Las palabras usadas por Dewey para hacer esta definicin son a large body of persons having a common interest in controlling the consequences of social transactions. Vase Dewey, John, The Public and Its Problems, cit., pp. 126 y 137.
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con el gobierno integrado por agencias y oficiales con obligaciones y facultades para actuar en defensa de los intereses del pblico. Por otro lado, Dewey sostiene que el tipo de conocimiento necesario para que un pblico se organice democrticamente por el mismo no existe en realidad. l advirti los riesgos de una opinin pblica que no est fundada en el conocimiento surgido de una continua investigacin social. Asimismo, este autor se mostr escptico respecto de la opinin pblica, en virtud de que ella puede carecer de ese conocimiento. Particularmente porque hay quienes tienen un inters de que una mentira sea creda, y por ello manipulan una opinin pblica haciendo uso del desconocimiento o ignorancia de la sociedad. En consecuencia, afirm Dewey, la opinin pblica formada de esta manera puede ser slo pblica de nombre, pero nunca en sustancia. Con base en este hecho, l hizo un repetido llamado a la necesaria integracin de informacin de manera precisa, confiable y oportuna, fundada en una investigacin social sistemtica y organizada. Dewey vio a la democracia como la oportunidad de cada individuo de alcanzar su plena personalidad fullness of integrated personality con otros individuos en una comunidad. As, l entiende la participacin del pueblo en el gobierno en forma ms directa, lo cual contribuye a la autorrealizacin humana. Asimismo, Dewey no confi en la imparcialidad de los expertos y, por tanto, rechaz la idea de un gobierno donde se toman decisiones con el concurso exclusivo de burcratas o intelectuales especialistas independientes. Para este autor, esos gobernantes slo pueden tomar decisiones como instrumentos del capital.430 Asimismo, rechaz la premisa de que los expertos son sabios y benevolentes wise and benevolent y que ellos trabajan a favor de los intereses de la sociedad. Por el contrario seala este autor, esos especialistas expertos se divorcian del inters y compromiso a favor de la sociedad y se vinculan a intereses econmicos sometindose a decisiones particulares. Dewey estima que el gobierno de las mayoras, como un fundamento de la democracia, no constituye un objetivo por s mismo. De hecho, este fundamento puede parecer cuestionable a causa de que los mtodos de forma430 En sus propias palabras, Dewey sostuvo: If the masses are as intellectually irredeemable as its premise implies, they at all events have both too many desires and too much power to permit rule by experts to obtain. The very ignorance, bias, frivolity, jealousy, instability, which are alleged to incapacitate them from share in political affairs, unfit them still more for passive submission to rule by intellectuals. Dewey, John, The Public and its Problems, cit., p. 205.
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cin de la voluntad mayoritaria no estn debidamente desarrollados. Asimismo, en su opinin, la principal amenaza a la democracia se encuentra en la tendencia de polticos de convertirla simplemente en otro negocio, y el problema a resolver ms importante que enfrenta el pblico es encontrar la frmula para liberarse de ese sometimiento. Por otra parte, l confi en la posibilidad de crear una gran comunidad Great Community, y postul como una condicin para su logro a la comunicacin, conformada, asimismo, por seales y smbolos que forman un significado y representan una experiencia. Sus ideas al respecto fueron expuestas, entre otras, con las siguientes palabras: Till the Great Society is converted into a Great Community, the Public will remain in eclipse. Communication can alone create a great community. Our Babel is not one of tongues but of signs and symbols without which shared experience is impossible.431 En la opinin de este autor, las ms importantes limitantes sobre la libre comunicacin y circulacin de los hechos y las ideas son las condiciones emotivas e intelectuales de una sociedad que son utilizadas por explotadores de sentimientos y opiniones para ventajas particulares.432 Para Dewey, el primer requisito de una libertad es el desarrollo del conocimiento y la ciencia. Estos dos elementos deban ser accesibles a cada ciudadano en la forma ms apropiada. En opinin de Dewey, el conocimiento implica tanto comunicacin y entendimiento. El conocimiento de los problemas sociales depende particularmente de la difusin que se haga del mismo, porque es la nica forma de obtenerlo y poner a prueba los resultados, y porque contribuye sustancialmente a la formacin de la opinin pblica.433 La investigacin social es tan slo el primer paso para la formacin del conocimiento, cuyos resultados deben ser diseminados por medio de la prensa para estimular y ampliar el dilogo. Para Dewey, la comunicacin y las nuevas frmulas para desarrollarla contribuiran a resolver los problemas generados por una vida pblica sin orden. Asimismo, lograran sacarla de las penumbras en que se poda encontrar la propia sociedad al carecer de las luces que brinda la comunicacin. l crey que en su ideal de gran comunidad habra una libre y total intercomunicacin.434 En su opinin, la prensa podra contribuir al desarrollo
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Dewey, John, The Public and its Problems, cit., p. 142. Ibidem, p. 169. Ibidem, p. 177. Ibidem, p. 211.
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correcto de la sociedad a travs de la transmisin del conocimiento. Asimismo, Dewey sostuvo que la sociedad puede estar organizada democrticamente slo si se cuenta con tres elementos: a) educacin pblica; b) libertad de investigacin social y difusin de resultados, y c) total publicitacin respecto a cada una de las cuestiones de inters pblico. De esta forma, l consider que la democracia requiere de una ms amplia educacin para toda la sociedad y no tan slo para los burcratas, administradores o directores de empresas.435 Por su parte, Lippmann rechaz la idea de que la sociedad fuese racional y con conocimientos para ejercer como tal funciones de gobierno. Para l, tanto el gobierno como la propia sociedad estaran mejor si la conduccin poltica de un pas estuviera exclusivamente en las manos de expertos. Para reforzar este argumento, Lippmann afirm que la realidad objetiva difiere profundamente de las imgenes en las cabezas de individuos, las cuales a menudo les guan errneamente en su apreciacin del mundo externo. En este entorno, los expertos y especialistas tienen una mayor ventaja de ver el mundo con mayor objetividad que el ciudadano comn.436 Para l, la informacin cientfica era confiable respecto a su objetividad, si ella era elaborada por expertos independientes. Lippmann no consider al pblico como un ente autnomo y nico, sino como dependiente de elementos correlativos y como varios pblicos. En sus afirmaciones sobre esta cuestin, el especialista dijo que el pblico no era un cuerpo determinado de individuos, sino que est integrado por aquellas personas interesadas en un asunto sobre el cual slo pueden influir a travs del apoyo u oposicin a actores contendientes.437 En el ejercicio del gobierno, Lippmann deposit una confianza de la mayor relevancia en burcratas especialistas y expertos en diversas materias. l seal que en la medida en que este grupo de gobernantes est menos distrado por ignorantes y problemticos individuos ajenos a la funcin gubernamental que slo forman parte del pblico, ser mejor para que esos encargados gubernamentales adopten y apliquen las soluciones ms adecuadas. De conformidad con lo anterior, Lippmann subray la inconveniencia de las masas en el ejercicio de la funcin gubernamental. En consecuencia, propuso que a los miembros de ese pblico se les pidiese hacer lo menos posible en las
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Ibidem, p. 288. Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 18. Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 77.
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cuestiones en que ellos no saban o podan hacer algo bien.438 En su opinin, el inters del pblico debe concentrarse slo en dos asuntos: a) que haya leyes y que ellas sean aplicadas debidamente, y b) que las leyes sean modificadas solamente cuando haya un procedimiento establecido para tal efecto, y que cualquier modificacin cumpla totalmente con ese procedimiento.439 Para este autor, la opinin pblica no deba verterse sobre cuestiones especficas, sobre temas donde no haba oposicin o crtica abierta, o sobre leyes y normas sin problemas, sino nicamente respecto al mantenimiento de un rgimen de derecho, la seguridad contractual y las costumbres. De esta manera, Lippmann estim la participacin de la opinin pblica exclusivamente a efecto de contribuir a la correccin de la mala aplicacin de leyes, cuando una ley era cuestionable respecto a su efecto positivo o cuando haba un conflicto que pusiera en riesgo la seguridad contractual y la vigencia de costumbres. Asimismo, puntualiz que la opinin pblica slo poda existir en una sociedad democrtica, porque en ella se encontraba el nico mbito donde poda surgir y expresarse una oposicin abierta por parte del pblico. Al respecto, entendi a la participacin de la sociedad como un elemento medular en su visin de la democracia. Sus palabras en este sentido fueron precisas: When power, however absolute and unaccountable, reigns without provoking a crisis, public opinion does not challenge it. Somebody most challenge arbitrary first. The public can only come to his assistance.440 Lippmann consider equivocado el afirmar que el electorado era inherentemente competente para administrar y dirigir los asuntos pblicos, as como el que la opinin pblica tuviera que pronunciarse permanentemente para lograr un beneficio para la sociedad. En su opinin, el electorado se encontraba expuesto a vaguedades y smbolos vinculados con emociones, producidos por grupos de presin, partidos polticos e intereses econmicos, entre otros. Todo ello formaba una opinin pblica errnea o distorsionada, con negativos resultados.441 Consecuentemente, afirm que si el elector no pueLippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 199. Ibidem, p. 104. Ibidem, p. 70. Lippmann contempl la posibilidad de una amplia manipulacin en la formacin de la opinin pblica, y la expuso con las siguientes palabras: The theory I am suggesting is that, in the present state of education, a public opinion is primarily a moralized and codified version of the facts. I am arguing that the pattern of stereotypes at the center
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de escudriar los detalles de los problemas que se presentan a diario, ya sea porque no tiene el tiempo, el inters o el conocimiento para tal efecto, entonces no dar su justa dimensin ni har tampoco un uso mejor de la opinin pblica, ni aun porque sta se exprese con ms frecuencia.442 Por otra parte, Lippmann conceptu a la opinin pblica construyendo una diferencia ontolgica entre el mundo que existe fuera de las mentes de los individuos y las imgenes dentro de sus cabezas. Para este autor, la formacin de la opinin pblica que se genera en las mentes de la gente comn se caracteriza por la ausencia de una racionalidad y est sujeta a emociones. Su principal preocupacin era encontrar un antdoto en contra de la propaganda producida con el consentimiento de las masas. En su visin, la opinin pblica debera estar libre de emociones porque al final de todo el conocimiento surgira no de la conciencia, sino del medio ambiente con el que tiene que desarrollarse esta conciencia. Lippmann sostuvo que cuando los individuos actan de conformidad con la inteligencia, ellos salen a buscar los hechos conforme a los cuales puedan tomar una acertada decisin. Cuando se desconocen los hechos anteriores, entonces buscan en ellos mismos respuestas y encuentran slo lo que hay all: principalmente prejuicios que le limitan su conocimiento. Sus palabras en este sentido fueron expresadas de la siguiente forma: When men act on the principle of intelligence they go out to find the facts and to make their wisdom. When they ignore it, they go out inside themselves and find only what are there primarily prejudices which limit peoples knowledge.443 Para este autor, la formacin de la opinin pblica deba integrarse excluyendo las emociones individuales y desarrollando mtodos para descubrir los hechos reales. Para l, slo los expertos y especialistas pueden racionalizar la opinin pblica, porque nicamente ellos tienen la capacidad de formar generalizaciones fundadas en el anlisis y de elaborar instrumentos certeros para su respectivo estudio. Debido a su desconfianza en la capacidad racional del pblico, Lippmann vio con grandes limitaciones a la opinin pblica. Para l, los individuos slo tienen un limitado acceso a la informacin; su comprensin de esa informacin est sometida a estereotipos; sus evidencias son bsicaof our codes largely determines what group of facts we shall see, and in what light we shall see them. Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 125. 442 Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., pp. 20, 36 y 37. 443 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 397.
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mente impresiones e ideas donde simples secuencias de tiempo son vistas como equivalentes de una determinante relacin de profundas causas y efectos.444 Por tanto, la accin ejecutiva no es para el pblico. ste slo acta alinendose como un partidario de alguien en una posicin para actuar ejecutivamente.445 En este contexto, la principal funcin de la discusin no es la de proveer al pblico con la verdad respecto de una controversia, sino ms bien identificar a los partidarios y defensores a efecto de permitir a los miembros del pblico tomar una posicin. De hecho, el pblico no expresa una opinin, sino que se pronuncia a favor o en contra de una propuesta. Consecuentemente, el pueblo no puede gobernar, ni tampoco un gobierno democrtico puede ser una expresin de la voluntad del pueblo. En la opinin de este autor, la gente no tiene el tiempo ni el inters ni el conocimiento suficiente para entender los problemas sobre los que se requiere tomar decisiones. Debido a su ignorancia o limitados conocimientos, las mayoras no ven la diferencia entre la verdad y la mentira, por lo cual se ven forzadas a tomar decisiones con base en la informacin que lleguen a obtener o recibir. La previsin, el anlisis y la solucin de un problema no son cuestiones que pueda atender debidamente el pblico. Su juicio descansa en una reducida informacin de los hechos.446 Lippmann estim que para fortalecer a la opinin pblica era necesaria la creacin de agencias independientes y expertas en investigacin, conectadas en un complejo de bur de inteligencia intelligence bureau tan absolutamente separados como sea posible del Poder Ejecutivo y sus miembros.447 l consider que los ciudadanos pueden incrementar su control sobre los actos de los servidores pblicos si se logra que sus actos sean monitoreados, y los resultados de su trabajo sean medidos. En este orden de ideas, la prensa podra tener una relevancia importante como un proveedor de informacin.448 En la opinin de este autor, la prensa debe hacer un esfuerzo para revelar la verdad, adems de difundir noticias. Sin embargo, l aade que las dos actividades no estn necesariamente en consonancia, sino que pueden estar en contraposicin. De acuerdo con Lippmann, la prensa no es capaz de de444 445 446 447 448
Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 154. Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p.144. Idem. Lippmann, Public Opinion, cit., pp. 384389. Ibidem, p. 320.
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velar los hechos ocultos y generar una visin de la realidad que permita a la gente actuar. Asimismo, sostuvo que el problema de la formacin de opiniones no debe ser tratado como uno correspondiente a libertades civiles. Debe ser una cuestin de cmo hacer al mundo invisible, posible de ser visto por la ciudadana de un Estado moderno how to make the invisible World visible to the citizens of a modern state.449 Para Lippmann, las preguntas fundamentales son: Dnde y cmo pueden los ciudadanos o los medios de comunicacin obtener la informacin que ellos necesitan? Quin debe brindarla? y, en su caso, Quin debe pagar por ella? Las libertades ciudadanas no son suficientes para formar opinin pblica, porque tal supuesto llevara a una premisa invlida, que es el que la verdad es espontnea o que los medios para asegurar la verdad existen cuando no hay alguna interferencia externa.450 Segn el autor, la clave para la formacin de una adecuada opinin pblica es la creacin de una inteligencia organizada organized intelligence o de una debida maquinaria de seguimiento. Ni la prensa ni cualquier otra institucin pblica o privada a la que la ciudadana estuviese dispuesta a confiar en ella o someterse a su administracin podra llevar a cabo la creacin y operacin de tal maquinaria de conocimiento machinery of knowledge.451 Slo un cuerpo de inteligencia integrado por especialistas y expertos independientes podra asegurar el flujo continuo de informacin confiable. En su comprensin de la democracia, Lippmann vio que los medios de comunicacin no operan como mediadores del dilogo, sino que fundamentalmente ellos cambian la calidad de la comunicacin. En este mbito, la funcin de las noticias es la correspondiente a destacar un evento; la funcin de la verdad es develar hechos ocultos, vincularlos a ambos y formar una visin de la realidad conforme a la cual puedan actuar los miembros de la sociedad.452 Los enfoques sostenidos por Dewey y Lippmann anteriormente expuestos han sumado respectivamente a diversos y numerosos adeptos, los cuales han formulado aportaciones y argumentos para fortalecerlos o ampliarlos. La controversia presentada por esos dos autores a inicios del siglo pasado sigue en diversas formas an viva hoy en da.
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Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., pp. 318 y 320. Ibidem, p. 319. Ibidem, p. 365. Ibidem, p. 358.
CAPTULO SPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIN JURDICA DE LOS MEDIOS I. Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regulacin jurdica de los medios . . . . . . . . . . . . . . 1. El debate doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 204 208 221
3. Particularidades de la regulacin de medios escritos y electrnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 4. Normas jurdicas sobre los medios electrnicos . . . . . . 228 III. Decisiones judiciales sobre comunicacin poltica en medios electrnicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 IV. Autorregulacin a travs de cdigos de conducta . . . . . . 253
CAPTULO SPTIMO ESTADO DE DERECHO Y REGULACIN JURDICA DE LOS MEDIOS

El gobernado dispone, en el constitucionalismo contemporneo, de nuevos instrumentos para hacer sentir su voluntad y condicionar la de sus representantes. Al sufragio, derecho tradicional... se adiciona la presencia permanente de los partidos polticos, de los medios de comunicacin... Diego VALADS Los medios de comunicacin son indispensables a la democracia pero dentro de un Estado de derecho que a todos beneficie y a todos obligue. Jorge CARPIZO
I. ESTADO DE DERECHO El poder es sustancia vital de todo sistema poltico. Lo que distingue a unos de otros sistemas es el conjunto de valores, principios, frmulas, instituciones y mecanismos a travs de los cuales el poder se obtiene, y se ejerce un control sobre l. En el mundo contemporneo, los sistemas polticos ms avanzados se rigen por un Estado moderno de derecho, donde en todo momento y situacin la ley rige la relacin entre individuo y gobierno, entre las mismas autoridades y entre cada individuo. En este orden, hay dos premisas fundamentales: 1) Nadie est por arriba de la ley, es decir, cada hombre est sujeto a la ley, y453 2) El poder no es
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absoluto, sino limitado.454 El Estado moderno de derecho se vierte sobre toda institucin pblica o privada y sobre todo individuo, cualquiera que sea su condicin poltica, econmica o social. Para tal efecto, ste establece e impone la aplicacin de principios fundamentales, como la divisin de poderes; la representacin popular; la proteccin del ciudadano frente al abuso, arbitrio e impunidad del poder pblico, y el respeto a los derechos humanos. En este Estado moderno de derecho se conjugan elementos bsicos del pensamiento democrtico y del pensamiento liberal, respectivamente. Por una parte, est el gobierno de la mayora, y, por otra, la libertad del individuo y la proteccin de las minoras. Al respecto, por ejemplo, Karpen seala que:
El estado constitucional y democrtico garantiza la libertad y rene la libre autodeterminacin individual y personal as como la proteccin contra el dominio arbitrario, con libertad y cogestin, es decir, participacin del ciudadano a travs del voto popular y de la administracin pblica. El Estado de derecho democrtico no descansa exclusivamente en una de ambas nociones de libertad. Por el contrario, en su esencia busca mantener los dos principios en un estado de equilibrio, confirindoles vigencia a ambos para que sirvan de recproco apoyo y complemento.455
El Estado moderno de derecho formalmente establece los medios institucionales para hacer posible la formacin y funcionamiento de un gobierno. El apego a ellos genera el ejercicio legtimo del poder. En su esencia, el poder obtendr legitimidad en la medida en que las leyes que rigen su acceso y funcionamiento encuentren congruencia, sustento y justificacin en los valores y creencias predominantes de una sociedad. Sin una congruencia de esos valores, creencias y consensos con las leyes a travs de las cuales se obtiene el acceso y se ejerce el poder, la conducta del ciudadano podra reflejar distintas manifestaciones. stas pueden ir desde la indiferencia al orden jurdico conllevando una ausencia de conviccin para comprometerse a su
454 Rothschild, Observations on Political Legitimacy in Contemporary Europe, Political Science Quarterly, nm. 92, 1977, pp. 490 y 491. 455 Karpen, Ulrico, La importancia del marco jurdico para el desarrollo democrtico, Contribuciones, Buenos Aires, 1/93, Konrad Adenauer Stiftung, CIEDLA, p. 110. Tambin vase la pgina 112 para otros comentarios al respecto.
ESTADO DE DERECHO Y REGULACIN JURDICA
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cumplimiento, hasta la oposicin al mismo por caminos de la violencia.456 Tal y como lo ha sealado Allan Ball, el orden jurdico necesita de un firme y estrecho vnculo con la sociedad.457 A este respecto, tambin es importante tener presentes las palabras de J. A. Schumpeter referidas a la democracia. En su opinin, el principio de la democracia impone que las riendas del gobierno conduzcan a la participacin de individuos o fuerzas. La democracia, agrega, slo significa que la gente tenga la oportunidad de aceptar o rechazar a las personas que les gobierna, a travs de una competencia electoral.458 De esta forma, el Estado moderno de derecho debe incorporar elementos y mecanismos para la participacin y representacin popular, que a su vez sean producto del propio consenso de la sociedad y sus fuerzas polticas. Las nuevas realidades del Estado demandan encontrar instrumentos y mecanismos que aseguren su operacin eficaz. En este orden de ideas, las aportaciones del constitucionalista Diego Valads resultan de significativa relevancia. De acuerdo con l, los controles polticos permiten el equilibrio de las instituciones para que cumplan sus responsabilidades constitucionales. En su obra El control del poder, Valads expone que en esos controles polticos se encuentran los siguientes elementos: ...a) normas jurdicas, b) acciones jurdicas, c) acciones polticas, d) equilibrio institucional, e) atribuciones constitucionales, que incluyen facultades y obligaciones, f) eficacia institucional, y g) efectividad institucional.459 Asimismo, este orden requiere para tener vida plena de importantes condiciones, mismas que por su propia naturaleza son por dems complejas, as como dependientes de variables con semejantes caractersticas. Entre ellos destacan los siguientes:
Condiciones y estructuras que induzcan a la reduccin y eliminacin

de factores que generen condiciones de desigualdad entre los miembros de una sociedad, as como a una distribucin ms equitativa de la riqueza.460
Stein Velasco, Jos Luis, Reformas constitucionales, El Financiero, octubre 9 de 1991. Constitucin y realidad, El Financiero, noviembre 27 de 1991. 457 Vase Ball, Allan R., Modern Politics and Government, cit., p. 31. 458 Shumpeter, J. A., Capitalism, Socialism and Democracy, Londres, George Allen and Unwin Ltd., 1981, pp. 273, 284 y 285. Vase Plamenatz, John, Man and Society, vol. 1, 1963, p. 239. 459 Valads, Diego, op. cit., p. 179. 460 Este elemento, sin duda alguna, alcanza una gran complejidad. Su importancia es advertida con mucha frecuencia y preocupacin tanto por acadmicos como por polti456
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Tendencia cultural preeminente en la ciudadana por la justicia, la libertad y el respeto a la ley que llega a dar lugar a una misma parte de la cultura de una sociedad, acompaada sustantiva e invariablemente de la existencia de instituciones pblicas y organizaciones o asociaciones civiles incluyentes, plurales, tolerantes, solidarias y participativas, donde se asume la deliberacin y definicin de los problemas del pas y sus soluciones en forma consensada, comprometida y anteponiendo los intereses de la nacin sobre los particulares de un grupo de la sociedad o de un individuo. Participacin ciudadana en las decisiones sociales, a travs de procesos e instituciones democrticas. En este orden de ideas, por ejemplo, los procesos electorales tienen un lugar preeminente. Acceso por toda institucin y por cualquier individuo a la informacin en posesin del poder pblico, en cualquier forma que ella se guarde, con base en la cual ste requiera tomar decisiones o formular un pronunciamiento cuando haya un inters social o se afecten sus intereses. Medios y comunicadores que ejerzan eficazmente las libertades de expresin e informacin, cuyo quehacer sea realizado a favor de la sociedad en forma veraz, objetiva, oportuna y guardando un respeto a las libertades de otros. La propia participacin de los medios dentro de esta esfera garantiza la legitimidad de su actuacin. Los medios y comunicadores, por su parte, tienen un papel de trascendente relevancia en la consecucin de cada uno de los elementos que brin-
cos. Por ejemplo, el profesor alemn Karpen sostiene: La estabilizacin del Estado constitucional exige fundamentalmente mejoras econmicas. Los politlogos han llegado a la conclusin de que, por debajo de un producto bruto social de seis mil dlares per cpita, es imposible preservar la democracia y el Estado de derecho de modo permanente ante situaciones de crisis... cuando lo que est en juego es la sobrevivencia misma, las consideraciones que hacen al orden jurdico y orden poltico pasan a segundo plano. Para que el Estado constitucional democrtico funcione, hace falta contar con alimento suficiente, una moneda estable, economa social de mercado y justicia social. Karpen, Ulrich, op. cit., p. 114. Para conocer algunos argumentos relativos a la dependencia econmica de unos pases respecto de otros y sus efectos en el mbito poltico, vase Wilbere, C. K., The Political Economy of Development and Underdevelopment, Nueva York, Random House; Szentes, T., The Political Economy of Underdevelopment, Budapest, Akademiai Klado, 1983.
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dan vida real al Estado moderno de derecho. La relacin entre ellos merece las siguientes observaciones: 1. La desigualdad que viven numerosos miembros de distintas sociedades, tanto en el mbito social como en el poltico, econmico y cultural, as como la inequidad en la distribucin de la riqueza, son problemas que dependen de elementos estructurales de los propios sistemas econmicos, polticos o sociales que son adoptados por una sociedad o impuestos sobre ellas. Sin embargo, las caractersticas que hoy revisten a los medios y comunicadores convierten a stos en factores que pueden aportar soluciones a tales problemas. Respecto a la incidencia que los medios y comunicadores pueden tener en esos mbitos, Sean Mc Bride seala que ...la informacin no es slo un bien destinado a servir de alimento a la facultad intelectiva del hombre, sino que es un recurso econmico tan importante como la materia prima.461 En este mismo orden de ideas, Hugo Osorio Melndez afirma que:
La nueva sociedad de la informacin se define como tal por reconocer en ella la fuente principal de riqueza y de xito y por situarla en el centro de toda la dinmica del mundo moderno en sus expresiones de organizacin econmica, poltica y social; y en el desarrollo cultural, artstico, educativo, y de bienes de naturaleza simblica.462
Asimismo, aade este autor que Ya casi es un slogan afirmar que nuestras economas dependen ahora de la informacin en todas sus formas ms que de las estructuras de produccin.463 En su opinin, actualmente ...informacin y medios se configuran como estrategias e instrumentos de poder que estimulan y crean el fenmeno nuevo de la globalizacin y se fortalecen con ello como causas del crecimiento, desarrollo y riqueza y como mecanismos de enorme capacidad de orientacin de las visiones comunes del hombre, el Estado y la sociedad.464 Aunado a lo anterior, no puede perderse de vista que hay factores que contribuyen a fomentar y fortalecer el desarrollo de la desigualdad e ineMc Bride, Sean, Un solo mundo. Voces mltiples, Mxico, UNESCO, 1981, p. 221. Osorio Melndez, A. Hugo, Medios de comunicacin y conflicto social, Contribuciones, Buenos Aires, 2/2002, ao XIX, nm. 2 (74), Konrad Adenauer Stiftung. CIEDLA, abril-junio de 2002, p. 11. 463 Ibidem, p. 16. 464 Ibidem, p. 17.
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quidad econmica y social. Entre stos se encuentran la corrupcin, la impunidad y el abuso de poder por cualquier agente pblico o privado. El quehacer de los medios y comunicadores para combatir estos males cobra una importancia sustantiva cuando realiza un escrutinio sobre la actuacin de toda instancia pblica o privada e informa a la sociedad sobre sus hallazgos.465 Consecuentemente, los medios y comunicadores pueden ser considerados como herramientas de la sociedad para romper bastiones de desigualdad e inequidad. En este contexto, se hace cada da ms evidente la imperiosa necesidad de la libertad de expresin y de informacin, as como la divulgacin de informacin veraz, objetiva, imparcial, surgida de una investigacin y anlisis profesional y tico. 2. La formacin de una cultura que tome como parte integral de ella a la justicia, la libertad y el respeto a la ley est estrechamente vinculada al quehacer de los medios y comunicadores. El fomento que ellos hagan de estos valores a travs de la informacin que brindan a la sociedad, as como el uso que medios y comunicadores hagan de ellos para sustentar la elaboracin de sus escrutinios sobre cualquier instancia de poder pblica o privada, son determinantes. En este orden de ideas, al referirse a la accin de los medios sobre la generacin de una cultura, Osorio Melndez afirma que la informacin es fuente del desarrollo cultural, y concluye que Este hecho obliga a adecuar toda la organizacin humana anterior, basada en la energa y la industria, a los fundamentos de la informacin y el conocimiento, y a las exigencias de los instrumentos que la transportan: los medios.466 Este autor tambin seala que Al hablar de informacin nos referimos a ese fenmeno transformador que crea la nueva cultura y que reelabora la economa, el desarrollo, los modos de pensar y la organizacin de nuevas respuestas en casi todas las disciplinas y actividades profesionales de nuestro quehacer actual.467 Asimismo, Osorio Melndez encuentra que los medios tienen el poder ...de producir valores, normas y patrones de sentido y aventajan a partidos y congresos legislativos ...en la legitimacin o deslegitimacin de los procesos sociales de orden poltico, econmico o cultural; esta ventaja ...permite a los medios intervenir en las funciones propias de la polti-
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Vase la obra de Szeftel, M., Corruption, Londres, Pinter, 1983. Osorio Melndez, A. Hugo, Medios de comunicacin y conflicto social, cit., p. 11. Ibidem, p. 16.
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ca de proyectar el futuro y la convivencia social, y participar en la solucin de los conflictos sociales y hasta provocarlos, a veces.468 De igual forma, al referirse al impacto creador de cultura por los medios, Oliveira Soares sostiene que ...el Estado, las universidades y la Iglesia dejan de ser los agentes tradicionales que engendran el proyecto de sociedad, y actan como principales creadores de cultura y de sntesis cultural, para dejar parte importante de estas funciones a los medios informativos.469 Las anteriores observaciones tambin son aplicables a la contribucin que los medios y comunicadores pueden hacer para la creacin y operacin de instituciones pblicas. Lo mismo rige en la formacin de organizaciones y asociaciones civiles incluyentes, plurales, tolerantes, solidarias y participativas. El quehacer de todos ellos debe integrarse con la deliberacin y definicin de los problemas del pas y sus soluciones en forma consensada, comprometida y a favor de los intereses nacionales y no privilegiando a los particulares de un grupo de la sociedad o de un individuo. 3. La participacin ciudadana se vigoriza y trae resultados con beneficios para toda la sociedad, cuando ella se encuentra informada a travs de los medios y comunicadores de manera veraz, objetiva e imparcial. Por lo que toca en particular al proceso electoral democrtico, cabe destacar que ste tiene entre sus premisas, por un lado, el derecho a elegir a gobernantes y legisladores, y, por otro, la presencia de alternativas para elegir. Estas premisas cobran un pleno ejercicio con la operacin de las libertades de expresin y de informacin a favor de todo individuo. En este mbito, por tanto, el quehacer de los medios y comunicadores adquiere un lugar de la mayor importancia. Por su naturaleza, implicaciones y efectos, sta es una cuestin de inters general para la sociedad en su conjunto. 4. El acceso a la informacin en posesin de toda instancia gubernamental por toda institucin y por cualquier individuo incluye a los medios, as como a los comunicadores. Ello se vuelve especialmente importante cuando la informacin obtenida por los medios y comunicadores es del inters de la ciudadana en su conjunto, y, por tanto, debe ser materia del dominio pblico y no constreida a la confidencialidad o discrecionalidad de un grupo de burcratas a cargo de una dependencia pblica. Por la naturaleza
Ibidem, p. 18. Oliveira Soares, Ismar, La gestin de la comunicacin en el espacio educativo, Dilogos de la Comunicacin, Federacin Latinoamericana de Facultades de Comunicacin Social, 1998, p. 12.
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de su quehacer, los medios y comunicadores pueden realizar una labor de investigacin o escrutinio ms constante y estructurada sobre la informacin en poder de cualquier instancia gubernamental que puede tener un impacto sobre los intereses y decisiones de una sociedad, y posteriormente hacerla del conocimiento de ella para los efectos conducentes. Este hecho cobra una mayor relevancia cuando se contrasta con la actividad de investigacin y anlisis que pueden realizar otras instituciones privadas u otros particulares, que carecen de la posibilidad de divulgar masivamente sus hallazgos. 5. El ejercicio de las libertades de informacin y expresin por los medios y comunicadores, que permita a la sociedad la obtencin de informacin veraz, objetiva, imparcial y con respeto a las libertades de otros, es parte sine qua non de los anteriores puntos. Una informacin que no se adscriba a estos principios se vuelve adversa a los propios intereses de la sociedad en su conjunto y opera negativamente contra el Estado moderno de derecho. En este orden de ideas, Schnbohm formula consideraciones de importancia que inciden en el mbito jurdico del ejercicio y lmites del poder de los medios y comunicadores. En su opinin,
En la gran mayora de los sistemas jurdicos, el derecho a la libre comunicacin es considerado un derecho fundamental, individual y objetivo, que protege a los medios y la comunicacin como instituciones. Por lo tanto, toda limitacin de este derecho debe ser interpretada dentro de severas restricciones.
Este estudioso aade que

