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Insero Internacional Brasileira:

temas de poltica externa


Livro 3 | Volume 1 1: Livro
Livro 2:

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para da concretude aos sete eixos temticos do desenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa


Livro 3 Volume 1

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa


Livro 3 Volume 1

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Organizadores/Editores Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra Equipe Tcnica Jos Celso Pereira Cardoso Jr. (Coordenao) Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra Aline Regina Alves Martins Rodrigo Pimentel Ferreira Leo Daisy Magalhes Soares

Insero internacional brasileira : temas de poltica externa / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (536 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Insero Internacional Brasileira Soberana ; Livro 3) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-059-8 1. Poltica Internacional. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 327.81

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................7 AGRADECIMENTOS ..........................................................................11 INTRODUO INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS DE POLTICA EXTERNA ...15 CAPTUlO 1 EVOLUO GEOPOLTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS ..............................23 CAPTUlO 2 BRASIL E AMRICA DO SUL: O DESAFIO DA INSERO INTERNACIONAL ...87 CAPTUlO 3 RELAES BRASIL ESTADOS UNIDOS ....................................................117 CAPTUlO 4 O BRASIL E O MULTILATERALISMO CONTEMPORNEO ............................159 CAPTUlO 5 O BRASIL NA GOVERNANA DAS GRANDES QUESTES AMBIENTAIS CONTEMPORNEAS........................................................................................181 CAPTUlO 6 O ACORDO SOBRE OS ASPECTOS DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE INTELECTUAL RELACIONADOS AO COMRCIO (TRIPS): IMPLICAES E POSSIBILIDADES PARA A SADE PBLICA NO BRASIL ...........................227 CAPTUlO 7 ACORDO DE INVESTIMENTO RELACIONADO AO COMRCIO (TRIMS): ENTRAVES S POLTICAS INDUSTRIAIS DOS PASES EM DESENVOLVIMENTO ................................................................................245 CAPTUlO 8 INTEGRANDO DESIGUAIS: ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS E POLTICAS DE INTEGRAO NO MERCOSUL ..................................................................277 CAPTUlO 9 ARRANJO INSTITUCIONAL PARA FORMULAO E IMPLEMENTAO DA POLTICA EXTERNA NO BRASIL ..........................................................327

CAPTUlO 10 MILITARES E POLTICA NO BRASIL............................................................361 CAPTUlO 11 A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS .. 407 CAPTUlO 12 ALM DA AUTOSSUFICINCIA O BRASIL COMO PROTAGONISTA NO SETOR ENERGTICO ...........................................................................441 NOTAS BIOGRFICAS .....................................................................521 GlOSSRIO DE SIGlAS ..................................................................525

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica exterma Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente InteVolume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

Esta publicao, nos dois volumes que a compem, busca uma reflexo sobre a poltica externa e a insero internacional da economia brasileira. Fruto da ousadia de vrios autores e colaboradores nas mais diversas tarefas, estes merecem receber os devidos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores, Fernando Ferreira, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Pereira Cardoso Junior, Mrcio Wohlers, Mrio Lisboa Theodoro e Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto. Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar a atual Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco se pode deixar de mencionar a participao tcnica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), particularmente do ento diretor Renato Baumann, o qual, por meio do convnio Ipea/ Cepal, ajudou a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro. Em terceiro lugar, cumpre mencionar crditos aos demais colaboradores que participaram diretamente na elaborao dos captulos, contribuindo efetivamente para a realizao desta obra. No que diz respeito ao volume 1 composto de 12 artigos o captulo 1, Evoluo geopoltica: cenrios e perspectivas, contou com a colaborao de Sebastio C. Velasco e Cruz. No captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional, contribuiu Jos Lus da Costa Fiori. Tullo Vigevani colaborou com a elaborao do captulo 3: Relaes Brasil Estados Unidos. O captulo 4, O Brasil e o multilateralismo contemporneo contou com o apoio de Flavia de Campos Mello. Ana Flvia Barros-Platiau participou da elaborao do captulo 5: O Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas. O captulo 6, O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade pblica no Brasil, contou com o apoio de Andr de Mello e Souza. No captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS): entraves s polticas industriais dos pases em desenvolvimento, contribuiu Samo Srgio Gonalves. O captulo 8, Integrando

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desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, foi elaborado com a cooperao de Andr de Mello e Souza, Ivan Tiago Machado Oliveira e Samo Srgio Gonalves. Priscila Spcie, Elaini Cristina Gonzaga da Silva e Denise Cristina Vitale Ramos Mendesparticiparam da elaborao do captulo 9: Arranjo institucional para formulao e implementao da poltica externa no Brasil. Para a organizao do captulo 10, Militares e a poltica no Brasil, colaborou Antonio Jorge Ramalho da Rocha. O captulo 11, A presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas, contou com o suporte de Fernanda Lira Gos e Almir Oliveira Junior. J o captulo 12, Alm da autossuficincia: o Brasil como protagonista mundial no setor energtico, foi elaborado com a cooperao de Pedro Silva Barros, Giorgio Romano Schutte e Luiz Fernando Sann Pinto, Igor Fuser e Solange Reis. Quanto ao volume 2, que conta com mais 13 artigos. O captulo 1, Crise financeira e reformas da superviso e regulao, teve a colaborao de Maryse Farhi. Ricardo Carneiro contribuiu para a elaborao do captulo 2: O sistema monetrio-financeiro internacional: evoluo recente e impactos da crise. O captulo 3, O eixo sino-americano e a insero externa brasileira: antes e depois da crise, contou com o apoio de Eduardo Costa Pinto. No captulo 4, Mudanas estruturais na economia global: produo e comrcio, cooperou Antonio Carlos Macedo e Silva. O captulo 5, O Brasil e a integrao na Amrica do Sul: iniciativas para o financiamento externo de curto prazo, teve a participao de Andr Martins Biancareli. Reinaldo Gonalves cooperou com a elaborao do captulo 6: Impacto do investimento estrangeiro direto sobre renda, emprego, finanas pblicas e balano de pagamentos. O captulo 7, Investimento direto e internacionalizao de empresas brasileiras no perodo recente, contou com a colaborao de Celio Hiratuka e de Fernando Sarti. O captulo 8, A internacionalizao dos bancos brasileiros, teve o suporte de Maria Cristina Penido de Freitas. Para a elaborao do captulo 9, A insero do Brasil em um mundo fragmentado: uma anlise da estrutura de comrcio exterior brasileiro, houve a colaborao de Marta dos Reis Castilho. O captulo 10, Qualidade e diferenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recente no mercado mundial e na Aladi, teve o apoio de Celio Hiratuka e de Samantha Cunha. No captulo 11, Impactos sistmicos do padro de especializao exportador brasileiro: uma abordagem em Equilbrio Geral Aplicado, cooperaram Eduardo Amaral Haddad e Daniel da Silva Grimaldi. O captulo 12, Liberalizao do comrcio de servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil, contou com o suporte de Honrio Kume, de Guida Piani e de Pedro Miranda. E, finalmente, Daniel da Silva Grimaldi e Flvio Lyrio Carneiro colaboraram com a organizao do captulo 13: Avaliao de polticas pblicas de promoo de exportao: uma anlise de microdados para o BNDES-Exim, Proex e Drawback entre 2003 e 2007. Em quarto lugar, preciso agradecer ao conjunto de colaboradores que participaram da estruturao do projeto que resultou neste livro, por meio de

Agradecimentos

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leitura, comentrios, debate, auxlio pesquisa e reviso dos artigos, bem como do suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. A Milko Matijascic por ter participado do projeto inicial, atuando na definio dos temas tratados nesta publicao e construindo a interlocuo direta com vrios autores. Daisy Magalhes Soares e Michelle Sassaki se agradece pelo apoio no campo administrativo e logstico. Aline Regina A. Martins, Flvia Sandriany de Castro, Samira Schatzmann e ao Rodrigo P. Ferreira Leo est-se grato pelo apoio no processo de leitura, reviso, debate e validao dos textos de cada autor. Tambm cabe ressaltar a intensa colaborao de todo o corpo tcnico da Deint por meio de debates peridicos sobre os captulos do livro, o que permitiu uma viso mais ampla e de conjunto dos temas abordados. Igualmente, os editores destacam a contribuio de Ana Maria Barufi, Andr Rego Viana, Andrs Ferrari, Antnio Philipe de Moura Pereira, Bruno Poses, Cristina Reis, Fernanda De Negri, James Augusto Pires Tiburcio, Jonas Medeiros, Keiti da Rocha Gomes, Kelly Ferreira, Marcelo Dias, Maria Claudia Vater, Ricardo R. Terra, Rrion Melo, Srvulo Vicente Moreira, Sinclair Guerra, Thiago Arajo e, por fim, da Subsecretaria de Energia do Ministrio das Relaes Exteriores. A todos os colaboradores a equipe editorial reitera os mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas da insero internacional brasileira.

INTRODUO

INSERO INTERNACIONAl BRASIlEIRA: TEMAS DE POlTICA EXTERNA

A primeira dcada do sculo XXI foi marcada pela dinmica extraordinria de crescimento entre 2003 e 2007, pela crise financeira sistmica do quarto trimestre de 2008 e pela rpida recuperao do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento. Esses fenmenos histricos diferenciados vm sinalizando modificaes estruturais no sistema econmico e poltico internacional, como resultado da configurao de uma nova diviso internacional do trabalho dada pela dinmica da globalizao financeira e produtiva e da alterao de posies relativas de determinados Estados nacionais. Estados nacionais que buscam acumular poder poltico e econmico na arena internacional, que persiste altamente concentrado, especialmente nos Estados Unidos que ainda detm 23% do produto interno bruto (PIB) global e de 42% das despesas militares do mundo. A despeito da elevada concentrao e hierarquizao do poder e da riqueza, a nova diviso internacional do trabalho cria condies para a emergncia de novos agentes representativos no sistema internacional, tais como Brasil, ndia, Rssia, frica do Sul e especialmente a China. A crise internacional de 2008 parece no ter interrompido esse processo, mas sim reforado as tendncias em curso. Nesse sentido, o sistema mundial encontra-se em um ponto de inflexo histrica em que convivem mltiplas dimenses econmico-produtivas e de organizao da ordem internacional. Mais especificamente sobre este ltimo aspecto, verifica-se que a governana global ainda permanece unipolar, dado o poder militar e econmico moeda de curso internacional dos Estados Unidos, s que essa unipolaridade parece estar caminhando para uma bipolaridade em virtude da acelerada ascenso chinesa. Para aumentar ainda mais a complexidade e as contradies da conjuntura histrica do sistema mundial, observam-se ensaios embrionrios de multipolaridade. Para o presidente do Banco Mundial, Robert Zoellick (2010, p. 174), o aumento do poder econmico dos pases em desenvolvimento exigir uma Nova Geopoltica de Economia Multipolar.1 preciso destacar que nessa fase histrica (de bifurcaes) que os agentes do sistema (Estados nacionais) podem criar opes capazes de modificar o seu
1. Ver, tambm, Garcia (2010).

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ambiente, bem como as suas posies hierrquicas, em virtude do poder econmico e poltico e, consequentemente, das estratgias de ao desses agentes na arena global. Nessas realidades emergem oportunidades para mudanas de posies relativas, ao mesmo tempo que surgem ameaas potenciais, geralmente de mdio e longo prazo, que se no forem contra-arrestadas podem gerar efeitos deletrios no futuro. Pelo lado das oportunidades, o Brasil vem conseguindo extrair dividendos econmicos e polticos associados: i) reduo de sua vulnerabilidade externa fruto do crescimento das exportaes e da melhora dos termos de troca dos fluxos de comrcio exterior, permitindo a acumulao de reservas internacionais, reduzindo as restries externas ao crescimento e possibilitando a consecuo de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social; ii) a uma insero internacional mais ativa vinculada maior participao relativa nas arenas de deliberaes globais (G-20 comercial, G-20 financeiro, reformas das instituies multilaterais, regras e normas ambientais etc.); iii) a uma maior articulao comercial, produtiva e poltica com os pases que compem o novo eixo Sul Sul do desenvolvimento mundial (sia, frica e Amrica do Sul); e iv) ampliao da cooperao tcnica para o desenvolvimento, sobretudo com os pases latino-americanos e africanos. Pelo lado das ameaas, as mudanas na diviso internacional do trabalho tendem a ampliar as presses competitivas do setor manufatureiro asitico, particularmente do chins, sobre os parques industriais mais complexos de economias em desenvolvimento, sobretudo, o brasileiro, o argentino e o mexicano. Essa nova dinmica mundial tem gerado uma fora atrativa que puxa a pauta exportadora brasileira para uma reprimarizao relativa que, se levada ao extremo, pode gerar uma especializao regressiva da estrutura industrial, com queda significativa da produo industrial domstica de alta intensidade tecnolgica. O embaixador Antonio Patriota (2010, p. 21) deixa evidente a importncia de se delinear uma estratgia de atuao do Brasil no sistema internacional, em contexto histrico em mutao:
(...) so oportunidades histricas que no surgem a cada gerao. O desafio que se apresenta ao Brasil o de, por um lado, compreender adequadamente o sentido dessas oportunidades e, por outro, posicionar-se no cenrio emergente de forma a conjugar interesses nacionais com o objetivo abrangente de construo de uma ordem internacional mais justa.

Nesse sentido, faz-se necessrio discutir a insero internacional brasileira, no contexto de transformaes estruturais do sistema internacional dinmica da globalizao financeira e produtiva e o seu papel para o desenvolvimento

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nacional. Essa discusso remete compreenso dos instrumentos de que dispe o Estado brasileiro para realizar a sua poltica externa, ao mesmo tempo que esta fortemente influenciada pelas transformaes econmicas e polticas do sistema internacional. Com isso, o tema da poltica e da economia internacional tem ganhado centralidade no debate brasileiro e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) busca contribuir para esta discusso por meio da criao de uma nova Diretoria de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) e do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Este livro Insero internacional brasileira , composto por dois volumes, que compem esta srie, pretende analisar a insero externa do pas, em contexto de importantes modificaes na dinmica de acumulao de poder poltico e econmico do sistema mundial, que podem ser evidenciadas a partir da anlise do movimento da globalizao financeira e produtiva e da atuao internacional do governo e dos agentes privados. A ideia que emerge da interpretao da ampla gama de temas de poltica e de economia global apresentados no conjunto de captulos do volume I (Temas de poltica externa) e volume II (Temas de economia internacional) deste livro que a insero internacional brasileira no pode ser explicada apenas pela poltica externa do Estado brasileiro, j que, em boa medida, as mudanas na poltica externa s se tornam possveis em contexto de significativas transformaes econmicas e polticas do sistema mundial. Neste sentido, os volumes I e II so dimenses no estanques da insero internacional brasileira que se interpenetram e retroalimentam. Este volume est organizado em 12 captulos e procura discutir questes relacionadas s vrias dimenses da ao internacional do pas. Os temas abordados oferecem amplo quadro analtico das questes que influenciam a presena do Brasil no mundo, como as tendncias da geopoltica mundial, a participao do pas nos acordos bilaterais e multilaterais e nos vrios fruns mundiais, seu papel na integrao sul-americana, sua relao com os Estados Unidos, a participao em misso de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU), entre outros. A ideia central que fundamenta essa tarefa a construo de uma agenda de pesquisa e de proposies de polticas a partir das reflexes oferecidas por estes trabalhos, cuja sntese apresentada a seguir. O captulo 1, Evoluo geopoltica, cenrio e perspectivas, faz um balano do cenrio internacional no perodo recente, destacando trs acontecimentos: a crise financeira global, o relativo malogro da Rodada Doha e a reao da Rssia ao ataque do exrcito georgiano que elevou os nimos dos dirigentes americanos. Tratase de examinar cada um desses acontecimentos e procurar responder, por meio do esboo de quadro interpretativo, que significado essas ocorrncias tm: so de importncia indiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de

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mudanas profundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Como aquilatar suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis? Para executar essa tarefa, so apresentadas as dimenses fundamentais da rearticulao do sistema internacional ocorrida no fim do sculo XX e incio do sculo XXI, discutida a questo da multipolaridade e so delineados alguns cenrios. Alm do mais, so discutidas questes-chave sobre a reconfigurao do poder mundial e a direo tomada pela conduta internacional dos Estados Unidos nesse contexto e seus desdobramentos, inclusive na crise de 2008. O captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional, busca identificar a partir de uma abordagem de longo prazo as principais tendncias, mudanas, desafios e alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, no incio do sculo XXI. A proposta do texto trazer para o debate a dinmica das relaes entre o Brasil e a Amrica do Sul, discutindo temas, tais como: as mudanas da estratgia e da ordem americana aps a crise de 1971-1973 e o aumento do ativismo militar e diplomtico desse pas; a ampliao da participao econmica da China no perodo recente; as possibilidades e as escolhas da Amrica do Sul e do Brasil no cenrio internacional hodierno; as posies do Brasil e suas relaes com as demais potncias continentais (Rssia, ndia e China); e por fim, a vocao natural e o projeto de potncia do Brasil. O captulo 3, Relaes Brasil Estados Unidos, discute as questes polticas nas relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, assinalando a importncia dessas relaes, ao mesmo tempo que o papel dos Estados Unidos no mundo tem sido relativizado ou questionado pelo crescimento de outros plos de poder, particularmente no campo econmico. O texto descreve essas mudanas, concentrando o foco nos aspectos comerciais e econmicos do ponto de vista brasileiro. A interpretao central do artigo que os Estados Unidos so muito importantes para o mundo e para o Brasil, mas h uma tendncia lenta, de longo prazo, para a recomposio de certo equilbrio global. O Brasil seus governos, seus atores econmicos e sociais, e o Estado percebe essa importncia e atua considerando esse cenrio de mudanas econmicas e polticas, que se evidencia desde o incio dos anos 1990, em que as relaes entre os dois pases so profcuas, porm com o reconhecimento da existncia de diferentes interesses. O captulo 4, O Brasil e o multilateralismo contemporneo, examina a emergncia do pas nas arenas econmicas e polticas globais, seu papel em negociaes como as da Rodada Doha e sua insero em foros restritos como o G-20 financeiro, argumentando que essa atuao traz desafios significativos ao multilateral da diplomacia brasileira. No atual contexto, de avaliaes acerca das perspectivas do multilateralismo, de fundamental importncia a reflexo prospectiva dos possveis posicionamentos do Brasil nas principais instncias da governana

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mundial, uma vez que, em diversas arenas internacionais, o multilateralismo de cunho universalista defronta-se com dificuldades e limites expressos em temticas e foros variados. Entre esses, podem-se destacar as negociaes da Rodada Doha na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), sobre mudanas climticas e sobre a reforma do sistema financeiro internacional. H que se levar em conta, tambm, os riscos da tendncia ao multilateralismo seletivo expresso em arranjos como o G-20 e suas implicaes para as estratgias de atuao internacional de pases intermedirios como o Brasil. O captulo 5, O Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas, procura mostrar a crescente importncia do tema ambiental na agenda brasileira, levantando a questo sobre o papel do Brasil, como pas emergente, na governana das questes ambientais. Argumenta-se que tanto o contexto internacional que demanda uma participao mais ativa de pases emergentes, por serem detentores de responsabilidade futura como a poltica externa permitem ao pas desempenhar uma funo relevante nas negociaes multilaterais ambientais contemporneas, ainda que alguns temas se apresentem mais acessveis do que outros. Assim, no regime internacional do clima, o Brasil tem um papel crescente, ao passo que em outros, como o Acesso a Recursos Genticos e Benefcios deles Advindos (ABS) e nos regimes de guas, sua posio mais frgil. O captulo 6, O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade pblica no Brasil, debate as principais implicaes do acordo TRIPS acordo multilateral sobre os direitos de propriedade intelectual para a sade pblica brasileira, em particular, seus rebatimentos no programa nacional de combate ao HIV/AIDS. So discutidos, tambm, os esforos do Brasil para flexibilizar os direitos de patente no mbito da OMC. Ademais, so tecidas consideraes sobre como o pas pode melhor explorar as opes oferecidas pelo acordo para atender as suas necessidades de sade pblica e promover mais cooperao Sul Sul nesta rea. O captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS): entraves s polticas industriais dos pases em desenvolvimento, tem por finalidade analisar o acordo TRIMS, no regime de comrcio internacional, cujo objetivo disciplinar uma srie de polticas de incentivo elaboradas pelos Estados para as empresas transnacionais, exigindo delas contrapartidas de desempenho por exemplo, metas de exportaes , como modo de promover suas polticas industriais e de comrcio exterior. O texto procura mostrar que o acordo reflete, em suas disposies, a assimetria de poder existente entre os pases negociadores, constituindo-se em acordo desfavorvel aos pases em desenvolvimento. Aps a assinatura do TRIMS, no fim da Rodada Uruguai (1986-1995), houve reduo

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no espectro de opes disponveis aos pases em desenvolvimento para promover polticas pblicas, particularmente, as polticas industriais e de comrcio exterior. O captulo 8, Integrando desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, tem como objetivo discutir as assimetrias existentes entre os pases que constituem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) Argentina, Brasil Paraguai e Uruguai e as principais polticas adotadas para o seu enfrentamento. Sabe-se que os processos de integrao regional envolvem, por definio, diminuio voluntria da autonomia dos Estados-membros na adoo de polticas, com a finalidade da obteno de benefcios econmicos e/ou poltico-estratgicos. Contudo, a distribuio desses benefcios sempre desigual e, geralmente, h regies subnacionais e/ou setores produtivos que so prejudicados com o processo de integrao. Isto verdade, particularmente em contextos de profundas assimetrias entre os Estados-membros e suas regies, como o caso do Mercosul. Nessa direo, o texto realiza, de um lado, o diagnstico das chamadas assimetrias estruturais existentes entre os pases do bloco dimenso econmica, posio geogrfica, dotao de fatores, acesso infraestrutura regional, qualidade institucional e patamar de desenvolvimento dos Estados-membros e, de outro lado, o exame das polticas de fortalecimento do bloco, apontando algumas propostas para seu aprimoramento. O captulo 9, Arranjo institucional para formulao e implementao da poltica externa no Brasil, mostra que os desafios a serem enfrentados pela poltica externa brasileira como resultado do crescente papel que o Brasil tem ocupado no cenrio mundial requerem discusso sobre o novo arranjo no processo decisrio para formulao e execuo da poltica externa. Esse novo quadro institucional pode ser evidenciado pela horizontalizao ou descentralizao horizontal desse processo decisrio no prprio Poder Executivo, a partir do momento em que o Ministrio das Relaes Exteriores deixa de atuar isoladamente na conduo desta poltica outros rgos passaram a assumir esta responsabilidade. Essa discusso traz luz no apenas a dinmica decisria da poltica externa brasileira, como tambm aponta suas potencialidades e seus desafios, em termos de coordenao e de criao de mecanismos de participao mais slidos das diferentes instituies. O captulo 10, Militares e a poltica no Brasil, parte do entendimento de que o exame de aspectos relevantes da insero internacional brasileira no pode desconsiderar o papel das Foras Armadas que vai alm do regime militar (19641985). Em funo disso, busca-se examinar a evoluo do arcabouo institucional e normativo que serviu para estruturar, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e defesa nacional do pas. Para alcanar esse objetivo, analisa-se a Poltica Nacional de Defesa e o contexto em que ela foi elaborada, visto, sobretudo, do ngulo das relaes entre civis e militares. Trata-se, ainda, de explicitar as mudanas que a

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antecederam e o marco institucional em que a Estratgia Nacional de Defesa se insere, alm de descrever um conjunto de aspectos que tratam da institucionalizao dessas polticas no futuro prximo. O captulo 11, A presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas, tem como propsito discutir a participao do Brasil em misses de paz da ONU, enquanto poltica de Estado. A experincia brasileira nessas operaes traz a possibilidade de se indagar se h um padro histrico de contribuio do pas e avaliar de forma sistemtica de que modo o envio de observadores e tropas s misses das Naes Unidas so condizentes com as diretrizes da poltica externa do pas. Essa anlise ganha ainda mais relevncia quando se tem em conta que a Poltica Nacional de Defesa, estabelecida em 2005 e consubstanciada no documento Estratgia Nacional de Defesa, explicita a necessidade da preparao das Foras Armadas brasileiras para a assuno de responsabilidades crescentes em misses de paz. O captulo 12, Alm da autossuficincia: o Brasil como protagonista no setor energtico, ao levar em conta a centralidade da segurana energtica para o desenvolvimento nacional e o potencial do pas como produtor e exportador de recursos de grande valor estratgico, procura avaliar as trs principais fontes de energia com capacidade de alavancar maior participao do Brasil no mercado energtico mundial: petrleo, biocombustvel e energia nuclear. No cabe dvida de que, entre os temas da agenda geopoltica mundial neste incio do sculo XXI, a energia ocupa posio central, tanto devido s restries na oferta de petrleo e ao crescimento econmico intensivo em energia com destaque para o desempenho extraordinrio dos pases emergentes , como devido ao seu impacto nas mudanas climticas. Nesse contexto, questionam-se e discutem-se os desafios que o Brasil deve enfrentar para ampliar sua presena no mercado mundial de energia.

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REFERNCIAS

GARCIA, M. A. O lugar do Brasil no mundo: a poltica externa em um momento de transio. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. Brasil entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo/FPA, 2010. PATRIOTA, A. A. O Brasil no incio do sculo XXI: uma potncia emergente voltada para a paz. Poltica Externa, So Paulo, Paz & Terra, v. 19, n. 1, p. 19-25, jun./jul./ago. 2010. ZOELLICK, R. O fim do terceiro mundo. Poltica Externa, So Paulo, Paz & Terra, v. 19, n. 1, p. 171-180, jun./jul./ago. 2010. Discurso no Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 14 Apr. 2010.

