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So Paulo em Perspectiva

Print version ISSN 0102-8839

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So Paulo Perspec. vol.15 no.1 So Paulo Jan./Mar. 2001


http://dx.doi.org/10.1590/S0102-88392001000100003

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METRPOLE E EXPANSO URBANA

a persistncia de processos "insustentveis"

S h M a o r e o S n h a c t g d r i w o e n t g i o l n e t g i o u t l c t l e i S e i r o a k u r e s v i c e s

MARTA DORA GROSTEIN Arquiteta e Urbanista, Professora de Graduao e PsGraduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP

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Resumo: O padro de urbanizao brasileiro imprimiu s metrpoles pelo menos duas fortes caractersticas associadas ao modo predominante de "fazer cidade": apresentam componentes de "insustentabilidade" vinculados aos processos de expanso e transformao urbana e proporcionam baixa qualidade de vida a parcelas significativas da populao. Esse padro cria um espao dual: de um lado, a cidade formal, que concentra os investimentos pblicos e, de outro, seu contraponto absoluto, a cidade informal, que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana, sem atributos de urbanidade, exacerbando as diferenas socioambientais. A transformao urbana desses espaos implica processos amplos que extrapolam as prticas correntes de regularizao de parcelamentos ou urbanizao de favelas. Palavras-chave: transformao urbana; meio ambiente; cidades e polticas pblicas.

estgio atual do crescimento metropolitano tem como caracterstica marcante a importncia

assumida pela dimenso ambiental dos problemas urbanos, especialmente os associados ao

parcelamento, uso e ocupao do solo, com relevante papel desempenhado pelos assentamentos habitacionais para populao de baixa renda. O processo de urbanizao brasileiro, na segunda metade do sculo XX, conduziu formao de 12 regies metropolitanas e 37 aglomeraes urbanas no-metropolitanas, que concentram 47% da populao do pas. Nas 12 reas metropolitanas, residem 33,6% da populao brasileira (52,7 milhes de habitantes), em extensos conglomerados que envolvem 200 municpios (Ipea/Unicamp-IE-Nesur/IBGE, 1999).1 Esses complexos metropolitanos compreendem municpios com funes complementares, gesto independente2 e capacidade financeira desigual. Estas caractersticas dificultam e condicionam o atendimento das demandas sociais e de infra-estrutura urbana que, na maioria dos casos, surgem da relao funcional entre municpios e dependem de solues que extrapolam seus limites polticoadministrativos, equacionando-se na escala regional. As regies metropolitanas, por contingncia ou natureza das relaes estabelecidas entre municpios que a compem, dependeriam de polticas integradas de desenvolvimento urbano e de aes articuladas, que seriam prprias de uma gesto compartilhada. Pela ausncia histrica de procedimentos desse tipo, agravaram-se as inadequaes no uso e ocupao do solo com forte impacto ambiental. Na dcada de 80, as periferias das nove regies metropolitanas cresceram 3,1%, enquanto o municpiosede apresentou ndices da ordem de 1,4% (Ipea, 1997:190). Este crescimento ocorreu apesar de o processo de metropolizao ter-se atenuado, com a taxa de crescimento populacional passando de 3,8%, na dcada de 70, para 2%. Ainda assim, as metrpoles absorveram 30% do crescimento demogrfico do pas na dcada de 80, recebendo 8,3 milhes de novos moradores (Ipea, 1997:190-191). Para o mesmo perodo, os dados do IBGE apontam ndices significativos de crescimento da populao residente em favelas (118,33%) e de domiclios situados em favela (133,19), destacando-se o aumento nas regies de Belm, Recife, Curitiba e So Paulo. No municpio do Rio de Janeiro, 17,6% da populao favelada, ocupando os morros que margeiam a cidade. Em Natal, 9,54% da populao do municpio mora em favelas, ocupando reas de preservao ambiental, como dunas (33,33%) mangues (17,39%) e encostas (5,79%). Tambm aglomeraes urbanas mais recentes, como a de Campinas, registram no municpiosede 7,98% da populao residindo em favelas. Curitiba, cidade referncia no que diz respeito implantao de um sistema de planejamento e controle do uso e ocupao do solo tem, em sua regio metropolitana, 8,53% da populao em favelas (Ipea/Infurb, 1998:89-91). No Municpio de So Paulo, 19,80% da populao mora em favelas, na beira de crregos, encostas ngremes, margens de avenidas e sob viadutos. No incio dos anos 70, esse ndice era de apenas 1%, comparao expressiva que confirma a reduo de alternativas de acesso moradia para as populaes de baixa renda. O agravamento da informalidade nas dcadas recentes pode ser avaliado tanto pela diminuio da oferta de loteamentos legais quanto pelo seu contraponto: a oferta crescente de loteamentos irregulares e clandestinos na rea de proteo aos mananciais. Entre 1988 e 1994, foram implantados 19,64 milhes de m2 e 100 mil lotes nessa regio, sendo que em 1987 a populao favelada j ultrapassava 120 mil pessoas, que ocupavam principalmente as reas livres de loteamentos populares (Ipea/Infurb, 1998:89-91). Entre 1980 e 1995, a populao na rea protegida da Bacia do Guarapiranga praticamente dobrou, passando de 336.935 habitantes inicialmente concentrados na regio sul do Municpio de So Paulo (69,9%) para 622.489 habitantes, com reduo do ndice mencionado (67,4%), o que confirma o espraiamento da ocupao ilegal para outros municpios da bacia, como Itapecerica da Serra, Embu e Embu-Guau, que tambm dobraram de populao no perodo mencionado (CNEC, 1997). Verificam-se, nas metrpoles, um agravamento das condies de moradia das populaes pobres um processo de "periferizao" do crescimento metropolitano (Ipea, 1997:190-191), acompanhado de um aumento significativo nos ndices de favelizao e um grau devastador de degradao ambiental provocado por loteamentos ilegais e ocupaes sobre reas protegidas e solos frgeis. Fenmenos originalmente circunscritos ao municpio-sede reproduzem-se em outros que compem a regio metropolitana, geralmente municpios-dormitrio (Meyer et alii, 1998).