El Estado debe crear condiciones adecuadas para el libre funcionamiento de los sistemas de comunicacin y de medios. Por otra parte, debe protegerse eficazmente los derechos de terceros ante cualquier intento de violacin y ofrecer simultneamente espacio suficiente para que los sistemas de medios y comunicaciones puedan seguir desarrollndose en forma adecuada. El Estado detenta la responsabilidad, ciertamente significativa, de establecer el marco regulatorio del sector, en tanto que sus posibilidades de injerencia directa deben ser necesariamente limitadas.470
470 Schnbohm, Horst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, cit., p. 65.
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Jorge Carpizo indica sobre los medios y su poder que ...deben existir pesos y contrapesos para impedir tambin la arbitrariedad, porque si no, como en el caso del gobierno, su resultado es tambin la opresin de los individuos.471 Cabe aadir, asimismo, que a la luz de la premisa bsica de que en el Estado moderno de derecho el poder se encuentra limitado, puede sostenerse que por ningn motivo los medios y comunicadores pueden estar exentos de la aplicacin de esta premisa, particularmente cuando se observa una creciente presencia, influencia y poder de los mismos. La propensin hacia el acumulamiento del poder presente en la naturaleza humana y de la vulnerabilidad de toda ley y mecanismo que intente impedirlo obligan a que el ejercicio del poder gubernamental, as como de toda instancia pblica o privada y de todo inters econmico o poltico que incida sobre l, deban ser materia de atencin permanente y prioritaria.472 Esta premisa debe ser aplicada sobre los medios y comunicadores en todo momento. El Estado moderno de derecho y el quehacer de medios y comunicadores guardan un importante vnculo que por sus efectos requiere de una atencin prioritaria y permanente. Las palabras de Osorio Melndez no pueden ser soslayadas cuando advierte que:
Son los medios los que imponen hoy la agenda al entramado social. Influyen en el colectivo y en la opinin que crean, hasta el punto de llegar a participar de la operacin prctica del pas con actividades supletorias que influyen en la administracin social y de la justicia. Actividad tanto ms importante cuanto mayor es el desprestigio de la poltica, de los polticos y de los partidos.
Este mismo autor puntualiza que Otro aspecto que acrecienta el rol de los medios por los efectos que consiguen es que, debido a la fascinacin y encanto que ellos producen, condicionan automticamente las verdades sociales, jurdicas, ticas y morales que entregan, convirtindolas en verdades mediticas autnomas.473
471 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, cit., p. 355. 472 Para un interesante anlisis del Estado con base en conceptos del poder, derecho y legitimidad, vase Dyson, Kenneth, The State Tradition in Western Europe. A Study of an Idea and Institution, Oxford, Martin Robertson, 1980, pp. 117-134. 473 Osorio Melndez, A. Hugo, Medios de comunicacin y conflicto social, cit., p. 24.
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El Estado moderno de derecho como garante de las libertades que impone la democracia tiene la obligacin de adoptar y aplicar un orden normativo donde se promueva y fortalezca el desarrollo de medios y comunicadores conforme a las bases expuestas. Esto conlleva la obligacin de examinar si una legislacin o la ausencia de ella lo permite, lo limita o lo impide. Asimismo, impone el compromiso de proponer nuevas frmulas jurdicas que den mayor vigor y amplen el quehacer de los medios y comunicadores para el desarrollo y consolidacin del Estado moderno de derecho.474 Ello abre la puerta a la reflexin sobre las libertades y obligaciones de acuerdo a las cuales deben operar tales medios. En este contexto, se hace necesario poner especial atencin al marco jurdico que debe garantizar las libertades que requieren los medios para realizar ese quehacer, as como a las garantas jurdicas que aseguren a la ciudadana que los medios estarn actuando para alcanzar los ideales y objetivos del Estado moderno de derecho. En todo caso y condicin, los medios y comunicadores deben contar con las garantas que les permitan desarrollar sus actividades conforme a los requisitos que impone la propia democracia. II. REGULACIN JURDICA DE LOS MEDIOS En una democracia, la ciudadana y sus organizaciones polticas, econmicas, sociales y civiles requieren de los medios de comunicacin para dar articulacin y expresin a sus necesidades y demandas. Tal y como lo seala Carpizo, los medios de comunicacin ...son en muchas ocasiones los intermediarios entre la sociedad y el poder poltico.475 Hoy en da, las sociedades democrticas enfrentan el reto de tener medios de comunicacin ms accesibles a los ciudadanos y que ellos operen como instrumentos de la sociedad, para la sociedad y para el propio beneficio de la misma; no como un instrumento para persuadir o convencer a consumidores y electores, o como un vehculo generador de ganancias y poder a favor de intereses particulares o privados. En consecuencia, debe verse que los diversos servicios que brindan los medios, as como las acciones que se ejercen a travs de ellos, estn sujetos a normas y controles que aseguren y garanticen su
474 Vase la propuesta de Valads, Diego, respecto a los elementos del control poltico, op. cit., p. 179. 475 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, cit., p. 344.
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objetividad, veracidad, imparcialidad, equidad, as como respecto a las libertades de otros individuos, y que a su vez protejan y promuevan el desarrollo democrtico del pas y de sus instituciones. Los medios de comunicacin realizan una actividad de sustantiva relevancia poltica y social. Para innumerables personas, ellos constituyen la principal y, en ocasiones, nica fuente de informacin y entretenimiento. Por otra parte, los medios tambin guardan una importancia econmica al ser industrias en s mismas, as como proveedoras de servicios a favor de otras empresas, principalmente como anunciantes de los bienes y servicios que ellas ofrecen al consumidor. Con relacin a la regulacin jurdica de los medios, no puede dejarse a un lado la reflexin sobre los intereses del individuo que se expresa, de una audiencia y, en general, de la sociedad en su conjunto.476 Cualquiera de los elementos en el cual se ponga una mayor atencin o se le otorgue una especial importancia afectar necesariamente toda conclusin. De esta forma, el otorgar una preeminencia a un auditorio o a la sociedad en su conjunto, bajo la premisa de que tiene que ser informada polticamente en forma debida o a efecto de que obtenga el ms amplio conocimiento sobre la verdad de los hechos, podr llevar a conclusiones respecto a las distintas responsabilidades de los medios y sobre los poderes del gobierno o sus lmites en materia de comunicacin. Un enfoque guiado por la defensa del individuo que se expresa, seguramente llevar a conclusiones que sustenten el fortalecimiento de la autonoma e independencia de cada miembro que integra a la sociedad.477 En gran medida se asume que en el ejercicio de la libertad de expresin, el otorgamiento de derechos a medios y comunicadores es una cuestin fundamental. En consecuencia, cualquier accin que intente cancelarlos o limitarlos es impermisible en una democracia. En contraposicin a este argumento, se sostiene que todo individuo tiene el derecho a expresarse; sin embargo, una extensa mayora en trminos de equidad se encuentra excluida de expresarse a travs de los medios de comunicacin. Es decir, a pesar de que tambin gozan del derecho de expresin y, por tanto, a ejercerlo a
476 Esta cuestin ha sido discutida en Scanlon, T. M. Jr., Freedom of Expression and Categories of Expression, Law Review 40, University of Pittsburgh, 1979, pp. 520-528. 477 Sobre este tema puede encontrarse que en pases como los Estados Unidos, la opinin popular parece brindar su apoyo primordial a la expresin del individuo, conforme a lo cual es comn el decir: ...este es un pas libre y yo digo lo que quiera decir. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 16.
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travs de los medios de comunicacin, el ejercicio de este derecho se ve impedido o sujeto a innumerables condiciones por los propios medios.478 Por supuesto, esta opinin est sujeta a diversos sealamientos para revertirla. Por ejemplo, el asumir que cada individuo tiene el derecho a expresarse a travs de los medios de comunicacin masiva y que este derecho puede ejercerse a su juicio, simplemente llevara a una situacin imposible de atender por todos y cada uno de los medios. En trminos prcticos, la regulacin de los medios no es una cuestin que sea considerada como irrelevante e inserta exclusivamente en un limbo terico. Por el contrario, ella es materia de debate y discusin en numerosos pases considerados como desarrollados y con un sistema democrtico. En algunos de ellos alcanza incluso un cuestionamiento en el mbito constitucional. En otros pases, como en la Gran Bretaa, la discusin sobre la estructura y control de la radio y televisin se resuelve por la va poltica ms que por la intervencin de los jueces. Sin embargo, el debate sobre estos temas en su Parlamento es intenso y toca cuestiones de principios que en otros pases tendran que ser resueltos por tribunales constitucionales. Debido a los importantes y sustantivos efectos de los medios sobre el individuo y la sociedad en su conjunto, la regulacin y control de los mismos es materia de un intenso debate. Al respecto, parece indiscutible tomar como premisa que cualquier regulacin o control debe estar dirigido, asimismo, a la construccin del trabajo de los medios y comunicadores con libertad y responsabilidad. La regulacin de los medios involucra evidentemente un amplio nmero de intereses, varios de ellos en competencia o contraposicin unos con otros. Al respecto, Splichal encuentra que al menos hay cinco clases de intereses, los cuales enuncia y explica de la siguiente manera: a) el inters de los propietarios en usar sus medios de comunicacin como vehculos de expresin de sus propios intereses y a efecto de proteger su propiedad; b) la demanda de audiencias ciudadanas para tener acceso a los medios, unido al inters de un auditorio ciudadano en recibir o no informacin; c) el inters de grupos de la sociedad civil en tener acceso a los medios de comunicacin a efecto de difundir sus opiniones; d) el inters de la sociedad en que
478 Bacon, Jerome, op. cit. Esta opinin ha sido rechazada por diversos expertos en la materia, como ejemplo Nelly, David y Donway, Roger, Liberalism and free Speech, en Lichtenberg, Judith (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 66-101.
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los medios realicen una funcin de servicio pblico, y e) el inters del gobierno en transmitir sus puntos de vista a la ciudadana y el de preservar los derechos de todos los ciudadanos.479 Respecto a lo expuesto, puede observarse que un problema fundamental de la regulacin de los medios es el de lograr un equilibrio adecuado entre los diversos intereses participantes. Sin embargo, el alcanzar ese equilibrio no es una tarea sencilla. Los intentos de establecer regulaciones y controles democrticos, a menudo se confrontan con elementos externos que generan fuentes de inequidad en la influencia sobre los propios medios o la propia participacin en los mismos por parte de los miembros que integran a la sociedad. Cualquier normatividad que asegure igualdad de derechos para incidir sobre los medios de comunicacin slo puede materializarse bajo el entendido de que las fuentes de desigualdad referidas no se conviertan en rectoras de decisiones. La ciudadana enfrenta amplias condiciones de desigualdad para lograr un acceso a los medios de comunicacin tanto para divulgar sus opiniones como para participar en discusiones pblicas. Todo lo anterior incide necesariamente no slo en el quehacer democrtico de los medios, sino tambin en la propia democratizacin de los mismos. Las formas de reglamentacin adoptadas para desarrollar el trabajo democrtico, as como para democratizar la comunicacin, han estado bsicamente dirigidas a materializar el derecho de recibir informacin. Este hecho se ilustra claramente a travs del marco normativo adoptado para regir el servicio pblico de comunicacin en Europa Public Service Broadcasting (PSB), a partir de los aos veinte del siglo pasado. Esta normativa se construy con base en cuatro postulados: a) el servicio pblico de comunicacin tiene las funciones bsicas a favor del auditorio de educar, informar y entretener; b) el servicio pblico de comunicacin atiende a un auditorio integrado tanto por elites con conocimientos especializados como por una audiencia popular; c) el servicio pblico de comunicacin debe asegurar acceso universal a los programas presentados en los medios de comunicacin en todo el territorio nacional, as como brindar la debida calidad tcnica en sus transmisiones, y d) el servicio pblico de comunicacin debe ofrecer programacin para las minoras tnicas, lingsticas, regionales, religiosas y otras.480
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Splichal, Slavko, op. cit., p. 298. Ibidem, p. 296.
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En los aos ochenta del siglo XX, el servicio pblico de informacin PSB enfrent una crisis debido al desarrollo de las tecnologas de comunicacin y por embates de la creciente corriente privatizadora, lo cual ha cuestionado los fundamentos de ese tipo de servicio y han propuesto no slo reducirlo, sino acabar con l. Este avance privatizador, sin embargo, no debe empaar un cuestionamiento fundamental para determinar la regulacin de los medios. Al respecto, Mulgan seala que no hay que preguntarse si habr formas de intervencin pblica en un futuro, sino qu formas debe tomar y cmo las libertades colectivas pueden ser reconciliadas con aquellas correspondientes a los individuos y a las minoras.481 Para este mismo autor, al menos hay tres tipos de regulacin y control pblico que podran sobrevivir en un futuro como condicin indispensable para el desarrollo de la libertad individual y la diversidad. stos son: 1) contenido regulatorio tradicional, donde gobierno y reguladores pblicos participan normando y supervisando actividades relacionadas con la opinin pblica, niveles de calidad de la informacin, y proteccin de valores; 2) polticas de infraestructura para asegurar el acceso universal de la sociedad a los medios de comunicacin; 3) leyes y polticas que prevean niveles para brindar servicios pblicos libres, garanticen un fcil acceso y permitan la competencia entre proveedores de informacin.482 1. El debate doctrinal Los debates a favor y en contra de la regulacin de los medios no son nuevos. Por ejemplo, en el siglo XVIII se encuentran diversas posiciones al respecto. De esta forma, Mme de Stal, reconociendo que los diarios son grandes medios para atacar la opresin y propagar el conocimiento, sostuvo que ellos deban estar sometidos a una regulacin debido a que por su propia naturaleza no eran instituciones privadas, sino verdaderamente pblicas.483 En 1789 Benjamn Franklin formul un sealamiento similar al anterior. En su opinin, debido a que la prensa era un poder pblico puMulgan, Geoffrey, Communication and Control, Cambridge, Polity, 1991, p. 259. Idem. Stal, Mme. de, Des circonstances actuelles qui peuvent terminer la Rvolution et des principes qui doivent fonder la Rpublique en France, Pars, Droz, 1979, p. 113. Asimismo, afirm: ...faire un journal est un emploi public, tandis qucrire un livre nest que lexercice dun droit consacr, op. cit., pp. 115 y 116.
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blic power similar a los tres poderes del gobierno, ste debera estar sujeto irremediablemente a firmes restricciones legales. Franklin estuvo preocupado no por la posibilidad de los diarios de criticar a gobernantes y servidores pblicos, sino por el amplio poder que tenan esos medios de presentar y difundir acusaciones falsas que podan arruinar la reputacin de individuos por toda su vida. l subray que la libertad de la prensa no poda ser anrquica, sino que debera quedar sometida a los principios del Estado de derecho y al conocimiento pblico. Para destacar esta posicin, Franklin afirm que ante la corte de la prensa the court of the press no hay ley alguna, consecuentemente, y repitiendo literalmente sus palabras, sostuvo: The accused is allowed no grand jury to judge of the truth of the accusation before it is made, nor is the name of the accuser made known to him, nor has he an opportunity of confronting the witnesses against him, for they are kept in the dark as in the Spanish court of Inquisition.484 De acuerdo con l, por tanto, la libertad de prensa no se equiparaba al ejercicio de una licencia personal sin reglamentacin alguna. En el mbito del debate terico, Judith Lichtenberg se encuentra entre los estudiosos que apoyan la regulacin gubernamental. Ella formula diversas consideraciones para sustentar la conveniencia de una regulacin que asegure o haga ms viable el acceso del individuo para expresarse a travs de los medios. En lugar de sostener que aquellos que no tienen tal acceso gozan indiscutiblemente del derecho para hacerlo, la autora enfoca su anlisis para sostener que el permitir el acceso de los individuos a los medios de comunicacin para ejercer su libertad de expresin no representa una violacin a los derechos de aquellos que son propietarios o controlan algn medio de comunicacin. Ella sostiene que la regulacin permite asegurar y ampliar la independencia de los medios. Asimismo, estima que la regulacin no slo otorga esa independencia del poder pblico, sino respecto del dinero.485 Lichtenberg hace alusin al hecho de que en algn momento se pens que los medios podran servir como un antdoto frente al abuso del poder pblico. Sin embargo, seala que lo anterior ha trabajado en un sentido
484 Franklin, Benjamin, An Account of the Supreme Court of Judicature in Pennsylvania, viz, The Court of the Press, en Hyneman, C. y Lutz, D. (eds.), American Political Writing During the Founding Era, Indianpolis, Liberty Classics, 1983, vol. 2, p. 708. 485 Lichtenberg, Judith, op. cit., pp. 102-135.
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contrario porque los propios medios han reforzado tal poder, en virtud de que el acceso a los medios tiene una distribucin inequitativa, igual que otras formas de poder. Ello no quiere decir que los menos poderosos nunca puedan expresarse en los medios de comunicacin, sino que el conjunto de las acciones mediticas no est prioritariamente a su favor, dado que los medios constituyen per se un poder que est aliado ntimamente con otros grandes poderes.486 Esta autora estima que en gran parte la disputa sobre la regulacin de los medios se centra en la utilidad de la misma respecto de los efectos y objetivos que se buscan lograr a travs de sta.487 En este sentido, los crticos de la regulacin consideran que la libertad de los medios est en el centro de lo que es una sociedad moderna, y que cualquier obstculo o limitacin a ella es por tanto inaceptable. Al respecto, Lichtenberg argumenta que se ha malentendido el significado del compromiso con la libertad de medios en una sociedad moderna. Esa libertad es contingente en el grado en que ella promueva ciertos valores correspondientes al inters de proteger la libertad de expresin. Es decir, la libertad de los medios es instrumental, y debe operar en la medida en que permita alcanzar ciertos objetivos. De esta forma, si los medios de comunicacin masiva realizan acciones tendientes a suprimir u obstaculizar a la diversidad y a empobrecer, reducir o impedir el debate pblico, entonces el ejercicio de esa libertad es improcedente. Consecuentemente, dice la autora que la regulacin de los medios debe ser aceptada a efecto de alcanzar los propsitos esenciales de la libertad de los mismos.488 Lichtenberg contina sus ideas sobre este tpico preguntando qu es lo que se busca con la libertad de expresin. Al respecto, estima que hay dos objetivos. Por una parte, el que los miembros de la sociedad puedan comunicarse sin interferencias y, por otra, que haya mucha gente comunicndose o al menos participando en la difusin y recepcin de numerosas ideas y puntos de vista. Asimismo, estos objetivos se construyen respectivamente sobre dos principios. En un caso est el de no interferencia o no censura noninterference or no censorship y, en el otro, el de la multiplicidad de voces multiplicity of voices. Sin embargo, encuentra la autora que los dos principios referidos pueden estar en conflicto entre ellos. Esta si486 487 488
Ibidem, pp. 103 y 104. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 104. Ibidem, pp. 104 y 105.
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tuacin exhibe un dilema sobre la libertad de prensa: la intervencin regulatoria gubernamental parece afectar negativamente al primero de ellos, pero se puede ver que beneficia al segundo.489 Esta autora argumenta sobre la forma en que una poltica de no regulacin de los medios es positiva para los valores que inspiran a la libertad de expresin. Al respecto, afirma que la respuesta tiene dos partes. Por un lado, en tanto que el trmino no intervencin cubre algunos valores esenciales de la libertad de expresin, ste tiene implcito un mayor peso del que puede soportar. Su parte central es la autonoma. Lo que se teme ms con la intervencin gubernamental es la generacin de un control de la mente de la ciudadana. Su punto de vista es expuesto con las siguientes palabras: What we fear most when we fear interference with freedom of expression is mind control, Big Brother style, being thrown into prison for opposing the government, and generally the extreme suppression we find in totalitarian regimes.490 Ella concluye que la no intervencin tiene per se un lugar soberano, pero que este lugar es mucho menor al que algunos pretenden reconocerle. Asimismo, sostiene que la multiplicidad de voces de la sociedad es el tema central y de unin entre los valores y principios que pueden girar en torno a esta cuestin.491 Para ella, no es vlido afirmar que es mejor cualquiera de los defectos de corrupcin o abuso que realicen los medios, que aceptar los males de la regulacin gubernamental.492 En su opinin, la respuesta adecuada no se encuentra en desconfiar ms del gobierno que de otros. La regulacin es necesaria, porque el poder privado representa tambin una grave amenaza contra la independencia e integridad de los medios. A efecto de argumentar contra quienes consideran que los medios de comunicacin deben dejarse totalmente a las decisiones de las corporaciones que los detentan o participan en ellos, Lichtenberg presenta sealamientos que se concentran en cuatro grupos. Primero, cualquiera que sospeche sin condicin alguna del gobierno, necesita justificar su confianza en todo el trabajo y acciones de las corporaciones privadas. No puede perderse de vista que gobierno y corporaciones estn integrados por individuos con estructuras sicolgicas y motivacionales semejantes.
489 490 491 492
Ibidem, p. 107. Ibidem, p. 121. Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 122. Ibidem, p. 126.
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Segundo, el Estado no es un conjunto de instancias diversas, algunas de las cuales pueden estar ms apartadas o prximas de las polticas partidistas. Tercero, el apoyo a la regulacin gubernamental es compatible con la oposicin estricta a la censura. La cuestin no es impedir a los medios de comunicacin el expresar sus puntos de vista, sino asegurar la expresin de todos los puntos de vista. Lo ltimo no garantiza lo primero. Cuarto, slo algunas formas de regulacin tienen en s los elementos de intervencin que son objetables o que no deben permitirse. Al respecto, hay dos amplios enfoques para la regulacin de los medios. Por un lado est la regulacin de contenido content regulation, la cual formula imposiciones especficas sobre los medios a efecto de cubrir ciertas cuestiones bajo algunas formas, o garantizar el acceso a la expresin a ciertos puntos de vista. Por otro lado, la regulacin estructural structural regulation est guiada por la elaboracin de derechos y obligaciones que rijan a la estructura y organizacin de los medios. Este tipo de regulacin, por ejemplo, puede contemplar la prohibicin de monopolios, as como garantizar el acceso de los miembros de la sociedad en los medios. Esta regulacin estructural muestra que la regulacin gubernamental llega a penetrar en mbitos en forma profunda, dependiendo de la forma que ella tome. Lo anterior debilita considerablemente el argumento de que, por principio, el gobierno no puede regular a los medios.493 Lichtenberg concluye subrayando que el debate sobre la regulacin de los medios debe reorientarse. En lugar de partir de premisas de justificacin aduciendo derechos y principios, ya sea a favor o en contra, se debe ponderar la posibilidad prctica y utilidad de las regulaciones. Esta reorientacin es necesaria porque los medios se presentan como detentadores naturales de derechos que no disfruta otra instancia o persona alguna. Esta autora considera que si las instituciones mediticas o sus agentes gozan de derechos especiales, es porque la sociedad en su conjunto se los ha otorgado. Si ello ha ocurrido, es la causa de que estima que es para el beneficio de todos. Al respecto, ella concluye su opinin con las siguientes palabras: It is the unthinking assumption that we are all better off if the mass media are left to their own devices that is challenged by the character of the mass media and their role in the structure of contemporary society.494 Kelley y Donway tambin se pronuncian a favor de la regulacin de los medios. Estos autores encuentran que ella permite el cumplimiento de la li493 494
Lichtenberg, Judith, op. cit., pp. 127 y 128. Ibidem, pp. 128 y 129.
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bertad de expresin y la libre circulacin de la informacin, as como de la opinin diversa y opuesta que otorgue a la ciudadana el conocer mejor las propuestas y decisiones de orden pblico.495 De igual forma, se sostiene que la regulacin gubernamental impide la formacin de monopolios, y, por tanto, rompe con los obstculos que impiden la libre expresin y circulacin de las ideas.496 Asimismo, en opinin de estos autores, entre el liberalismo y la democracia hay un vnculo natural porque ambos tienen como premisas fundamentales a la independencia del hombre; la igualdad de todos ante la ley; la sumisin del gobierno a la ciudadana, nunca la sumisin de ella ante el otro. Segn ellos, la democracia, como un medio para alcanzar el fin anteriormente sealado, puede tener un contenido de riesgo, en virtud de la tendencia de las mayoras de violar los derechos de las minoras. Sin embargo, precisan que para remediar lo anterior est la Constitucin con sus protecciones a favor de las minoras, y el Poder Judicial para hacerlas cumplir en contra de las decisiones de las mayoras. De acuerdo con Kelley y Donway, la relacin entre derechos individuales y democracia tiene tres importantes implicaciones. Dentro de ellas se encuentran elementos que inciden dentro del mbito de la regulacin versus no regulacin de los medios. stas se exponen a continuacin.497 En un primer trmino, los autores referidos sostienen que la libertad de expresin es un elemento del derecho natural a la libertad y, por tanto, contribuye a definir el fin que debe tener todo gobierno. Esta libertad tambin juega un importante papel en la operacin de los medios democrticos, para ejercer un control sobre el gobierno a travs de la promocin del intercambio de ideas. La principal funcin de la libertad de expresin es proteger a los individuos en su bsqueda del conocimiento y la verdad. La limitacin de esa libertad, a efecto de vigorizar a la democracia, consecuentemente, lleva al fortalecimiento de un medio, pero a un serio detrimento del fin.498 En relacin con el tema de la regulacin y de acuerdo con lo anterior, ellos afirman que la diversidad de la informacin de ideas a las cuales tiene acceso la ciudadana no puede ser medida dentro de un vaco ni hay a priori
495 496 497 498
Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 91. Ibidem, p. 92. Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 93. Idem.
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una base para determinar cunta informacin es necesaria para la viabilidad de una democracia. Por tanto, no hay un sustento para concluir que el evidente crecimiento en tamao y alcance de las ms grandes empresas de medios haya reducido la diversidad de la informacin ni de la libertad de expresin. En este contexto, los autores mencionados estiman que se debe analizar la afirmacin que sostiene que la regulacin de los medios es necesaria, a efecto de impedir la concentracin de los mismos en unas pocas manos, sumado al grado de penetracin masiva que ellos tienen y el efecto que ello tiene para limitar la cantidad de informacin de ideas a la ciudadana. En un segundo trmino, Kelley y Donway sostienen que un gobierno debe tener como obligaciones el ejercer la defensa contra agresiones externas, la de brindar una seguridad y proteccin a la ciudadana frente al crimen, la de tener un sistema judicial para la resolucin de conflictos y la de dejar a la ciudadana la conduccin de sus propios asuntos. Asimismo, aaden que la democracia debe servir para que la ciudadana elija las mejores polticas y programas, para que el gobierno cumpla con sus fines. La funcin y objetivo bsico del gobierno no son materia de decisin democrtica. En este contexto, el papel de los medios es el de brindar informacin sobre el desempeo del partido en el poder, y respecto a las crticas y propuestas de la oposicin.499 En la opinin de estos dos estudiosos, no resulta razonable buscar un avance y fortalecimiento de los medios en el anterior sentido, a travs de regulaciones gubernamentales coercitivas.500 En un tercer punto, estos autores sostienen que los medios sujetos a licencias, franquicias o regulaciones estn expuestos a presiones polticas y se hacen ms vulnerables a esas presiones cuando abordan cuestiones que afectan intereses de aquellos en el poder. Sus palabras al respecto se muestran contundentes: Government regulations intended to enhance democracy routinely operate in practice to favor those in office. Campaign finance rules have made it more difficult to unseat incumbents.501 Tambin, en un intento de explicar la necesidad de la regulacin gubernamental, Owen M. Fiss destaca el hecho de que en el pueblo de los Estados Unidos un gran nmero de ciudadanos desconfa del Estado. Para muchos de ellos, la primera enmienda constitucional es la garanta frente a cualquier avance o intrusin del gobierno. Despus de hacer refe499 500 501
Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., p. 95. Ibidem, p. 97. Ibidem, p. 98.
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rencia a diversos casos y decisiones de la Corte Suprema de ese pas, as como de presentar diversas consideraciones, este autor concluye que la regulacin gubernamental es procedente y conveniente. Su afirmacin en este sentido es expuesta con las siguientes palabras: We turn to the state because it is the most public of all our institutions and because only it has the power to resist the pressure of the market and thus to enlarge and invigorate our politics.502 Carpizo tambin se pronuncia a favor de la regulacin de los medios. En su opinin, no puede haber poderes ilimitados ni tampoco se puede permitir la irresponsabilidad de una persona o un grupo. En consecuencia, sostiene el constitucionalista, ...es necesario que exista legislacin sobre los medios de comunicacin masiva que compatibilice la independencia de stos y garanticen la libertad de expresin con su responsabilidad tica y el respeto a los otros derechos humanos.503 Carpizo encuentra que ...cada da queda ms clara la percepcin de que no puede existir un poder irresponsable e ilimitado; cada da se exige ms de los medios de comunicacin una actitud tica y jurdicamente responsable.504 Este autor tambin afirma que el Estado de derecho cuenta con una Constitucin que establece los poderes pblicos y les impone sus funciones; asimismo, prev los procedimientos legales para resarcir los abusos de esos poderes ante una autoridad judicial imparcial. Tomando este sealamiento, Carpizo tambin lo aplica al caso de los medios de comunicacin, y alude a aquellos ...que luchan en muchos pases por que sus actividades no estn reguladas jurdicamente con la bandera de que respecto a aqullas la mejor ley es la que no existe. Al respecto, formula una advertencia, que no puede ser soslayada bajo motivo alguno: esos medios
...desean que el Estado de derecho sea inexistente para ellos; anhelan no tener ningn lmite para convertir la libertad en libertinaje y avasallan as las libertades de los dems a quienes se transforma realmente en objetos, a quienes tambin se les quiere suprimir su derecho a defenderse y poder acudir ante un juez a proteger ese derecho.505
502 Fiss, Owen M., Why the state?, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 152. 503 Carpizo, Jorge, El poder: su naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva, cit., p. 352. 504 Ibidem, p. 748. 505 Ibidem, pp. 746 y 747.
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La regulacin pblica de los medios de comunicacin se encuentra bajo un fuerte ataque. En trminos tericos, la oposicin a la regulacin basa sus argumentos en un principio de laissez faire. Dentro de esta corriente destaca Robert Nozick, quien propone y justifica la presencia de un Estado reducido en funciones y limitado estrictamente a cumplir con actividades de proteccin de la sociedad contra actos criminales y a asegurar el cumplimiento de los contratos. Cualquier otra actividad que impusiese obligaciones sobre un ciudadano, aade este autor, es violatoria de los derechos individuales.506 De acuerdo con esta posicin, la libertad de expresin y difusin de ideas posee una libertad total y absoluta. La oposicin a la regulacin gubernamental ha venido ganando fuerza gradualmente durante los ltimos aos.507 En contraste con lo argumentado a favor de la regulacin de los medios, hay quienes se oponen determinantemente a tal situacin. En este sentido, Stephen Holmes afirma que toda regulacin lleva a que los medios reduzcan su capacidad de actuar, investigar y criticar al gobierno en una forma agresiva y eficaz.508 Al respecto, este autor formula interesantes cuestionamientos: Cules son los propsitos legtimos y los lmites adecuados de la accin pblica en materia de regulacin de medios? Cul es la racionalidad fundamental para la inmunidad de los medios frente al control gubernamental? Bajo qu condiciones esa especial libertad puede ser limitada? Asimismo, Holmes seala que en un gobierno democrtico con restricciones constitucionales, en su oportunidad se limita a la ciudadana en sus decisiones a la discusin, crtica y juicio, que surgen del debate y participacin sin censura.509 Con relacin a la afirmacin de que la regulacin brinda una independencia del dinero, Holmes estima que ella es ambigua e incompleta. l presenta una distincin entre la manipulacin de los medios por individuos con amplios recursos econmicos y la facultad de los directores de un medio, respecto a la decisin de determinar la programacin que considera es
Nozick, Robert, Anarchy, State and Utopia, Nueva York, Basic Books, 1974, p. ix. Bollinger, Lee C., The Rationale of Public Regulation of the Media, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990. 508 Holmes, Stephen, Liberal Constraints on Private Power?: Reflections on the Origins and Rationale of Access Regulation, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 51. 509 Ibidem, p. 21.
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del inters de un auditorio a efecto de presentrsela.510 En todo momento, aade este autor, es un hecho que los medios favorecen a los intereses articulados sobre los no articulados, lo cual va ms all de una estricta dependencia o independencia del dinero.511 En la opinin de Carl Sessions Stepp, no pueden ignorarse problemas tales como el acceso a los medios. Para resolverlos, este autor encuentra que slo hay dos opciones. Por un lado, est la regulacin gubernamental. Por otro, la autorregulacin que adopten los propios medios en alguna forma.512 Respecto a la primera de estas opciones, estima que ella no es deseable ni viable. A efecto de fundar su posicin, presenta diversos sealamientos, mismos que expone en la siguiente manera: 1) La regulacin de contenido por el gobierno es inconstitucional. De hecho, cualquier tipo de regulacin, incluso la estructural, convierte al gobierno en un cancerbero. En su explicacin al respecto no se encuentra mayor razonamiento, sino en realidad una declaracin. Sus palabras textuales se remiten a sostener su punto de vista en la forma siguiente: Government control of the press content, is simply, unconstitutional on its face. Asimismo, agrega: Even so-called structural steps aimed at opening channels for free expression would post government in the intolerable role of super/gatekeeper. 2) El gobierno no es el lugar para asegurar el acceso y diversidad de los medios. Por definicin, el gobierno est integrado con el poder de las clases que forman parte de una sociedad, y resulta axiomtico que los medios en su quehacer brinden un mayor y ms amplio foro de expresin para los excluidos que el que les puede otorgar el gobierno. Para apoyar su punto de vista, este autor recurre a algunas palabras de De Tocqueville en el sentido de que los medios son el principal instrumento democrtico de la libertad. Aade Sessions Stepp que parte del problema radica en que los medios institucionales estn en una alianza con los grandes intereses de las clases poderosas. Consecuentemente, el recurrir al gobierno difcilmente resuelve la situacin.513 3) Los remedios experimentales en el mbito de la regulacin gubernamental no han servido para maximizar la responsabilidad social dentro de los medios de comunicacin. Por el contrario, ellos han servido
Ibidem, p. 51. Ibidem, p. 52. Sessions Stepp, Carl, Access in a Post-social Responsibility Age, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 192. 513 Sessions Stepp, Carl, op. cit., p. 194.
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para formar una coraza que les impide adoptar un total y voluntario compromiso o responsabilidad social con los consumidores. 4) El imponer una regulacin gubernamental, aun cuando tenga la intencin ms benigna, pone en riesgo a un sistema animado por el ideal de libertad frente a la intervencin del poder pblico. La intervencin del gobierno necesariamente afecta negativamente ese ideal y destruye la premisa fundamental sobre la cual deben operar los medios.514 Para este autor, el problema de acceso y diversidad de los medios de comunicacin persiste, quiz en parte, porque las propuestas reformadoras han fracasado en entender la sociologa de los mismos. Los comunicadores estn guiados por una abstracta pero poderosa y autorreguladora frmula. El corazn del problema no slo est en adquirir un acceso a un medio, sino un acceso efectivo a un auditorio masivo. Para alcanzar este objetivo se debe aplicar un modelo de responsabilidad profesional, al que Carl Sessions Stepp denomina professional responsibility model. En ste, la idea de responsabilidad social es fundamental, misma que requiere de una adecuada estrategia para su implementacin. Este autor propone como estrategia la siguiente: 1) Cooptar la ideologa profesional y construir una imagen de los medios como independientes, profesionales y sujetos al escrutinio. 2) Ampliar la educacin y responsabilidad social de los medios. 3) Promover la eliminacin del papel sobrerregulador del gobierno y limitarlo a tareas de apoyo de comunicacin de asuntos pblicos.515 Tambin en contra de la regulacin de los medios, T. M. Scalon formula pronunciamientos que ejemplifican algunas otras posiciones dentro de este grupo. Para l, la idea de que hay algo especialmente malo acerca de la regulacin gubernamental sobre el contenido de la expresin, ya sea que sta tome la forma de prohibiciones de contenido o estableciendo requisitos, tiene una relevancia obvia en torno a cuestionamientos sobre la regulacin de los medios de comunicacin masiva.516 En la opinin de este autor, el anlisis de la libertad de expresin requiere identificar los valores que sta busca promover o proteger. Al respecto, l inicia tal ejercicio abordando los valores concomitantes para satisfacer ciertos intereses privados ampliamente compartidos. Ellos incluyen, en primer trmino, intereses que
Ibidem, pp. 194 y 195. Sessions Sep, Carl, op. cit., pp. 196-199. Scanlon, T. M. Jr., Current Regulation Reconsidered, en Lichtenberg, J. (ed.), Democracy and the Mass Media, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 331.
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todos los ciudadanos tienen para expresarse oralmente o por escrito, y tener la oportunidad de comunicarlos a aquellos que quieren escucharlos o leerlos. En segundo trmino estn los intereses particulares para obtener un espacio en los foros de expresin que queremos escuchar o leer. En tercer lugar estn los intereses en donde no hay una participacin directa del individuo como expresador de ideas o escuchador de ellas, sino como parte general de una sociedad que goza de los beneficios culturales, polticos y tecnolgicos provenientes de la libertad de expresin.517 Scanlon contina su argumentacin sealando que adicionalmente a las categoras de intereses privados, hay otros valores morales y polticos ms generales, mismos que la libertad de expresin supuestamente tambin debe proteger. En este orden de ideas, el valor ms mencionado es el de contar con instituciones polticas democrticas, justas y eficaces. Este importante inters pblico da mayor apoyo a los intereses individuales para tener acceso a los medios de expresin. El valor pblico tambin brinda un nuevo elemento a los argumentos sobre la libertad de expresin, porque la poltica democrtica justa requiere de una igualdad de oportunidad para participar y que no es necesariamente dentro del mbito del inters particular de los individuos.518 Para este autor, la ausencia de limitaciones genera un serio riesgo para los valores referidos. Al respecto, Scanlon sostiene que los gobiernos ya sean electos o no tienen una tendencia o actitud de impedir las expresiones de sus crticos.519 Como resultado, los gobiernos a menudo estn poco o nada dispuestos a promover o facilitar que quienes expresan esas ideas o puntos de opinin sean escuchados. Lamentablemente esta actitud no resuelve, sino que agrava los costos de una expresin restringida.520 El autor sostiene que los supuestos empricos sobre los que se basa la libertad de expresin no estn limitados a las creencias sobre la conducta de los gobiernos. Tambin se deben incluir las creencias sobre la conducta de agentes privados, frente a los cuales tambin se requiere de una proteccin. Para Scanlon, resulta extremadamente difcil establecer expresamente las limitaciones que le dan un significado y comprensin a la libertad de expresin en un momento dado del tiempo. Nuestra comprensin de las limitaciones se realiza principalmente a travs de una serie de ejemplos, que
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Scanlon, T. M. Jr., Current Regulation Reconsidered, cit., pp. 335 y 336. Ibidem, p. 336. Ibidem, p. 337. Ibidem, pp. 337 y 338.
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son tomados para ilustrar las consecuencias inaceptables de restricciones violando esa libertad. l precisa que al decir que la libertad de expresin est compuesta por limitaciones sobre la discrecin de actuar constraints on discretion to act no pretende sugerir que ello significa lo que en ocasiones se ha denominado un derecho negativo, que slo requiere que los gobiernos se abstengan de interferir en materia de expresin. La libertad de expresin tambin requiere que los gobiernos tomen acciones positivas para proteger a quienes desean expresarse. Ello puede requerir otras acciones costosas, tales como la creacin de espacios pblicos de expresin. La libertad de expresin no debe limitar slo a los agentes gubernamentales. Los gobiernos no son las nicas amenazas a la libertad de expresin y sus agentes no son los nicos que pueden violarla. Para ilustrar este punto, Scanlon formula como supuesto, el que ante la diferencia de ideas, los propietarios de una empresa adoptasen la poltica de despedir a los empleados que se expresasen pblicamente en formas distintas respecto a alguna cuestin o tema de controversia, tal y como es el del aborto. Un uso tal del poder econmico privado constituira una clara violacin a la libertad de expresin. Por tanto, ello es una amenaza que debe ser impedida mediante algn tipo de limitacin.521 Asimismo, argumenta que la libertad de expresin no asegura la plena realizacin de los valores con los que est vinculada. En su opinin, ella slo impide la presencia de ciertos riesgos de peligro contra esos valores. En este contexto, Scanlon encuentra un problema de inestabilidad instability, que se refleja en la igualdad de acceso. Un objetivo de la libertad de expresin es el de proveer oportunidades para el debate pblico el cual es una precondicin de la democracia.522 Para Scanlon, la libertad de expresin requiere primero que la expresin no sea restringida sobre la base de su contenido, y, segundo, que no sea demasiado restringida should not be restricted too much.523 Cualquier regulacin debe dejar amplia libertad para la expresin. A travs de su anlisis, el autor formula una conclusin en trminos que subraya la inviabilidad de la regulacin de contenido por un gobierno: the power to regulate on the basis of content is prima facie illegitimate.524 En su opinin, es
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Scanlon, T. M. Jr., Current Regulation Reconsidered, op. cit., pp. 338 y 339. Ibidem, p. 340. Ibidem, p. 341. Ibidem, p. 343.
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importante que la sociedad tenga acceso a expresarse suficientemente y a recibir esas expresiones sin distorsiones. Todo lo anterior enmarcado en un mbito de igualdad de oportunidades.525 En torno a la regulacin o no regulacin de los medios, se realizan otras observaciones desde distintas perspectivas y con variados propsitos. Entre ellas, por ejemplo, se encuentran aquellas que sealan que la extrema desregulacin de medios comerciales sensacionalistas amenaza el significado del discurso pblico. Otros han insistido en la necesidad de una nueva definicin regulatoria para la transmisin pblica de la informacin, y ponen especial atencin a la comunicacin por computadora, respecto de la cual consideran que presenta nuevas perspectivas para la comunicacin democrtica.526 2. El debate judicial El debate regulacin versus no regulacin de los medios no ha estado ajeno a otros foros institucionales que forman parte esencial de la columna vertebral en el desarrollo jurdico-poltico de numerosos pases. En este mbito, resulta interesante conocer algunas de las ms destacadas posiciones que al respecto han sido sostenidas por la Corte Suprema de los Estados Unidos. Entre ellas se encuentran las expuestas en el juicio Buckley vs. Valeo, y las argumentaciones sostenidas particularmente por los jueces Burger y White.527 La decisin adoptada en este juicio ha sido considerada como base para la resolucin del problema, que irremediablemente surge cuando el poder pblico intenta contener el abuso de poder por parte de entidades privadas. Asimismo, en este juicio se puede observar la discusin sobre la presencia del poder del dinero frente al gobierno de las mayoras, respecto a las polticas pblicas que deben adoptarse. Formalmente en el centro de este juicio estuvo una ley en materia electoral denominada The Federal Campaign Act, de 1971, reformada en 1974, y la cual impona lmites tanto sobre las contribuciones contributions como sobre los gastos expenIbidem, pp. 346 y 347. Estos puntos se han tomado como premisas para la imparticin de un curso sobre medios de comunicacin, dirigido por Mikls Sksd y organizado por el grupo Sun, del 30 de junio al 18 de julio de 1997. 527 Buckley vs. Valeo. 424 U. S. (1976)
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ditures de candidatos y campaas electorales. Al respecto, una mayora en la Corte Suprema determin vlidos los lmites sobre contribuciones, pero invlidos aquellos sobre los gastos. Burger y White nicamente coincidieron en que la distincin entre los dos conceptos anteriores era arbitraria e insostenible. Por su parte, la argumentacin de Burger refleja la premisa de que los recursos financieros definitivamente contribuyen a la divulgacin de las ideas; particularmente en sociedades industrializadas, la comunicacin poltica es altamente costosa. Por tanto, regular el lmite de los recursos financieros implicaba regular la comunicacin. De acuerdo con lo anterior, Burger consider que la ley en cuestin representaba una seria amenaza en contra de la democracia, especialmente porque facultaba al Congreso a restringir los derechos protegidos por la primera enmienda en los procesos electorales, los cuales eran la nica oportunidad para conocer a los candidatos y sus propuestas. En su opinin, consecuentemente, tanto los lmites impuestos sobre los gastos como sobre las contribuciones deban ser declarados invlidos. Por su parte, White estim que en el corazn de la ley referida estaba el inters de combatir a la corrupcin. Por ello, l estim que el propsito principal del otorgamiento y uso de recursos financieros no era la difusin de las ideas ni la compra de influencias y compromisos polticos. Respecto al efecto de esa ley sobre la democracia, White consider que si la sociedad adoptaba la idea de que los representantes populares podan ser comprados, entonces las bases morales de la representacin popular se erosionaran permanentemente. Conforme a lo anterior, formul la siguiente advertencia: The evils of unlimited contributions are sufficiently threatening to warrant restrictions regardless of the limits on the contributors opportunity for effective speech.528 De acuerdo con lo anterior, White valor que el inters gubernamental de suprimir la corrupcin a travs de esta ley era de tal relevancia, que no poda quedar sujeta a cuestionamientos apoyados en la primera enmienda constitucional, y, por tanto, deba ser declarada totalmente vlida. La mayora en la Corte Suprema de ese pas tom en esencia ambos argumentos y asumi una posicin de equilibrio respecto a ellos. De esta forma, por una parte, apoy la lucha contra la corrupcin imponiendo lmites a las contribuciones. Por otra, rechaz aquellos sobre los gastos para evitar una regulacin que limitase una mayor difusin y divulgacin de las ideas
528
Buckley vs. Valeo. 424 U. S. (1976), 260.
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y propuestas de los candidatos. Dos conclusiones se pueden encontrar en la decisin de la Corte Suprema en este juicio, para los propsitos del presente trabajo. Por un lado, que las contribuciones financieras privadas a candidatos y campaas electorales no pueden estar fuera del control pblico, porque ello puede ser daino para la democracia. Por otro, que la difusin y divulgacin de ideas en los medios no puede estar limitada mediante una regulacin. Otro juicio donde se encuentran importantes elementos correspondientes al tema de la regulacin de los medios es Red Lion Broadcasting v. FCC.529 En este juicio se determin que diversas regulaciones en materia de comunicacin a travs de medios electrnicos, incluyendo normas que imponan sobre esos medios el otorgamiento de un tiempo libre a favor de aquellos cuya honestidad o integridad personal hubiese sido atacada durante discusiones de orden pblico por los mismos medios, eran constitucionalmente vlidas. Esta decisin se fund en la premisa de que la primera enmienda constitucional protege a la ciudadana tanto contra abusos del gobierno como de entidades privadas. La Corte Suprema consider que la libertad de expresin de los medios electrnicos no inclua el derecho a cancelar la libertad de expresin de otros. Las palabras utilizadas para formular esta afirmacin fueron contundentes: the freedom of speech of broadcasters does not embrace a right to snuff out the free speech of others.530 Asimismo, precis que ningn medio electrnico de comunicacin tiene un derecho que otorgue la Constitucin para monopolizar una frecuencia en forma tal que se excluya a la ciudadana. Nuevamente las palabras empleadas no dejaron mayor lugar a dudas: no licensee has a constitutional right to monopolize a radio frequency to the exclusion of his fellow citizens.531 Para apoyar esta resolucin, la Corte Suprema cit una conclusin emitida por esa misma instancia en el juicio Associated Press v. United States, en los siguientes trminos: Freedom of the press from governmental interference under the First Amendment does not sanction repression of the freedom by private interests.532 En el juicio Red Lion, la Corte Suprema tambin sostuvo que el derecho del auditorio para escuchar distintos
529 530 531 532
Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. (1969) 367. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 367, 387. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 367, 389. Associated Press vs. United States 326 U. S. 1 (1945) 20.
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puntos de vista u opiniones en conflicto era superior al derecho de las radiodifusoras para ejercer un control editorial sobre su informacin. Las palabras utilizadas al respecto no dejaron tampoco lugar a dudas: It is the right of the viewers and listeners, not the right of the broadcasters, which is paramount.533 Para esa Corte, la primera enmienda no slo tiene el efecto de liberar al individuo de la censura gubernamental mediante algn tipo de regulacin, sino el de crear un pblico bien informado capaz de gobernarse. Por tanto, tambin estaba excluida la censura privada a travs de decisiones de una radiodifusora o aquella que intentara sustentarse en alguna regulacin.534 Posteriormente, en 1974, la Corte Suprema en el juicio Miami Herald vs. Tornillo, se pronunci sobre la validez de una ley estatal que obligaba a los peridicos que hubiesen atacado a algn poltico durante una campaa electoral, a otorgarle un espacio en ese medio para su correspondiente respuesta. Sin hacer alusin a la sentencia dada en el juicio Red Lion, esa Corte determin que la regulacin en cuestin no poda ser aplicable a los peridicos, y, consecuentemente, la declar invlida. Sin embargo, qued sin definicin si tal sustento pudiese cubrir o no a las radiodifusoras. Su razonamiento fue fundado en la interpretacin de la clusula constitucional de proteccin equitativa equal protection clause. En representacin de la mayora, el juez Burger sugiri que la labor editorial de un peridico tiene un derecho. En este sentido, sostuvo que un medio responsable es, sin duda alguna, un objetivo deseable; sin embargo, la responsabilidad de los medios no es un mandato constitucional, y, como muchas otras virtudes, ella no puede ser materia de legislacin.535 El juez White, por su parte, present una argumentacin que ha venido siendo recogida en juicios posteriores. En su opinin, los medios no siempre son precisos en su informacin o incluso responsables de ella, y pueden llegar a presentar debates parciales o en forma injusta sobre cuestiones pblicas. Sin embargo el balance brindado por la primera enmienda respecto a la prensa, es que la sociedad debe tomar el riesgo de que, ocasionalmente, el debate sobre materias vitales no sea completo y que no todas las voces puedan expresarse.536 Por lo que toca a la viabilidad de alguna regulacin en la materia, White seal que la Cor533 534 535 536
Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 390. Red Lion Broadcasting vs. FCC. 395 U. S. 394. Miami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 256. Miami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 260.
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te Suprema nunca ha pensado que la primera enmienda permita a las autoridades pblicas dictar o emitir norma alguna que determine el contenido de las columnas editoriales.537 En una primera impresin, podra verse alguna contradiccin entre la sentencia dada en Red Lion y aquella en Miami Herald. Sin embargo, especialistas en la materia encuentran que ello no es as. Por ejemplo, Lee Bollinger seala que la Corte Suprema fue ampliamente inteligente al lograr un delicado balance entre valores que contienden entre s dentro de los protegidos por la primera enmienda.538 3. Particularidades de la regulacin de medios escritos y electrnicos Si se compara la regulacin a que est sometida la prensa con la que se aplica a los medios de comunicacin electrnica, se encuentran diferencias sustantivas. Al respecto, la interpretacin judicial coincide en hacer una distincin entre la prensa escrita y los medios electrnicos. En ella, los medios electrnicos deben estar sujetos a una regulacin que no incluye necesariamente los mismos elementos sobre los que se construye aquella que rige a los medios escritos. Este hecho ha despertado diversos comentarios tanto en un sentido crtico como a favor de tal distincin. Un argumento central para otorgar un tratamiento regulatorio distinto se basa en la consideracin de que la radio y la televisin tienen una mayor influencia en la induccin y formacin de la opinin pblica, que la que pueden lograr los medios escritos. La cobertura de un auditorio es mucho ms amplia y extensa que la que puede lograr un peridico por muy grande que sea su circulacin. De igual forma, se ha sostenido que los medios electrnicos pueden entrar con mayor facilidad a los hogares, y hacer llegar un mensaje en diversas formas ms persuasivas y sofisticadas. En este orden de ideas, se hace un reconocimiento al poder de la televisin y su fuerte capacidad de influir o formar la opinin pblica.539 Otro argumento para apoyar un tratamiento regulatorio distinto sobre los medios escritos y los medios electrnicos, respectivamente, ha sido exMiami Herald vs. Tornillo. 418 U. S. 261. Bollinger, Lee C., Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation of the Mass Media, Michigan Law Review 75, 1976, p. 27. 539 Como ejemplo del criterio judicial sostenido en este sentido est la decisin de la Corte Suprema de los Estados Unidos FCC vs. Pacifica Foundation 438 US 726 (1978).
537 538
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puesto por Lee Bollinger. Aun cuando este estudioso de la materia parte de la idea de que los medios escritos y los medios electrnicos no tienen una diferencia fundamental como medios de comunicacin masiva, l seala que cada uno de ellos es percibido de manera diferente, a causa del distinto desarrollo histrico que los caracteriza. La prensa tiene una historia ms amplia, y su regulacin se ha ido delineando paulatinamente con el avance de diversas libertades, produciendo en trminos reales una regulacin por dems holgada. En contraste, los medios electrnicos son de una creacin ms reciente, y su desarrollo ha alcanzado una gran velocidad. Ante estos hechos, Bollinger percibe que la sociedad prefiere una reglamentacin que les rija con ms precisin.540 Aquellos a favor de la desregulacin responden que si no hay diferencia entre ambos medios, y que si la reglamentacin de los medios escritos es reducida en cantidad y sustancia hasta el grado de poder decirse que la prensa goza de una desregulacin, entonces lo lgico es que el mismo criterio rija a los medios electrnicos y su reglamentacin. Sobre la diferencia de enfoques para regular a la prensa en forma distinta que a los medios electrnicos, Judith Lichtenberg intenta explicar esta situacin con las siguientes palabras:
That may partly explain why from the beginning government regulation of broadcasting was not seen as trampling freedom of the press. Today, of course, when most people rely heavily on television for the news, no one doubts that the electronic media are a mainstream part of the press. But that leaves us with a dilemma about the proper objects of media regulation.541
La autora contina sealando que independientemente de las similitudes y diferencias entre los medios escritos y electrnicos, la intensin de imponer lmites sobre los mismos deriva de una creencia general en el sentido de que ellos representan un poder real.542 Entre los argumentos que buscan justificar en particular la regulacin o desregulacin de los medios electrnicos se observan dos grandes grupos:
Bollinger, Lee, Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation of the Mass Media, cit. 541 Lichtenberg, Judith, op. cit., p. 2. 542 Ibidem, p. 8.
540
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1) En virtud de que las frecuencias (airwaves) son un recurso pblico, el gobierno o alguna agencia gubernamental debe tener la facultad para otorgar el permiso o licencia, as como las condiciones y caractersticas para ocupar uno de esos espacios. En oposicin a este argumento se presenta principalmente el que sostienen los defensores y promotores del libre mercado. En su opinin, el gobierno debe otorgar los espacios en cuestin sin sujetarlo a condiciones o requisitos. Simplemente debe permitir la libre operacin de esos medios dentro de un mbito de competencia entre ellos en donde sus espacios, operacin y respectivo crecimiento o limitacin estaran determinados por la respuesta del consumidor como radioescucha o televidente, segn fuese el caso, sumado a la compra o no de los propios vendedores/anunciantes de bienes y servicios. Adicionalmente se ha sostenido que el gobierno no puede actuar estableciendo lmites y condicionando la libertad de expresin, que puede lograrse mediante la operacin de los medios electrnicos. Ella se coarta al establecer impedimentos para la libre expresin de esos medios.543 2) Tomando como base el hecho real de que las frecuencias de transmisin para los medios electrnicos no son infinitas o inagotables, sino que ellas son limitadas, se argumenta que es imposible que todo el mundo adquiera un espacio para la operacin de un medio electrnico, una estacin de radio o televisin. En consecuencia, el gobierno debe establecer condiciones razonables para la adquisicin de frecuencias y fijar caractersticas que aseguren un balance en las programaciones ofrecidas que satisfaga el inters y valores de radioescuchas y televidentes.544 En respuesta a este argumento, se seala que la limitacin en la existencia de frecuencias es una creacin artificial del gobierno. Esta no es una limitante real, porque el gobierno abre y reserva el uso de frecuencias para el uso del ejrcito, la polica y otros servicios pblicos. Por tanto, su posicin para negar el ejercicio y cobertura de una libertad para el acceso de una frecuencia resulta infundada. Quienes apoyan esta posicin sostienen en
Coase, R., The Federal Communication Commission, 2 Journal of Law and Economics I, 1959. 544 Este criterio encuentra una expresin judicial en los Estados Unidos en el juicio Lion Broadcasting Co. vs. FCC, en donde se determin que: When there are substantially more individuals who want to broadcast than frequencies to allocate, it is idle to posit an unbridgeable First Amendment right comparable to the right of every individual to speak, write, or publish. 395 U.S. 367, 388 (1969).
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congruencia con un liberalismo econmico, que si las licencias para el establecimiento y operacin de medios electrnicos fuesen adquiridas por las ms altas ofertas econmicas y sus adquirentes tuviesen la libertad de venderlas posteriormente, entonces no habra un exceso en la demanda de frecuencias. De igual forma, se seala que con el avance en la tecnologa de la comunicacin y los recursos ofrecidos por satelites y cable, se ampla el uso de frecuencias. Por tanto, se afirma que es endeble o sin fundamento el argumento de la carencia de las mismas. 4. Normas jurdicas sobre los medios electrnicos Debido al avance tecnolgico en el mbito de la comunicacin y su consecuente cobertura e impacto sobre masas de la sociedad, se hace de la mayor relevancia conocer las bases jurdicas y normas que rigen a ese grupo de medios en diversos pases. La investigacin y anlisis de la legislacin en materia de medios electrnicos en cada pas sera tema propio de un solo libro. Sin embargo, aun cuando sea en forma abreviada, resulta interesante conocer algunas de las principales normas contenidas en las leyes fundamentales y estatutos al respecto, adoptadas en pases que en una forma u otra se les otorga un reconocimiento como democracias. Debido a los lmites de extensin de la presente parte, se han seleccionado cinco pases sobre los que se encuentra una mayor coincidencia sobre su existir como democracias. Ellos son Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania e Italia. A. Estados Unidos En este pas la radio ocupa un primer lugar en el nacimiento de los medios electrnicos de comunicacin. Ella se desarroll durante la dcada de los aos veinte de manera anrquica. Hasta 1927, la radio comienza a regularse en forma comprensiva, a travs de un estatuto denominado The Radio Act 1927. Este estatuto estableci una instancia denominada Federal Radio Comision, con autoridad para otorgar licencias destinadas a la operacin de estaciones de radio en una determinada frecuencia. La duracin de la licencia en cuestin era de tres aos. La reglamentacin en materia de anuncios o contenido de programa fue mnima. En un inicio, las licencias fueron otorgadas slo a estaciones locales. Sin embargo, el pro-
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ceso de formacin de cadenas nacionales era un hecho. Como ejemplos pueden encontrarse a la National Broadcasting Company NBC y a la Columbia Broadcasting System CBS. Ms tarde se formaron otras instancias y agencias gubernamentales relacionadas con la radio. Entre ellas destaca de manera sobresaliente la Federal Communications Comisin FCC, la cual en 1941 emiti un reglamento para normar las cadenas de radiodifusoras, que se denomin Chain Broadcasting Rules. En este documento se prohiba la exclusividad de vnculos entre estaciones de radio y una cadena radiodifusora. La validez de esta norma fue puesta bajo la consideracin de la Corte Suprema, misma que dictamin que ella no interfera con la libertad del poseedor de la licencia para establecer sus programas radiofnicos y, por tanto, no era violatoria de la primera enmienda constitucional. Esta norma haba sido prevista para regular estaciones locales, y su alcance sobre cadenas nacionales era mnimo e indirecto. La FCC fue facultada para asignar frecuencias en reas particulares, para establecer la naturaleza del servicio que debera ser prestado por los diferentes tipos de estacin y para reglamentar sobre la aplicacin de las licencias. La nica gua base para normar el ejercicio de las amplias facultades otorgadas a la FCC fue el inters pblico, la conveniencia y la necesidad. Conforme a ella, la FCC en diversos momentos procedi a establecer reglas generales sobre el contenido de los programas, lmites en la acumulacin de licencias y la relacin de intereses entre la prensa y la radio, as como sobre caractersticas o condiciones de los anuncios. Posteriormente, en 1949, se promulg un conjunto de reglas conocidas como Fairness Doctrine. A travs de ellas se permita al licenciatario realizar una tarea de editorializacin, pero a la vez se le requera dedicar cierto tiempo a la discusin de tpicos de importancia y presentar opiniones opuestas sobre los temas en debate. La Fairness Doctrine fue sometida a la opinin de la Corte Suprema, misma que le otorg su apoyo fundndose en el razonamiento de que las radiodifusoras tienen un privilegio informativo que deben ejercer en el inters del pblico.545 De 1967 a 1970 los medios electrnicos tuvieron la intervencin de una instancia denominada Corporation for Public Broadcasting CPB.546 Esta instancia encontr su financiamiento a travs de recursos otorgados
545 546
Red Lion Broadcasting Co. vs. FCC. 395 U.S. 367 (1969). Kellner, D., Television and the crisis of Democracy, Oxford, 1990, pp. 201-207.
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anualmente por el Congreso, lo cual la hizo vulnerable a presiones polticas. Hoy en da los medios electrnicos, privados o pblicos, tienen la libertad de editorializar sus programas.547 A finales de la dcada de los aos setenta, la idea de someter a los medios electrnicos a un marco de regulaciones cambi radicalmente. Diversas voces se alzaron para argumentar que las restricciones o condicionamientos en la programacin de los medios electrnicos eran contrarios a la primera enmienda constitucional. Asimismo, sostuvieron que todo ello tena un efecto negativo en trminos de productividad, y que los licenciatarios deban gozar de los mismos derechos que los propietarios y editores de medios escritos.548 En consecuencia, esos requisitos y condicionamientos establecidos para la presentacin de programas de noticias y cuestiones polticas de actualidad, as como restricciones sobre anuncios y publicidad, fueron desechados. Ms tarde, en 1987, la denominada Fairness Doctrine fue invalidada. Los ltimos hechos descritos muestran la visin prevaleciente hace ms de treinta aos, donde destaca el rechazo a la regulacin de los medios electrnicos y un continuo proceso de desregularizacin de ellos. B. Gran Bretaa Las premisas sobre las que se estructur la regulacin de la radio y el rgano regulador correspondiente denominado British Broadcasting Company BBC, fueron establecidas en los dictmenes de dos comits gubernamentales. El primero de ellos, denominado Sykes Committee, elaborado en 1923, consider que la supervisin de la radio por el Estado era esencial en virtud de su influencia sobre la opinin pblica. Sin embargo, rechaz que la operacin de este medio de comunicacin cayese en las manos del Estado. Asimismo, se opuso al ejercicio de una censura y estim conveniente que una agencia gubernamental denominada Postmaster-General estuviese facultada para permitir el establecimiento de estaciones de radio privadas.549 El Sykes Committee no vio de manera positiva la particiFCC vs. League of Women Voters of California. 468 US 384 (1984). Vase Fowler, M. S. y Brenner, D. L., A Marketplace Approach to Broadcast Regulation, Texas Law Review 60, 207, 1981. 549 Sykes Committee on Broadcasting (923) Cmnd. La historia de los medios electrnicos en la Gran Bretaa se encuentra contenida en el trabajo integrado por cuatro vol547 548
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pacin de la publicidad en la emisin radiofnica. En cambio, estuvo dispuesto a permitir el financiamiento de programas mediante la figura del patrocinio. Por otra parte, en 1925 el dictamen presentado por otro comit denominado Crawford Committee tuvo una mayor influencia en la configuracin del marco regulatorio que debera desarrollarse para la radiofona britnica. Este Comit consider que la radio debera ser monopolio del Estado. Asimismo, propuso la configuracin de la referida BBC. Esta instancia tom vida y estuvo regulada a travs de un mandato real denominado Royal Charter, donde se especificaba su condicin especial como institucin y su independencia del escrutinio determinado subjetivamente por los miembros de la representacin popular legislativa, es decir, la denominada House of Commons. El primer estatuto fue autorizado para tener una vigencia de diez aos a partir del 1o. de enero de 1927.550 Esa Royal Charter ha sido sujeta a diversas modificaciones, en distintos momentos. Ella contina siendo el principal documento regulador, donde se establecen los derechos y obligaciones de la BBC y su cuerpo directivo Board of Governors, as como los trminos y condiciones para la eleccin de los comits asesores, denominados Advisory Committees. Dentro de las diversas regulaciones que rigen a los medios en la Gran Bretaa, ocupa un lugar de especial importancia la denominada License and Agreement between the BBC and the National Heritage Secretary. Por medio de este instrumento se prohbe a la BBC expresar sus opiniones sobre cuestiones y tpicos de relevancia poltica y social, y le impide recibir ingresos provenientes del patrocinio comercial y de anunciantes. Asimismo, otorga facultades para impedir la transmisin y entrevistas sobre ciertos tpicos, lo cual en trminos prcticos ha sido aplicado en programas donde se expresa un apoyo a organizaciones terroristas irlandesas. Como regla general se encuentra que el monopolio de la BBC fue aceptado por la sociedad britnica. Este hecho qued reflejado en el dictamen de la mayora de los miembros integrantes del denominado Beveridge Committee, a travs de su anlisis de las polticas en medios electrnicos entre 1949 y 1951. Sin embargo, como excepcin a la regla, hubo una nota de disentimiento con la mayora elaborada por el representante popular MP
menes en la obra de Briggs, A., The History of Broadcasting in the United Kingdom, Oxford, 1961-1979, vols. I, II, III y IV. 550 Crawford Committee on Broadcasting (1925) Cmnd. 2599.
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Selwyn Lloyd, quien propuso el establecimiento de la comunicacin electrnica de manera comercial. En su opinin, un monopolio pblico o privado era peligroso. Posteriormente, en 1951, el gobierno conservador decidi establecer el funcionamiento de la televisin de manera comercial, pero no avanz en ese sentido respecto a la radio. En 1954 se adopt un acta para normar a la televisin comercial referida como The Television Act, misma que estableci una autoridad sobre esa materia, a la que se le denomin The Independent Television Authority ITA. Entre sus funciones estuvo la de celebrar contratos con empresas comerciales para la difusin de programas que respondan a esos intereses. Posteriormente, en 1962, con base en el dictamen formulado por el Pilkington Committee Report, el ITA recibi una ampliacin de sus facultades a efecto de asegurar una mejora en la calidad de las programaciones.551 Ms tarde, a travs del ordenamiento Television Act 1963, la obligacin impuesta sobre la BBC de difundir como un servicio pblico a la educacin, la informacin y el entretenimiento, fue aplicada a la televisin comercial.552 En trminos generales, por lo que toca a la televisin, estas fueron las bases principales que siguieron rigindole por aproximadamente 23 aos. Con base en el reporte del Peacok Committee en 1986, cuyo objetivo original fue el de examinar si la BBC debera someterse a aceptar anuncios comerciales, se introdujeron reformas de relevancia a la regulacin aplicable a ese medio electrnico. El comit referido, aun cuando rechaz el propsito de la entonces primera ministra, Margaret Thatcher, de abrir la televisin a la publicidad comercial, se pronunci por la desregulacin tanto de la televisin como de la radio. Asimismo, propuso el otorgamiento de franquicias para el establecimiento de canales de televisin comercial al mejor postor.553 Tales propuestas fueron aceptadas por el gobierno y dieron lugar a la aprobacin y establecimiento de la correspondiente normativa a finales de 1989.554 En lo que toca de manera particular a la radio, una nota de importancia fue el establecimiento de la operacin de estaciones de forma comercial a nivel local, reguladas a travs de la denominada Independent Broadcasting Authority-IBA.
Pilkington Committee Report (962), Cmnd. 1753. Television Act 1863, section 2 (1) (a). Peacock Committee on Financing the BBC (1986), Cmnd. 9824. White Paper, Broadcasting in the 90s: Competition, Choice and Quality, Cm. 517, 1988.
551 552 553 554
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Dentro del mbito regulatorio de los medios electrnicos en la Gran Bretaa est como un documento de ms reciente creacin la denominada The Broadcasting Act l990. La principal rea de su regulacin se vierte en la reorganizacin de los medios electrnicos privados, y slo hace referencia a algunas materias de la BBC en forma tal, que su contenido se considera reducido y sin mayor relevancia. Este estatuto en cuestin sustituy a la referida IBA, por otro cuerpo regulador referido como The Independent Television Commission ITC, el cual tiene entre sus principales facultades las de otorgar licencias de televisin y la aplicacin de sanciones en casos de violacin a la normativa que rige las condiciones de su funcionamiento. Asimismo, este instrumento establece la instancia denominada Radio Authority, con facultades similares a la ITC, pero sobre la radio, incluyendo por primera vez el otorgamiento de licencias para estaciones nacionales de radiocomerciales. C. Francia Desde un inicio de la regulacin de la radio se estableci el otorgamiento de licencias tanto para la operacin pblica como privada de este medio. Su control se ejerci por el Estado a travs del Ministerio de Correos, Telgrafo y Telfono. Al inicio de la Segunda Guerra Mundial, las estaciones privadas fueron cerradas, y posteriormente sus respectivas licencias revocadas. De 1945 a 1982 los medios electrnicos fueron monopolio del Estado. A lo largo de este periodo se present como una notoria caracterstica el firme control sobre la difusin.555 En lo tocante a la televisin, este medio estuvo bajo la responsabilidad de la agencia gubernamental denominada Radiodiffusion Tlvision Franaise RTF, dependiente del Ministerio de Informacin. Ello qued formalmente sancionado a travs de un ordenamiento emitido el 4 de febrero de 1959, que dejaba jurdicamente establecido el control gubernamental a travs de la RTF, encabezada por un director general, sin un consejo de administracin. Posteriormente, el 27 de junio de 1964 se aprob una ley que cre una nueva agencia responsable de los medios electrnicos, a la que se llam Office de la Radiodiffusion-tlvision Franaise ORTF. El monopolio del Estado sigui vigente, pero ahora bajo la direccin de un consejo de
555 Thomas, R., Broadcasting and Democracy in France, Bradford, 1976, pp. 126-135.
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administracin y un director general. En 1968 se abri la oportunidad para la publicidad a travs de esos medios.556 En 1972, nuevas normas reafirmaron el monopolio estatal, pero establecieron el derecho del ciudadano de respuesta a los medios por informacin o comentarios emitidos y, asimismo, estableci regulaciones respecto a la publicidad en esos medios electrnicos. Por otra parte, impuso limitaciones al derecho de huelga de los periodistas y de otros empleados de esos medios, bajo el argumento de que se deba asegurar la continuidad del servicio de tales medios en condiciones de conflictos laborales. En 1974 se aprobaron nuevas disposiciones que trajeron consigo la desaparicin de la ORTF y la creacin de siete instituciones separadas cada una con su propia administracin y estructura.557 Ellas fueron tres compaas de canales de televisin, una de radio, una de produccin de programas de televisin, otra para las cadenas de medios y un instituto llamado Institute National de lAudiovisuel. Durante las dcadas de los sesenta y setenta hubo diversos intentos de establecer medios electrnicos privados, pero ello no tuvo xito. Sin embargo, a travs de estaciones radiofnicas y de un par de estaciones de televisin ubicadas fuera del territorio francs, especficamente en Mnaco y Andorra, fue posible la transmisin a travs de medios electrnicos privados.558 La posibilidad tcnica de transmisin radiofnica y televisiva privadas, unida a la presencia de numerosas opiniones que destacaban las ventajas logradas en otros pases por haber adoptado la operacin de medios electrnicos privados, fortaleci la accin de un frente que demandaba acabar con el monopolio estatal sobre tales medios. Sin embargo, la interpretacin judicial encontr elementos que actuaron en un sentido contrario. Por ejemplo, el 27 de agosto de 1978, el Consejo Constitucional reafirm en una de sus decisiones la constitucionalidad del monopolio del Estado sobre los medios electrnicos.559 Ms tarde, el gobierno socialista de Miterrand, electo en 1981, vio favorablemente la liberalizacin de los medios de comunicacin electrnica. Como consecuencia, el 29 de julio de 1982 se adopt una ley que para diversos analistas marca el punto de partida de la modernizacin jurdica en materia de medios electrnicos. En este ordenamiento, desde su artculo
556 557 558 559
Ibidem, pp. 30-32. Thomas, R., op. cit., captulo 2. Ibidem, pp. 213-215. Decisin 78-96, 1978. Rec. 1978, 29.
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1o., se estableci que la comunicacin audiovisual es libre. El siguiente artculo dispuso que la ciudadana tuviera el derecho de gozar de un sistema de medios electrnicos libre y plural. Sin embargo, los artculos 78 y 79, respectivamente, sealaron que el establecimiento de una estacin estaba sujeto a la autorizacin previa del gobierno, o que en el caso del servicio de una televisora nacional estaba sometido al previo otorgamiento de una concesin. En esta misma ley se incorporaron disposiciones dirigidas a lograr un equilibrio entre el derecho de expresin y el respeto a otros derechos ciudadanos, as como a la preservacin del pluralismo en la expresin de opiniones. Por otra parte, se estableci la integracin de un rgano supervisor superior, cuya principal responsabilidad fue garantizar la independencia del sistema pblico de medios electrnicos, con especial atencin en la operacin del pluralismo y la imparcialidad.560 Posteriormente, la Ley del 13 de diciembre de 1985 adopt normas ms especficas para el establecimiento de canales de televisin privada a nivel nacional y local. En 1986, el gobierno de Chirac determin tomar medidas para adoptar una legislacin que permitiese una mayor liberalizacin de los medios electrnicos. Con este propsito se adopt una nueva ley en septiembre de 1986. Entre sus principales disposiciones estuvo la privatizacin del canal pblico de televisin conocido como TF1, lo cual trajo reacciones sociales adversas, entre las que se encontr la huelga del personal de esa televisora y manifestaciones pblicas. Esa ley sustituy al anterior rgano supervisor superior por otra autoridad, a la que denomin Commission Nationale de la Communication et des Liberts CNCL, con facultades ms amplias que su antecesora en materia de medios electrnicos y telecomunicacin. Asimismo, se le facult para otorgar licencias para canales de radio y televisin tanto canales terrestres como satelitales y respecto a compaas de cable. Este rgano cont de igual forma con una amplia discrecionalidad para establecer las obligaciones que deban cumplir los licenciatarios en sus programas. Esta ley fue impugnada por la oposicin ante el Consejo Constitucional, mismo que determin como inconstitucionales algunas de las normas contenidas en la ley en cuestin. El 18 de septiembre de 1986 ese rgano judicial encontr que en ciertos casos no se aseguraba un pluralismo, y que el acceso a conocer diversos puntos de vista era indispensable para hacer efectiva la garanta de libertad de expresin establecida en la Declaracin de los Derechos del Hombre.
560
Artculos 12 al 26.
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Por otra parte, el Consejo Constitucional no encontr limitacin legal alguna para impedir la privatizacin de la televisin. En su opinin, el Parlamento tena la facultad de determinar la estructura adecuada que rigiera a los medios electrnicos tomando en consideracin invariablemente la libertad de comunicacin y otras garantas constitucionales, que quedaban bajo la proteccin del propio artculo 1o. de la ley de referencia.561 Bajo la administracin gubernamental de Rocard, la legislacin en materia de medios electrnicos no sufri cambios sustantivos. A travs de la ley del 17 de enero de 1989 se sustituy a la CNCL por otro rgano denominado Conseil Suprieur de lAudiovisuel CSA, con facultades ms acotadas que su antecesor para el otorgamiento de licencias y regulacin de ciertas materias. En contraste, se le dotaron facultades ms amplias para aplicar una gama de sanciones en caso de que los licenciatarios violaran condiciones conforme a las cuales se les hubiesen otorgado las mismas. El Consejo Constitucional estim que las reformas referidas eran vlidas constitucionalmente, y que de ninguna forma violaban el artculo 11 de la Declaracin de los Derechos del Hombre.562 Posteriores regulaciones no han tocado significativamente la sustancia de la liberalizacin de los medios electrnicos en Francia. D. Alemania La regulacin de la radio originalmente fue competencia local, y no federal. Con motivo de la conclusin de la Segunda Guerra Mundial, en 1945 las fuerzas aliadas dejaron la supervisin y facultades sobre los medios electrnicos a los comandantes de zonas. Este hecho produjo una operacin y regulaciones que reflejaron distintas concepciones en las zonas bajo control norteamericano, francs o ingls, respectivamente.563 En 1950 se encontraban establecidas nueve estaciones radiofnicas pblicas regionales, cada una con distinto alcance y cobertura territorial. Estas estaciones se dividan en dos amplios grupos de organizacin. Siete de ellas seguan un modelo que se refera como corporativo, y las otras dos, el modelo que se identificaba como parlamentario. En el primer caso, la organizacin estaba dirigida por un consejo de radiodifusin Rundfun561 562 563