CAPTULO 1

EVOlUO GEOPOlTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS

1 INTRODUO 1.1 Trs eventos

Com o benefcio do tempo, ao fazer o balano do cenrio internacional na dobra do sculo, o historiador conceder ao ano de 2008, certamente, um lugar de destaque. E ter boas razes para faz-lo. Com efeito, o sistema internacional nesse nterim foi palco de trs acontecimentos pouco usuais. O primeiro, presena ofuscante na conscincia social, tem nome definido e inscrio temporal clara: a crise financeira global. Prenunciada j em meados do ano anterior, quando se tornou evidente a situao precria do mercado norte-americano de dvidas hipotecrias, a crise se manifestou abertamente em maro de 2008, com a quebra do Bearn Stearns, quinto maior banco de investimento dos Estados Unidos, que fora antecedida pela nacionalizao temporria do Northen Rock pelo Banco da Inglaterra. O susto, porm, no durou muito, e pouco depois a estranha impresso que se tinha era de um rpido retorno normalidade. A catstrofe ocorreu em 15 de setembro de 2008, quando o Tesouro americano decidiu deixar sua prpria sorte o Lehman Brothers, o quarto maior banco de investimento, cuja falncia, espalhou o pnico por todos os cantos do mundo, quebrando traumaticamente os laos de confiana que sustentavam a cadeia do crdito. A converso do choque financeiro em crise econmica foi quase imediata. Apesar da resistncia surpreendente exibida pela China e pela ndia, e da rpida e vigorosa recuperao brasileira, a crise econmica continuou uma realidade sombria, em maro de 2010, quando estas linhas foram escritas os pases blticos mergulhados em profunda recesso e a moeda europeia ameaada em sua integridade pela situao das contas pblicas em vrios pases da zona do euro, a comear pela Grcia. Parcialmente associado a esse quadro de turbulncia financeira, o segundo acontecimento foi o malogro oficializado da Rodada Doha, processo de negociao comercial que vinha se desenrolando, a trancos e barrancos, desde novembro de 2001. O desfecho ocorreu na reunio ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), realizada no fim de julho de 2008, em Genebra. A agenda das negociaes era ampla, mas o impasse se deu logo no comeo: o comrcio de bens agrcolas. Depois de meses de intensas tratativas, e apesar das concesses realizadas

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pelo Brasil, um dos interlocutores-chave no processo, a inflexibilidade demonstrada pelos Estados Unidos, de um lado, e pelo duo indo-chins, de outro, condenou a cpula ao colapso. A postura da ndia na negociao no surpreendeu com uma populao de um bilho de habitantes, cerca de 70% dos quais vivendo no campo, a ndia tem fortes razes para resistir aos apelos pela liberalizao do mercado agrcola. Pas ameaado em sua unidade interna por disparidades de toda ordem, o princpio que rege a conduta do governo indiano nesse domnio, desde a independncia, o da segurana alimentar, princpio cuja validade as flutuaes bruscas dos preos agrcolas que ocorriam naquela conjuntura vinham reforar.1 Os motivos por trs da intransigncia norte-americana eram mais opacos, mas as circunstncias do processo eleitoral em curso no pas quela poca ajudaram a explic-la. A grande novidade, porm, foi a atitude da China: com ela, tornou-se patente que o jogo na OMC, desde ento, estava mudado. O terceiro fato marcante foi a reao vigorosa da Rssia ao ataque do exrcito georgiano, em 8 de agosto de 2008, provncia separatista da Osstia do Sul, operao militar de grande envergadura que apanhou de surpresa a todos, fez ruir muitos dos subentendidos consolidados desde o fim da Guerra Fria e provocou nos crculos dirigentes da superpotncia americana reaes iradas. O consenso bipartidrio sobre o episdio ficou bem expresso na contundncia das frmulas usada para condenar o ato: violao Carta da Organizao das Naes Unidas (ONU) e aos princpios do direito internacional; violncia contra um pas pequeno, que evoca a ao de Hitler e Stalin; manifestao agressiva de um projeto imperial e nas medidas sugeridas para castigar o seu responsvel: bloquear o acesso OMC; excluir do G-8; aplicar sanes econmicas e polticas (...), em caso de recalcitrncia, isolar a Rssia na comunidade internacional (GARDELS, 2008). Como se sabe, o depois foi menos dramtico: com a mediao do presidente francs, Nicolas Sarkosy, antes do fim de agosto as partes beligerantes chegaram a um acordo, que recomps o status quo, e afastou o fantasma da nova Guerra Fria que esteve momentaneamente no cenrio. Esses desdobramentos no diminuem em nada a importncia do conflito, apenas tornam mais difcil avali-lo. As dvidas, porm, no se restringem ao confronto na Gergia. Isoladamente, e em conjunto, os trs eventos suscitam indagaes que desde ento tm provocado aceso debate: que significado atribuir a eles ocorrncias de importncia indiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de mudanas profundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Como aquilatar suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis?
1. Para uma anlise dos fundamentos polticos e sociais da postura indiana na negociao do tema da agricultara na OMC, ver Velasco e Cruz (2008).

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O objetivo deste artigo no o de examinar intensivamente cada um dos acontecimentos mencionados na busca de respostas para tais perguntas, mas de esboar um quadro interpretativo sobre o contexto geral em que eles se do, na certeza de que, se bem-sucedido o empreendimento, essas respostas sero mais facilmente encontrveis. Neste sentido, alm desta breve introduo, o artigo se desdobrar em 4 sees. A seo 2 ser dedicada ao estudo de duas dimenses fundamentais na rearticulao operada no sistema internacional no fim do sculo XX: o substrato poltico do processo de globalizao econmica e a nova problemtica da segurana internacional. A seo 3 abordar o debate suscitado por esse conjunto concatenado de mudanas, que pe no centro da ateno de todos analistas e atores polticos a pergunta sobre a configurao do poder mundial. Destacada a condio de supremacia inconteste dos Estados Unidos nessa quadra histrica, a seo 4 estar voltada para uma breve anlise das linhas mestras da conduta internacional da superpotncia e dos processos de crise a elas relacionados. Reserva-se para a seo 5 o debate em torno dos eventos neste estudo referidos e indicao de alguns desenvolvimentos importantes aps 2008, com as perspectivas que eles abrem.
2 UMA NOVA ORDEM?

O sistema internacional foi comovido por dois macroprocessos articulados de mudanas. O primeiro diz respeito crise e reestruturao da economia mundial; o segundo, dissoluo do bloco socialista e ao fim da lgica poltica ditada pela bipolaridade. Cada um desses processos foi marcado, em pontos determinados do tempo, por ocorrncias dramticas: a transformao econmica, pelos dois choques do petrleo em 1973 e 1979 e pela elevao brutal da taxa bsica de juros nos Estados Unidos, tambm em 1979; a mudana no quadro geopoltico, pela derrubada do muro de Berlim, dez anos depois, e pela onda subsequente de contestao que varreu a Europa Central e Oriental, culminando, em 1991, com a derrocada do prprio Estado Sovitico. Mais importantes, porm, que esses fatos emblemticos, foram as mudanas parciais e fragmentrias acumuladas ao longo do tempo, cuja combinao deu origem aos dois processos em causa.
2.1 Transformaes na economia mundial

Desde o incio de 1970 a economia mundial atravessa um perodo de reestruturao profunda, no curso do qual as relaes de cooperao e conflito entre empresas e naes esto sendo drasticamente redefinidas. Aspecto dos mais salientes desse processo a transformao revolucionria sobrevinda no campo da tecnologia, com as inovaes combinadas nas reas de microeletrnica e informtica,

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telecomunicaes, transporte, biotecnologia e novos materiais. Na variada gama de suas mltiplas aplicaes, esses avanos tm acarretado mudanas significativas na forma de organizao e nas pautas de comportamento at ento predominantes em diferentes setores de atividade econmica, alterando estruturas de mercado, erodindo fatores tradicionais de vantagens comparativas. Ao tornar imensamente mais fcil o acesso e o processamento de informaes, ao possibilitar o estabelecimento de contatos eletrnicos instantneos por todo o globo, ao reduzir dramaticamente o tempo e o custo do transporte de longa distncia, as novas tecnologias do um novo mpeto internacionalizao do capital, em virtude: Das elevadas exigncias, materiais e humanas, implicadas em seu desenvolvimento. Da possibilidade que elas oferecem, por meio da automao computatorizada, de combinar simultaneamente flexibilidade e economia de escala, diversificao de produtos e produo de massa (ERNS, 1989, p. 22; COHEN; ZySMAN, 1987). Das condies que elas criam para a conformao de um mercado de capitais abrangente, capaz de aglutinar recursos e canaliz-los para aplicaes remuneradoras em escala mundial. Da capacidade que proporcionam s empresas de coordenar estritamente suas atividades, configurando-as espacialmente em funo de estratgias que tendem a dissolver as diferenas entre espaos domsticos e externos.

Este ponto decisivo. At o fim de 1960, a economia mundial pode ser esquematicamente representada como um conjunto de mercados nacionais discretos, embora interligados, nos quais as empresas locais ou internacionais se confrontam com base nas condies vigentes em cada um deles, escassamente afetadas pelos resultados da concorrncia intersetorial em outros pases. No quadro das transformaes antes referidas essa imagem se desfaz: para muitas indstrias, as fronteiras nacionais se diluem, os mercados se interpenetram, o resultado da concorrncia em qualquer um deles passa a ser condicionado pela evoluo das disputas travadas nos demais, e a rivalidade entre os contendores passa a ser perseguida em termos verdadeiramente globais (PORTER, 1986). A contrapartida desse movimento a integrao crescente que se verifica no plano das estruturas produtivas, com a configurao de cadeias interligando espacialmente diferentes fases do processo de fabricao de um dado produto. A literatura registra o fenmeno sob a rubrica da globalizao produtiva e salienta seu impacto no papel desempenhado pelo Estado.

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A mudana tecnolgica, porm, no explica por si s esses desenvolvimentos. E no se esgota neles o processo de reestruturao. Em nvel mais profundo, o que foi posto em questo o conjunto de regularidades que, depois da Segunda Grande Guerra, conferem aos capitalismos centrais sua fisionomia prpria e por quase trinta anos asseguram s suas economias um dinamismo sem paralelo na histria. Aqui no se atentar caracterizao dessa crise, que foi objeto de copiosa literatura. Basta registrar que um de seus aspectos centrais foi a perda relativa de competitividade da indstria americana, a qual, em conjugao com os crescentes gastos militares levaram aos srios desequilbrios monetrios da dcada de 1960 e 1970. Sabe-se como essa crise foi resolvida: o rompimento unilateral do padro dlar-ouro pelos Estados Unidos, no incio dos anos 1970, com a adoo do regime de cmbio flutuante e a reafirmao do papel do dlar como moeda reserva internacional; a desregulamentao competitiva dos mercados financeiros;2 o duplo choque representado pela elevao dramtica da taxa bsica de juros nos Estados Unidos e o aumento gigantesco de seus gastos militares; finalmente, a disseminao em escala planetria das polticas neoliberais. Sabe-se tambm que, a soluo dessa crise teve como contrapartida o declnio e, finalmente, a derrocada do bloco sovitico. Na ltima dcada do sculo XX, o triunfo do capitalismo liberal era indiscutvel. Definitivamente batido o adversrio socialista e desacreditados os modelos de desenvolvimento centrados no papel dirigente do Estado, as novas oportunidades criadas com a incorporao de economias inteiras e de amplos setores de atividade econmica nos mais diversos pases ao espao da acumulao privada transmitiam aos mercados um sentimento de exaltao confiante, que o ritmo acelerado das inovaes tecnolgicas s fazia aumentar. Foi nesse contexto que se cristalizou a crena de que a economia mundial estava fadada a integrar-se de forma cada vez mais profunda, em um movimento inexorvel, cujo limite seria a completa dissoluo dos sistemas produtivos nacionais. Ela encontrou sua expresso mais eloquente na ideia da globalizao. Acolhida com entusiasmo pelos crculos dirigentes dos mais variados pases, que a adotaram como marco de referncia para a elaborao de programas de governo e para o traado de sua conduta no plano internacional, a tese da globalizao acendeu um debate que mobilizou especialistas de inmeras disciplinas e estendeu-se ao pblico em geral. No se pretende reabrir essa discusso, mas para desenvolver o argumento que se esboa nestas pginas precisam-se fazer dois rpidos comentrios.
2. Faz-se aluso neste trabalho ao argumento desenvolvido por Helleiner (1996).

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Primeiro, em seu uso corrente, o termo globalizao eivado de ambiguidades. Por um lado, ele serve para designar, ao mesmo tempo, um estado de coisas (a economia globalizada) e um processo que embute a ideia de incompletude, de abertura para futuros diversos. Por outro, ele empregado indiscriminadamente como conceito descritivo caso em que opera como ponto de partida para formulao de problemas e como conceito explicativo supostamente capaz de servir como chave para o entendimento da infinidade de fenmenos que o termo recobre, nesse sentido, ele enreda seus usurios em uma teia de argumentos tautolgicos.3 Convm esclarecer: sempre que se fizer uso do termo globalizao neste artigo ele ser entendido como conceito descritivo, denotando um processo complexo, no linear, reversvel, ainda que em alguns de seus aspectos. Segundo, nesse processo combinam-se fenmenos emergentes, resultados no intencionais de clculos e aes desagregadas de uma infinidade de agentes, e condies criadas pelo fazer estrategicamente direcionado de atores polticos, com o jogo de aes e reaes reflexivamente monitorado que elas provocam. No h globalizao sem polticas de globalizao: se se quer entender o processo, deve-se incluir na anlise a ao do Estado. E no de qualquer Estado. O choque de juros produzido pelo Federal Reserve (Fed), em 1979, tornara-se essencial preservao da hegemonia financeira dos Estados Unidos e do papel internacional do dlar. Mas seu preo foi uma recesso longa e profunda, que levou as taxas de desemprego no pas a patamares no alcanados havia dcadas. A recuperao econmica, com queda nos ndices de preos, comeou a se esboar no fim de 1982. Ela foi impulsionada, sobretudo, pelo aumento do gasto pblico o colossal programa de rearmamento lanado pelo governo Reagan, aspecto central da conjuntura batizada pelos estudiosos das relaes internacionais de a segunda Guerra Fria. A desgravao tributria (reduo das alquotas do imposto de renda incidentes sobre os lucros das empresas e sobre os rendimentos de pessoas fsicas das faixas mais altas, o socialismo dos ricos, como foi batizada pelos opositores) no surtiu o efeito esperado. Ao invs de funcionar como uma mola propulsora para o investimento produtivo, como queriam os idelogos da economia de oferta, a reduo dos impostos conjugada com o aumento das despesas do governo resultou em gigantesco dficit pblico, que foi financiado sem dificuldade, com emisso de ttulos de dvida pblica. Dois corolrios da situao sumariamente descrita nesse pargrafo foram os juros altos em 1984, os juros reais pagos pelos ttulos do Tesouro mantinham-se na casa dos 8% e a valorizao do dlar. Esta, por sua vez, ampliava a tendncia histrica de deteriorao da balana comercial dos Estados Unidos. At ento, a poltica do governo norte-americano para a crise da dvida externa consistia em ajudar informalmente a organizao do cartel dos bancos,
3. Ver Rosenberg (2002).

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mediante o fortalecimento do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o empenho de sua autoridade no respaldo das decises tomadas neste rgo. No mais, insistia na retrica da no interveno, rejeitando liminarmente as tentativas dos devedores de acertar uma negociao poltica da dvida. No tocante poltica comercial, afora as medidas ad hoc de proteo, a administrao republicana depositava parte de suas fichas no propsito de forar a liberalizao dos mercados internacionais de bens e servios, por meio da ao multilateral pela abertura de mais uma rodada de negociaes no Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT ), com a incluso em sua agenda de novos temas, at aquele momento no sujeitos disciplina do rgo servios, propriedade intelectual e investimentos. No se acompanhar a ao diplomtica efetuada com esse fim, mas convm salientar dois aspectos: i) os objetivos referidos anteriormente foram claramente enunciados no primeiro documento de poltica do governo Reagan dedicado ao tema do comrcio internacional o depoimento prestado pelo representante comercial, o embaixador William Brock, no Senado, em 8 e 9 de julho de 1981;4 e ii) durante o primeiro mandato de Reagan, o esforo da administrao republicana se concentrou na campanha pela abertura de nova rodada de negociao no GATT, nenhum trabalho sendo desenvolvido para obter do Congresso a autoridade necessria concluso dos acordos comerciais abrangentes que deveriam resultar de tais negociaes. Com a aprovao da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, o Executivo ganhou essa autorizao. E mais, com a definio de objetivos de poltica comercial contidos nesta lei e os novos dispositivos nela criados em sua seo 301, que estabeleceu os instrumentos de retaliao a seu alcance, o Executivo passou a contar com um instrumento poderoso para combater tudo que viesse a classificar como prticas desleais de comrcio na conduta de seus parceiros. o que se constata ao examinar o contedo desse documento. Para no alongar demasiadamente a exposio, far-se- isso sob forma de aluses rpidas lei, seguidas de breves comentrios.
2.1.1 Servios

A Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, estabeleceu que nas negociaes comerciais os Estados Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras sobre, ou outras distores de, comrcio internacional em servios (...), incluindo barreiras que negam tratamento nacional e restries sobre o estabelecimento e operao em tais mercados.
4. U. S. Senate, 1981 (Apud LANDE; VANGRASSTEK, 1986).

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Item destacado da poltica comercial do governo Reagan, anunciada em julho de 1981, a prioridade concedida ao setor de servios atendia aos reclamos de poderosa coalizo empresarial formada na dcada de 1970 sob a liderana dos dirigentes da American International Group, Inc. (AIG), a gigante do setor de seguros, cujos pontos de vista j tinham sido contemplados na Lei de Comrcio de 1974, que previa a extenso de toda norma referente ao comrcio exterior ao setor de servios. fcil entender o consenso em torno do tema. Nas duas ltimas dcadas precedentes 1960 e 1970 a participao do setor de servios na economia americana cresce incessantemente em termos de valor adicionado e, mais ainda, de emprego absorvido ,5 muitos segmentos dele desfrutando de grandes vantagens comparativas internacionais. Entre 1981 e 1984, os servios responderam por 40% de todas as exportaes, gerando um saldo acumulado de cerca de US$ 123 bilhes, em forte contraste com o dficit de aproximadamente US$ 234 bilhes, acumulado na balana de mercadorias (LANDE; VANGRASSTECK, 1986, p. 28). luz desse dado, entende-se a importncia estratgica atribuda abertura dos mercados externos s empresas americanas do setor de servios.
2.1.2 Investimentos

Nos termos da Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, os Estados Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras a investimentos estrangeiros diretos que sejam artificiais ou que distoram o comrcio, expandir o princpio de tratamento nacional, e reduzir barreiras no razoveis ao stablishment (LANDE; VANGRASSTECK, 1986, p. 32). Novamente, o consenso bipartidrio: este objetivo tambm constava dos primeiros documentos de poltica comercial do governo Reagan. O tema, porm, era mais espinhoso e suscitava reaes diferenciadas no universo empresarial norteamericano. O prprio governo mantinha uma posio canhestra sobre o assunto, haja vista as muitas restries por ele criadas, como a legislao sobre contedo nacional no setor automotivo. As negociaes multilaterais sobre o tema pouco avanaram os acordos bilaterais tendo sido o meio mais eficaz encontrado pelos Estados Unidos para ver suas pretenses atendidas.
2.1.3 Propriedade intelectual

A Lei de Comrcio e Tarifa de 1984 no dedica uma seo separada aos objetivos a serem perseguidos nesta rea, mas eles aparecem em diferentes lugares do documento. Assim, ao tratar das indstrias de alta tecnologia ele estabelece que
5. Entre 1959 e 1989, a participao do setor de servios excludo o governo no total do emprego nos Estados Unidos passou de 38,2% para 49,8%. Ver Spulber (1995, p. 154), essa obra analisa, de forma desagregada, a expanso do setor de servios.

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o governo buscar eliminar ou reduzir as medidas de governos estrangeiros que deixem de prover meios adequados e efetivos para naes estrangeiras assegurarem, exercerem e fazerem cumprir direitos exclusivos de propriedade intelectual. A parcimnia da lei no condiz com a importncia que seria atribuda ao tema nos anos seguintes. No momento de sua elaborao, a campanha pelo fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual comeava a dar seus primeiros frutos. Deslanchada no fim dos anos 1970 pelos produtores de artigos sensveis ao uso fraudulento de marcas e s imitaes entre eles a Levi Strauss Corporation, proprietria de uma das mais conhecidas marcas de jeans no incio da dcada seguinte ela recebeu grande reforo, com o ingresso no movimento das indstrias intensivas em informao. Desde ento, a campanha pela reforma do regime de propriedade intelectual ganhou verdadeiro alento e comeou a acumular triunfos. Em 1980, o Congresso estendeu a cobertura da lei de Copyright aos programas de computadores. No mesmo ano, a Suprema Corte admite o patenteamento de produtos biotecnolgicos. Em 1984, o Congresso cria uma forma original de direito de propriedade para semicondutores. Compreende-se, assim, a timidez da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984 na matria. A rapidez com que ela ascenderia na escala de prioridades da poltica comercial dos Estados Unidos se explica pela magnitude dos interesses em jogo e pelo grau de internacionalizao das indstrias envolvidas (DOREMUS, 1995). O elemento mais importante na Lei de Comrcio e Tarifa de1984, porm, no estava na definio de objetivos, mas nas inovaes conceituais nela contidas. A reformulao do conceito de reciprocidade era uma delas. Sobre o alcance da mudana introduzida, vale a pena acompanhar a avaliao insuspeita do senador Robert Dole ento presidente do Comit de Finanas do Senado, mais tarde candidato republicano presidncia dos Estados Unidos, nas eleies de 1996, que perdeu para Bill Clinton.
(...) a reciprocidade significa uma mudana dramtica em relao ao principio da nao mais favorecida. Significa que outros pases deveriam nos fornecer oportunidades de comrcio e investimento iguais no somente s que eles oferecem a outros parceiros comerciais mais favorecidos, mas iguais ao que ns lhes oferecemos, e a reciprocidade deveria ser medida no por acordos e promessas, mas por resultados de fato mudanas na balana comercial e expanso no investimento entre ns e nossos maiores parceiros econmicos. (Dole, 1982 apud LANDE; VANGRASSTECK, 1986, p. 38).

Essa noo, que vinha sendo trabalhada em discursos e projetos de lei no Congresso cerca de 36 iniciativas, nas duas ltimas legislaturas, a saber: 97a (1981-1982) e 98a (1983-1984) foi a fonte de inspirao para as mudanas introduzidas na Seo 301 pela Lei de Comrcio e Tarifa de 1984. Alm de

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ampliar o alcance desse dispositivo, para colocar em seu raio os novos temas, esta lei definia de forma extremamente elstica a noo de prticas comerciais no razoveis, uma das condies previstas na Lei de Comrcio de 1974 para emprego das medidas de retaliao. Com efeito, a Seo 304 deste documento identifica no razovel como
(...) qualquer ato, poltica ou prtica que, embora no necessariamente viole os direitos legais internacionais dos Estados Unidos, ou seja, incompatvel com estes, de outro modo considerado injusta e desigual. Os termos incluem, mas no esto limitados a, qualquer ato, poltica ou prtica que negue a) oportunidades de mercado; b) oportunidades para o estabelecimento de uma empresa; ou c) proviso de proteo, adequada e efetiva, de direitos de propriedade intelectual justas e equitativas (LANDE; VanGrassteck, 1986, p. 47).

Naturalmente, de acordo com a referida lei, cabia ao governo dos Estados Unidos estipular, em cada caso, o que consistia em prtica desleal e/ou inqua. Foi com esse poderoso instrumento em mos que o governo Reagan intensificou as presses pela abertura de uma nova rodada de negociaes comerciais. Em 1985, foi celebrado, finalmente, o acordo com a Comunidade Europeia. Mas a oposio liderada pelo Brasil e pela ndia incluso dos temas da propriedade intelectual e dos servios na pauta de uma nova rodada de negociaes do GATT, continuava a se manifestar. Ela foi contornada em Punta del Este, em setembro de 1986: com muita presso e a ajuda de um subterfgio, esses temas acabaram entrando, juntamente com a questo das medidas relativas ao investimento externo, na agenda da Rodada Uruguai.6 Em uma economia em que se globaliza, normas globais. Essa era a ideia reguladora que parecia informar os trabalhos na rodada Uruguai do GATT. As dificuldades de avanar satisfatoriamente no terreno pedregoso da negociao agrcola prolongaram a Rodada por vrios anos ainda. Mas ela chegou a termo, e seu resultado foi definido como uma verdadeira reforma constitucional. Uma referncia rpida a dois de seus elementos ser o bastante para confirmar o acerto dessa avaliao. A primeira, sobre o acordo alcanado na rea de propriedade intelectual. Seus dispositivos envolvem, no apenas padres gerais a serem observados pelas legislaes nacionais, mas disposies detalhadas sobre os procedimentos que devero ser aplicados para sancionar direitos individuais e corporativos de propriedade. Esse trao exemplifica um fenmeno geral: o deslocamento do foco do regime de comrcio, cujas disciplinas, mais que limitar as prticas restritivas dos governo, passam a regular positivamente polticas nacionais (OSTRy, 2000). Sobre o alcance dessa mudana, convm registrar a avaliao abalizada de um jurista:
6. Sobre a aliana liderada pelos dois pases e o seu relativo fracasso, ver Narlikar (2003).

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Os acordos passam por cima de convenes existentes e h muito estabelecidas, administradas pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), que no contm muito de substncia no tocante aplicao desses direitos e delega Corte Internacional de Justia a soluo de conflitos. Em contraste, a Parte II do acordo TRIPS [Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio] trata extensivamente das medidas de observncia, incluindo procedimentos civis e administrativos, danos, e at procedimentos criminais. Assim, de forma sem precedentes, o acordo TRIPS obriga os membros da OMC a prover remdios locais efetivos por meios e procedimentos prescritos. Alm disso, a observncia dessas obrigaes pode ser assegurada mediante recurso aos mecanismos de soluo de disputas da OMC. Em suma, o acordo TRIPS uma reengenharia completa orientada para comrcio e focada na conformidade com as regras do sistema internacional tradicional de proteo aos direitos de propriedade intelectual (STOLL, 2003, p. 463).7

A segunda, sobre o dispositivo judicial referido na passagem citada. O GATT tambm dispunha de um mecanismo institucional de resoluo de disputas, mas sua importncia ficava extremamente reduzida pela exigncia de consenso que devia ser atendida para que este fosse acionado. Como o pas responsvel em situao irregular podia bloquear a abertura de painis, o funcionamento do sistema favorecia fortemente a busca de solues negociadas por meio de barganhas em que falava mais alto, evidentemente, a voz do mais forte. Esses incentivos no desapareceram de todo na OMC a fase de consulta e mediao continuou sendo o primeiro estgio no processo de resoluo de controvrsias. Mas a possibilidade de bloquear um painel desapareceu. Ultrapassado um limite fixo de tempo 60 dias , se as partes no tiverem resolvido a pendncia, o rgo de Resoluo de Controvrsias (Dispute Settlement Body) pode solicitar o estabelecimento de um painel automaticamente (figura 1). Concludo os trabalhos dos rbitros, que devem observar igualmente prazos predeterminados, se a parte perdedora considerar inaceitvel o seu veredito ela pode impetrar um recurso junto a uma corte permanente de apelao, que dar a palavra final. Caso as recomendaes no sejam implementadas, depois de esgotadas as tentativas de acordo sobre compensaes devidas, a parte demandante pode pedir autorizao para retaliar (HOECKMAN, KOSTECKI, 1995, p. 47). Como a diferena entre gerao e interpretao de normas sabidamente fluida, a operao desse mecanismo tem resultado em uma produo legal que h algum tempo vem sendo objeto de estudo como um aspecto relevante do processo mais amplo de judicializao das relaes econmicas internacionais.8
7. Para uma reconstituio abrangente do processo de externalizao do direito domstico americano nesse domnio, ver Sell (2003). 8. Ver Goldstein et al. (2000).