A "INSUSTENTABILIDADE" DO PADRO DE URBANIZAO METROPOLITANO O padro de urbanizao imprimiu s metrpoles apesar das especificidades regionais ao menos duas fortes caractersticas associadas ao modo predominante de fazer "cidade": apresentam componentes de "insustentabilidade" associados aos processos de expanso da rea urbana e de transformao e modernizao dos espaos intra-urbanos; e proporcionam baixa qualidade de vida urbana a parcelas significativas da populao. Em apenas quatro dcadas entre 1950 e 1990 formaram-se 13 cidades com mais de um milho de habitantes 3 e em todas elas a expanso da rea urbana assumiu caractersticas semelhantes, isto , no resultou de determinaes ou projetos articulados visando a extenso da cidade, mas, ao contrrio, prevaleceu a difuso do padro perifrico, condutor da urbanizao do territrio metropolitano, perpetuando, assim, o loteamento ilegal,

a casa autoconstruda e os distantes conjuntos habitacionais populares de produo pblica, como seus principais propulsores. A significativa concentrao da pobreza nas metrpoles brasileiras tem como expresso um espao dual: de um lado, a cidade formal, que concentra os investimentos pblicos e, de outro, o seu contraponto absoluto, a cidade informal relegada dos benefcios equivalentes e que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana que a constitui, exacerbando as diferenas socioambientais. A precariedade e a ilegalidade so seus componentes genticos e contribuem para a formao de espaos urbanos sem atributos de urbanidade. O avano da urbanizao, sua escala e velocidade no constituem problema em si, no fosse o modo como ocorreu. Deve-se estar atento para esse processo, pois a sustentabilidade do aglomerado urbano/metropolitano, em sua componente fsico-urbanstica, relaciona-se com as seguintes variveis: a forma de ocupar o territrio; a disponibilidade de insumos para seu funcionamento (disponibilidade de gua); a descarga de resduos (destino e tratamento de esgoto e lixo); o grau de mobilidade da populao no espao urbano (qualidade do transporte pblico de massa); a oferta e o atendimento s necessidades da populao por moradia, equipamentos sociais e servios; e a qualidade dos espaos pblicos. Dessa forma, as polticas que sustentam o parcelamento, uso e ocupao do solo e as prticas urbansticas que viabilizam estas aes tm papel efetivo na meta de conduzir as cidades no percurso do desenvolvimento sustentado. O termo genrico "cidade" tornou-se pouco preciso para expressar o sentido do que se produziu socialmente como espao urbano ou expanso de "cidade" a partir dos anos 40. Desde ento, procura-se adjetivar o termo para designar a resultante espacial do processo que deu forma s periferias metropolitanas. A expresso Cidade Clandestina ou Cidade Irregular define a forma abusiva do crescimento urbano sem controle, prprio da cidade industrial metropolitana, compreendendo os bairros relegados pela ao pblica, a cidade dos pobres e dos excludos, a cidade sem infra-estrutura e servios suficientes, a cidade ilegal, ainda que legtima. J na dcada de 30, na metrpole de So Paulo, havia a meno existncia de uma "cidade clandestina", termo utilizado para designar os espaos da cidade onde predominava o fenmeno da abertura de loteamentos sem licenas, registros ou alvars fornecidos pela prefeitura e que, eventualmente, tambm