Decisin 86-217. 1986. Rec. 1986, 141. Decisin 88-248. 1989. Rec. 1989, 18. Williams, A., Broadcasting and Democracy in Germany, Bradford, 1976.
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krat, integrado por representantes de grupos sociales tales como sindicatos, cmaras de comercio, iglesias, organizaciones de mujeres, as como por representantes del gobierno y de los partidos polticos. En el segundo caso, su cuerpo directivo estaba integrado por miembros electos por los parlamentos locales; un amplio nmero de los designados eran a su vez miembros del parlamento en cuestin. Asimismo, haba una representacin partidista, con base en la fuerza propia que cada uno de los partidos representara. En ese mismo ao, las corporaciones estatales radiodifusoras integraron una asociacin, a travs de la cual se logr constituir el primer canal pblico de televisin alemana la asociacin referida fue la Arbeitsgemeinschaft der ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschllans-ARD. Al finalizar la dcada de los aos cincuenta se presentaron intentos de establecer un canal comercial nacional bajo el control del gobierno federal. Tanto el gobierno federal como diversos intereses comerciales apoyaron este proyecto.564 Sin embargo, la Ley Fundamental alemana de 1949 estableca dos preceptos en particular que lo impedan. Por una parte, el artculo 30 dispona que el ejercicio de los poderes gubernamentales y el ejercicio de las funciones de gobierno fueran facultad de las entidades federativas Lnders, en tanto que la Constitucin no lo estableciese de otra forma. Es decir, los estados tenan la facultad legislativa sobre una materia, salvo que la propia Constitucin le otorgase expresamente al Congreso federal una jurisdiccin exclusiva o concurrente. Por otra parte, el artculo 5o., clusula 1, estableca que cada ciudadano tendra el derecho de expresar y difundir libremente su opinin, ya fuese de manera verbal, escrita o grfica, as como de informarse libremente a travs de fuentes generalmente accesibles. Asimismo, estableca que la libertad de prensa y de informar a travs medios electrnicos y pelculas estaban garantizados, y que no habra censura. La intencin de establecer un canal comercial nacional por la administracin de Adenauer fue enfrentada por cuatro estados gobernados por la oposicin, ante la Corte Federal Constitucional. Este rgano judicial sostuvo que el establecimiento de dicho canal violaba los artculos 5o. y 30 de la Constitucin. Un punto crucial en el razonamiento judicial fue el que los medios electrnicos, privados o pblicos, no podan estar dominados por fuerzas o intereses del gobierno o comerciales, y deberan estar abiertos
564
Ibidem, pp. 120-137.
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para la transmisin plural de opiniones.565 A este juicio se le denomin el primer juicio sobre televisin.566 A finales de 1961, bajo un tratado denominado Staatsvertrag, los estados integrantes de la federacin alemana acordaron establecer un segundo canal pblico de televisin. Posteriormente, y de manera paulatina, durante el resto de la dcada de los sesenta se introdujo un tercer canal pblico de televisin. A finales de la dcada de los setenta se adoptaron algunas leyes que permitieron la operacin de medios electrnicos privados de manera experimental y por un periodo limitado de tiempo. Una de esas leyes, denominada Saarland, fue cuestionada ante la Corte Constitucional, la cual determin que la transmisin mediante medios electrnicos privados era compatible con el artculo 5o. de la Constitucin, siempre y cuando estuviese debidamente regulado.567 En 1982, el gobierno demcrata cristiano realiz una relevante promocin federal en apoyo a los medios electrnicos privados. Diversos estados elaboraron leyes en ese sentido a mediados de los aos ochenta. Miembros de la oposicin en el Congreso Federal impugnaron la constitucionalidad de esas leyes. La impugnacin de una de estas leyes ante la Corte Constitucional brind la oportunidad a esa instancia judicial para pronunciarse sobre la relacin entre los medios electrnicos pblicos y los privados. En su opinin, las principales funciones de los medios electrnicos de servicio pblico eran responsabilidad de las instituciones pblicas. Los medios electrnicos privados deban estar sujetos a menos restricciones programticas, porque de lo contrario se pona en riesgo su sobrevivencia.568 Esta opinin judicial se complement posteriormente a travs de dos sentencias de la Corte Constitucional, conocidas como el quinto y sexto juicios de televisin, donde se estableci que la Constitucin no impona un mtodo en particular para organizar a los medios electrnicos. Una ley puede prever la cooperacin entre medios electrnicos pblicos y privados como frmula para brindar recursos financieros al primero. Lo que es sustantivamente relevante, es que los medios electrnicos pblicos sean capaces de cumplir con sus responsabilidades bsicas de ofrecer a la sociedad una amplia gama de programas.569
12 BverfGE 205 (1961). Para un amplio anlisis sobre este juicio, vase Barendt, Eric M., The Influence of the German and Italian Constitutional Courts on their National Broadcasting System, Public Law, 93, 1991, pp. 98-100. 567 57 BverfGE 295 (1981), conocido como el Tercer juicio de televisin. 568 73 BverfGE 118 (1986), conocido como el Cuarto juicio de televisin. 569 74 BverfGE 297 (1987) y 83 BverfGE 238 (1991), respectivamente.
565 566
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Bajo el tratado de unin entre la Alemania del Este y del Oeste, los medios electrnicos se han venido rigiendo por las bases e interpretaciones que haban tenido lugar en Alemania del Oeste. La fuente principal de financiamiento de la televisin pblica alemana es a travs del pago de una licencia por el poseedor de un aparato de radio o de televisin. La publicidad representa una aportacin reducida, y su difusin est sujeta a diversas limitaciones. E. Italia En 1924, el gobierno fascista otorg a una empresa privada la licencia exclusiva sobre la radio. Sus programas estuvieron bajo una estrecha vigilancia gubernamental. A partir de 1944, ese monopolio recay en la denominada Radio Audizioni Italia RAI. En 1952 fue rebautizada como RAI-Radiotelevisione Italiana, que mantiene la concesin para la transmisin electrnica de la radio y la televisin pblica. Por ley, esta empresa es privada, aunque la mayora de las acciones han sido propiedad de una empresa estatal la cual recientemente fue privatizada. La Sociedad Italiana de Autores y Editores posee el 1% de las acciones de la RAI. Despus de la Segunda Guerra Mundial, los medios electrnicos fueron regulados mediante un estatuto aprobado en 1947, mismo que estableca una comisin parlamentaria para asegurar la independencia poltica de la RAI. Sin embargo, esa comisin careci de facultades ejecutivas, y no fue vista como un rgano eficaz para garantizar la libertad de los medios radiofnicos. Desde la conclusin de la Segunda Guerra Mundial, la radio, y posteriormente la televisin, estuvieron en trminos prcticos bajo el control de los demcrata-cristianos. En el ejercicio del poder gubernamental, a travs del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones se neg el otorgamiento de licencias para el establecimiento de estaciones privadas. La Constitucin italiana, promulgada a fines de 1947, no hizo referencia especfica a los medios electrnicos. Sin embargo, diversas normas sirvieron de base para su regulacin.570 Por ejemplo, el artculo 21, inciso 1, de esa carta fundamental, estableci que cada individuo tiene el derecho de expresarse libremente de manera verbal, escrita o a travs de cualquier otro medio. El artculo 41 previ la libertad de las empresas privadas econmi570 Barendt, Eric M., The Influence of the German and Italian Constitutional Courts on their National Broadcasting Systems, cit., pp. 107 y 108.
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cas de ser conducidas de conformidad con la utilidad social y de forma que no afectase la seguridad, libertad y dignidad humana. Intereses dirigidos al establecimiento de estaciones privadas comerciales consideraron los anteriores artculos como premisas que daban sustento a su objetivo. De igual forma, la RAI consider que el artculo 43 constitucional garantizaba el monopolio del cual gozaba, en virtud de que dicho precepto contemplaba la existencia de leyes a travs de las cuales se poda otorgar o expropiar mediante compensacin o las estaciones de medios electrnicos para las funciones del Estado relacionadas con servicios pblicos bsicos y de inters pblico. Las diversas partes trajeron ante la Corte Constitucional sus argumentos. En su decisin, ese rgano judicial sostuvo la validez del monopolio de la RAI, y neg que los referidos artculos 21, inciso 1, y 41, significaran un sustento para establecer estaciones privadas de radio y televisin. La Corte Constitucional tambin sostuvo que en virtud de la carencia de frecuencias en los medios electrnicos, el monopolio de la RAI era algo natural. Asimismo, indic que un sistema pblico era la mejor frmula de asegurar el acceso a la radio y a la televisin, por todos los grupos polticos y sociales importantes.571 En 1974, la Corte Constitucional hizo sealamientos que brindaron un mayor abundamiento sobre los puntos referidos con antelacin. De esta forma, se seal que los medios electrnicos brindaban un servicio esencial en una sociedad democrtica. En consecuencia, era absolutamente legtimo el que una institucin pblica tuviese reservadas diversas facultades para establecer y supervisar el cumplimiento de condiciones para alcanzar los objetivos en cuestin. En particular, la radio y la televisin deberan estar bajo el control parlamentario, y no del Poder Ejecutivo, para asegurar su independencia. De igual forma, se deberan establecer reglas para garantizar el acceso a los medios electrnicos de grupos polticos y sociales significativos. En la medida en que las leyes no reunieran las caractersticas y condiciones anteriores, esas leyes deban ser declaradas invlidas.572 En abril de 1975 el Parlamento italiano promulg una ley que estableci las bases legales para la regulacin de los medios electrnicos pblicos.573 A travs de ella se fortalecieron las facultades de la Comisin Parlamentaria, atribuyndosele un poder de supervisin general, y con fa571 572 573
Decisin 59/1960 (1960), Giurisprudenza Costituzionale, 759. Decisin 225/1974 (1974), Giurisprudenza Costituzionale, 1775. Legge 103, 1975.
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cultades para establecer las bases normativas de la objetividad que deba guardarse en los programas, as como para designar a los miembros del Consejo de Administracin de la RAI. Otra de sus funciones sustantivas fue la de responder y determinar el otorgamiento respectivo, a las solicitudes de accesos a programas en medios electrnicos. La Ley de 1975 tambin contiene normas respecto al financiamiento de medios electrnicos pblicos, a travs del pago obligatorio de una licencia y de un apoyo subsidiario proveniente del pago por anuncios publicitarios. Sin embargo, se impusieron lmites estrictos sobre el tiempo en que poda tener cabida el anuncio comercial en esos medios. En cierta forma, de manera paralela a la formacin y aprobacin de esta Ley de 1975, los principales partidos que conformaron la coalicin gubernamental el DemcrataCristiano y el Socialista acordaron de manera privada sobre una distribucin de los canales de radio y televisin: RAI-1 y una estacin de radio para el primero de los partidos mencionados; RAI-2 y dos estaciones de radio para el segundo partido.574 En 1977 se estableci un tercer canal de televisin, que en cierta medida estuvo bajo el predominio del Partido Comunista y posteriormente Partido de la Izquierda Democrtica. En trminos prcticos, le corresponda a cada partido designar al director de la estacin bajo su fdula, y la programacin de cada estacin quedaba sujeta en gran medida a las directrices de cada partido. Por lo que toca al aspecto judicial, la Corte Constitucional formul una de las ms importantes contribuciones sobre la regulacin de los medios electrnicos en 1976, un ao despus de la aprobacin de la Ley de 1975 y el acuerdo privado entre partidos polticos a que se hizo referencia con antelacin. El tema de discusin fue la legalidad de la operacin sin licencia, de estaciones locales de televisin. La Corte Constitucional aprovech esa oportunidad para sostener la validez de la operacin de la RAI a nivel nacional, pero por lo que toca al monopolio de medios electrnicos a nivel local lo declar inconstitucional. La Corte Constitucional seal, sin dejar lugar a dudas, que la ley admite la existencia de medios electrnicos privados pero slo a nivel local.575 El efecto inmediato fue la creacin de numerosas estaciones locales, que trajeron un caos en la operacin de frecuen574 Sassoon, D., Italy: The Advent of Private Broadcasting, en Kuhn, R. (ed.), The Politics of Broadcasting, Londres, 1985, pp. 122 y 126-132. 575 Decision 202/1976 (1976), Giurisprudenza Costituzionale, 1267.
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cias, misma que continu persistiendo de alguna manera a falta de un acuerdo entre los partidos polticos sobre las medidas a seguir. En 1981, nuevamente la Corte Constitucional Italiana reafirm la constitucionalidad del monopolio nacional concedido a la RAI.576 Sin embargo, la evolucin misma de los medios electrnicos y la presencia de intereses particulares buscando su expansin y liberalizacin dieron pauta a expresiones demandando una regulacin ms comprensiva. Para algunos, cualquier legislacin al respecto debera tener como base fundamental normas que impidan monopolios y salvaguarden la pluralidad de ideas y expresin de las mismas. En 1990, bajo el gobierno de Andreotti se promulg una ley denominada Legge Mammi, en referencia al nombre del ministro de Correos. En ella se estableci un sistema para el otorgamiento de licencias para la radio y televisin privadas. Asimismo, estableci un conjunto de condiciones en materia de anuncios comerciales, e impuso algunas obligaciones sobre la programacin. En ltimas fechas se han presentado ante la Corte Constitucional cuestiones relativas a la forma en que esa ley impide la formacin de monopolios, pero a la vez permite la propiedad de medios de comunicacin a travs de una figura que podra semejarse a un tipo de coasociacin cruzada de medios. La realidad poltica de Italia puede sugerir que la regulacin de los medios electrnicos seguir siendo una materia de enormes controversias. III. DECISIONES JUDICIALES SOBRE COMUNICACIN
POLTICA EN MEDIOS ELECTRNICOS
Nuevamente, en virtud de la extensin de este tema y de las limitaciones propias del presente trabajo, se hace necesario concentrar este anlisis sobre unos cuantos pases. Con base en el criterio adoptado en la parte anterior, se estudian los casos de Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania e Italia. Cada uno de los cinco pases seleccionados tiene sus propias particularidades. Por principio, se encuentran de inmediato las siguientes. En Alemania, el Poder Judicial ha jugado un importante papel en el establecimiento de los principios bsicos para regular la asignacin de tiempos, horarios y
576
Decision 148/1981 (1981), Giurisprudenza Costituzionale, 1379.
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espacios para la publicidad partidista en los medios electrnicos de comunicacin. En Francia e Italia, las bases han sido establecidas principalmente a travs de leyes aprobadas por el Poder Legislativo. En la Gran Bretaa, la regulacin de esta materia ha sido una cuestin total de convencin constitucional.577 Ms especficamente se encuentran las siguientes caractersticas. Por lo que toca a la publicidad poltica, la cual requiere de grandes recursos econmicos tanto para su elaboracin, pero en especial para su transmisin en los medios, destaca que en los Estados Unidos ella es por dems ampliamente utilizada. En este pas, la Corte Suprema de Justicia ha sido de la opinin de que el establecimiento de lmites en los gastos de publicidad poltica de campaa es violatorio de la primera enmienda constitucional.578 En la Gran Bretaa, la publicidad poltica en los medios electrnicos est prohibida por ley.579 Este criterio se funda en que de esta forma se evita que partidos polticos con ms fuerza y mayores apoyos financieros tengan ms amplia presencia y difusin que los partidos minoritarios o de reciente creacin. En Francia, su Consejo Constitucional se ha pronunciado por la imposicin de lmites en la duracin y costos de tal publicidad poltica, con el propsito de que los partidos minoritarios y con menores recursos no sean rebasados dramticamente por otros con ms recursos para ejercer el financiamiento de publicidad de este tipo. El Consejo Constitucional francs apoy la validez de la Ley de 1986, cuyo artculo 14 originalmente permita los anuncios de partidos polticos fuera de campaas electorales. En esa oportunidad se seal que el principio de equidad no se afectaba por el hecho de que los partidos polticos efectuaran campaas de publicidad fuera de procesos electorales, siempre y cuando no se rebasaran los lmites impuestos al respecto.580 Tomando como base que en una campaa electoral democrtica los partidos polticos deben tener acceso a los medios de comunicacin, resulta conveniente conocer en qu forma este elemento opera en los pases que se
577 En la denominada The Broadcasting Act 1990, en las secciones 36 y 107, se requiere que la televisin terrestre independiente y los servicios de radio nacionales transmitan anuncios polticos partidistas. 578 Buckley vs. Valeo 424 US 1 (1976). 579 As lo establece la denominada The Broadcasting Act 1990, en la seccin 8 (2) (a). 580 Decisin 8886-217, del 18 de septiembre de 1986, Rec 1986, 141; posteriormente, la Ley del 30 del septiembre de 1986 reform el artculo 14 y prohibi esa publicidad poltica.
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vienen analizando. Al respecto, se encuentra que slo en Alemania el Poder Judicial ha formulado ciertos principios constitucionales. En Francia, esta materia se encuentra normada por ley. De esta forma, en la Ley de 1986, como en la anterior de 1982, se estableci que las estaciones de medios electrnicos podan transmitir anuncios electorales. En un documento titulado Cahiers des Charles se precisan las obligaciones correspondientes. De acuerdo con la Ley del 30 de septiembre de 1986, el rgano denominado Conseil Suprieur de lAudiovisuel CSA tiene la facultad de establecer reglas administrativas al respecto.581 Este mismo rgano est facultado para que a travs de recomendaciones regule los anuncios polticos electorales en los canales privados.582 Por lo que toca a los Estados Unidos, se cuenta con una ley llamada The United States Communications Act, reformada en 1971. En ella se otorga a todo candidato federal, tanto el derecho a un libre acceso razonable como para comprar espacios de anuncios polticos en estaciones de medios electrnicos.583 De hecho, el acceso est garantizado a travs de las facultades de la FCC, mediante las cuales puede retirar el otorgamiento de una licencia si encuentra que el licenciatario, de manera intencionada o repetidamente, incumple el mandato en cuestin. La Corte Suprema ha considerado, asimismo, que los medios de comunicacin electrnicos deben ajustarse en la medida de las posibilidades, a las necesidades de los candidatos. Por otra parte, tambin ha sealado que los candidatos no tienen derecho a un tiempo libre al aire, aun y cuando sea para equilibrar los anuncios pagados por sus rivales con mayores apoyos financieros publicitarios en los medios electrnicos.584 Un sistema legal puede prever el derecho a un trato justo y equitativo para la transmisin de publicidad poltica y electoral. Sin embargo, su implementacin no siempre resulta sencilla. La jurisprudencia de la Corte Constitucional alemana brinda amplias consideraciones al respecto. En
Artculo 16 (1). Ley del 30 de septiembre de 1986, artculo 16 (2). Respecto a esta previsin, la Corte Suprema determin en el juicio Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy II) 636 F. 2d. 432 (1980), que la reforma en cuestin no estableca un derecho de tiempo libre para contestar a los anuncios publicitarios de los candidatos o partidos oponentes. En el juicio CBS v. FCC, la Corte Suprema encontr que el derecho a un libre acceso razonable no era incompatible con la primera enmienda constitucional. CBS vs. FCC 453 US 367 (1981). 584 Morrisson v. Mt. Mansfield Television 580 F. Supp. 512 (DC Vt. 1974).
581 582 583
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ella se encuentra el sealamiento de que las autoridades en materia de medios electrnicos pblicos deben ser neutrales durante las campaas electorales y respetar equitativamente las oportunidades de los partidos polticos. Sin embargo, esto no otorga algn derecho a una equidad absoluta de acceso a la transmisin. En su opinin, las elecciones deben llevar a la formacin de un gobierno, pero se observa que el trabajo del Poder Legislativo podra convertirse extremadamente difcil si un amplio nmero de pequeos partidos estuviesen integrndolo. Con esta base se seala que los partidos polticos con capacidad real de formar un gobierno deben tener mayor oportunidad de presentar su oferta a la sociedad a travs de la radio y de la televisin. Este punto de vista se nutre con la interpretacin de las responsabilidades de las autoridades de los medios electrnicos, establecidas en el artculo 5o. de la Constitucin alemana, donde se les impone tomar en cuenta la respectiva fuerza de cada partido poltico en el otorgamiento de oportunidades para su publicidad electoral.585 Un elemento de gran importancia en el reconocimiento de fuerza a los partidos polticos es su resultado electoral en la eleccin previa. Sin embargo, esto no puede ser la nica y total consideracin, dado que otra serie de desarrollos polticos ms recientes pueden reflejar elementos de la presencia de una fuerza poltica mayor. Entre otros factores de relevancia respecto a la fuerza de los partidos polticos est la antigedad y continuidad de los mismos; el nmero de sus miembros; la extensin y fuerza de sus organizaciones; la representacin legislativa tanto a nivel federal como estatal; la detentacin del poder gubernamental en el mbito nacional y local. En trminos generales, el criterio judicial se ha pronunciado por considerar irrelevante el nmero de candidatos postulados por un partido. Es muy simple para institutos polticos postular un candidato para cada cargo de eleccin popular y, por tanto, no es un indicador confiable de la fuerza de un partido. En 1962, la Corte Constitucional alemana, en atencin a una queja constitucional presentada por el Partido Libre Democrtico, que reclamaba un mayor tiempo de publicidad en los medios electrnicos, sostuvo que los partidos polticos minoritarios no podran ser excluidos totalmente de un acceso a estos medios de comunicacin.586 En trminos generales, el enfoque del Poder Judicial alemn alcanza un balance equilibrado entre las de585 586
14 BverfGE 121 (1962). 14 BverfGE 160 (1973); 48 BverfGE 271 (1978).
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mandas de justicia y equidad de oportunidad, por una parte y, por otra, una apreciacin con sensibilidad de la funcin que cumplen los procesos electorales. En el caso de la Gran Bretaa, el supremo tribunal de ese pas consider en el juicio Lynch vs. BBC la demanda del Partido de los Trabajadores, en el sentido de que ste haba sido excluido de un foro electoral y de un programa con la participacin del pblico a travs de llamadas telefnicas. Desde un punto de vista administrativo, el partido haba sido excluido porque no reuna dos requerimientos de la BBC: 1) que tuviese al menos candidatos en cinco localidades constituencies, y 2) que a travs de las encuestas autorizadas tuviese al menos el 5% del total de votos para la eleccin de la Asamblea del Norte de Irlanda de ese ao. El rgano superior de justicia, a travs del juez Hutton, expres que el principio de imparcialidad no obligaba a un trato de igualdad, y que los dos requisitos establecidos para tener un acceso a los medios eran razonables.587 Problemas de mayor complejidad ocurrieron en el juicio Lynch vs. BBC. En esa ocasin, el Partido Nacional Escocs SPN impugn la distribucin publicitaria en medios electrnicos para la eleccin general de 1987, que haba sido acordada por las autoridades en materia de medios electrnicos de comunicacin, en virtud de la ausencia de un acuerdo al respecto entre los partidos polticos contendientes. Los tres principales partidos Conservador, Laborista y la Alianza Liberal-Social Demcrata (SNP), recibieron cada uno cinco anuncios polticos de campaa, el SPN dos, y otro, denominado Plaiid Cymru, uno. De los cinco anuncios polticos en mencin, dos fueron transmitidos en Escocia y tres a travs de toda la Gran Bretaa. El argumento de los quejosos fue que el rgano denominado IBA incumpla sus deberes de imparcialidad y de lograr un balance en la presentacin de los tpicos polticos de importancia, desde el momento en que no haba dado la importancia suficiente a nivel nacional respecto a lo concerniente a Escocia. Se argument que en Escocia el SNP tena derecho a un trato igual al de los principales partidos britnicos, sobre la base del nmero de candidatos y votos recibidos en recientes elecciones. Un miembro de la Casa de los Lores House of Lords, lord Prosser, afirm que la IBA tena la obligacin de asegurar un adecuado balance entre los partidos respecto a la distribucin de anuncios electorales. Sin embargo, encontr que
587
Lynch vs. BBC (1983) NIJB I.
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ello se haba cumplido a travs de un otorgamiento igual, por lo que tocaba especficamente a la publicidad electoral en Escocia. Para la IBA, el haber aplicado una igualdad absoluta hubiera significado que ignoraba o no otorgaba adecuadamente el lugar de importancia que ocupaban los tres principales partidos britnicos en todo el Reino Unido.588 En Italia, el acceso al anuncio poltico y electoral en televisin est regulado por una comisin del Parlamento, denominada Commissione Parlamentare per lIndirizzo Generale e la Vigilanza dei Servizi Radiotelevisivi. Esta Comisin est facultada para asignar los tiempos de anuncios partidistas en los medios electrnicos durante las campaas electorales, y al parecer tiene un control real sobre el director de esos programas, aun cuando ste es estrictamente responsable ante el director general de la RAI. Los reclamos de partidos minoritarios ante las decisiones de la comisin en cuestin, provocados por considerar que han sido excluidos de una participacin en los programas polticos y electorales, o bien porque no han recibido el mismo tiempo aire que otros partidos en los medios electrnicos, no han encontrado una respuesta de apoyo por el Poder Judicial.589 Las cortes italianas han sostenido que la comisin referida, como rgano del Parlamento, no est sujeta a la revisin de sus funciones por los tribunales ordinarios o administrativos. De esta forma, los partidos polticos representados en el Parlamento tienen derechos para anunciarse electoralmente en los medios electrnicos, pero la asignacin de tiempos y espacios es una cuestin poltica no revisable judicialmente. Esta situacin ha sido considerada como factor que permite crear inequidades y desigualdades entre partidos minoritarios o independientes frente a los mayoritarios, en virtud de que la comisin parlamentaria referida est dominada por los partidos ms fuertes. En la Gran Bretaa, los programas elaborados por los partidos polticos para su transmisin en medios electrnicos fuera de procesos electorales estn regidos por las mismas bases que se aplican a los anuncios polticos electorales. La respectiva asignacin y condiciones para la transmisin de esos programas estn determinadas por la PPBC, basndose en gran medida en el resultado electoral a favor de cada partido en los ltimos comicios.590 En
Wilson vs. IBA (nm. 2), 1988, SLT 276. Corte Costituzionale, Decision 139/1977 (1977), Giurisprudenza Costituzionale 1822. Boyle, A. E., Political Broadcasting, Fairness and Administrative Law, Public Law, 562, 1986, pp. 575-578.
588 589 590
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caso de que se determine que un partido debe quedar excluido del acceso a la presentacin de este tipo de programas polticos, el partido afectado no puede ejercer recurso alguno ante una autoridad judicial, salvo que argumente y tenga las pruebas de que las autoridades violaron los principios de equilibrio y justicia. En otros pases, las reglas son menos estrictas sobre esos programas polticos fuera de los tiempos de procesos electorales. De esta forma, en Francia, la Ley de 1986 otorg un derecho de acceso a los medios para tales programas, a todos los partidos con representacin en la Asamblea o el Senado.591 En Italia, los partidos polticos fueron facultados para presentar sus programas fuera de procesos electorales, a travs de canales privados. Asimismo, ellos han gozado del derecho de participar en programas de debates organizados por la RAI, en la misma forma establecida para programas de debate electoral.592 Sin embargo, una comisin del Parlamento est facultada para asignar a los partidos polticos tales oportunidades. Cualquier partido que se considere excluido no tiene recurso ante algn rgano judicial. Por lo que toca a las conferencias de prensa, como se ha sealado previamente, los medios electrnicos guardan el privilegio de presentar las facetas que estiman ms relevantes del mensaje poltico enviado por un partido. En este mbito, los medios electrnicos estn regularmente sujetos tan slo a guardar un equilibrio e imparcialidad, lo cual por regla general se encuentra establecido en trminos por dems muy amplios, imprecisos, y cuyo cumplimiento se hace laxo. Las conferencias de prensa son cubiertas por los medios a invitacin o convocatoria de los actores polticos y sus equipos. Al respecto, tomando en consideracin como elementos fundamentales de la democracia a los principios de equidad, imparcialidad, objetividad y justicia, sera conveniente reflexionar sobre la oportunidad de espacio que deben recibir los partidos de oposicin para presentar una rplica, cuando la conferencia de prensa es convocada por el gobierno o por el partido en el poder y ella versa sobre cuestiones de relevante trascendencia para la sociedad.593
Artculo 55 (2). Ley 103 de 1975, artculo 4o. En el caso de la Gran Bretaa, esta es la prctica que ocurre cuando el gobierno, a travs de los medios electrnicos, realiza una conferencia y su contenido provoca controversia sustantiva.
591 592 593
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Otro tpico a considerar es el de la transmisin por medios electrnicos de programas y noticias polticas, presentados por los propios medios. En este mbito, tales cuestiones estn bajo la jurisdiccin, autoridad interna y equipo de trabajo de cada medio electrnico. La determinacin de lo que debe ser incluido en las noticias y los tpicos que deben ser discutidos o analizados en un programa es una facultad de la cabeza editorial del medio en cuestin. Este campo de administracin interna est cerrado a la intervencin gubernamental o control por algn partido. Sin embargo, por una parte, ello no exime al medio de comunicacin electrnico del cumplimiento de normas pblicas dirigidas a asegurar la observancia de principios entre los que destacan los de objetividad, imparcialidad, equidad y veracidad. Por otra, en la elaboracin de programas con la intervencin de polticos, as como en entrevistas a ellos sobre tpicos de actualidad poltica, se pueden acordar ciertos formatos, formalidades, trminos y condiciones entre el actor poltico y el medio, que rijan la preparacin del programa o la entrevista en cuestin. A efecto de prevenir que los medios de comunicacin queden expuestos a presiones del gobierno y de partidos polticos, se han establecido rganos con una naturaleza independiente de supervisin, entre los que se encuentran los siguientes: Independent Television Commission ITC en la Gran Bretaa, Federal Communications Commission FCC en Estados Unidos, y Conseil Suprieur de lAudiovisuel CSA en Francia. Estos rganos estn facultados para intervenir en defensa de los medios de comunicacin contra acusaciones sin sustento, o bien para que el partido poltico o un actor poltico sean tratados con justicia por tales medios. Esta materia es por dems compleja, y su atencin por los tribunales judiciales da muestras de ello. En el caso de la Gran Bretaa, la ITC est obligada a tomar las medidas necesarias para asegurar que los programas informativos y noticias, en todos y cada uno de los canales de los medios electrnicos, sean presentados con imparcialidad y el debido apego a la veracidad y precisin.594 Asimismo, se prev que quejas fundadas en un trato injusto e inequitativo a travs de tales programas y noticias por medios pblicos o privados deben ser presentadas ante la BBC. En el juicio R. vs. Broadcasting Complaints Commission, ex parte Owen, el lder del Partido Social Demcrata, en conjunto con el lder del Partido Liberal, reclamaron ante la BBC que por ms de dos meses los puntos de vista de ambos institu594
The Broadcasting Act 1990. Section 6 (I) (c).
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tos polticos integrados en una alianza haban recibido una cobertura extremadamente pobre en programas y noticias de los medios electrnicos, en comparacin con la que se le haba otorgado al Partido Laborista. Todo ello a pesar de que en la eleccin general celebrada en el ao anterior (1983), los partidos reclamantes haban obtenido una alta votacin. Por su parte, la BBC sostuvo que no tena jurisdiccin para considerar ese tipo de reclamos polticos. Asimismo, declar que aun cuando tuviese facultades para pronunciarse al respecto, en ese momento por las condiciones del caso no era apropiado que as lo hiciese. Por su parte, la instancia judicial ante la que se elev la queja, denominada Divisional Court, consider con cierta ausencia de claridad o precisin que la BBC s tena jurisdiccin sobre la materia en cuestin, pero que haba ejercido legalmente una discrecionalidad para determinar el que no procedera a realizar la investigacin que corresponda a la queja presentada. Adicionalmente, esa corte decidi que no era posible para la BBC tomar una decisin en el sentido solicitado por los querellantes, porque ello implicara interferir en la poltica editorial de los medios sobre una cuestin poltica. Respecto al argumento de los partidos en el sentido de que haban alcanzado una alta votacin en la pasada eleccin, la corte estim que los medios podan tomar un criterio distinto, guiado por otras bases para ejercer su facultad editorial respecto a programas y noticias.595 En otro juicio, la instancia judicial denominada Divisional Court fue requerida de hacer cumplir a un medio la aplicacin del principio de imparcialidad en la transmisin de publicidad electoral. Al respecto, ese rgano judicial determin que los medios de comunicacin electrnicos tenan garantizada una discrecionalidad respecto a sus programas y noticias. Asimismo, sostuvo que la actuacin de los mismos debera ser cuestionada slo cuando sta fuese ampliamente irracional y arbitraria.596 La actitud de evadir el tomar determinaciones firmes y claras respecto a los medios de comunicacin electrnica sobre sus programas y noticias se hace tambin evidente en decisiones judiciales de Italia. Por ejemplo, en una serie de juicios donde el Partido Radical y otros grupos minoritarios se querellaron de que la RAI no les brindaba una cobertura justa, diversas instancias judiciales encontraron que en efecto los medios en cuestin deban actuar de manera imparcial. Sin embargo, se ha rechazado el argumento de
595 596
QB 11553 (1985). Wilson vs. IBA (nm. 2), 1988, SLT 276.
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que ello otorgue un derecho a los partidos polticos para obligar a los medios a darles un trato amplio y justo en las noticias de acuerdo con la propia opinin de esos institutos.597 De igual forma, la Corte de Apelacin de Roma rechaz el argumento de que una cobertura inadecuada de noticias era violatoria del artculo 21 de la Constitucin italiana, donde se estableca la libertad de expresin. Para esta Corte, no haba evidencia de que hubiese habido alguna interferencia con la libertad garantizada a favor de la editorializacin de programas y noticias. La salvaguarda de los principios bsicos establecidos en la Ley de 1975 para asegurar un acceso de los partidos a los medios, de acuerdo con el Poder Judicial italiano, era una funcin principalmente reservada a la Comisin Parlamentaria ms que a las cortes judiciales. Tambin hay ejemplos donde se afirma que los rganos judiciales y otras instancias pueden intervenir en casos extremos. En este contexto, la Corte Constitucional alemana sostuvo la prohibicin de presentar en un medio de comunicacin local, Westdeutscher Rundfunk Kln WDR, tres das antes de unas elecciones locales, un programa donde debatan los candidatos de tres partidos principales CPD, SPD y FDP, pero que exclua al Partido Verde.598 En esta ocasin la Corte consider de mayor importancia el salvaguardar el derecho a la participacin electoral justa, que privilegiar la libertad editorial del medio local. La Corte Constitucional pudo intervenir partiendo de la base de que la Constitucin garantizaba el derecho de los partidos polticos a un trato justo. En este mismo mbito, en la Gran Bretaa la BBC encontr que un programa de televisin sobre temas polticos de actualidad trataba de manera injusta a un partido local porque exclua su opinin sobre un tema de inters para esa circunscripcin. La programacin referida se concentraba en las ofertas de los candidatos del Partido Laborista y del Conservador, pero haca a un lado al Partido Social Demcrata Liberal, a pesar de que la alianza partidista que haba sido el antecedente de este partido haba alcanzado el segundo lugar en el nmero de votos en la ltima eleccin. Este caso se distingue del juicio R. vs. Broadcasting Complaints Commission mencionado con antelacin, en que en uno de ellos se present una querella por un partido local sobre un trato injusto sobre una cuestin en particular, en tan597 Vanse las decisiones en Pretura di Roma, 10 de junio de 1976 y 15 de junio de 1977, as como la decisin del Tribunal di Roma del 8 de julio de 1978. 598 882 BverfGE 54 (1990).
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to que en el otro se abordaron diversos reclamos respecto a una total injusticia en una amplia gama de programas. En el caso de los Estados Unidos, la Ley denominada The United States Communications Act 1934 ha sido generalmente interpretada como base para reconocer la mxima discrecionalidad a los medios de comunicacin electrnica. A travs de reformas a esa ley, hechas en 1959, se incorporaron una serie de excepciones respecto a los requisitos impuestos sobre los propietarios de estaciones para asegurar oportunidades iguales a todos los candidatos a cargos de eleccin popular. Estos requisitos haban comenzado a convertirse en un obstculo para los medios en la presentacin de noticias.599 Desde 1959, la idea de igualdad de oportunidades para todos los partidos polticos se ha disipado. En este proceso, el Poder Judicial ha jugado un papel relevante. Por ejemplo, en el juicio Chisholm vs. FCC, la instancia judicial denominada DC Circuit Court of Appeals, sostuvo que no hay previsin estatutaria que otorgue un derecho a recibir una cobertura de conferencias de prensa igual para cada partido. La decisin sobre esta cobertura es facultad discrecional de los propios medios.600 De conformidad con esta premisa, los medios electrnicos tuvieron la libertad de dar tiempo libre a las conferencias de prensa del presidente Carter cuando buscaba su reeleccin como presidente y a no llevar a cabo la cobertura de las conferencias convocadas por el senador Ted Kennedy.601 La Corte indic que el senador Kennedy tena el derecho a comprar espacios televisivos, con base en la ley denominada Communications Act, de acuerdo con lo dispuesto en la seccin 312 (A) (7). Sin embargo, eso no le otorgaba derecho alguno para recibir equivalentemente las facilidades que brindaban los medios a Carter.602 La Corte de Apelaciones tambin rechaz el argumento de que la primera enmienda otorga el derecho a una cobertura igual de conferencias de prensa para cada candidato.603 Los partidos han tenido absoluta libertad para anunciarse en los medios comerciales sin lmites al costo financiero. Ms an, las
599 Simmons, S. J., The Fairness Doctrine and the Media, Berkley, California, 1978, pp. 47-50. 600 538 F 2d. 349 (1976). 601 Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy 1) 636 F. 2d. 417 (DC Circ. 1980). 602 El derecho a comprar tiempo en los medios tiene su fundamentacin en la primera enmienda constitucional. Vase CBS vs. FCC 453 US 367 (1981). 603 Kennedy for President Committee vs. FCC (Kennedy 1) 636 F. 2d. 417.
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reformas de 1959 permitieron con toda precisin la exclusin de las conferencias de prensa y debates electorales, de la aplicacin de la regla de igualdad de oportunidades. IV. AUTORREGULACIN A TRAVS DE CDIGOS
DE CONDUCTA
En una democracia, la sociedad debe exigir y recibir de los medios de comunicacin y comunicadores una informacin veraz, fundada en hechos reales, con opinin argumentativa y objetiva. Todo ello queda virtualmente sujeto a una aprobacin y calificacin diaria de credibilidad y confianza por la propia sociedad. Este proceso de informacin debe tener en todo momento como base fundamental y criterio rector para medios y comunicadores, un conjunto de principios y valores tico-morales.604 En alusin al elemento de la moral, el profesor alemn Hermann Boventer argumenta que ella
...sigue siendo hasta el da de hoy la base clsica de argumentacin para el ethos periodstico. La moral, as se pudiera definir a modo general, representa el marco fundamental constitutivo y normativo para el modo de ser del hombre en su comportamiento sobre todo hacia sus semejantes, pero tambin hacia la naturaleza y hacia s mismo.605
El mismo autor sostiene que la conducta de los medios tiene un efecto sobre la credibilidad y confianza de los individuos. Este punto lo afirma con las siguientes palabras:
Quien divulga humanidad, alegra y es generoso, se merece nuestra confianza. Los medios de comunicacin sometidos a prueba en cuanto a su credibilidad, su competencia periodstica y moral: sta es la cuestin de confianza, un plebiscito diario. La mejor declaracin de amor al periodismo, y sin sta nada puede resultar bien, es la reverencia ante el pblico.606
Destacando tambin el sentido humano de la informacin que puedan brindar comunicadores y medios en una democracia, Hugo Osorio seala
Gottfried Mahrenholz, Ernest, op. cit., p. 81. Boventer, Hermann, La impotencia de los medios de comunicacin. Su capitulacin ante la realidad, cit., p. 49. 606 Ibidem, p. 52.
604 605
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que La concepcin humanista de la informacin ensea que sta es misin del hombre para el hombre, es decir, que nace y termina en la persona humana, de manera tal que si, por alguna razn, la informacin atentara contra la persona, contradira su propio ser, la razn de su existencia y su finalidad ontolgica. Para este autor, el
...derecho de los individuos y de la sociedad es consubstancial al derecho a la informacin. Sin l, toda institucin democrtica-informativa se desmorona y da paso a la desconfianza y al rumor, que son la degradacin de la informacin. La demanda pblica exige la verdad informativa y la transparencia de la informacin, para otorgar credibilidad a los instrumentos que la transportan.607
La informacin debe estar enmarcada por principios y valores. Como frmula para promover la presencia de medios y comunicadores con principios y valores tico-morales, se ha propuesto la adopcin de cdigos de conducta, es decir, de una autorregulacin. A travs de ellos se establecen criterios y normas, hacia donde se debe orientar o conforme a los cuales se debe desarrollar la tarea informativa. Por sus caractersticas propias, el autocontrol tico-moral de comunicadores y medios es de por s complejo. Jones encuentra que periodistas en los Estados Unidos, as como en numerosos pases de Europa y otros tal como Egipto, Corea del Sur, Jamaica, Mali y Venezuela han adoptado cdigos de conducta.608 Sin embargo, el resultado de una investigacin sobre la existencia y contenido de cdigos de conducta muestra que un ms amplio nmero de organizaciones en otros pases tambin los han adoptado. De esta investigacin surgen los siguientes ejemplos. Albania Alemania Arabia Saudita Argelia Cdigo de tica de los Periodistas de Albania. Cdigo de tica del Consejo Alemn de Periodismo.609 Carta de los Medios del Consejo de Ministros.610 Carta de tica Personal y Profesional.611
607 Osorio Melndez, Hugo, La informacin: un derecho individual de bien pblico, cit., p. 10. 608 Vase Jones, J. C., Mass Media Codes of Ethics and Councils: A Comparative International Study on Professional Standards, Pars, UNESCO, 1980. 609 Actualizado el 20 de junio de 2001. 610 Aprobado en 1982. 611 Adoptado el 13 de abril de 2000.
255
Armenia
Australia
Austria Azerbaijn Bangladesh Blgica
Bielorrusia BosniaHerzegovina
Cdigo de tica para los Miembros del Club de Periodistas Yerevan y Cdigo de tica de la Asociacin de Periodismo de Investigacin de Armenia.612 Declaracin de Principios del Consejo de Periodismo Australiano,613 Cdigo de Privacidad del Consejo de Periodismo Australiano614 y Cdigo de Conducta del Peridico The Age.615 Cdigo de Honor de la Prensa Austriaca616 y Cdigo de Honor de los Periodistas Austriacos. Cdigo de Conducta Periodstica del Sindicato de Periodistas.617 Cdigo de tica para los Periodistas de Bangladesh adoptado por el Consejo de Prensa.618 Cdigo de Principios Periodsticos adoptado por la Asociacin Belga de Peridicos, la Asociacin General de Periodistas Profesionales de Blgica y la Federacin Nacional de Informacin Periodstica.619 Cdigo de tica Profesional del Periodista adoptado por la Unin de Periodistas de Bielorrusia.620 Cdigo de Periodismo adoptado por la Unin Independiente de Periodistas Profesionales, la Asociacin de Periodistas de la Repblica de Srpska, la Asociacin de Periodistas de Bosnia-Herzegovina, el Sindicato de Periodistas Profesionales de la Federacin Bosnia-Herzegovina, la Unin Independiente de Periodistas de la Repblica Sparska y por la Asociacin de Periodistas Croatas.621
612 613 614 615 616 617 618 619 620 621
Adoptado el 30 de abril de 2002. Adoptado en octubre de 1996. Adoptado en 2001. Adoptado en octubre de 1998. Adoptado el 31 de enero de 1983. Adoptado el 13 de diciembre de 2000. Adoptado en julio de 1999. Adoptado en 1982. Adoptado el 18 de octubre de 1985. Adoptado el 29 de abril de 1999.
256
Cdigo de Conducta de la Asociacin Nacional de Periodistas de Brasil622 y Cdigo de tica de la Federacin Nacional de Periodistas Brasileos.623 Bulgaria Reglas ticas de Periodismo de la Unin de Periodistas Blgaros.624 Canad Cdigo de tica del Consejo de Prensa de Columbia Britnica,625 Declaracin de Principios de la Asociacin Canadiense de Peridicos,626 Cdigo de tica para los Periodistas de Qubec,627 Cdigo de tica de la Asociacin de Directores de Noticias en Radio y Televisin de Canad628 y Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas Canadienses.629 Colombia Cdigo del Crculo de Periodistas de Bogot.630 Costa Rica Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Costa Rica.631 Croacia Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas Croatas.632 Checoslovaquia Cdigo de Prctica Periodstica de la Unin de Periodistas.633 Chile Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile.634 Chipre Cdigo de Conducta de Periodistas adoptado por la Unin de Periodistas Chipriotas y por la Asociacin de Peridicos y Revistas y Propietarios de Medios Electrnicos.635
Brasil
622 623 624 625 626 627 628 629 630 631 632 633 634 635
Adoptado en 1991. Aprobado en 1987. Adoptado el 6 de marzo de 1994. Reformado el 26 de noviembre de 1992. Adoptada en 1977 y revisada en 1995. Adoptado el 24 de noviembre de 1996. Revisado el 17 de junio de 2000. Aprobado en 2002. Adoptado en 1990. Adoptado el 15 de octubre de 1991. Adoptado el 27 de febrero de 1993 en Sagredo. Aprobado el 5 de septiembre del ao 2000. Vigente a partir de agosto del 2000. Aprobado en abril de 1997
257
Cdigo de Conducta de Dinamarca del Parlamento Dans con la aceptacin de la Unin Nacional de Periodistas.636 Egipto Cdigo de tica del Consejo Supremo de Prensa.637 Eslovaquia Cdigo de tica del Parlamento del Sindicato de Periodistas Eslovacos.638 Eslovenia Cdigo del Periodismo adoptado por los Periodistas de la Repblica de Eslovenia 639 y Cdigo de tica de la Asociacin y Unin de Periodistas.640 Espaa Cdigo Deontolgico para la Profesin Periodstica adoptado por la Federacin de Asociaciones de Prensa de Espaa.641 Estados Unidos Declaracin de Prensa de la Sociedad Americana de Diarios,642 Cdigo de tica de la Asociacin de Directores y Editores de Prensa,643 Prctica y Polticas Editoriales del Diario Chicago Tribune,644 y tica y Estndares del Diario The Washington Post.645 Estonia Cdigo de tica Periodstica de Estonia.646 Etiopa Cdigo de tica Profesional de la Asociacin de Periodistas de la Prensa Libre de Etiopa. Finlandia Lineamientos de la Unin de Periodistas de Finlandia para la Buena Prctica de Periodismo.647 Francia Cdigo de los Deberes de los Periodistas Franceses adoptado por el Sindicato Nacional de Periodistas Franceses,648 Cdigo de los Derechos a la Informacin adoptado por el Sindicato Nacional de Periodistas, el Sindicato Gene636 637 638 639 640 641 642 643 644 645 646 647 648
Dinamarca
Adoptado en 1992. Adoptado en 1983. Aprobado el 19 de octubre de 1990. Adoptado en 1993. Adoptado el 10 de octubre de 1992. Adoptado el 28 de noviembre de 1993. Adoptada en 1922, revisada y repausada en 1975. Adoptado y revisado en 1995. Actualizado el 17 de febrero de 1999. Adoptado en 1999. Adoptado el 29 de enero de 1998. Con vigencia a partir del 1o. de enero de 1992. Revisado y aumentado en 1938.
258
Georgia Ghana Grecia
Hong Kong Hungra Islandia India Indonesia Irak
Irlanda
ral de Periodistas y por la Federacin Francesa de Sociedades de Periodistas,649 y 18 Principios ticos.650 Cdigo de tica Periodstica adoptado por la Asociacin Independiente de Periodistas de Georgia.651 Cdigo de tica adoptado por el Consejo Nacional de Periodistas de Ghana.652 Principios de Deontologa adoptado por la Unin de Periodistas de Peridicos de Atenas, la Unin de Periodistas de Diarios de Macedonia, la Unin de Periodistas de Diarios de Peloponeso, Epirus e Islas, la Unin de Periodistas de Diarios de Tesala, Steria, Evia y por la Unin de Periodistas de Prensa Peridica.653 Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas.654 Cdigo de tica Periodstica de la Asociacin Nacional de Periodistas Hngaros.655 Reglas de tica en el Periodismo del Consejo de Prensa de Islandia.656 Cdigo de tica para la Prensa657 y Normas de Conducta Periodstica del Consejo de Prensa de la India.658 Cdigo de tica de la Alianza de Periodistas Independientes.659 Ley del 78 del Sindicato Iraqu, que incluye Reglas ticas establecidas en las Resoluciones Adoptadas por el Congreso de la Federacin rabe de Periodistas en el Cairo 1968. Cdigo de Conducta de la Unin Nacional de Periodistas.660
649 650 651 652 653 654 655 656 657 658 659 660
Adoptado en 1993. Adoptado por 200 periodistas de TF1 (TV) en enero de 1994. Adoptado en marzo de 2001. Adoptado el 27 de julio de 1994. Aprobado el 31 de octubre de 1988. Reformado el 4 de julio de 1998. Adoptado en 1994. Adoptadas en 1998. Adoptado por todos los diarios y editores de la India en 1968. Adoptado en agosto de 1996. Adoptado el 12 de julio de 1998. Adoptado el 29 de junio de 1994.
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Israel
Italia
Japn Kirgistan Latvia Lbano Liberia Lituania
Macedonia Malawi Malta
Cdigo de tica Profesional del Consejo Israel de Periodismo661 y Reglas de tica Profesional del Periodismo del Consejo Israel de Periodismo.662 Carta de los Deberes del Periodista de la Federacin Nacional de Periodistas Italianos y el Consejo Nacional de la Orden de Periodistas.663 Canon del Periodismo de la Asociacin de Periodistas y Editores del Japn.664 Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas.665 Cdigo de tica de la Conferencia de La Unin de Periodistas.666 Carta Profesional de Honor de la Asamblea General del Sindicato de la Prensa.667 Cdigo de tica y Conducta de la Unin de Prensa.668 Cdigo de tica adoptado por la Unin de Periodistas, la Asociacin de Periodistas, la Asociacin de Diarios, la Asociacin de Radio y Televisin de Lituania y por el Centro de Periodismo de Lituania.669 Cdigo de tica de los Periodistas de la Repblica de Macedonia.670 Cdigo de tica y Conducta Profesional del Consejo de Medios.671 Cdigo de tica del Club de Prensa y el Instituto de Radiodifusores672 y Cdigo de tica Periodstica del Club de Periodismo.673
Adoptado en 1973. Adoptado el 16 de mayo de 1996. Adoptado el 8 de julio de 1993. Adoptado el 21 de enero de 2000. Adoptado en la Conferencia Bases Legislativas de los Medios de Comunicacin y la Libertad de Expresin en Kirgistan, el 22 de septiembre de 1999. 666 Adoptado el 28 de abril de 1992. 667 Adoptado el 4 de febrero de 1974. 668 Adoptado el 19 de mayo de 1997. 669 Adoptado el 25 de marzo de 1996. 670 Adoptado el 14 de noviembre de 2001. 671 Adoptado en noviembre de 1994. 672 Adoptado en noviembre de 1991. 673 Adoptado en enero de 2001 y reformado en julio de 2001.
661 662 663 664 665
260
Declaracin de Principios sobre la Conducta de los Periodistas de la Federacin Internacional de Periodistas.674 Nueva Zelanda Declaracin de Principios del Consejo de Prensa de Nueva Zelanda.675 Nigeria Cdigo de Conducta de la Asociacin de Editores676 y Cdigo de tica de la Organizacin de Prensa de Nigeria.677 Noruega Cdigo de tica para la Prctica del Periodismo de la Asociacin Noruega de Periodismo.678 Pakistn Cdigo de tica de la Asamblea General del Comit de Prensa,679 Cdigo de tica del Consejo de Editores de Diarios de Pakistn680 y Cdigo de tica para la Prctica del Periodismo en Pakistn del Gobierno Militar del Presidente Gral. Perbez Musharraf.681 Papua Nueva Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas.682 Guinea Per Cdigo de tica Profesional de la Asociacin de Periodistas del Per683 y Principios del Consejo de la Prensa de Lima.684 Polonia Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas de la Repblica de Polonia685 y Carta de tica de los Medios de las Asociaciones y Sindicatos de Periodistas Polacos.686 Portugal Cdigo Deontolgico de los Periodistas adoptado por el Sindicato de Periodistas.687
Reformado en junio de 1986. Adoptada en 1972. Adoptado en 1972. Adoptado en 1998. Adoptado el 14 de diciembre de 1994. Adoptado el 17 de marzo de 1992. Adoptado en 1993. Adoptado el 26 de octubre de 2002. Adoptado en 1998. Adoptado en 1980. Aprobado el 16 de noviembre de 2000. Elaborado por el Consejo de la Prensa Peruana en conjunto con la Defensora. 685 Adoptado en septiembre de 1991. 686 Adoptado el 29 de marzo de 1995. 687 Adoptado en mayo de 1993.
674 675 676 677 678 679 680 681 682 683 684
Noruega
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Rusia Servia Sri Lanka Sudfrica Suecia Suiza Surcorea Tailandia Tnez Turqua
Cdigo de tica del Congreso de Periodistas Rusos.688 Cdigo de tica de la Asamblea General adoptado por la Asociacin de Periodistas Independientes de Servia.689 Cdigo de tica para los Periodistas del Consejo de Prensa.690 Cdigo de tica de la Comisin de Quejas de los Medios de Sudfrica.691 Cdigo de tica para la Prensa, la Radio y la Televisin del Consejo de Prensa.692 Declaracin de Deberes y Derechos de los Periodistas de la Federacin Suiza de Periodistas.693 Cdigo de tica Periodstica adoptado por la Asociacin de Editores de Diarios de Corea.694 Cdigo de tica para los Miembros del Consejo de Prensa.695 Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas.696 Declaracin de Derechos y Responsabilidades de la Asociacin Turca de Periodistas697 y Cdigo de Prensa Profesional de la Prensa del Consejo de Prensa.698
La revisin de contenido de los anteriores cdigos de conducta muestra distintas caractersticas. Por una parte, existen cdigos cuyos enunciados se presentan en forma general. Otros, que hacen alusin a distintos tpicos con mayor detalle y extensin. En ciertos casos se adoptan declaraciones con un carcter de demanda, y, en otros, se utiliza un lenguaje neutral. Algunos son adoptados por sindicatos de periodistas, que van desde aquellos que se caracterizan por su fortaleza y presencia nacional, hasta los que tienen un alcance muy local. Tambin se encuentran disposiciones se688 689 690 691 692 693 694 695 696 697 698
Adoptado el 23 de junio de 1994. Adoptado en 1995. Adoptado el 14 de octubre de 1981. Con vigencia a partir del 7 de marzo de 2003. Adoptado en septiembre de 1995. Adoptada el 17 de junio de 1972 y reformada el 16 de septiembre de 1994. Adoptado en 1986. Adoptado en 1997. Adoptado el 18 de noviembre de 1998. Adoptada el 18 de noviembre de 1998. Adoptado en abril de 1989.
262
alando lo que est permitido; en otros casos, lo que est prohibido. De igual forma, se hace presente la idea de que las bases contenidas en el cdigo de conducta deben estar sometidas a principios ampliamente reconocidos por la sociedad, tales como la justicia y el bien pblico. Otros opinan que el cdigo debe construirse sobre valores propios y especficos de los medios, como pueden ser imparcialidad, objetividad y veracidad.699 Para otros ms, la razn primaria y esencial de un cdigo de conducta es el asegurar la calidad de la informacin.700 Asimismo, hay quienes consideran que el ejercicio de la labor informativa debe tener una autorizacin en forma de licencia, misma que debera retirarse en caso de violaciones serias al cdigo en cuestin. En esos cdigos se hace una incorporacin de bases y lineamientos, conforme a los cuales deben regir su atencin quienes desarrollan la tarea periodstica. En ocasiones esto se hace mediante una amplia exposicin. Entre los pases que destacan por presentar en sus cdigos de conducta una ms amplia exposicin de bases y principios est Canad. En esos cdigos se establece que el periodista debe buscar e informar la verdad, la libertad de expresin y el derecho de trato igual para todo ciudadano conforme a lo dispuesto por la ley. Asimismo, se indica que ste debe capturar la diversidad de la experiencia humana, hablar por los que no pueden, promover el debate cvico para construir las comunidades de ese pas y servir al inters pblico.701 Tambin se establece que el papel del periodista es ayudar a la sociedad a comprender el mundo en que ella vive, brindando una informacin completa, exacta y plural como garanta de la libertad y la democracia. De igual forma, se seala que la informacin es del inters pblico, y que ella debe tener una libre circulacin; consecuentemente, los hechos ocurridos y las ideas deben ser informados sin obstculos. Con precisin se expresa que la credibilidad es el sustento ms preciado del periodista.702 En trminos generales, en la mayora de los cdigos se hace un nfasis especial en que la informacin debe estar construida sobre la base de la verdad
699 Klaidman, Stephen y Beauchamp, Tom L., The Virtuous Journalist, Nueva York, Oxford University Press, 1987, p. 19. 700 Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth, Ethics and Politics of the Media: the Quest for Quality, cit., p. 13. 701 Lineamientos ticos de la Asociacin de Periodistas Canadienses, Prembulo. 702 Cdigo de tica Profesional de los Periodistas de Qubec, Prembulo y artculos 1o. y 2o.
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y la pluralidad de opiniones.703 En algunas declaraciones de principios se encuentran alusiones a circunstancias de su historia reciente. Por ejemplo, en Bangladesh se establece que la guerra de liberacin, as como su espritu e ideales, deben ser preservados por el periodista, y que todo lo contrario a ellos no debe publicarse.704 Con frecuencia, las declaraciones de principios incorporan una referencia a la democracia y a los derechos humanos.705 En los cdigos se encuentra una constante referencia al principio de veracidad en diversas formas. As, en Ghana se hace alusin al derecho de la ciudadana a recibir informacin verdadera para servir a la sociedad.706 En Grecia, se sostiene que la verdad constituye el principal objetivo de los periodistas.707 En Guatemala se establece el compromiso con la verdad, y se indica que el comunicador debe tenerla como norma irrenunciable.708 En Per se prev que los comunicadores tienen el deber de buscar la verdad en razn del derecho del pueblo a conocerla, con las consecuencias que ello pueda provocar.709 En Croacia se aborda este tema dndole una importancia especial, en virtud de que los comunicadores forman opinin pblica, y un juicio colectivo sobre cuestiones de inters general para la sociedad.710 En Tailandia se indica que la bsqueda de la verdad, a nivel local e internacional, debe ser para permitir el entendimiento y conocimiento de los problemas generales por parte de la ciudadana.711 Numerosos cdigos otorgan tambin un lugar especial a la objetividad de la informacin. Al respecto, se encuentran referencias en trminos generales, como en Hong Kong, Hungra y Suecia.712 Otras, en forma amplia,
703 Como ejemplo vase el Cdigo de tica Profesional del Periodista en Bielorrusia, artculos 1o.-4o. 704 Cdigo de tica para Periodistas de Bangladesh, artculos 1o.-2o. 705 Vase Cdigo de tica Profesional del Periodista de Bielorrusia, artculo 4o.; Cdigo de Conducta de la Asociacin Nacional de Periodistas de Brasil, artculo 4o.; Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile, artculo primero y Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas de Croacia, Prembulo. 706 Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas de Ghana, artculo 1o.1. 707 Principios Deontolgicos, artculo 2o. 708 Declaracin de Principios del Comunicador Social, artculo 3o. 709 Cdigo de tica Periodstica del Colegio de Periodistas del Per, artculo 1o. 710 Asociacin de Periodistas de Croacia, artculo 2o. 711 Cdigo de tica del Diario The Bangkok Post, artculo 1o. 712 Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas de Hong Kong y el Cdigo de tica Periodstica de la Asociacin Nacional de Periodismo de Hungra, Cdigo de tica para la Prensa, Radio y Televisin de Suecia, artculo 1o.
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siendo el caso de Alemania y Georgia.713 En ciertos casos se vincula a la objetividad con algn otro principio o valor. Por ejemplo, en Bosnia-Herzegovina se subraya que la informacin debe estar regida por la objetividad y la equidad.714 Asimismo, en varios pases se hace una vinculacin entre el principio de la veracidad o el de la objetividad, con la vida democrtica. Como ejemplo de ello est Australia, donde se establece el compromiso de buscar la verdad a efecto de promover la democracia.715 Tambin se observa en diversos cdigos la incorporacin de elementos dirigidos a impedir la distorsin de hechos que originan la noticia, as como para evitar el que se favorezcan intereses privados dando lugar a una presentacin tendenciosa de la informacin.716 En la mayora de los cdigos se incluyen medidas destinadas a impedir la accin de presiones por intereses pblicos o privados y aquellos de orden comercial,717 as como para anular las conjeturas o rumores en la presentacin de la informacin.718 Otra materia que se aborda en esos cdigos es la honestidad del periodista. En ellos se prohbe y condena la aceptacin de sobornos u otras acciones dirigidas a comprometer, inducir u obligar al comunicador a integrar y presentar informacin de noticias para propsitos particulares.719
713 Cdigo de tica del Consejo de Prensa de Alemania, artculos 1o. y 2o.; Asociacin Independiente de Periodistas de Georgia, Prembulo y artculos 1o.-3o. 714 Cdigo de tica Periodstica, artculo 1o. 715 Asociacin de Periodistas de Australia, Prembulo. 716 Por ejemplo, vase el Cdigo tico de la Asociacin de Periodistas Investigadores de Armenia, Prembulo; Cdigo de tica Profesional para Periodistas de Qubec, artculo 3o., y Cdigo de la Sociedad Americana de Editores de Peridicos de los Estados Unidos, artculo V. 717 Vase por ejemplo, el Cdigo de Conducta de la Asociacin Nacional de Peridicos de Brasil, artculo 3o.; Cdigo de Conducta del Diario The Bangkok Post, artculo 3o.; Bases ticas de la Asociacin Canadiense de Periodistas, enunciado sin nmero de artculo; Lineamientos para la Buena Prctica Periodstica de la Unin de Periodistas de Finlandia, artculo 7o., y el Cdigo de tica de la Asociacin de Medios de las Islas Fidji, Lineamientos Generales. 718 Vase Cdigo del Consejo Periodstico de Bangladesh, artculo 5; Cdigo de tica del Consejo Alemn de Prensa, artculo 2o.; Cdigo de tica de los Periodistas de Lituania, artculo 19; Cdigo de tica del Consejo Sud Africano de Medios, artculo 3o., y Cdigo de Conducta de la Asociacin Nacional de Periodistas Hngaros, seccin 3, artculo 4o. (a). 719 Por ejemplo, consultar el Cdigo de tica Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artculo 3o.; Cdigo de Prensa para los Periodistas de Bosnia, artculo 2o.; Cdigo de tica para los Periodistas de Nueva Zelanda, enunciado inciso a), y Cdigo de tica de Asociacin de Periodistas de Polonia, enunciado del principio de honestidad.
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Por lo que toca al soborno, ste se establece por regla general como una falta tica.720 La gran mayora de los cdigos imponen el compromiso de confidencialidad sobre los periodistas y la proteccin de la identidad de aquellos que brindan informacin.721 En Alemania se abordan en forma detallada diversos supuestos respecto a la confidencialidad, que resultan interesantes de conocer. As, se dispone que todas las cartas de los lectores que lleguen al escritorio del editor deban ser tratadas como documentos confidenciales, y bajo ningn motivo deben ser entregadas a terceras personas. Como regla general, la confidencialidad convenida en encuentros o entrevistas debe ser respetada. Cuando una fuente est de acuerdo en brindar informacin para su publicacin, bajo la condicin de permanecer en el anonimato y con proteccin como informante, ello debe ser respetado. La confidencialidad slo puede romperse cuando la informacin en cuestin se relaciona con la planeacin de un acto criminal, en cuyo caso el periodista tiene el derecho a reportar el caso a las autoridades pblicas. Tampoco se puede guardar la confidencialidad si despus de una consideracin cuidadosa del material informativo se encuentra que por razones de Estado significativas es necesario divulgar la informacin en cuestin. Esta situacin puede surgir en particular, si el orden constitucional puede afectarse o ponerse en peligro. El reportaje sobre planes y actividades que se encuentran clasificadas como secretas est permitido, si despus de una profunda consideracin se encuentra la necesidad de informarle al pblico en virtud de que ello debe ser del conocimiento de la sociedad y no dejarle bajo ocultamiento. Asimismo, las enfermedades fsicas o mentales deben ser tratadas con confidencialidad. Todo individuo tiene el derecho a ser protegido por las revelaciones hechas en violacin al compromiso de confidencialidad, tanto durante su vida como despus de su muerte.722
720 Vase Cdigo de tica del Club de Periodistas y del Instituto de Comunicadores de Malta, artculo 5o.; Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile, artculo 28, y Cdigo de tica de la Asociacin de Periodistas de Guatemala, artculo 17. 721 Por ejemplo, el Cdigo de Principios Periodsticos de Blgica, artculo 8o.; Cdigo de Prensa para los Periodistas de Bosnia, artculo 13; Cdigo Deontolgico de la Prensa de Espaa, artculo 10; Cdigo de la Asociacin Independiente de Periodistas de Georgia, artculo 4o.; Cdigo tico de la Unin de Periodistas de Finlandia, artculo 17; Unin Nacional de Periodistas de Irlanda, artculo 7o., y Cdigo de tica de la Asociacin de Periodismo de Noruega, artculos 3.1 y 3.4. 722 Consejo de Prensa Alemn, artculos 2.6 (10), 5 lineamiento 5.1, lineamiento 4.1, artculo 6o., lineamiento 8.3.
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En ciertos cdigos se establece que al hacerse un compromiso con la confidencialidad de una fuente de informacin y si posteriormente se es citado a declarar como testigo, debe solicitarse el rompimiento de la promesa y tener en cuenta los efectos de multas y penas. Si se tiene conocimiento de un documento confidencial obtenido en forma ilegal, puede haber implicaciones legales para el periodista al publicar su contenido.723 Asimismo, se dispone que salvo cuando hayan sido intencionalmente engaados por sus fuentes, los periodistas deben respetar siempre la promesa de guardar el anonimato. Los periodistas pueden revelar la identidad de una fuente confidencial a sus superiores, siempre y cuando ellos estn de acuerdo en respetar la promesa de confidencialidad.724 De igual forma, se establece que los periodistas podrn identificar a sus fuentes de informacin, salvo cuando haya una clara y fuerte razn para proteger su anonimato. Cuando ello ocurra, se deber explicar la necesidad de tal proteccin. Asimismo, se indica guardar cautela respecto a lo que se puede comprometer el periodista en trminos del anonimato, en virtud de que ellos podran ser obligados a revelarlo por orden judicial.725 En otros casos se hacen precisiones particulares. De esta forma, en Chile se prev que la informacin obtenida por una fuente confidencial no puede ser compartida con persona alguna que pudiera divulgarla.726 En Dinamarca se dispone que no se deba cometer un abuso sobre la confianza de otras personas, y que se deba poner especial atencin en aquellas que, por algn motivo, no caen en cuenta de que sus declaraciones pueden generar diversos efectos negativos. Asimismo, se pone nfasis en que la condicin de ignorancia o ausencia de autocontrol no deben ser condicin de abuso por el periodista.727 En los cdigos, adicionalmente, se incluyen medidas dirigidas a ofrecer proteccin a las personas sobre las cuales se ha dado alguna informacin. Entre estas medidas destaca la posibilidad de rplica, ante la informacin que el afectado considera injusta o incorrecta. En ocasiones se prev que
723 Vase, por ejemplo, las Bases ticas de la Asociacin Canadiense de Periodistas, enunciado. 724 Consultar el Cdigo de tica Profesional para Periodistas de Qubec, artculo 6o. (b). 725 Vase la Declaracin de Principios de la Asociacin Canadiense de Periodistas, sin nmero de artculo. 726 Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile, artculo dcimo. 727 Cdigo Nacional de Conducta de Dinamarca, artculo B.5.
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esa rplica tenga el mismo espacio, tiempo y otras condiciones que caracterizaron a la informacin que dio lugar al problema.728 Otra cuestin que abordan estos cdigos de conducta es la prohibicin de acciones discriminatorias relacionadas con raza, credo, sexo e idioma.729 De igual forma, se prev que los periodistas den un trato justo a toda persona, y que estn conscientes del alcance de sus reportajes evitando generalizaciones que daen a minoras. Asimismo, se prohben comentarios incendiarios, alusiones impertinentes o prejuiciosas sobre caractersticas individuales. Ellos deben poner atencin particular a efecto de no provocar reacciones racistas, sexistas u homofbicas.730 Existen cdigos donde se protege el principio de pluralidad. En este sentido, se prev que el periodista viola este principio cuando por alguna razn se opone a la discusin o publicacin de opiniones con las cuales l no est de acuerdo.731 En algunos casos los cdigos hacen alusin al tema del terrorismo. Por ejemplo, en Blgica se seala que la presentacin de actos terroristas y de violencia no deben ser glorificados.732 Asimismo, en Nigeria se indica que el periodista no debe presentar reportes de violencia, asaltos, terrorismo en forma tal, que se exalten y recompensen estos actos frente a la sociedad.733 En numerosos pases y con amplitud se trata el tema de los actos crimina728 Al respecto consultar el Cdigo Albans de tica para los Periodistas, artculo 2o.; Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile, artculo vigsimo sptimo; Cdigo de tica de la Unin de Periodistas de Finlandia, artculos 18-22; Cdigo de tica de la Unin Nacional de Periodistas de Irlanda, artculo 4o., y Cdigo tico de la Prctica del Periodismo de la Asociacin Noruega de Periodistas, artculos 4.14 y 4.15. 729 Por ejemplo, vase Cdigo de Honor de Periodistas Australianos, artculo 1o.; Cdigo de tica Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artculo 4o.; Cdigo de Principios Periodsticos de Blgica, artculo 4o.; Bases ticas de la Asociacin Canadiense de Periodistas, Enunciado sobre Discriminacin, y los Principios de Deontologa de Grecia, artculo 7o. 730 Cdigo de tica Profesional para Periodistas de Qubec, artculo 2o. 731 Al respecto vase como referencia: Cdigo de Conducta Periodstica de Azerbaijn, artculos 2o. y 3o.; Cdigo de Principios Periodsticos de Blgica, artculo 4o.; Declaracin de Principios de la Asociacin de Periodistas de Canad, Prembulo; Cdigo de tica Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artculo 2o.; Carta de tica Profesional de la Asociacin Nacional de Periodistas de Per, artculo 3o.; Cdigo de tica del Sindicato de Periodistas de Eslovaquia, artculo 1o., y Cdigo Deontolgico de la Profesin Periodstica de Espaa, Prembulo. 732 Cdigo de Principios Periodsticos de Blgica, artculo 6o. 733 Cdigo de tica para Periodistas de Nigeria, artculo 8o.
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les. En algunos de ellos se seala que los periodistas deben evitar en sus reportajes la identificacin de parientes y amigos de acusados criminalmente. Ello slo puede ser posible en casos en que est en juego el inters pblico. De igual forma, se indica que la prensa no debe presentar una identificacin de vctimas de violencia sexual ni proporcionar datos que contribuyan a su identificacin. Tampoco se debe identificar a vctimas o testigos de abusos sexuales sobre menores de quince aos.734 En otros casos se seala que los periodistas no podrn tratar a un individuo como criminal hasta que haya una sentencia. Tambin se establece sobre el periodista la obligacin de no prejuzgar respecto a la culpabilidad de un acusado.735 En Dinamarca se dispone que las vctimas de crmenes y accidentes merezcan el mayor respeto. Lo mismo rige respecto a los familiares de los sealados anteriormente. Tambin se indica que no se deber hacer alusin en un reportaje al hecho de que el acusado se encontr anteriormente bajo acusacin alguna o haya sido convicto por la realizacin de un crimen.736 En algunos casos se prev que la publicacin de nombres u otros datos de identificacin relacionados con un crimen slo se justifica sobre la base de que ello es demostradamente del inters pblico. La identidad de una persona generalmente no debe realizarse ante un tribunal, salvo que la naturaleza del crimen o la condicin de la parte involucrada as lo amerite por razones de fuerza mayor.737 De todos los cdigos examinados, se encuentra un tratamiento ms amplio y especfico al tema de criminalidad en Alemania.738 De la misma forma, hay cdigos donde tambin se encuentran preceptos dirigidos a fomentar y desarrollar la solidaridad entre los periodistas. En este sentido, se establece que el periodista debe salvaguardar el prestigio de la profesin, respetar el honor y dignidad de sus colegas y que no debe permitir acciones que erosionen la autoridad del periodismo. En su tarea creativa, el periodista no debe abusar de la confianza de sus colegas que
Vase como ejemplo el Cdigo de tica Periodstica de Albania, artculos 10, 11, 12 a), b) y 13. 735 Un ejemplo de ello se encuentra en el Cdigo de Prensa de Periodistas de Bosnia, artculos 10 y 11. 736 Cdigo Nacional de Conducta Periodstica de Dinamarca, artculos 3o., 5o. y 8o. 737 Vase, por ejemplo, el Cdigo de tica de la Unin de Periodistas de Finlandia, artculos 26, 27 y 28. 738 Cdigo de tica del Consejo de Prensa de Alemania, lineamientos 8.1, 11.4, 13, 13.1, 13.2, 13.3 y 13.4.
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tienen algn problema, de impedirles la realizacin de sus deberes profesionales o causarles algn dao. En todo momento se les debe brindar apoyo. Entre las violaciones a la tica de empleo y a la solidaridad profesional de los periodistas se encuentran las siguientes: cuando un periodista en el desarrollo de una funcin editorial cambia el contenido del material producido por sus colegas y sin permiso lo publica; cuando un periodista en el desarrollo de una funcin editorial impone sus preferencias y apreciaciones sobre colegas, a travs de la alteracin arbitraria de sus materiales; cuando un periodista por razones particulares presenta una publicacin o hace referencia a algn colega en forma desfavorable en opinin de otros periodistas o en la de la sociedad.739 En numerosos documentos se hace referencia y se otorga un lugar especial a la vida privada. De esta manera, se seala que debe haber un balance entre el inters pblico de la informacin y el inters de cada individuo cuando hay reportajes que penetran la esfera privada.740 Asimismo, se reconoce el derecho a la privacidad de cada persona, y se indica que la privacidad de las figuras pblicas puede llegar a reducirse por su trabajo pblico. Parientes y amigos de una figura pblica deben ser respetados en su privacidad.741 En algunos casos se establece el respeto al derecho de cada individuo a su privacidad, salvo cuando ese derecho constituya un obstculo a la informacin del inters pblico.742 En otros pases se prev que si la conducta privada de un individuo alcanza el inters pblico, entonces los periodistas pueden hacerle materia de informacin. En tales casos, se debe tener cuidado de que esa informacin no viole los derechos individuales de aquellos que no estn involucrados directamente. Asimismo, se seala que las enfermedades fsicas o mentales caen dentro de la esfera privada de cada persona. Se entiende como falta de respeto a la privacidad de
Como referencia al tema vase el Cdigo de tica Profesional de Periodistas de Bielorrusia, artculos 5o. y 9o.; Cdigo de tica del Colegio de Periodistas de Chile, artculos 12, 13, 14 y 15; Cdigo de tica de la Unin de Periodistas de Lituania, artculo 53, y la Carta de tica Profesional de la Asociacin Nacional de Periodistas del Per, artculo 18. 740 Cdigo de Honor de Periodistas de Austria, artculo 3o. 741 Al respecto vase el Cdigo de la Asociacin de Periodistas Australianos, artculo 13 y el Cdigo de Principios Periodsticos de Blgica, artculo 5o. 742 Cdigo de Conducta de la Asociacin Nacional de Periodistas de Brasil, artculo 8o.; Declaracin de Principios de la Asociacin de Periodistas de Canad, enunciado del derecho a la privacidad; Cdigo del Crculo de Periodistas de Bogot, artculo 1o., y Cdigo Nacional de Conducta Periodstica de Dinamarca, puntos fundamentales.
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esas personas o sus familias, la publicacin de sus nombres.743 Tambin se considera que, sujeto a la justificacin de consideraciones donde se tome como fundamento el inters pblico, el periodista no debe realizar acto alguno que signifique una intromisin a la vida privada, especialmente cuando un individuo sufre una pena o dolor.744 Asimismo, se encuentran enunciados donde se prev que slo la defensa del inters pblico justifica las intromisiones o indagaciones sobre la vida privada de una persona sin su previo consentimiento.745 Igualmente, en ciertos pases se hace referencia a la vinculacin entre periodistas y su quehacer en partidos polticos. As, se seala que el periodista debe estar consciente de que el ejercicio de su profesin es incompatible con el servicio que pueda prestar como funcionario de un gobierno, como miembro del Poder Legislativo o como lder o directivo de un partido poltico o de otra organizacin poltica.746 Asimismo, se prohbe que un miembro del cuerpo de periodistas tenga un contrato de trabajo, ya sea de medio tiempo o completo, con algn partido poltico o candidato.747 En otros casos se declara como incompatible con el ejercicio del periodismo el desempeo de cargos en rganos gubernamentales, legislativos o judiciales.748 Por otro lado, tambin se encuentran disposiciones que tratan el tema de las encuestas y la tarea del periodismo. De esta forma, se establece que est permitido el uso amplio de encuestas slo cuando el periodista tiene pleno conocimiento sobre los datos siguientes: nombres del patrocinador de la encuesta y de la institucin o empresa que la realiza; nmero de encuestados; caractersticas de la muestra; tipo de entrevista; margen de error; fechas del levantamiento, y las palabras exactas de cada pregunta. Asimismo, se precisa que se deben guardar reservas respecto a encuestas que fueron elaboradas por encargo de grupos de inters, think tanks e institu-
Cdigo del Consejo de Prensa de Alemania, artculos 8o. y 8.3. Cdigo de la Unin Nacional de Periodistas de Irlanda, artculo 6o. y Cdigo de la Unin de Periodistas de la Gran Bretaa, artculo 6o. 745 Cdigo Deontolgico de la Profesin Periodstica en Espaa, artculo 4o., a. 746 Un ejemplo de ello se encuentra en el Cdigo de tica Profesional para Periodistas en la Repblica de Moldavia, artculo 13. 747 Cdigo de Conducta Profesional y tica del Instituto de Prensa de Filipinas I. C., 1 y 2. 748 Cdigo de tica de Periodistas de Rusia, artculo 6o.
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ciones polticas.749 Se llega a sealar que la informacin estadstica derivada de encuestas puede ser susceptible de malos entendidos o de interpretaciones equivocadas y de ser usadas en forma incorrecta o indebida. Los periodistas deben hacer una clara distincin entre encuestas cientficas y cuestionarios no cientficos, tal como llamadas a suscriptores de medios, llenado de hojas con preguntas y entrevistas en la calle. Las encuestas cientficas deben sealar el tamao de la muestra y el margen de error. Los resultados de encuestas que no pueden ser considerados como cientficos deben ser presentados al pblico con tal aclaracin.750 En algunos casos el juicio sobre el cumplimiento del contenido de un cdigo de conducta, o respecto a quejas o inconformidades por un miembro de la sociedad, se delega en un consejo de prensa. Asimismo, en algunos de los cdigos de conducta se establecen las bases de responsabilidad de los medios y comunicadores ante la sociedad. Asimismo, algunos de stos prevn una instancia que determine sobre el cumplimiento o incumplimiento de esas responsabilidades. Esta funcin ha recado en un consejo integrado por miembros del propio medio o gremio. Deliberar y establecer conclusiones slidas sobre el cumplimiento de los cdigos de conducta necesariamente obligara a llevar a cabo un estudio emprico de gran extensin, y que merecera ser materia de un estudio y anlisis particular de gran amplitud. Sin embargo, la advertencia relacionada con esta cuestin que formula Claude-Jean Bertrand es preocupante: codes are said to be lists of vague prohibitions and noble exhortations, detached from reality.751 Las palabras de Carpizo tambin merecen una atencin especial. En su opinin, en trminos generales, ...los autocontroles de los medios de comunicacin pueden ser pasos importantes pero completamente insuficientes para asegurar que stos respeten el Estado de derecho y a los derechos humanos de las personas.752
749 Vanse los Lineamientos ticos de la Asociacin de Periodistas de Canad, enunciado sobre encuestas y el Cdigo de tica del Consejo de Prensa de Alemania, lineamiento 2.1. 750 Cdigo de Conducta y tica Profesional del Instituto de Periodismo de Filipinas, enunciado de cuidado con encuestas. 751 Baptistc, Claude-Jean, Media Accountability System: an Overview, en Organizing Media Accountability. Experiences in Europe. [http:// www. ejc.nl/hp/mas/betrand. html]. 752 Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la democracia, la poltica y la tica, cit., p. 764.
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En este mismo orden de ideas, Flores Ziga ha apuntado que:

Cuando aparece la sospecha de que los medios de comunicacin, reivindicados hasta ahora como pilares esenciales de la democracia, y de la libertad de expresin inherente a l, parecieran estar minando esos soportes y atentando contra la propia existencia de la democracia o, por lo menos debilitndola; surge entonces la necesidad de impulsar una conducta tica enteramente apropiada al desarrollo actual de los medios de comunicacin.753
Por su parte, Nigel G. E. Harris tambin advierte que un cdigo que simplemente aboga por niveles ideales de conducta para los periodistas, sin guardar un vnculo con lo que ocurre en la prctica y las realidades de la tarea informativa, ser considerado como irrelevante por la mayora de los periodistas. Por tanto, difcilmente podr influir en sus actos. Si un cdigo puede lograr un mejoramiento en la conducta profesional de reporteros y editores, ello se deber a que contempla y se basa en las realidades que caracterizan la prctica de esa profesin.754
Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 184. Harris, Nigel G. E., Codes of Conduct for Journalists, en Belsey, A. y Chadwick, R. (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 75.
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CAPTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS I. El libre mercado en los medios de comunicacin . . . . . . II. Monopolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 284
CAPTULO OCTAVO EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS

In my view, the general thrust of the global commercial media system is quite negative assuming one wish to preserve and promote institutions and values that are conducive to meaningful self-government. Such a global media system plays a central role in the development of neoliberal democracy; that is, a political system based on the formal right to vote, but in which political and economic power is resolutely maintained in the hands of the wealthy few. Robert W. MCCHESNEY Lo peor que le puede pasar a una sociedad en transicin es quedar atrapada en un sistema oligoplico como el que existe en la televisin privada. O como los ejemplos que destacan el nmero reducido de diarios en las grandes capitales. Carlos RAMREZ
Los principios conforme a los que se rigen respectivamente la poltica y la economa pueden ser distintos y con prioridades diferentes. Por ejemplo, en tanto que la poltica tiene como un principio rector fundamental el ejercicio del poder pblico, en la economa puede encontrarse la maximizacin de los recursos financieros y las ganancias monetarias. Asimismo, en distintas ocasiones esos principios pueden divergir e incluso oponerse. Se puede observar, por ejemplo, que para algunos la presencia de avances polticos puede tener un efecto adverso sobre la eficiencia econmica. En este sentido, las palabras de Garnham son ilustrativas:
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...pursuit of political freedom may override the search for economic efficiency.755 Si bien, como se ha visto en otras partes del presente libro, los medios de comunicacin tienen una significativa incidencia en el mbito de la poltica, en la economa no la tienen menor. De esta forma, organizaciones y actores que participan en el mbito de la economa promueven y protegen sus intereses intensamente a travs de los medios. Este hecho tiene un impacto sobre la poltica en la misma forma que las acciones mediticas de instituciones y actores polticos la tienen sobre la economa. As, los medios de comunicacin se convierten en crisoles donde intereses polticos y econmicos se llegan a concatenar, conjugar o reaccionar, provocndose efectos diversos. Si por definicin los medios de comunicacin constituyen foros de participacin de los intereses de la poltica y de la economa y, a su vez, los propios medios realizan funciones con efectos polticos y econmicos, resulta relevante formular algunas consideraciones sobre los mismos medios a la luz de dos fenmenos que merecen especial atencin por sus fundamentos y fines econmicos y con un intenso impacto sobre la democracia: el libre mercado y el monopolio de los medios. I. EL LIBRE MERCADO EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIN Se sostiene que la libre informacin es una condicin necesaria para la democracia. Esta opinin se apoya en dos bases principales. La primera, es que los medios de comunicacin actan como vigilantes sobre el gobierno. En este sentido, se ha referido a ellos como un cuarto poder, que opera como un contrapeso frente a los otros tres Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La segunda, es que los medios constituyen una condicin necesaria para que exista una sociedad informada y crtica. De esta manera, los medios brindan informacin sobre las cuestiones de mayor relevancia, sin la cual la ciudadana no estara en posibilidad de formar sus juicios. A su vez, los medios de comunicacin sirven de foro para el debate pblico y plural sobre aspectos de inters para diversos miembros de la sociedad y ellos sean conocidos por el resto de la sociedad.
755 Garnham, Nicholas, Capitalism and Communication: Global Culture and the Economics of Information, Londres, Sage, 1990, p. 110.
EL LIBRE MERCADO Y MONOPOLIO DE MEDIOS
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Para el pensamiento liberal econmico, la informacin debe surgir para alcanzar su cometido a travs del libre mercado. En este orden de ideas, se afirma que el libre mercado rompe ataduras y obstculos polticos, brindando consecuentemente el mejor marco institucional para asegurar que los medios satisfagan esas necesidades. Sin embargo, para otros, esta afirmacin no tiene sentido, y sostienen que permitir la operacin del libre mercado en los medios lesiona sustantivamente la vida de la democracia. La situacin descrita hace necesario precisar los fundamentos de las opiniones a favor del libre mercado y profundizar en los argumentos en contra. De esta forma, se podrn obtener diversos elementos para realizar un anlisis y adquirir un conocimiento que permita a los miembros que integran la sociedad, formarse una opinin ms fundada y amplia al respecto. Los defensores del libre mercado afirman que el mismo es una condicin indispensable para que florezca la democracia. En su opinin, los medios de comunicacin juegan un papel central, en virtud de que ellos proveen el vnculo entre el mercado y la democracia.756 Desde este punto de vista, el libre mercado trae consigo medios de comunicacin libres que brindan la diversidad de opinin y acceso que requiere la ciudadana para actuar en una democracia. En este contexto, el libre mercado, los medios de comunicacin y la democracia constituyen un conjunto de instituciones interdependientes para asegurar la existencia y operacin de una sociedad abierta. Estos elementos han formado una base para apoyar y promover pronunciadamente la desregulacin de los medios de comunicacin en diversos pases europeos. Asimismo, ha servido para guiar la actual interpretacin del Poder Judicial en Estados Unidos, por lo que toca a la primera enmienda constitucional.757 La presencia y avance de la anterior posicin, indiscutiblemente ha tenido un impacto sobre la vida de los medios, con significativos efectos sobre la democracia. Un argumento central en el que se apoyan aquellos que toman como base al libre mercado en la operacin de los medios de comunicacin es que de esta forma se asegura la libertad de expresin. Un mercado libre es necesario para tener medios de comunicacin libres, y la existencia y operacin de medios de comunicacin libres son indispensables para la libertad
756 Kelley, David y Donway, Roger, op. cit., pp. 66-101; Friedman, Milton, Capitalism and Freedom, Chicago, University of Chicago Press, 1962, pp. 16 y ss. 757 Vase McQuail, Denis y Siune, K., New Media Politics, Londres, Denis McQuail y K. Siune (eds.), Sage, 1986.
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de expresin. En defensa del libre mercado en los medios, se seala que los arreglos que produce la economa de mercado promueven una diversidad de opiniones, y sirve para responder a la necesidad de la democracia de tener una ciudadana informada, capaz de emitir un juicio sobre las cuestiones centrales que le afectan. Asimismo, argumentan que el mercado es el mejor arreglo institucional para asegurar que la prensa acte como un contrapeso respecto al gobierno. En oposicin a las ideas a favor del libre mercado en los medios, diversos analistas presentan argumentos por dems interesantes. Watt Hopkins afirma que la conviccin de que la libre competencia genera todas las opiniones necesarias y las trae a un mercado para su eleccin por el ciudadano est marcada de una inocencia o ignorancia. Esta idea del libre mercado descansa en diversas premisas falsas, tales como: 1) que cada ciudadano tiene libre acceso al mercado; 2) que la verdad que asume un individuo no se desarrolla subjetivamente, sino que se forma de manera objetiva; 3) que la verdad est siempre presente en el mercado como un bien identificable; 4) que la gente es capaz de distinguir la verdad de la mentira con toda certeza.758 Se sostiene por diversos analistas que es falso que el libre mercado constituya una condicin intrnseca para alcanzar y sostener la democracia. Por el contrario, se afirma, el libre mercado afecta negativamente la relacin entre medios de comunicacin y democracia. Dentro de esta opinin, existe una tensin entre los objetivos internos de los medios de comunicacin y los contextos en que opera o se desea que opere el libre mercado. Ms an, aaden los crticos del libre mercado que la operacin del mismo inhibe la difusin de la informacin y de la pluralidad de las diversas opiniones, que debe ocurrir en una sociedad democrtica. Los crticos del libre mercado sealan que no hay que confundir la libertad de expresin con la libertad de los medios para comunicar, o querer extender la cobertura de la libertad de expresin para dejar bajo su manto a la libertad de los medios de comunicacin. Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos, la Corte Suprema de Justicia ha interpretado que la libertad de los medios para comunicar es parte de la libertad de expresin, y que ello ampara el derecho de los propietarios o editores de los medios para difundir lo que ellos deseen. As, en un juicio donde el querellante exiga un espacio para responder a un diario local en virtud de los ataques publicados por ese medio en contra de su candidatura a una legislatura local, esa Corte
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Hopkins, W. Watt, op. cit., p. 44.
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Suprema norteamericana estableci que la seleccin del material publicable en un peridico, as como las decisiones respecto al tamao y contenido de la noticia, al igual que los sealamientos sobre las cuestiones pblicas y autoridades, constituan parte del ejercicio de la actividad editorial.759 En opinin de los crticos sobre la operacin del libre mercado en medios de comunicacin, la decisin de los propietarios y editores de los mismos respecto a lo que informan y cmo lo informan est en trminos prcticos y reales determinada fundamentalmente por el principio de la proteccin a la propiedad privada, y no por la libertad de expresin. Ellos continan su argumentacin sealando que los medios de comunicacin privados dentro de la economa de libre mercado son meramente empresas, y que los derechos e intereses de los dueos de medios y de sus directores son de la misma naturaleza que los de cualquier otra empresa. En consecuencia, para la democracia representa un serio riesgo el que el acceso a los medios y la informacin brindada por ellos estn sujetos a los derechos obtenidos por dueos o directivos de los medios en virtud de una proteccin a la propiedad privada. Ello cierra la puerta a la libertad de expresin de un mayor nmero de ciudadanos u organizaciones sociales, que se encuentran sin el suficiente poder econmico para ser escuchados a travs de los medios. Asimismo, sus intereses reales como miembros de la sociedad se ven ignorados, modificados o desvirtuados por los propios intereses particulares de los propietarios y directivos de los medios de comunicacin.760 La posibilidad de que un medio de comunicacin pueda poner por arriba de cualquier inters de la sociedad sus intereses particulares es un hecho. Sin embargo, necesariamente debe tenerse presente que esa condicin no puede verse como la regla general. Pueden encontrarse numerosos casos en que medios o comunicadores privilegian los intereses de la sociedad por arriba de cualquier otro. Abundan ejemplos en que el derecho de propiedad sobre un medio no interfiere con la independencia y libertad de expresin de quienes participan en l.761 Tambin se pueden encontrar declaraciones de compromisos hechas por propietarios de medios de res-
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petar la independencia editorial.762 Sin embargo, cabe subrayar que ese tipo de compromisos constituyen una especie de declaracin de buena voluntad de dejar un margen de accin a editores o articulistas u otros comunicadores, que participen en el medio de comunicacin en cuestin. Distintos crticos consideran, asimismo, que la independencia editorial puede con frecuencia confrontarse con el criterio e intereses de propietarios de medios, o bien que la libertad de expresin no empata de manera incondicional con el derecho a la propiedad privada. Ms an, se afirma, lo anterior es muestra clara e irrefutable de que para la informacin en beneficio de la sociedad no es condicin vital la proteccin a la propiedad privada y la operacin del libre mercado. Opositores al libre mercado sealan que los comunicadores y la funcin de informar de los medios estn en tensin con los requerimientos que impone el libre mercado, y que ste queda lejos de brindar un acuerdo institucional a travs del cual se d respuesta a las necesidades de la democracia. Ms an, sostienen que el libre mercado est en conflicto con las propias necesidades de la democracia. Asimismo, hacen la acusacin de que el libre mercado provoca un quebranto en la relacin entre la informacin y la democracia, ya que para que los medios sobrevivan en este mbito ellos tienen que satisfacer las preferencias de sus consumidores. As, el imperativo del libre mercado es incompatible tanto con los valores ticos de la informacin como con la funcin democrtica. Es incompatible con la diversidad que supuestamente el libre mercado debe generar. Lejos de promover una diversidad de opinin, el libre mercado motiva un actuar por los medios, hacia la produccin y presentacin de noticias de una forma que tan slo est dirigida a satisfacer a su audiencia, sin que se d lugar a la pluralidad o diversidad de opiniones que puedan estar en contradiccin. De esta forma, no resultara conveniente para los medios abrir una programacin informativa donde concurriese una diversidad de opiniones, sino circunscribir la informacin a un mbito de los valores culturales predominantes en una sociedad, en sacrificio de aquellos correspondientes a minoras o formas alternativas de pensamiento social, econmico y poltico. Consecuentemente, los medios de comunicacin masiva tende762 Estudiosos de esta materia comentan el hecho de que ese tipo de compromisos no siempre son cabalmente cumplidos o llevados a cabo en su totalidad por diversos propietarios de medios. Como ejemplo vanse los comentarios sobre el magnate de medios, Murdoch, en Pilger, John, Heroes, Londres, Jonathan Cape, 1986, captulo 44.
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rn a trabajar a efecto de impedir el paso a la pluralidad y diversidad. En sntesis, con la aplicacin del libre mercado, la importancia y amplitud de la informacin no radica en su objetividad, veracidad y pluralidad, sino que la informacin se elabora y presenta para un exclusivo consumo mercantilista.763 ONeil formula un anlisis en donde sostiene que sistemticamente el mercado da forma a lo que se reporta informativamente. La consecuencia de este fenmeno no es tanto el reportaje de informacin falseada, sino el reportaje de informacin que puede excluir eventos con autntico significado y verdadera relevancia social, o bien una presentacin simplificada y formal de eventos que deben ser dados a conocer con mayor amplitud y profundidad a todos los miembros de la sociedad. Las sociedades democrticas en realidad no son informadas amplia y totalmente por los medios de comunicacin. Ms an, a menudo el hecho anterior trae como resultado la presentacin parcial de verdades, las cuales si bien no son falsas en s mismas, slo brindan una visin incompleta de los hechos, y con ello la sociedad no tiene los elementos suficientes para establecer un juicio u opinin fundados en la verdad amplia sobre los hechos en cuestin.764 Para ONeil, la accin de un libre mercado en los medios de comunicacin tender irremediablemente a trabajar en contra del ideal democrtico de construir una sociedad ampliamente informada y crtica. En el libre mercado, la prensa difcilmente se confronta con sus consumidores mediante la informacin, conocimientos o difusin de ideas que estn en contradiccin con sus preferencias preexistentes. Esta falla de la operacin del libre mercado en lo que corresponde al mbito de los medios est tambin acentuada por presiones econmicas sobre el suministro de la informacin. El recabar, organizar y presentar informacin resulta costoso. Paralelamente a este hecho, diversos intereses econmicos buscan protegerse y promoverse mediante la informacin que recibe la sociedad. Para tal efecto, ellos ejercen una actividad de subsidio de creacin de informacin cubriendo los costos correspondientes a ese proceso, y brindando su resultado informativo o noticioso a los medios de comunicacin. Como muestra
763 Sobre este tema, vanse los trabajos de Entman, R., Democracy without Citizens: Media and the Decay of American Politics, cit.; Bennet, W. Lance, News: The Politics of Illusion, 2a. ed., Nueva York, Longman, 1988. 764 ONeil, John, Journalism in the Market Place, en Belsey, Andrew y Chadwick, Ruth (eds.), Ethical Issues in Journalism and the Media, Londres, Routledge, 1992, p. 23.
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de este hecho, se seala la proliferacin y uso de agentes de medios y relaciones pblicas. La produccin de este tipo de informacin est destinada a presentar versiones de eventos, que estn dirigidos para el consumo en un nicho particular del mercado consumidor. En opinin de este autor, lo anterior contamina y lesiona al debate democrtico.765 Este mismo autor tambin seala que el costo econmico de recabar, organizar y presentar informacin dentro de un libre mercado tiene otra consecuencia sobre las funciones democrticas de los medios de comunicacin. Los principales proveedores de informacin noticiosa son los gobiernos, respecto de los cuales los medios de comunicacin supuestamente deben actuar como vigilantes o contrapesos. Por su parte, los gobiernos brindan informacin que tiende a justificar diversas tomas de decisiones y la adopcin de programas o polticas, as como a exaltar el resultado positivo de ellas y a evitar la referencia a errores o efectos negativos. Mucha de la informacin reportada por los medios proviene de lo brindado o estrictamente dado a conocer por esos gobiernos, que invariablemente intentarn que el contenido de la informacin sea presentado de forma que potencialice su capital poltico. Este hecho, en la opinin de este autor, nuevamente trae efectos negativos, tal y como es el deterioro de la democracia.766 Respecto a sus pronunciamientos anteriores, ONeil hace la siguiente precisin:
It might be objected that these arguments for the claim that the market distorts the relationship of journalism and democracy depend on a number of assumptions about preferences of consumers that are open to challenge. I have assumed that preferences are homogeneous, and hence that diversity of opinion is not served by that market.767
La crtica seala que el libre mercado puede provocar tan slo una limitada diversidad de opiniones cuando mucho, si es que ella ocurre. Ello trae consigo la desarticulacin de puntos de vista existentes en una sociedad, lo cual a su vez impacta negativamente la existencia de una sociedad informada y crtica, conocedora de los problemas que le afectan principalmente. En su opinin, los efectos de la operacin del libre mercado respecto a los medios de comunicacin pueden brindar un servicio a la democracia, pero puntualiza con cuidado, a la democracia de un tipo particular. Para este
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Idem. Ibidem, p. 24. Idem.
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autor, la democracia funciona con un libre mercado, cuando ste acta como un lugar del mercado poltico. Es decir, en la medida en que la democracia sirva principalmente como un medio para la suma del inters, actuando como un mercado subrogado satisfaciendo preferencias en el cual los votos operan como una moneda subrogada, los medios de comunicacin pueden operar como un vehculo. Dentro de este vehculo el autointers y opiniones percibidas de grupos particulares se articulan, aun cuando aquellos con mayor capacidad de compra tienen un mayor grado de influencia. Sin embargo, apunta ONeil, en la medida en que la democracia no es un mercado, sino un foro en el que ciudadanos informados debaten racionalmente las cuestiones que les preocupa, entonces el libre mercado y el actuar de los medios dentro de l no sirven a la democracia. En tanto que los medios de comunicacin y comunicadores realicen propiamente su actividad y funcin, ellos servirn para fortalecer, promover y proteger la democracia. Por su parte, el libre mercado, como un marco institucional para los medios de comunicacin, tender a minar y obstaculizar el ejercicio de la misma. Por tanto afirma ONeil Democracy as a forum is undermined by market-driven media.768 Algunos otros opositores a la operacin del libre mercado en el mbito de los medios proponen como frmula alternativa a favor de la democracia, a la operacin centralizada de los mismos. Esta posicin tambin ha recibido crticas por otros oponentes al libre mercado. Para ellos, un sistema centralizado dominado por el Estado o un sistema descentralizado operado por el libre mercado no son los nicos caminos existentes a seguir, o de los cuales se tiene que escoger uno obligatoriamente. Por supuesto, la gama de alternativas puede llegar a ser amplia sealan ellos, dada la posibilidad de combinaciones y creatividad que puede darse. Sin embargo, subrayan enfticamente que en este sentido debe tenerse como un objetivo primordial el desarrollo de los medios a favor de la democracia. De esta manera, John Keane estima viable la posibilidad poltica de tener medios de comunicacin descentralizados, socializados y no constreidos a los efectos del libre mercado, que brinden un foro para la expresin democrtica y la informacin que contribuya a la construccin de la democracia.769 Refirindose en particular a la comunicacin va internet comercial, Robert W. McChesney formula una interesante observacin respecto a una de
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ONeil, John, op. cit., p. 26. Keane, John, The Media and Democracy, Oxford, Polity Press, 1991, pp. 144 y ss.
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las principales premisas en apoyo al libre mercado. De acuerdo con los promotores del libre mercado, seala este autor, este es el nico y verdadero mecanismo democrtico de integracin de polticas pblicas, porque recompensa al capitalismo que da a la gente lo que quiere y castiga a los que no lo dan. Cuando el Estado y los sindicatos o cualquier otro agente interfieren con los trabajos del libre mercado afirma ese autor ellos producen resultados negativos para el inters pblico. Estos fueron precisamente los sealamientos de las estaciones radiodifusoras en los Estados Unidos para consolidar su control sobre la radio en los aos treinta del siglo XX.770 En respuesta a lo anterior, McChesney sostiene que la ideologa del libre mercado infalible se ha convertido virtualmente en un credo a nivel mundial. Este credo permanece infalible en la medida solamente en que est fundado en la fe, y no sujeto a un anlisis y reflexin serios. En opinin de McChesney, bajo el examen cuidadoso correspondiente, se distingue que el libre mercado no sigue la premisa de un individuo, un voto. Su premisa bsica es un dlar, un voto. Por tanto explica este autor, no debe sorprender que los promotores del libre mercado sean personas en una condicin econmica por dems favorable, y que la operacin del libre mercado invariablemente sostenga y fortalezca la divisin de clases de una sociedad. Es ms, el libre mercado no da necesariamente lo que la gente pide como demanda indispensable y favorable para una sociedad, sino de lo que pueda tener una mayor retribucin en trmino de ganancias econmicas para una empresa. La oferta de este libre mercado a menudo y obligatoriamente ser rebasada por lo que un pueblo puede demandar o bien, el libre mercado estar virtualmente imposibilitado de brindar la variedad de soluciones que requiere una sociedad moderna o de donde ella pueda tomar alternativas. El libre mercado es dirigido solamente por una consideracin fundada en ganancias econmicas y su maximizacin, donde no se da el lugar que merecen los valores o intereses sociales de una comunidad.771 Al respecto, las palabras de Entel tambin son ilustrativas. En su opinin, las reformas del Estado dirigidas nicamente a dar respuestas en fun770 Para un estudio histrico, estructural, estadstico y anlisis de sondeo pblico sobre la regulacin y desregulacin de la radio en los Estados Unidos, vase Schechter, Danny, Radio Deregulation: Has It Served Citizens and Musicians, en A Report on the Effects of Radio Ownership Consolidation following the 1996 Telecommunications Act, Published by The Future of Music Coalition, November 18, 2002. 771 McChesney, Robert W. , The Internet and the Future of Democracy, cit., p. 26.
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cin de las demandas del mercado (desregulacin, privatizaciones) afectan a la democracia, convirtindola tan slo en un vehculo legitimador a travs del ejercicio de elecciones libres, pero sin capacidad de conduccin. En este supuesto, seala Entel, la economa y la poltica se escinden y la economa se despolitiza. Esta autora apunta que
...hoy los procedimientos de formacin colectiva de voluntad poltica que legitimaban el ejercicio del poder pblico y social ceden a procedimientos no electorales de formacin de poder: lobbies econmicos, funcionarios e imperativos tcnicos internacionales. La esfera pblica se ha vaciado como esfera de las decisiones colectivas. La crisis del Estado es otra expresin de la crisis de lo pblico: una crisis simblica o de su dimensin ideolgica, en la medida en que resulta cuestionada su condicin de garante del inters comn.772
Don Hazen argumenta que la gente necesita ideas, informacin e inspiracin a efecto de desarrollarse como ciudadanos activos y participativos. Las sociedades se involucran en el debate pblico y expresin de opiniones, con el deseo de estar ms cerca de la verdad. La privatizacin aparta al ciudadano del foro pblico, y lo lleva al mercado donde decisiones consumistas sustituyen a las decisiones del bienestar social. El corto plazo reemplaza al largo plazo, y lo global a lo local. Los ciudadanos han sido motivados para dedicar poca atencin a los asuntos pblicos y para consumir ms tiempo viendo televisin y jugando en la computadora. La gente recibe menos informacin y ms espectculo. En la medida en que ms informacin es privatizada y controlada por unas cuantas corporaciones multinacionales, el debate pblico se hunde y el dilogo desaparece.773 McChesney, por su lado, considera que la actual proclividad a favor del libre mercado va a ser un desastre para la calidad de vida de la mayora de la gente en todo el mundo. En la siguiente generacin habr una creciente demanda de polticas alternas a las del libre mercado, a efecto de poner por delante las necesidades de las mayoras en lugar de los intereses del capital transnacional. Para este autor, estamos entrando a una etapa en la que ninguna institucin social puede quedar exenta del escrutinio pblico. Desde su punto de vista, el reto para aquellos comprometidos con la democracia es el sealado por William Greide, quien considera que la reestructuracin
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Entel, Alicia, op. cit., p. 29. Hazen, Don, Ten Powerful Trends Transforming Our Media World, cit., p. 14.
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de la economa global debe ser para promover y fortalecer la democracia en lugar de erosionarla, y para que la economa permita una amplia distribucin de la riqueza entre todas las clases, en lugar de favorecer a unos cuantos. La tensin entre democracia y capitalismo, aade McChesney, se ha hecho cada vez ms evidente, y en esta relacin la comunicacin ocupa un espacio de especial importancia, misma que expone con las siguientes palabras: ...and communication so necessary to both can hardly serve two masters.774 II. MONOPOLIO Actualmente se observa una intensa tendencia hacia la concentracin y centralizacin de los medios de comunicacin masiva. A pesar del amplio nmero de medios que hoy existen, ellos se encuentran concentrados en unas cuantas manos. De esta forma se encuentran a nuevas corporaciones, principalmente norteamericanas, que dominan a los medios mundiales: AOL-Time Warner, Disney, Bertelsmann, Viacom, News Corporation, TCI, General Electric (propietaria de NBC), Sony y Seagram.775 Al respecto, Bagdikian seala que en 1983 haba cinco corporaciones que dominaban el mercado, y la ms grande fusin de medios alcanzaba una operacin por 340 millones de dlares. En 1987, las cincuenta compaas se haban reducido a veintinueve. En 1990, las veintinueve se convirtieron en veintitrs. En 1997, las grandes empresas sumaban la cantidad de diez. En el 2000 ocurri la fusin de AOL y Time Warner, a travs de una operacin de 350 billones de dlares.776 Schnbohm advierte que ...la globalizacin de los medios y sistemas informticos ha generado un proceso de concentracin, inconcebible an diez aos atrs, y que dista mucho de haber concluido. Este estudioso sostiene que cuando los medios y sistemas de comunicacin presentan un excesivo grado de concentracin sin una estructura plural, ellos no cumplen con las funciones que les corresponden en el orden democrtico, y existe el peligro de que sus posibilidades se vean instrumentalizadas como una forma de ejercer influencia sobre la opinin pblica.777
McChesney, Robert W. , The Internet and the Future of Democracy, cit., p. 32. Shah, Anup, Corporate Influence in the Media. http: //www. Globalissues. Org/human Rights/ Media/ Corporations/ Owners. asp? Print/True. 776 Bagdikian, Ben H., The Media Monopoly, 6a. ed., Beacon Press, 2000, pp. xx-xxi. 777 Schnbohm, Hrst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, cit., pp. 61 y 69.
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El Instituto para el Periodismo Alternativo The Institute for Alternative Journalism, a travs de su director, Don Hazen, expresa una preocupacin actual sobre los medios y la poltica. En este sentido, el autor observa una creciente concentracin en unas pocas manos de los medios de comunicacin y un triunfo de la extrema derecha conservadora con sus respectivas ideas y personajes, enmarcando y determinando cuestiones de gran relevancia para toda la sociedad.778 Se ha considerado que entre los mltiples efectos est la prdida de la diversidad, pluralidad, objetividad, imparcialidad y atencin a los problemas sociales, polticos y econmicos que afectan sustantivamente a toda una sociedad. stos se ven superados por el privilegio y cuidado de los intereses de detentadores del poder pblico o privado, as como por la visin sobre el ciudadano que lo deja como un mero consumidor, y no como un individuo con necesidades, demandas, carencias y expectativas reales. Jesse Drew seala que la sinergia creada a travs de las fusiones de las ms grandes corporaciones multinacionales y los monopolios mediticos han creado un poderoso aparato de relaciones pblicas que trabajan a favor del objetivo neoliberal de desaparecer toda regulacin sobre el poder corporativo a escala mundial. Sin embargo, para este mismo autor el anterior fenmeno ha tenido los siguientes efectos: While this corporate / media alliance has certainly helped to squelch voices of democracy and social justice, it has not eliminated them entirely... (there is the) realization that the mass media cannot be trusted to accurately and honestly represent their goals and beliefs to the public.779 En diversos momentos se ha hecho patente la preocupacin de varios estudiosos de la materia sobre la presencia del control monoplico o la direccin por muy pocas manos de los medios de comunicacin masiva, y la influencia de ellos en la conducta poltica de la ciudadana, as como en la forma de guiar la interpretacin poltica de distintos problemas o asuntos por la opinin pblica. En este sentido, se ha comentado que Sabido es, tambin, que si bien los medios no dicen qu pensar, s establecen sobre qu pensar.780 Por su parte, Plamenatz afirma que en una sociedad con un sistema autoritario, los medios son utilizados para hacer que la gente acte y, en la medida de las posibilidades, piense en la forma que le convenga a
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Citado por Schechter, Danny, Making Media Work, cit., p. 5. Drew, Jesse, op. cit., pp. 112 y 113. Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 185.
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sus gobernantes. En una sociedad liberal, aade este autor, los medios son utilizados en una proporcin menor con tales objetivos.781 Es decir, en una mayor o menor medida, los medios tienen un impacto sustantivo para inducir la conducta o incidir en la formacin del pensamiento de una sociedad. Diversas evidencias muestran que la monopolizacin de los medios permite sistemticamente tanto la distorsin de la informacin a efecto de atender a las directrices de intereses, as como la manipulacin de ella por representantes de intereses polticos y/o econmicos, a favor de las clases privilegiadas. Al respecto, Raymond Williams sostiene que todos los medios de comunicacin han sido utilizados para obtener o ejercer varios beneficios, desde un control poltico hasta una ganancia econmica.782 Para algunos analistas, el actual actuar de los medios, privados u oficiales, deja serias dudas sobre la garanta de pluralidad democrtica. Este hecho se hace ms dramtico cuando la propiedad de ellos se concentra en unas mismas manos. Algunos estiman que los medios privados y oficiales centralizan, mediatizan y deforman una comunicacin transparente entre electores y gobierno, en detrimento de la democracia. Asimismo, advierten que en beneficio de una genuina vida democrtica, plural y participativa, los medios de comunicacin no deben actuar o constituirse en un poder moral por encima de la sociedad.783 Esto se hace ms preocupante cuando se presenta el fenmeno del monopolio de los mismos. As, Bagdikian afirma que el control monoplico de los medios por el gobierno o corporaciones es inherentemente malo. Este hecho impide la apertura y flexibilidad necesarias para mostrar la amplia riqueza y variedad de los valores y necesidades de la sociedad. En la opinin de este autor, la respuesta al problema no est en la eliminacin de la empresa privada en los medios masivos, sino en la restauracin de una genuina competencia.784 Las frmulas para evitar el anterior problema son complejas, y quiz sus resultados tienen poco alcance o limitado efecto.785 Para que cualquier frmula tenga un beneficio en este sentido se debe partir de la independencia y profesionalismo de los medios de comunicacin y de los comunicadores. Diversos analistas preocupados por el impacto adverso de la formacin de
781 Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, cit., p. 146. 782 Williams, Raymond, op. cit., p. 10. 783 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 185. 784 Bagdikian, Ben H., op. cit., pp. 223 y 224. 785 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 186.
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monopolios mediticos sobre la vida democrtica de una sociedad proponen algunas frmulas para reducir o frenar tal problema. Por ejemplo, James W. Ceaser destaca la necesidad e importancia de estrategias que reduzcan la influencia de agencias noticiosas globalmente centralizadas. Como solucin al problema referido, este acadmico sugiere: ...to foster a greater dispersion of media power by strategies that reduce the audience of the major networks, and vary the geographical bases of centers of media influence.786 Con preocupacin sobre el monopolio de medios, Jay Walljasper presenta una serie de cuestionamientos que son de gran relevancia y provocan profundas reflexiones: Cules son los efectos del creciente monopolio en la industria de la comunicacin? En dnde tienen un espacio las instituciones y generadores de informacin con un bajo ingreso? Cuando la informacin se constituye en el principal bien de negocios internacionales, qu le sucede a la gente pobre y a los pases en vas de desarrollo que no pueden pagar el precio de ello? Por qu nadie est sometiendo a las corporaciones multinacionales a un control para preservar y ampliar las necesidades democrticas? Cmo puede ser preservada y promovida la vida pblica y el espritu de la democracia? Quin brinda una visin distinta sobre nuestro futuro? Cules son las implicaciones para las comunidades locales y la diversidad cultural global? Cules son los valores y ticas, dnde queda la igualdad de oportunidades, la libertad de expresin, la privacidad, as como la calidad en la informacin?787 Preocupado tambin con el monopolio de medios, Danny Schechter plantea el problema y formula una interrogante al respecto, en los trminos siguientes: In this era of Mickey Mouse and Westinghouse, when six or seven giant monopolies are poised to dominate the entire medias cape, what are those concerned of us with democracy to do? How do progressives fight back?788 En trminos generales, los crticos de los monopolios informticos consideran que stos han demostrado en muchas ocasiones, que no tienen otra ideologa que el logro de ganancias, y que ellos estn dispuestos a obtenerlas de variadas y distintas fuentes. En su opinin, esos monopolios acumulan un poder tal, que logran ejercer una presin real para obtener un trato an ms favorable por el gobierno. En conse786 787 788
Ceaser, James W., op. cit., pp. 171 y 172. Walljasper, Jay, op. cit., p. x. Schechter, Danny, Making Media Work, cit., p. 2.
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cuencia, el monopolio de los medios no slo reporta una utilidad econmica, sino tambin poltica. As, este poder de los medios afecta la propia estructura del proceso democrtico e incide justo en el corazn de un autogobierno del pueblo.789 Debe tenerse conciencia que la monopolizacin de los medios de comunicacin presenta caractersticas que vulneran la pluralidad, la diversidad y la calidad de la informacin. Por tanto, no puede dejar de advertirse que en virtud de que los medios de comunicacin constituyen un poder per se que incide significativa y sustantivamente sobre la vida poltica y econmica de un pas y, por tanto, sobre la misma democracia, se hace indispensable la presencia de controles institucionales con la participacin de la sociedad, controles que impidan el acumulamiento y concentracin de ese poder meditico y, asimismo, sirvan de contrapeso para evitar cualquier abuso de los mismos. En este orden de ideas, resulta necesario tener presentes las consideraciones del constitucionalista Diego Valads. De acuerdo con este autor, El problema del control del poder es en nuestro tiempo el eje de la vida institucional. Asimismo, observa que el ejercicio de los controles est condicionado por mltiples factores; factores que tienen que ver con la lucha por el poder y en el poder.790 Miller observa con gran preocupacin el camino de concentracin de los medios de comunicacin y el poder monoplico que ellos detentan. Este fenmeno provoca que las noticias brindadas por esos monopolios mediticos trabajen en contra del inters pblico.791
Sobre estas opiniones vase por ejemplo, Kennedy, Dan, Monopoly Money, Boston-Phoenix, January 17, 2002. 790 Valads, Diego, op. cit., p. 11. 791 Mark Crispin, Whats wrong with This Picture?, The Nation, enero 7 de 2002.
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CAPTULO NOVENO AVANCES TECNOLGICOS I. Avances e impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulacin del Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulacin del correo basura Spam . . . . . . . . . . 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad . . . . . . . . . . . . 289 295 306 321 324
CAPTULO NOVENO AVANCES TECNOLGICOS