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FIGURA 1

Diagrama do rgo de soluo de controvrsias


60 dias Na 2 reunio do OSC 0-20 dias 20 dias (+10 se o Diretor Geral pediu a composio do painel
Consultas (Art.4)
Estabelecimento do painel pelo rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) (art.6) Mandato (Art.7) Composio (art.8)

Durante todas as fases, bons ofcios, conciliao, ou mediao

Painel de Reviso Normalmente duas reunies com as partes (Art.12), uma reunio com terceiros (Art.10) Fase intermdia de reviso A parte expositiva do relatrio enviada s partes para que haja comentrios (Art.15.1) O relatrio provisrio enviado s partes para que haja comentrios (Art.15.2) O relatrio do painel distribudo s partes (Art.12.8; Apndice 3, pargrafo 12(j)) O relatrio do painel enviado para o OSC (Art.12.9; Apndice 3, pargrafo 12(K)) O OSC aprova o (s) relatrio (s) do painel / rgo de Apelao incluindo as alteraes que podem ser introduzidas no relatrio do painel como resultado do relatrio de apelao (Art.16.1,16.4 e 17.14) Implementao Relatrio da parte perdedora sobre a implementao proposta em um prazo razovel. (Art.21.3) Em caso de no cumprimento, as partes negociam a indenizao na espera do pleno cumprimento (Art.22.2) Retaliao Se no se chega a um acordo sobre a indenizao, o OSC autoriza a retaliao na espera do pleno cumprimento (Art.22) Retaliao recproca: O mesmo setor, outros setores, outros acordos (Art.22.3)

Grupo consultivo de especialistas (Art.13, Apndice 4

6 meses a partir da data de composio do painel

Pedido de reunio de reviso com o painel por uma das partes (Art.15.2)

At 9 meses a partir da data de estabelecimento do painel 60 dias para o relatrio do painel, salvo haja apelao

Notificao de apelao (art.16.4 e 17)

Mx.90 dias

30 dias para o relatrio de apelao

"Um prazo razovel" determinado pelo Membro que prope, e o OSC aceita; ou as partes na diferena chegam a um acordo; ou o arbtrio.

Diferena sobre a implementao. Possibilidade de aes, includa a interveno do painel inicialmente envolvido na implementao

Prazo total para a aprovao do relatrio: normalmente at 9 meses (sem apelao), ou 12 meses (com apelao) desde a data de estabelecimento do painel at a aprovao do relatrio (Art. 20)

90 dias

30 dias depois de expirado o "prazo razovel"

Possibilidade de arbitragem sobre os procedimentos de suspenso e os princpios de retaliao (Art.22.6 e 22.7)

Fonte: rgo de Soluo de Controvrsias/OMC.

A conjugao desses dois aspectos: o contedo substantivo das normas produzidas ao longo da Rodada Uruguai e os dispositivos criados para garantir-lhes efetividade (o sistema de resoluo de controvrsias e o Trade Policy Review avaliao peridica de suas prticas comerciais a que esto sujeitos todos os membros da OMC) lana luz sobre a natureza geral do novo regime e do sistema judicial nele inserido. primeira vista, este representa um avano importante da lgica multilateralista nas relaes comerciais. Quando se leva em conta, porm, a convergncia entre as disciplinas criadas pelo Tratado de Marrakesh (1994) e as regras em vigor nos Estados Unidos, -se levado a reconsiderar esse ponto de vista. Como seus defensores faziam questo de ressaltar nos debates internos sobre a ratificao do tratado, os Estados Unidos estariam em conformidade maior com as regras da OMC, que refletiam seus interesses e objetivos, do que de seus parceiros comerciais. E, como o mecanismo de soluo de controvrsia

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da OMC autorizava o recurso retaliao em caso de no observncia daquelas regras, em cronograma compatvel com o da seo 301, da Lei de Comrcio e Tarifa americana, o arcabouo legal da OMC legitimava o emprego que os Estados Unidos faziam de seu imenso poder de mercado para impor seus interesses comerciais aos demais pases. Nesse sentido, destaca-se que o posicionamento dos Estados Unidos em favor desse mecanismo to gritantemente contrrio a tradio do GATT, se deu apenas depois de obtido o acordo com a Europa em torno do processo de deciso da rodada (single undertaking), que exclua a adeso voluntria aos cdigos negociados, como ocorrera na Rodada Tquio. Esse, o argumento desenvolvido em importante trabalho coletivo sobre as transformaes do regime internacional de comrcio, cujo arremate se reproduz a seguir.
Assim, da perspectiva do governo dos EUA, a reforma judicial radical da Rodada Uruguai representou no uma multilateralizao do unilateralismo dos EUA, mas uma americanizao do processo de soluo de conflitos da GATT/OMC (Barton et al., 2008, p.74).9

Complementando a anlise, caberia agregar que, no satisfeitos com as garantias oferecidas pelo Executivo, ao aprovar legislao requerida implementao do Tratado de Marrakesh (1994), os congressistas americanos fizeram questo de deixar formalmente estabelecido que suas clusulas e suas disciplinas s teriam efeito no territrio americano se fossem congruentes com a lei em vigor no pas. Alm disso, introduziram um dispositivo que vedava aos agentes privados a utilizao do Tratado como base para questionar qualquer ao de governo local, estadual ou federal em tribunais dos Estados Unidos (KWARKA, 2003, p. 48). Reforma constitucional. Mas incompleta. Com efeito, do ponto de vista de seu protagonista o balano das realizaes da Rodada Uruguai acusava ganhos limitados em vrias reas como servios e medidas comerciais relacionadas a investimentos e reas inteiramente descobertas caso, entre outros, de compras governamentais. No surpreende, pois, que a disposio de manter o mpeto reformista tenha sobrevivido a ela. No estranha tampouco que continuasse a gerar viva controvrsia como a que se acendeu na reunio ministerial de Cingapura, em 1996, e terminou na deciso salomnica de criar grupos de trabalho com a misso de estudar quatro novos temas (investimentos, poltica de concorrncia, compras governamentais e facilitao de comrcio), com vista sua incorporao eventual na agenda de negociaes de uma futura rodada. Havia ainda a inteno proclamada de trazer para o frum da OMC os temas sensveis dos direitos trabalhistas e da proteo ambiental o que provocava, na maior parte dos pases em desenvolvimento, Brasil incluso, reaes indignadas.
9. Para uma descrio das tratativas sobre o mecanismo na fase decisiva da rodada, ver Croome (1995).

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2.2 A segurana internacional aps a Guerra Fria

Em algum ponto, os acontecimentos desandaram. Onde situ-lo? Em maro de 1989, data da eleio consagradora de Boris Ieltsin como representante de Moscou no Congresso dos Deputados do Povo, rgo recentemente criado para coroar o programa de reforma poltica conhecida pelo nome de Glasnost? No faz diferena. O importante no o comeo, mas a sucesso unidirecional dos fatos. Em 2 de maio de 1989, cmaras de TVs exibem ao mundo as imagens de soldados hngaros removendo a cerca de arame ao longo da fronteira com a ustria. Em 4 de junho: o Solidarnosk obtm vitria acachapante nas eleies legislativas, ficando com 92 das 100 vagas no Senado e 160 dos 161 assentos em disputa na Cmara baixa tendo aumentado sua vantagem no segundo turno, pouco depois, essa agremiao dava Polnia o seu primeiro governo no comunista desde 1948. Em julho, fim da Doutrina Breznev com a declarao de Gorbachev de que no iria interferir nas decises dos governantes dos dois pases mencionados. Em 11 de setembro, a Hungria elimina os controles sobre a imigrao proveniente da Alemanha Oriental e convoca, uma semana mais tarde, eleies multipartidrias. Em 9 de novembro, depois de semanas de uma crise que divide a cpula do Partido Comunista (PC) e do governo da Alemanha Oriental, uma multido toma de assalto o muro de Berlim e d incio sua destruio simblica. Os desdobramentos desses episdios que foi acompanhado com esturpor pelos telespectadores de todo o mundo so conhecidos. O primeiro foi a revoluo de veludo, que entregou a presidncia da Checoslovquia ao escritor dissidente Vclav Havel, em dezembro de 1989. O ltimo, a tentativa desastrada de golpe de Estado, em agosto de 1991, que ps fim ao regime comunista e precipitou o desmembramento da Unio Sovitica. Entre um acontecimento e outro, a anuncia forada de Gorbachev reunificao alem nos quadros da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), o fim do Pacto de Varsvia (Unio Sovitica, Alemanha Oriental, Bulgria, Hungria, Polnia, Checoslovquia e Romnia), e a impotncia da URSS diante do bombardeio americano a Bagd. Trata-se, porm, de uma impresso equivocada. O processo de todo imprevisto e sem igual na histria que leva quele resultado subverte as coordenadas polticas do mundo e torna subitamente obsoleta boa parte da agenda que vinha concentrando h muito os esforos despendidos pelos especialistas da rea de segurana internacional. Com o fim do conflito entre blocos, o espectro da guerra atmica parecia finalmente afastado. E, com a predominncia do consenso em torno de modelos de sociedade (economia de mercado e democracia liberal) e de valores fundamentais (direitos humanos), o mundo parecia estar ingressando em uma era radiante de paz e prosperidade.

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A Guerra do Golfo e a ecloso quase simultnea dos conflitos tnicos na Europa Central, com os espetculos de violncia brutal a que deram lugar, tornaram rapidamente vetustas aquelas ideias. No que tivessem se demonstrado inteiramente infundadas apesar de tudo, a guerra entre as grandes potncias persistia sendo uma hiptese inteiramente descartada, e a matriz liberal-democrtica continuava em vigor como modelo sem rival. O mbito de sua validade, no entanto, fora redefinido. Mais do que pensar em termos de uma marcha unida em direo quele estado de coisas sumamente boas, caberia reconhecer a persistncia prolongada de diferenciaes profundas no campo das relaes internacionais. Essa a ideia comunicada pela metfora dos dois mundos: aquele do bem-estar, do consenso liberal e das relaes pacficas o centro capitalista , e este outro, dilacerado em conflitos crnicos e guerras pouco convencionais o antigo Terceiro Mundo.10 No cruzamento entre essas realidades to dspares observam-se dois desenvolvimentos que marcaram profundamente a poltica internacional nessa quadra histrica. O primeiro deles diz respeito centralidade atribuda ao tema dos direitos humanos na conduo da poltica externa dos pases centrais, com o seu correlato: os questionamentos crescentes, feitos em seu nome, do conceito de soberania e dos princpios dele decorrentes da no interveno externa e da igualdade soberana entre os Estados. A rigor, no h novidade alguma na nfase posta no tema dos direitos humanos. Ele constitui um dos pilares do edifcio da ONU e, desde o governo Jimmy Carter, vem desempenhando um papel crtico na poltica exterior dos Estados Unidos. O que surge de novo com o fim da Guerra Fria a disposio vigorosa de empregar o poder coercitivo para por cobro a violaes graves aos direitos humanos sempre que possvel com o aval da ONU, mas em caso de paralisia, mesmo sem mandato desta. No passado, quando a interveno externa em conflitos localizados envolvia o risco da escalada nas tenses entre as duas superpotncias nucleares, essa disposio estava ausente. O princpio da no interveno era de maneira geral observado, e quando um Estado quebrava a norma esbarrava em reaes fortes e indignadas Estados Unidos no Vietn; Unio Sovitica, na Checoslovquia. Removido o obstculo estratgico, dada a imensa superioridade tecnolgica, organizacional, econmica e cultural dos Estados Unidos e de seus aliados, o custo da interveno via-se sobremaneira reduzido, e os governos passavam a ter grandes incentivos para atender ao clamor da opinio pblica, agindo em casos de crises humanitrias sempre que a ao no esbarrasse em consideraes de ordem estratgica. Em 1993, estavam em curso, em diferentes regies do mundo, 34 misses de paz, das quais 20 lideradas pela ONU. Em 2005, o nmero de misses ascendia a 58, com a ONU frente de 21 delas (BAILES, 2006, p. 14). Esses nmeros deixam entrever um fen10. Ver Goldgeier e Mcfaul (1992) e Snow (1997). Para uma crtica certeira do ponto de vista que ela expressa, ver Holsti (1999).

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meno bastante expressivo do substrato poltico da nova poca: o advento de um padro pelo qual a ONU autorizava Estados membros a usar a fora para intervir, em seu nome, em outros Estados franchising system, como foi denominado com um dedo de ironia (PAULUS, 2003, p. 80). E no s isso. Em aparente reedio de um conceito do direito internacional oitocentista, abolido no sculo XX pela vaga da descolonizao, os direitos humanos apresentavam-se agora como novo padro de civilizao, critrio bsico para o reconhecimento de pases como membros da comunidade internacional (DONNELLy, 1998). Esse desenvolvimento teve como contrapartida a redescoberta das virtudes do conceito medieval de guerra justa, pea axial da doutrina da interveno humanitria, nos termos da qual os Estados democrticos tinham o direito de violar a soberania territorial de outros Estados para defender grupos minoritrios das atrocidades cometidas por seus respectivos governos. Mais do que direito, obrigao. Outro elemento notvel nessa quadra histrica a forte tonalidade moral que passa a colorir o discurso poltico. Na Europa e nos Estados Unidos, principalmente, mas se estendendo por todo o mundo, organizaes no governamentais (ONGs) e grupos de ativistas estruturados em redes internacionais monitoram o evolver das crises que se sucedem nas reas turbulentas do globo, cobrando aes efetivas de seus governos, cujas respostas avaliam luz de valores inegociveis. Nesse processo, o papel desempenhado pela mdia principalmente a de lngua inglesa, condio para que tenha o status de mdia verdadeiramente internacional dificilmente poderia ser exagerado. Compondo um sistema complexo, especializado na transmisso e na interpretao de fatos sociais, os meios de comunicao de massa operam como elementos articuladores da opinio pblica, que eles expressam e, ao mesmo tempo, conformam. importante chamar ateno para a natureza especular da relao entre mdia e opinio pblica, porque isso desvela o particularismo oculto nelas. A mdia internacional no veicula a opinio de um pblico qualquer; e, ao selecionar determinados eventos, mantendo longamente em foco seus aspectos mais dolorosos, ela confirma esse pblico em suas certezas, alimentando nele um sentimento de indignao que o leva a reagir com impacincia ante os obstculos criados a intervenes salvadoras pelas normas do direito internacional. O forte condicionamento da opinio pblica, porm, tinha efeitos contraditrios que se fariam sentir pesadamente na conduta blica das potncias ocidentais: ao mesmo tempo em que requeria o recurso da fora para debelar crises humanitrias, ela era muito sensvel ao risco que o exerccio da fora encerrava para a populao civil do pas-alvo. E sua tolerncia era menor ainda para o risco incorrido por seus prprios soldados.

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No ps-Guerra Fria, essa contradio aparentemente insanvel foi resolvida pela chamada revoluo nos assuntos militares. Com o desenvolvimento de armas de alta preciso, dotadas de sofisticados sistemas de orientao eletrnicos alimentados por imagens de satlites, tornava-se possvel atingir grande distncia o alvo selecionado, reduzindo consideravelmente o risco de mortes de civis inocentes (danos colaterais) e praticamente, eliminando o risco de baixas. O primeiro ensaio, em grande escala, desse tipo de guerra se deu na Guerra do Golfo, em 1991. Sua realizao mais acabada foi a guerra da Iugoslvia, em 1999, ganha pela Otan sem o sacrifcio de um nico combatente, mas com 500 civis mortos em consequncia de ataques da Otan e de mil militares srvios (SHAW, 2005, p. 10). Entre as vrias exigncias cruzadas, a mais importante era a segurana de seus prprios soldados a marca extraordinria obtida pelas foras da aliana nessa guerra se explica pelo bombardeio da Srvia por avies que voavam a uma altitude tal que o fogo da bateria inimiga no os alcanava. A outra face de Janus era a exposio de civis a um risco maior. Essa era uma ilustrao da lgica de transferncia de risco que caracteriza o novo modo ocidental de guerra, segundo Shaw (2005).11 Como outros antes e depois dele, o autor chama ateno, porm, para o custo poltico envolvido nessa modalidade de guerra o risco da perda de legitimidade (MNKLER, 2003). Pode-se intu-lo claramente quando se atenta para a condenao proferida por Michael Walzer, intelectual norte-americano que, ao mesmo tempo, expressava sua crena de que a interveno na Iugoslvia era necessria:
Estamos prontos, aparentemente, para matar soldados Srvios; estamos prontos para arriscar o que eufemisticamente chamado de dano colateral. Mas no estamos prontos para mandar soldados americanos para o campo de batalha. Bem, eu no tenho nenhum amor por campos de batalha e aceito plenamente a obrigao dos lderes democraticamente eleitos de proteger as vidas do seu prprio povo. Mas essa no uma posio moral possvel. Voc no pode matar a no ser que esteja preparado para morrer (1999, p. 5-7).

O segundo desenvolvimento tem a ver com o impacto da dissoluo da poltica de blocos no debate sobre o tema da segurana internacional. O mundo que saa da Guerra Fria no estava a salvo de ameaas. Algumas eram antigas, como aquelas envolvidas na proliferao nuclear. Muitas, porm, assumiram um carter pouco tradicional. Era esse o caso do recurso violncia organizada nas disputas pelo poder em regies da periferia, que ganhava um significado novo na medida em que no estava mais sobredeterminado pela lgica do conflito Leste-Oeste. Nesse novo contexto, os conflitos tendiam a se manifestar sob novas configuraes, fragmentando-se e ganhando frequentemente conotaes tnicas e/ou raciais, com
11. Especialmente no captulo Rulles of risk transfer war, p. 71-94.

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seus corolrios sombrios: atrocidades sistemticas contra populaes civis, limpeza tnica, genocdios, movimentao interfronteiras de massas humanas para escapar a este destino o problema dos refugiados. E a por em questo muitas das categorias com base nas quais o tema da paz foi secularmente pensado a distino entre violncia privada e violncia pblica, guerra civil e guerra interestatal. No se pode deter no exame dessas novas modalidades de guerra, mas alguns elementos adicionais a respeito destas devem ser mencionados. Ao contrrio da guerra clssica, cuja lgica interna empurra os contendores para enfrentamentos dramticos que redefinem as relaes de fora e pem fim ao conflito, as guerras sujas de que se fala so fragmentadas, dispersas; a escaramua seu trao distintivo, a ofensiva estratgica no tem lugar. Nesse tipo de guerra, a racionalidade derivada da primazia do poltico traduzida na pergunta sobre o tipo de paz que se busca alcanar est ausente: a violncia se converte em forma e meio de vida; os combatentes lutam para assegurar sua continuidade. Os recursos que mobilizam para esse fim decorrem de sua prpria atividade: sem o amparo de um poder poltico dotado de capacidade tributria, em grande medida, os elementos de que necessitam para sua reproduo so alcanados por meio do confisco e do saque reside a uma das conexes que ligam, com frequncia, os grupos armados envolvidos nesse tipo de conflito e as redes que exploram em bases capitalistas os circuitos do narcotrfico. Crime transnacional, lavagem de dinheiro, parasos fiscais por essa cadeia de relaes esses conflitos se vinculam, ainda que indiretamente, aos processos que vm transformando as bases da economia internacional. Mas no apenas por elas: como esses conflitos expressam em sua origem rivalidades polticas, tnicas e/ ou religiosas, os grupos neles envolvidos tendem a se beneficiar de apoio externo, que se manifesta sob a forma de defesa de sua imagem junto opinio pblica, em todos os quadrantes do mundo, e do financiamento direto s suas respectivas causas aqui tambm o papel dos meios de comunicao eletrnicos e dos circuitos financeiros liberalizados fundamental. Ele adquire mxima relevncia quando se desloca o foco da anlise para outra forma de violncia organizada de imenso impacto no mundo do ps-Guerra Fria: o terrorismo fundamentalista transnacional. Constata-se ainda, em ambos os casos, outro efeito perverso do aspecto tecnolgico daquele processo: as tendncias cruzadas de miniaturizao e barateamento dos artefatos blicos e de sua crescente letalidade.12 Essencialmente, uma estratgica de comunicao, na sugestiva definio de Waldman (2005), o terrorismo est longe de constituir um fenmeno novo, tendo sido praticado e argumentativamente defendido como forma de luta adequada a grupos subordinados desde meados do sculo XIX. Mas em suas manifes12.Trs trabalhos importantes sobre esse ponto: Creveld (1991), Kaldor (2001) e Mnkler (2003).

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taes precedentes, o terrorismo surgia como um elemento detonador da revolta, a antesala de enfrentamentos abertos e massivos, que culminariam na vitria da boa causa. O que h de perturbadoramente novo na forma que ele adquire no presente a sua converso tendencial em estratgia autnoma, desconectada dos processos de luta conduzidos por grupos sociais identificados. Essa estratgia conta com a elevada sensibilidade da opinio pblica aos espetculos mrbidos de violncia indiscriminada que patrocina, e se vale de todas as possibilidades abertas pelos meios de comunicao de massa para veicular sua dupla mensagem. Nesse sentido, o terrorismo transnacional o avesso do novo modo ocidental de guerra: uma forma extrema, pelo mais fraco, de produo de assimetria.13 Em associao com outros temas, que passavam a ser discutidos tambm sob o prisma de sua articulao com as realidades criadas pela globalizao o problema do desenvolvimento econmico14 e o da preservao do meio ambiente15 a considerao desses conflitos mistos recolocava em outros termos a problemtica da segurana internacional. Mudado estava o foco, que no se concentrava mais nas relaes entre os Estados, abrindo-se para abarcar um leque de outros temas as novas ameaas. Em nvel mais profundo, via-se alterada, igualmente, a definio dos referentes da segurana, e, os sujeitos cuja proteo devia ser assegurada. No se trata mais de garantir a segurana do Estado concebido este como expresso da coletividade politicamente organizada e fiador da integridade fsica e moral de seus integrantes , mas de proteger essas coletividades mesmas, e os indivduos que as compem, de ameaas provenientes de variadas fontes, incluso de seus respectivos Estados. Dois aspectos adicionais dessa mudana de perspectiva merecem destaque. O primeiro diz respeito dimenso militar: ela continua presente para repelir eventuais agresses de Estados delinquentes e para por fim a violaes flagrantes dos direitos humanos em situaes de conflito: o tema das intervenes humanitrias , mas perde sua antiga centralidade. O segundo concerne natureza das relaes entre os atores nesse universo. A concepo clssica de segurana realista: os Estados
13. Esse elemento, a relao constitutiva entre terrorismo e debilidade estrutural, conceitualmente estabelecida por Waldman (2005), para o qual o terrorismo se caracteriza por ataques de violncia chocante contra a ordem poltica estabelecida, meticulosamente preparados na clandestinidade, o que o diferenciaria claramente terrorismo de terror de Estado. O argumento sobre a transformao do terrorismo em estratgia autnoma foi tomado do artigo de Mnkler (2006). Esse atributo, que constitui a diferena especfica dessa forma de terrorismo, fica obscurecido quando se carrega na adjetivao, como o discurso corrente faz com frequncia. O emprego do islmico para qualificar o fenmeno bastante ilustrativo. Nem todo movimento islmico terrorista, como se v na Turquia, pas-membro da Otan, que governado por um partido islmico, que ascendeu ao governo pelo voto e sempre atuou nos quadros das instituies vigentes. O Partido de Erdogan (o Partido da Justia e Desenvolvimento) expresso de uma tendncia do movimento islmico. E nem todo terrorismo praticado por movimentos islmicos transnacional, muito pelo contrrio. A esse respeito, ver Roy (2008). Por outro lado, no h razo nenhuma para descartar a possibilidade de que o terrorismo transnacional venha a surgir, em algum momento, em associao com outras causas e outras ideologias. 14. Ver Ayoob (1991). 15. Ver Mathews (1989).

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interagem estrategicamente, constituindo-se, uns para os outros, em fontes potenciais de ameaa. No novo enfoque, embora o conflito interestatal continue sendo levado em conta, naturalmente, a nfase passa a recair na cooperao necessria resoluo de problemas comuns. No lugar de defesa nacional, segurana cooperativa.16 A esta altura, duas observaes se fazem necessrias. Primeiro, apesar de ter ganho curso no ambiente geopoltico criado pela derrocada do bloco sovitico, a concepo de segurana cooperativa no decorre desse fato. Com efeito, ela se constitua em um dos ingredientes do novo pensamento articulado pelos membros da equipe de Mikhail Gorbachev, que se inspiraram neste particular na reflexo desenvolvida por crculos da social-democracia alem e sueca, cujas ideias foram divulgadas, em 1982, no relatrio intitulado Segurana Comum: um guia para a sobrevivncia, produzido por uma comisso internacional presidida pelo ex-premier sueco, Olaf Palme (REyNOLDS, 2000, p. 545). Segundo, embora ela seja expressa em termos universalistas, esta concepo nasce em uma parte do mundo e traz as marcas dessa origem em seu contedo e em sua linguagem. Esse ponto tem sido salientado por investigadores de orientaes diferentes, que buscam analisar a problemtica da segurana internacional pelo ngulo dos pases perifricos. No caberia reproduzir aqui as linhas gerais dessa literatura. Para os propsitos da presente exposio s duas indicaes que se seguem bastam: Primeiro, como observa um especialista:
Essas guerras, na medida em que so realmente tnicas, no so novas no Terceiro Mundo. Os eritreianos comearam sua longa guerra de secesso em 1961; as guerras domsticas assolaram Miamar desde 1962; o Chipre foi efetivamente dividido em 1964; a Biafra lutou para separar-se da Nigria em 1967; o Sudo vive em estado de guerra civil desde 1955; o Lbano mergulhou em uma mistura de senhores de guerra e strapas srios em 1976; o movimento de secesso armada tamil comeou em 1983, muito antes da queda do muro de Berlim (HOLSTI, 1998, p. 108).