apresentavam problemas fundirios, isto , de titulao da propriedade. Para os urbanistas e engenheiros municipais, a "cidade clandestina" tambm designava espaos precrios e sem qualidade urbanstica e, para eles, a soluo prescrita seria a aprovao de leis mais exigentes, como expressam em textos produzidos na dcada de 50 e 60 nas revistas especializadas. Nos anos 70, diante da escalada dessa prtica abusiva e da expanso e consolidao das periferias, a municipalidade de So Paulo, na tentativa de entender a natureza jurdica e administrativa desses empreendimentos diante da tarefa de regulariz-los, buscou um refinamento do universo classificado genericamente de "clandestino", sendo que o termo irregular passa a designar aqueles empreendimentos ilegais que, embora apresentados inicialmente aos rgos competentes para aprovao, por alguma razo administrativa, urbanstica ou de registro tornaram-se "irregulares" durante a implantao. A anlise das prticas urbansticas que consolidaram a cidade clandestina/irregular revela, como recorrente, a relao permissiva entre poder pblico e loteador, permeada pela tolerncia irregularidade e clandestinidade.4 A dualidade verificada nos processos socioespaciais de construo da metrpole contempornea manifesta-se no reconhecimento de uma cidade "formal" assumida pelo poder pblico, onde se concentram os investimentos urbanos de todo tipo, e de outra construda sua margem, que tem no conceito cidade informal a expresso mais abrangente para design-la, pois associa o fenmeno da expanso urbana ilegal ao da excluso social. Nele est implcito o pressuposto de que o acesso cidade se d de modo diferenciado e que sempre socialmente determinado, compreendendo o conjunto das formas assumidas pelos assentamentos ilegais: loteamentos clandestinos/irregulares; favelas; e cortios. A "cidade informal" uma realidade de longa data nas cidades brasileiras, especialmente nas metrpoles que tiveram seu crescimento acelerado, a partir dos anos 40 e 50, associado ao processo de industrializao brasileira, como So Paulo e Rio de Janeiro. Entretanto, metrpoles com crescimento mais recente como Belm, Braslia, Natal e Campinas apresentam padro semelhante. A reproduo e a permanncia desse padro de urbanizao apontam para a incapacidade recorrente do Estado em controlar e fiscalizar o uso e a ocupao do solo e atuar como controlador, financiador ou provedor de moradia para as populaes com menos recursos. No Municpio de So Paulo, esse processo tambm a expresso da crise do modelo de instrumentos formulado na dcada de 70, dominado pelo conceito de zoneamento urbano,5que, ao invs de ampliarem benefcios para o conjunto da populao, funcionaram como limitadores da oferta de moradias ou loteamentos no mercado regular. Mais do que difusores de padres de qualidade urbana e ambiental, como pretendia o legislador, estes instrumentos contriburam decisivamente para a escalada da ilegalidade urbana. A evoluo desse processo resultou no agravamento de prticas ambientais predatrias, gerando eroses do solo, enchentes, desabamentos, desmatamentos e poluio dos mananciais de abastecimento e do ar, que afetam o conjunto urbano e em especial as reas ocupadas pela populao de baixa renda, com perdas e deseconomias significativas para o funcionamento adequado do conjunto metropolitano. A fora