technology always has unintended consequences, and social science research is beginning to show how this may be true for the Internet. Andrew L. SHAPIRO Internet est eliminando barreras. Que no se piense que las tecnologas son una diversin, sino un puente entre el siglo XVIII y el siglo XXI. Pilar BAPTISTA
I. AVANCES E IMPACTOS Los medios de comunicacin masiva viven actualmente transformaciones radicales. Nuevas tecnologas para abarcar un mercado ms amplio, as como sofisticados mtodos para personalizar mensajes, estn dando lugar a una nueva construccin de las relaciones entre los miembros de la sociedad. Sin duda alguna, la relacin entre tecnologa y sociedad es compleja. Al respecto, hay numerosas y variadas opiniones. Ellas se dividen partiendo de dos premisas opuestas. Por un lado, el que la tecnologa est abierta a la decisin social y tcnica del individuo. Por otro, el que ella est cerrada.792 Sin embargo, en trminos generales se puede sealar que los desarrollos tecnolgicos y cientficos han tenido una importancia relevante en las for792 Al respecto, vanse los trabajos de Collins, H. M., Stages in the Empirical Program of Relativism, Social Studies of Science, 11 (1); Pinch, T. J. y Bijker, W. E., The Social Construction of Facts and Artifacts: How the Sociology of Science and the Sociology of Technology might Benefit Reach Other, Social Studies of Science, 14.
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mas y contenidos de la poltica. Como resultado del avance tecnolgico en los medios de comunicacin masiva, innumerables personas pueden tener acceso a informacin ms all de las fronteras geogrficas de sus pases de manera prcticamente inmediata al acontecimiento de hechos. Esta revolucin meditica obliga a reflexionar sobre los intereses y fines que ella puede alcanzar y favorecer, por lo que toca a la vida de la democracia. Al respecto, no puede olvidarse que la amplitud dentro de la cual la sociedad se expresa, discute, participa y decide organizadamente sobre cuestiones de su inters general son condiciones centrales para medir la existencia y prctica de la democracia. De acuerdo con el cientfico poltico Benjamin Barber, la cuestin ms importante sobre el futuro de la democracia es su encuentro y crecimiento frente al desarrollo tecnolgico en el mbito de la informacin.793 Varios de los cambios polticos ocurridos a lo largo del siglo pasado y principios del actual se encuentran estrechamente vinculados con la comunicacin masiva y sus procesos. En este contexto, diversas cuestiones de la vida cvica han sufrido un cambio, tal y como son los casos de la participacin poltica, el ejercicio del voto o la identificacin partidista, la adscripcin a causas particulares y las protestas sociales dirigidas a casos especficos.794 El papel de la comunicacin masiva en los procesos de gobierno y en la percepcin ciudadana de sus problemas y horizontes a seguir como sociedad presenta cuestionamientos cuyas respuestas deben tomar como parte esencial a la participacin ciudadana en los procesos democrticos. Muchos de los estudiosos en esta materia se concentran en explorar y enriquecer los medios de persuasin que pueden ser utilizados por los candidatos y buscan encontrar nuevas herramientas en los avances tecnolgicos, particularmente para ser aplicados sobre los procesos electorales. Sin embargo, hay quienes sealan que las nuevas tecnologas de la comunicacin llevan irremediablemente a la obsolescencia del sistema electoral tradicional. Stephen A. Smith, por ejemplo, encuentra que sera mejor aprovechar el tiempo en el diseo de un nuevo sistema para tener un gobierno demo793 Barber, Benjamin, A Place for Us: How to Make Society Civil and Democracy Strong, Nueva York, Hill and Wang, 1998, p. 17. 794 Al respecto vase el trabajo de Archibugi, Daviel et al. (eds.), Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy, Stanford, Stanford University Press, 1998.
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crtico efectivo, en lugar de tratar de aplicar las nuevas tecnologas mediticas para lograr campaas electorales exitosas dentro de un sistema estructuralmente anticuado. Refirindose al caso concreto de los Estados Unidos, este autor sostiene que si la sociedad de ese pas verdaderamente quiere una democracia participativa, se debe utilizar a la nueva tecnologa en la comunicacin en forma tal que se alcance ese fin. Para ello propone aplicar las medidas siguientes: a) subsidiar con recursos pblicos las nuevas formas de telecomunicacin; b) utilizar fondos pblicos para dotar cada hogar con una lnea telefnica y una computadora; c) equipar cada estacin postal con un estudio de vdeoconferencia; d) destinar frecuencias de radio y lneas de fibra ptica para la operacin de canales de comunicacin sobre asuntos pblicos; e) instalar y operar un centro de cmputo nacional sobre asuntos pblicos al cual se tenga acceso a travs de un nmero sin costo para el usuario; f) establecer un acceso a este sistema mediante una tarjeta magntica de seguridad social o a travs de un cdigo de acceso de acuerdo con un padrn electoral. En su opinin, esta frmula permitira una interactividad informativa entre la ciudadana y el gobierno, lo que llevara a prescindir de la necesidad del Poder Legislativo, ya que cada ciudadano/elector podra decidir sobre cualquier cuestin por medio del sistema propuesto. Este sistema tambin permitira realizar y expresar un escrutinio sobre los encargados y responsables de las funciones pblicas y gubernamentales para otorgarles su apoyo o descalificacin.795 El desarrollo tecnolgico informativo tiene una relevancia para la democracia. Paralelamente, no puede dejar de tomarse en cuenta el desarrollo de lo que se ha denominado e-democracy en la literatura anglosajona, mismo que no depende nica y exclusivamente de la tecnologa en s misma, sino tambin en gran medida de las estructuras de poder que promueven y sostienen ese desarrollo tecnolgico y, que a su vez, el mismo desarrollo tecnolgico puede permitir y fortalecer. Esas estructuras que ejercen un control e imponen caminos a seguir se apoyan en normas que les sustentan y permiten acciones que tienen una incidencia en el mbito del desarrollo tecnolgico. En este sentido, cabe tener presentes las observaciones de Mitchman, quien sostiene que la tecnologa es meramente una herramienta
795 Smith, Stephen A., Communication and Technology: The Future of American Democracy, contribucin presentada en Arkansas Union Symposium Lecture Series. Fayetteville, Arkansas, 19 de septiembre de 1984. Publicado en Vital Speeches of the Day, octubre de 1984. Consultarlo en Internet [A:/Communication and Technology the Future of American Democracy. htm].
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que el poder e intereses econmicos o polticos utilizan para alcanzar sus objetivos.796 No puede ignorarse que tambin hay otras percepciones. De esta forma, Winner seala que toda tecnologa es crucial para la organizacin de la sociedad y las relaciones entre sus miembros, por lo cual los desarrollos tecnolgicos producen y distribuyen poder e intereses.797 Los cambios fundamentales en los sistemas de comunicacin tuvieron un punto de partida significativo en los aos ochenta. Pases como Alemania, Inglaterra y Suecia, con una fuerte tradicin regulatoria gubernamental sobre los sistemas de comunicacin, han tenido que adoptar nuevos enfoques respecto a los que venan aplicando a efecto de enfrentar los desarrollos tecnolgicos. En los Estados Unidos, donde ha prevalecido una tendencia significativamente pronunciada por el libre mercado, se ha vivido un periodo de importantes cambios en materia de desregulacin, fusiones de medios, creacin de nuevos canales y reformas en el pensamiento corporativo y pblico sobre auditorios, mercados, informacin e interaccin ciudadana. En forma global, a lo largo de la dcada de los noventa se observa un importante crecimiento de usuarios de nueva tecnologa en comunicacin electrnica con costos reducidos. A finales del siglo pasado y principios del actual, el uso del telfono celular y del Internet han pasado a ser medios de comunicacin esenciales. En suma, la transicin de un siglo a otro da testimonio de la confluencia de cambios tecnolgicos y mediticos con un impacto directo sobre los mbitos polticos, econmicos y sociales que tienen una profunda, aun cuando todava poco clara, consecuencia para la democracia. En este entorno, surgen algunas cuestiones que no deben perderse de vista y requieren de una reflexin. Entre ellas estn las siguientes: a) El decremento de audiencias nacionales como audiencias masivas. Por ejemplo, en los Estados Unidos la audiencia en el mbito de la televisin cay durante la dcada de los noventa hasta en un 50%. Asimismo, los diarios continuaron con una tendencia a la baja en su circulacin. Una razn de este fenmeno puede encontrarse en el creciente nmero de individuos que adoptan nuevas herramientas tecnolgicas de informacin, a travs de las cuales pueden obtener
796 Mitchman, Carl, Thinking Through Technology. The Path Between Engineering and Philosophy, Chicago, The University of Chicago Press, 1994, p. 298. 797 Winner, Landon, The Whale and the Reactor: A Search for Limits in an Age of High Technology, Chicago, The University of Chicago Press, 1986, p. 19.
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informacin ms personalizada, de acuerdo con sus especficos intereses individuales. En consecuencia, sus afiliaciones sociales o identificacin con grupos o acciones de la sociedad son relegadas a un lugar de menor importancia. Para algunos estudiosos de la materia, el anterior fenmeno ha provocado una atomizacin del conocimiento social, en inters del mbito pblico y de la participacin social e identificacin poltica.798 b) El uso del Internet. En el universo del Internet la audiencia individual se dispersa en el acceso a mltiples y variados sitios de la red, as como en la recepcin de innumerables y diferentes mensajes en un solo momento. La evolucin que ha tenido el Internet como un nuevo vehculo de informacin y de comunicacin altamente segmentado abre la presencia de cuestionamientos sobre diversos tpicos. Entre ellos estn la integracin y presentacin de la noticia informativa; las bases para el anterior quehacer, as como para su propia evaluacin; la formacin virtual de grupos y asociaciones polticas y sociales; la formacin de nuevas interacciones ciudadanas; la representacin y participacin ciudadana, as como sobre la transformacin o desintegracin de formas y vehculos polticos de participacin ciudadana. El desarrollo de una comunicacin ms individual y personalizada por medio del Internet ha hecho presentes formas ms sofisticadas para conquistar la voluntad del consumidor a favor de productos, servicios de informacin, formas y expresiones de entretenimiento e incluso respecto a partidos polticos y sus candidatos. La segmentacin del auditorio y especializaciones para atender las necesidades que presenta se hacen as ms intensas. De igual forma, se observa claramente el crecimiento del anuncio comercial va Internet. En diferentes y numerosos sitios de la red se puede encontrar la vinculacin que se hace de la noticia y la presentacin de productos posibles de adquirir a travs de ese medio.
Bennet, Lance y Entman, Robert M., Mediated Politics: An Introduction, en Bennet, Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 13. Para un anlisis al respecto, vase en la obra anterior: Rahn, Wendy M., y Rudolph, Thomas J., National Identities and the Future of Democracy, en Bennet, Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 453-467.
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En torno a la condicin que guardan las nuevas tecnologas y su relacin con la democracia dentro de la globalizacin capitalista, McChesney propone una reforma de los medios de comunicacin masiva. Dentro de ella se tendran que realizar las siguientes tareas:799 Desarrollo de medios de comunicacin masiva sin intereses mercantiles o de ganancias econmicas. El primer punto de partida es la construccin de medios de comunicacin con estas caractersticas. Ellos pueden ser desarrollados independientemente de cambios en leyes y reglamentos. En este sentido, puede tener gran relevancia el actuar de fundaciones, sindicatos, as como la implementacin de programas gubernamentales. Difusin pblica por radio y televisin. La creacin de un slido sector de medios de comunicacin sin una finalidad comercial o de ganancias econmicas, para trabajar al lado de los monopolios mediticos mercantiles. Por tanto, es necesaria la creacin de una red nacional de comunicacin, estaciones locales, acceso pblico a los medios y radiodifusoras comunitarias independientes. Por supuesto, no puede pasarse por alto que los costos de la creacin de medios de comunicacin ms democrticos son simplemente muy altos. Regulacin. Regular con mayor amplitud a los medios electrnicos comerciales para dar respuesta al inters pblico, en tres reas principales: a) los anuncios comerciales deben ser estrictamente normados en materia de menores de edad; b) las noticias de televisin deben estar en la jurisdiccin de los periodistas y comunicadores, y no en la de los propietarios o directivos de esos medios o en la de sus anunciantes, y c) los candidatos a cargos electorales pblicos deben tener un tiempo libre considerable en los medios electrnicos durante los procesos de eleccin. Antimonopolios. Se requiere la desmonopolizacin de los grandes consorcios mediticos y el establecimiento de condiciones de mercado ms competitivas. En esta forma se puede lograr un mayor y ms amplio acceso. McChesney, al hacer alusin a la reforma referida, seala que ella no puede realizarse dejndole aislada de una amplia reforma democrtica. Sus palabras al respecto son contundentes: Media reform will not, cannot be won in isolation from broader democratic reform.800
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Como referencia consultar [http: //bostonreview. mit. edu/ BR23.3/ mcchesney. html]. McChesney, Robert W., Rich Media, Poor Democracy, cit., p. 318.
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La fuerza de la democracia requiere necesariamente de una cultura poltica democrtica que construya la relacin entre gobernados y gobernantes. Una lamentable debilidad que se observa presente en gobiernos de democracias representativas es la limitada discusin y deliberacin pblica. Parece que algunos de ellos se han conformado con frmulas tradicionales concentradas tan slo en preservar la presencia de elecciones imparciales, a travs de las cuales se integran sus congresos legislativos. Todo ello enmarcado por una extendida creencia de que la masa ciudadana no est interesada en las decisiones pblicas o, bien, que no est suficientemente capacitada para discutir las polticas pblicas que les afectan. En gran medida ello refleja la visin que han tenido elites polticas, que dudan de la capacidad de la ciudadana para entender o vincularse sensatamente en la decisin de caminos de orden pblico que deben seguirse por un pas. Sin embargo, hay cambios sustantivos, y ellos no pueden ser ignorados. La ciudadana demanda en diversas formas ser tomada en cuenta, y est escuchando propuestas de participacin en nuevas formas de asociacin u organizacin. Al respecto, Bernard Crack sostiene que democratic citizenship is antithetical to passive deferent and flourishes best in conditions of noisy but civilized discussions.801 II. INTERNET Como se ha expresado anteriormente, a travs del Internet se ha logrado que las voces de diversos individuos y sus organizaciones sean escuchadas por millones de interesados y formuladas sobre los ms variados temas y cuestiones polticas a nivel local e internacional. Esto ha llevado a afirmar a Blumler y Coleman lo siguiente: the Internet has amplified the voice and extended the reach of single-issue politics and, in a sort of electronic Hyde Park, given megaphones to an assortment of relative newcomers to political communication.802 En varios pases el avance tecnolgico en el campo de los medios de comunicacin masiva es considerado por diversos analistas como signo de
801 Crack, Bernard, Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools, Suffolk, Qualifications and Curricula Authority, 1998. 802 Blumler, Jay G. y Coleman, Stephen, Realizing Democracy Online: A Civic Commons in Cyberspace, IPPR/Citizens Online Research Publication, nm. 2, marzo de 2001, p. 13.
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progreso a favor del desarrollo del conocimiento y de la libertad. Por ejemplo, Carey opina que it is the store of the progressive liberation of the human spirit. More information is available and is made to move faster ignorance civil strife is brought under control, and a beneficent future, moral and political as well as economic, is opened by the irresistible tendencies of technology. Sin embargo, este mismo autor seala que en este sentido, los Estados Unidos implementaron una poltica de la comunicacin de larga distancia, como un objetivo y forma de poder. Ello puede verse actualmente vigente en la expansin del Internet.803 En este orden de ideas, las palabras del entonces vicepresidente de ese pas en 1994, son ilustrativas para corroborar la anterior estrategia:
The Global Information Infrastructure will circle the globe with information superhighways on which all people can travel. These highways will allow us to share information, to connect, and to communicate as a global community. from these connections we will derive robust and sustainable economic progress, strong democracies, better solutions to global and local environment challenges, improved health care, and ultimately a greater sense of shared stewardship of our planetThe GII Global Information Infrastructure will spread participatory democracy. In a sense, the GII will be a metaphor for democracy itself.
Para Gore, este desarrollo permitira una nueva era ateniana de democracia.804 Con el avance tecnolgico de la comunicacin a travs del Internet ha habido una vasta elaboracin de literatura al respecto.805 Entre sta, hay contribuciones que se han dedicado a exaltar con optimismo un efecto positivo de la red sobre la democracia, entre los que destaca Howard
Carey, James W., Space, Time and Communications: a Tribute to Harold Innis, en Communications as Culture, Nueva York, Routledge, 1989, p. 156. 804 Gore, Al, Forging a New Athenian Age of Democracy, Intermedia, 22 (2), 4. 1995, p. 4. 805 Entre los trabajos que destacan a fines del siglo pasado y que representa an una importante contribucin al conocimiento estn: Kitchen, Rob, Cyberspace: The World in Two Wires, Nueva York, John Wiley and Sons (eds.), 1998; Jones, Steven G., Virtual Culture, Sage, Londres, Steven G. Jones (ed.), 1997; Loader, Brian D., The Governance of Cyberspace, Londres, Routledge, Brian D. Loader (ed.), 1997; Loader, Brian D., Cyberspace Divided, Londres, Routledge, Brian D. Loader (ed.), 1998; Tsagarousianou, Roza, Tambini, Damian y Bryan, Cathy (eds.), Cyberdemocracy: Technologies, Cities and Civic Networks, Londres, Routledge, 1998.
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Rheingold.806 Tambin hay aquellos que se concentran en cuestiones de mercado y consumo, como Jon Katz.807 Otros esfuerzos se han destinado al anlisis de la economa poltica de la informacin tecnolgica, como el realizado por Gerald Sussman.808 Dentro de una perspectiva ms particular y concentrada en los medios de comunicacin est la obra de Edward Herman y Robert McChesney.809 De igual forma, hay investigaciones sobre la industria de la computacin y el Internet, como la realizada por Nathan Newman.810 Algunos ms ponen su atencin en torno al impacto del Internet en el mbito pblico, como es el caso de Mark Poster.811 Asimismo, respecto al Internet se observan distintas percepciones encontradas, con resultados variados. Por ejemplo, se ha sealado que el periodismo va Internet est afectando los ideales del propio periodismo.812 Sin embargo, tambin se sostiene que este medio ofrece una comunicacin a travs de sitios que en principio cualquiera puede utilizar, y se le considera como un vnculo de comunicacin que permite no slo un dilogo, sino realizar la ejecucin de diversas actividades incluyendo objetivos polticos.813 Para otros, el Internet contribuir determinantemente al desarrollo de la democracia. En este orden de ideas, destaca el trabajo de Steven Barnett.814 La idea de que el Internet es un vehculo a favor de la promocin de la democracia no es realmente nueva en el mbito del desarrollo de las co806 Rheingold, Howard, The Virtual Community: Homesteading on the Electronic Frontier, Nueva York, Harper Perennial, 1993. 807 Katz, Jon, The Digital Citizen, Wired, diciembre de 1998. [www. w/ red. com]. 808 Sussman, Gerald, Communication, Technology and Politics in the Information Age, Londres, Sage, 1997. 809 Herman, Edward y McChesney, Robert, The Global Media, Londres, Cassell, 1997. 810 Newman, Nathan, From Microsoft Word to Microsoft World: How Microsoft is Building a Global Monopoly, 1998. [http//:netaction. org/ msoft/ world MSWord2World.tx]. 811 Poster, Mark, Cyberdemocracy: The Internet and the Public Sphere, en Holmes, David (ed.), Virtual Politics: Identity and Community in Cyberspace, Londres, Sage, 1997. 812 Bardoel, Joe, Beyond Journalism: A Profession Between Information Society and Civil Society, European Journal of Communication, 11 (3), pp. 283-302. 813 Dahlgren, Peter, The Public Sphere and the Net: Structure, Space, and Communication, en Bennet, W. Lance y Entman, Robert M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 46 y 47. 814 Barnett, Steven, New Media, Old Problems: New Technology and the Political Process, European Journal of Communication, 11(3), pp. 283-302.
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municaciones. Por ejemplo, Marc Surman observa que cada vez que ha acontecido un desarrollo tecnolgico en ese campo surge invariablemente la idea de que habr un cambio social en forma masiva y con efectos positivos.815 Este estudioso de la materia observa que cuando la televisin por cable comenz a ser introducida en los aos sesenta, se sostuvo que ello mejorara la educacin, impedira el crimen y la decadencia urbana, rompera el aislamiento social, ayudara a la gente a comunicarse y promovera la democracia.816 Sin embargo, cabe sealar que muchas de las cosas auguradas a favor de la televisin por cable no estn a la vista.817 Frente a otros medios de comunicacin, el Internet se distingue por lo siguiente: a) su apertura de acceso tanto para los productores de un mensaje como por una audiencia. El acceso universal a la informacin es una cuestin bsica en el mbito de la democracia;818 b) su interactividad descentralizada; c) costo relativamente bajo de produccin, distribucin y consumo; d) diversidad de contenido; e) su amplia medida actual de independencia gubernamental y censura corporativa,819 y f) una relativa igualdad en la participacin de transmisores y receptores de mensajes.820 Las anteriores caractersticas hacen suponer a algunos que el usuario tiene la posibilidad de convertirse en el editor de su propio medio escrito de comunicacin. De igual forma, a las amplias opciones que brinda el Internet se les observan como serias amenazas a los atractivos de la televisin por cable, y hacen quedar a las cadenas de esos medios de comunicacin como rezagadas en el avance de la comunicacin.821 Al respecto, sin embargo, se empiezan a ver movimientos sustantivos en el mbito de los medios de comunicacin
815 Surman, Marc, Wired Words: Utopia, Revolution and the History of Electronics Highways. [www. isoc. org/isoc/whatis/ conferences/ inet/96/ proceedings/ e2/ e2_1. htm]. 816 Surman, Marc, Drive Through Democracy. [www. virtual school. edu/ mon/ Electronic Frontier/]. 817 Besser, H., From Internet to Information Superhighway, en Brook, J. et al., Resisting the Virtual Life, City Lights, San Francisco, I. Boal, p. 60. 818 Howard, Michael, The Internet and Democracy, documento de la conferencia del International Institute for Self-management. Community Informatics: an electronic network for economic democracy. University of Teeside. U.K. 28 June-5th July 2002. Vase aportacin en [http: //www. cira. org. uk/ y en A:|intdem.htm]. 819 Al respecto, consultar: [http//bostonreview.mit.edu/Br26.3/sunstein.htm]. 820 Berman, Jerry y Morris, John B. Jr., The Broadband Internet. The End of the Equal Voice?, CFP, abril de 2000. Vase aportacin en [http: www. cdt. org/ publications/]. 821 Idem.
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masiva, a efecto de obtener una presencia y control en el espacio y operacin de la comunicacin por Internet. Algunas organizaciones parecen caminar hacia ese horizonte. Un ejemplo de ello lo encontramos en la Organizacin Mundial del Comercio, la cual mediante una resolucin favorece a la privatizacin mundial de este vehculo de la comunicacin.822 Jeff Chester seala que empresas como AOL-TW, que controlan la conduccin y contenido de informacin, deben estar sujetas a un alto grado de inters pblico. Este mismo autor considera que en virtud del poder que tienen las empresas de medios de comunicacin masiva, no se puede ignorarlas en el intento de crear nuevas alternativas.823 Para algunos estudiosos de la materia, el Internet tendr una vinculacin y desarrollo ms importante en cuestiones financieras a nivel mundial, porque el comercio se basar ms en informacin sobre bienes. Este hecho, en opinin de Jacobs, tiene como consecuencia el crecimiento del Internet con propsitos comerciales, de compilacin de informacin sobre consumidores y ganancias mercantiles, pero no a favor del desarrollo de la democracia.824 Esta misma autora seala que si fracasan las estrategias del inters pblico que buscan permitir acceso al Internet a las clases y grupos sociales no privilegiados, entonces la participacin democrtica a travs de ese medio de comunicacin no ser posible. De igual forma, si los diversos mtodos de control o regulacin del Internet no llegan a proteger los derechos civiles de libertad, as como el acceso e intercambio de informacin, consecuentemente, no ser posible el camino del binomio democracia-Internet.825 Oscar H. Gandy tambin estima que hay una tendencia predominante en el avance tecnolgico de los medios que privilegia los valores mercantilistas, y coloca a los ciudadanos dentro de bolsas de consumidores en lugar de contextualizarlos como miembros de una sociedad. Adems de hacer observaciones respecto a la fragmentacin de la sociedad debido al avance
822 Baran, Nicholas, The Privatization of Telecommunications, en McChesney, Robert W., Meiksins Wood, Ellen y Bellamy Foster, John (eds.), Capitalism and the Information Age: The Political Economy of the Global Communications Revolution, Nueva York, Monthly Review Press, 2001, p. 132. 823 Chester, Jeff, Remember Community Access as Broadband Technology Rises, Philadelphia Inquirer, mayo 1o. de 2000. 824 Jacobs, Joanne, Democracy and the Internet, en Internet Democracy, Australian Broadcasting Corporation, 1998. A: ?Internet and Democracy. htm. 825 Idem.
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tecnolgico de los medios, Gandy destaca el creciente nmero de ciudadanos que debido a sus condiciones de pobreza tienen un nulo o limitado acceso a las nuevas tecnologas de comunicacin y, por tanto, estn ajenos al desarrollo y participacin en el mbito poltico y social.826 Entre las caractersticas que distinguen actualmente al Internet respecto a medios tradicionales de comunicacin masiva, y que segn algunos analistas constituyen fuerzas potenciales a favor de la democracia, estn las siguientes: a) La naturaleza anrquica. Las caractersticas estructurales de los medios tradicionales de comunicacin masiva que permiten su concentracin en contadas manos no ocurren en el Internet. Para ser un transmisor de televisin, por ejemplo, se requiere de una estacin, de un espacio de canal, de una licencia, de un transmisor costoso, de innumerables personas, entre las que se encuentran tcnicos con conocimientos muy especializados. En el caso del Internet, lo anterior no es condicin, sino que se ampla la capacidad y facilidad de comunicacin por cada individuo a travs de lo cual hace conocer a otros sus opiniones, ideas e informacin lograda por s mismo. Un reciente ejemplo se encuentra a raz del ataque terrorista al W. T. C. de la ciudad de Manhattan, Nueva York, en septiembre del 2001, cuando en cuestin de horas se circulaban a travs del correo electrnico contribuciones que analizaban y brindaban enfoques que diferan del grueso de la informacin presentada por los canales de televisin. b) Interaccin que permite a individuos expresar sus opiniones o presentar sus ideas. Uno de los rasgos ms distintivos del Internet es su interaccin. La difusin de una nota a travs del Internet ha per826 Gandy, Oscar H. Jr., Dividing Practices: Segmentation and Targeting in the Emerging Public Sphere, en Bennett y Entman, Robert (eds.), Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 141-159. Para otros comentarios al respecto, vanse los siguientes trabajos: Entman, Robert M. y Herbst, Susan, Reframing Public Opinion as We Have Known It, en Bennet, W. Lance y Entman Rober M. (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 203-225; Lance Bennet, W. y Manheim, Jarol B., The Big Spin: Strategic Communication and the Transformation of Pluralist Democracy, en W. Lance Bennet y Robert M. Entman (eds.), Mediated Politics. Communications in the Future of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, pp. 279-298.
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mitido la generacin de discusiones entre el emisor y el receptor, lo cual llega a crear foros de discusin y participacin. Varios sitios de la red estn creciendo con facilidades que permiten a los que navegan en el ciberespacio, la oportunidad de enviar sus comentarios o establecer una conversacin sobre un tema particular. Un interesado puede conocer las opiniones de otros y continuar enriqueciendo el debate entre ciudadanos, y entre ellos con su gobierno. Esto puede ser ms sofisticado y activo que la simple llamada telefnica para expresar una respuesta, frente a una pregunta previamente elaborada y presentada por una televisora. c) La posibilidad de los sitios de la red para formar contenido a travs de contribuciones de usuarios. En contraste con otros medios de comunicacin masiva, el Internet permite a sus usuarios formar contenidos sobre distintas materias o cuestiones. De esta forma, diversos sitios estn brindando a su auditorio la facilidad de expresar sus comentarios para enriquecer valoraciones o exponer sus puntos de vista sobre libros o productos mercantiles, noticias o comentarios sobre algn problema en particular. d) Longevidad del material informativo. El mismo material impreso o transmitido por Internet puede tener una mayor vida que aquel por medio de la radio o la televisin. Ello incluye artculos en peridicos, transcripciones de entrevistas, cartas abiertas o resultados de encuentros de especialistas. De esta forma, este material que en virtud de la mercantilizacin de los medios electrnicos masivos puede perder su relevancia y espacio en los mismos, logra ser consultado a travs del Internet en sitios que van almacenando la informacin. Tambin en torno a las posibilidades democrticas que surgen del desarrollo de la tecnologa en el mbito del Internet, Olaf Winkel observa las siguientes tres amplias posiciones: la optimista, la negativa y la de efectos ambivalentes.827 Ellas se caracterizan de la siguiente forma. Posicin optimista. Desde este punto de vista, los avances tecnolgicos del Internet generan efectos que promueven una mejor participacin polti827 Winkel, Olaf, La controversia en torno a los potenciales democrticos de las tecnologas informticas interactivas: Posiciones y perspectivas, en Relacin entre poltica y medios. Propuestas alemanas en una perspectiva comparada, Fundacin Honrad Adenauer Stiftung, 2000, pp. 411-438.
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ca. Para ellos, la comunicacin por red permite un fcil acceso, directo, econmico y universal a la obtencin de informacin sobre procesos polticos. Las nuevas tecnologas, asimismo, facilitan el acceso a documentos gubernamentales, se abren amplias y mltiples vas de comunicacin entre la sociedad y entre la ciudadana y sus gobernantes, e incluso surgen oportunidades de sustituir los procesos electorales convencionales con una participacin directa. Dentro de esta posicin, Winkel distingue a su vez tres grupos, con los siguientes rasgos: a) Orientacin de libre mercado. Se propone dejar al Internet al juego abierto del libre mercado, haciendo a un lado en la mayor forma posible la intervencin del poder pblico. De esta manera, apunta el autor si las intervenciones estatales se limitan a un mnimo dejndole al mercado la funcin de llenar el vaco correspondiente, la red desplegara en forma cuasi automtica no slo sus potencialidades econmicas sino tambin polticas.828 b) Sociedad civil. Se considera conveniente prescindir de la intervencin directa del gobierno en la construccin y desarrollo del Internet. Ellos apoyan la intervencin de las fuerzas del mercado para que se abran espacios en la red y stos sean ocupados por la sociedad civil. Asimismo, se estima que los usuarios del Internet logran un medio moderno para la democracia deliberativa. c) Representacin democrtica. En ella se considera que los avances tecnolgicos mediticos trabajan a favor de la democracia, porque la mayor oportunidad de acceso a la informacin poltica sirve para enriquecer el conocimiento de los problemas sociales y mejorar sus soluciones, y porque el correo electrnico abre nuevas y ms amplias posibilidades de comunicacin entre gobernados y gobernantes. Posicin pesimista. Desde este ngulo, se niega que el Internet abra espacios a la participacin ciudadana. En su opinin, el ciberespacio permite y fomenta estructuras que son incompatibles con la democracia moderna. A travs del Internet se desintegra el espacio pblico poltico, ya que se particulariza la informacin en sacrificio del inters social. Asimismo, se advier828
Winkel, Olaf, op. cit., p. 418.
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te que las desigualdades entre los miembros de una sociedad se agrandan en virtud de que no es posible el acceso al Internet por todo ciudadano, y lo mismo ocurrira entre los diversos pases. En estas condiciones, se forma una democracia virtual que se traduce en una democracia elitista. Por otra parte, observan que el Internet no permite la toma de decisiones democrticas y desplaza procesos del mismo orden. Posicin de efectos ambivalentes. En este mbito estn quienes ven que el desarrollo tecnolgico del Internet no genera per se una democracia ni su fortalecimiento, sino que es la democracia la que debe guiar el desarrollo de las tecnologas y hacer uso de ellas para alcanzar los fines de la misma. El logro de este fin no depende del Internet, sino de la calidad de las instituciones polticas y de la cultura del ciudadano. Por otra parte, advierten sobre el peligro de una fragmentacin social, de la discriminacin de ideas polticas de oposicin, de una creciente difusin en contra del Estado de derecho, la desintegracin de la opinin pblica y la comercializacin a travs del Internet. Asimismo, se sostiene que el exceso de informacin, al igual que la falta de ella, provoca desinformacin y desorientacin y reduce la participacin poltica. Tambin sealan que el crecimiento de la red promueve un rpido desarrollo de subcultura y la desintegracin del espacio pblico. De igual forma, ven que el potencial de participacin poltica que pudiera aportar el Internet se sepulta con la comercializacin en aumento, que est ocurriendo a travs del mismo. Ello lleva necesariamente a un proceso de creciente uniformidad y recproca alineacin, consecuencia de la intervencin de las instancias comerciales, lo cual lleva al consumo como nica conducta ciudadana de relevancia.829 Dentro de esta posicin se propone establecer caminos y adoptar las medidas debidas, para maximizar oportunidades y reducir riesgos respecto al Internet. Asimismo, se promueve la creacin de una organizacin internacional de la comunicacin va Internet, lo cual est encaminado a dar una solucin combinando lo comercial con lo poltico y lo social. De igual forma, proponen reducir el peligro de la marginacin poltica, con la aplicacin de medidas de infraestructura que garanticen un acceso a la red por todo ciudadano. En este orden de ideas, tambin se insiste en adoptar medidas regulatorias obligatorias, instituciones supranacionales, sistemas de etiquetado y cdigos de autorregulacin y ticos, a efecto de asegurar una tolerancia entre los usuarios e impedir contenidos discriminatorios o
829
Winkel, Olaf, op. cit., p. 423.
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que hagan apologa de la violencia. Asimismo, ven que a fin de que las virtudes de la tecnologa informtica puedan ponerse al servicio de la democracia moderna y se desactiven los peligros resultantes de la amenazante sinergia entre comercializacin, desintegracin y fragmentacin, el Estado deber asumir un rol activo en el proceso de transformacin de las tecnologas informticas, entre otras cosas, para equilibrar el poder econmico. Desde este punto de vista, se seala que el Estado debe cumplir:
una funcin reguladora en sentido no convencional. Deber crear condiciones adecuadas para el uso de una tecnologa compatible con las necesidades sociales, asumir tareas de mediacin, apoyar la creacin y el desarrollo de procesos de conexin en red de la sociedad civil y la poltica, y promover aplicaciones no comerciales.830
Por otra parte, hay elementos que conciernen en forma totalmente directa a los usuarios. Entre stas se encuentra la observada por Paul Wallich, quien considera que mucha de la informacin que brinda Internet est basada en la confianza.831 Paradjicamente, tal y como lo seala Alintha Thornton, en la medida en que el Internet crece y aumenta el inters en ste, tambin se extiende una paranoia respecto al mismo.832 Otro elemento que sin duda alguna se ha convertido en un tema de la preocupacin de los usuarios es el de la confidencialidad y vigilancia a la que pueden quedar expuestos. Al respecto, Reinghold considera que los gobiernos o alguna organizacin privada pueden obtener informacin para propsitos particulares.833 La posibilidad de que los correos electrnicos puedan ser ledos por terceros a los cuales no estn dirigidos, por supuesto es una realidad actual. Asimismo, existen correos y otras comunicaciones electrnicas que pueden ser alteradas o falsificadas, sin que sea posible el encontrar las fuentes de tal actuar. De igual forma, se puede enviar comunicacin amistosa para obtener datos e informacin. Al respecto, es importante tener presentes las advertencias de Foucault, quien encontr que en tanto que una libre comunicacin le da al ciudadano la posibilidad de
Idem. Wallich, Paul, Wire Pirates, en Scientific American: The Computer in the 21st Century, Nueva York, 1995, p. 186. 832 Thornton, Alinta, Does Democracy Create Democracy, Internet Paper, octubre de 2002. 833 Reinghold, Howard, op. cit., p. 106.
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una proteccin frente al poder pblico, tambin la vigilancia sobre el individuo y la capacidad de invadir su privacidad les da a los gobiernos el poder de confundir, coaccionar y controlar a los ciudadanos. Para ello pueden utilizar medios de gran satisfaccin.834 En la opinin de Reinghold, el uso del Internet demanda de ciertas condiciones econmicas y de orden material. Si no se cuenta con ellas, numerosos individuos quedan excluidos de su uso, y, por tanto, de sus beneficios. Entre esas condiciones se encuentran el tener los recursos para adquirir una computadora y contar con los servicios que permitan el acceso al Internet. Adicionalmente est la situacin econmica del pas donde se ubique un usuario, su idioma e, incluso, la condicin de alfabetizacin que presente. Asimismo, este autor seala que el usuario puede tener acceso a diversos servicios brindados a travs del Internet proporcionando datos personales, los cuales pueden ser aprovechados para usos distintos a los previstos.835 Se ha considerado que el problema de construir o ampliar una democracia participativa a travs del Internet, es que hay diversas limitaciones para la participacin ciudadana. Para citar un ejemplo al respecto, Joanne Jacobs encuentra que el Internet requiere necesariamente de una inversin en hard-ware. En consecuencia, esta participacin se reduce slo a aquellos con capacidad adquisitiva para comprar una computadora, as como equipo adicional, y que tienen cuando menos una preparacin educativa previa que les permite su uso e intercambio de conocimiento mediante ese medio de comunicacin.836 Para Jacobs, el acceso y uso del Internet como base de procesos y prctica de la vida democrtica debe ser definido en trminos de derechos civiles. En opinin de esta autora, la obtencin de la informacin va Internet es un rea de crecimiento tanto para empresas mercantiles como para gobiernos. En este orden de ideas, pocos usuarios llegan a considerar o conocer la factibilidad real de la informacin que se elabora y archiva sobre ellos, as como los propsitos de esa informacin y el acceso que se puede tener a ella.837 Tambin en el anterior sentido, en un estudio elaborado por Bruce Bimber en 1997, se encontr que los individuos que en ese momento usaban el Internet representaban una forma de participa834 835 836 837
Foucault, Michael, Discipline and Punish, Nueva York, Random House, 1979, p. 290. Reinghold, Howard, op. cit., p. 106. Jacobs, Joanne, op. cit. Ibidem.
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cin poltica meditica avant garde. Sin embargo, este mismo autor seala que la participacin poltica a travs del internet es un recurso al cual slo tiene acceso una elite educada, y que ste no se ha llegado a constituir an en un medio de comunicacin y movilizacin poltica.838 Las anteriores observaciones muestran que el Internet an no rene necesariamente, como algunos presuponen, todos los elementos para ser en la actualidad el apoyo y promotor de la democracia en el mbito de los avances tecnolgicos mediticos. Tal y como lo seala Schneider en trminos sencillos: A necessary condition for the development of a strong and positive democratic political identity is the ability to talk about politics with others.839 A pesar de su desarrollo, las caractersticas y limitaciones del Internet no permiten que sus ventajas sean utilizadas por todos los miembros de una sociedad. 1. Regulacin del Internet Tal y como se seal con antelacin, la fuerza de la democracia requiere de una cultura poltica democrtica, pero indiscutiblemente tambin de un adecuado diseo constitucional acompaado de la existencia de las correspondientes instituciones facultadas para operarlo conforme a normas claras y precisas. Difcilmente se puede desestimar la importancia de las nuevas tecnologas de la informacin para la democracia, particularmente cuando es vista con relacin a la reforma de los medios de comunicacin masiva en el amplio contexto de la globalizacin capitalista, desregulacin y privatizacin. Hoy en da el Internet representa un campo de la tecnologa meditica, donde convergen tanto intereses privados como pblicos. En este entorno, un gran nmero de pases han seguido la inercia hacia soluciones de mercado congruentes con una filosofa del laissez-faire. En sistemas predominantemente mercantilistas como el de los Estados Unidos, la informacin recibida por la ciudadana est altamente determinada mediante la creacin de necesidades de consumo de bienes o servicios, y guiadas
838 Bimber, Bruce, The Internet and Political Communication in the 1996 Election Season, Internet Paper. [http://www. abc.net.au /ola/citizen/interdemoc /democ. htm#] y [http://www.sscf.ucsb.edu/!survey 1/index.html]. 839 Schneider, S., The Public Sphere and Computer-Mediated Political Discussion, Internet Paper. [http:// www. sunyit. edu/ SIGNO AGUA steve/].
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por ganancias econmicas a favor de las empresas. Al respecto, el republicano norteamericano con una plena identificacin de extrema derecha, Newet Gingrich, sostuvo que la nueva comunicacin electrnica permitira crear un mercado electrnico. En su opinin, dentro del ciberespacio cada mercado estar siendo transformado por el progreso tecnolgico de un monopolio natural a uno donde la competencia es la regla.840 El actuar de ese pas ha sido de gran influencia sobre otros. Hay quienes buscan que el Internet se mantenga desregulado bajo toda condicin y que ste se rija exclusivamente por las propias fuerzas del mercado y del capital. Sin embargo, hay quienes consideran que un Internet libre de regulacin se puede convertir en un Internet anrquico, lo cual representa una posible amenaza para los propios intereses del capital. De esta forma, se argumenta a favor de la obtencin de una seguridad o proteccin. Ante tales condiciones, se ha considerado que el Internet debe tener un control utilizando uno o ambos de los dos enfoques siguientes. Por una parte, se encuentra el control fsico de las computadoras para filtrar electrnicamente el material no deseado. Por otra, est la creacin de leyes que norman conductas e imponen sanciones en caso de ser violadas. Cualquiera de estas posibilidades no es simple de implementar, sino por el contrario. Ambas encuentran serias dificultades para lograr con eficacia su objetivo. A continuacin se realiza un anlisis somero de cada una de ellas. a) El control fsico de las computadoras. En este caso los filtros sobre informacin a travs del Internet juegan un papel preponderante. Respecto a estos filtros, hay dos opciones principales en el software existente. Por un lado, se encuentra aquel que bloquea todos los sitios que el usuario ha seleccionado como inaceptables. Por otro, est el que dejan acceso nicamente a ciertos sitios predeterminados. En ambos casos el acceso a sitios bloqueados slo sera posible mediante una clave. Por sus caractersticas, el anterior sistema de filtros no ha sido una solucin amplia para regular al Internet en forma global. Puede decirse que en todo caso constituye un remedio domstico, que no siempre llega a conte840 Barbrook, R. y Cameron, A., The Californian Ideology, Journal of Computer-Mediated Communication, 1 (4), Internet Paper. [http:// www. is. inberlin. de/ SIGNO AGUA pit/ ZKP/californ. asc].
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ner o remediar el problema. El tener una computadora bloqueada en casa, a efecto de que un menor no pueda tener acceso a documentos con contenido pornogrfico, no impide que el mismo tenga acceso a otras computadoras. Por ello, se hacen necesarias medidas generales y de orden jurdico. b) Regulacin jurdica. Johnson y Post en su trabajo And How Shall the Net be Governed, observan que hay cuatro posibles modelos jurdicos para regular al Internet. Primero, el Internet puede ser regulado por medio de leyes promulgadas por Estados soberanos para ser aplicadas dentro de sus respectivas jurisdicciones. Segundo, los Estados soberanos pueden celebrar tratados multilaterales para regular globalmente al Internet. Tercero, se puede crear una organizacin internacional que adopte reglas especficas para normar al Internet. En este sentido, los Estados soberanos estaran facultando a esa organizacin internacional en cuestin para regular al Internet. Cuarto, los proveedores de servicios de Internet y los usuarios adoptan sus propias reglas sin participacin de alguna autoridad pblica. Algunos gobiernos han realizado intentos dirigidos a formalizar una reglamentacin del ciberespacio, con el fin de proteger a la ciudadana del uso de contenido daino. Sin embargo, los resultados son todava inconclusos. La reglamentacin del Internet se encuentra an en proceso, con innumerables y variados problemas, sin respuestas muchos de ellos o con limitadas soluciones. Cuestiones sobre el acceso, censura, derechos de autor, privacidad, libertad de expresin y pornografa guardan una gran complejidad per se. Todo ello agravndose en virtud de la presencia de importantes intereses y lucha de poder sobre un control de ese medio de comunicacin.841 Si se acepta que las notas caractersticas de Internet son las de acceso abierto, universalidad, opciones y privacidad, y que ellas son elementos que contribuyen a favor de la democracia, entonces parece conveniente contar con una regulacin que les proteja. Al respecto, la institucin denominada The Center for Digital Democracy recomienda para la construccin de tal regulacin, la adopcin de los siguientes diez principios:842
Kitchen, Rob, op. cit. Center for Digital Democracy, Broadband Bill of Rights, Internet Paper. [http: // www. Democratic media. org/ billofrights. html].
841 842
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1. Opcin abierta. La regulacin que asegure un acceso abierto a los proveedores de servicios en Internet y productores de contenido debern tener la posibilidad de participar a travs de todos los medios de comunicacin por cable, DSL, o plataformas inalmbricas. La misma garanta debe privar respecto al acceso al Internet por todo usuario. 2. Indiscriminacin. Ningn esquema de comunicacin deber favorecer programacin sobre contenido. 3. Privacidad. Las regulaciones en materia de privacidad existente deben alcanzar a la comunicacin interactiva con la supervisin de una comisin federal. 4. Sistemas abiertos. La ingeniera de Internet que vincula al productor de una informacin con un auditorio-usuario debe ser preservada. 5. Interoperatividad. Se debe evitar todo elemento que impida una libre comunicacin, particularmente a travs de la aplicacin indispensable de un hardware o software que condicione o cierre su libre uso. 6. Obligaciones de inters pblico. El principio del inters pblico debe regir la informacin del Internet. La informacin debe destinarse al inters de la comunidad y con propsitos educativos. 7. Contenido cvico. La revolucin de la banda amplia no debe reducirse a meras oportunidades de entretenimiento y fines mercantiles. La tecnologa debe ser perfilada para servir en alguna medida a las necesidades de la sociedad civil. 8. Oportunidades educativas. La nueva interactividad que genera el desarrollo tecnolgico en la comunicacin debe estar al servicio de la educacin de todos los miembros que integran a la sociedad. 9. Programacin para la niez. Deben ser tomados en cuenta los mismos requisitos que se aplican en la programacin de televisin para menores. En ellos debe incluirse un material educativo. Asimismo, se debe proteger a la niez de anuncios excesivos o engaosos. 10. Inclusin digital. Se debe tener cuidado de no generar inequidades digitales, generando desigualdades al grado de que se site en este campo una divisin entre los que tienen contra los que no tienen. Con relacin a los puntos en contra y a favor de la regulacin del Internet, aparecen los siguientes argumentos:
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La libertad de expresin debe ser absoluta. En consecuencia, cualquier sistema de control sobre el contenido del Internet representa una violacin al derecho individual de libertad de expresin, lo cual genera un dao irreparable a la libertad civil en una sociedad libre. En contraste, se considera que todo derecho debe ser calificado, ya que al asumir lo absoluto en un derecho puede amenazar la vida de otros derechos. Un derecho a la libertad de expresin ilimitado podra poner en peligro el derecho de menores a no ser abusados o molestados sexualmente o, bien, a la garanta de minoras tnicas a vivir libres de intimidacin racial y violencia. El Internet es distinto a otros medios de comunicacin. Se sostiene que el Internet involucra y promueve un nuevo espritu de libertad, apertura y desarrollo de la comunicacin. Estos elementos deben preservarse como parte integral, por lo que se afirma que cualquier regulacin los puede fragmentar o desvincular. Al respecto, por otro lado, se seala que esta visin es por dems romntica, y que el Internet ha venido evolucionando con caractersticas y contenidos que demandan de una cierta regulacin. El Internet opera en forma distinta a la de otros medios de comunicacin. Se argumenta que no es necesaria la regulacin del Internet porque su uso es diferente al de otros medios. De esta forma, en tanto que la radio y la televisin transmiten informacin sobre millones de individuos simultneamente, el Internet es un medio interactivo que requiere de un usuario activo que busque un sitio o informacin particular para una aplicacin personal. En respuesta, se sostiene que ello no tiene sustento, pues precisamente a causa de que la radio y la televisin son medios de comunicacin masiva, se han impuesto lmites sobre la presentacin de sexo y violencia a travs de una regulacin. Esto no es posible de impedir en el Internet, sino que ha llegado a proliferar en condiciones indebidas y preocupantes, particularmente en el mbito de la pornografa infantil o en la exposicin conjunta de sexo y muerte. El Internet no puede ser regulado por su amplitud y globalizacin. A diferencia de otros medios de comunicacin, el Internet es simplemente amplsimo y con una expansin global, lo cual hace imposible su regulacin. Por otro lado, se apunta que el hecho de que la regulacin sea difcil no lo hace imposible de regular. Lo que es claro es que el Internet requiere de regulacin multifactica, sensitiva culturalmente y globalmente coordinada. La informacin del Internet y su recepcin por menores no debe ser regulada por entidades pblicas. Se considera que la regulacin y control de
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esa informacin no debe ser una funcin pblica, sino que la informacin que se transmite a travs de ste debe ser controlada o limitada por padres, tutores y maestros de menores. En respuesta a esta argumentacin se sostiene que es simplemente imposible para esos responsables de menores el ejercer ese tipo de vigilancia y que, por tanto, se requiere de un apoyo mayor.843 La regulacin del Internet necesariamente trae consigo un cuestionamiento respecto a la forma en que ello debe ser hecho y los alcances que debe tener. Por ejemplo, en Australia se adopt una legislacin especfica denominada Acta de la Reforma a los Servicios de Comunicacin Electrnica de 1999, Broadcasting Services Amendment On line Services Act. En contraste, en las legislaciones de Canad, Estados Unidos y Europa no hay ordenamientos especficos que rijan al Internet en lo particular. Sin embargo, hay diversas leyes que se aplican a medios de comunicacin masiva tradicional que, asimismo, inciden sobre el Internet. En este orden estn aquellos ordenamientos jurdicos relativos a derechos de autor y propiedad intelectual, as como sobre difamacin. Sin embargo, tambin existe otro amplio conjunto de leyes que regula a los medios de comunicacin tradicional, pero que no han sido aplicados al Internet. Sobre las particularidades de la normativa que se aplica sobre el Internet en diversos pases, resulta interesante contrastar los siguientes casos. Estados Unidos. Este pas ocupa el primer lugar en comunicacin va Internet. Aproximadamente el 70 por ciento de los sitios de la red del Internet a nivel mundial se encuentra localizado en este pas. El gobierno federal por mucho tiempo ha asumido una actividad legislativa marginal en este campo. Sin embargo, al percatarse de los riesgos que puede traer la ausencia de regulacin del Internet, su Congreso ha aprobado ciertas leyes al respecto. Las ms destacadas son aquellas destinadas a regular en materia de pornografa y la circulacin de correos no deseados conocidos como spam. El primer intento de normar la circulacin de pornografa en el Internet fue a travs de una ley de decencia en las comunicaciones a la que se le denomin Communications Decency Act. La forma en que se construy esa legislacin la hizo vulnerable y sin un alcance efectivo.
843 Darlington, Roger, Should the Internet be Regulated? Internet Paper [http: www. Roger darlington. co. uk/ regulation. html]. ltima modificacin realizada a la informacin de Internet, 20 de mayo de 2003, pp. 1-5.
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Cabe subrayar que en este pas, el Internet no est clasificado como medio de comunicacin ni como servicio de telecomunicacin, sino que ha sido referido legalmente como servicio de informacin, information service. En consecuencia, la reglamentacin vigente de medios no cubre al Internet.844 Alemania. En este pas se encuentra un primer y amplio esfuerzo para regular al Internet a travs de una legislacin federal. En 1997, el Bundestag promulg una legislacin que establece las condiciones generales para los servicios de informacin y comunicacin denominada Gesetz zur Regelung der Rahmenbedingungen fr Informations-und Kommunikationsdienste (luKDG). Respecto a ella se encuentran antecedentes de inters, as como conceptos y definiciones novedosos en la materia, que por su relevancia se abordan a continuacin. A principios de 1996 se dio una confrontacin entre el gobierno alemn y algunos proveedores del servicio de Internet. El ministro de Justicia de Bavaria inform a CompuServe, una empresa privada prestadora de esos servicios en Alemania, pero con su base en los Estados Unidos, que enfrentaba una responsabilidad por violacin a las leyes en materia de prohibicin de la pornografa vigentes en ese pas europeo. Las penas alcanzaban el encarcelamiento de altos dirigentes de la empresa. Ello la llev a limitar el acceso a la informacin en cuestin para reducirlo slo a grupos de discusin, de acuerdo con una lista entregada por la propia polica alemana. De hecho, cerca de 200,000 suscriptores alemanes a CompuServe perdieron la oportunidad de participar en esos grupos de discusin. El efecto no se concentr slo en Alemania. Asimismo, aproximadamente cuatro millones de suscriptores a nivel mundial que entraban por el sitio alemn se les neg el acceso a travs de grupos de discusin. Esto hechos provocaron crticas, particularmente en los Estados Unidos.845 La accin tomada por el ministro alemn estim que el servicio de CompuServe era sencillo de administrar y que fcilmente podra excluirse a los usuarios alemanes. Puede considerarse que nunca se pens en la aplicacin de su decisin en forma extraterritorial. Sin embargo, la empresa proveedora de ese servicio no contaba con la tecnologa necesaria para imponer
844 Wimmer, Kurt, Mass Media Regulation and the Internet, Global Internet Public Initiative, Internet paper, mayo 7 de 2002, p. 2. 845 Meyer, Michael, A Bad Dream Comes True in Cyberspace: The Germans Cencor an Online Service and the Rest of Us Too, Newsweek, 8 de enero de 1996, p. 65.
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un filtro slo sobre los usuarios alemanes. Este problema ilustra en trminos prcticos la forma en que el gobierno de un pas puede tomar una decisin respecto al Internet e involuntariamente llegar a afectar a otros individuos ubicados fuera de sus fronteras jurisdiccionales. Otro antecedente ms se encuentra en 1997, a pocas semanas del incidente referido anteriormente. En este caso, autoridades alemanas advirtieron a distintos proveedores de servicios que podran caer en alguna responsabilidad de orden legal por estar divulgando literatura a favor del nazismo e incitacin a la violencia a favor de esa corriente poltica. Los proveedores del servicio reaccionaron en formas distintas. Un proveedor alemn denominado T-Online cancel el acceso al material en cuestin, con lo cual cerca de un milln de suscriptores quedaron impedidos de tal informacin. Al no contar con la tecnologa de filtros, nuevamente la accin alcanz a muchos ms usuarios fuera de Alemania. En contraste, dos proveedores radicados como tales en Estados Unidos American Online y CompuServe no tomaron medida alguna al respecto. En este contexto, el Bundestag tom la decisin de promulgar la legislacin en cuestin, denominada luKDG, el 1 de agosto de 1997.846 De acuerdo con el artculo 1o., fraccin (1), su propsito es crear un fundamento legal confiable para la construccin de un libre mercado en materia de servicios de informacin y comunicacin. En ella se hace una distincin entre proveedores de servicios de Internet y aquellos que hacen transmisiones por medio de la televisin o la radio. Para tal efecto se cre el concepto de multimedia, dentro del cual qued el Internet. Asimismo, estableci nuevas reglas para establecer la responsabilidad de los proveedores del servicio de Internet y previ requisitos sobre el prestador de esos servicios para asegurar la transparencia y privacidad de la informacin, as como proteccin de derechos de autor para las bases de datos. Sin duda alguna la parte correspondiente a la responsabilidad de los proveedores de servicios no es un tema concluido. sta contina siendo una cuestin complicada y con efectos que rebasan las fronteras de Alemania. La luKDG establece que los proveedores son responsables por el contenido del material que ellos transmiten. Al respecto, no debe olvidarse que el proveedor de este servicio no slo brinda al usuario un acceso a informacin, sino que tambin otorga un espacio donde un usuario puede crear su propia pgina en la red con contenido informativo elaborado por l mismo,
846
Al respecto consultar la pgina [http: // www. iid. de/ rahmen/iukdgebt.html].
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y a la cual tienen acceso otros usuarios del propio Internet. En este sentido, la luKDG en su artculo 1o., fraccin (5), prrafo 2, hace responsable no slo al que elabora el material, sino tambin al que lo permite transmitir, siempre y cuando haya tenido pleno conocimiento de que se iba a enviar la informacin en cuestin, y que no se utilizaron los medios tcnicos para impedirlo. De esta forma, la ley en mencin lleva a que el proveedor sea sumamente cuidadoso respecto al material informativo que se incorpora en su servicio y sirva como una especie de filtro; que en la elaboracin del contrato de servicios imponga previamente condiciones sobre la informacin que se intenta transmitir, y causales para dar por terminado dicho contrato en caso de violaciones a las mismas. No obstante lo anterior, no se llega a resolver el problema de jurisdiccionalidad. Si una autoridad quiere ejercer una accin sobre el creador o transmisor de informacin prohibida a travs de Internet, se requiere que esa misma autoridad tenga jurisdiccin sobre esos mismos usuarios del Internet. Hasta aqu puede llegar la luKDG; sin embargo, por su propia naturaleza y alcance deja sin atender el supuesto de acciones sobre usuarios o proveedores de servicios que residen en otros pases. Por otra parte, la luKDG impone sobre los prestadores de servicios del Internet la obligacin de brindar cierta informacin a un solicitante, tal y como su nombre, direccin y representante legal. Lo anterior, con el propsito de que el interesado pueda iniciar alguna accin legal contra ellos, en caso de que estime que han cometido alguna violacin a sus derechos por el material que haya difundido. Asimismo, se prev la obligacin de ofrecer libre de cualquier costo el precio de los bienes y servicios que se ofrezcan mediante anuncios en Internet. De igual forma, la luKDG contempla salvaguardas a favor de la privacidad. En este sentido, dispone que la informacin sobre un usuario, nicamente puede ser dada a algn interesado cuando existe previa autorizacin de la parte involucrada o cuando existe una instruccin judicial o lo prev en alguna forma la ley. Adicionalmente, la luKDG extiende el concepto de publicaciones para incluir el almacenamiento meditico de datos en forma electrnica u ptica. De esta forma, una publicacin tambin incluye cualquier base de datos almacenada en la memoria de una computadora o en una red de Internet sin que ello obligue a que est impresa. China. Las autoridades de este pas parten del principio de que el Internet debe ser una herramienta que contribuya al desarrollo del mercado y el co-
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mercio. stos son los campos que merecen atencin y proteccin para asegurar su libre y amplia transmisin. Cualquier otro tema para ser difundido a travs del Internet, as como su acceso por algn usuario en ese pas, debe estar bajo la estricta vigilancia y permiso de su gobierno. De esta forma, un acceso amplio al Internet en China est limitado a un reducido nmero de usuarios cuidadosamente seleccionados, los cuales principalmente trabajan dentro de la industria de la computacin y sobre materias cientficas. La regulacin del Internet en China inici en 1996, a travs de normas que impusieron a los proveedores de servicios el exclusivo uso de lneas telefnicas otorgadas por el gobierno. Por su parte, los usuarios se deben registrar con la polica y firmar un compromiso de que no causarn un dao a los intereses nacionales.847 Durante largo tiempo, la transmisin de Internet para y desde China atraviesa por dos puertas, siendo stas Beijing y Shangai. Paredes de fuego son utilizadas para impedir el acceso a sitios en el Internet. Algunos de ellos estn bloqueados permanentemente y otros en momentos determinados.848 A finales de 1997 China adopt nuevas normas para regir al Internet. De acuerdo con ellas, los proveedores de servicios fueron puestos bajo la supervisin de autoridades gubernamentales. Los proveedores de servicios tambin quedaron obligados a brindar ayuda a esas autoridades para encontrar a aquellos que cometieran violaciones al uso del Internet. Por otro lado, se estableci como delito en torno al Internet la comisin de hechos vinculados con la subversin poltica, la divulgacin de secretos de Estado, difusin de la pornografa y la violencia.849 Singapur. Este pas ha asumido una actitud an ms extrema que aquella en China. Los proveedores de servicios de Internet son controlados por una autoridad gubernamental Singapore Broadcasting Authority, la cual tiene entre sus facultades la de determinar cundo hay un material con contenido objetable que obliga a impedir la transmisin del mismo. Dentro de ese concepto han quedado cuestiones que van desde la pornografa hasta aquellas que lesionan la moral pblica, la estabilidad poltica y la armona religiosa del pas. Todo proveedor de este servicio debe estar registrado
847 Miller, Greg, Testing the Boundaries: Countries Face Cybercontrol in Their Own Ways, Los Angeles Times, 1997. SIRS Knowledge Source. [http:// skscan. sirs. com/]. 848 Idem. 849 GILC Asia Free Speech Page, China Clamps new Controls on Internet, Reuters, 30 de diciembre de 1997. Posted by CNN [http: //cnn. com/ WORLD/ 9712/ 30/ china. Internet. reut/ index. hmtl].
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ante la autoridad gubernamental y est sujeto a distintas sanciones cuando un usuario logre un acceso a sitios o material prohibido. Asimismo, los prestadores de un servicio de Internet en lugares pblicos, como pueden ser libreras, cafs y centros culturales, tienen la obligacin de instalar y operar filtros informticos. nicamente personas autorizadas por la autoridad gubernamental pueden tener acceso a material relativo a la poltica y a la religin.850 Gran Bretaa. La promulgacin de leyes en esta materia ha sido cautelosa. En diversos foros se ha comentado la problemtica relativa a la jurisdiccin de autoridades y de aplicacin prctica de cualquier ley que pudiera normar al Internet. Dentro de la legislacin de ese pas se encuentra el intento de impedir y sancionar el acceso de usuarios no autorizados a informacin gubernamental y financiera.851 Sudfrica. En este pas no hay una ley especfica que rija el uso del Internet. Sin embargo, cuenta con un conjunto de leyes, dentro de las cuales hay normas que se han aplicado al mismo. Entre stas destaca la ley federal denominada Telecommunications Act, promulgada en 1996. A travs de ella se cre una autoridad reguladora de la materia, conocida como South African Telecommunications Regulatory Authority (SATRA), la cual tiene la facultad de normar a toda la industria de las telecomunicaciones. Esta facultad debe estar ejercida de conformidad con los lineamientos y polticas expedidos por el Ministerio del Correo y Telecomunicaciones.852 Sin embargo, por su parte este Ministerio debe formular una consulta previa con la SATRA antes de adoptar alguna medida al respecto.853 Como se ha expuesto, la existencia y operacin del Internet ha creado una variedad de lagunas y problemas de orden jurdico. Por ejemplo, una nota difamatoria que es colocada en el Internet puede ser vista por millones de usuarios. Las caractersticas del Internet pueden hacer sumamente difcil encontrar al culpable y, ms an, ejercer alguna accin legal en contra de l. A ello se aade la complejidad de que el mensaje puede ser emitido desde un lugar ms all de las fronteras de un pas, lo cual trae consigo dificultades o imposibilidades de orden jurisdiccional para realizar alguna accin legal. Los ejemplos abundan. En el fondo de esta problemtica, hay
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Miller, Greg, op. cit. Idem. Seccin 5 (4) (a). Seccin 5 (4) (b) (i).
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tres asuntos que deben recibir definiciones, conforme a las cuales se pueda obtener el resto de las respuestas. Estos problemas a responder son: Cmo debe regularse el Internet? Qu autoridad debe gobernar el ciberespacio? Quin y cmo debe ser tal autoridad elegida para ejercer facultades en forma global, es decir, sin quedar sujeta o frenada por alguna frontera fsica de algn pas? En virtud de la naturaleza global del Internet, su regulacin requiere de medidas ad hoc. En este sentido, en un esfuerzo por encontrar una solucin que permita la regulacin del Internet y solucionar el problema de jurisdiccionalidad, Barrie Gordon propone las siguientes medidas:854 Tratado multilateral. Un tratado internacional puede resultar apropiado para establecer las ms fundamentales reglas que rijan al ciberespacio, donde se aceptara la declaracin de un espacio separado en forma similar a lo convenido en materia de mares y espacio sideral. Sin embargo, se considera que un tratado tal no permite el establecimiento de regulaciones especficas y detalladas para regir el ciberespacio. No puede perderse de vista que el Internet mismo est cambiando a tal velocidad, que los procesos de elaboracin y modificacin de los tratados internacionales no podran permitir los ajustes necesarios en forma oportuna y eficaz. La reglamentacin de este orden quedara rezagada frente a los avances tecnolgicos del Internet. La regulacin del Internet a travs de tratados multilaterales puede resultar un camino viable, el cual no est libre de objeciones. Hasta el momento no hay un tratado de esa naturaleza sobre la materia. El nico existente que podra acercarse a ello es el Acuerdo sobre Servicios Bsicos de Telecomunicaciones, auspiciado por la Organizacin Mundial del Comercio. Con base en este Acuerdo, los Estados firmantes garantizan brindar acceso a la infraestructura bsica de telecomunicaciones y se comprometen a impedir toda conducta anticompetitiva en esa industria. Lo anterior, consecuentemente, se concreta en trminos del Internet a la oferta de lneas fsicas de telfono. Debe destacarse que hay quienes ven con escepticismo el uso de tratados multilaterales como solucin al presente problema. Por ejemplo, Johnson y Post estiman que a travs de su uso surgirn ms dificultades que soluciones. Entre las razones que exponen estn el que el proceso que lleva a
854 Gordon, Barrie, The Legal Challenge of Regulating the Internet. Fact or Fallacy?, Internet Paper, captulo 4, 23 de enero de 1998 [http: //www. geocities. com/ Athens/ Academy/ 5090/ index. html].
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la formacin y aprobacin de un tratado multilateral es esencialmente muy lento, y que su entrada en vigor se difiere a meses despus a su aprobacin. En contraste, los avances tecnolgicos en el Internet son sumamente rpidos y dinmicos. Lo anterior, sealan esos autores, lleva a medidas desfasadas con la realidad e inoperantes.855 Los sealamientos anteriores son acertados. Sin embargo, ello no obliga a perder de vista la utilidad que podra darse a un tratado multilateral, a efecto de adoptar a travs de l las bases fundamentales para regular al Internet. Un instrumento de esta magnitud podra ser utilizado para establecer definiciones en torno a la naturaleza del ciberespacio, puntos de partida comn en la regulacin del Internet y respecto a la jurisdiccin aplicable sobre el mismo. Autorregulacin sobre un territorio por proveedores del servicio de Internet. La creacin de un territorio tal, tendra la aplicacin de fronteras virtuales electrnicas a travs del uso de claves. Dentro de este territorio virtual se podra actuar por parte de los proveedores y usuarios del Internet en la forma que ellos quisieran, incluyendo la difusin de material pornogrfico. El acceso a ese territorio virtual estara determinado por la reunin de ciertos requisitos por el potencial usuario. Una vez reunidos todos ellos, se logra el acceso deseado. En este caso el proveedor de un servicio de Internet no puede ser considerado responsable si el material en cuestin resulta ofensivo a un usuario. El acceso a ese territorio slo debera tener una puerta de entrada y la informacin obtenida de ese territorio deber tener una etiqueta distintiva. Esta propuesta se funda en el argumento de que el Internet ya ha solucionado el problema para que diversos sistemas de cmputo se comuniquen entre ellos. Esto permite asumir que innumerables usuarios se integren en ciertas comunidades, y que entre estas comunidades se acuerden bases sobre las cuales los usuarios construyan las reglas. Para los autores Johnson y Post, esta solucin es la ms recomendable y, asimismo, la califican como la mejor forma de democracia.856 Sin embargo, los autores referidos prefieren que una vez adoptadas las reglas por los usuarios del Internet o de sus comunidades, los Estados soberanos sean quienes las implementen y apliquen. De esta forma, ellos sealan: the premise of
855 Johnson, David R. y Post, David G., And how shall the Net be Governed?, A Meditation on the Relative Virtues of Decentralized, Emergent Law, 1996 [http: //www. cli. org/ emdraft. html]. 856 Idem.
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the decentralized jeans of net governance is that the nations of the world would agree to enforce the rules established by sysop and user interactions, just as they now enforce contracts entered by private parties.857 Organizacin internacional. Las reglas para tener acceso a ese territorio podran ser establecidas por una organizacin internacional. Algunos consideran que la creacin de una organizacin internacional es la mejor solucin. Ella debe ser creada y reconocida por una mayora de Estados soberanos. Se estima que una organizacin tal, podra dar respuestas adecuadas y oportunas a cualquier problemtica, as como asegurar la implementacin de sus decisiones a travs de los propios Estados participantes. Puede preverse que esa organizacin adquirira un gran poder, donde seran necesarios contrapesos. Barrie Gordon cuestiona cul sera el papel de los Estados soberanos si llegara a operar esa organizacin internacional, y responde que el mayor problema son las diferencias filosficas entre pases. Los Estados Unidos y China son citados como ejemplo. En tanto que en el primer pas se deja un campo extremadamente amplio a la libertad de expresin, en el segundo hay una regulacin de las ideas y lmites a la informacin. El buscar una solucin intermedia puede resultar infructuoso. La respuesta a este problema descansa en una solucin peculiar. Ella consiste en dejar a los Estados la regulacin del Internet, especficamente de la pornografa infantil, y aplicar la ley dentro de su respectivo territorio. Cuando se rompen sus fronteras geogrficas entonces entra en operacin la organizacin internacional, la cual, a travs de un tratado multilateral, se encargara del cumplimiento de la ley. Para ello se requeriran mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la ley. Ellos, segn Gordon, pueden quedar bajo la tutela de la misma organizacin internacional a travs del acuerdo de los pases participantes. Otro camino podra ser la creacin de una Corte Penal Internacional.858 A travs de esta solucin, una organizacin internacional quedara facultada para regular todo lo relativo al Internet. Johnson y Post nuevamente expresan reservas respecto a esta solucin. En su opinin, una institucin de esa naturaleza corre el riesgo de ser tomada por facciones, cuyos efectos seran desastrosos, en virtud de que ejerceran un control sobre la libre circulacin de la informacin.
857 858
Idem. Gordon, Barrie, op. cit.
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Por otro lado, hay quienes consideran que tal medida es recomendable si se adoptan pesos y contrapesos sobre el poder que se le confiera a tal organizacin. Ms an, algunos observan que ella puede encontrar un ejemplo prctico a seguir en la Organizacin Internacional de la Aviacin Civil. Esta organizacin es vista en su estructura como semejante a las Naciones Unidas, con una Asamblea integrada por representantes de cada uno de los pases miembros.859 Gordon seala que el modelo que propone tiene debilidades, mismas que l expone de la siguiente forma. El tratado multilateral propuesto es un instrumento que no puede responder con oportunidad a los avances del desarrollo tecnolgico del Internet y, por tanto, las bases para la regulacin acordadas en el mismo pueden quedar obsoletas en muy breve tiempo, sin posibilidad de actualizarlas con oportunidad. Otro punto es que ese tratado tendra que tener un amplio y comprometido apoyo de Estados Unidos, en virtud de que es donde se encuentran el mayor nmero de sitios de la red en el mundo. La elaboracin de un tratado del orden referido podra provocar diferencias sustantivas con el resto de los pases firmantes. Por lo que toca a la creacin de una organizacin internacional, seala que un proceso tal puede llevar mucho tiempo, y que los problemas que afectan al Internet requieren de medidas ms prximas en tiempo. Asimismo, no puede perderse de vista que diversos pases objetaran el que esa organizacin tuviera poderes como los que se busca asignarle. En lo relativo a la creacin del territorio virtual, puede encontrarse una fuerte objecin por parte de los proveedores de servicios de Internet. Asimismo, se puede dar el caso de que si un pas no participa en el organismo internacional referido, no ser posible obligar a los proveedores de servicios que radican en el mismo a construir ese espacio virtual. Por lo que toca a la aplicacin del cumplimiento de la ley, se pueden dar innumerables problemas de conflicto jurdico. En torno a lo anterior no pueden escaparse cuestionamientos que ponen en duda la viabilidad de una solucin tal. En este sentido, est la participacin de Estados soberanos. Esta propuesta, como se ha visto, quedara sin viabilidad alguna si no se cuenta con la participacin de los mismos. Aun as, tal y como observa Zakalik, si se tiene la participacin de Estados soberanos para la aplicacin de las regulaciones adoptadas por los usuarios, tales regulaciones no llegarn a ser suficientes para dar respuesta a cuestio-
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Facts About ICAO, Internet Paper [http://www.cam.org/icao/facts.htm].
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nes tan complejas como la pornografa, la obscenidad, la libre expresin, los derechos de autor y el fraude, entre otros.860 Por otro lado, si la regulacin del Internet se deja a la exclusiva accin de usuarios y autoadopcin de reglas para su operacin, se puede tener como resultados amplios rezagos normativos frente a los avances tecnolgicos, dada la multitud de usuarios y la necesidad de que ellos se pongan de acuerdo en conjunto. Asimismo, se pueden generar profundas lagunas legales, llenas de mltiples y diversas reglas particulares con una variada interpretacin de las mismas. Todo ello traera como consecuencia un caos e incertidumbre jurdica, lo cual estara en contra de un elemento de la democracia, que es la certidumbre de que las leyes sern aplicadas a todos en igual forma y condiciones. Por supuesto, la democracia tambin exige que en la configuracin de toda legislacin se tomen como determinantes las opiniones, demandas e intereses de aquellos involucrados en las mismas. En este caso es fundamental que usuarios y proveedores de servicios sean escuchados. 2. Regulacin del correo basura SPAM Como se ha sealado anteriormente, a travs del Internet se puede obtener una gran y variada informacin. De hecho, se ha convertido en la enciclopedia donde se encuentran datos actualizados y con los ms distintos tpicos en todo el mundo. Lamentablemente, esto tambin incluye informacin que no desea recibirse o cuestionable bajo cualquier punto de vista. Por este tipo de causas, muchos pases han ponderado la conveniencia de contar con un sistema o mecanismo que permita regular el contenido que cursa en el Internet. Sin duda alguna este reto no es fcil, e invita a desplegar una gran creatividad, as como a explorar nuevas frmulas dentro del Estado de derecho y en la relacin entre ciudadano vis vis prestador privado de servicios y autoridad pblica. La gran cantidad de correo no solicitado o no deseado ha provocado la molestia de un amplio nmero de consumidores, particularmente por el contenido fraudulento o pornogrfico de los mismos.861 Los correos elec860 Zakalik, Joanna, International Jurisdiction and Conflict of Laws in Cyberspace. Internet Paper [http: // www. libraries. wayne. edu/-jlitman/ pzakalik. html]. 861 Free Speech Memorandum, Legislation to Curtail Spam, Center for Democracy and Technology, septiembre 24 de 2003.
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trnicos no solicitados, transmitidos a travs del Internet, han sido bautizados como spam. En los Estados Unidos el spam ocupa aproximadamente el 40 por ciento de esa comunicacin.862 Al respecto, como ya se ha indicado, la legislacin que se aplic en este pas en primer trmino fue la denominada The Communicatios Decency Act.863 Con ella se intent impedir el acceso de menores de edad a material pornogrfico a travs del Internet. A pesar de su reconocible objetivo, sta fue declarada por el Poder Judicial como violatoria a la Constitucin. En gran medida ello ocurri debido a la pobreza con que fue preparada y redactada tal ley. En esta ley tambin se previ la prohibicin de transmitir mensajes obscenos o indecentes a menores de dieciocho aos. Una asociacin promotora de la libertad de expresin, denominada The American Civil Liberties Union, cuestion la constitucionalidad de la misma. Un tribunal de distrito encontr que ella era violatoria de la primera enmienda de la Constitucin de ese pas. Esta decisin fue elevada a travs de una apelacin a la Corte Suprema de Justicia, la cual ratific la sentencia emitida con anterioridad. En su opinin, la ley federal en cuestin iba ms all de su propsito, al grado que llegaba a ser violatoria de los derechos ciudadanos a la libertad de expresin. Las prohibiciones establecidas en ella estn sumamente abiertas. El empleo de trminos en la misma, tal como indecente indecent y patentemente ofensivo patently offensive, alcanzan grandes cantidades de material no pornogrfico con importante contenido educativo o de otro valor. Esto puede incluir discusiones sobre prcticas sexuales con seguridad e imgenes artsticas que incluyan desnudos.864 Actualmente se estn buscando otras medidas legislativas para impedir el acceso de menores de edad a pornografa en el Internet. En este sentido, se encuentran en revisin reformas a la denominada The Communications Act, de 1934, a efecto de prohibir a proveedores de servicios de Internet el brindar informacin de violencia sexual. Asimismo, se encuentran la Family-Friendly Internet Access Act y la Internet Freedom and Child Protection Act, que prevn que los proveedores de servicios de Internet ofrezcan a los usuarios de la red un filtro, ya sea gratuitamente o con algn costo.
862 Berman, Jerry y Bruening, Paula J., Can Spam be Stopped?, Legal Times, vol. XXVI, nm. 24, junio 16 de 2003. 863 Telecommunications Act of 1996, Pub. LA nm. 104-109, 110 Stat. (1996). 864 Reno, Attorney General of the United States et al. vs. American Civil Liberties Union et al. [http: //www. aclu. org/ court/ renovaclude. hmtl].
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La mayor parte de las compaas de Internet, defensores del consumidor y legisladores, concuerdan que con el propsito de proteger la viabilidad del correo electrnico se hace necesaria una legislacin al efecto.865 Sin embargo, frente al hecho anterior yacen conflictos de ideas y complejas cuestiones sobre la mejor forma de llevarlo a cabo. En ello, sin duda alguna, hay un verdadero conflicto de intereses. En la opinin de Berman y Bruening, la legislacin norteamericana sobre esta materia debe reunir los siguientes elementos:
Frenar eficazmente la curva de crecimiento del spam, sin que ello lleve a limitar al mercado a travs del Internet. Limitar los mensajes no deseados por el consumidor y a la vez proteger el derecho a la libre expresin. Enfrentar los retos tecnolgicos que viven los prestadores de servicios de Internet, sin que se cierren las posibilidades de obtener medios innovativos para alcanzar a cada individuo. Tomar en cuenta los intereses de cada estado de la Unin Americana y proteger los derechos que como consumidor tiene cada ciudadano. En este sentido tambin se han pronunciado diversas organizaciones privadas. Por ejemplo, el Centro para la Democracia y la Tecnologa Center for Democracy and Technology se inclin a favor de una legislacin federal en ese pas para normar la situacin del spam. Para este Centro, deben reunirse los siguientes requisitos:
La legislacin debe respetar la primera enmienda constitucional. La legislacin federal debe ser superior a la estatal, slo cuando se d
una proteccin eficaz al consumidor. La legislacin debe establecer que el correo electrnico no solicitado contenga la fuente correcta e informacin de la ruta que refleje los autnticos orgenes de los mensajes. Tal previsin no debe eliminar la posibilidad de enviar correos annimos, pero tiene que obligar el que se d a conocer con precisin el origen. La legislacin debe otorgar al consumidor una oportunidad directa y simple para expresar su deseo de no recibir informacin particular a
865
Berman, Jerry y Bruening, Paula J., Can Spam be Stopped?, op. cit.
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travs del Internet, y tener el derecho de que ello sea implementado de manera inmediata y de que se cumpla en forma cabal. La definicin de correo no solicitado debe ser establecida en forma limitativa, a efecto de que slo alcance mensajes comerciales con propsitos de ganancias econmicas.866 En la legislacin existente sobre el spam destaca la del Reino Unido. En septiembre del 2003 el gobierno britnico aprob una legislacin que entr en vigor en diciembre de ese ao. Ella se dirigi a proteger la comunicacin va Internet y telfonos celulares frente al envo de informacin no solicitada. Esta legislacin convierte en un delito el envo de mensajes o informacin del orden anterior, e impone una sancin pecuniaria de 5,000 libras. Al realizar una presentacin de esa ley, el secretario de Comercio de ese pas expres que tal medida servira significativamente para reducir la informacin basura que se enva por Internet, aunque reconoci que ella no era suficiente para detener el problema. En su opinin, esa ley, asimismo, marcara avances significativos hacia una solucin general de los pases de la Unin Europea y, por tanto, para asumir un enfoque internacional al respecto. Esta posicin difiere de la que se ha venido adoptando en los Estados Unidos, donde han adoptado normas que dejan exclusivamente al individuo la decisin personal de recibir o no correos electrnicos.867 Actualmente en los Estados Unidos se prev cierta regulacin en esta materia a travs de tres leyes: The Netizens Protection Act, The Unsolicited Commercial Electronic Mail Choice Act y The Online Speech: Porn, Spam and Political Disclosure. 3. Jurisdiccionalidad y responsabilidad El concepto de jurisdiccin como actualmente se le conoce est esencialmente vinculado a fronteras fsicas de Estados soberanos. Por su parte, las caractersticas del Internet y su fusin en el ciberespacio deshacen esas fronteras fsicas. De hecho, a menudo un usuario ignora o conoce remotamente el lugar fsico donde se genera la informacin a la que est teniendo
Free Speech Memorandum, Legislation to Curtail Spam, cit. Wearden, Graeme, U.K. Law Mashes Spam. Internet Paper. ltima modificacin al documento que se presenta en Internet: 19 de septiembre de 2003. [http// news. zdnet. co. uk//].
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acceso. Sin duda alguna el tema de la jurisdiccionalidad sobre la comunicacin va Internet es complicado. Al hablar de jurisdiccionalidad y el Internet es necesario hacer referencia a algunos elementos cuya comprensin puede contribuir a conocer con mayor claridad los problemas que le caracterizan y de esta manera encontrar soluciones reales. El mundo actual se encuentra geogrficamente integrado por una diversidad de Estados soberanos con un gobierno y leyes propias que se aplican exclusivamente dentro de su territorio. En contraste, el mundo del ciberespacio est integrado por redes de comunicacin networks que rebasan sin problema cualquier frontera geogrfica, donde los proveedores de servicios de Internet tienen el poder de gobernar sus sitios y realizar los cambios que personalmente estimen convenientes o necesarios de acuerdo con sus intereses personales. En este contexto surgen serias dificultades para el establecimiento de reglas que rijan al ciberespacio. En lo tocante a la jurisdiccin, la divisin geogrfica por Estados resulta totalmente irrelevante en la comunicacin por Internet. Aun cuando los proveedores de servicio de Internet ejercen un gobierno sobre el ciberespacio, ellos no tienen la facultad de legislar en la materia ni tampoco para hacerlas cumplir por otros. Sin embargo, tambin es un hecho que los Estados individualmente no pueden, a travs de sus gobiernos y leyes locales, gobernar y regular el mundo entero del ciberespacio. Es decir, la jurisdiccin de un Estado se ve rebasada por la globalizacin e inexistencia de fronteras geogrficas en la operacin del Internet. A lo mucho un Estado slo podr regular y hacer cumplir leyes sobre esta materia, dentro de su territorio y respecto a proveedores de servicios de Internet radicados dentro del mismo. Generalmente se ha tomado como base que la jurisdiccin cubre el mbito donde el proveedor del servicio se encuentra radicado. El problema que se enfrenta es que en la mayora de los casos los proveedores tienen un domicilio distinto a donde se recibe el servicio. De forma significativa se encuentra como domicilio a los Estados Unidos, donde la primera enmienda constitucional brinda una proteccin a la libertad de expresin mayor a la que se otorga en otros pases. Respecto al problema de diferentes domicilios fronterizos entre proveedores y usuarios, ha habido esfuerzos jurdicos para aplicar leyes distintas a aquellas que rigen al pas donde se encuentra el proveedor del servicio en cuestin. Como ejemplos se encuentran los siguientes. En mayo del 2000 la empresa de Internet Yahoo!
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fue acusada por la Liga Internacional en contra del Racismo y el Anti-Semitismo International League against Racism and Anti-Semitism y por la Organizacin Francesa Juda de Estudiantes The French Jewish Students Organization por ofrecer en su sitio memorabilia nazi, y por permitirle acceso a ese sitio a individuos de nacionalidad francesa con residencia en los Estados Unidos. La Corte francesa encontr culpable al acusado y sostuvo que no era posible que a los usuarios de Yahoo! en Francia se les brindara tal informacin y la posibilidad de adquirir los bienes ofrecidos por ese medio. Por su parte, la empresa de Internet decidi no realizar ms esos anuncios ni vender los productos en cuestin, a travs de su sitio en los Estados Unidos. En diciembre del 2000 se dio un caso similar en Alemania relacionado con informacin sobre el holocausto. En esa ocasin la autoridad judicial determin que la ley alemana se aplica tambin sobre extranjeros que envan informacin a travs de la red desde otros pases. De igual forma, en diciembre del 2000 en el mismo pas, la autoridad judicial determin impedir la transmisin de archivos musicales que realizaba Napster, la principal empresa de MP3, a travs de su socia en ese pas, Bertelsmann, porque se encontr que ese era el medio por el cual se haca llegar a usuarios, msica caracterizada por su afiliacin nazi, racista y exaltacin a la violencia xenofbica. Por su parte, Napster aleg que era imposible dar seguimiento a cada cancin, a la cual buscaban acceso alrededor de cuarenta millones de usuarios annimos. En junio del 2002 el gobierno de Zimbabwe argument que un corresponsal norteamericano del peridico britnico The Guardian haba cometido un acto de violacin a la ley sobre medios locales porque haba publicado informacin falsa sobre ese gobierno, a travs de un sitio de Internet ubicado en el Reino Unido. La autoridad judicial determin la inocencia del inculpado, pero en mayo del 2003 las autoridades lo deportaron. Tambin es ilustrativo el conflicto jurdico que fue conocido por los tribunales de los Estados Unidos en el caso Playboy Enterprises, Inc vs. Chuckleberry Publishing, Inc.868 En sus antecedentes estn el que en 1981 la revista Playboy obtuvo una orden judicial sobre la editorial Chuckleberry, a efecto de que no continuara publicando una revista denominada Playmen, en virtud de la similitud en nombre y contenido con la primera. En 1996, Chuckleberry cre un sitio en el Internet al que denomin Play868
939 F Supp 1032 (SD.NY. 1996).
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men, cuyo servidor se ubic en Italia. La revista Playboy inici una accin legal fundada en que la editorial de referencia haba violado la instruccin judicial de 1981, al haber distribuido tal material por Internet. Por su parte, la editorial seal que no estaba distribuyendo imgenes a usuarios dentro de los Estados Unidos, sino que slo estaba colocando imgenes fotogrficas en el servidor de una computadora ubicada en Italia. Al respecto, la Corte norteamericana expres su desacuerdo con el ltimo argumento, y sostuvo que quien proporcionaba ese material, en efecto invitaba a usuarios de Internet en los Estados Unidos a verlo, lo cual constitua una violacin a la instruccin que impeda la distribucin de esas fotografas en ese pas. Ese tribunal precis que el acusado tena el derecho de operar su sitio en la red, pero que estaba impedido de aceptar suscriptores radicados en los Estados Unidos. En torno a lo expuesto y de acuerdo con las caractersticas de ejemplos referidos, surgen interrogantes centrales: Qu ocurre si quien es impedido de enviar material por Internet no cumple con la instruccin judicial? Cmo se puede hacer aplicable en trminos prcticos tal resolucin judicial? Las condiciones que caracterizan al Internet son base para sostener que su regulacin provoca un serio problema jurisdiccional.869 Sin embargo, para otros esta opinin resulta exagerada.870 En teora, resulta cierto que una nacin pueda aplicar sus leyes sobre una transaccin transnacional que tiene efectos locales. Ello no lleva a que cada nacin donde la informacin, a travs del Internet, cruce sus fronteras, pueda regular tal informacin. Al respecto, es conveniente distinguir entre la jurisdiccin prescriptiva de un Estado y aquella para darle cumplimiento a sta. Un gobierno puede establecer normas que prohban una comunicacin por medio de Internet, a efecto de impedir consecuencias que lesionen a miembros de la ciudadana. Sin embargo, la implementacin para hacer efectivo el cumplimiento de su legislacin y su respectiva sancin en caso de violacin depende de la capacidad de hacer cumplir la ley. Una nacin puede dar cumplimiento a su ley sobre personas fsicas o morales que tienen una presencia o inversiones dentro de su territorio. Sin embargo, la amplia mayora de los proveedores de servicios de Internet no tienen
869 Vase, por ejemplo, la opinin de Jonson, David y Post, David, Law and Borders-The Rise of Law in Cyberspace, Stanford Law Review, 1996, p. 48. 870 En este grupo se encuentra Goldsmith, Jack L., Against Cyberanarchy, University of Chicago Law Review, 1998, p. 66.
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presencia o inversiones dentro del territorio que se atraviesa con su informacin. Consecuentemente, los proveedores de esos servicios prestan slo atencin a las leyes locales donde sus negocios residen fsicamente. Adicionalmente, cabe destacar que las actividades de proveedores de servicios no estn sujetas a mltiples regulaciones, al menos directamente. En trminos prcticos, quienes se encuentran potencialmente sujetos a ellas en la esfera del Internet son los usuarios, los operadores de sistemas, as como bancos e instituciones financieras con presencia en ms de un pas. La responsabilidad sobre la informacin y servicios que se ofrecen va Internet tambin es una cuestin de carcter legal que se ha observado como necesaria de someterse a una regulacin. Por lo que toca al reconocimiento de errores y retractacin de la informacin errnea brindada a travs de Internet, a mediados del ao 2002 no se registraban acciones legales de acuerdo con la investigacin de Kurt Wimmer.871 Por otra parte, hay opiniones diseminadas que se pronuncian en diversas formas respecto a la responsabilidad del proveedor de servicios de Internet. En trminos amplios, ellas pueden quedar agrupadas de forma general de la siguiente manera: aquellas que consideran que en virtud de que el Internet es un medio que transporta informacin, tal como lo hace el servicio postal o un servicio de telecomunicacin tradicional, no debe por ello tener responsabilidad legal por la transmisin del contenido. Esta visin no tiene sentido. Una carta o una llamada telefnica son una comunicacin privada; pero la informacin que se transmite por un sitio en la red o por un grupo informativo en la red es accesible para millones de usuarios a nivel mundial. Otros estiman que el proveedor de informacin en la red debe tener responsabilidad por la informacin enviada. De acuerdo con este punto de vista, ellos tienen, como cualquier medio escrito o electrnico, una responsabilidad por el material que ellos ofrezcan y difundan. Esto, para algunos, no tiene sentido, en virtud de que hay millones de pginas en la red que tienen un contenido noticioso con un alcance a nivel mundial, sobre las cuales no hay forma que los proveedores de servicios de Internet puedan tener conocimiento detallado sobre su contenido y respecto a los servicios ofrecidos. Una posicin intermedia al respecto parte de la premisa de que resulta irreal e imprctico hacer responsable a un proveedor de servicios de Internet por el material que puede encontrarse en un sitio de red. Sin embargo, al rea871
Wimmer, Kurt, op. cit., p. 8.
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lizar una notificacin a ese proveedor de que est envindose material con contenido ofensivo o ilegal, entonces se puede formar un supuesto dentro del cual al incurrir en alguna violacin se genere una responsabilidad. Las ms exitosas acciones dirigidas a establecer una responsabilidad han contemplado la cooperacin entre autoridades pblicas de los distintos pases involucrados. Por ejemplo, la pornografa infantil est prohibida en todos los pases miembros de las Naciones Unidas en cumplimiento a la Convencin sobre los Derechos de la Niez. A menudo hay una cooperacin entre pases para romper anillos de pornografa infantil que trasciende fronteras geogrficas. En este contexto, los pases no estn buscando la aplicacin de sus leyes por otros, sino que en un objetivo comn, cada pas aplica su ley para impedir y castigar tal crimen. Lo mismo ocurre en el mbito de los derechos de autor y proteccin de propiedad intelectual. Asimismo, recientemente el Consejo de Europa elabor el proyecto de un Convenio sobre Crimen Ciberntico, donde se incluyen cuestiones de cooperacin, investigacin y persecucin transnacional de actos criminales. Por su parte, la Conferencia de la Hague en Derecho Internacional Privado ha avanzado en la elaboracin de un convenio sobre jurisdiccin en materia civil y mercantil. Sin embargo, an no hay una resolucin internacional en materia de jurisdiccin respecto a cuestiones surgidas del Internet.
CONSIDERACIONES Y PLANTEAMIENTOS
Knowledge will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own governors, must arm themselves with the power knowledge gives. A popular government without popular information or the means of acquiring it is but a prologue to a farce or a tragedy or perhaps both. James MADISON Los comunicadores siempre tendremos la tentacin de querer arreglar los males de nuestro pas a travs de los medios en que trabajamos. Sergio SARMIENTO Los medios impuros desembocan en fines impuros. Mahatma GANDHI
La democracia constituye un elemento sine qua non de toda sociedad moderna. Ella es valorada como la mejor frmula para permitir la participacin ciudadana, as como para que la sociedad se exprese y elija a quien debe gobernar y la forma en que debe hacerlo. La democracia toma como premisa bsica el poder del pueblo para ejercer su gobierno. Esto ha sido materia de diversas observaciones, precisiones y crticas. A travs de su historia, este poder se ha acompaado de distintas caractersticas y condicionantes. Hoy en da se observan como fundamentales, a las siguientes:
Ejercicio del poder acompaando de contrapesos y lmites. Ejercicio del poder a travs de representantes electos.
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Representantes electos a travs de elecciones libres y transparentes. Existencia de alternativas electorales partidistas (sistema de partidos). Universalidad del voto. Integracin y respeto al Estado de derecho. Establecimiento y proteccin de libertades individuales y derechos humanos.
Este poder del pueblo se delinea, asimismo, con la intervencin y operacin de otros conceptos de profunda relevancia. Entre ellos estn la libertad, la justicia, la pluralidad, la tolerancia y la equidad. La democracia contiene numerosas cuestiones de gran complejidad. Ello se evidencia desde el propio inicio de su definicin. Los variados esfuerzos en este sentido reflejan que ella puede ser vista o entendida en formas diversas. En ocasiones las explicaciones son coincidentes. En otras, son distintas y hasta opuestas. Asimismo, se observa que en un afn de acotar a la democracia para brindar una precisin respecto a su definicin, o para estudiarla y proponer algunas caractersticas de ella, se le ha acompaado con diversos calificativos. El estudio de la democracia muestra que ella es un sistema dinmico, expuesto en todo momento a las transformaciones sociales, polticas, econmicas y culturales. A lo largo de su vida ha trascendido diversas etapas, ha evolucionado y se ha adaptado a distintas necesidades e intereses. Consecuentemente, una definicin de democracia vigente en un momento puede ser rebasada y transformada por la propia evolucin de las demandas, expectativas y esperanzas de la sociedad que se forman en torno a ella. Esto ha contribuido a que la democracia se extienda ms all de ser, en un sentido estricto, una mera forma de gobierno o sistema poltico, para convertirse en un ideal conforme al cual se contempla el pasado, se examina el presente y se construye el futuro de una sociedad. Por tanto, se hace indispensable que para entender la mstica de la democracia se consideren y comprendan las creencias y expectativas populares que se tienen de ella. A travs del estudio de la democracia tambin se encuentra el intento de establecer requisitos o condiciones para que sta se materialice, se desarrolle y se consolide. Los esfuerzos son variados y en ocasiones cuestionables. En ciertos casos, ellos contienen apreciaciones o propuestas de grado, difciles o imposibles de ser medidos empricamente o en alguna otra forma.
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La materializacin y operacin autntica de la premisa fundamental de la democracia requiere, sin condicin alguna, de la expresin y participacin ciudadana. stas constituyen el vehculo para establecer la agenda de las prioridades nacionales, formar consensos y compromisos sociales, as como para tomar decisiones ante las problemticas y demandas de la sociedad. Consecuentemente, la participacin ciudadana democrtica requiere para los efectos anteriores estar informada con veracidad, objetividad, imparcialidad y oportunidad, dentro de un marco de libertad, pluralidad, transparencia, tolerancia y respeto a la privacidad de cada individuo. Lo anterior exige, por una parte, que todo miembro de la sociedad tenga garantizado el acceso a la informacin y, por otra, la existencia y operacin de medios de comunicacin ampliamente abiertos. En este contexto, los medios deben tener protegidas todas las condiciones para obtener informacin y presentarla ante la sociedad, en conjunto con la expresin de demandas, necesidades o problemas de una sociedad en forma incluyente y sin discriminacin alguna, as como las correspondientes actitudes, polticas o acciones gubernamentales al respecto. De esta forma, consecuentemente, la democracia se erosiona cuando los medios se encuentran bajo el dominio y al servicio de un grupo o grupos de poder de cualquier orden y, en particular, aquellos grupos polticos o econmicos. El desarrollo de la democracia ha trado consigo la exigencia ciudadana de una mayor y ms directa participacin. Esta participacin demanda espacios institucionales para que todo individuo se exprese y defina los problemas que le son comunes y prioritarios, as como para proponer e incluso decidir las soluciones que deben ser implementadas por las autoridades pblicas. Las voces de esta participacin deben ser difundidas por los medios con fidelidad y respeto, para ser escuchadas por toda la sociedad. Los medios, por su parte, contribuyen sustantivamente a la formacin del conocimiento poltico ciudadano. A travs de su quehacer informativo, la sociedad puede obtener los elementos cognitivos necesarios para:
Entender, contextualizar y evaluar los eventos polticos, as como las