A baixa visibilidade desses conflitos que deram lugar, muitos deles, a verdadeiras tragdias humanitrias se deve ao fato de terem ocorrido em um perodo no qual todas as atenes, dos membros das comunidades de segurana aos militantes dos movimentos pela paz, estavam voltadas para o confronto entre blocos. Distantes do eixo dessa disputa, movidos por razes impertinentes sua lgica prpria, esses conflitos eram registrados como ocorrncias lamentveis, mas desprovidas de maior significado.
16. Esses pargrafos aludem de forma muito rpida a uma histria j relativamente longa e sumamente complexa. Para uma primeira aproximao ao tema, ver Booth (1999), Krause (1998), Buzan (2000), Kolodziej (2000), Morgan (2000) e Smith (2000). A coletnea organizada por Sheehan (2000) rene algumas das principais intervenes nesse debate. Para uma ideia do impacto deste na Amrica Latina, ver Hurrel (1998) e na Europa, ver Laitinen (2002).

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Segundo, no contexto gerado pelo fim da Guerra Fria esses conflitos ingressam na agenda da poltica internacional. Nem por isso a soluo deles se torna mais fcil. que a problemtica da segurana se apresenta muitas vezes em termos contraditrios quando contemplada na perspectiva do centro e das zonas perifricas do sistema internacional. Nestas, os agentes tendem a se ver sob o fogo cruzado de exigncias dificilmente conciliveis: a de implantar, em curto espao de tempo, modelos de organizao socioeconmica e poltica que resultam, em seus locais de origem, de processos de evoluo lentos, tortuosos, e em muitos momentos brutais , e de observarem, ao fazer isso, normas de comportamento compatveis com os padres consagrados em escala global, cujo suposto exatamente a vigncia daqueles modelos que se trata de implantar (AyOOB, 1995). Pouca ateno se d hiptese de que a violncia desatada nesses conflitos derive em boa medida da tentativa desesperada de reproduzir mimeticamente o modelo de organizao expresso no Estado nacional em reas que, por razes histricas e culturais, lhe so inspitas.17 Observvel no mbito dos estudos acadmicos, bem como no processo de formulao de polticas, o deslocamento representado pela difuso de ideias a respeito da segurana cooperativa no se operou sem resistncias, nem se realizou de forma completa. Embora na defensiva, os tradicionalistas continuavam em suas trincheiras disparando argumentos contra a ampliao do conceito de segurana, que acabaria por torn-lo difuso e imprestvel. E se a nova abordagem passava a dar o tom em documentos de poltica de inmeros pases,18 no desenho da estratgia de segurana nacional dos Estados Unidos, os novos temas continuavam claramente subordinados a preocupaes e objetivos de natureza tradicional vale dizer, a adequao permanente do aparelho militar para a defesa dos interesses nacionais contra ameaas presentes e futuras de origem externa. Isso se traduzia na importncia dada capacidade de travar guerras simultneas em dois teatros distantes, na destinao de recursos vultosos para garantir a prontido dos seus efetivos, na renovao dos sistemas de armamentos e custeio das atividades de pesquisa e desenvolvimento de tecnologia blica. O investimento pesado era indispensvel para permitir a efetuao de operaes militares com nmero de baixas tendente a zero e para assegurar a superioridade esmagadora dos Estados Unidos sobre qualquer aliana entre possveis rivais.19 Esses dois elementos a orientao nova e a velha apareceram combinadamente no tratamento que foi dado, ao longo de quase toda a ltima dcada do sculo XX, crise nos Blcs. Tratava-se ali de um teste crucial para a con17. Esse argumento, que aparece no artigo de Holsti (1998) previamente citado, constitui o ncleo da interpretao desenvolvida no livro pungente de Corm (1999). 18. Para uma apresentao sinttica das tendncias predominantes na Amrica Latina, ver Soriano (2002). 19. Sobre o debate em torno da poltica de segurana nacional nos Estados Unidos, ver Carter e Perry (1999), Donnelly, Kagan e Schmitt (2000) e OHanlon (2001). Para uma viso desse debate na perspectiva de um observador externo, ver Coqui (2000), Bermdez-Torres (2000) e, de um ponto de vista interpretativo mais amplo, ver Achcar (1998).

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cepo da segurana cooperativa. Com efeito, a declarao de independncia da Crocia, no incio de 1990, desatou um processo generalizado de conflito que se estendeu por toda a Iugoslvia, envenenou as relaes entre comunidades que coexistiram pacificamente por dcadas, e as lanou em um confronto armado que deu origem na Bsnia, mas no apenas a, a um quadro de grave crise humanitria. Em 1992 a Europa decidiu intervir, sob a cobertura da ONU, com o envio de tropas 6 mil soldados, a maioria da Frana e da Inglaterra. Mas esse esforo foi insuficiente para por fim s atrocidades. Elas s chegariam a termo anos mais tarde, quando, evidenciada a impotncia europeia, os Estados Unidos resolveram por em ao o seu enorme poderio areo e chamaram a si a responsabilidade pela definio dos termos de uma sada negociada. Essa foi alcanada em 21 de novembro de 1995, com os Acordos de Daytona, pelos quais a Bsnia foi reconhecida como Estado soberano, mas dividida em duas entidades a Federao da Bsnia e Herzegovina e a Repblica Srvia. A guerra durara quatro anos, deixara um saldo de centena de milhares de vtimas civis, e colocara um travo amargo nas relaes entre Estados Unidos e Europa. Mas a crise naquele pedao do mundo no estava encerrada. Ela se reacenderia alguns anos depois com a intensificao do conflito entre srvios e mulumanos no Kosovo, que culminaria, em 1999, com a guerra movida pela Otan contra a Iugoslvia. Pela Otan, se afirmou, mas essa proposio deve ser qualificada. Perturbadora do ponto de vista jurdico e poltico, posto que no autorizada pela ONU, a operao militar naquele pas contou com o apoio de todos os pases-membros da organizao, mas foi uma guerra travada pelos Estados Unidos, com seus prprios meios, em obedincia a um plano que eles prprios traaram.20 Assim sendo, as diferenas de perspectiva entre europeus e americanos que se manifestaram recorrentemente nas decises pontuais sobre a conduta da guerra escolha de alvos, nvel de risco a assumir, grau de tolerncia quanto produo de danos
20. A evoluo do debate na Alemanha, onde a questo da interveno militar em Kosovo dividiu a alta intelectualidade e atravessou as fronteiras entre as correntes polticas mais importantes bastante reveladora. Ver Menzel (2004). Como se sabe, Jrgen Habermas, talvez o intelectual alemo contemporneo mais conhecido no mundo, esteve na linha de frente dos defensores da interveno. Durante a guerra, ele rompeu com essa atitude, com um artigo intitulado: Bestialitt und Humanitt, em que criticava o uso estratgico do tema dos direitos humanos pelos Estados Unidos, ao passo que os europeus se manteriam fiis ao contedo universal destes. Vale a pena ler o que ele afirmou posteriormente sobre o episdio: poca da interveno em Kosovo eu atribu essa diferena a tradies contrastantes de pensamento legal o cosmopolitanismo de Immanuel Kant, de um lado, e o nacionalismo liberal de John Stuart Mill, do outro. Mas, sob a luz do unilateralismo hegemnico que os lderes intelectuais da doutrina Bush tm almejado desde 1991 (...) de suspeitar, retrospectivamente, que a delegao americana j tinha liderado as negociaes em Rambouillet sob exatamente esse ponto de vista peculiar (HABERMAS, 2006, p. 47). A hiptese de Habermas fica muito reforada quando se examina com ateno os acontecimentos que antecederam imediatamente o incio do bombardeio. As aes dos diplomatas americanos nas negociaes de Rambouillet em fevereiro e maro de 1999 indicam fortemente que os EUA queriam que a Srvia rejeitasse uma soluo poltica para o problema postulado por Kosovo (...). O texto principal do Acordo Interino para Paz e Auto-Governo em Kosovo proposto... no continha nada que fosse particularmente fora do comum ou inaceitvel para prtica diplomtica normal. No entanto, o acordo tambm inclua dois apndices (...). O Apndice B autorizava foras da Otan a ter livre movimento e conduzir operaes militares em qualquer lugar dentro da Repblica Federativa da Iugoslvia (RFY) e doravante na prpria Srvia (...) O Apndice B obviamente representava uma ameaa direta independncia soberana da Srvia, assim como segurana prtica do regime de Milosevic. Era previsvel que os srvios rejeitariam esse apndice e assim teriam de recusar todo o acordo (KURTH, 2002, p. 78).

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colaterais no surpreenderam. Como no espantou tampouco o mal estar causado pela arrogncia tecnolgica e militar e pela justificativa autoreferida que as autoridades norte-americanas davam guerra.
Ao desconsiderar uma justificativa regional europeia para a interveno os Estados Unidos pareciam estar eles mesmos afirmando um novo direito hegemnico de intervir onde e quando lhe agradar em prol de uma comunidade internacional e um cdigo de conduta cuja definio era prerrogativa especial dos prprios Estados Unidos (...) Fortes reaes da Rssia e da China, e dos prprios europeus, no foram surpreendentes (Calleo, 2001, p. 326).

Sob o universalismo que vestia o discurso da poltica norte-americana, a operao da velha lgica de poder era facilmente perceptvel. Ela se expressava ainda no projeto de ampliao da Otan, cuja primeira etapa foi concluda com a incorporao da Polnia, da Hungria e da Repblica Checa, em 1999, e a segunda, na oposio ativa s articulaes visando implementao da Poltica Externa e de Segurana Comum Europeia (Pesce). Com a primeira, os Estados Unidos rompiam o compromisso que aplainou a via para a unificao alem, e tornavam manifesta sua inteno de isolar a Rssia pela integrao de sua antiga rea de influncia na aliana Ocidental , mantendo-a de quarentena por tempo indeterminado. Com a segunda, eles se garantiam contra a possibilidade da afirmao de um sistema de segurana europeu dotado de capacidade autnoma de planejamento estratgico,21 e se asseguravam de que a Otan no mais uma aliana militar funcionaria no futuro como seu brao poltico, plantado no corao da Eursia.22
3 CONSIDERAES SOBRE O DEBATE A RESPEITO DA CONFIGURAO DO PODER MUNDIAl APS A GUERRA FRIA

Importa situar com certo cuidado a conjuntura que assiste emergncia da controvrsia. No a que se seguiu imediatamente queda do Muro de Berlim, a sequncia de revolues incruentas que desalojou os partidos comunistas do poder em toda a Europa Central. Precipitados pela retirada estratgica, conduzida por Gorbachev, desnorteantes como eram, esses processos polticos no indicavam claramente a natureza da ruptura operada em 1989. Passveis de assimilao pelo discurso da Perestrica e da Glasnost, esses fenmenos podiam ser entendidos com mudanas no interior do sistema existente, sujeitas como vinham sendo at ento as crises internacionais gesto negociada das duas superpotncias. O episdio que trouxe conscincia de todos de que o mundo havia mudado foi a Guerra do Golfo. Sob a vigncia da poltica de blocos, a operao militar desfechada pelos Estados Unidos em um ponto do planeta to nevrlgico seria impensvel. Agora, a Rssia assistia ao bombardeio de Bagd e ao espetculo
21. Para uma apresentao bastante clara das objees americanas ao projeto da Pesce, ver Kissinger (2002). 22.A esse respeito, continua sendo instrutiva a leitura do livro de Brzezinski (1997).

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futurstico da intercepo dos msseis iraquianos pela televiso, sem esboar um gesto. Alguns meses depois, em meio crise nacional aguda, tentativa frustrada de golpe de Estado promovida por aparatchics desesperados, apressava-se a desintegrao do Estado Sovitico.23 Inaugurava-se, assim, um perodo singular. Pela primeira vez na histria um Estado se via elevado condio de supremacia mundial no contestada. Krauthammer (1991) tinha descrito a situao alguns meses antes, em artigo para o nmero especial da revista Foreign Affairs dedicado ao tema Amrica e o mundo 1990/1991, que lhe granjeou imediata notoriedade. E a ideia de um comeo radical ganhava o vulgo pela voz do presidente dos Estados Unidos, George Bush, que proclamava o advento de uma nova ordem mundial, como fez em seu discurso sobre o Estado da Nao, em fevereiro de 1991. No surpreende, pois, que no centro do debate aceso desde ento estivesse, como continua a estar ainda hoje, a pergunta a respeito do papel dos Estados Unidos no mundo. Resposta exigncia prtica incontornvel de ajustar seus mapas cognitivos s realidades emergentes no ps-Guerra Fria, a discusso envolveu, em primeiro lugar, as chancelarias dos diferentes pases e os integrantes das comunidades de poltica externa a elas vinculados. Mas estendeu-se rapidamente aos domnios da academia e esfera dos formadores de opinio, em geral. No h condies de reconstituir esse debate, nem sequer de considerar em seu mrito as teses em confronto. Este artigo se limitar a algumas anotaes sobre aspectos importantes para o argumento que est sendo construdo. Em primeiro lugar, o debate punha em tela trs grandes questes articuladas: 1. Como caracterizar as relaes de poder no sistema internacional que emerge ao fim da Guerra Fria? Elas devem ser analisadas pelo ngulo estrito das relaes interestatais, ou convm abord-las em perspectiva mais complexa, a fim de contemplar na anlise as diferentes dimenses do sistema mundo? Qual o seu grau de permanncia? A configurao presente deve ser encarada como uma situao, um momento passageiro, destinado a evoluir mais ou menos celeremente para uma estrutura mais estvel, ou, pelo contrrio, cabe reconhecer a presena nela dos requisitos suficientes coerncia interna e permanncia para ser tratada como uma ordem? Como se do as interaes no interior dessa situao/ordenamento? Qual sua dinmica prpria? Que tendncia evolutiva ela manifesta?

2.

3.

23.Sobre a postura confusa da Unio Sovitica diante do episdio e sua relao com o colapso da coalizo que sustentava o programa de reformas de Gorbachev, ver Grachev (2008), especialmente, p. 191-196.

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Em segundo lugar, em sua inesgotvel diversidade, as respostas oferecidas a essas questes desenham os contornos de trs grandes cenrios, cada um deles com suas variantes. O primeiro, que se chamaria de cenrio multipolar, projeta uma sensvel reduo na primazia da superpotncia, em decorrncia da ao conjugada de inmeros fatores entre os quais: O aumento do poder econmico e militar de grandes pases semiperifricos no integrados no sistema de segurana montado desde o fim da Segunda Grande Guerra pelos Estados Unidos em especial, a China e a Rssia. A afirmao da identidade poltica da Unio Europeia, mediante o fortalecimento de sua capacidade de formulao e implementao de polticas comuns, em particular uma poltica externa e de segurana comum efetiva, com capacidade independente de planejamento estratgico. A difuso de tecnologia e conhecimentos blicos, que facilita a ao de atores no estatais empenhados em diferentes modalidades de guerra assimtrica, dotando-os de meios efetivos para vulnerar a superpotncia e arrast-la a conflitos prolongados em que sua superioridade tcnica relativamente neutralizada. A fragilizao da economia americana resultante de sua baixa taxa de poupana, dos seus dficits crnicos e do crescimento acelerado de sua dvida. A ao deliberada de inmeros pases, operando isolada ou coordenadamente, com vista a contrabalanar o poder dos Estados Unidos. Postulado pelas teorias clssicas do equilbrio de poder, esse efeito de balanceamento opera hoje de forma menos contundente (soft balancing, mais do que hard balancing), mas bastante efetiva, criando embaraos para a poltica da superpotncia e minando suas polticas.

Em prazo no determinado, esses fatores empurraro o sistema internacional em direo a uma estrutura multipolar, permanecendo em aberto a questo de como se dar esse processo de transio, se de forma pactuada, com fortalecimento de instituies regionais e multilaterais, ou pela via da desconcentrao conflitiva multiplicao de crises internacionais e enfrentamentos entre as grandes potncias, ainda que, muitas vezes, por intermdio de outros pases. No plano normativo, esse cenrio preserva o conceito de soberania como princpio basilar do ordenamento internacional, ainda que na prtica como sempre foi no passado ele seja usualmente infringido. O segundo cenrio prev a permanncia por tempo indefinido da configurao que emergiu com o fim da poltica de blocos e a desintegrao da

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Unio Sovitica. Apoiados no dinamismo de sua economia, no controle exercido sobre os circuitos financeiros internacionais, e em seu formidvel aparato blico, os Estados Unidos atuam estrategicamente com o fim de bloquear a trajetria de Estados cuja ascenso possa quebrar a estrutura unipolar vigente. Detentores de supremacia inconteste na poltica e na economia mundial, os Estados Unidos mantm nos limites aceitveis o poderio ascendente da China, por meio da preservao de presena militar decisiva na sia, do estmulo aos anseios de independncia de Taiwan, do apoio conferido ndia, e da atribuio de novo papel ao Japo no sistema de segurana regional. Da mesma forma, valendo-se das diferenas de interesses e pontos de vista entre os pases europeus, os Estados Unidos bloqueiam o projeto de uma poltica externa e de segurana autnoma, mantendo a Unio Europeia (EU), no plano geoestratgico, sob sua estrita dependncia. Com sua poltica de ampliao da Otan e de seu sistema de bases militares, os Estados Unidos elevam a sensao de insegurana na Federao Russa, que passa a defrontar-se com demandas separatistas intensas em vrias regies, e tem dificuldades crescentes para manter a sua integridade. Elemento decisivo nesse cenrio o aprofundamento da defasagem que separa a superpotncia dos demais Estados, no tocante ao poderio blico. Para garantir esse efeito, o gasto militar dos Estados Unidos ser mantido em patamar muito elevado, com alta prioridade sendo conferida s atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de novas tecnologias. Como no primeiro, este cenrio admite duas variantes. Em uma delas, mantm-se um grau pondervel de integrao entre os Estados Unidos e os pases situados imediatamente abaixo na estratificao do poder mundial, o conjunto compondo uma sorte de concerto que administra os assuntos de interesse comum sob a liderana firme, mas esclarecida, da superpotncia. Na outra variante, esta passa a agir de forma cada vez mais impositiva, ignorando reiteradamente a discordncia manifesta de seus aliados, confiante em sua capacidade de angariar adeses e neutralizar os focos de resistncias s suas polticas. No cenrio unipolar consolidado, os organismos multilaterais perdem influncia na gesto dos assuntos internacionais menos na primeira variante, mais acentuadamente na segunda. Nele, a superpotncia tende a valer-se de acordos bilaterais ou plurilaterais para obter a adeso generalizada a normas internacionais que restringem severamente a capacidade dos pases de implementar a seu critrio polticas pblicas. Essas normas, contudo, no so encaradas pela superpotncia como cogentes,24 situao justificada pela responsabilidade superior que lhe cabe e a obriga a responder com efetividade aos desafios da histria ainda que ao custo da violao de normas consagradas e valores
24. Normas imperativas, que no depende do consentimento das partes.

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encarecidos. Nesse sentido, a superpotncia realiza a anteviso hegeliana, reclamando para si o monoplio da soberania. O terceiro pode ser denominado de ordem liberal cosmopolita. Neste cenrio, a comunidade de segurana criada no perodo da Guerra Fria, reforada pela identidade de interesses e valores bsicos entre Europa, Japo e Estados Unidos, cria condies para uma gesto compartilhada dos assuntos internacionais, que passa a se fazer cada vez mais por meio de entendimentos estabelecidos no interior de redes globais associando burocracias pblicas e privadas, o que tende a privar de todo sentido as questes relativas primazia de determinado Estado na poltica mundial. Nesse contexto, as divergncias entre Europa e Estados Unidos no plano da segurana esto superadas, operando-se entre os parceiros uma diviso funcional de trabalho que preserva intacto o papel integrador da Otan. Em algumas verses, este cenrio inclui o adensamento de relaes polticas e jurdicas transnacionais, de forma tal a conformar um Estado Ocidental global (SHAW, 2000), ou, como querem outros, um processo de constitucionalizao global, cujo resultado um sistema complexo e fragmentado, composto pelo entrelaamento de mltiplos regimes, na ausncia de uma autoridade centralizada capaz de dirimir conflitos recorrentes entre as normas e princpios destes regimes.25 de se registrar o lugar ambguo reservado nesse cenrio aos grandes pases da semiperiferia. Plenamente ajustados aos parmetros econmicos e polticos predominantes em escala global, a China mantm seu dinamismo e se consolida como um dos principais polos de crescimento da economia mundial. A Rssia integra-se Unio Europeia, depois de implementar as reformas requeridas para sua incluso. A ndia, com uma economia muito mais aberta do que no presente, converte-se em pas lder em segmentos de alta tecnologia, enquanto o Brasil, reencontrada a estabilidade econmico-financeira, insere-se vantajosamente na diviso internacional do trabalho como exportador agrcola, de fontes limpas de energia e potencial exportador de petrleo e derivados. Com ampla dianteira do Brasil e da ndia, o conjunto converge para o modelo valorativo projetado pelo Ocidente. Essa a variante otimista do cenrio. A pessimista qualifica esses pases como Estados quase imperiais e aposta na fora da reivindicao identitria de grupos tnicos e religiosos marginalizados para quebrar as estruturas autoritrias desses Estados, condio necessria sua plena assimilao ordem cosmopolita. Ao excluir a figura do Estado-Nao como elemento estruturante das relaes polticas no mundo globalizado, este cenrio despacha tambm o conceito de soberania. No lugar dele pe a ideia de governana com primado que ela
25. Ver, entre outros, Albert (2001, 2002), Albert e Stichweh (2007), Teubner (2004), Fischer-Lescano e Teubner (2006) e Lutz-Bachmann (1999).

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confere ao princpio da auto-regulao das esferas de atividade social, cuja integrao se faz por meio de processos de ajuste mtuo, em uma ordem descentrada que merece o nome de heterarquia. Em terceiro lugar, ao contrrio do que se poderia imaginar, entre as posies sustentadas e as filiaes tericas dos participantes do debate a relao est longe de ser unvoca. Realistas, liberais, crticos etc., autores que se situam na mesma vertente dividem-se na maneira como encaram relaes de poder no ps-Guerra Fria. Essa situao propicia cruzamentos inesperados, intelectualmente muito profcuos, como se pode observar no comentrio atento de Peter Gowan, autor de slida formao marxista, sobre trabalhos de dois legtimos representantes da tradio realista.26 No se insistir neste ponto. O aspecto a salientar a dupla natureza desses cenrios, como representaes alternativas da realidade, e como elementos desta, nisto que moldam a percepo dos atores e orientam o seu agir no mundo. Em quarto lugar, na montagem dos trs cenrios, uma das dimenses fundamentais a concentrao do poderio blico. Nos dois primeiros (multipolaridade e unipolaridade consolidada) esse aspecto transparente. No terceiro (ordem liberal cosmopolita) ele tende a ser silenciado, mas continua presente, ainda que de forma implcita. Com efeito, a superioridade militar esmagadora que permite conceber a interveno da comunidade internacional em casos de violaes graves de suas normas como o equivalente a uma ao de polcia. O que torna problemtica essa dimenso no cenrio cosmopolita a estrutura hierrquica dos aparatos militares e a pronunciada assimetria existente neste plano entre os demais pases que compem a referida comunidade e os Estados Unidos. Em quinto lugar, a supremacia militar da superpotncia est fora de discusso, mas como aferi-la? O procedimento usualmente adotado a comparao das capacidades (capabilities). Em termos mais gerais, essa a abordagem empregada convencionalmente na determinao das relaes de poder no campo internacional e, por decorrncia, na identificao da estrutura que elas conformam: multipolar, bipolar e unipolar. No que vem a seguir, se considerar apenas o tratamento dado nesses estudos dimenso militar, certos de que, se bem fundadas, as concluses se aplicaro a fortiori s demais. Por economia de espao e tempo, tomar-se- como ponto de partida a apresentao feita do procedimento corriqueiro em trabalho publicado recentemente por alguns dos representantes mais destacados da disciplina das relaes internacionais nos Estados Unidos. Pode-se se ler:
26. Ver Gowan (2003, 2006). O primeiro sobre o livro de Bacevich (2002), o segundo sobre a obra de Layne (2006).

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A unipolaridade deve ser distinguida de hegemonia e imprio, termos que se referem relao poltica e graus de influncia e no a uma redistribuio de capacidade material. Para determinar a polaridade deve-se examinar a distribuio das capacidades e identificar os Estados cujas parcelas dos recursos completos obviamente os coloca em sua prpria classe. Existe um acordo bem difundido (...) de que qualquer ndice plausvel das dimenses das capacidades dos estados colocaria os Estados Unidos em uma classe separada por uma larga margem. As medidas mais utilizadas so PIB e gastos militares (...) Os Estados Unidos (...) provavelmente gastam mais em defesa que todo o restante do mundo combinado. A pesquisa e desenvolvimento (P&D) militar pode melhor capturar a escala do investimento que d aos Estados Unidos a sua dramtica margem qualitativa sobre outros Estados (...). Em 2004, os gastos militares americanos em P&D foram maiores que seis vezes os gastos combinados da Alemanha, Japo, Frana e Reino Unido. Em algumas estimativas, mais da metade dos gastos em P&D militar no mundo so americanas, uma disparidade que se manteve por dcadas (Ikenberry, Mastanduno, Wolforth, 2009, p. 4-8).