do padro perifrico de urbanizao evidenciou: a negligncia do Estado, em suas diferentes instncias, com a construo das cidades e a formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano; a ilegalidade como fator estrutural na dinmica de expanso urbana das metrpoles brasileiras; o lote urbano precrio, a casa na favela e o aluguel de um quarto em cortios como as alternativas predominantes para resolver o problema de moradia dos pobres nas metrpoles; a ausncia de uma poltica habitacional metropolitana; a insuficiente produo pblica de moradias sociais em face da demanda; e o descaso absoluto da sociedade e do poder pblico com os problemas socioambientais decorrentes.

O RECONHECIMENTO DOS ASPECTOS SOCIOAMBIENTAIS ASSOCIADOS CIDADE INFORMAL Os problemas ambientais urbanos dizem respeito tanto aos processos de construo da cidade e, portanto, s diferentes opes polticas e econmicas que influenciam as configuraes do espao, quanto s condies de vida urbana e aos aspectos culturais que informam os modos de vida e as relaes interclasses. Nas parcelas da cidade produzidas informalmente, onde predominam os assentamentos populares e a ocupao desordenada, a combinao dos processos de construo do espao com as condies precrias de vida urbana gera problemas socioambientais e situaes de risco, que afetam tanto o espao fsico quanto a sade pblica: desastres provocados por eroso, enchentes, deslizamentos; destruio indiscriminada de florestas e reas protegidas; contaminao do lenol fretico ou das represas de abastecimento de gua; epidemias e doenas provocadas por umidade e falta de ventilao nas moradias improvisadas, ou por esgoto e guas servidas que correm a cu aberto, entre outros. A escala e a freqncia com que estes fenmenos se multiplicam nas cidades revelam a relao estrutural entre os processos e padres de expanso urbana da cidade informal e o agravamento dos problemas socioambientais. As questes ambientais urbanas adquiriram visibilidade no decorrer das dcadas de 80 e 90, impulsionadas pelos fruns internacionais promovidos pelas Naes Unidas. Das mudanas verificadas na poltica dos assentamentos humanos, entre a conferncia de Vancouver 1976 (Habitat I) e a de Istambul 1996 (Habitat II), destaca-se a importncia reservada s cidades e metrpoles no contexto das naes e na aplicao do conceito de sustentabilidade, bem como a reviso da crena de que o Estado, atravs da produo em grande escala de moradias em conjuntos habitacionais, poderia produzir domiclios para os pobres nas cidades na quantidade necessria. A conferncia do Rio de Janeiro, em 1992, ECO/92 (United Nations Conference on Environment and Development UNCED Rio 92), centrada nos problemas do meio ambiente e desenvolvimento, concluiu que do crescimento da populao urbana mundial, na ltima dcada do sculo XX, ser absorvido por cidades do Terceiro Mundo, e colocou em evidncia as questes da pobreza urbana e do custo econmico e social da degradao ambiental urbana. A Agenda 21, produto da conferncia do Rio ECO 92, e a Agenda Habitat esto pautando as polticas pblicas e as prticas urbanas de diversas cidades e metrpoles. Entre as diretrizes a formuladas, destacam-se: a idia de desenvolvimento sustentado; a necessidade de coordenao setorial; a descentralizao de tomada de decises; e a participao das comunidades interessadas em instncias especficas da gesto urbana. Estas diretrizes articulam desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, desenvolvimento urbano e proteo ao meio ambiente, indicando os componentes gerais para o entendimento da noo de desenvolvimento urbano sustentado. O balano entre "liberdade de construir", "dever de proteger" e "condies dignas de moradia para todos" desejvel e, para ser obtido, necessitase de um governo urbano representativo. O governo a arena em que todas as decises sobre proviso precisam tomar lugar e, desta forma, ganha importncia a montagem de estruturas eficientes para a tomada de decises, apoiadas em polticas de desenvolvimento urbano e instrumentos regulamentados para o exerccio dessa poltica. O Habitat II identificou, como um dos principais obstculos para alcanar o objetivo de assentamentos adequados para todos, a falha dos mercados e governos em colocar terra e financiamento suficientes e adequados em termos de preo, tempo e lugar. Os compromissos assumidos pelos governos, entre os quais o governo brasileiro, com a implementao das agendas mencionadas apontam para a importncia do papel sinalizador de uma poltica urbana federal que apie as aes locais nos estados, metrpoles e municpios da federao. As cidades so centrais para alcanar o desenvolvimento sustentado, uma vez que onde se localiza a maior parte da atividade industrial, do transporte e da concentrao de pessoas. Se a "cidade informal", por um lado, tem sido soluo do ponto de vista do assentamento dos pobres na cidade, por outro, gera problemas socioambientais que causam impactos ao ambiente com riscos significativos. A origem dos problemas ambientais urbanos deve ser diferenciada para se evitar o escamoteamento de problemas e responsabilidades e mesmo a generalizao de solues. Duas situaes se destacam: os problemas resultantes de opes de obras e projetos realizados pelo poder pblico para estruturar o funcionamento das cidades; as questes associadas s estratgias de sobrevivncia das populaes com menos recursos nas cidades. No primeiro caso, a falta de uma poltica de desenvolvimento urbano-ambiental evidente e acarreta disfunes no crescimento urbano: permite expanses desnecessrias da malha urbana de acordo com o interesse dos diferentes mercados imobilirios (o formal e o informal); dissocia expanso urbana da oferta de transporte pblico; e