decisiones gubernamentales.
Conocer y juzgar los procesos y resultados de programas y polticas

de un gobierno.
Facilitar la comprensin de las autnticas causas, razones u objetivos

de los mensajes y propuestas polticas.
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Analizar las respectivas justificaciones de un gobierno, instituto u organizacin poltica, de alguno de sus miembros o representantes y de otros actores polticos, respecto a sus decisiones o acciones. Promover el debate ciudadano. Brindar a la sociedad elementos indispensables para la solucin de sus problemas. En la medida en que una sociedad tenga mayor informacin y conocimiento sobre las razones y direccin de la poltica, ella podr tener una participacin ms slida y sustantiva en la construccin y operacin de la democracia. La penetracin e influencia de los medios sobre el individuo y la sociedad en su conjunto son por dems extensas y vigorosas. Los recursos que utilizan los medios de comunicacin masiva para alcanzar y ampliar un auditorio llegan a niveles extraordinarios en trminos econmicos, tecnolgicos, de sofisticacin y de impacto. Ellos participan y ocupan un lugar en el espacio poltico en forma sustantiva y con trascendentes consecuencias. Su presencia en el escenario poltico es real. Diversos hechos indican que los medios pueden operar fuera del mbito del control democrtico. Asimismo, hay otros que indican que ellos no garantizan la pluralidad democrtica. Por sus implicaciones, la actuacin de los medios debe estar normada por leyes claras, precisas, surgidas de la participacin, consulta y consenso ciudadanos, sancionadas en todo momento por rganos legislativos electos democrticamente. Dentro de este marco normativo deben quedar absolutamente garantizados: a) El derecho a la libre expresin y la facultad de los medios para manifestarla; b) El derecho de acceso a la informacin por todo ciudadano, y c) El derecho para difundir la informacin obtenida a la sociedad. Asimismo, se requiere que la actuacin de los medios de comunicacin y comunicadores, as como la del gobierno, partidos y actores polticos, est fundada en el respeto a la privacidad de cada individuo. Los medios son actores principales y directos que juegan un papel sustantivo en innumerables procesos, con trascendentes efectos para una so-
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ciedad. Ellos son transmisores de mensajes del poder gubernamental a la ciudadana, as como de la ciudadana a sus gobernantes. Son vehculos de expresin de intereses de diversos grupos del poder pblico o privado hacia la ciudadana, as como entre esos mismos poderes, al igual que entre los miembros de una sociedad. Son un vnculo mediador informativo entre la sociedad y quienes detentan un poder pblico. Son un canal institucional de comunicacin de actores polticos con el ciudadano. Consecuentemente, medios y comunicadores inciden nuevamente como factor determinante en la democracia. Los medios de comunicacin, sin lugar a dudas, no informan simplemente de una manera neutral e imparcial lo que ocurre en el mbito poltico y sobre el quehacer de los diversos actores polticos. En la integracin de los formatos informativos, no debe perderse de vista la posibilidad real de que en ella pueden intervenir decisiones y presiones de diversa ndole tanto internas por directivos de un medio como externas por representantes de intereses pblicos o privados. A pesar de las declaraciones y pruebas particulares sustantivas, hay suficiente evidencia y anlisis de que en diversas ocasiones los medios de comunicacin masiva y comunicadores presentan, interpretan, sugieren o inducen la forma de ver los innumerables eventos polticos, prendolos con juicios de valor en respuesta a intereses particulares o a puntos de vista personales. Todo ello, por tanto, permite a los propios medios o comunicadores traer en la esfera de la comunicacin una informacin subjetiva, influenciada o sesgada que puede responder a compromisos personales, econmicos o a posiciones superfluas de crtica. El ejercicio de la labor informativa requiere de profesionalismo, calidad tica y apego a la verdad. stas son bsicas y autnticas condiciones para que medios y comunicadores logren un objetivo obligado para ellos en una democracia: la credibilidad y confianza de las mayoras. La accin de medios de comunicacin que no informe debidamente y, por tanto, construya una opinin pblica desinformada o desconocedora de los verdaderos temas de relevancia seguidos de su respectiva problemtica y soluciones, no contribuye a favor de la democracia, sino en contra de ella. El mismo efecto se produce a travs de las prcticas que adoptan algunos gobiernos, que derivan en el ocultamiento o supresin de la informacin. En la medida en que la ciudadana carezca de informacin que le permita salvar los obstculos creados por un voluntarismo o discrecionalidad de una autoridad pblica ya sea perteneciente al Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, la democracia
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necesariamente tambin sufrir un impacto negativo para su presencia, desarrollo y permanente perfeccionamiento. A efecto de asegurar que los medios de comunicacin masiva mantengan su quehacer, en un sentido que promueva y fortalezca a la democracia y ample sus fronteras, es necesaria la aplicacin de diversas acciones. Entre ellas, se encuentran las siguientes:
Reglamentacin jurdica de las obligaciones de los medios en la construccin y fortalecimiento de la democracia.
Establecimiento de responsabilidades sobre las empresas de medios

de comunicacin masiva. Exhibicin ante la sociedad de toda violacin o incumplimiento de sus responsabilidades por parte de la instancia referida, as como la imposicin de sanciones cuando sta encuentre con fundamento en derecho las acciones irregulares que afecten la vida democrtica. Monitoreo intenso y permanente sobre los medios para dar seguimiento al cabal cumplimiento de sus deberes. Realizacin de las tareas en mencin por una instancia integrada con miembros de la sociedad, autnoma del gobierno e independiente financieramente. Ejercicio de un escrutinio pblico y difusin de los resultados, por parte de la anterior instancia de la sociedad. Creacin y operacin de espacios de opinin y propuestas ciudadanas en la formacin de consensos y toma de decisiones. Ejercicio de un monitoreo y difusin sobre la integracin y presentacin de la informacin. Regulacin que proteja las libertades de los medios y comunicadores, y que asegure un correcto equilibrio frente a la privacidad y dignidad del individuo y de su familia. Apertura de espacios de participacin y cooperacin para comunicadores y productores independientes, en todos los medios de comunicacin masiva. Impedimento a la censura y control gubernamental, bajo cualquier forma. Adopcin de un sistema de autocontrol operado por los propios medios, con integracin de consejos constituidos con miembros del gremio y representantes de la sociedad.
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En su quehacer democrtico, los medios estn sujetos a ciertas obligaciones. Entre ellas, se encuentran las siguientes:
Buscar y mantener un autntico contacto con la ciudadana. Promover la diversidad en la informacin. Asumir la crtica objetiva e imparcial y denunciar las acciones indebi-
das o ilegales de toda autoridad pblica o privada.