Pode-se denominar essa perspectiva de viso contbil das relaes de poder militar. Ela tem o atrativo da aparente simplicidade, mas quando se detm em seus supostos implcitos, observa-se que a impresso que ela produz enganosa. Em primeiro lugar, a analogia com o clculo econmico imprpria e leva a equvocos que podem ser desastrosos. Em uma economia de mercado, todos os elementos de um aparato militar tm preo e o conjunto pode ser indicado sob a forma de uma cifra no oramento de defesa do pas. At a, nada a objetar. O problema comea quando se leva em conta o fato de que embora o equipamento militar possa ser produzido como mercadoria, o clculo do poder militar considera esses recursos, no por seu valor abstrato enquanto mercadoria, mas como meios de guerra, vale dizer, pelo seu valor de uso. Um artefato complexo operado por pessoal despreparado em organizaes primitivas, simplesmente no conta como recurso relevante. O poder militar no reside na materialidade do armamento disposio da unidade poltica correspondente, mas no sistema social que o integra, com suas redes de comunicao e comando, sua cultura estratgica e seus conceitos operacionais, a qualificao e as disposies incorporadas no pessoal nele envolvido. Como importam no clculo das relaes de fora por sua utilidade, os valores dos recursos de poder militar so variveis, situacionais, no fungveis. Um equipamento muito eficaz em determinado contexto, pode valer pouco em hipteses de guerra radicalmente diferentes. O exemplo mais eloquente o da aviao. A guerra do Kosovo demonstra a capacidade do bombardeio areo, com munies altamente precisas, de destruir a infraestrutura de um pas a um custo humano tendente a zero para o atacante. Mas o valor

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desse recurso diminui abissalmente na guerra irregular que os americanos travam no solo do Iraque e do Afeganisto. Ora, se o valor dos recursos disponveis varia de acordo com o contexto de seu emprego como efetuar a totalizao? Em segundo lugar, o procedimento considerado ignora o efeito de depreciao do valor dos recursos decorrente da inovao. Em economia, esse fenmeno amplamente conhecido. A inovao tecnolgica (de processo ou produtos) proporciona a seu detentor um ganho diferencial e deprecia o ativo do concorrente, ameaado de obsolescncia. O mesmo acontece no campo militar, com esse detalhe, porm: sendo a guerra uma forma violenta de imposio da vontade sobre outrem, o sentido da inovao tecnolgica a ela relacionada tem um carter agnico. Nesse mbito, a desvalorizao dos recursos deixa de ser um efeito indireto da disputa pelo mercado, e passa a ser o leit motiv de todo o processo. Dialtica do escudo e da flecha. No passado, o advento do canho, como meio generalizado de guerra, anula a importncia militar dos castelos fortificados e acaba por transform-los em objetos tursticos.27 No presente, o sistema de defesa antimssil que os Estados Unidos pretendem instalar na Europa Oriental deprecia o valor do arsenal nuclear da Rssia, por deix-lo exposto hiptese de um ataque sem a possibilidade de revide, situao que rompe com a lgica da dissuaso, assegurando aos Estados Unidos clara primazia. Em contrapartida, o desenvolvimento de armas de energia direta (canhes laser e armas de microondas de alta potncia) e de tcnicas avanadas de guerra ciberntica tende a neutralizar as vantagens proporcionadas pelos sistemas integrados de comando, controle, comunicaes, inteligncia, reconhecimento e vigilncia (C3IRS), ao tornar vulnervel a rede de satlites essencial operao destes.28 Concludo o exame sumrio das capacidades comparadas, os autores do texto citado salientam o efeito conjunto da superioridade dos Estados Unidos em todos os quesitos:
Os Estados Unidos so e continuaro sendo o nico Estado capaz de projetar poder militar significativo globalmente. Essa posio dominante garantida pelo que Barry Posen chama de comando dos espaos comuns dominncia militar

27. E faz isso em tempo muito curto, como se pode ver na passagem transcrita a seguir. No comeo do sculo XV, Henrique V de Inglaterra levou dez anos para conquistar a regio francesa da Normandia. Trinta anos depois, o monarca francs, agora na posse de peas de artilharia, a conquistou de volta em um ano, no ritmo de uma fortaleza por semana. A cavalaria feudal, que havia dominado a ao militar no passado, havia entrado em colapso. Os Estados tinham de engajar em uma corrida para acumular exrcitos fortes e bem disciplinados para sobreviver aos poderes estrangeiros engajados na mesma dinmica de competio internacional (BOIX; CODENOTTI; RESTA, 2006, p. 16). Mas a histria no terminou a. Ameaadas em sua existncia autnoma, as ricas cidades-Estado italianas lanaram-se em uma busca febril por novos dispositivos de defesa, cujo resultado final foi o desenvolvimento da trace italienne sistema de barragens de terra pouco compacta capazes de absorver o choque das pedras projetadas pelos canhes da poca, cercadas por fortificaes exteriores armadas com canhes e fossos, ver McNeill (1982). Segundo este autor, esse dispositivo obstou a unificao poltica da Europa sob a forma de um imprio. 28. Para uma anlise arguta das implicaes estratgicas dessas tecnologias, ver vial, Martins e Cepick (2009).

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inatacvel sobre mar, ar e espao sideral. O resultado um sistema internacional que contm apenas um Estado com capacidade de organizar maiores aes poltico-militares em qualquer lugar do sistema (IKENBERRy; MASTANDUNO; WOLFORTH, 2009, p. 9-10).

Contudo, entre as capacidades mensuradas e o resultado apontado h um elo fundamental, que Posen destaca, mas os autores omitem: o gigantesco sistema de bases militares e os comandos, regional e funcionalmente diferenciados, que os Estados Unidos herdam como legado da Guerra Fria. Embora o nmero absoluto de bases tenha cado desde ento, a integrao de antigos membros do Pacto de Varsvia na Otan garante aos Estados Unidos o acesso a bases militares em pontos nevrlgicos do mapa geopoltico. E a cobertura do sistema amplia-se ainda mais depois de 11 de setembro de 2001, por fora de acordos que facultam aviao americana o uso de bases areas em vrios pases da sia Central (POSEN, 2003). Embora chame ateno para a plurifuncionalidade das bases militares no exterior, Chalmers (2004), autor de livro abrangente sobre a conformao imperial do poder americano, salienta o seu papel no sistema de informao e inteligncia. Mas para efeitos da discusso que est sendo travando aqui, o aspecto decisivo papel dessas bases na criao e manuteno das longas cadeias logsticas das quais depende a capacidade de projeo global de poder dos Estados Unidos. O comando do mar pressupe o acesso garantido rede de bases navais, essenciais para o reabastecimento, reparo e remuniciamento das naves, e para descanso, recreao, tratamento mdico e substituio de tripulantes (HARKAVy, 1999). Assim tambm, o uso do ar como teatro de operaes depende de bases, na terra ou no mar, para que as aeronaves possam aterrissar, reabastecer-se, reequipar-se e decolar para novas misses. Essa exigncia se aplica com mais fora ainda aos aparelhos de pequeno alcance, que precisam estar perto do alvo para serem teis (DENMARK; MULVENON, 2010). Ora, a montagem de uma rede de bases se d como resultado de um processo histrico longo, em que a capacidade de induo vale mais que a fora bruta. Quando se leva em conta a importncia desse elemento no sistema militar da superpotncia percebe-se facilmente a impossibilidade de separar, como pretendem Ikenberry, Mastanduno e Wolforth, os aspectos materiais do poder as capacidades dos aspectos subjetivos: as alianas, os acordos, as relaes polticas. Em sexto lugar, a despeito das limitaes e incoerncias apontadas, os procedimentos discutidos at aqui tm grande importncia no desenrolar dos processos polticos. Artefatos intelectuais construdos historicamente e empregados rotineiramente pelos atores em seus clculos, com todas as imperfeies que possam conter, do ponto de vista lgico e analtico, esses procedimentos estruturam interaes, conduzem a aes e omisses, moldam realidades.

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Assinalado esse elemento de reflexividade, preciso salientar, o carter contestvel desses procedimentos. Todos os atores no operam com base nas mesmas avaliaes. Um dos aspectos decisivos da assimetria justamente esse: a inovao conceitual que leva um contendor a identificar vulnerabilidades no inimigo que permanecem ocultas nos quadros de referncia usuais e a preparar-se para bat-lo, atacando-o nesses pontos. Quando o estrategista chins se refere aos Estados Unidos como tigre de papel, ele faz mais do que cunhar uma frase de efeito para fins propagandsticos. Esta observao remete ao comentrio com o qual se encerra esta seo. Em stimo lugar, como a leitura atenta dos cenrios ter indicado, um dos elementos presentes na caracterizao de cada um deles, e mais ainda na especificao de suas variantes, o padro de relacionamento estabelecido entre a superpotncia e os demais Estados relevantes. Ora, como os cenrios indicam de forma clara, essas relaes so subdeterminadas pela configurao estrutural do sistema. Para entend-las preciso levar em conta as estratgias perseguidas pelos atores envolvidos na trama. Desse ponto de vista, o desconforto expresso pelos analistas que salientam a convergncia entre os Estados Unidos e seus aliados diante do crescente unilaterialismo norte-americano, a partir do segundo mandato de Bill Clinton, no causa surpresa. O tratamento dado ao tema na obra de Buzan (2004) sobre os Estados Unidos e as grandes potncias bastante ilustrativo. Neste livro, de grande densidade analtica, o autor estuda em profundidade o fenmeno da polaridade, introduz uma distino conceitual entre superpotncia e grande potncia, e trabalha sistematicamente com ela na elaborao dos trs cenrios alternativos que visualiza para as prximas duas dcadas: a permanncia da configurao atual do sistema internacional: uma superpotncia e vrias grandes potncias; o cenrio alternativo mais cogitado: duas ou trs superpotncias e algumas poucas grandes potncias; e um cenrio at ento negligenciado: nenhuma superpotncia e vrias grandes potncias. Explorando as diferenas que surgem em cada um deles quando o exerccio passa a incorporar variveis relativas identidade dos Estados envolvidos, Buzan (2004) tem como mais provvel a hiptese que prev a vigncia em futuro mediato do primeiro cenrio. Na ltima parte do livro, contudo, ao deslocar o foco para a anlise da poltica externa dos Estados Unidos superpotncia cujo comportamento fator determinante das transformaes observveis nesse sistema o autor se mostra mais dubitativo, como se pode constatar pela leitura desta passagem.
A chave para a forma como esses cenrios vo se desenvolver como as reaes das Grandes Potncias afetaro tanto a poltica americana como a estrutura social do mundo com uma nica superpotncia. Se os EUA continuarem no caminho de

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unilateralismo, maniquesmo e hiper-securitizao, iro os outros poderes eventualmente aquiescer? Ou iro eles eventualmente desertar, comear a ver os EUA como mais ameaador que benigno, e se mover na direo de distanciamento ou at oposio? No possvel prever quando, ou at mesmo se, tal mudana de direo ir ocorrer. O que pode ser afirmado que a questo se torna mais relevante a cada momento que o liberalismo ofensivo dos Estados Unidos continua, e que se tornam mais extremos o seu unilateralismo, maniquesmo e hiper-securitizao (BUZAN, 2004, p. 190).

Curiosamente, na anlise terica que d sustentao ao desenho dos cenrios, Buzan (2004) pe em relevo o tema da identidade como os Estados se veem no mundo, como se concebem no tempo histrico e em suas relaes recprocas , mas no abre espao para uma reflexo sobre o problema que emerge com fora no comentrio citado, a saber, a relao entre esses elementos estruturais a distribuio de capacidades e as identidades e o que os Estados fazem a partir deles: como formulam e reformulam seus clculos estratgicos, como agem em cada conjuntura, como definem em cada momento o seu interesse. Por isso, o unilaterialismo americano entra em seu argumento como um fato bruto, uma simples contingncia, que pode ser anulada por outra em um futuro indeterminado. Qual? Um reposicionamento efetuado pelo governo de turno? O resultado de uma nova eleio? No h razo para afastar, de plano, a possibilidade. Mas tampouco para afirmar que ela mais ou menos provvel. Para sair do terreno do impondervel preciso encarar o problema sob outra perspectiva. No caberia tentar esboar aqui nem sequer o contorno de uma abordagem alternativa. Para os propsitos deste artigo, basta fazer as indicaes sumrias que se seguem: Em primeiro lugar, no estudo da transio entre o estado presente do sistema internacional e o que vir a ser em futuro mais ou menos remoto, o desafio maior no o de caracterizar configuraes determinadas de poder e de explorar analiticamente as relaes que se do no interior delas este exerccio Buzan (2004) faz muito bem , mas o de investigar o processo real de mudana, levando em conta a relao de mtua dependncia entre estrutura e prticas, entre normas e instituies, de um lado, e, de outro lado, as aes visando refor-las ou a transform-las. Em segundo lugar, como o terico mais rigoroso do realismo estrutural faz questo de insistir, a estrutura no determina a ao; a lgica sistmica afeta, mas no explica as estratgias (WALTZ, 1979). Ora, vlida para qualquer unidade poltica, essa afirmativa adquire significado especial quando aplicada superpotncia de um sistema unipolar. Nesse caso, a separao entre anlise estrutural e anlise estratgica perde todo sentido, pois a ao da superpotncia tem impactos

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decisivos sobre a estrutura, podendo desagreg-la com o objetivo assumido de forjar estruturas novas. Na anlise dos processos polticos recentes, deve-se focalizar primordialmente, portanto, a conduta internacional dos Estados Unidos.
4 MODUlAES DA GRANDE ESTRATGIA DOS EUA E DISTRIBUIO DE PODER NO SISTEMA INTERNACIONAl Desde o fim da Guerra Fria, o estado das polticas exteriores americanas tem gradualmente convergido para uma grande estratgia bastante ativista para os Estados Unidos. H pouca discordncia entre especialistas em poltica externa republicanos e democratas quanto s ameaas que os Estados Unidos enfrentam e aos remdios que deveria buscar. Essa estratgia produziu ou produzir uma eroso do poder dos EUA, um aumento dos oponentes, estatais e no estatais, dos EUA, e uma epidemia de comportamentos irresponsveis da parte dos aliados dos EUA, por meio de atos de omisso ou comisso (BARRy POSEN, 2008, p. 90).

Como sugerido nas entrelinhas da primeira parte deste estudo, a grande estratgia discutida por Barry Posen (2008) tem duas faces: o projeto de globalizao neoliberal e a estratgia de segurana fundada no conceito de primazia. Entre este dois componentes, contudo, h uma notvel assincronia. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a reconstruo do sistema liberal de comrcio foi um dos objetivos centrais da poltica internacional dos Estados Unidos. Durante bom tempo, ele realizou-se mediante um compromisso que previa a reduo gradual das barreiras tarifrias e a vigncia de uma srie de controles administrativos sobre os mercados financeiros, no contexto de um regime monetrio centrado no padro dlar-ouro a contraface domstica desse compromisso, era o pacto social expresso nas polticas econmicas e sociais voltadas para o pleno emprego. Na dcada de 1970, o abandono unilateral da conversibilidade do dlar ao ano inaugurou o processo de desmonte dos mecanismos de controle sobre os fluxos de capitais. Em ntima conexo com este, verificou-se uma ampla redefinio da agenda da poltica comercial, que passa a focalizar cada vez mais as barreiras no tarifrias e temas novos, tais como propriedade intelectual, investimento externo e servios. Pari passu, assistiu-se ao questionamento das polticas de proteo social, que at ento eram apresentadas como trao distintivo do capitalismo democrtico. O projeto de reestruturao neoliberal globalizao h s um tempo, financeira e produtiva tomou forma nesse perodo. A segunda vertente da grande estratgia comeou a ser desenhada depois do fim surpreendente da Guerra Fria. Pode-se pressenti-la na invocao de uma nova ordem mundial feita por Bush, e mais ainda na resposta que ele deu crise aberta com a invaso do Kuwait pelas tropas iraquianas. Mas pouco depois seus delineamentos

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gerais vieram a pblico, nos trechos de um documento interno do Pentgono que vazou na imprensa na ocasio. As passagens transcritas a seguir do uma ideia precisa da direo tomada pelo planejamento estratgico norte-americano.
Nosso primeiro objetivo prevenir a re-emergncia de um novo rival, seja no territrio da antiga Unio Sovitica ou em outro lugar, que represente uma ameaa mesma grandeza daquela representada anteriormente pela Unio Sovitica. Essa uma considerao dominante na nova estratgia de defesa regional e requer que nos esforcemos para evitar que qualquer poder hostil domine uma regio cujos recursos seriam, sob controle consolidado, suficientes para gerar poder global. Essas regies incluem a Europa Ocidental, a sia Oriental, o territrio da antiga Unio Sovitica, e o Sudeste Asitico. (...) os Estados Unidos devem mostrar a liderana necessria para estabelecer e proteger uma nova ordem que prometa convencer potenciais competidores de que eles no precisam aspirar a um papel maior ou assumir uma postura mais agressiva para proteger seus interesses legtimos. Em segundo lugar, em outras reas que no a de defesa, ns devemos cuidar suficientemente dos interesses de naes industriais avanadas para desencoraj-los de contestar nossa liderana ou de procurar derrubar a ordem poltica e econmica estabelecida. Finalmente, ns devemos manter os mecanismos para deter potenciais competidores de sequer aspirarem a um papel maior regional ou global. A Otan continua fornecendo o fundamento indispensvel para um ambiente de segurana estvel na Europa. Assim, de fundamental importncia preservar a Otan como o instrumento primrio de defesa e segurana do Ocidente, bem como o canal para a influncia e a participao dos EUA em assuntos de segurana europeia. Enquanto os EUA apoiarem o objetivo da integrao europeia, ns devemos procurar prevenir a emergncia de acordos de segurana unicamente europeus que enfraqueceriam a Otan, particularmente a estrutura de comando integrado da aliana (THE NEW yORK TIMES, 1992).

No documento oficial, subscrito por Dick Chenney e Colin Powell ento secretrio de defesa e chefe do Estado-Maior conjunto dos Estados Unidos, respectivamente as passagens mais duras do Wolfowitz draft, como o estudo passou a ser conhecido, foram atenuadas, mas as mudanas introduzidas no afetavam o seu contedo. Desde ento, os Estados Unidos definiram como meta principal de poltica externa evitar a emergncia de um par competidor, e estenderam essa exigncia negativa a seus aliados europeus.29 Essa orientao foi mantida no perodo Clinton. J se viu como ela se expressou no tratamento dado crise nos Balcs. Transparente tambm nos docu29. Para uma comparao detida das duas verses, ver Menzel (2004b).

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mentos que definiram a poltica segurana de seu governo, essa postura encontrou sua expresso lapidar na frase usada pela secretria de Estado, Madaleine Albright, para justificar a guerra contra a Iugoslvia: Se ns precisamos usar a fora, porque ns somos a Amrica. Somos a nao indispensvel. Ns somos altos. Vemos mais longe no futuro (SMITH, T, 2007). A eleio de Bush trouxe de volta ao poder os formuladores do documento citado e com eles uma verso ligeiramente modificada da mesma poltica. Com efeito, entre um governo e outro, a unidade de propsito era notvel. As divergncias surgiram na definio dos meios e modos de alcanar esse objetivo os liberais internacionalistas, que deram o tom na administrao de Clinton, apostavam no multilateralismo (sem excluir, entretanto, o emprego comedido de aes unilateriais) a fim de obter o consentimento voluntrio requerido para que o exerccio da supremacia se fizesse de forma mais suave e eficaz, enquanto os estrategistas republicanos proclamavam a superioridade de seus valores e confiavam na realidade de seu poder incontrastvel para conseguir a aquiescncia de todos aos seus desgnios. Eles foram chamados de hegemonistas por Daalder e Lindsay (2003). De acordo com esses autores, a filosofia bsica dos formuladores da poltica externa de Bush caracterizava-se pela combinao de cinco traos principais: 1. 2. A convico comum aos realistas de que os Estados Unidos habitam um mundo hostil em que o perigo est sempre espreita. A afirmao da centralidade do Estado-Nao egosta nos assuntos internacionais, contra as iluses ingnuas e nocivas propagadas pelos globalistas de todo naipe. A prevalncia conferida ao poder militar como recurso decisivo, mesmo em um mundo globalizado. A baixa relevncia atribuda aos acordos e s instituies multilaterais, que podem at vir a ser reforadas, mas apenas na medida em que sirvam a interesses nacionais claramente identificados. A crena arraigada de que, voltados promoo da justia, da paz e da liberdade, ao perseguir seu interesse nacional os Estados Unidos realizam o interesse de toda a humanidade.

3. 4.

5.

Na campanha presidencial que disputou com o vice-presidente democrata Al Gore, Bush atacou sistematicamente seu oponente por sua disposio de mobilizar o poder dos Estados Unidos para solucionar situaes de crise que no punham em risco os interesses do pas. No tarefa do governo americano promover o national building, rezava sua mensagem. Contra esse vezo globalista,

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Bush defendia uma estratgia baseada na prioridade defesa interna; na definio precisa do interesse nacional em jogo em cada circunstncia e na disposio de persegui-lo, mesmo contra o juzo de aliados; na reduo de recursos materiais e humanos empregados na Europa; na valorizao dos assuntos hemisfricos; enfim, na conduo de uma poltica exterior incisiva, mas de objetivos mais pedestres. Nos primeiros meses de seu governo esse roteiro foi, em grande medida, observado. Embora tenha frustrado alas do Partido Republicano por ter voltado atrs em sua promessa de ordenar a retirada de soldados estacionados na Bsnia e por no ter alterado o oramento militar encaminhado ao Congresso por seu antecessor, Bush mostrou disposio de afrontar amigos e desafetos com negativas sonoras. A lista grande e conhecida, bastando citar, a ttulo de exemplo, a oposio ao Protocolo de Quioto; a no ratificao do Tratado de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional acompanhada de presso sobre os pases signatrios para obter deles acordos bilaterais que assegurassem imunidade a cidados americanos eventualmente passveis de indiciamento por aquela Corte; a denncia do Tratado de Msseis Antibalsticos, de 1972, um embarao para o projeto de defesa antimssil, que provocava mal estar nos aliados europeus e tenso adicional no relacionamento com a Rssia e a China (URAyAMA, 2004). Trata-se de uma poltica de engajamento seletivo: seu objetivo o de promover o interesse nacional dos Estados Unidos, no o de remodelar o mundo. Como se sabe, esses planos foram subvertidos pelo impacto do atentado de 11 de setembro de 2001. Os fatos subsequentes foram espetaculares e ainda permanecem frescos na memria de todos. Quebrando o silncio angustiante de nove dias, o presidente dos Estados Unidos proclama o estado de guerra e anuncia suas caractersticas: uma guerra diferente, longa e ubqua, que s terminaria com a eliminao dos terroristas e dos regimes que os resguardavam. Logo em seguida, o ultimato ao Taliban e as gestes diplomticas febris para garantir o apoio do Paquisto campanha que se avizinha. Finalmente, em 7 de outubro, as primeiras bombas sobre Cabul. Sintomaticamente, nos dias de mxima tenso que antecedem este ato, Buckley Jr., editor da National Review, bastio dos neoconservadores desde a dcada de 1950, conclua o artigo que criticava a escolha do alvo com esta exortao:
A mensagem para Saddam Hussein deve ser: Ns vamos entrar em Bagd. Vamos chegar com fora (...) Sua guerra agressiva de 1990 e o abrigo que voc d a unidades terroristas desde ento fazem de voc um inimigo. De agora em diante, inimigos que esto associados a atividades terroristas no vo coabitar o globo com os Estados Unidos da Amrica (BUCKLEy JR., 2001).

Um ano e meio mais tarde, o sonho guerreiro de Buckley tornava-se realidade. Entrementes, a poltica internacional dos Estados Unidos tinha dado um

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giro notvel. No impulso gerado pela grandiosidade do ataque sofrido, o governo de Bush abandona a prudncia de sua atitude prvia e promete redimir o Oriente Mdio, levando a essa regio conturbada as benes da economia de mercado e da democracia poltica. O compromisso com essa dupla tarefa ocupa amplo espao no documento Estratgia Nacional de Segurana (National Security Strategy) dos Estados Unidos da Amrica, divulgado pela Casa Branca em 20 de setembro de 2002. Contudo, o aspecto mais impactante desse texto, que expe a chamada doutrina Bush, a justificativa que se faz da guerra preventiva. O documento reconhece expressamente que o direito internacional condiciona, h sculos, o direito de atacar em defesa prpria existncia de uma ameaa iminente. Mas esse entendimento consagrado no seria mais adequado ao carter insidioso das ameaas presentes.
Ns devemos adaptar o conceito de ameaa iminente s capacidades e objetivos dos adversrios de hoje. Terroristas e Estados rebeldes no procuram nos atacar usando meios tradicionais (...) Ao invs disso, eles se baseiam em atos de terror e, potencialmente, no uso de armas de destruio em massa armas que podem ser facilmente camufladas, entregues ocultamente e utilizadas sem aviso (The National Security Strategy of the United States of America, 2002, p. 15).

Com base nessa premissa, o governo Bush afirma solenemente que ir desmantelar e destruir as organizaes terroristas antes que elas estejam em condies de atingir seus objetivos malignos. Para isso, procurar sempre o apoio da comunidade internacional, mas no recuar se tiver de agir sozinho. O importante no perder de vista esse silogismo prtico:
Dados os objetivos de Estados rebeldes e terroristas, os Estados Unidos no podem mais depender unicamente da postura reativa que tivemos no passado. A inabilidade de deter um potencial atacante, a imediaticidade das ameaas de hoje, e a magnitude do dano potencial que pode ser causado pela escolha de armas dos nossos adversrios no permitem essa opo. Ns no podemos deixar nossos inimigos atacarem primeiro (op. cit.).

Como salientado por inmeros comentaristas americanos mesmo por crticos simpticos como Kissinger o elemento problemtico nessa definio estratgica no consistia tanto na amplitude dada ao conceito de preempo, pois sabido que em direito internacional, como em outros domnios, h sempre uma distncia considervel entre o que a norma prev e o que se faz, na prtica. Os Estados Unidos, como as grandes potncias europeias que os precederam no topo da pirmide do poder mundial, sempre fizeram o que reputavam necessrio luz de seus interesses maiores, deixando aos seus juristas o cuidado de reinterpretar a norma para ajustar nos seus limites a ao efetuada. O perturbador na estratgia

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de Bush era a inovao conceitual proposta, a disposio de reformular um preceito crtico em um documento declaratrio.30 Alm da dificuldade prtica de estimar futuras ameaas qual o grau de fidedignidade e preciso das informaes disponveis? Quem deve responder a esse tipo de questo? a doutrina da guerra preventiva padece de um problema quase insolvel, a saber, a impossibilidade de universalizar a norma que ela consagra. Com efeito, como seria a poltica internacional se todos os Estados gozassem da prerrogativa de atacar primeiro para evitar uma agresso ainda nem sequer esboada, mas que eles antecipam com base em sua inteligncia prpria e demais instrumentos de avaliao?31 Basta pensar um pouco e se concordar com o realismo de Kissinger, o qual, embora apoiasse o ataque ao Iraque, advertia sobriamente, no atende aos interesses nacionais americanos estabelecer a ao preventiva antecipada como princpio universal que possa ser aplicado por qualquer pas (KISSINGER, 2002). Mas a possibilidade de que os Estados Unidos viessem a patrocinar uma reviso das normas do direito internacional com esse fim era nula. A prerrogativa da guerra preventiva no valia para qualquer Estado. O que a doutrina Bush fazia ao invocar o princpio era explicitar uma concepo hierrquica de ordem internacional, que no era nova nos crculos dirigentes da superpotncia, mas permanecia at ento subentendida. Essa viso transpareceu com fora, igualmente, no manejo das relaes diplomticas e no contedo de decises de poltica. Pode-se citar, a ttulo de ilustrao, a brutalidade do governo de George W. Bush diante da resistncia conjunta de dois de seus aliados principais ao projeto de resoluo apresentada ao Conselho de Segurana da ONU, autorizando a adoo de medidas de fora contra o Iraque Frana e Alemanha , a velha Europa que se encolheu por medo ou interesse, quando a nova Europa, recm-liberada do jugo comunista, associou-se aos Estados Unidos para enfrentar a tirania. Ou ainda, em outro plano, a deciso de acossar a Rssia com a expanso da Otan at as fronteiras de seu territrio, e com as medidas tomadas com vista implantao do sistema de defesa antimsseis. Deve-se mencionar ainda a prioridade conferida modernizao do arsenal nuclear com a previso de emprego de armas tticas contra Estados no nuclearizados presumidamente empenhados na fabricao de armas de destruio em massa e o objetivo explcito de alcanar a supremacia nuclear sobre a Rssia (LIEBER; PRESS, 2006) e a disposio manifesta de lanar-se na rota perigosa da militarizao do espao, que o Tratado do Espao
30. A doutrina Bush examinada mais detidamente em Nasser e Teixeira (2009). 31. Para uma anlise sucinta, mas aguda, dos problemas contidos na doutrina da guerra preventiva, ver Council of Foreign Relations (2004). E para uma discusso mais ampla, ver Wheeler (2003).