possibilita construo aleatria e por vezes inadequada de sistema virio, ocupando fundos de vale e impermeabilizando reas de vrzea. A expanso urbana sem transporte pblico metropolitano de massa eficiente um caminho explosivo do ponto de vista da qualidade de vida nas metrpoles e aglomeraes urbanas, assim como a impermeabilizao descontrolada do solo com pavimentao, sem projetos de macrodrenagem. Por outro lado, a degradao ambiental associada s estratgias de sobrevivncia das populaes de menores recursos nas cidades tem origem nas condies socioeconmicas e na falta de opes de moradia acessveis no mercado formal, conforme mencionado anteriormente, implicando a formulao de polticas sociais de incluso urbana. A opo de desenvolvimento predominante contribuiu para a consolidao de irracionalidades no uso e ocupao do solo, transformando fundos de vale em avenidas, reas protegidas em loteamentos, ocupando vrzeas, desconsiderando o territrio e perpetuando as enchentes. A responsabilidade pblica evidente. Em um contexto de escassez de recursos, os investimentos em todas as instncias de governo e o aval a financiamentos tm que se pautar em prioridades definidas no quadro de uma poltica de desenvolvimento urbano-ambiental. Noes abrangentes e abstratas como o de "desenvolvimento urbano sustentvel" so referncias condutoras de polticas e prticas, devendo ser flexveis e socialmente construdas, isto , resultantes da compreenso dos conflitos e embates presentes nos processos de expanso e transformao urbana. Desse modo, podero influenciar a formulao de polticas pblicas para a construo de um ambiente urbano equilibrado e justo. Diante de questes geradas eminentemente na esfera socioeconmica, as polticas pblicas formuladas e assumidas tm um papel fundamental na distribuio dos benefcios urbanos gerados por obras pblicas e na justia social definida pela democratizao dos acessos a todas as esferas da vida urbana, especialmente a uma moradia digna. O Processo de Transformao da Cidade Informal A fora que a questo ambiental adquiriu na ltima dcada coloca novo referencial e responsabilidades para a tarefa de regularizao de loteamentos e urbanizao de favelas em face dos conflitos socioambientais que provocam. A questo da incorporao da cidade informal e a requalificao de reas degradadas passam a ser mediadas e relativizadas pelos interesses difusos da populao metropolitana, como a necessidade de preservar a qualidade da gua dos mananciais de abastecimento, ou a de defender as reas de proteo ambiental, ou mesmo a defesa de parques urbanos ou espaos verdes. O conflito entre a defesa desses interesses e o direito social de acesso a uma moradia evidencia a urgncia no contexto metropolitano de programas de reconstruo das periferias, que compreendam programas de incluso social e econmica dessas populaes e, evidentemente, de aes especficas que, por um lado, facilitem o acesso a financiamentos desenhados para atender s caractersticas dessas populaes metropolitanas e, por outro, estimulem a produo de moradias acessveis no mercado formal. A partir de fins da dcada de 70 e incio dos anos 80, criaram-se condies polticas e sociais favorveis para processos de reviso das normas e formulao de instrumentos urbansticos que permitam atuar em contextos urbanos de origem ilegal. O reconhecimento tardio da cidade informal, bem como sua incorporao como questo de governo, ocorre paralelamente s novas dinmicas que acompanham a abertura democrtica e as discusses dos parmetros da nova constituio brasileira e culmina com sua promulgao em 1988. Ganham novo respaldo jurdico instrumentos como as "zonas especiais de interesse social", o "usucapio urbano", ou a "concesso do direto real de uso", que ampliam as possibilidades de ao pblica e, combinados, permitem alterar o foco de atuao nas reas informais, excessivamente centrado em medidas de cunho jurdico administrativo predominante nas polticas de regularizao de loteamentos para o campo das polticas pblicas mais amplas de incluso social e econmica e urbanstica dos moradores dos assentamentos ilegais. De normas genricas de parcelamento do solo urbano, passa-se a um refinamento na abordagem dos instrumentos. Hoje, a incorporao da cidade produzida fora das normas tarefa pblica, processo em andamento com maior ou menor grau de eficincia nas diferentes cidades desde o final da dcada de 80, com resultados significativos em cidades como Recife e Diadema, ou mais recentemente em programas como "Favela Bairro", no Rio de Janeiro. Para a incorporao da cidade informal, que tem incio com a poltica de regularizao em massa de loteamentos na dcada de 80, foi necessria a montagem de novas estruturas especiais, paralelas s existentes, bem como o desenvolvimento de uma cultura pblica diferenciada, na busca de identificar caminhos para agir sobre espaos ilegais e complexos. Esta tarefa inverte o esquema tradicional de ao do poder pblico sobre o uso e ocupao do solo aquela que se inicia tradicionalmente como controlador na anlise e aprovao de projetos , passando a atuar sobre realidades construdas que no se enquadram nas normas de parcelamento do solo e exigem portanto novo respaldo jurdico e social. Os embates ocorrem pelos conflitos que emergem entre as estruturas tradicionais e a mentalidade que as sustentam, com a instalao de novas prticas. No caso da regularizao de loteamentos, a eficincia depende de anlises integradas e aes especficas de naturezas diferentes, mas concomitantes. Regularizar a titulao dos lotes depende da regularizao urbanstica do empreendimento que, por sua vez, depende de negociaes com o loteador omisso e assim por diante, em uma cadeia de situaes que precisam ser identificadas caso a caso. A soluo individual fundamental para o encaminhamento da regularizao fundiria e administrativa, mas insuficiente para a