Servir de foros del debate social. Transmitir toda expresin de la ciudadana. Ejercer una crtica responsable, objetiva, imparcial,
con valores tico-morales, con un cabal cumplimiento a los derechos y obligaciones impuestos por el marco normativo protector de la libertad de expresin y de la libertad de informacin. Respetar en todo momento la libertad y dignidad de cualquier ser humano, cancelando su inculpamiento sin juicio legal previo, la difamacin o intromisin en su vida privada. Construir la confianza y credibilidad de la sociedad. Estar abiertos y sujetos al escrutinio pblico. Todo miembro de la sociedad debe tener el derecho a un espacio razonable en los medios, cuando la informacin en cuestin le concierna directamente y requiera hacer pblico su punto de vista, versin personal o presentacin de pruebas ante el auditorio de los medios. La sociedad debe tener derecho a opinar, expresar ideas y obtener informacin veraz sobre cuestiones de inters pblico, as como tambin tener acceso a la informacin pblica. sta es una condicin sine qua non para la participacin ciudadana y su toma de decisiones, as como para la obtencin de conocimientos y difusin de ideas u opiniones independientemente de la raza, sexo, credo, color, clase social, condicin econmica o convicciones polticas del individuo. Por tanto, para asegurar y fortalecer su derecho de informacin, el ciudadano debe tener la garanta de poder examinar y pronunciarse respecto a la conducta de los medios de comunicacin y comunicadores. Por su poder, los medios deben tener contrapesos que aseguren su trabajo a favor de la democracia. En este contexto, medios y comunicadores en su quehacer deben encontrar una frontera plenamente abierta: la libertad de informar a la sociedad. La presencia o ausencia de informacin se ha convertido en un elemento determinante para el surgimiento, transicin, desarrollo y fortalecimiento
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de la democracia. Consecuentemente, los medios y comunicadores no slo deben limitarse a informar a la sociedad, sino que tienen que contribuir sustantivamente a la formacin de una sociedad con conocimiento de su realidad y toma de decisiones al respecto. De no actuar en ese sentido, la participacin ciudadana y el ejercicio del poder gubernamental democrtico estn significativamente expuestos a un serio debilitamiento y, eventualmente, a su desaparicin. Los medios y comunicadores deben constituir una fuente independiente de informacin a favor de la ciudadana, especialmente como un elemento de defensa de sus libertades y derechos frente a los abusos de poder. Para cumplir con las anteriores funciones, los medios y comunicadores deben gozar de una proteccin ante cualquier tipo de interferencia poltica, as como con los controles y recursos institucionales para resarcir cualquier intromisin de esa naturaleza. En este orden de ideas, se considera conveniente tener en cuenta dos condiciones. Por una parte, contar con un marco normativo o polticas regulatorias para orientar el actuar de los medios a favor de los intereses genuinos de toda una sociedad y fines de la democracia. Por otra, someter su actuar al escrutinio, examen y juicio de los ciudadanos. Toda accin pblica o privada que toque el mbito de la libertad de expresin o de la libertad de informacin de medios y comunicadores debe estar acotada o restringida a condiciones y situaciones previstas de manera clara y precisa. En ningn caso la accin pblica o privada, directa o indirectamente, que incida sobre medios y comunicadores, puede estar establecida o ejercida a travs de discrecionalidades o interpretaciones particulares o personales. Cada una de ellas debe estar invariable e ntimamente vinculada con el propsito que se busca alcanzar en la informacin a favor de la sociedad, como una necesidad indispensable de la propia democracia y con el fin de dar respuesta a un problema especfico y prioritario de la misma sociedad. La industria de los medios de comunicacin debe asumir como una premisa fundamental de su actuar a la responsabilidad social. En todo momento y en cualquier etapa ella debe ser promovida y fortalecida. Como elementos constitutivos de este quehacer, deben estar los siguientes: 1. Participacin incluyente de organizaciones sociales y asociaciones civiles.
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2. 3. 4. 5.
Pluralidad de las alternativas y diferencias polticas. Participacin activa de la ciudadana. Interaccin comunicativa. Crtica imparcial, objetiva y equitativa sobre las diferentes orientaciones y opiniones polticas.
Los medios y comunicadores tienen una funcin social catalizadora y educativa. En la medida en que esto avance en la conciencia, responsabilidad y cultura de los mismos se vierte sobre la sociedad, ellos tendrn un curso ms acertado en la construccin, desarrollo y fortalecimiento de la democracia. La accin democrtica de los medios y comunicadores, sencillamente no puede ocurrir per se. Bajo ningn concepto su implementacin es simple. Ella requiere de grandes cuidados, as como de un correcto y debido camino bien sealizado. Una directriz fundamental es la ampliacin y fortalecimiento permanente de la libertad de los medios en su trabajo democrtico, bajo ninguna sujecin o sometimiento a una autoridad pblica o gobierno. Paralelamente, cualquier libertinaje que ellos pudiesen ejercer o condicin de privilegios por arriba de todo ciudadano, organizacin o institucin, debe ser impedido definitivamente, y, en caso de ocurrir, sancionado oportuna y legalmente. La actividad meditica que privilegie intereses particulares por arriba de los de la sociedad en su conjunto no puede tener lugar en la democracia. Vinculada al tema de los medios y la democracia, est la propia democratizacin de los medios. En esta idea, nuevamente ocupa un lugar indispensable la participacin ciudadana en la configuracin equitativa de la informacin, as como en la administracin interna de las empresas mediticas y en la supervisin social de sus actividades. La democratizacin de los medios, en trminos generales, busca lograr dos grupos de objetivos. Por una parte, impedir la existencia de sistemas de direccin centralizada y burocrtica, as como romper con las restricciones polticas y econmicas sobre los derechos y libertades humanas. Por otra, abrir las puertas a la participacin crtica de la ciudadana. Esta democratizacin de los medios es una materia compleja por s misma. Algunos de los propsitos que se han sealado son los siguientes:
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Limitar el control y el poder que detentan fuerzas econmicas y polticas, a efecto de proteger e incrementar la libertad e independencia de los medios. Impedir las coaliciones entre los medios y el gobierno o el capital. Socializar la propiedad de los medios. Sin lugar a dudas, un objetivo de la democratizacin del quehacer meditico debe ser la prevencin de acciones y transacciones a espaldas de la sociedad o en contra de ella. La regulacin democrtica debe tomar como premisa fundamental la apertura del proceso de la comunicacin masiva a todos los integrantes de la sociedad de manera imparcial, objetiva y equitativa. Por su naturaleza, efectos y poder, la informacin es una necesidad social para la construccin de la democracia. Por tanto, ella debe constituirse como un derecho de la sociedad. Este derecho debe asegurar la apertura de los medios a la sociedad civil, en lugar de convertir al ciudadano y sus organizaciones en meros entes pasivos y consumidores. Sin participacin ciudadana en los procesos polticos la democracia carece de legitimidad. El desarrollo de medios que abre las puertas a la participacin poltica es piedra angular para el avance democrtico moderno de toda sociedad. La participacin ciudadana en la discusin pblica es un elemento esencial en el proceso de definicin de los objetivos sociales, los cuales deben ser realizados con la propia participacin ciudadana. A travs de la participacin, el individuo pasa del mbito de lo privado al campo de lo pblico, teniendo por tanto su actuacin un impacto directo y abierto sobre el resto de la sociedad, de su gobierno y de sus instituciones. No debe perderse de vista que la participacin ciudadana puede dar lugar a la oposicin de diversos intereses. El involucramiento de un individuo en interacciones de grupo no slo estimula la movilizacin de sus habilidades y talentos individuales, sino que paradjicamente a la vez puede constreir su libertad y subordinar sus decisiones a las reglas, normas y acciones del grupo en que participa. De esta forma, se puede llegar a extremos negativos en que se pierda la individualidad y se genere una plena pasividad. La suma de pasividades individuales llega a generar la pasividad de una mayora, la cual deshace o reduce sustantivamente una presin sobre el proceso de toma de decisiones y respecto a los responsables gubernamentales de las mismas. Las consecuencias del fenmeno anterior son por dems muy lamentables, ya que sus efectos son en el mediano y largo
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plazo devastadores para el desarrollo democrtico de un pas. No hay necesidad de abundar al respecto; slo basta imaginar lo que pudiera presentarse en un sistema totalitario o de aparente democracia sobre la vida y ejercicio de los derechos humanos, as como respecto al ejercicio de libertades individuales, polticas y sociales. La participacin, en este contexto, guarda nicamente pleno significado si la pluralidad de las asociaciones y organizaciones de una sociedad tienen garantizadas sus libertades de expresin y accin, y si la participacin se funda en la libertad y equidad de un individuo frente al otro. La participacin en la democracia genera el debate y pronunciamiento de la ciudadana sobre las soluciones que quieren aplicar a sus problemas. En esta tarea tan importante los medios tienen un lugar de la mayor relevancia, porque amplan invariablemente el alcance del anterior proceso. En el ejercicio de participacin, el ciudadano debe contar, por una parte, como ya se ha sealado anteriormente, con informacin objetiva, veraz, amplia y oportuna y, por otra, con pleno acceso a la informacin que concentre toda autoridad pblica, al igual que los propios medios. As como la participacin ciudadana es un factor determinante en una democracia, el respeto a la privacidad de la vida de cada miembro de la sociedad se constituye en un valor fundamental dentro de ella. El ciudadano debe tener el derecho a gozar de privacidad y de proteccin contra la invasin a su intimidad personal o familiar por cualquier individuo o institucin pblica o privada. Lo anterior incluye bajo todo concepto a cada comunicador y medio de comunicacin. Una sociedad democrtica debe incorporar garantas y mecanismos para impedir y resarcir ataques a la vida privada. Slo bajo ciertas circunstancias establecidas jurdicamente con precisin y ejercidas con transparencia y fundamentacin puede tocarse la privacidad de cualquier individuo. En el actuar de diversos medios se observa que ellos recurren a la presentacin de noticias con un exclusivo propsito de despertar emociones y reacciones que caen en el mbito de la provocacin de lo sentimental o visceral, en lugar de ofrecer informacin que motive la reflexin, la discusin y racionalizacin de los hechos que generan eventos de verdadera relevancia para la sociedad. En este contexto es donde a menudo se da lugar a la invasin de la vida privada, particularmente de aquellos que desempean un cargo pblico.
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En lo correspondiente al servidor pblico o al poltico, algunos estiman que tal condicin reduce el derecho de privacidad de esa persona. Esto no puede ser aceptado. Desde un punto de vista jurdico, o se tiene un derecho o no se tiene, pero nunca se tiene slo un poco de l. La condicin de actuar como persona pblica no debe ser factor que disminuya o ample un derecho como es aquel a la privacidad. El ampliarlo hacia el resto de los ciudadanos generara una condicin de inequidad e injusticia. La informacin sobre quien ejerce una funcin pblica respecto a sus relaciones familiares, aficiones y decisiones personales debe ser del dominio privado. Excepciones a esta regla se dan en los siguientes supuestos: cuando l desee hacerlo del conocimiento pblico; cuando estn involucrados actos contrarios a la ley y ello est plenamente claro, evidenciado y fundado; cuando sus actos provoquen el escndalo popular por su frivolidad, exhibicionismo o indiscrecin. Por supuesto, la investigacin informativa y reporte noticioso de los medios sobre el ejercicio del poder, de su incumplimiento o mal uso por servidores pblicos o polticos no puede frenarse aducindose una invasin a la privacidad de los mismos. Los medios hoy en da han obtenido un indiscutible poder poltico y econmico. Ellos ejercen una influencia real y eficaz en la construccin e induccin de la opinin pblica. Adems de brindar informacin, los medios tambin construyen marcos conceptuales conforme a los cuales la informacin y opiniones se presentan para lograr fines determinados. Las condiciones y caractersticas que rodean a los medios les otorgan herramientas mediante las cuales llegan a labrar accesos para incidir en la formacin de una visin de la realidad poltica. De esta forma, por una parte, los medios y comunicadores pueden incidir en la formacin de una informacin a favor de sus propios intereses y, por otra, participar asimismo como protagonistas de eventos polticos. Estas caractersticas otorgan a los medios un papel hegemnico, el cual ha sido calificado tanto en forma negativa como positiva. De esta manera, se afirma que en todas las sociedades capitalistas ellos han sido consistente y predominantemente agentes de un adoctrinamiento conservador. Por otro lado, se sostiene que son canales de expresin de una sociedad y de los valores sobre los que est construida, reafirmndolos y fortalecindolos. Por la vinculacin sustantiva de la vida democrtica con la competencia electoral y la decisin ciudadana para elegir a sus gobernantes, es necesario poner atencin tanto a las caractersticas de los cambios que han ocurri-
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do en la comunicacin como a los actores que forman parte de ella, y, asimismo, tener en cuenta sus efectos. Un punto de referencia en el anlisis de los anteriores aspectos a la luz de la democracia ser necesariamente considerando en qu medida y con qu margen de libertad o restriccin, por una parte, los medios contribuyen a la formacin de decisiones electorales objetivas, o bien, por otra, las limitan, obstaculizan o deforman. La medida y el margen de libertad o restriccin con que los medios contribuyen a la formacin de decisiones electorales objetivas resulta de suma importancia por sus efectos sobre la vida de la democracia. Al respecto, se encuentra un constante y sofisticado avance en las tcnicas de persuasin, aunado a un sustantivo y, muchas veces, desmedido costo de las campaas. En cada una de estas actividades, los medios y comunicadores deben ser materia de un significativo anlisis y valoracin. Los modelos, tcnicas, estrategias y mecanismos utilizados en la mayora de los pases actualmente siguen en gran medida aquellos adoptados en los Estados Unidos. En algunos casos, incluso, se encuentra la presencia de asesores norteamericanos. Como nota distintiva en este campo, se observa el predominio de la venta del poltico como un producto, sin tomar en cuenta los fundamentos de la democracia. En general, gobierno, partidos polticos y candidatos encuentran necesaria y fundamental la informacin sobre el sentir, necesidades e intereses del electorado. Los medios tambin requieren de esa informacin para guiar sus reportajes y anlisis. Las encuestas o sondeos de opinin son consideradas como herramientas para los fines anteriores. Se puede observar un amplio y creciente nmero de instituciones, de sus representantes y actores polticos en diversos pases, cuya agenda pblica descansa en encuestas con base en las cuales dan orientacin a sus acciones y toman decisiones. Las encuestas de opinin tambin pueden llegar a incidir en la induccin de la conducta electoral. Por ejemplo, en el caso de los denominados exit polls, se ha encontrado que el conocimiento de la forma en que votaron algunos electores, previo a que lo hagan otros, puede ser un factor de sustantiva relevancia que afecte los resultados electorales. Aun cuando la evidencia emprica muestra que las encuestas permiten saber en cierta forma el sentir de la ciudadana, no puede perderse de vista que las respuestas obtenidas a travs de ellas son producto de un cuestionario simplificado, aplicado sobre un segmento reducido de la sociedad. Ello puede convertir a tales encuestas en un vehculo excluyente con un resul-
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tado sesgado de la realidad, mismo que an est sujeto a la particular interpretacin de un analista o un grupo de ellos. Las encuestas, asimismo, pueden ser utilizadas para manipular la opinin pblica. El uso de ellas para mostrar resultados que se apartan de la realidad, con objeto de favorecer o desfavorecer a instituciones o actores polticos, tambin se ha vuelto una prctica comn. Ello se logra mediante las denominadas encuestas fantasmas. Este hecho evidencia ms an la importancia de contar con una reglamentacin que seale los requisitos y condiciones que debe guardar toda encuesta sobre la opinin pblica. En relacin con la democracia, las encuestas de opinin deben realizarse permanentemente y estar guiadas conforme a condiciones y requisitos precisos y fundados. Entre ellos estn la aplicacin de mtodos claros, transparentes y objetivos, abiertos al conocimiento y escrutinio pblicos. Toda encuesta debe reunir requisitos metodolgicos y analticos de la mayor calidad y precisin, y, por su parte, los medios de comunicacin deben desechar la publicacin de resultados de despachos encuestadores que no renan las condiciones anteriores. Idneamente, cada encuesta que se publique debe estar acompaada de todas las bases y factores metodolgicos que se aplicaron en ella para construirla y obtener los resultados. Al respecto, puede observarse que hay ciertos avances. De esta forma, con relacin a la formulacin e implementacin de encuestas, hay un cdigo de tica adoptado por los despachos miembros de un organismo internacional WAPOR. En este cdigo de conducta se establece que todo resultado obtenido mediante una encuesta debe sealar el nombre del despacho o empresa que la realiz; presentar la base tcnicometodolgica conforme a la cual se elabor el trabajo, y se obtuvieron los resultados en cuestin; indicar las caractersticas del universo de la muestra; sealar el vehculo que se utiliz para realizar la encuesta entrevista personal, invitacin a emitir su opinin, cuestionamiento telefnico, entre otros, as como indicar la fecha en que se realiz la misma encuesta. En todo caso, es indispensable otorgar a las encuestas y respectivos resultados, su correcta dimensin y alcances reales. Una encuesta con una correcta metodologa, sin duda alguna puede producir una sustantiva y relevante informacin para la toma de decisiones. Sin embargo, la ponderacin y anlisis adecuado deben estar siempre presentes para la obtencin de conclusiones ms acertadas o prximas a la realidad. Un anlisis poltico que no tome en cuenta los resultados brindados por ellas carecer de un
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importante elemento para la toma de decisiones. Sin embargo, una determinacin poltica basada en el nico y exclusivo resultado de las mismas, sin una adecuada interpretacin, no puede ser aceptable para la correcta y fundada toma de decisiones. Se observa, asimismo, que la mercadotecnia tiene hoy en da una presencia toral y estratgica en las acciones de instituciones pblicas, de sus representantes y de los actores polticos. Por otro lado, no puede ignorarse que la nueva mercadotecnia poltica encuentra mltiples y estrechas similitudes con la mercadotecnia comercial. Ello se subraya en la medida en que organizaciones y actores polticos, al igual que bienes o servicios comerciales, se ofrecen como productos que en un mbito de competencia buscan encontrar un lugar y aceptacin a travs de los medios de comunicacin masiva para ser comprados por consumidores electores. Resulta obvia la diferencia entre la naturaleza del mercado poltico y del comercial, as como que los partidos y polticos miden su xito en trminos del nmero de votos y de posiciones obtenidas, mientras que el xito del bien o del servicio comercial se rige por la ganancia econmica. Sin embargo, en ambos casos se estn empleando prcticamente los mismos mecanismos, frmulas y tcnicas que se aplican en la venta de bienes y servicios comerciales. La mercadotecnia ha dado al anuncio poltico un importante lugar. ste es actualmente el mayor vehculo o uno de los ms utilizados por candidatos a cargos electorales para comunicar sus mensajes al votante. Salvo alguna excepcin donde se prohbe presentar en televisin el anuncio poltico pagado por un partido o candidato, la regla general es el uso de espacios financiados por los interesados, de acuerdo con tarifas comerciales. El anuncio poltico tiene generalmente un alto costo, sobre todo en las campaas electorales. Este hecho contiene una deficiencia en la operacin del principio de equidad que debe existir dentro de una democracia en la competencia entre partidos y candidatos. Al parecer, los topes u otras frmulas para lograr una equidad financiera entre los partidos, as como las instituciones para supervisar el origen y aplicacin de los respectivos recursos, resultan incompletos. En este sentido, es necesario:
Trabajar hacia su perfeccionamiento. Hacer plenamente transparente todo lo relativo a los financiamientos
polticos.
Cumplir cabalmente las obligaciones que impone la ley.
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Realizar un escrutinio objetivo e imparcial de las finanzas de partidos y

candidatos mediante instituciones autnomas e independientes, nicamente sometidas al dictado de la ley y al escrutinio de la sociedad. Establecer responsabilidades y sanciones por violaciones a la ley, no slo sobre los partidos polticos, sino tambin a nivel individual, es decir, sobre el candidato concretamente. Las relaciones pblicas, asimismo, tienen una incidencia en el quehacer poltico. Ellas estn dirigidas fundamentalmente a que un actor poltico, o bien sus propuestas y mensajes, tengan la aceptacin favorable de la sociedad o de sus sectores ms involucrados en una materia. De esta forma, las relaciones pblicas inciden sobre los medios para buscar la formacin de una confianza y credibilidad en la opinin pblica y, consecuentemente, la obtencin de resultados favorables para las instituciones y actores polticos que hacen uso de ellas. A travs de ese trabajo se intenta, asimismo, la aceptacin, apoyo y legitimacin social de las decisiones de las instituciones gubernamentales y de detentadores del poder. Cabe mencionar al respecto que se observa un amplio consenso, el cual seala que las relaciones pblicas responden por igual tanto a intereses institucionales como a personales, y que las reacciones que buscan obtener de la sociedad son para el concreto beneficio de quien las paga. El uso de recursos mediticos por instituciones, organizaciones o actores polticos tambin puede estar dirigido a la denostacin y desacreditacin de otras instituciones, organizaciones o actores polticos. Estas acciones estn dirigidas a provocar una actitud negativa o de oposicin hacia quienes se dirigen. Este gnero de actividades de ataque al opositor es identificado como campaa negativa o campaa negra. El uso de estas campaas vara en forma y estilo, as como en sofisticacin e intensidad. Sin embargo, se pueden observar ciertas constantes que dan configuracin a sus elementos estratgicos. Ellas son las siguientes: 1. Cuestionamiento negativo y ataques en forma sistemtica al estamento poltico en general. 2. Demrito y acusaciones contra los partidos polticos o en forma particular de miembros de ellos. 3. Descalificacin y desprestigio a las instituciones polticas lo cual se vierte en muchas ocasiones en el Poder Legislativo.
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4. Utilizacin de una amplia gama de recursos mediticos, a efecto de filtrar informacin o datos incompletos, sesgados o dirigidos a provocar una reaccin en la opinin pblica. 5. Ausencia, limitacin o desacreditacin de frmulas de participacin ciudadana. 6. Cancelacin o reduccin de vas de expresin plural de la opinin pblica. 7. Favoritismo o especial apoyo a medios y comunicadores con determinados intereses o tendencias polticas y econmicas. Los efectos del uso de campaas negativas no slo pueden lesionar a opositores, sino a la propia vida democrtica. La aplicacin de este gnero de campaas tambin llega a provocar la incredulidad, el escepticismo y la indiferencia en el electorado. La descalificacin de actores polticos mediante rumores y filtraciones sesgadas promueve la generacin de una opinin pblica y de demandas populares, apartadas de la realidad, y lejanas a las autnticas prioridades y necesidades sociales. La imputacin de corrupcin sobre actores polticos, a travs de acciones mediticas y con la ausencia de fundamentacin jurdica, constituye un verdadero riesgo para el desarrollo de la democracia. Los medios no slo tienen la capacidad de transmitir mensajes presentados por instituciones, organizaciones o actores polticos, sino que tienen la posibilidad de transformarlos a travs de procesos de integracin, interpretacin y presentacin de las noticias. Consecuentemente, no es una sorpresa encontrar que mensajes polticos puedan recibir un trato favorable o negativo por medios de comunicacin. En este contexto tambin se encuentran las opiniones, observaciones y anlisis que recibe un mensaje poltico por parte de especialistas, comentaristas, editorialistas o articulistas. Todo este conjunto de acciones de los medios y comunicadores puede tener un impacto de mayor alcance en el mbito poltico, que el buscado por el propio y exclusivo mensaje de una institucin, organizacin o actor poltico. En el universo de las acciones mediticas pueden presentarse algunas que sean adversas a la democracia. Entre ellas destacan las siguientes:
Intereses particulares sobre los medios y comunicadores. Desinformacin y distorsin de la informacin. Informacin versus espectculo.
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Costo excesivo de los medios. Utilizacin de tcnicas mercantiles
versus principios ideolgicos y deliberacin ciudadana poltica. Ausencia de objetividad, imparcialidad o veracidad en la informacin. Actitud adversa del individuo hacia la informacin. En la primera de estas acciones mediticas adversas a la democracia se encuentra que en diversas ocasiones la informacin est abierta a una manipulacin que puede persuadir y formar una opinin pblica favorable a ciertos intereses. De esta forma, los medios pueden presentar informacin que no est dirigida al beneficio genuino de la sociedad en su conjunto. Sin duda alguna, los medios y comunicadores estn expuestos a intereses que tienden a ejercer un control sobre ellos y a delinear su desarrollo. Entre los intereses que se hacen presentes ms frecuentemente en los medios estn aquellos concentrados en un grupo o estrato econmico. En ocasiones se encuentra con gran claridad que algunos de ellos gravitan alrededor de intereses elitistas o dominados por grupos de poder econmico y poltico. No puede dejar de observarse que a efecto de que estos intereses puedan operar en tal sentido, se hace necesaria la presencia de medios y comunicadores sin lmites ticos. Estos hechos obligan a construir las medidas que aseguren que medios y comunicadores sean realmente independientes, y libres del dominio de alguna autoridad pblica o sumisin a intereses privados. La libertad de expresin, as como la libertad de prensa, permite a los medios, comunicadores y actores polticos la posibilidad de ofrecer descripciones e imgenes del mundo en forma atractiva o espectacular para la sociedad. A ello se le ha conocido como la capacidad de crear seudoeventos. La creacin de estos seudoeventos y su extendida aplicacin poltica permiten la erosin o degradacin de la cultura poltica democrtica, as como una mayor manipulacin de la sociedad en sus decisiones electorales. Medios de comunicacin y comunicadores necesariamente deben asumir una actitud crtica en la elaboracin y presentacin de informacin surgida de tales fuentes. De igual forma, como se ha sealado, la desinformacin puede ser un fenmeno en el quehacer de medios y comunicadores. Cuando ella ocurre se producen efectos negativos de carcter sustantivo sobre los fundamentos de la democracia. Resulta un hecho el que la opinin pblica est ms
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abierta a otorgar una veracidad o mayor crdito a la informacin que refuerza las opiniones, ideas, percepciones, impresiones o creencias que tiene adquiridas con antelacin. De igual forma, se encuentra a la opinin pblica ms receptiva a creer o confiar en la informacin que no contradice una idea o impresin previamente formada, o que corresponde al sentido en que se ha venido manejando estratgicamente por los medios. Asimismo, los medios pueden llegar a formar espacios en donde la poltica se presenta como un mero espectculo, generando vaco y confusin sobre las autnticas necesidades, demandas e intereses de los individuos y, por tanto, daando el desarrollo de una sociedad con democracia. En los hechos, la informacin poltica de fondo se encuentra peligrosamente enfrentada por noticias sobre temas o eventos coyunturales sin una genuina relevancia social. La presencia de una actitud mercantilista por parte de los medios redimensiona el sensacionalismo y el espectculo informativo. En una competencia comercial sin medida entre empresas de comunicacin, la poltica, as como sus procesos y actores, son una materia prima para la generacin y presentacin de ese tipo de noticias. En varios momentos se observa a miembros de la sociedad que frente a temas de relevancia poltica, econmica o social asumen ms una conducta de consumidores comerciales. Irremediablemente, este fenmeno pronuncia an ms la presentacin de un espectculo noticioso, en sacrificio de la informacin sobre cuestiones de mayor importancia para la sociedad. Un componente esencial para solucionar la anterior situacin es la presencia y operacin de medios de comunicacin libres y vigorosos. En este mbito se puede observar la necesidad imperiosa de que los medios promuevan y abran su espacio al debate pblico sobre temas con autntico inters y trascendencia para la sociedad. Ello tambin es indispensable para resolver diferencias y encontrar soluciones a problemas fundamentales en forma incluyente y plural. Los medios, en una democracia, no pueden estar favoreciendo el sensacionalismo o el espectculo noticioso, y sacrificar la informacin que brinde a la sociedad las herramientas para construir su futuro. La ciudadana adquiere una informacin y se forma un entendimiento de los procesos polticos de acuerdo con lo que le muestran los medios. Otro aspecto adverso que se presenta en el actuar de los medios es la necesidad y utilizacin de cuantiosos recursos financieros para efectuar campaas en medios, lo cual cada da se hace ms presente. Este fenmeno ge-
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nera inequidades entre los competidores polticos, ya que hay quienes no cuentan con suficiente financiamiento para destinarlo a ese trabajo meditico. Adicionalmente, este hecho limita las opciones polticas de la sociedad o el conocimiento de ellas por la opinin pblica. Por otra parte, no debe perderse de vista que una amplia cantidad de recursos econmicos no lleva necesariamente a una mejor y ms eficaz comunicacin poltica. El financiamiento de la comunicacin poltica debe someterse a ciertas condiciones dentro de la democracia. Entre ellas estn las siguientes:
Estar sujeto a una reglamentacin clara y precisa, sin espacios a favor

de discrecionalidades respecto a su aplicacin o interpretacin. Tener un seguimiento permanente sobre el cumplimiento de esa reglamentacin, a cargo de una institucin autnoma e independiente cuyo actuar est en todo momento abierto al escrutinio y sancin de la sociedad. Estar apoyado por una vigilancia y anlisis profesional, que permita prevenir, detectar y corregir la presencia o desarrollo de frmulas y mecanismos de financiamiento o acciones para el uso de los medios mediante la aportacin de dinero o prebendas, lo cual genere un dao a la democracia. Perfeccionar permanentemente las restricciones o topes legales al financiamiento de campaas, tanto en su etapa preparativa como a lo largo de su desarrollo, as como construir otros instrumentos que permitan lograr un mayor equilibrio de competencia entre los contendientes. Asimismo, partidos, organizaciones y actores polticos han desarrollado una visin ms amplia y sofisticada de las implicaciones y efectos del manejo de medios. La importancia que se les ha otorgado ha tenido un sustantivo crecimiento, y la intervencin de asesores en esta materia se ha convertido en una prctica comn. En este entorno se observa que los asesores y consultores han adquirido mayor importancia que los idelogos, los militantes y los propios dirigentes polticos. El manejo de medios comprende una amplia variedad de frmulas y prcticas. Ellas van en mayor medida dirigidas a la construccin y presentacin de la imagen poltica de una institucin o individuo. Este fenmeno involucra elementos de forma y estilo, dirigidos a provocar exitosamente que el elector ponga su nico o principal
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inters en la imagen de un actor poltico, en lugar de la atencin a la sustancia del mensaje, oferta, propuesta o programa de gobierno. En tiempos recientes las campaas electorales han venido tomando nuevas formas. Ello se ha debido en gran medida a los avances de una nueva tecnologa en el mbito de la comunicacin y la aplicacin de tcnicas profesionales modernas en ese mismo mbito. Actualmente parece indiscutible que los medios de comunicacin inciden en diversas formas sobre los procesos electorales con gran inters, con trascendentes significados y con sustantivos efectos. Lo anterior llega a ser visto con tal magnitud que algunos actores polticos otorgan a los medios de comunicacin facultades definitivas sobre esos eventos polticos. Entre ellos se encuentran el de poder determinar el triunfo o derrota de contendientes en una eleccin; el construir el reconocimiento o desprestigio de polticos, y la capacidad de convencer a la ciudadana a favor de intereses particulares por arriba de los de la sociedad en su conjunto. As, el apoyo electoral se presenta como una decisin surgida de una especie de reaccin qumica y no guiada por la reflexin y el anlisis. Es decir, una respuesta a una mera imagen, no a los mritos o ideas de un poltico en conjunto con sus valores y principios. Dejar esta situacin sin atencin alguna puede significar el olvidar premisas necesarias para la construccin, desarrollo y consolidacin de la democracia. Ello sera dejar en cierta manera a la democracia en algo sin sustancia y slo con una posible forma, quiz la que se presente a travs de la publicidad de anuncios televisivos, radiofnicos o en un cartel. En consecuencia, la vida de la democracia obliga a impedir que la tica poltica se sacrifique en aras de la esttica meditica. Estas tcnicas y frmulas empleadas por esos profesionales para dar atencin a la venta electoral muestran marcadas caractersticas al respecto. Entre ellas estn las siguientes: participacin institucional partidista se ven relegados o sustituidos para favorecer la postulacin de personajes con una imagen comercial previamente existente en el mercado. En este espacio incide la presencia de actores, cantantes, celebridades del deporte, entre otros. La presentacin personal del actor poltico independiente de cualquier ideologa del partido que lo postule, el cual convoca y propone principalmente ofertas personales.
El compromiso y
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Los valores, convicciones, conocimiento, experiencia y
trabajo poltico quedan relegados con el fin de responder en forma prioritaria a conclusiones surgidas de muestreos de opinin, creacin de una imagen, integracin conceptual y estratgica del mensaje poltico conforme a criterios que rigen una venta comercial.
Lo anterior provoca, asimismo, que se tenga informacin sin relevancia para el desarrollo, consolidacin o fortalecimiento de la democracia. Como reiteradamente se ha sealado, los medios y comunicadores deben adoptar una firme actitud de apego a la objetividad, imparcialidad y verdad en forma inobjetable. De igual forma, debe asumir una actitud crtica frente al manejo de medios que realiza o intenta realizar cualquier inters econmico o poltico. No debe perderse de vista o pormenorizarse la situacin que pueden guardar medios y comunicadores para la presentacin de informacin con objetividad. En diversas situaciones un medio o un periodista no pueden dejar de ser subjetivos. La objetividad y la imparcialidad estn ntimamente ligadas a la verdad, por lo que se afirma que la verdad sin objetividad e imparcialidad o la objetividad e imparcialidad sin verdad estn incompletas. Como resultado de la presencia de fenmenos mediticos adversos como los que se han mencionado, surge la apata ciudadana respecto a las cuestiones de orden pblico. Este fenmeno se hace presente en variadas formas y se muestra claramente en los procesos electorales. No puede perderse de vista que las causas de la falta de participacin y votacin pueden estar originadas por diversos factores. Al respecto, se observa que la apata poltica se manifiesta como una reaccin motivada por la impresin o conviccin del elector, de que su voto es irrelevante o porque todos los contendientes ofrecen lo mismo, o debido a que todos ellos tienen un bajo grado de credibilidad. Asimismo, se observa que la apata se motiva por una exagerada campaa meditica regida por la difamacin, la publicidad ausente de valores, el predominio de la demagogia y la informacin tendenciosa, filtrada y carente de verdad. Este fenmeno relega la participacin ciudadana activa en el mbito pblico, as como su pronunciamiento electoral, para favorecer la informacin espectacular y la actitud consumista. La realidad que se observa en el mbito de la apata ciudadana por la falta de informacin con contenido sustantivo sobre la realidad de una sociedad, sus demandas reales, sus problemas y sus soluciones lesiona la vida democrtica de una nacin.
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Como se ha sealado, una democracia requiere de ciertas condiciones indispensables para calificarse de esa manera. Entre ellas se encuentra, por una parte, que la ciudadana tenga garantizada su participacin significativa en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos de su inters; por otra, que toda autoridad pblica est sometida abiertamente al escrutinio de la sociedad. La democracia faculta al individuo para participar en su gobierno, y requiere que la autoridad gubernamental le informe y le rinda cuentas sobre sus acciones y decisiones, tanto antes como en el curso y despus de ellas. Para alcanzar un gobierno con participacin ciudadana sustantiva y sometido a su escrutinio, la sociedad requiere de la presencia de dos elementos. Por un lado est el acceso libre para conocer en cualquier momento lo que la autoridad pblica hace. Esto incluye el porqu, para qu y cmo, hasta cules son los resultados y efectos de decisiones y acciones pblicas. Por otro lado, se encuentra el expresar su opinin sobre las cuestiones anteriores y darla a conocer al resto de la sociedad. Cada ciudadano debe tener la garanta de expresarse y ser escuchado sobre sus opiniones respecto a cualquier acto gubernamental o de inters pblico. De esta forma, la participacin y el escrutinio de la sociedad requieren necesariamente de las libertades de expresin y del acceso a la informacin. La informacin permite al ciudadano participar en forma relevante y de manera fundada en la construccin y funcionamiento de un gobierno democrtico. Sin informacin sobre la expresin de ideas y opiniones, y sin un acceso a la informacin gubernamental, la democracia se erosiona y llega a perder su contenido y significado. Si los miembros de una sociedad no saben lo que ocurre en ella, si las acciones de sus gobernantes se ocultan, entonces ellos no pueden participar en los asuntos y decisiones que son de su incumbencia, ni tampoco exigir una rendicin de cuentas por aquellos responsables. La informacin es as una necesidad para toda la sociedad moderna, y condicin indispensable para el correcto y debido gobierno democrtico. Los malos gobiernos necesitan por ello del ocultamiento de informacin, del ejercicio del secreto, de la preeminencia de la discrecionalidad de las autoridades y de la inmunidad o impunidad de autoridades en ejercicio de su cargo por acciones que violan el orden pblico. Asimismo, la informacin permite a una sociedad conocer, debatir y pronunciarse sobre las acciones gubernamentales. Con estos elementos se integra y fortalece tambin la legalidad y legitimidad de un gobierno. La
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cultura democrtica tiene como ingrediente fundamental a su vez una actitud de apertura, que permite construir una sociedad informada, as como instituciones responsables y sujetas a la supervisin ciudadana. La libertad de informacin es una de las ms eficaces herramientas para combatir y destruir la corrupcin, el fraude y el abuso de poder. En el mbito de la libertad de expresin, la disidencia de ideas puede encontrar un espacio de participacin donde las posiciones crticas puedan expresarse en el marco de un orden que no dae a las instituciones, sino que las corrija, perfeccione o sustituya a travs de vas de civilidad y no por vas de violencia o rompimiento del orden social, poltico y jurdico. Puede afirmarse que la sociedad donde se ejerce la libertad de expresin abre las puertas a los consensos slidos que permiten y, ms an, promueven el cambio que demande la propia sociedad sin ponerla en riesgo a ella misma. En consecuencia, la libertad de expresin es una herramienta que ayuda sustantivamente a construir la estabilidad y los cambios que se requieren especialmente en tiempos de transicin o perfeccionamiento de la democracia. La rendicin de cuentas del gobierno ante cada ciudadano, as como el escrutinio de la propia sociedad, deben estar fundados y guiados necesariamente en una informacin oportuna, completa y autntica. En este contexto, aquella en posesin de autoridades gubernamentales ocupa un lugar medular. La libertad de acceso a la informacin es una slida herramienta que impone la transparencia en el actuar gubernamental y combate sustantivamente la impunidad y la accin indebida de toda autoridad. Sin libertad de acceso a la informacin gubernamental no puede darse una supervisin de la sociedad ni una rendicin correcta de cuentas. El realizar una rendicin de cuentas a la luz de un escrutinio informado es un factor que necesariamente obliga a toda autoridad a que su actuar sea observado con plena transparencia por cada individuo. Mientras ms se abra y ample la capacidad de identificar la presencia de actos indebidos, ms se incrementa la posibilidad de impedir que ellos puedan causar ms y mayores daos. Las autoridades pblicas pueden obstaculizar o impedir el acceso a la informacin, a travs de razones que hacen alusin o defensa a la necesidad del secreto o confidencialidad de la misma. Muy a menudo la burocracia gubernamental estima a la informacin como una materia de su propiedad, en lugar de asumir el principio y obligacin de que la informacin debe ser del dominio pblico y para servir a la sociedad. Toda autoridad
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pblica debe entender que esa informacin puede ser administrada por ellos, slo en representacin y para beneficio de cada ciudadano. Debe destruirse cualquier elemento que coadyuve a proteger y fomentar la discrecionalidad, arbitrariedad e impunidad de autoridades gubernamentales. Aun cuando las autoridades pblicas puedan reconocer la importancia de la apertura democrtica en lo tocante al acceso a la informacin, las presiones burocrticas, polticas o econmicas para controlarla se hacen presentes. Cuando ello ocurre, se da un lugar de preeminencia a la debilidad o prejuicio en el pensamiento de una autoridad o al privilegio de sus intereses personales para tomar una determinacin. La participacin y el escrutinio ciudadano, as como la libertad de acceso a la informacin por todo individuo, tienen obstculos significativos que frenan su avance. Entre ellos se encuentran: 1. Tradiciones autoritarias. 2. Gobiernos que aun cuando son electos democrticamente no toman iniciativas para el desarrollo democrtico. 3. Cultura de participacin limitada o sin fomento para su desarrollo. 4. Presencia de autoridades gubernamentales y de una burocracia empeada en actuar bajo un manto de confidencialidad e indiferencia hacia la sociedad y sus problemas, asumiendo actitudes exclusivamente tcnicas para la formacin de polticas que excluyen la participacin ciudadana por considerarla innecesaria o irrelevante. Con un sentido de apertura democrtica, podra aadirse que el acceso a la informacin debe alcanzar incluso a la informacin gubernamental ajena a donde pertenece por nacionalidad algn solicitante, as como de toda organizacin internacional. Todo miembro de una sociedad autnticamente democrtica debe tener el derecho a conocer las razones a favor y en contra que dan lugar a la adopcin de una decisin o accin pblica, incluyendo el acceso a los documentos que sirven de sustento, por cualquiera de los poderes de gobierno Ejecutivo, Legislativo y Judicial y, en su caso, por cualquiera de los niveles de gobierno federal, estatal y municipal. Como se ha afirmado anteriormente, la libertad de acceso a la informacin construye y fortalece a la democracia. Por ello es necesario garantizarla jurdicamente. El orden constitucional es factor sustantivo para equilibrar el poder del gobierno frente a un ciudadano. Sin embargo, la sola existencia
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formal de una ley no llega a ser por s misma del todo suficiente. Al respecto, se hace indispensable como condicin sine qua non que la ley sea cabalmente respetada y aplicada por toda autoridad. De igual forma, es necesario que ella sea supervisada por instituciones autnomas e independientes, que adems amplen da a da la libertad de acceso a la informacin, y que promuevan que el actuar de toda autoridad est abierto al escrutinio de la sociedad. Se requiere, asimismo, que la informacin obtenida sea debidamente utilizada por el interesado y la sociedad en su conjunto. No se puede perder de vista que es necesario que el crculo democrtico en trminos de libertad de acceso a la informacin se cierre adecuadamente dependiendo del debido y correcto uso que haga de la informacin quien la obtenga a travs de este ejercicio. Dentro de la democracia, la ley que establezca la garanta de la libertad de acceso a la informacin y su respectivo ejercicio debe ser construida con base en las siguientes premisas fundamentales:
Incorporacin de una declaracin de objetivos, conforme a los cuales

se construya la interpretacin de sus normas sustantivas. Objetivos ineludibles de este quehacer deben ser: promover la apertura y manejo transparente de la informacin; permitir a todo individuo o grupo de ellos tener un conocimiento oportuno y ejercer un escrutinio permanente sobre el quehacer de toda autoridad y uso de los recursos pblicos; contar con toda informacin necesaria para formarse libremente una opinin e intervenir en la toma de decisiones pblicas, y para la mejor defensa de sus derechos. Ejercicio pleno de la libertad de acceso a la informacin mediante instancias, recursos y frmulas que fomenten y desarrollen la apertura, transparencia y escrutinio del gobierno. Creacin de toda condicin posible para promover y facilitar el ejercicio de esta libertad y la participacin ciudadana. Ejercicio de esta libertad en forma sencilla por el propio interesado, sin sujetarlo obligadamente a la gua o consejo de un abogado o tcnico en esta materia. Solicitud de cualquier informacin sin estar sujeta a presentar razn o justificacin alguna para que se le permita el respectivo acceso. Obtencin de la informacin, as como las correspondientes acciones en caso de negativa, libres de cualquier costo econmico.
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Acceso a todos los documentos gubernamentales de cada instancia y

autoridad pblica dentro del mbito del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Apertura de foros y reuniones de trabajo de rganos gubernamentales en la presencia y conocimiento de la ciudadana. Acceso y conocimiento a la informacin mediante publicacin de guas, registros o integracin de bases de datos sobre todos los documentos que se encuentran bajo poder de una autoridad pblica, acompaados de una sntesis del contenido de los mismos. Establecimiento de normas que permitan la correccin fundada de documentos que afecten la vida de alguna persona. Sealamiento expreso, preciso y acotado sobre prohibiciones, excepciones o restricciones al acceso a la informacin. Su alcance debe estar claramente definido y limitado. La negativa a liberar una informacin slo puede proceder bajo los estrictos supuestos de excepcin sealados por la ley. El acceso debe ser la regla, no la excepcin a la regla. Prohibicin plena al ejercicio de la discrecionalidad sin fundamento legal, para negar la informacin solicitada. Las respuestas tanto afirmativas como negativas de una autoridad pblica deben ser por escrito con su debida fundamentacin y en un lapso de tiempo muy breve. Los procedimientos de apelacin contra negativas a otorgar informacin deben ser breves. Creacin de una institucin que supervise el cumplimiento del derecho de acceso a la informacin y que revise toda negativa a otorgarla. Esta institucin debe ser independiente y autnoma. Participacin de acciones de oficiales gubernamentales para revelar o denunciar violaciones a la ley, corrupcin y fraude de otras autoridades, con una debida proteccin.
De las condiciones sobre las que se debe construir una ley que norme la libertad de acceso a la informacin, la correspondiente a las excepciones reclama una atencin sumamente especial. La forma en que ellas se construyan o interpreten determinar la dimensin de la libertad en cuestin y su ejercicio. Por ello, toda excepcin debe ser slidamente justificada. La
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adopcin y definicin de excepciones deben quedar circunscritas a las siguientes condiciones:

Cubrir slo un
mnimo de informacin que no deba ser develada por razones previstas con toda precisin en la ley. Por tanto, ellas deben quedar acotadas con la mayor exactitud. Ser construidas e interpretadas guardando una estrecha y clara relacin entre las bases que las justifican y los objetivos de la ley de libertad de acceso a la informacin. Proteger informacin autnticamente sensitiva y no extenderse ms all. Ellas deben servir para cuidar realmente informacin que por sus efectos particulares y definidos, as como plenamente fundados de acuerdo con la ley, no debe ser liberada. Prohibir en toda situacin que sean las autoridades quienes de acuerdo con sus conveniencias o intereses particulares tomen una determinacin al respecto. Proteger informacin que en caso de ser liberada cause un dao real y no solamente especulativo. Estar sometidas al inters pblico. De esta manera, aquella informacin que aun cuando cae en el supuesto de una excepcin, debe ser liberada cuando as lo exija el inters pblico. Ser construidas con un criterio que no les permita ampliarse. La legislacin debe establecer el criterio de mxima liberacin de informacin en la interpretacin de cualquier norma. El efecto debe ser que toda autoridad que le toque aplicar o interpretar la ley en esta materia resuelva en un sentido afirmativo.
Asimismo, las excepciones deben tener propsitos claramente establecidos y definidos para su aplicacin. Ellos deben sujetarse estricta y nicamente a los siguientes supuestos:
Que causen un serio dao a la defensa o seguridad nacionales. Que lesionen la direccin gubernamental de la economa o finanzas
nacionales.
Que perjudiquen realmente el cumplimiento de la ley en cualquier

momento de la investigacin de un delito, o el derecho a un proceso administrativo o judicial justos.
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Que afecte negativamente la privacidad o integridad de un individuo. Que ponga en riesgo la confidencialidad comercial. Esta excepcin
debe ser construida a efecto de proteger especficamente las empresas privadas cuya informacin comercial o tcnica est en posesin de una autoridad gubernamental, o bien aquellas actividades estratgico-comerciales del Estado. Que afecte negativamente el proceso deliberativo gubernamental. Aun cuando la informacin en cuestin pueda causar un dao dentro de los supuestos anteriores, si el permitir el acceso a ella produce un mayor beneficio a favor de la sociedad, entonces se debe permitir este acceso. La construccin de cada excepcin debe ser seguida con gran cuidado para evitar el abrir puertas a cualquier uso indebido de ellas. Es indispensable que las autoridades sean instruidas para adoptar una actitud comprometida que facilite ampliamente el acceso a la informacin en su poder. Asimismo, debe establecerse que toda instancia gubernamental publique peridicamente documentos en donde se seale la informacin en su respectivo poder. Estos documentos deben contener los siguientes elementos: 1. Listado de la informacin acompaado de una sntesis de su contenido. 2. Informacin sobre la operacin interna de la instancia gubernamental en cuestin, tal y como sobre su estructura, funciones, responsabilidades y procedimientos de toma de decisiones, incluyendo reglas, principios, polticas y criterios. 3. Detalles de los medios y formas en que puede participar la ciudadana en los procesos de decisin. 4. Los servicios a que est obligada a brindar la instancia en cuestin, y la forma en que se deben ejercer por la ciudadana. 5. Detalles de los recursos de queja y apelacin en caso de negativa de liberar la informacin solicitada. 6. Procedimientos internos detallados a disposicin de un servidor pblico que desee sealar actos internos de violacin a la ley, corrupcin, abuso de autoridad o cualquier otra irregularidad administrativa o jurdica que cometa un funcionario pblico. 7. Las instituciones gubernamentales deben tener en sus inmuebles reas de consulta para la inspeccin, estudio y copiado del material informativo.
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8. La adopcin de una ley de acceso a la informacin debe ser acompaada de una campaa educativa en escuelas y medios de comunicacin, donde se destaque la importancia de esa libertad y su correcto ejercicio. Entre las premisas constitucionales y principales caractersticas de las legislaciones de pases donde se ha adoptado la libertad de acceso a la informacin gubernamental destacan las siguientes.
En numerosos casos los textos constitucionales hacen una declaracin

de objetivos. Entre los textos ms avanzados est el establecimiento de la promocin por el gobierno del acceso ciudadano a la informacin, as como el correcto manejo gubernamental de la informacin. Otorgamiento del derecho a favor de personas fsicas y morales para informarse y dar seguimiento al ejercicio de las facultades y obligaciones conferidas a cualquier autoridad pblica, as como sobre el uso de recursos econmicos pblicos. Establecimiento de la garanta creando y protegiendo la libre formacin de la opinin, a efecto de participar en las decisiones pblicas. Se prev que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin gubernamental se realice directamente por el propio interesado, en forma sencilla y econmica, sin tener que depender en una asistencia especializada, y en costosos o largos procesos. Se establecen mecanismos que permiten identificar la informacin que se requiere, o bien precisarla tcnicamente, a efecto de formular su respectiva solicitud. En virtud de que esto ltimo encuentra en la prctica diversas problemticas, resulta conveniente incorporar en la legislacin correspondiente la obligacin de las autoridades pblicas para asistir y apoyar a un interesado en este quehacer. Se incorpora la obligacin sobre toda instancia gubernamental de publicar guas sobre las diversas clases de los registros que tienen bajo su poder. Los requisitos de solicitudes de informacin deben ser simples y sin formalismos o condiciones. Entre las legislaciones ms avanzadas se encuentra en este sentido una mera solicitud a travs de un sencillo escrito o incluso en forma verbal. Requisitos de formalidad que aun cuando parezcan simples, tal y como puede ser la corres-
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pondiente fundamentacin para ejercer el derecho reclamado, llegan a formar obstculos al acceso a la informacin por la ciudadana. Diversas legislaciones slo permiten el acceso a documentos registrados. Ello limita sin duda alguna la libertad de acceso a la informacin y abre las puertas a la discrecionalidad de las autoridades. Como un horizonte hacia el cual se debe avanzar en este campo est el establecimiento de la obligacin para cada autoridad, de levantar un registro de toda informacin de hechos sobre los que tengan conocimiento, incluso en forma verbal. Por supuesto, un objetivo mayor es el establecimiento del derecho de acceso, tanto a informacin registrada como a la no registrada. En lo referente a las excepciones al ejercicio de la libertad de acceso a la informacin, se encuentran diversas diferencias respecto a su alcance o grado de aplicacin en cada pas. As, hay excepciones que cubren grupos enteros de informacin. Por regla general, las legislaciones tambin contienen normas que establecen una proteccin al razonamiento de las autoridades pblicas, conforme a las cuales construyen bases y criterios para negar el acceso a alguna informacin. Asimismo, se establece que slo pueden ser dadas a conocer las opiniones personales, cuando ello favorezca al desarrollo del gobierno democrtico y su respectiva conduccin de orden democrtico del pas. Este tipo de revelacin de informacin no debe incluir el nombre de quien formul tal opinin, slo lo que se dijo. El nombre de aquel que la haya formulado, nicamente puede ser conocido con la anuencia de quien la emiti. La interpretacin judicial tambin ha tomado un lugar de importancia para definir el alcance de preceptos constitucionales relativos al acceso a la informacin. El caso de los Estados Unidos es abundante en ejemplos. A travs de sus decisiones se han establecido principios para el acceso y obtencin de informacin. Entre ellos destacan los siguientes: a) La primera enmienda constitucional no garantiza el derecho a obtener informacin gubernamental. b) Los periodistas y comunicadores no tienen ms derechos o ms amplios que los del resto de los miembros que integran a la sociedad para lograr el acceso a la informacin.
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c) La necesidad de acceso a informacin gubernamental se debe equilibrar frente a otras necesidades sociales. d) Hay limitaciones al acceso para obtener informacin sobre prisiones y reclusos. e) Las nueve excepciones al acceso a la informacin contenida en The Freedom of Information Act no pueden ser construidas a efecto de obstaculizar este acceso. f) Una agencia o instancia gubernamental incluye a toda autoridad dependiente del Poder Ejecutivo, lo cual cubre a cualquiera de sus departamentos, ya sea civil o militar, as como a cualquier agencia regulatoria gubernamental aunque ella tuviese una naturaleza independiente. g) Los registros gubernamentales para efectos de acceso a la informacin contenida en los mismos incluye aquellos de orden tangible como intangible dentro de lo cual estn papeles, cintas grabadas, fotografas, impresiones computarizadas, siempre y cuando hayan sido integrados u obtenidos por una agencia federal del gobierno. h) Las autoridades gubernamentales estn obligadas a permitir acceso slo sobre la informacin que est en su poder, por lo que una agencia federal no tiene que brindar informacin si sta ha sido enviada a otra instancia previamente a que se haya formulado la solicitud correspondiente. i) Una agencia del gobierno no puede negar el acceso a una informacin simplemente porque sta tambin se encuentra en alguna otra agencia. j) La solicitud de acceso a informacin federal incluye a todo individuo, independientemente de su nacionalidad, as como a personas actuando en representacin de organizaciones privadas. k) No es necesario que haya un inters pblico para permitir el acceso a la informacin deseada. La confidencialidad o secreto de informacin gubernamental tambin ha sido materia de pronunciamientos por la Corte Suprema de ese pas. De ellos se pueden obtener algunas bases o criterios de importancia. Por una parte, los medios pueden obtener informacin a travs de una fuente no autorizada que hubiese laborado en el gobierno. Por otra, la publicacin de
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material que no represente un peligro real para la seguridad nacional no est cubierta por alguna excepcin al respecto. En contraste con los Estados Unidos, en el Reino Unido el conflicto entre el secreto sobre asuntos nacionales y su informacin al pblico se busca resolver con base en ordenamientos e instituciones especficos. De esta forma se establecen diversas sanciones penales contra aquellos que hayan realizado publicaciones que daen los intereses nacionales en distintos campos, tales como en seguridad nacional, servicios de inteligencia e investigaciones criminales. Asimismo, operan distintas instancias gubernamentales encargadas de revisar y elaborar notas confidenciales sobre todo material que contenga informacin en los campos anteriormente referidos. Esas notas pueden contener recomendaciones para impedir el acceso o la no publicacin de alguna informacin. La Corte Suprema de los Estados Unidos present una declaracin respecto a los ataques falsos en contra del gobierno, estableciendo que en caso de encontrarse debidamente fundado un hecho tal, deba haber una compensacin econmica a favor de quien hubiese sido ofendido. Esa Corte Suprema tambin indic que las acciones judiciales iniciadas por alguna autoridad gubernamental atacada u ofendida slo eran procedentes si ellas probaban que el contenido en una informacin que se publicaba en un medio se haca con el conocimiento de que ella fuese falsa o simplemente se presentaba sin sustento alguno. Este criterio contina vigente, y ha dado base para construir una actitud ciudadana ms agresiva en torno a actividades de detentadores de cargos gubernamentales. El Reino Unido ha seguido otro camino, donde no hay disposiciones legales especficas que distinguen entre un individuo con la calidad de servidor pblico de otro actuando simplemente como ciudadano, a efecto de ejercer acciones judiciales contra publicaciones que les ofendan. Aqu, cada demandado tiene la obligacin de probar la verdad de lo que ha publicado. Los hechos muestran que se ha generado un mayor nmero de sentencias judiciales en contra de los medios de comunicacin masiva, y una mayor autocensura interna antes de divulgar alguna informacin que pueda lesionar a algn individuo, ya sea a cargo de una funcin pblica o como simple ciudadano. En la legislacin de los Estados Unidos se establece con amplia precisin la forma en que un ciudadano puede obtener informacin gubernamental, as como las condiciones bajo las cuales ella puede ser negada por el gobierno.
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Asimismo, se seala que el individuo que busque una informacin gubernamental no tiene que revelar la causa que lo motiva. Tambin se prevn supuestos conforme a los cuales se puede negar una informacin. Sin embargo, se seala que cuando en un documento hay informacin que fundadamente no debe revelarse, debe procederse a proporcionar toda la dems que no se site en ese supuesto. Aquel que encuentre una negativa sin la fundamentacin correcta est facultado para acudir ante una corte federal para hacer valer su derecho de obtener la informacin deseada. En este supuesto, la autoridad gubernamental debe exponer y comprobar las causas que motivaron su negativa. De acuerdo con la legislacin de ese pas sobre la materia, entre las excepciones que permiten negar el acceso a una informacin gubernamental estn las siguientes: la divulgacin de datos clasificados y calificados como material secreto sobre defensa nacional o poltica exterior, a travs de la respectiva orden del Ejecutivo; datos sobre secretos comerciales, que puedan ser usados por algn competidor comercial; informacin que al hacerse del dominio pblico constituya una clara e infundada invasin a la privacidad de una persona; informacin sobre acciones para ejercer el cumplimiento de la ley, que ponga en riesgo a los individuos que las ejercen. La construccin de estas excepciones se sustenta en el principio del balance entre el fin de tener un gobierno abierto al escrutinio de la sociedad, y el dejar un espacio tambin primordial a otros valores de la misma. Esta premisa tambin ha sido seguida por la legislacin de otros pases. En alguna de ellas tambin se establecen preceptos para apoyar al individuo solicitante de informacin en poder del gobierno, ya sea ciudadano o residente permanente en ese pas. Asimismo, otros pases agregan excepciones a las planteadas en la legislacin norteamericana. As, en Canad se incluye el supuesto de que la informacin buscada pueda lesionar las relaciones entre la federacin y las provincias, o que la informacin solicitada perjudique los intereses financieros de su gobierno. La legislacin de la Unin Americana tambin abri a la ciudadana las reuniones multiinstitucionales de agencias federales. Al respecto, tambin se aplican excepciones. En caso de que un individuo considere que no hubo el debido fundamento para aplicar una excepcin, se puede ejercer la accin correspondiente ante la instancia judicial competente. En la legislacin norteamericana tambin se encuentran normas que imponen obligaciones de informacin en materia financiera sobre oficiales
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del gobierno, con el fin de conocer si los ingresos obtenidos a travs de sus funciones son coincidentes con sus cuentas privadas. La informacin y conclusiones de la instancia encargada de esa responsabilidad deben ser otorgadas al interesado que las solicite. Por su parte, la legislacin del Reino Unido garantiza el acceso a registros gubernamentales en reas especficas, salvo que se caiga en el supuesto de una excepcin, y ella est debidamente sustentada. El interesado debe mostrar que la informacin solicitada est dentro de un rea donde su obtencin es permitida. Asimismo, la legislacin otorga el derecho a todo ciudadano de ver registros computarizados con datos sobre el interesado, lo cual est dirigido a proteger la reputacin del propio individuo. Asimismo, se incluye el derecho de un miembro de la sociedad que desee obtener registros no computarizados sobre l mismo en el mbito mdico, escolar y de trabajo social. De igual forma, se establece la obligacin de publicar las acciones realizadas en cumplimiento de leyes en materia de medio ambiente y seguridad, contra empresas que las violan. La posicin de vanguardia de diversas organizaciones y asociaciones en Europa han pugnado por tomar como premisas de la nueva legislacin de esa comunidad a las siguientes:
Abrir
el acceso a toda la informacin, incluida aquella calificada como clasificada. Las excepciones a la regla anterior deben estar establecidas en formas precisas, bien definidas y mnimas; debe ser aplicado a todas las instituciones de la Unin Europea, incluyendo a las judiciales. La solicitud de informacin no tiene que ser sustentada en alguna razn. Debe adoptarse el derecho al anonimato. La entrega de la informacin debe ser expedita. Debe garantizarse el derecho a apelar ante un rgano independiente y sin costo alguno. Los servidores pblicos deben tener un derecho y obligacin de divulgar informacin, aun si sta no ha sido solicitada por algn interesado o cuando algn oficial del gobierno la oculte en detrimento del inters pblico, as como recibir la respectiva proteccin en ese actuar. Respecto a la relacin entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en materia de acceso a informacin clasificada, los Estados Unidos presentan
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condiciones legales y prcticas de inters. Entre las principales caractersticas estn las siguientes:
El Congreso no tiene una facultad establecida explcitamente por la