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Sideral, de 1967, buscou bloquear. Esse propsito foi expressamente proclamado na Diretiva Presidencial 49, de agosto de 2006, em que se pode ler, entre outras clusulas belicosas, o enunciado do seguinte princpio: Os Estados Unidos consideram suas capacidades espaciais (...) vitais para seus interesses nacionais. De forma coerente com essa poltica, os Estados Unidos iro: preservar seus direitos, capacidades e liberdade de ao no espao; dissuadir ou desencorajar outros Estados de desrespeitar esses direitos ou desenvolver capacidades com a inteno de faz-lo; tomar as atitudes necessrias para proteger suas capacidades espaciais, responder a interferncia e impedir, se necessrio, o uso adversrio de capacidades espaciais hostis a interesses americanos (U.S NATIONAL SPACE POLICy, 2006). Aqui, como em outros domnios, a poltica do governo de Bush parecia perseguir a miragem da segurana absoluta. Aos seus planejadores a ideia da supremacia no bastava: era preciso extirpar as condies que permitissem a contestao, ainda que localizada, do domnio exercido. Em seu artigo clssico sobre os fundamentos militares da hegemonia americana Posen (2003) sustentou que os Estados Unidos detm o comando do mar, do ar e do espao, mas so obrigados a lutar para garantir sua superioridade nas zonas contestadas as guas litorneas e a terra firme. Essa ideia, que aconselha moderao no uso do poder militar, era anatematizada pelos arautos do governo Bush. Embalados nas promessas aparentemente ilimitadas da alta tecnologia, eles acreditaram que a revoluo nos assuntos militares abriria o caminho para uma situao radiosa em que as ameaas seriam anuladas e a guerra se transformaria em algo prximo a uma operao de assepsia.32 corrente na literatura o emprego do adjetivo revolucionria para qualificar a poltica de segurana de Bush. Cientes da polissemia do lxico na rea, considera-se ocioso inquirir da propriedade desse uso. Revolucionria ou no, o certo que a conduta do governo de Bush nesse domnio representa uma clara inflexo. Isto, porm, no se pode afirmar de suas iniciativas no campo da poltica econmica internacional. Aqui predominam claramente os elementos de continuidade. H mudanas, por certo. A mais importante talvez tenha sido a degradao dos temas econmicos na escala de prioridades. E as diferenas em relao ao perodo precedente no terminam a. significativa tambm a mudana na postura do governo dos Estados Unidos e, por extenso, de organismos internacionais sob
32. Essa observao feita, em linguagem menos figurada, pelo especialista: O movimento conhecido como a transformao da defesa (defense transformation) estava firmemente enraizado em uma concepo de guerra amplamente aceita, porm fundamentalmente falha: a crena de que as tecnologias de vigilncia, informao e comunicao proporcionariam o conhecimento do campo de batalha dominante e permitiriam s foras dos Estados Unidos atingirem a dominncia de pleno espectro contra qualquer adversrio, principalmente por meio do uso de instrumentos de ataque de preciso (precision-strike capabilities) (MCMASTER, 2008, p. 21).

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sua influncia determinante, como o FMI em face da agonia de pases vitimados por graves crises financeiras, como a nossa vizinha Argentina, que vai runa sob o olhar impassvel das autoridades americanas. Mas, em linhas gerais, a agenda no muda. O governo Bush d sequncia aos entendimentos visando a celebrao de acordos de livre comrcio a comear pela rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o mais ambicioso deles e reata os esforos em prol da abertura de nova rodada de negociaes multilaterais na OMC, o que vem a acontecer na reunio ministerial realizada em Doha, no Catar, em novembro de 2001.
5 CONSIDERAES FINAIS: METAMORFOSES, DESAFIOS, PERSPECTIVAS

Na introduo deste artigo se indaga sobre o significado de trs eventos que marcam o penltimo ano da dcada de 2000: a crise financeira global, o malogro da Rodada Doha e o conflito militar na Gergia do Sul. Com os elementos acumulados at aqui se julga poder avanar uma resposta quela interrogao. Embora distintos na constelao de fatores que os impulsionam e nos seus tempos respectivos esses eventos devem ser encarados como aspectos de um macrofenmeno: o esgotamento da grande estratgia americana, desenhada no fim da Guerra Fria. Um comentrio sobre cada um dos processos em causa nos fornecer elementos adicionais para corroborar esta proposio.
5.1 Crise financeira global

Foge ao escopo deste artigo considerar esse evento, em suas origens e consequncias. Os economistas vm discutindo o tema acaloradamente e continuaro a faz-lo por muito tempo. No h condies de nos deter neste debate, mas devem-se fazer trs observaes a fim de esclarecer a conexo ntima entre esse processo e o tema destas pginas. A primeira para salientar um dado estrutural: a volatilidade dos mercados de capitais e a recorrncia das crises financeiras nessa quadra histrica. A srie longa e instrutiva: 1992, reao do Bundesbank alivia presses sobre o marco e transfere a crise para a libra esterlina, que sai temporariamente do sistema monetrio europeu (SEABROOKE, 2001); 1994-1995, fuga de capitais derruba a cotao do peso e mergulha o Mxico em crise aplacada por pacote multibilionrio dos Estados Unidos; 1997, fissura no mercado imobilirio tailands detona crise asitica, que atinge Hong Kong, Malsia, Filipinas, com efeitos devastadores na Indonsia e na Coreia do Sul; 1998, moratria russa, elevao brutal da taxa bsica dos juros e crdito vultoso do FMI so insuficientes para repelir os ataques moeda brasileira, que levam mudana no regime de cmbio, em janeiro de 1999; 2001, estouro da bolha das empresas de internet inaugura perodo de recesso leve mas relativamente prolongada nos Estados Unidos; 2002, escndalo da Enron esquema fraudulento envolvendo gigante do setor de infraestrutura

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e uma das maiores firmas de auditoria do mundo; 2002, colapso do peso e crise catastrfica da economia argentina. Crises em diferentes pontos do espao e do tempo, cada uma delas com suas caractersticas prprias, mas com esse denominador comum: mercados frouxamente regulados altamente vulnerveis lgica especulativa. Alguns analistas rejeitam a hiptese de que a turbulncia nos mercados financeiros possa ser entendida como fator de desestabilizao do projeto de globalizao neoliberal promovido pelos Estados Unidos. E indicam em favor desse ponto de vista os desdobramentos dessas crises, frequentemente traduzidos em mais privatizaes, maior abertura externa, debilitamento dos grupos econmicos nacionais e transferncias macias de ativos ao capital financeiro internacional o caso coreano paradigmtico, nesse sentido. Seria possvel apontar casos em que as consequncias so de ordem distinta perto de ns, a Argentina e a Bolvia, por exemplo. Mas, para o argumento que est se tecendo aqui, esta ponderao lateral. Mais importante registrar que na listagem apresentada acima, as crises ocorrem na periferia ou na semiperiferia do sistema. Por muito tempo fica pendente a pergunta: o que aconteceria se e quando o abalo ssmico atingir os centros nervosos do capitalismo? No mais. Depois do colapso financeiro de setembro de 2008 os fatos respondem a essa pergunta por ns. O problema, para o analista, que eles so em nmero exageradamente grande, continuam se multiplicando e o quadro que formam de gigantesca complexidade. A ao decidida das autoridades econmicas, nos Estados Unidos e na Europa, logra evitar o pior: as falncias bancrias em cadeia, com a obliterao consequente dos circuitos de crdito. Esse feito no evita a converso da crise financeira em crise econmica, mas atenua sobremaneira sua intensidade. O custo da operao, porm, muito elevado a disparada do dficit fiscal e da dvida pblica , e em muitas partes ele j comea a ser cobrado. Seria risvel formular previses sobre como o necessrio ajuste ser buscado em cada pas, sobre o grau de sucesso das tentativas e sobre o resultado agregado de todos esses ensaios. Mas alguns elementos da equao j esto bem definidos. Um deles a tenso crescente nas relaes monetrias internacionais, cujas expresses mais visveis so, hoje, os conflitos que ocorrem na zona do euro relacionados s crises fiscais , e as presses dos Estados Unidos pela apreciao da moeda chinesa relacionadas aos desequilbrios globais. Quando se discute os conflitos desatados pela crise fiscal, pensa-se, antes de tudo, na Grcia, convulsionada pelas medidas de saneamento adotadas pelo governo para evitar o default. Mas o que se deseja salientar no so tanto os conflitos sociais domsticos, mas o debate no mbito da Unio Europeia sobre

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como lidar com situaes desse tipo. Nesse sentido, o dado crucial a atitude da Alemanha grande potncia financeira do bloco e o peso cada vez maior de sua voz na Unio Europeia. O descasamento entre integrao monetria e descentralizao fiscal h muito identificado como o ponto fraco do euro e empecilho ao desenvolvimento de polticas capazes de assegurar maior dinamismo econmico regio, explicita-se na crise financeira e aproxima a Europa de uma bifurcao. O projeto integracionista pode sofrer um retrocesso grave ou pode dar um salto adiante. Mas, no h um caminho nico para avanar. A proposta de criao de um fundo monetrio europeu acena para o reforo da autoridade compartida; a imposio de sua vontade pelo mais forte encaminha o processo em outra direo. O que vai resultar do cruzamento dessas tendncias uma incgnita. Porm, desde j, possvel afirmar que, seja qual for o desfecho, suas consequncias iro alm da esfera monetria em que o drama se desenrola nesse momento. O mesmo pode ser sugerido em relao ao cabo de guerra que vem sendo travado entre a China e os Estados Unidos. No caberia expor aqui os argumentos terados pelos contendores, e menos ainda formular juzos sobre a validade desses. Basta registrar que a tenso entre os dois pases nesta rea vem aumentando e assinalar a diferena33 entre esse e outros casos similares ocorridos em passado no to distante. Com efeito, a primeira vista, est se assistindo a uma reprise do contencioso entre os Estados Unidos e o Japo na segunda metade da dcada de 1980. Nessa poca, o desequilbrio na balana do comrcio bilateral foi usado para justificar uma presso brutal pela valorizao do iene. Como se sabe, o Japo acabou cedendo, e este fato tem algo a ver com a trajetria melanclica de sua economia desde ento. O problema se repete agora; est a se preparar resultado anlogo no presente? Muito provavelmente, no. Gigante econmico e ano poltico, como se costuma afirmar, o Japo goza de reduzida autonomia estratgica, integrado subordinadamente que est ao sistema de segurana dos Estados Unidos. A situao da China inteiramente outra. Governada pelo partido que lidera uma revoluo popular, com assento no clube das potncias nucleares, a China se movimenta na cena internacional de acordo com seu prprio script. H muito tempo ela vem seguindo o lema da ascenso pacfica orientao definida em meados dos anos 1990, depois das tenses criadas no relacionamento com os Estados Unidos pela represso violenta aos manifestantes concentrados na praa da Paz Celestial (Tiananmen) cujo preceito bsico evitar atritos que possam resultar em obstculos sua trajetria espetacular de crescimento. Essa conteno autoimposta, porm, inseria-se em uma perspectiva estratgica que reconhecia a
33. [Em 20 de junho de 2010, o governo chins anunciou uma nova flexibilizao da poltica cambial. (N. do Ed.)].

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estrutura unipolar do poder mundial, mas apostava, no mdio ou longo prazo, nas tendncias desconcentrao (GOLDSTEIN, 2005; HSIAO; LIN, 2009). Aps 20 anos desde a adoo dessa linha, a China se encontra muito mais poderosa, econmica e militarmente. Seus laos com os Estados Unidos so mais fortes que nunca. Maior parceiro comercial, a China tem cerca de US$ 1 trilho de suas reservas em ttulos do Tesouro americano. A outra face da moeda o investimento direto de grandes corporaes americanas na China. Em todos os planos, portanto, as relaes econmicas entre as duas potncias so profundas. Mas o complemento delas parece ser a multiplicao das reas de atrito, que se expressam na competio por controle de fontes de recursos energticos; na inquietao das autoridades americanas com o oramento de defesa da China e da disposio manifesta por esta de desenvolver o brao ocenico de sua marinha de guerra, ou nas posies divergentes sobre o programa nuclear iraniano, para citar apenas algumas. Nessas condies, de se esperar que a China venha a resistir fortemente presso dos Estados Unidos para que mude sua poltica cambial. razovel supor, ainda, que se o nvel dessa presso elevar-se muito o conflito tender a transbordar para outras esferas. Essa conexo entre o fenmeno monetrio e a dimenso poltico-estratgica constitutiva ao segundo elemento facilmente observvel na atual conjuntura: a discusso reanimada pela crise sobre o papel do dlar como moeda-chave na economia mundial. Os termos do debate no tm nada de novo, embora os valores das variveis envolvidas tenham alcanado um patamar indito. Como sustentar no longo prazo a confiana na moeda americana quando o pas acumula dficits pblicos na faixa de 10% do produto interno bruto (PIB) e afasta expressamente a hiptese de voltar a ter oramentos equilibrados em futuro previsvel? A situao presente permite que os Estados Unidos pas emissor da moeda em que seus prprios dbitos so denominados continue a financiar seus dficits com a venda de ttulos da dvida pblica. O problema saber at quando e sob que condies isso ser possvel? Como em tantos outros, nesse domnio tambm os especialistas divergem. No se acompanhar a discusso. Para os propsitos desse artigo, basta registrar a novidade constituda pela existncia do euro, moeda capaz de operar como unidade de conta em transaes internacionais e de substituto do dlar como moeda reserva internacional. Na dcada de 1970, quando a inflao americana escalou e a confiana no dlar caiu a nveis preocupantes, inexistia uma opo crvel o iene e o marco no tinham lastro suficiente para o desempenho dessa funo, e

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o ouro, que tinha sido cogitado como referncia de base anos antes apresentava o inconveniente inaceitvel de conferir imenso poder Unio Sovitica, grande produtor do metal, sobre as economias capitalistas.34 J se afirmou uma palavra sobre as incertezas que pairam sobre o euro. Mas, admitida a hiptese de que a crise atual venha a encontrar uma soluo positiva, a manuteno do quadro fiscal americano tende a nos levar ao cenrio vislumbrado por Kirshner, bem sintetizado na passagem transcrita a seguir:
(...) com a reduo do prestgio do dlar e assim a sua credibilidade, os Estados Unidos perderiam alguns dos privilgios de primazia que presumem e rotineiramente, mesmo que implicitamente, invocam. Aqui a mudana de status de moeda suprema para moeda negocivel de suma importncia. Em um cenrio em que o papel do dlar diminui (...), as polticas americanas no teriam mais o benefcio da dvida. A sua gerncia macroeconmica estaria sujeita a intenso exame em mercados financeiros internacionais e desviar-se da retido financeira comearia a ter um preo. Isso afetaria a capacidade de os Estados Unidos tomar dinheiro emprestado e gast-lo (2009, p. 212).

O elemento caracterstico neste cenrio no a perda pelo dlar do papel que exerce, mas a mudana no seu status advinda da existncia de um possvel substituto. Os efeitos dela seriam anlogos queles decorrentes da reduo das barreiras entrada, contemplados na literatura sobre mercados contestveis que explodiu no campo da economia industrial na dcada de 1980. Esses efeitos seriam sentidos imediatamente no manejo da poltica macroeconmica, mas as consequncias mais relevantes para o argumento aqui exposto dizem respeito poltica de segurana. Pode-se antev-las mais facilmente quando se leva em conta que alm de condicionado pelos mecanismos impessoais do mercado, o papel do dlar afetado tambm pelas decises centralizadas dos Estados, que obedecem sempre, em alguma medida, a consideraes de natureza poltica. Posen ilustra esse fato com uma observao singela: os membros da Unio Europeia que se recusam a entrar no mecanismo cambial preparatrio do euro so exatamente aqueles mais ciosos de suas polticas independentes de segurana, o Reino Unido e a Sucia (2009, p. 69-70). Pode-se observar esse mecanismo em operao, s que em sentido contrrio, nos desdobramentos da proposta de uma unio monetria entre a Rssia e a Ucrnia mais a Bielorssia e o Cazaquisto , que voltou ordem do dia depois da vitria yanukovych nas eleies presidenciais de fevereiro de 2010. Esse fato no surpreende. As relaes monetrias refletem as relaes de poder entre os Estados, suas identidades respectivas e seus interesses, tal como politicamente definidos, em todas as dimenses.
34. Em seu artigo sobre as turbulncias monetrias Arrighi (2005) chama ateno para este aspecto.

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A relao moeda, comrcio e investimento, de um lado; defesa e segurana, de outro, reconhecida usualmente. O prprio Adam Posen apoia-se nela, em passado recente, para explicar os fundamentos da hegemonia do dlar e por que ela no est ameaada pelo euro (POSEN, 2008). Menos corriqueira a indicao de que ela se d nas duas direes. A a originalidade do argumento de Posen: a tentativa de explorar as consequncias do enfraquecimento relativo do dlar.
Uma mudana geral para o euro por investidores globais e portflios oficiais poderia inclinar esses pases (Sucia e Reino Unido) a aprofundar suas relaes com a Unio Europeia por meio de sua incorporao na zona do euro, iniciando assim um ciclo no qual deslocam suas polticas de segurana de uma orientao Atlanticista para uma poltica exterior comum europeia... Imagine-se tambm o impacto de segurana nacional se a Coreia do Sul, Cingapura, e at Taiwan ou o Japo se sentissem empurrados economicamente a aprofundarem seus laos com a China, em um movimento explcito de diversificao que os afastasse de atividades e investimentos denominados em dlar (ADAM POSEN, 2008, p. 70).

No preciso avanar muito para perceber que, alm das relaes polticas e de segurana, esse deslocamento acabaria por afetar as relaes culturais, no decurso do tempo.
5.2 O impasse na Rodada Doha

O significado da ocorrncia fica transparente quando se leva em conta alguns dos aspectos do processo que culmina nela. Primeiro, as dificuldades enfrentadas pelos Estados Unidos e demais pases desenvolvidos no perodo de pr-negociao da Rodada, expressas vividamente na reunio ministerial de Seattle, em novembro de 1999. O episdio ganhou projeo na mdia pela interveno espetacular dos movimentos sociais e das organizaes no governamentais que mobilizaram milhares de manifestantes em protesto contra aquele conclave, inscrevendo com isso, definitivamente, o movimento antiglobalizao na pauta dos jornais em todo o mundo. Mas o fracasso da conferncia no foi uma consequncia dessa mobilizao. Os interlocutores principais chegaram ao local do encontro sem terem previamente produzido a aproximao indispensvel de horizontes. Na ausncia de consenso e na atmosfera carregada da conferncia, a impossibilidade de chegar a uma proposta satisfatria para as partes envolvidas isto , os Estados representados na Conferncia teve enorme repercusso e valeu como um sinal de que o jogo a partir de ento seria mais emocionante. Emoo no faltou Conferncia de Doha, onde se deu o consenso necessrio para a abertura da nova rodada de negociaes sobre as regras do comrcio internacional. Mas a origem dela estava em outro lugar. Com efeito, a Conferncia de Doha realizou-se em 2001, dois meses depois dos atentados de

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11 de setembro, quando o choque provocado por esse acontecimento ainda estava bem presente e os Estados Unidos movia a primeira das grandes campanhas de sua declarada guerra ao terrorismo. Nessas circunstncias, a obteno de um acordo que pudesse dar provas de unidade era imprescindvel. Mas, mesmo assim, o consenso no foi alcanado facilmente: ele exigiu muitas e difceis concesses e um dos resultados delas foi a Agenda de Desenvolvimento, que desde ento esteve associada Rodada, como sua marca de fantasia. Segunda, a ativao dos pases em desenvolvimento e a efetividade surpreendente de sua interveno. O divisor de guas nesse particular foi a quinta Conferncia Ministerial da OMC, realizada em 2003, em Cancn, no Mxico. Como observaram prontamente os analistas, a Conferncia de Cancn foi palco de uma movimentao indita entre esses pases, que lograram fortalecer suas respectivas posies negociadoras ao exibirem um nvel notvel de mobilizao e ao se reforarem mutuamente por intermdio de um conjunto muito diversificado de alianas (NARLIKAR; TUSSIE, 2003). Estas assumiam comumente caractersticas de bloco coalizes relativamente estveis que modulavam suas agendas em funo das ocorrncias verificadas no conjunto dos processos de negociao em curso. Ademais, entre elas havia um considervel grau de interseo, devido sobreposio frequente dos mltiplos vnculos de boa parte de seus membros. Estava ressuscitada, assim, no sistema multilateral de comrcio internacional, a clivagem Norte-Sul que parecia ter sido sepultada na Rodada Uruguai, na segunda metade da dcada de 1980. Terceiro, o encolhimento da agenda e a durao excessiva da Rodada. A reduo da pauta da negociao se deu j no processo de pr-negociao, que resultou em um documento no qual os temas de Cingapura (investimento, poltica de concorrncia, compras governamentais e facilitao de comrcio) compareciam como possveis itens da agenda negociadora, dependendo da manifestao de consenso explcito dos participantes. Este, porm, no se produziu e a negociao ficou restrita aos acordos j existentes. Por outro lado, a resistncia dos pases ricos tem afastado qualquer progresso no sentido de alterar o Acordo sobre Aspectos do Direito de Propriedade Intelectual (TRIPS sigla em ingls) para evitar a apropriao indbita de recursos genticos e dar proteo aos saberes tradicionais, bem como em outros itens que poderiam dar substncia agenda do desenvolvimento. Prevista para se encerrar at dezembro de 2005, a Rodada ainda se arrastava dois anos depois, e observadores mais avisados previam que ainda faltariam mais dois para ela ser concluda (EVENETT, 2006). Como um processo de negociao to longo e trabalhoso envolvia custos no recuperveis muito elevados, acreditava-se que ela seria terminada um dia. Mas as expectativas a respeito dos seus resultados, j muito deflacionadas quela altura, ficaram ainda mais depois

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da promulgao, em maio de 2008, da nova lei agrcola dos Estados Unidos, com os generosos subsdios que ela consagrou. Nesse contexto, o impasse verificado na reunio ministerial de Genebra, em julho de 2008, no produziu comoes maiores. Em vista do relativo esvaziamento da pauta de negociao, das incertezas que se acumulavam no horizonte econmico nesse momento, os desequilbrios financeiros globais eram patentes e contribuam para a disparada nos preos do petrleo, de alimentos e de outras commodities e da distncia que separava as partes envolvidas em outros pontos da agenda, o status quo parecia a muitos no para o Brasil, diga-se de passagem a opo preferida. Formou-se, assim, uma sorte de consenso negativo que perdura at hoje, e que se expressa claramente no reduzido destaque dado cobertura da OMC pela imprensa internacional (CHADE, 2010). A comparao entre as duas ltimas rodadas de negociaes comerciais eloquente. Vinte anos atrs, os Estados Unidos encontram-se no auge de sua capacidade de conformar o processo negociador e obter os objetivos visados. No presente, constatam-se as dificuldades incontornveis que enfrentam no processo, e a frustrao com os parcos resultados que a continuidade dele promete. Essa observao ganha peso maior quando se registra outro fracasso importante em sua agenda comercial. Refere-se, naturalmente, Alca. Herdeira da Iniciativa para as Amricas, anunciada em meados de 1990, pelo ento presidente Bush, a Alca foi vitimada pelas vicissitudes que acompanharam a aplicao da grande estratgia americana desde o fim da dcada passada. Lanada oficialmente na Cpula de Miami, em dezembro de 1994, a Alca foi abalroada logo a seguir pela crise do peso mexicano. Mais tarde, pelos efeitos polticos das crises financeiras, que contriburam fortemente para erodir o apoio s reformas econmicas junto opinio pblica, abrindo o caminho ao governo para grupos de distintas orientaes de esquerda em vrios pases da Amrica Latina: Hugo Chvez, Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner, Tabar Vsquez, Evo Morales, Rafael Correa, Daniel Ortega, Michelle Bachelet etc. No seria o caso de discorrer sobre as diferentes faces da virada esquerda que se fez sentir em toda a Amrica Latina na primeira dcada do sculo XXI. Mas ela teve tudo a ver com o atestado de bito dado Alca, em novembro de 2005, na conferncia presidencial de Mar Del Plata.
5.3 O confronto militar na Gergia

Esse episdio, como a mudana poltica na Amrica Latina, alis, s ganha pleno sentido quando inserido no contexto geopoltico global. Seus determinantes

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imediatos so evidentes: as tenses em torno do abastecimento de gs Europa, o apoio europeu-americano s revolues coloridas no entorno da Rssia, a comear pela que se desenrolou na Ucrnia, em 2004, a deciso dos pases da Otan de reconhecer a independncia de Kosovo, e o j aludido projeto de implantar um sistema de defesa antimsseis, com bases na Polnia e na Repblica Checa. Este ltimo foi o estopim que detonou a deciso do presidente Vladimir Putin de quebrar o bom tom na Conferncia sobre Segurana Internacional realizada em Munique, em fevereiro de 2007, para descrever com franqueza incomum nesse tipo de evento a poltica ocidental em relao Rssia, em pronunciamento que impugna os fundamentos da grande estratgia dos Estados Unidos. A leitura de algumas de suas passagens nos permite intuir o impacto desse discurso.
A histria da humanidade certamente passou por perodos unipolares e viu aspiraes a supremacia mundial (...). No entanto, o que um mundo unipolar? (...) um mundo em que existe um senhor, um soberano. E, em ltima instncia, isso pernicioso, no s para todos dentro desse sistema, mas para o sistema em si, pois isso o destri por dentro. Eu considero o modelo unipolar no s inaceitvel como tambm impossvel no mundo contemporneo (...). O que at mais importante que o modelo em si defeituoso porque no tem e no pode ter em sua base fundamento moral para a civilizao moderna 35

Esta ltima afirmativa prepara um longo trecho em que o presidente da Rssia denuncia o desdm pelos princpios do direito internacional e a tendncia a substitu-los pelos que prevalecem em um nico pas. Um Estado, (...) os Estados Unidos, excedeu suas fronteiras nacionais em toda forma possvel. Isso visvel nas polticas econmicas, culturais e educacionais que impe a outras naes. Bem, quem gosta disso? Quem est feliz com isso36? Depois de indicar os perigos envolvidos nesta situao, que se traduz em sentimento de insegurana generalizado e de assinalar o fortalecimento crescente dos pases que se tornaram conhecidos como os Bric (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo potencial econmico est destinado a se converter em influncia poltica, o orador aborda a questo sensvel da militarizao do espao e da presso que se exerce sobre a Rssia.
(...) impossvel endossar a apario de novas e desestabilizadoras armas de alta tecnologia. desnecessrio afirmar que isso se refere a medidas para evitar uma nova rea de conflitos, especialmente no espao sideral (...).
35. Putin's Prepared Remarks at 43rd Munich Conference on Security Policy. ntegra do discurso do Presidente da Rssia. Washington DC, 10 Feb. 2007. 36. Ibidem

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Na opinio russa, a militarizao do espao sideral pode ter consequncias imprevisveis para a comunidade internacional e provocar nada menos que o comeo de uma era nuclear (...). Os planos para expandir certos elementos do sistema de defesa antimssil europeu no podem deixar de nos perturbar. Quem precisa do prximo passo do que seria, nesse caso, uma corrida armamentista inevitvel? Eu duvido profundamente de que os prprios europeus precisem. Simultaneamente, as bases americanas nas assim chamadas fronteiras flexveis guardam at cinco mil homens cada. Na verdade, a Otan est colocando suas foras fronteirias nas nossas fronteiras e ns continuamos a obedecer estritamente nossas obrigaes de tratados internacionais e no reagimos absolutamente a essas aes37

Tendo formulado a pergunta bvia sobre o propsito da expanso da Otan e assinalado a diferena de procedimento entre a Rssia que adere ao Tratado sobre Foras Armadas Convencionais na Europa, de 1999 e os pases da Aliana Atlntica que se recusam a ratific-lo enquanto durar a presena militar russa na Gergia Putin encerra o discurso perguntando o que resta da promessa da Otan, feita em 1990, de no colocar suas tropas alm da fronteira alem. A reao da Rssia no se limitou dureza das palavras. A partir desse momento, vrios atos altamente simblicos avalizaram a nova postura. Em fevereiro de 2007, o ministro de Defesa, Ivanov, anunciava um plano ambicioso de gasto militar, com o objetivo de assegurar a capacidade nuclear dissuasria da Rssia e o desenvolvimento de suas foras convencionais. Em julho, Putin assinava decreto suspendendo a participao do pas no Tratado sobre Foras Convencionais na Europa, liberando a Rssia da obrigao de observar restries no contingente posicionado em sua regio ocidental, da obrigao de informar movimentos de tropa aos demais signatrios e de lhes permitir a realizao de inspees para verificar se as clusulas do Tratado estavam sendo cumpridas.38 A preocupao com a supremacia militar norte-americana, contudo, no se limitava Rssia. Em janeiro de 2007, quase simultaneamente, portanto, ao discurso de Putin, a China realizava com sucesso teste de arma antissatlite (antisatellite weapon ASAT), ao destruir veculo prprio em rbita a mais de 800 quilmetros acima da superfcie terrestre. Com ele, demonstrava, na prtica, sua capacidade de ameaar a integridade do sistema espacial americano, cujo papel estratgico, tanto para fins militares como civis, j foi destacado (FREy, 2008). Com a misso espacial de setembro de 2008 e a implementao do Programa Beidou sistema prprio de satlites de orientao, como o sistema de posicio37. Ibidem 38. Sobre o programa de reforma militar na Rssia, ver Crone (2008).