soluo dos problemas urbansticos do loteamento e suas reas vizinhas, o que constitui um dilema a ser equacionado. A regularizao em favelas traz questes de integrao urbanstica semelhantes, embora do ponto de vista da regularizao fundiria envolva problemas de natureza diversa da mencionada para os loteamentos, pois trata-se geralmente da regularizao de ocupaes em reas pblicas invadidas e o instrumento utilizado tem sido a concesso do direito real de uso. Ao longo da dcada de 80, ocorreram transformaes significativas no mbito da ao do poder pblico sobre os espaos informais, quando se buscaram novos caminhos de atuao e tornou-se explcita a incorporao desse tema como questo de governo a ser enfrentada por meio da formulao e implementao de polticas pblicas especficas. So marcos significativos desse percurso o incio da dcada, com a poltica precursora de regularizao em massa de loteamentos formulada e institucionalizada na cidade de So Paulo em 1979/81, e o final dos anos 80, quando a cidade de Recife6 inovou significativamente ao introduzir na legislao de uso e ocupao do solo de 1983 o conceito de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). Entretanto, sua aplicao de fato ocorreu em 1987, com a promulgao do Plano de Regularizao de Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis). Esse instrumento permite atuar de forma mais efetiva e integrada sobre os espaos produzidos informalmente, promovendo a regularizao dessas reas urbanstica, registrria e administrativa , bem como garantir a reserva de novas reas com localizao adequada para futuro uso habitacional por populao de baixa renda. Instrumento semelhante foi criado, em 1994, na Regio Metropolitana de So Paulo. Esses instrumentos reforam a base legal para uma ao regularizadora da ocupao de reas pblicas e particulares (Ipea/Infurb, 1998). Os problemas ambientais urbanos nas cidades brasileiras no so novos, entretanto, o que est mudando a conscincia social de que muitos deles poderiam ser evitados e a importncia que a soluo desses problemas assume para a sociedade. Em um territrio urbanizado, onde prevalecem a escassez de terra adequada e acessvel para o assentamento das populaes de baixa renda e a precariedade nas periferias em um quadro de excluso e pobreza, dificilmente podero ser equacionados os problemas ambientais, sem uma poltica habitacional. Construir "cidade" tarefa social complexa, que requer investimentos pblicos e privados, projetos e programas de interveno e justia na distribuio dos benefcios urbanos. No basta abrir ruas e parcelar glebas em lotes, assim como para introduzir qualidade ambiental na cidade informal no basta regularizar loteamentos ou urbanizar as favelas. Entretanto, a grande dificuldade nos processos de integrao da cidade informal na cidade propriamente dita est no fato de a regularizao fundiria e urbanstica no ser suficiente para a integrao social e econmica destas reas. Os programas devem promover a possibilidade de combinao de aes econmicas, sociais, urbansticas e ambientais e, principalmente, deslocar a tica da atuao pblica: de um loteamento ou favela, para a reconstruo de bairros precrios; do proprietrio do lote, para a comunidade beneficiada. Enfim, atender aos interesses dos moradores e necessidade dos bairros, condicionados pelos interesses difusos da populao e da cidade.