Constitucin para obtener informacin del Poder Ejecutivo. Tal facultad se deriva de otras facultades constitucionales, incluidas las de legislar, autorizar el presupuesto federal y sancionar nombramientos presidenciales, as como de los principios generales de supervisin y rendicin de cuentas sobre los que se construye la separacin de poderes. El Ejecutivo debe informar al Legislativo sobre actividades de inteligencia, relaciones exteriores, acciones militares, sistemas de armamento, y acciones para el cumplimiento de la ley. Una amplia parte de las solicitudes de informacin se resuelve a travs de negociaciones entre ambos poderes. Por principio, todo miembro del Congreso tiene acceso a cada nivel de informacin clasificada. Sin embargo, hay ciertas cuestiones sobre las que el acceso puede dificultarse o impedirse. Tanto en el Poder Ejecutivo como en el Poder Judicial se ha entendido que el primero goza del privilegio de no brindar cierta informacin cuando por alguna causa, por dems especial, as lo amerite. Si el Poder Ejecutivo oculta informacin y, por tanto, el Congreso no puede solicitarla, se prev que este hecho pueda y deba ser reportado al propio Congreso por algn miembro de una agencia o departamento, cuando tenga conocimiento de ello. En este supuesto, tal individuo obtiene una proteccin. La Corte Suprema no se ha pronunciado sobre el posible derecho del Congreso para legislar y determinar la informacin que debe ser clasificada. La tendencia que ha ganado mayor espacio es aquella que pugna a favor de que el Congreso pueda proceder en ese sentido.
Debe enfatizarse que los derechos establecidos en una ley de libertad de acceso a la informacin deben estar asegurados ampliamente en cuanto a su cumplimiento cabal, y acompaados de firmes medidas para resarcir su incumplimiento. La libertad de expresin es un elemento con un impacto directo sobre la vida de la democracia. El derecho de expresin no slo es un derecho individual, sino una necesidad social.
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El quehacer de los medios en este espacio es, consecuentemente, de la mayor importancia. Por su naturaleza y caractersticas, ellos son un catalizador esencial de la integracin de la opinin pblica. Ellos son vehculos idneos para la informacin y discusin pblica de los asuntos del inters comn de la ciudadana. En toda sociedad, sus miembros tienden a formarse opiniones y tomar decisiones de acuerdo con explicaciones, afirmaciones, propuestas y ofertas de programas que ofrecen distintas instituciones pblicas y/o privadas, sus representantes o diversos personajes. Tales tareas son presentadas a una sociedad a travs de diversos medios de comunicacin. Actualmente los medios de comunicacin no slo tienen un indiscutible poder econmico y poltico, sino que ejercen sobre la sociedad una influencia real y eficaz en la construccin e induccin de la opinin pblica. Adems de realizar funciones de diseminacin de la informacin, los medios tambin desarrollan funciones de interpretacin, valoracin, anlisis y formulacin de comentarios sobre la noticia en cuestin. As, los propios medios presentan y privilegian algunas noticias o aspectos de ellas. Las condiciones actuales evidencian que los medios tienen una puerta para definir de manera activa la realidad poltica, y que esta puerta es en repetidas y variadas formas usada para pasar a travs de ella. Los procesos de obtencin, cobertura y produccin de noticias son llaves para abrirla cuando sea necesario o conveniente. As, los medios y comunicadores tienen un espacio para dar significado poltico a las noticias, y difundirlo con un impacto sobre la sociedad y la formacin de su opinin. Por tanto, los medios no slo transmiten una noticia, sino que a travs de su respectiva presentacin ellos son parte determinante en los procesos y resultados de formacin e induccin de la opinin pblica. Sin duda alguna las condiciones sobre las cuales se forma la opinin pblica tienen un efecto contundente en la presencia y fuerza de la democracia. Por su propia importancia y trascendencia para el desarrollo democrtico, la opinin pblica debe ser construida sobre la base de una informacin real, veraz, objetiva, imparcial y oportuna. Igualmente importante est la condicin de que esa informacin se vierta sobre temas o cuestiones del autntico inters o relevancia para la sociedad en su conjunto. En este sentido, de manera formal la democracia tiene como uno de sus ms importantes canales a la opinin pblica. Para que sustantivamente se forme y desarrolle la democracia, dentro de ese ducto debe atravesar una opinin que sea verdaderamente pblica y construida sobre la base de una informacin con las caractersticas anteriormente sealadas. Es decir, el conducto de la opinin pblica
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puede estar ah, mas si ste no da espacio para que a travs de l corra una opinin pblica formada de manera democrtica, entonces no hay democracia en trminos reales. El quehacer de los medios de comunicacin y comunicadores que operan en una sociedad, cuya transmisin de hechos y opiniones forma un elemento medular para la formacin de una opinin pblica, integra a su vez una base para la realizacin de acciones polticas colectivas. La opinin pblica tiene una relevancia real en la medida en que los actos de quien detenta el poder estn abiertos al escrutinio pblico, a travs de canales abiertos e institucionales. Por sus propias caractersticas de interlocucin, debate y foro de expresin del sentir de los miembros de una sociedad democrtica, hoy en da los medios de comunicacin masiva llegan a constituir nuevos ductos frente a los medios clsicos para que la expresin de la opinin pblica enriquezca el contenido del debate democrtico, incremente sustantivamente la interlocucin de demandas e intereses, y otorgue direccin a la toma de decisiones a favor de la sociedad en su conjunto. El desarrollo y fortalecimiento de medios y comunicadores comprometidos con la sociedad, con los genuinos intereses de ella y con la vida democrtica, requieren de garantas y libertades que slo pueden ser brindados por un Estado de derecho moderno. Esta condicin obliga a realizar una permanente revisin de la normatividad que incida sobre los medios y comunicadores, para determinar si ella ofrece los elementos que aseguren tal desarrollo, as como para definir sus alcances y sus retos. A travs de este ejercicio se podr obtener una visin clara que permita la formulacin acertada de propuestas que contribuyan a la construccin y aplicacin de nuevas frmulas jurdicas. Todas ellas dirigidas a fortalecer y ampliar el trabajo democrtico de medios y comunicadores, a favor de la sociedad en su conjunto. La regulacin de los medios en un Estado de derecho moderno enfrenta el reto de lograr un equilibrio entre diversos actores que participan en la sociedad. Alcanzar ese equilibrio no es una tarea sencilla. En el intento de llevarlo a cabo, se debe tomar en cuenta la existencia de distintos elementos que generan fuentes de inequidad respecto a la influencia sobre los propios medios. No puede dejarse de observar que la ciudadana puede sufrir amplias condiciones de desigualdad para lograr un acceso a los medios de comunicacin tanto para divulgar sus opiniones como para participar en discusiones pblicas. Cualquier normativa que asegure igualdad de de-
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rechos para incidir sobre los medios de comunicacin slo puede materializarse bajo el entendido de que las fuentes de desigualdad referidas no se conviertan en rectoras de decisiones. La regulacin de los medios debe estar dirigida a dar cumplimiento a la libertad de expresin y a la libre circulacin de la informacin, a efecto de que la ciudadana tenga un conocimiento sobre los problemas que le afectan y respecto a las soluciones que pueden adoptarse. Cuando los medios de comunicacin llevan a cabo acciones que lesionan estos fines, entonces el ejercicio de esa libertad es improcedente. En todo momento la legislacin en materia meditica, su interpretacin y aplicacin, debe tener como objetivo la materializacin de los fines de la democracia. Las principales reas de regulacin de los medios de comunicacin, en trminos generales, contemplan tres amplios grupos: a) regulacin sobre el contenido de la informacin, donde se prev el establecimiento de normas que rijan la cobertura noticiosa de diversas cuestiones, y que aseguren un acceso a la expresin de distintas corrientes de opinin; b) regulacin sobre la configuracin y estructura de los medios de comunicacin, misma que toma como elemento primordial la adopcin de medidas dirigidas a impedir prcticas monoplicas, as como a acotar la propiedad y direccin de los medios; c) regulacin sobre el financiamiento de la programacin, destinada principalmente a asegurar la difusin informtica y programtica que por no ser del inters poltico, econmico o social de un patrocinador sera abandonada o pasada a un lugar sin importancia alguna. Esta clasificacin es tan slo un mero ejercicio que permite reflejar de alguna forma las cuestiones donde hay un nfasis o especial inters regulatorio, en donde cada caso no se encuentra separado del otro, sino estrechamente vinculado. La regulacin de los medios de comunicacin se presenta hoy en da como un tema con diversas aristas, sobre las cuales se vierten distintas y variadas controversias. Un punto central de debate se cierne sobre la facultad, amplitud o lmites del poder pblico para determinar las reglas conforme a las cuales deben actuar los mismos. En el anlisis de la regulacin gubernamental, y de sus respectivas ventajas o desventajas, debe realizarse un ejercicio de reflexin en donde se contemplen necesariamente los siguientes elementos: a) Las fronteras dentro de las cuales debe actuar el poder pblico. Ello implica determinar las circunstancias, as como los trminos y condiciones bajo los cuales el poder pblico puede intervenir en relacin con las actividades de empresas de medios de
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comunicacin o con organizaciones no gubernamentales vinculadas a ellas, aun cuando puedan tener un carcter de organizaciones polticas, como es el caso de los partidos polticos. b) El ejercicio de la libertad de expresin y manifestacin de ideas conforme a la defensa y promocin de valores e intereses. Esto conlleva a valoraciones y conclusiones que brinden caminos a seguir para lograr una sociedad ms equitativa, no slo en trminos de representacin de grupos econmicos, polticos y sociales, sino a efecto de asegurar la participacin de todos y cada uno de los miembros que integran una sociedad. Sin duda alguna, cualquiera que sea la posicin terica y conclusin que se asuma para fundar la presencia o ausencia del Estado en la regulacin de los medios de comunicacin estar dependiendo en gran medida de la respectiva interpretacin o comprensin de los valores sobre los que se pretenda sostener a la libertad de expresin y difusin de las ideas. Regulaciones abiertas a discrecionalidades o decisiones exclusivas de las autoridades gubernamentales someten a la informacin a presiones polticas. Ninguna regulacin puede llevar a que los medios reduzcan su capacidad de actuar, investigar y criticar las decisiones que afecten a miembros de la sociedad, tomadas tanto por una autoridad pblica como por dueos o directivos de empresas privadas. De igual manera, la regulacin debe estar dirigida con un gran cuidado a impedir o reducir sustantivamente la posibilidad de que los medios favorezcan intereses articulados sobre los no articulados. En las experiencias de los pases referidos en este trabajo, la regulacin de los medios de comunicacin electrnicos es una materia ampliamente desarrollada. En algunos de ellos, tal como Alemania, la libertad de los medios electrnicos est expresamente establecida en el texto constitucional. En otros, la garanta a la libertad de expresin es el fundamento constitucional que se aplica en lo relativo a los medios electrnicos y su normativa. Los criterios e interpretaciones que se encuentran en cada jurisdiccin no son uniformes, y sus resultados pueden diferir de un pas a otro. En el caso de Alemania e Italia, los tribunales constitucionales han establecido precedentes, cuyos efectos deben ser materia de profundo anlisis. Por ejemplo, en ambos casos se ha determinado la legalidad de la monopolizacin de los medios electrnicos. Asimismo, en las cinco democracias analizadas se encuentra que la libertad para la existencia de medios de comunicacin electrnica se considera con tanto valor como la libertad de la prensa. Sin embargo, no es comn en-
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contrar a la primera de las libertades referidas establecida de manera expresa en textos constitucionales. Slo se encuentra una excepcin en la Ley Fundamental Alemana, que se refiere a esa libertad con los trminos Rundfunkfreiheit. En contraste, las Constituciones de los Estados Unidos y de Italia hacen tan slo referencia a la libertad de prensa. Por regla general, los rganos judiciales interpretan que los medios electrnicos estn cubiertos por la libertad de expresin. Esto no slo ocurre en tribunales de esos pases. La propia Corte Europea de Derechos Humanos ha sostenido que los medios electrnicos, al igual que la prensa, estn protegidos por el artculo 10 de la Convencin Europea de Derechos Humanos, que establece el derecho a la libertad de expresin. Sin embargo, en trminos prcticos la aplicacin de los principios de la libertad de expresin no resulta tan ntida y precisa respecto a los medios de comunicacin electrnicos. Diversos casos sirven de ejemplo para mostrar que la libertad de los medios electrnicos no puede ser simplemente considerada y operada de la misma forma en que ocurre con la libertad de expresin. Hay cuestiones con sustantivas implicaciones. Una de ellas es la definicin sobre quin ejerce el derecho de libertad de expresin en el contexto de los medios de comunicacin electrnicos. Otra es, en qu medida un reportero, productor de programas o editor ejerce efectivamente este derecho, o se encuentra circunscrito a las polticas del medio de comunicacin, o a los intereses particulares del propietario de ese medio. Por ningn motivo puede pensarse que los sealamientos y argumentos de reporteros, productores de programas y editores sean permanente e invariablemente los mismos que aquellos de los directivos o propietarios de las estaciones de los medios electrnicos tanto pblicos como privados, respectivamente. En este contexto, guarda una complejidad la libertad de expresin individual que cada una de las partes pueda exigir a su favor. Otra cuestin de relevancia es respecto a los derechos que puedan reclamar radioescuchas y televidentes, para tener una programacin equilibrada o determinar la continuidad de un programa especfico, a pesar de que el propietario del medio electrnico desee cancelarlo. Asimismo, est presente la problemtica sobre el derecho de expresin de individuos o grupos, sobre tpicos de actualidad y su acceso a hacerlo a travs de los medios. En el mismo sentido est el supuesto de que si este hecho ocurre, llegue a afectar o cancelar los derechos de libre expresin de los propietarios de los medios electrnicos. Por supuesto, un camino sera
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el hacer a un lado cualquier conflicto. Por ejemplo, sosteniendo que la libertad de los medios electrnicos significa sencillamente el derecho de las compaas de medios electrnicos, ya sean pblicas o privadas, de presentar en su programacin lo que ellos consideraran conveniente, sujeto a condiciones y trminos que impidieran la difusin de material con contenido obsceno o sobre la vida privada de una persona. En los Estados Unidos, ste es el enfoque aplicado en gran medida por la denominada Federal Communications Commission FCC, cuyo efecto ha sido el desregular en los aos ochenta el contenido de la programacin. Tanto para la FCC como para miembros del Poder Judicial norteamericano, ste es el camino que marca la quinta enmienda constitucional. Esta opinin parte de la idea de que slo el licenciatario dueo de la empresa del medio electrnico en cuestin puede fundar debidamente su derecho de libre expresin en el contexto de los medios de comunicacin electrnica. Sin embargo, por otra parte, no puede simplemente ignorarse el derecho de expresin de los radioescuchas y televidentes. El hecho de no tomarlos en cuenta parecera convertir el derecho de expresin de los medios en un derecho dirigido a proteger la propiedad privada en primer trmino, mismo que debera quedar sometido al derecho de expresin del pblico radioescucha o televidente. El enfoque adoptado en los Estados Unidos contrasta con aquel establecido en la mayora de los pases europeos, donde las condiciones y trminos de la programacin estn determinados por el inters pblico. Al respecto, por ejemplo, en la Corte Constitucional Alemana la libertad de los medios de comunicacin electrnica es considerada como una libertad instrumental, sometida a una ms fundamental libertad de expresin al servicio de los medios electrnicos y del pblico. De esta forma, la libertad de los medios electrnicos est protegida, en la medida en que su ejercicio y operacin promueven el objetivo de la libre expresin en una democracia. En este sentido, la libertad de expresin no debe ser tomada principalmente como una barrera que impide el paso de la intervencin gubernamental, como es el caso de los Estados Unidos. Ella debe ser entendida como la garanta constitucional de expresin, que requiere de la adopcin de una legislacin que le salvaguarde en el mbito de los medios electrnicos. En este orden de ideas, por ejemplo, se puede lograr que ella no est dominada o sometida a los intereses de autoridades gubernamentales ni de una empresa comercial. De esta manera se brinda una proteccin a los intereses
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del auditorio a travs de la presentacin de una amplia diversidad de programas, donde, asimismo, se otorga un acceso a las opiniones de las minoras. El nfasis debe ponerse en el asegurar que las empresas de medios de comunicacin electrnicos estn reguladas y operadas en forma tal que ellas promuevan el ejercicio del derecho a la libre expresin. En la Corte Constitucional Italiana y en el Consejo Constitucional Francs, respectivamente, se encuentran interpretaciones muy semejantes a la anteriormente expuesta.872 En el caso de la Gran Bretaa, aun cuando no est previsto en un texto constitucional escrito, se considera que la libertad de los medios electrnicos debe quedar sujeta a una regulacin. Si el camino a seguir es el de la regulacin, necesariamente la ley debe tomar en cuenta la libertad e intereses del radioescucha y del televidente, y no reducir la libertad de expresin y su ejercicio al mbito exclusivo de los medios electrnicos. Por lo que toca al significado de la libertad de los medios de comunicacin electrnicos, ste debe quedar incorporado a la garanta del espacio para actuar, frente al control gubernamental. Asimismo, la libertad de estos medios debe ser entendida como aquella que brinda un conjunto de derechos para su proteccin, promocin y desarrollo. Esta interpretacin no contempla la generacin de derechos individuales, con una connotacin diferente cuando sean aplicados a una empresa pblica o privada de medios electrnicos de comunicacin. Los comentarios anteriores necesariamente invitan a formular algunas condiciones caractersticas de la libertad frente al control del Estado. Esta libertad debe quedar protegida ante la aplicacin de frmulas que la puedan lesionar. Una de esas frmulas es la aplicacin de la censura de programas. Tal y como en la Gran Bretaa se seal en 1986, el denominado Peacock Committee, la censura previa sobre libros, pelculas, obras de teatro o comunicacin en medios electrnicos no tiene lugar en una sociedad libre.873 Por su parte, la Constitucin alemana, en su artculo 5o., prohbe la censura gubernamental a los medios de comunicacin. Sobre este tema podra aadirse que en toda sociedad libre y democrtica, esta libertad, asimismo, brinde a las autoridades en materia de medios electrnicos pblicos o privados, una autntica independencia del gobierno.
872 Decision 225/1974 (1974) Giurisprudenza Costituzionale, 1775; Decision 86-217, 1986, Conseil Constitutionnel, Rec. 1986, 141. 873 Cmnd. 9824 (1986).
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En Alemania, las consecuencias de la libertad del control gubernamental han sido ponderadas con amplitud. La Corte Constitucional en el referido Primer Juicio de Televisin, donde se examin la estructura de los medios electrnicos de comunicacin, subray la importancia de la libertad del control gubernamental. De esta forma, sostuvo que la creacin por el gobierno federal de la denominada Deutschland-Fernsehen-GmbH, era contraria a la distribucin de poderes entre el gobierno federal y el de los estados, as como violatoria del principio fundamental de libertad a los medios en cuestin, establecida en su artculo 5o. Este principio prohbe el control gubernamental, de manera directa o indirecta, por autoridades o empresas encargadas de la direccin de esos medios. Sin embargo, no impide la representacin gubernamental en la direccin de los mismos. La Corte Constitucional encontr que la nueva institucin de los medios electrnicos debera estar completamente bajo la jurisdiccin federal, as como que las bases que brindaban la independencia editorial podan ser fcilmente reformadas, en virtud de que ellas no estaban contenidas en un estatuto aprobado por el Parlamento. Su establecimiento, consecuentemente, sera incompatible con el artculo 5o. de la Ley Fundamental alemana. En juicios posteriores se ha hecho nfasis en que la libertad del control del Estado requiere de la aprobacin de normas por el Poder Legislativo. De esta forma, se asegurara que el gobierno no pudiese ejercer alguna facultad sobre la seleccin, contenido u organizacin de la programacin. Tanto en los juicios conocidos como Cuarto y Sexto de Televisin, diversas normas establecidas en leyes estatales fueron declaradas como inconstitucionales, en virtud de que autorizaban a un gobierno estatal o a una autoridad local, una discrecin ilimitada para otorgar licencias y frecuencias.874 En el ltimo juicio, la Corte Constitucional subray que el Parlamento deba promulgar una legislacin con criterios generales, conforme a los cuales se otorgaran esas autorizaciones por una autoridad independiente, a efecto de evitar cualquier acto de discrecionalidad o arbitrariedad. La Corte Constitucional tambin estableci un principio bsico para regir la integracin y seleccin de las autoridades independientes de medios de comunicacin electrnicos, como parte integral de la libertad del control gubernamental. Este principio se aplica tanto a los medios pblicos como a los privados. ste consiste en que los miembros de los consejos de los medios electrnicos no sean desig874 773 BverfGe 118 (1986), conocido como el Cuarto Juicio de Televisin y 83 BverfGe 238 (1991)-Sexto Juicio de Televisin.
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nados para proteger intereses de grupos, sino para servir al inters comn, y que esos consejos administrativos estn integrados por una amplia gama de individuos pertenecientes a diferentes organizaciones, para asegurar la pluralidad y la imparcialidad en la programacin.875 Los principios establecidos por la Corte Constitucional alemana, en contraste con los que rigen en la Gran Bretaa, difieren y llegan a ser incompatibles. Por principio, la BBC se rige por un decreto Charter establecido mediante una prerrogativa real Royal Prerogative, es decir, no est establecida mediante una ley promulgada por el Parlamento. En tanto que en Alemania los medios electrnicos deben ser regulados por una ley promulgada por el Parlamento, en la Gran Bretaa los medios se regulan mediante un decreto gubernamental. En este contexto, el decreto puede ser revisado en cualquier momento que el gobierno considere que la BBC ha incumplido con los trminos de sus obligaciones y responsabilidades.876 Por supuesto, la decisin de revocar el decreto en cuestin no es una materia sencilla y libre de serias consecuencias. Incluso podra darse el supuesto de que tal decisin fuese cuestionada y combatida en el mbito judicial. Sin embargo, existe claramente definido el precedente de la renuencia judicial de interferir en el ejercicio de las facultades gubernamentales otorgadas a travs de prerrogativas reales.877 De esta forma, por regla general, en los pases anteriormente mencionados, con frecuencia se encuentran acciones ante las respectivas instancias judiciales. La excepcin se encuentra en la Gran Bretaa. En lo que se refiere a las licencias otorgadas a medios electrnicos privados, ellas slo pueden ser revocadas mediante una decisin de la autoridad denominada The Independent Television Commission, que acta como un rgano regulador independiente. Asimismo, en la Gran Bretaa el gobierno disfruta de amplias facultades para inducir a las autoridades reguladoras de esos medios a no incluir ciertas cuestiones en programas. Antes de 1988, estas facultades fueron ejercidas en cinco ocasiones, para sealar en trminos generales que la BBC no debe expresar su propia opinin sobre temas polticos. Sin embargo, a fines de 1988 el gobierno britnico prohibi tanto a la BBC como a la IBA entonces responsable de los me83 BverfGE 238, 333-334 (1991). Artculo 20, inciso 2, del decreto en cuestin. Vase, por ejemplo, el juicio Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (1985) AC 374.
875 876 877
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dios privados comerciales la difusin de programas donde se divulgasen entrevistas o mensajes de organizaciones calificadas como terroristas. Esta medida fue elevada a la opinin judicial y a la Cmara de los Lores House of Lords. En ambos casos la decisin del gobierno fue apoyada.878 Por lo que toca a la libertad individual, un punto de vista en relacin con los medios electrnicos es que sta slo cubre el ejercicio de los derechos de los individuos para hablar en radio y en televisin. De acuerdo con este enfoque, los comunicadores en la radio y en la televisin, productores de programas y participantes ya sea en calidad de expertos o entrevistados del pblico, tienen el derecho a la libertad referida, frente a cualquier intento del gobierno para frenarla o limitarla. La publicidad partidista y poltica en medios electrnicos puede ser considerada como una forma que abre el acceso a la participacin de organismos y organizaciones polticas, as como para la obtencin de informacin por cada miembro de la sociedad. Sin embargo, ello puede estar a favor de un reducido grupo de individuos. En esta exclusin pueden encontrarse tambin partidos polticos que por sus caractersticas se califican como minoritarios. En este contexto, resulta conveniente reflexionar en qu medida los partidos polticos minoritarios deben tener garantizado el derecho de contar con los recursos necesarios para realizar una campaa publicitaria en los medios electrnicos, o bien de participar en debates cuya difusin se realiza a travs de estos medios. Para algunos, ese derecho se debe valorar tomando en cuenta dos consideraciones. Por una parte, el alto costo de publicidad meditica, que es pagado con recursos de las cargas fiscales impuestas al ciudadano. Por otra, tomando en cuenta lo que puede ser de mayor inters al pblico. Lo anterior lleva a valorar a su vez dos situaciones. Por un lado, la importancia de privilegiar la discusin y entrevistas con los candidatos y lderes de los partidos polticos que tienen una posibilidad real de llegar al poder, donde participen, asimismo, representantes del gobierno en el poder frente a crticos y miembros de los principales partidos de oposicin. Por otro lado, la organizacin y presentacin de debates, incluyendo a todos los candidatos y partidos participantes por mayores o menores que sean, en cada programa que organice el medio en cuestin. En trminos prcticos, los medios electrnicos han optado por el primer camino. Ello no significa que se hayan cerrado absolutamente las puertas a los partidos minoritarios. Cuando lo anterior ha sido puesto a la considera878
R. V. Home Secretary, ex parte Brind (1991) I AC 696.
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cin de los rganos judiciales, por regla general, se encuentra que ellos han preferido no adoptar una decisin que responda con una estricta precisin el sentido que debe seguirse. Sus respuestas van dirigidas a fijar amplios principios que refrendan la obligacin de los medios de comunicacin de guardar una objetividad, imparcialidad y equidad, en lugar de establecer la existencia de un derecho de acceso en iguales condiciones y trminos a favor de partidos mayoritarios y minoritarios, en cada programa organizado por un medio de comunicacin masiva. Puede argumentarse que la reglamentacin de la publicidad poltica electoral es deseable como medida para asegurar un acceso a todos los partidos. Particularmente, a efecto de que la fuerza financiera de algunos de ellos no se desborde en un gran despliegue publicitario en los medios electrnicos, que provoque una desaparicin de los partidos minoritarios en el mapa de la opinin pblica. La publicidad poltica electoral, por su naturaleza, contenido, objetivo y efectos sobre la sociedad es sustancialmente diferente a la publicidad comercial, aun cuando se haga uso de las mismas o semejantes herramientas. La publicidad poltica electoral tiene hoy en da un impacto y correlacin con la democracia y la participacin de una sociedad. Este hecho obliga a reflexionar sobre frmulas regulatorias que aseguren un cierto equilibrio y equidad para que todos los partidos sean escuchados por el electorado. La construccin y desarrollo de una sociedad democrtica requiere de medios y comunicadores con una comprensin de su quehacer en donde opere la crtica fundada y objetiva, surgida de hechos reales y demostrables. Asimismo, se precisa de un compromiso con la verdad y un rechazo al engao y a la manipulacin; de una actitud que contribuya a solucionar los retos, preada de inconformidad ante las situaciones de ilegalidad, irregularidad e injusticia en agravio de la sociedad en su conjunto o en contra de cualquiera de sus miembros. Se necesita de una conciencia respecto a lo que debe ser del dominio pblico y lo que corresponde estrictamente a la privacidad de una persona o su familia, en el ejercicio de su propia libertad individual. Se hace indispensable una autocrtica que promueva el abandono de actitudes preferenciales que imponen diversos sistemas de intereses, para asumir actitudes abiertas, plurales, imparciales y objetivas, que permitan brindar la informacin que requiere una sociedad para su propio perfeccionamiento y el de sus instituciones. Todo el anterior quehacer requiere necesariamente estar regido por un conjunto de principios y valores tico-morales, que medios y comunicado-
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res asuman y cumplan, y con lo cual, asimismo, fortalezcan su propia credibilidad frente a la sociedad. Ello lleva a una autorregulacin de la tarea informativa a travs de cdigos de conducta, y a su cabal y permanente cumplimiento. Entre los principales interesados en este tema necesariamente deben estar los propios medios y comunicadores que se caracterizan por su seriedad y profesionalismo, y que estn comprometidos en promover y obtener la credibilidad y confianza de la sociedad. La presencia de estos cdigos de conducta se ha venido extendiendo en los ltimos aos en distintos y numerosos pases. Del anlisis de ellos resultan las siguientes caractersticas:
La mayora son documentos breves con un listado reducido de enuncia

dos. Recientemente se empiezan a elaborar cdigos con una extensin mayor. El contenido de un cdigo depende significativamente del tipo de institucin u organizacin que lo elabor. Los intereses del comunicador o de alguna de sus organizaciones no son obligatoriamente iguales a los de los propietarios o directivos de los medios. Hay escasas diferencias entre los cdigos elaborados para aplicarse por comunicadores de medios electrnicos y aquellos para regir a los periodistas de medios escritos particularmente por lo que se refiere al establecimiento de diversas prohibiciones. En trminos generales los cdigos de conducta otorgan una especial importancia al objetivo de asegurar la confiabilidad de la informacin. Se incorporan elementos destinados a evitar la distorsin de las noticias, o presentar los hechos en forma tendenciosa. Se intenta evitar el privilegio de preferencias personales y la parcialidad, as como impedir la superioridad de conjeturas y rumores como un hecho consumado. Se incorporan los valores de la probidad y honestidad. Se establecen prohibiciones para cancelar la aceptacin del soborno u otras formas para comprometer, inducir u obligar al comunicador a aceptar la integracin y presentacin de noticias a favor de intereses particulares lo que incluye los intereses comerciales de los anunciantes en medios, en lugar de los de la sociedad.
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Se establece en la mayora de ellos el compromiso de confidenciali

dad con las fuentes de sus informaciones. Se incorporan clusulas que prohben expresamente a medios y comunicadores irrumpir en la vida personal de cualquier individuo. Se incluyen clusulas a efecto de brindar una proteccin a la persona o personas, respecto de las cuales se ha dado una informacin. Se define cierto tipo de informacin sobre la cual tanto comunicadores como medios acuerdan que no debe ser publicada entre estos supuestos puede encontrarse la divulgacin de datos que adviertan a un criminal u organizacin terrorista a evitar la accin de la justicia, as como la identidad de vctimas de violacin. Se prohbe el uso de lenguaje discriminatorio sobre cuestiones relacionadas con raza, credo, color o sexo. Se llega a prever la solidaridad entre comunicadores frente a actos de agresin, represin y amenaza o por violacin de derechos. Se encuentran normas que impiden el pago para la obtencin de informacin a criminales o asociados, as como a individuos que mediante una remuneracin develan el conocimiento de la comisin de un delito, pero que por ley es su obligacin informar a las autoridades pblicas. Sin embargo, se pueden encontrar ciertas excepciones a la prohibicin de este tipo de pago a cambio de informacin.
En tanto que los objetivos establecidos por esos cdigos pueden ser fcilmente observados, su materializacin y cumplimiento por los propios medios y comunicadores resulta una cuestin que no es tan evidente, y demanda de un continuo examen. Al respecto se observa como conveniente la operacin de instancias que determinen si los preceptos establecidos en ellos son verdaderamente cumplidos, o bien, en caso de violacin a stos, debidamente sancionados. La creacin y trabajo de estas instancias tendrn una mayor solidez en la medida en que en esas tareas no slo intervengan representantes del gremio informativo, sino tambin, y significativamente, miembros de la sociedad o de sus asociaciones civiles y organizaciones sociales. El incumplimiento de normas contenidas en esos cdigos debe ser publicitado para que a su vez reciba la mayor sancin por la propia sociedad: el cuestionamiento sobre la verdad y objetividad que deben caracterizar a medios y comunicadores y, en su caso, la prdida de la credibilidad. A travs de
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ellos se prevn bases de responsabilidad y principios conforme a los cuales se determinan compromisos y obligaciones. Asimismo, puede subrayarse que el desarrollo de los cdigos de conducta en el mbito meditico debe estar guiado por fines precisos y concretos. Entre ellos destacan:
Ejercicio de una crtica fundada y objetiva, basada en hechos reales y
demostrables. Compromiso con la verdad y un rechazo al engao y a la manipulacin. Actitud que contribuya a solucionar los retos, presentando inconformidad ante las situaciones de ilegalidad, irregularidad e injusticia en agravio de la sociedad en su conjunto o en contra de cualquiera de sus miembros. Respeto a lo que corresponde estrictamente a la privacidad de un individuo o su familia, frente a la difusin de toda noticia. Actitud abierta, plural, imparcial y objetiva en la investigacin, preparacin y presentacin de la informacin. El actuar de los medios y comunicadores no ha estado ajeno a la influencia de modelos y polticas econmicos. En tiempos recientes destacan en este sentido aquellos que encuentran su fundamento en el libre mercado. Diversos argumentos han buscado mostrar que el libre mercado es una condicin sine qua non para que los medios cumplan su cometido democrtico. Sin embargo, no existen los elementos contundentes para constatar que en efecto esto es lo que ocurre. En contraste, se observa que el libre mercado como un rector de la actividad meditica llega a provocar condiciones adversas a la democracia. En este orden de ideas, se pueden encontrar los siguientes elementos. Por principio, dentro de la economa de libre mercado los medios de comunicacin privados son y operan como empresas, con intereses y objetivos definidamente mercantiles. Este hecho permite que el acceso a los medios de comunicacin masiva por un ciudadano, as como la informacin que obtiene de ellos, queden sujetos al filtro de los intereses particulares de un medio de comunicacin. De ocurrir este supuesto, la libertad de expresin queda reducida o sujeta al poder econmico de quien puede pagar por expresar su opinin a travs de los medios de comunicacin, y, por tanto, la vida democrtica resulta lesionada. El mercado incide inevitablemente sobre la forma y contenido de lo que se reporta informativamente. Dentro del libre mercado, la presentacin de
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informacin difcilmente se confronta con las preferencias, intereses o ideas que caracterizan al grueso de sus consumidores. Este fenmeno est tambin acentuado por otras presiones, principalmente econmicas, sobre el suministro de la informacin. El costo para recabar, organizar y presentar informacin es alto. Paralelamente, diversos intereses econmicos buscan protegerse y avanzar, mediante la informacin que recibe la sociedad. Para tal efecto, ellos ejercen una actividad destinada a promover la presentacin de informacin que ms les conviene. De esta forma, aparecen numerosas y slidas observaciones que evidencian que el libre mercado no es condicin necesaria para tener medios de comunicacin libres, ni que tampoco puede aceptarse como la frmula ms conveniente para asegurar que la prensa acte como un contrapeso respecto al poder del gobierno. La responsabilidad social exige cada vez en forma ms evidente la necesidad de contar con modelos y polticas alternos al libre mercado. En ellos se deben privilegiar las necesidades y demandas de las mayoras. Asimismo, deben tener como objetivo principal el logro de una distribucin justa y equitativa de la riqueza entre todas las clases sociales, en lugar de favorecer a unos cuantos. Entre una de estas riquezas ms preciadas en la democracia est la informacin. No puede dejar de verse que la globalizacin de los medios y de los sistemas informticos ha pronunciado un proceso de amplia concentracin de los mismos. La monopolizacin de los medios de comunicacin puede tener variados efectos. Entre ellos pueden estar la prdida de la diversidad, de la pluralidad, de la objetividad, de la imparcialidad, y de la atencin a los problemas sociales, polticos y econmicos que afectan sustantivamente a toda una sociedad. Diversos ejemplos muestran que los monopolios informticos tienen como objetivo superior el logro de ganancias. El monopolio de los medios no slo reporta una utilidad econmica, sino tambin poltica, ya que su fuerza les permite ejercer una presin real para obtener un trato favorable por parte del gobierno. Las formas en que la ejercen presenta variedades por dems sofisticadas. Su impacto puede ser tan significativo que puede afectar la propia estructura del proceso democrtico. Inevitablemente, la concentracin de los medios de comunicacin sin una estructura plural e incluyente genera condiciones que ponen en riesgo la vida de la democracia. A efecto de reducir el impacto adverso de este fenmeno, se debe buscar una dispersin del poder de los medios. Hoy en da se observa una creciente competencia en las formas de comunicacin, as como en el desarrollo de las nuevas tecnologas en este
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campo. Telfonos celulares, televisin por cable y satelital, computadoras e Internet, son vehculos de comunicacin sobre los cuales la ciudadana realiza un gasto y utilizacin crecientes. Cada uno de ellos en lo particular refleja un propio avance tecnolgico diario, a lo cual se suma el nacimiento de otras tecnologas. Sin duda alguna este fenmeno ha incidido significativamente, y seguir teniendo un impacto de relevancia en la conducta y comunicacin del ciudadano, tanto en el mbito pblico como en su vida privada. El desarrollo tecnolgico en el campo de las telecomunicaciones tiene un impacto en la vida poltica y sobre la naturaleza de la comunicacin electoral. En tanto que la radio y la televisin transformaron los foros tradicionales de expresin y mensaje poltico, las nuevas tecnologas mediticas tienen un alcance an mayor. El crecimiento de la televisin por cable ha permitido la cobertura de un auditorio ms amplio. Las teleconferencias satelitales en apoyo a candidatos permiten una participacin ms activa del auditorio a lo largo de un pas e incluso desde otros pases. Asimismo, a travs del uso de computadoras se logra el manejo de listas y la generacin de correo personalizado con mensajes y ofertas polticas. Por su parte, el Internet permite alcanzar auditorios ms all de cualquier frontera geogrfica en cuestin de minutos, y establecer una comunicacin ms directa, particular e incluso interactiva. En este contexto, se hace necesario cubrir el vaco jurdico o rezago normativo generado por el rpido y amplio desarrollo de las nuevas tecnologas mediticas. La importancia del avance tecnolgico informativo en el mbito de la democracia puede ser ampliamente observada tomando en cuenta que las sociedades modernas viven crecientes problemas para encontrar un equilibrio entre sus realidades y sus ideales. En la actualidad, en un contexto donde la participacin en procesos electorales y otras condiciones de espacio para la decisin ciudadana se concretan a ciertos vehculos limitados y tradicionales, donde, asimismo, hay una creciente decepcin o prdida de credibilidad en la poltica, en sus instituciones y en sus actores, diversos analistas y miembros de la sociedad ponen en las nuevas tecnologas de la informacin una especie de esperanza. Aun cuando puede comprenderse el vnculo entre el desarrollo tecnolgico y la democracia, debe subrayarse que el potencial e impacto del primero a favor del segundo todava es indefinido e incierto. En este contexto, no puede ignorarse que en varias formas se obtiene la lectura de que hay una exigencia ciudadana para intervenir de manera ms
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activa y directa en la toma de decisiones pblicas. Este hecho, necesariamente, obliga a hacer uso de los nuevos desarrollos tecnolgicos mediticos, para encontrar nuevas frmulas de participacin ciudadana. Al respecto, hay condiciones que contribuyen a mostrar la necesidad de las mismas. As, no puede pasarse por alto diversas manifestaciones organizadas por sectores de la poblacin o provocadas por algn inters poltico personal. Entre ellas, por ejemplo, pueden encontrarse la interrupcin de vas de comunicacin o la toma de instalaciones de servicios pblicos. No debe perderse de vista que esos hechos pudieron no haber florecido, o bien sus causas llevadas por otras vas institucionales de expresin, si los intereses ciudadanos en cuestin hubiesen sido atendidos debidamente con antelacin, o si hubiese un acceso abierto a otros caminos de expresin y protesta. Estos otros caminos pueden ser brindados por los desarrollos tecnolgicos que permitan la expresin y participacin del ciudadano. En este orden de ideas, el Internet es visto con una relevancia especial. El deseo de encontrar en el uso del Internet una respuesta en el sentido anterior no puede hacer a un lado el observar la presencia de limitaciones y efectos complejos. Por ejemplo, debe tenerse presente que el Internet permite a los miembros de su auditorio la posibilidad de obtener respuestas a sus cuestionamientos particulares. Lo anterior puede estar derivando en que el grueso de la masa del auditorio se desgrane en masas segmentadas. Algunos especialistas observan que se obtienen grandes ventajas con la creciente individualizacin de la participacin ciudadana a travs del Internet. Sin embargo, el punto central de anlisis a la luz de la democracia es cuestionarse si en este orden de comunicacin individualizada o segmentizada el proceso de participacin ciudadana y eleccin de representantes populares pueden resultar fortalecidos. Por ningn motivo puede dejarse de considerar que la tendencia hacia una comunicacin ms personalizada e interaccin comunicativa entre ciudadanos de forma individualizada puede resultar en una fragmentacin de intereses y demandas de la ciudadana en los mbitos poltico, econmico y social. En torno al uso del Internet, se tiene que reflexionar necesariamente sobre la condicin econmica, cultural y social del individuo. En su uso pueden quedar excluidos innumerables ciudadanos, dada su situacin financiera, el grado de alfabetismo, idioma y desarrollo econmico de su pas. Un requisito indispensable para utilizar el Internet es tener una computadora y contar con el servicio correspondiente. Sin embargo, para un gran
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nmero de ciudadanos una computadora es un bien costoso, as como contar con la infraestructura tcnica a travs de la cual pueda tener acceso a la informacin que se brinde a travs del mismo. Esta condicin invita a pensar en problemas que inciden en el campo de la igualdad y la equidad. Tomando en cuenta la segmentacin de la ciudadana que se genera en el uso del Internet, sumado a la anterior condicin de desigualdad o inequidad, resulta relevante reflexionar sobre la resistencia que puede tener la democracia para soportar la presencia extrema de los anteriores elementos. Por otra parte, el Internet no est ajeno a problemas que afectan a otros medios de comunicacin masiva. Al respecto, surgen interrogantes sobre diversas cuestiones de importancia. Entre ellos se encuentran los siguientes: el hecho de informar a la ciudadana, dando prioridad o no a intereses econmicos; la inclinacin del usuario a recibir y leer la informacin que responde a su inters particular; la obtencin de datos sobre los temas que realmente son de relevancia para la ciudadana. Los signos apuntan en el sentido de que los principios y valores mercantiles se extienden crecientemente influyendo en forma sustantiva la conducta y acciones del internet, al igual que otros medios de comunicacin masiva en todo el mundo, trtese de pases con una democracia o no. Ello ser factor que contribuya al decrecimiento en la calidad y contenido de la informacin, as como el fortalecimiento de la competencia meditica en trminos de lo espectacular y comercial, para obtener un mayor auditorio con lo que se satisfaga simplemente a ncleos de consumidores. El desarrollo del Internet con una directriz mercantilista, necesariamente aumenta la tensin existente entre la democracia y los otros medios tradicionales de comunicacin masiva: por una parte, informando a la sociedad amplia y objetivamente, a efecto de que sus miembros participen adecuadamente y decidan sobre sus necesidades reales, as como respecto a las soluciones que requieren; por otra, el integrar, presentar y desarrollar informacin viendo a la sociedad como un conjunto de consumidores. Sin duda alguna es correcta la visin de que los avances tecnolgicos pueden ser factores que contribuyan a abrir nuevas y ms amplias vas de participacin y expresin ciudadana, y, por tanto, puedan tener un impacto a favor de la democracia. Sin embargo, la realidad muestra que los mayores esfuerzos e intereses se vierten para hacer de esos avances tecnolgicos, herramientas para fines comerciales. As, se puede observar a travs del uso del Internet, un ciberespacio dominado por informacin con ofertas y transacciones mercantiles. En consecuencia, las posibilidades de dar un
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uso a los avances tecnolgicos mediticos a favor de la democracia van quedando ampliamente rebasadas por intereses comerciales. Como se ha sealado, la democracia y los medios de comunicacin tienen una relacin directa y estrecha que se hace simbitica, inherente uno al otro. Los medios de comunicacin masiva tienen un amplio e importante campo de accin en la vida poltica, econmica, social y cultural de toda sociedad. Ellos constituyen las fuentes ms importantes de informacin y expresin de la ciudadana y su gobierno. Ellos son indispensables para la participacin de cada individuo, as como para la formacin del dilogo, consensos y toma de decisiones. Ellos son contrapesos y herramientas para el escrutinio del poder poltico y econmico. Sin embargo, se encuentra que los medios tambin pueden erosionar a la democracia. Ante la existencia de esas acciones adversas, as como de una concentracin monoplica y globalizadora en la propiedad de los mismos, y la marcada tendencia comercial de stos, se hace presente la necesidad de valorar una reforma de los medios de comunicacin masiva. Si se otorga un autntico valor a la vida de la democracia, se debe seguir este camino. Esta reforma debe partir, fundamentalmente, de las siguientes bases:
Creacin de nuevos vnculos entre sociedad y gobierno. Establecimiento de nuevas frmulas y canales de participacin para
la decisin ciudadana. Compromiso y responsabilidad social de medios y comunicadores. Presentacin por los medios de informacin con contenido predominantemente social, sin fines comerciales. Regulacin de los medios que no limite sus libertades, sino que brinde una sealizacin del quehacer informativo para alcanzar los principios y fines de la democracia. Presencia de medios de comunicacin pblicos, con participacin de miembros de la sociedad y representantes de sus asociaciones u organizaciones. Respeto cabal a la privacidad y dignidad del individuo y sus familias. Creacin de instancias de escrutinio por la ciudadana sobre los medios y comunicadores. Medidas antimonoplicas. Recursos institucionales para la ciudadana que permitan corregir conductas y prcticas mediticas en contra de la democracia.
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Los cambios que el mundo vive y seguir enfrentando requieren de medios de comunicacin y comunicadores comprometidos con la democracia, para asegurar el desarrollo de la sociedad en ese sentido. La informacin que ellos brinden ser determinante para toda la sociedad. En consecuencia, medios y comunicadores tienen ante s la oportunidad de ser actores centrales en el desarrollo de una sociedad participativa, deliberativa, incluyente, plural y solidaria, cuyas decisiones sean resultado de consensos y compromisos. Ellos tendrn resultados ms positivos en la medida en que su quehacer est marcado por la defensa de la libertad del individuo, sumado al respeto a su privacidad y dignidad, salvaguardando en todo momento sus derechos humanos. Tal y como se ha afirmado en otro trabajo: El poder es sustancia vital de todo sistema poltico. Lo que distingue a unos de otros sistemas es el conjunto de valores, principios, frmulas, instituciones y mecanismos a travs de los cuales el poder se adquiere y se ejerce.879 Los medios no estn exentos de esta afirmacin. Ellos tienen poder. Ellos son un factor real de poder poltico, econmico, social y cultural. El alcance, influencia y poder de los medios puede construir u obstaculizar el surgimiento, transicin, desarrollo o consolidacin de la democracia. Este fenmeno hace indispensable entender la tensin o resistencia que se puede llegar a formar entre el poder, intereses, prcticas y estructuras operativas de los medios de comunicacin, por una parte, y los ideales y fines de la propia democracia, por otra. Consecuentemente, de acuerdo con los ideales y fines de la democracia, en ningn momento puede dejarse su actuacin como un poder ilimitado e independiente. En todo momento debe quedar sometido al Estado de derecho y abierto al escrutinio de la sociedad. La informacin es poder. La informacin debe ser del pueblo. As se construye la democracia.
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DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 206

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIN

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2005

Para Jos Luis, Fernando, Jorge Alejandro y Lorenza, siempre...

Para Jos Luis, Fernando, Jorge, Alejandro y Lorenza, siempre...

1. El debate doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO PRIMERO LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y MEDIOS

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

Belsey, Andrew, Privacy, Publicity and Politics, cit., p. 91.

CAPTULO SEGUNDO LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

Livingstone, S. y Lunt, P., Talk Show Democracy, Londres, Routledge, 1994, p.

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

Sartori, Giovanni, op. cit., p. 130.

LOS MEDIOS Y EL ESPACIO POLTICO

CAPTULO TERCERO LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., pp. 187 y 188.

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES

El uso y enorme cobertura de los diversos medios de comunicacin

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

LOS MEDIOS Y LAS ELECCIONES