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namento global (GPS sigla em ingls) americano e o Glonass russo a China qualificava-se para contestar o comando do espao sideral, at recentemente tido como indisputado, com os Estados Unidos. Tratava-se apenas de um dos domnios no qual o comando dos espaos comuns, tido por Barry Posen como fundamento militar da hegemonia americana, comeava a erodir. No h condies de se estender sobre o tema. Basta salientar a relao entre esse fenmeno e a exibio grandiosa de superioridade militar em passado recente, muito precisamente registrada em um estudo j citado.
Pela primeira vez desde o fim da Guerra Fria h desafiantes que querem prevenir o uso dos espaos comuns para estender a dominncia militar americana. Aps anlise cuidadosa das prticas de guerra americanas na Guerra do Golfo Persa de 1991 e nas subsequentes guerras na Iugoslvia, Afeganisto e Iraque, adversrios potenciais reconhecem que, em todas essas guerras, o poderio militar americano dependeu do seu acesso aos espaos comuns globais e de seu emprego dos mesmos. Essa dependncia nos espaos comuns uma vulnerabilidade que, se explorada, pode tornar o poderio militar americano menos potente e mais fcil de conter ou derrotar (DENMARK; MULVENON, 2010, p. 19).

Convm anotar, por fim, que esse desenvolvimento expressamente reconhecido pelo planejamento estratgico norte-americano presente, que o define como uma de suas duas maiores prioridades (FLOURNOy; BRIMLEy, 2010; US DEPARTMENT OF DEFENSE; 2010). A outra a estratgia de contra-insurgncia. Banido quase inteiramente da doutrina militar norte-americana depois da tragdia do Vietn, o tema da contra-insurgncia voltou ao centro de debate a partir de 2005, quando se tornou evidente o fiasco em que se tinha transformado a ocupao do Iraque. Os fatos so bem conhecidos: o comando absoluto do ar e o bombardeio de alta preciso a alvos escolhidos em Bagd; o avano acelerado das colunas de tanques; a vitria fulminante sobre as foras da guarda revolucionria, estranhamente posicionadas fora do permetro urbano; a entrada triunfal na capital iraquiana; a derrubada da gigantesca esttua de Sadam Hussein. At a tudo parecia seguir o roteiro traado pelo secretrio da Defesa, Rumsfeld, e seus colaboradores, contra a oposio de velhos generais que estiveram no comando da ao durante a Guerra do Golfo, em 1991: uma operao fulminante, que liquidaria rapidamente o regime e abriria o caminho para a redeno do Iraque e logo a seguir de todo o Oriente Mdio com base na democracia e na economia de mercado. O saque generalizado que sobreveio nos dias seguintes j prenunciava dificuldades imprevistas, mas o marco decisivo na histria da ocupao foi o massacre de Fallujah, em 28 de abril de 2003, quando soldados americanos acantonados em uma

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escola transformada em quartel general dispararam contra a multido que protestava em frente ao local, em aberto desafio ao toque de recolher, matando 17 pessoas e ferindo outras 70. A partir da, a resistncia sunita comeou a se organizar e alguns meses depois ela estava usando todas as tticas da guerrilha urbana para fustigar as tropas ocupantes. Os insurgentes sunitas no estavam ss: a ao cruzada da milcia xiita do clrigo Moqtada Sadr e dos combatentes da Al Qaeda contribuiu bastante para transformar em pouco tempo o sonho dos neoconservadores em verdadeiro inferno. Os detalhes desse processo no interessam aqui, mas o resultado dele tem enorme importncia para o argumento exposto. Resgatando a experincia acumulada pelos exrcitos francs e britnico no enfrentamento da guerra irregular, bem assim como a experincia recalcada do Vietn, um grupo de elite no exrcito norteamericano comeou a formular ideias novas sobre como adaptar as lies do passado s realidades das operaes de contra-insurgncia que deviam conduzir no presente. Gestada nos centros de formao do Exrcito, centralizado no U.S. Army Training and Doctrine Command (TRADOC) e gradualmente divulgada nas pginas de revistas especializadas, como Army Military Review e Proceedings, do Exrcito e da Marinha dos Estados Unidos, a reflexo desses oficiais buscava nas cincias humanas, em especial na Antropologia, os recursos de que necessitava para responder a seus problemas. Reunindo inmeros intelectuais-militares, essa corrente de pensamento foi liderada pelo General Patreus, atualmente testa do Comando Central dos Estados Unidos comando unificado das trs armas para a regio que engloba o Afeganisto, o Ir, o Iraque e mais 17 pases e comandante-geral da Fora Multinacional Iraque, de janeiro de 2006 a setembro de 2008 (MURDEN, 2009). A trajetria de Patreus representa um bom indicador da predominncia que essas ideias passam a ter no planejamento estratgico dos Estados Unidos. Base intelectual da ao desenvolvida desde 2007 no Iraque e no Afeganisto, sua dimenso crtica fica transparente neste trecho escrito por um dos expoentes do novo pensamento:
Mesmo um exame ligeiro dos conflitos no Afeganisto, Iraque e Lbano deve derrubar o mito de que a tecnologia capaz de levantar a neblina da guerra e prover um alto grau de certeza no combate. Experincias recentes de combate confirmam que a guerra no solo fundamentalmente diferente da guerra no ar ou no mar (...) os lderes devem reconhecer que guerra no solo vai continuar fundamentalmente no domnio da incerteza dadas as dimenses humanas, psicolgicas, polticas e culturais dos conflitos, assim como da imanente interao com adversrios capazes de fazer uso do terreno, de se misturar com a populao e de adotar contramedidas a capacidades tecnolgicas (MCMASTER, 2008, p.26-27).

Presso exercida sobre os espaos comuns at muito recentemente sob comando no disputado; a realidade incontornvel da guerra irregular. Desde a nomeao de Gates para o Departamento de Defesa, em 2006, a estratgia militar

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americana identifica claramente o duplo desafio. O mote, como se pode ver na Quadrennial Defense Review, de fevereiro de 2010, a canalizao de recursos para as guerras realmente existentes, e a preparao para as guerras hbridas, travadas contra Estados e atores no estatais, em combinaes mltiplas e variveis. Resta ver com que grau de sucesso ele vai ser enfrentado. Esse desafio se decompe em outras tantos, todos de enorme complexidade. Dois exemplos: i) como atrair o apoio da Rssia poltica de conteno do Ir, e ao mesmo tempo manter a presso da Otan sobre ela? possvel imaginar que a segunda condio reforce a primeira, ao gerar incentivos para que a Rssia adote a conduta desejada (ROSS; MAKOVSKy, 2009, p. 227-229). Mas o jogo tem muitas dimenses e envolve muitos outros atores, o que torna impossvel determinar de antemo se o resultado ser alcanado; e ii) a contra-insurgncia no tem nada a ver com as intervenes espetaculares que marcaram a dcada de 1990: elas so longas e custosas em recursos materiais e em vidas humanas. Nessas circunstncias, como obter a adeso pretendida dos aliados da Otan, sem abrir mo do poder de decidir como e onde fazer a guerra? Perguntas do mesmo tipo podem ser feita para os demais aspectos da grande estratgia. O governo de Obama tem tentado abord-las em um enfoque original, que j se traduziu em posicionamentos novos, ainda que estes se situem, sobretudo, no terreno retrico. Apesar das reiteradas referncias de sua equipe noo de mundo multipolar, quando examinada de perto a orientao de sua poltica exterior parece enquadrar-se melhor na vertente moderada do cenrio unipolar. O futuro imprevisvel, mas no se pode deixar de fazer projees sobre ele, pois essa uma condio imprescindvel para se agir na realidade. Para escapar a esta contradio lgica, os homens desde sempre fizeram recurso a vrios expedientes, alguns mais, outros menos, sofisticados. Este artigo adota um deles a narrativa analtica e a anlise estratgica. Quase seis anos atrs, o mesmo tema foi abordado com metodologia formalizada de construo de cenrio no projeto Brasil 3 Tempos, patrocinado pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE), da Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, da Presidncia da Repblica. As concluses dos dois estudos so convergentes: prevalecem no decurso do tempo as tendncias que apontam para o cenrio multipolar.39 Resta esperar que o caminho em direo a ele seja o menos traumtico possvel.

39. Os resultados dos estudos so apresentados em Velasco e Cruz e Sennes (2006). Artigo reeditado em Velasco e Cruz (2010).

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CAPTULO 2

BRASIl E AMRICA DO SUl: O DESAFIO DA INSERO INTERNACIONAl

1 INTRODUO

Este artigo parte de uma hiptese sobre o movimento de longo prazo do sistema interestatal capitalista, desde sua formao na Europa, durante o longo sculo XIII, at o incio do sculo XX. Podem-se identificar, nesta longa histria do sistema mundial, quatro momentos em que ocorreu uma espcie de exploso expansiva no interior do prprio sistema. Nestes momentos, houve primeiro um aumento da presso competitiva, e depois, uma grande exploso que produziu um alargamento das suas fronteiras internas e externas. O aumento da presso competitiva foi provocado quase sempre pelo expansionismo das potncias que lideraram o sistema, e sempre produziu um aumento do nmero e da intensidade dos conflitos, entre as suas principais unidades polticas e econmicas. E a exploso expansiva que se seguiu projetou o poder destas unidades mais competitivas para fora delas mesmas, ampliando simultaneamente, as fronteiras deste universo em expanso. Desse ponto de vista, desde a dcada de 1970, est em curso mais uma destas grandes exploses/expanses. E desta vez, o aumento da presso competitiva no sistema mundial foi provocado, inicialmente, pela estratgia imperial que os Estados Unidos adotaram em resposta sua crise de hegemonia da dcada de 1970. E depois da dcada de 1980, esta presso competitiva cresceu ainda mais, alimentada pela expanso vertiginosa da China, pelo aumento do nmero de Estados independentes e pela globalizao definitiva do sistema interestatal capitalista, depois de 1991.1 A partir desta perspectiva, o artigo procura identificar as principais tendncias, mudanas, desafios e alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, no incio do sculo XXI. O artigo est organizado em 7 sees, alm desta breve introduo. Na seo 2, discutem-se os fatos e o futuro das relaes entre o Brasil e a Amrica do Sul. Na seo 3, apresentam-se as mudanas da estratgia e da ordem americana aps a crise de 1971-1973. Na seo 4, debatem-se o aumento do ativismo militar e diplomtico dos Estados Unidos, a insero internacional do Brasil e da Amrica Sul, bem como o aumento da participao econmica da China.
1. Para uma discusso mais aprofundada sobre esta hiptese de movimento do sistema mundial como um universo em expanso, ver Fiori (1997, 1999, 2004, 2007, 2008, 2009).

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Na seo 5, analisam-se as possibilidades e as escolhas da Amrica do Sul e do Brasil no cenrio internacional contemporneo. Na seo 6, discutem-se as posies do Brasil e suas relaes com as demais potncias continentais, quais sejam, Rssia, ndia e China. Por fim, na seo 7, relata-se sobre a vocao natural e o projeto de potncia do Brasil.
2 BRASIl E AMRICA DO SUl: FATOS RECENTES E INCERTEZAS FUTURAS

No incio do sculo XXI, a Amrica do Sul fez um giro esquerda. Em poucos anos, quase todos os seus pases elegeram novos governos de orientao nacionalista, desenvolvimentista ou socialista, que mudaram o rumo poltico-ideolgico do continente, durante a primeira dcada do sculo.2 Todos os novos governos de esquerda ou progressistas, se opuseram s ideias e s polticas neoliberais que haviam sido hegemnicas na dcada de 1990, mas mantiveram a poltica macroeconmica ortodoxa daquele perodo, e somente aos poucos foram mudando em alguns casos a sua estratgia econmica, sem ter conseguido alterar ainda, substantivamente, o modelo tradicional de insero da economia sul-americana. Mesmo assim, todos os novos governos mudaram, quase imediatamente, a poltica externa do perodo anterior e passaram a apoiar ativamente a integrao autnoma da Amrica do Sul, opondo-se ao intervencionismo norte-americano no continente. Este giro poltico esquerda ocorreu de forma quase simultnea, e coincidiu com a mudana da poltica externa americana, da nova administrao republicana de Bush (2001-2009), que engavetou, na prtica, o globalismo liberal da administrao Clinton (1993-2001) e o seu projeto de criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). E tambm coincidiu com o ciclo de expanso generalizada da economia mundial, que se prolongou at 2008, estimulando
2. A eleio de Jos Mujica, para presidente do Uruguai, e a reeleio de Evo Morales, para presidente da Bolvia, no fim de 2009, foram as duas ltimas de uma srie de vitrias das foras polticas de esquerda, na Amrica do Sul, seguindo as eleies de Hugo Chvez, na Venezuela; Luiz Incio da Silva, no Brasil; Michele Bachelet, no Chile; Nestor e Cristina Kirshner, na Argentina; Tabar Vasquez, no Uruguai; Evo Morales, na Bolvia; Rafael Correa, no Equador; e Fernando Lungo, no Paraguai. Esta mudana eleitoral do quadro poltico sul-americano trouxe de volta algumas ideias e polticas nacional-populares e nacional-desenvolvimentistas, que haviam sido engavetadas durante a dcada de 1990. So ideias e polticas que remontam, de certa maneira, Revoluo Mexicana e, em particular ao programa de governo do presidente Lzaro Crdenas, adotado na dcada de 1930. Crdenas foi um nacionalista e seu governo fez uma reforma agrria radical, estatizou a produo do petrleo, criou os primeiros bancos estatais de desenvolvimento industrial e de comrcio exterior da Amrica Latina, investiu na construo de infraestrutura, praticou polticas de industrializao e de proteo do mercado interno, implementou uma legislao trabalhista e adotou uma poltica externa independente e antiimperialista. Depois de Crdenas, este programa se transformou no denominador comum de vrios governos latino-americanos que, em geral, no foram socialistas, nem mesmo de esquerda. Assim mesmo, suas ideias polticas e posies internacionais se transformaram em uma referncia importante do pensamento e das foras de esquerda latino-americanas. Basta lembrar a revoluo camponesa boliviana de 1952, o governo democrtico de esquerda de Jacobo Arbenz na Guatemala, entre 1951 e 1954, a primeira fase da revoluo cubana, entre 1959 e 1962, e o governo militar reformista do general Velasco Alvarado, no Peru, entre 1968 e 1975. Em 1970, estas ideias reapareceram tambm no programa de governo da Unidade Popular de Salvador Allende, que propunha uma transio democrtica para o socialismo, com a acelerao da reforma agrria e a nacionalizao das empresas estrangeiras produtoras de cobre, e a criao simultnea de um ncleo industrial estratgico, de propriedade estatal, que deveria se transformar no embrio do projeto de construo de uma economia socialista, que foi interrompido pelo golpe de Estado do General Pinochet, no dia 11 de setembro de 1973.

Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional

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o crescimento de todas as economias nacionais, da regio. A novidade deste ciclo expansivo foi a participao da China, como grande compradora das exportaes sul-americanas de minrios, energia e gros. E o fato de que os altos preos das commodities tenham ajudado a financiar vrias iniciativas do projeto de integrao da infraestrutura energtica e de transportes do continente, permitindo tambm a acumulao de reservas que diminuram a fragilidade externa do continente. Durante esta primeira dcada do sculo, destacou-se dentro do continente, a rpida mudana da posio poltica e econmica do Brasil, que retomou aos poucos e de forma irregular a trilha do crescimento, e aumentou significativamente a sua participao no produto e no comrcio da Amrica do Sul. O Brasil assumiu a liderana poltica e diplomtica do processo de integrao do continente, ao mesmo tempo em que se props a aumentar suas relaes comerciais e financeiras com outras regies do mundo. E hoje o Brasil j tem assegurada sua posio como a maior economia do continente, um dos maiores produtores mundiais de alimentos, alm de seguir controlando a maior parte dos recursos hdricos e da biodiversidade da Amaznia. Neste movimento duplo, em direo Amrica do Sul e aos demais continentes, o Brasil tem se aliado e competido, a um s tempo, com outros Estados e economias nacionais que tambm esto se expandindo rapidamente e reivindicando maior participao nas decises do ncleo central de poder do sistema mundial, entre as quais, a China, a ndia e a Rssia. Entretanto, depois de quase uma dcada de convergncias polticas e econmicas, a crise financeira de 2008 provocou uma interrupo do crescimento econmico e uma desacelerao do projeto integrao sul-americana. Quase ao mesmo momento, desde o fim do governo Bush, mais nitidamente desde o fim do primeiro ano do governo Obama em 2009, os Estados Unidos abandonaram sua posio mais passiva dos ltimos anos e adotaram uma nova poltica de reafirmao de sua supremacia continental, na Amrica Latina. Por fim, no incio de 2010, o Chile interrompeu tambm a sucesso de vitrias eleitorais da esquerda e elegeu um presidente de centro-direita, que reforar a aliana estratgica com os Estados Unidos do eixo antibolivariano, na regio andina. De qualquer maneira, a configurao completa do cenrio poltico da segunda dcada do sculo, ainda depender das eleies presidenciais do Brasil e da Colmbia, em 2010, e da Argentina e do Peru, em 2011.3 Por isto, para driblar as incertezas conjunturais, este trabalho se prope a discutir as perspectivas da insero internacional do Brasil e da Amrica do Sul, de um ponto de vista mais estrutural, partindo das tendncias de longo prazo e do mapeamento das mudanas estruturais que j se consolidaram, no sistema mundial, entre a crise da hegemonia americana, da dcada
3. [Juan Manuel Santos, do mesmo partido de lvaro Uribe, foi eleito presidente da Colmbia, em 20 de junho de 2010. (N. do Org.)].

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de 1970 e a conjuntura atual, centrada nas Guerras do Iraque e do Afeganisto e na crise financeira de 2008. Como sugerido, o objetivo identificar, dentro destas tendncias e mudanas, os desafios e as alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, neste incio da segunda dcada do sculo XXI.
3 MUDANA DA ESTRATGIA E DA ORDEM AMERICANA APS A CRISE DE 1973

As duas guerras mundiais do sculo XX cumpriram, em conjunto, o papel de uma guerra hegemnica (GILPIN, 1988). Entre 1860 e 1914, ocorreu uma forte redistribuio do poder e da riqueza internacional, e em 1914, um pequeno incidente deu incio aos dois grandes conflitos que envolveram a maioria dos Estados e todas as grandes potncias do sistema mundial, que haviam participado ou que haviam sido afetadas, pela redistribuio anterior do poder e da riqueza capitalista (FIORI, 1999, p.64-65). Depois de 30 anos, e aps duas guerras e uma grande crise econmica, os anglo-saxes mantiveram sua centralidade, mas foram os Estados Unidos que assumiram a liderana da guerra, a partir de 1941,4 e depois do bombardeio atmico de Hiroshima e Nagasaki, assumiram a direo do processo de reconstruo e reorganizao do sistema poltico e econmico internacional. A emergncia dos Estados Unidos se deu com um projeto de hegemonia no mundo capitalista, regulada e gerida por instituies multilaterais e tuteladas pelos Estados Unidos e seus principais aliados, como no caso do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU), ou do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial entre outros. Por baixo desta institucionalidade, entretanto, a engenharia da nova ordem mundial se apoiou na bipolarizao geopoltica e ideolgica do mundo entre a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e a relao privilegiada dos Estados Unidos com a Inglaterra e com todos os povos de lngua inglesa. Tambm tiveram papel decisivo, no funcionamento e no sucesso desta ordem americana do ps-guerra, a unificao europeia, sob proteo militar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), que se estendia tambm Turquia, e a articulao econmica dos Estados Unidos com o Japo e a Alemanha. Estes dois pases foram transformados em protetorados militares norte-americanos e em lderes regionais do processo de acumulao capitalista, na Europa e no Sudeste Asitico.
4. Com relao ao sorpasso da Inglaterra pelos Estados Unidos, durante a Segunda Guerra Mundial, interessante ouvir a opinio de Virgil Jordan, presidente do National Industrial Conference Board dos Estados Unidos, a principal organizao do grande capital norte-americano. So palavras pronunciadas na reunio anual da Associao dos Banqueiros de Investimento dos Estados Unidos, exatamente em dezembro de 1940: Seja qual for o desfecho da guerra, os EUA deram incio a uma corrida imperialista no mundo dos negcios e em todos os outros aspectos de sua atuao. Muito embora com a ajuda da Inglaterra, este pas deve emergir dessa luta sem derrota, to empobrecido e sem prestgio, que improvvel que consiga retomar ou manter a posio dominante ocupada por tanto tempo no mundo dos negcios. Na melhor das hipteses, a Inglaterra se tornar scia minoritria em um novo imperialismo anglo-saxo, em que os recursos econmicos e militares e a fora naval dos Estados Unidos sero o centro de gravidade (...). O espectro passa para os Estados Unidos. Commercial and Financial Chronicle (apud DUTT 1949, p.44).