NOTAS E-mail da autora: martagrostein@uol.com.br 1. A rede urbana, de acordo com o estudo mencionado, est formada por: metrpoles globais, nacionais ou regionais; centros regionais; e centros sub-regionais, que comandam uma rede de municpios onde residem 78,4% da populao brasileira. Esta diversificao formou-se em poucas dcadas, pois, uma condio basicamente rural verificada nos anos 50 com 36% de populao urbana passou-se para outra predominantemente urbana. 2. So Paulo (39 municpios); Rio de Janeiro (21 municpios); Salvador (11 municpios); Belo Horizonte (25 municpios); Fortaleza (11 municpios); Braslia (10 municpios); Curitiba (16 municpios); Recife (16 municpios); Porto Alegre (24 municpios); Belm (4 municpios); Goinia (6 municpios); e Campinas (17 municpios). 3. Em 1950, o Brasil tinha apenas duas cidades com mais de 1 milho de habitantes: So Paulo e Rio de Janeiro. 4. Para maior aprofundamento da questo relacionada clandestinidade e irregularidade nos loteamentos na cidade de So Paulo, consultar (Grostein, 1987). 5. O zoneamento urbano confere tratamento homogneo, isto , regras similares para situaes urbanas desiguais, e exigncias genricas como infra-estrutura completa em todos os loteamentos com lote mnimo inicialmente fixado em 250m2, passando a seguir para 125m2. Estas determinaes independem tanto do tipo de empreendimento quanto da capacidade de acesso das populaes a eles. 6. No Recife, a lei de uso do solo de 1983 instituiu legalmente as Zonas Especiais de Interesse Social definidas como "assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidados onde so estabelecidas normas urbansticas especiais, no interesse social de promover a sua regularizao jurdica e sua integrao na estrutura urbana". O Plano de Regularizao de Zonas Especiais de Interesse

Social (Prezeis) foi institudo pela Lei n o 14.947/87 que, "apesar de chamado de Plano representa uma poltica formulada com o objetivo de enfrentar (...) a questo da habitao e do acesso terra para a populao de baixa renda" (Ipea/UFPE, 1997:84).

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