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Esse perodo de hegemonia benevolente dos Estados Unidos durou at a dcada 1970, quando este pas sofreu vrios revezes internacionais. Mas antes disto, entre 1945 e 1970, os acordos de paz do ps-guerra pacificaram a Europa, apesar de terem deslocado o epicentro da Guerra Fria, para o Leste e o Sudeste Asitico. E os acordos de Bretton Woods permitiram a reconstruo da Europa e um crescimento econmico assimtrico, mas contnuo, da economia mundial, apesar de terem provocado, simultaneamente, um desequilibro crescente do balano de pagamentos dos Estados Unidos e uma competio econmica cada vez mais intensa entre os capitais americanos e os capitais dos demais pases que haviam sido reconstrudos com a assistncia norte-americana. Na dcada de 1970, entretanto, os Estados Unidos foram derrotados no Vietn e depois do Tratado de Paz, de 1973, sofreram sucessivos revezes polticos e diplomticos, no Ir e no Afeganisto, na frica e na Amrica Central. E no campo econmico, os Estados Unidos enfrentaram uma presso crescente sobre o seu balano de pagamento e sobre o dlar, at que decidiram abandonar, em 1973, o sistema monetrio internacional, que haviam criado, em Bretton Woods, baseado na paridade fixa da sua moeda em ouro e na regulamentao dos sistemas financeiros nacionais. O fim de Bretton Woods provocou uma crise que se somou alta dos preos do petrleo, e desembocou na primeira grande recesso da economia mundial, depois da Segunda Grande Guerra. Foi uma crise dura e profunda e por isto se falou, na poca, de uma crise da hegemonia americana (FIORI, 1997, p.107), mas a crise dos anos 1970 foi tambm, e ao mesmo tempo, o momento e a oportunidade, em que os Estados Unidos mudaram sua estratgia geopoltica e sua poltica econmica internacional. Esta nova estratgia americana que se consolidou na dcada de 1980 promoveu, por sua vez, uma reverso da crise e uma reviravolta no sistema mundial. Como consequncia, o mundo deixou rapidamente para trs o modelo regulado de governana global, liderado pela hegemonia benevolente dos Estados Unidos, do ps-guerra, e foi se movendo na direo de uma nova ordem mundial com caractersticas mais imperiais do que hegemnicas. Em um processo acumulativo que culminou entre 1989 e 1991 com a queda do Muro de Berlim, a vitria dos Estados Unidos na Guerra do Golfo, o desaparecimento da Unio Sovitica e o fim da Guerra Fria. Nos anos 1980 e 1990, a poltica monetria dos Estados Unidos, juntamente com a desregulao generalizada dos mercados financeiros, contriburam decisivamente para o nascimento de um novo sistema monetrio internacional

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dlar-flexvel5 que j no tem mais nenhuma base metlica e est lastreado apenas pelo poder dos Estados Unidos e pelos seus ttulos da dvida pblica. Este novo sistema transferiu para os Estados Unidos um poder monetrio e financeiro sem precedente na histria da economia mundial, na medida em que esse pas passou a arbitrar o valor das suas dvidas por meio do manejo unilateral do valor da sua prpria moeda. Por outro lado, no incio da dcada de 1970, sombra da sua derrota no Vietn, os Estados Unidos comearam a negociar uma nova parceria asitica com a China, que engendrou o deslocamento do eixo geopoltico do mundo e uma nova fronteira de expanso da economia internacional. Alm disto, o acordo entre os dois pases pacificou o Sudeste Asitico e conferiu aos Estados Unidos a liberdade de ao necessria para levar frente uma estratgia agressiva de escalada antisovitica e anticomunista a Segunda Guerra Fria que culminou com a derrota sovitica no Afeganisto e o fim da URSS. Na dcada de 1990, depois do fim da Unio Sovitica e da Guerra Fria, o mundo chegou muito prximo da possibilidade de um imprio mundial. Falou-se no fim da histria (FUKUyAMA, 1992), e se difundiu a crena no poder convergente e pacfico dos mercados e da globalizao econmica, e na possibilidade de um governo mundial cosmopolita e democrtico, sob a liderana pacfica dos Estados Unidos. No entanto, os Estados Unidos mantiveram a mesma estratgia imperial de antes de 1991, e seguiram acumulando poder militar e econmico, em uma velocidade muito superior a de todos os demais pases desenvolvidos. Por isto, vrios analistas passaram a referir pura e simplesmente a um novo tipo de imprio militar global, como o caso do norte-americano Chalmer Johnson, no seu livro The Sorrows of Empire, que afirma:
(...) entre 1989 e 2002 ocorreu uma revoluo nas relaes da Amrica com o resto do mundo. No incio deste perodo, a conduo da poltica externa norte-americana era basicamente uma operao civil. Mas depois, os Estados Unidos deixaram de ter poltica externa, e tem agora um imprio militar. Durante este perodo de pouco mais do que uma dcada, nasceu um vasto complexo de interesses e projetos que eu chamo de imprio, e que consiste numa rede de bases navais permanentes, guarnies, bases areas, postos de espionagem e enclaves estratgicos em todos os continentes do globo (2004, p.22-23).
5. No padro dlar-flexvel os crescentes dficits em conta corrente no impem nenhuma restrio de balana de pagamentos economia americana. Como o dlar o meio de pagamento internacional, ao contrrio dos demais pases, praticamente todas as importaes dos Estados Unidos so pagas em dlar. Isso tambm implica que praticamente todos os passivos externos norte-americanos so denominados em dlar. Como os dlares so emitidos pelo Federal Reserve (Fed), simplesmente impossvel (enquanto as importaes americanas forem pagas em dlar) os Estados Unidos no terem recursos (dlares) suficientes para pagar suas contas externas. Alm disso, naturalmente o Fed que determina diretamente a taxa de juros de curto prazo do dlar, enquanto as taxas de juros de longo prazo em dlar so inteiramente dominadas pela expectativa do mercado sobre o curso futuro da federal funds rate (taxa de curto prazo). Portanto, como a dvida externa americana em dlar, os Estados Unidos esto na posio peculiar de determinar unilateralmente a taxa de juros que incide sobre sua prpria dvida externa. Como a dvida publica americana que paga os juros determinados pelo Fed o ativo financeiro de maior liquidez em dlar, ela tambm o ativo de reserva mais importante do sistema financeiro internacional (SERRANO, 2004, p.211).

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Ou seja, o autor salienta que na dcada de 1990, o poder americano seguiu se expandindo e acabou consolidando uma infraestrutura militar global, ao mesmo tempo em que sua poltica econmica internacional acelerou o processo da globalizao financeira, e por este caminho, aumentou o poder internacional da sua prpria moeda, e dos seus capitais financeiros. Mas, apesar de tudo isto, o mundo no virou um imprio global e nem mesmo ficou unipolar durante os anos 1990. Porque a vitria de 1991 no foi apenas americana, foi tambm uma vitria das estratgias internacionais da Alemanha e da China, e, ao mesmo tempo, representou uma perda de posio relativa do Japo e da Frana. Por outro lado, o desaparecimento da URSS e o fortalecimento da China obrigaram a ndia a assumir uma nova postura internacional, e a prpria derrota da URSS, recolocou a Rssia de volta no mapa da geopoltica das naes, na condio de uma ex-potncia que luta pela reconstituio do seu prprio territrio e de sua zona de influncia. Em outras palavras, na dcada de 1990, o sistema interestatal seguiu sendo regido pelo jogo das grandes potncias, a despeito de que este jogo tenha sido ofuscado, temporariamente, pela surpresa da vitria americana, pelas dimenses da derrota russa e pela hegemonia quase absoluta da ideologia da globalizao liberal. Depois de 2001, entretanto, a verdadeira inteno ficou evidente quando o governo americano mudou a retrica de sua poltica externa e assumiu a defesa explcita do direito unilateral dos Estados Unidos promoverem intervenes e guerras preventivas, em qualquer lugar do mundo. O exemplo inequvoco disso foi, em 2003, a Guerra do Iraque, feita sem a aprovao do Conselho de Segurana da ONU. A desastrosa Guerra do Iraque juntamente com o impasse militar que ainda se prolonga no Afeganisto interromperam a escalada belicista dos Estados Unidos e provocaram crise e diviso interna, ao establishment e sociedade americana, que devem se prolongar ainda por alguns anos. E ao mesmo tempo, esta diviso interna e a perda de liderana dos Estados Unidos, multiplicaram ao redor do mundo as resistncias ao exerccio unilateral do poder americano. Em 2008, estes revezes militares se somaram crise financeira norte-americana que abalou a economia mundial. A soma das duas desgraas trouxe de volta a discusso dos anos 1970 sobre o declnio ou ocaso do poder americano. verdade que a crise econmica de 2008 teve uma extenso muito maior se comparada s crises financeiras anteriores, que se sucedem desde a dcada de 1980. Sobretudo porque seu epicentro foi nos Estados Unidos e suas consequncias imediatas atingiram diretamente a economia europeia. Mas apesar de suas dimenses, essa parece ser mais uma crise regular prpria do sistema dlar flexvel, que por excelncia contraditrio, instvel e conflitivo.

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Dentro das regras e estruturas criadas a partir da crise dos 1970, os Estados Unidos definem de forma exclusiva o valor da sua moeda, que nacional e internacional a um s tempo. Alm disto, os Estados Unidos possuem um sistema financeiro nacional desregulado que o mais internacionalizado na economia mundial, e os Estados Unidos so ao mesmo tempo a cabea de uma mquina de crescimento global, que funciona em conjunto com a economia nacional chinesa. Neste sistema, extremamente complexo, toda crise financeira interna da economia americana deve afetar a economia mundial, pela corrente sangunea do dlar flexvel e das finanas globalizadas, mas isto deve ser visto como uma consequncia necessria e regular do sistema criado pela estratgia econmica americana, depois de 1973. Por isto tambm, o mais provvel que este sistema e esta crise se mantenham e se sucedam enquanto o governo e os capitais americanos puderem seguir repassando os seus custos para terceiros. Para avaliar o impacto destas crises futuras sobre o sistema econmico mundial e sobre a fora do capitalismo americano, importante relembrar que elas so provocadas pela expanso vitoriosa e no pelo declnio da potncia dominante, que a nica que tem a capacidade de atropelar impunemente as regras e instituies por ela mesma definidas quando estas se transformam em um obstculo sua prpria expanso. Por fim, bom lembrar que nas horas de crise, a exuberncia expansiva da potncia lder ou hegemnica sempre afeta mais perversa e destrutivamente os mais fracos, ou os que se propem a concorrer com o hegemon, que costuma se recuperar de forma mais rpida e poderosa que os demais. De qualquer maneira, a despeito das guerras e crises da primeira dcada do sculo XXI ainda poderem trazer novas consequncias, possvel fazer um balano de algumas mudanas que j se consolidaram e de alguns desafios que esto no horizonte do sistema mundial no incio da segunda dcada do sculo: Aps sua derrota na Guerra do Vietn, em 1973, o poder militar americano cresceu de forma contnua, construindo uma infraestrutura militar global que lhe permite o controle naval, areo e espacial de todo o mundo. Mas, ao mesmo tempo, esta expanso do poder militar americano contribuiu para a ressurreio militar da Alemanha e do Japo e para o fortalecimento da China, da ndia, do Ir e da Turquia, alm do retorno da Rssia, ao grande jogo da sia Central e do Oriente Mdio. Os revezes militares dos Estados Unidos, na primeira dcada do sculo desaceleraram o seu projeto imperial, mas ele no foi abandonado e deve permanecer em compasso de espera, enquanto no se solucionem ou superem as fraturas e divises internas que surgiram nos Estados Unidos, depois da Guerra do Iraque. Hoje, est em curso um realinhamento interno de foras e posies como ocorreu na dcada

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de 1970 e desta luta interna poder surgir uma nova estratgia internacional, como aconteceu nos anos 1980, com o governo Reagan. Mas estes processos de realinhamento costumam ser lentos e seus resultados dependero da prpria luta interna e dos desdobramentos dos conflitos externos em que os Estados Unidos esto envolvidos. De qualquer maneira, os Estados Unidos no abdicaro voluntariamente do poder global que j conquistaram e no renunciaro sua expanso contnua no futuro (FIORI, 2007, p. 31). Por isto, seguiro aumentando sua capacidade militar em uma velocidade que deve crescer na medida em que se aproxime a hora da ultrapassagem da economia americana, pela economia chinesa. Qualquer possibilidade de limite no vir da sociedade americana, apenas poder vir do aumento da capacidade conjunta de resistncia das novas potncias que esto se projetando, neste incio do sculo XXI. Do ponto de vista econmico, depois da crise de Bretton Woods, a economia americana se recuperou e a partir da, expandiu-se de forma contnua. Mas esta expanso americana produziu uma mudana radical da engenharia econmica internacional que funcionou com sucesso, entre 1945 e 1973. Ao associar-se com a economia chinesa, a estratgia norte-americana diminuiu a importncia econmica relativa da Alemanha e do Japo, no funcionamento de sua mquina de acumulao, a escala global. E ao mesmo tempo, contribuiu para transformar a sia no principal centro de acumulao capitalista do mundo, e tambm para transformar a China em uma economia nacional com poder de gravitao sobre a economia mundial, equivalente ao dos Estados Unidos. Esta nova geoeconomia internacional e seu imenso potencial de crescimento aumentaram a intensidade da competio intercapitalista. E hoje j se pode se referir a uma nova corrida imperialista, cujo espao preferencial tem sido a frica (FIORI, 2008, p.54). Esta nova corrida imperialista provocar um aumento dos conflitos localizados entre os principais Estados e economias do sistema, mas ainda no est no horizonte uma nova guerra hegemnica. Na nova geometria poltica e econmica do sistema mundial, que se consolidou na primeira dcada do sculo XXI, e deve se manter nos prximos anos, os Estados Unidos mantero sua centralidade e aprofundaro sua relao com a China, do ponto de vista comercial e financeiro. Mas, esta relao econmica, complementar e virtuosa no impedir a existncia de conflitos frequentes e localizados, na medida em que for se transformando em aes concretas a ambio hegemnica da China, em toda

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a sia. Neste novo contexto, a Unio Europeia ter um papel secundrio, como coadjuvante dos Estados Unidos. E a Rssia ser o grande questionador permanente da ordem eurasiana estabelecida depois de 1991. Por sua vez, ndia, Brasil, Turquia, Ir, frica do Sul, e, talvez, Indonsia, devero aumentar seu poder regional, em escalas diferentes, mas ainda no tero por muito tempo a capacidade de projeo do seu poder em uma escala muito alm das suas prprias fronteiras regionais. Por fim, o Oriente Mdio e a sia Central devero se manter, durante a prxima dcada, na condio de buraco negro do sistema mundial. Uma regio com imenso potencial explosivo que ser tambm o espao de experimentao de todo o tipo de armamento assimtrico e convencional, produzido pelas velhas e pelas novas grandes potncias. Basta ter em conta a assimetria na distribuio do poder militar entre os Estados da regio, para avaliar o seu potencial explosivo. So 15 pases, com 260 milhes de habitantes, que s possuem armamento convencional, fornecido em geral pelos Estados Unidos, e um a mais, Israel, com apenas 7,5 milhes de habitantes e que detm cerca 250 cabeas atmicas, com um sistema balstico extremamente sofisticado e com o apoio permanente da capacidade atmica e de ataque dos Estados Unidos, no prprio Oriente Mdio. O que coloca, de fato, a possibilidade real de uma escalada aos extremos na competio militar regional, incluindo a possibilidade de uma corrida atmica entre os seus pases. Os Estados Unidos seguiro tendo grande influncia militar, no Oriente Mdio, mas perderam nestes ltimos anos sua posio arbitral, sendo obrigados a conviver com a presena cada vez mais ativa, da Rssia, da China e de vrios outros pases, alm do desafio direto do Ir.

4 OS ESTADOS UNIDOS E A INSERO INTERNACIONAl DO BRASIl E DA AMRICA DO SUl

As guerras e disputas polticas e territoriais durante a formao dos Estados sulamericanos no sculo XIX no produziram as mesmas consequncias sistmicas polticas e econmicas das guerras de centralizao do poder e de formao dos Estados e das economias nacionais europeias. E mesmo no sculo XX no se consolidou no continente sul-americano um sistema integrado e competitivo, de Estados e economias nacionais, como ocorreu na sia aps sua descolonizao. Por isto, nunca existiu na Amrica do Sul uma disputa hegemnica, entre os seus prprios Estados e economias nacionais e nenhum dos seus Estados jamais disputou a hegemonia continental com as grandes potncias. De fato, desde sua independncia, o continente sul-americano viveu sob a tutela anglo-saxnica: primeiro, da Gr-Bretanha, at o fim do sculo XIX, e depois, dos Estados Unidos, at o incio do sculo XXI. Como consequncia,

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os Estados latino-americanos nunca ocuparam posio importante nas grandes disputas geopolticas do sistema mundial. Durante todo o sculo XIX eles se constituram como zona de experimentao do imperialismo de livre comrcio da Gr-Bretanha. No sculo XX, em particular depois da Segunda Guerra Mundial, quase todos Estados sul-americanos alinharam sua poltica externa com os Estados Unidos e aderiram, com graus diferentes de sucesso, s polticas econmicas desenvolvimentistas, com as quais os Estados Unidos concordaram at a dcada de 1970. Nos anos 1960, depois da vitria da Revoluo Cubana, os Estados Unidos apoiaram os golpes de Estado e a formao de governos militares, em quase todo o continente sul-americano. E aps o golpe que derrubou o presidente do Chile, Salvador Allende, em 1973, incentivaram a mudana da poltica econmica dos governos sul-americanos que deixaram para trs em sua maioria o seu desenvolvimentismo do ps-guerra. No incio da dcada de 1980, a poltica do dlar forte do governo americano provocou um grave desequilbrio dos balanos de pagamento na Amrica Latina e deu origem crise da dvida externa que atingiu toda a regio. A crise se prolongou por toda a dcada de 1980 e conviveu com o processo de redemocratizao de quase todos os pases do continente, que tambm contou com o apoio dos Estados Unidos. Na dcada seguinte, quase todos os governos do continente se alinharam com os Estados Unidos no projeto de globalizao liberal e das polticas do chamado Consenso de Washington que produziram sucessivas crises cambiais, como no caso do Mxico em 1994, do Brasil em 1999 e da Argentina em 2001, levando ao esgotamento e abandono progressivo do Consenso. Mas depois dos atentados de 11 de setembro de 2001 a poltica externa norte-americana mudou de rumo, relegando ao segundo plano as questes econmicas e priorizando o combate global ao terrorismo. Mesmo sem grande entusiasmo, o governo Bush ainda seguiu patrocinando o projeto da Alca de integrao econmica continental, proposto na dcada de 1990, pela administrao Clinton. Mas a resistncia sul-americana, e em particular, a oposio do Brasil e da Argentina aps 2002, esvaziaram e logo engavetaram a proposta norte-americana em 2005. Ento os Estados Unidos desistiram do seu projeto de mercado comum e passaram a negociar tratados comerciais bilaterais com alguns pases do continente. De tal forma que, depois do fracasso das polticas do Consenso de Washington, do abandono do projeto da Alca e da desastrosa interveno norte-americana a favor do golpe militar da Venezuela, em 2003, os Estados Unidos mudaram sua posio no que se referia aos assuntos continentais. Eles mantiveram sua supremacia militar e sua importncia econmica para toda a Amrica do Sul, mas perderam

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sua liderana ideolgica no continente e adotaram, a partir da, uma posio mais passiva e distante dos assuntos regionais, que se manteve at quase o fim da dcada. No mesmo perodo, a maioria dos governos sul-americanos fez um giro esquerda e foi bafejada pela bonana da economia mundial, at a crise de 2008. Ao trmino da primeira dcada do sculo XXI possvel identificar duas grandes transformaes geopolticas e econmicas, que evoluem por meio da dcada e que devero se aprofundar nos prximos anos: i) a crescente projeo da liderana diplomtica e econmica do Brasil na Amrica do Sul; e ii) o aumento exponencial da importncia da China para o funcionamento e o crescimento da economia regional.
4.1 A crescente projeo da liderana diplomtica e econmica do Brasil

O Brasil controla atualmente metade da populao e do produto sul-americano, o player regional mais importante no tabuleiro geopoltico da Amrica do Sul e vem tendo uma presena cada vez mais afirmativa, mesmo na Amrica Central e no Caribe. O Brasil aceitou o comando da misso de paz das Naes Unidas, no Haiti, tomou uma posio decidida a favor da reintegrao de Cuba na comunidade americana e tem defendido, em todos os foros internacionais, o fim do bloqueio econmico a Cuba. Ao mesmo tempo, tem exercido razovel influncia ideolgica sobre alguns governos de esquerda da Amrica Central e tomou uma posio rpida e dura frente ao golpe de Estado militar de Honduras, em junho de 2009, e na tenso com os Estados Unidos, com respeito coordenao da ajuda ao Haiti, no terremoto de Porto Prncipe, no incio de 2010. Mas apesar do seu maior ativismo diplomtico, o Brasil ainda no tem possibilidade de competir ou questionar o poder americano, no seu mar interior caribenho. Na Amrica do Sul, entretanto, o Brasil tem demonstrado vontade e deciso de defender seus interesses e o seu prprio projeto de segurana e de integrao econmica do continente. Com a expanso do Mercado Comum do Sul (Mercosul), a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e do Conselho Sul-Americano de Defesa, o Brasil contribuiu para o engavetamento do projeto da Alca e reduziu a importncia do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca e da Junta Interamericana de Defesa, que contam com o aval dos Estados Unidos. Alm disto, o Brasil teve participao ativa e pacificadora nos conflitos entre Equador e Colmbia e entre Colmbia e Venezuela. E fez uma interveno discreta e eficiente para impedir que o conflito interno da Bolvia se transformasse em uma guerra de secesso territorial na sua prpria fronteira e bem no corao da Amrica do Sul. Em setembro de 2009, o Brasil assinou um acordo estratgico militar com a Frana, que dever alterar sua relao com os Estados Unidos e transformar o pas em alguns anos mais na maior potncia naval da Amrica do Sul,

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com capacidade simultnea de construir submarinos convencionais e atmicos e de produzir seus prprios caas bombardeiros. Esta deciso ainda no caracteriza uma corrida armamentista entre o Brasil e seus vizinhos do continente, nem muito menos com os Estados Unidos, mas sinaliza, em primeiro lugar, uma mudana importante da posio internacional brasileira e, em segundo, uma deciso de aumentar sua capacidade poltico-militar de veto. Neste mesmo perodo, a Venezuela e a Argentina tambm assinaram acordos militares e financeiros com a Rssia, e o Chile e a Colmbia mantiveram seus gastos militares, que so relativamente os mais altos do continente cerca de 3,4% e 4% do produto interno bruto (PIB) domstico, respectivamente. Mas, apesar das novas compras e dos novos armamentos, nenhum dos pases sul-americanos tem ou adquiriu capacidade de projetar seu poder militar muito alm de suas prprias fronteiras. O que todos esto sinalizando, de forma cada vez mais explcita, sua deciso de impedir eventuais intervenes externas nos prprios territrios, o que um sintoma inequvoco do aumento da presso competitiva e do aumento da presso militar dos Estados Unidos na Amrica do Sul. Pelo lado econmico, o diferencial entre o Brasil e o restante do continente tambm est crescendo e deve ficar ainda maior depois da crise econmica de 2008. Em 2001, o PIB brasileiro foi de US$ 554,44 bilhes, a preos constantes, segundo o World Economic Outlook do FMI, e era inferior a soma do produto dos demais pases sul-americanos, de cerca de US$ 642 bilhes, segundo a mesma fonte. Oito anos depois, esta relao mudou radicalmente: o PIB brasileiro cresceu e alcanou a casa dos US$ 1,729 trilho, a preos constantes, mais que o dobro da soma do produto de todos os demais pases sul-americanos, que chegou a cerca de US$ 1,350 trilho. Neste mesmo perodo, a economia brasileira obteve supervits comerciais expressivos e crescentes com todos os pases da regio com exceo da Bolvia e houve aumento dos investimentos privados que vem progredindo de forma constante, em quase toda a regio. Basta acompanhar a carteira do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de apoio aos investimentos privados brasileiros na Amrica do Sul, que estava em US$ 15,6 bilhes em 2009, sendo que tinha uma mdia bianual de US$ 550 milhes at 2004, para US$ 855 milhes em 2005 e 2006, e para US$ 4,17 bilhes em 2007 e 2008. Paralelamente, os governos brasileiro e argentino firmaram acordo para um crdito de swap, no valor de US$ 3,5 bilhes, nos moldes do que foi oferecido pelo Federal Reserve (Fed), durante a crise de 2008. Pelo novo acordo, se a Argentina ou o Brasil utilizarem os recursos ou parte deles, pagar o equivalente taxa de juros bsica de cada um dos dois pases. Esta iniciativa se inscreve em uma estratgia maior do governo brasileiro, que se prope a oferecer nos prximos anos o mesmo mecanismo de apoio e compensao, para Paraguai, Uruguai e Bolvia.

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Entretanto, por mais rpida que seja a reverso da crise de 2008, ela expandiu as assimetrias econmicas regionais e contribuiu para o surgimento de novas divergncias e conflitos entre os governos regionais e o brasileiro, o que coloca no horizonte problemas e desafios, muitos deles ainda desconhecidos, porque resultam da prpria importncia e do peso real que o Brasil adquiriu na ltima dcada na Amrica do Sul.
4.2. O aumento da participao econmica da China

No caso da China, a evoluo das variveis econmicas ainda mais impressionante, porque incluem os dados referentes penetrao chinesa nos prprios mercados brasileiros. Neste incio do sculo XXI, tanto na Amrica do Sul como na frica, a entrada da China tem sido um fator decisivo na desestabilizao da antiga ordem econmica destas regies e um componente essencial da intensificao da competio econmica imperialista nestas duas regies. Entre 2003 e 2008, a China mais que dobrou sua participao nas importaes realizadas pelos pases sul-americanos, aumentando de 5,38% para 12,07%, e o valor bruto subiu mais de 700%, passando de US$ 6,5 bilhes para US$ 54,6 bilhes. Para que se tenha uma ideia comparativa, neste mesmo perodo, as exportaes brasileiras para a Amrica do Sul cresceram 282,8%, e a participao destes mercados nas exportaes brasileiras passou de 13,8% para 19,6%, e em valores absolutos, de US$ 10,14 bilhes para US$ 38,82 bilhes no mesmo perodo. No caso dos mercados argentinos, a participao brasileira recuou de 42% para 31,5%, enquanto que a participao chinesa subiu de 21,5% para 30,5%, durante a crise econmica recente. O mesmo aconteceu na Venezuela, onde a participao chinesa subiu de 4,4% em 2008, para 11,5% nos quatro primeiros meses de 2009. A parcela chinesa tambm aumentou pelo lado dos investimentos. A Amrica Latina, como um todo, recebe 18% dos recursos do pas asitico, perdendo apenas para a sia, para onde vo 63% do investimento externo chins. Entre janeiro e abril de 2009, o Banco Central do Brasil (Bacen) registrou uma entrada de capitais chineses no valor de US$ 66,1 milhes, 72% a mais de tudo o que a China investiu no Brasil, durante o ano anterior.6 Em 2009, o fundo soberano do governo chins (China Investment Corporation CIC) realizou um investimento em papis da Vale, uma das maiores aplicaes realizadas por Pequim em bolsas de valores, nos Estados Unidos. E j no ano seguinte, em 2010, a China ultrapassou os Estados Unidos e se tornou o maior parceiro comercial do Brasil. No mesmo ano de 2010, o Banco do Desenvolvimento da China anunciou um financiamento de US$ 10
6. Informaes retiradas do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos em ONU (2009); e dos jornais O Valor Econmico e Financial Times.

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bilhes para a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), e os bancos centrais dos dois pases negociaram um primeiro swap cambial similar ao que a China j havia criado com a Argentina, no valor de US$ 10,2 bilhes, para serem utilizados em caso de falta de liquidez ou perda de reservas internacionais. A China assinou tambm um acordo de US$ 7,5 bilhes com a Venezuela para a criao de uma joint venture, visando a construo de uma ferrovia conectando regies agrrias e petroleiras na Venezuela. Dessa maneira, no fim da primeira dcada, o mapa dos investimentos chineses na Amrica Latina, grosso modo, : no Uruguai, produzem automveis; no Peru e Venezuela, financiam obras de infraestrutura; no Chile, fomentam a pesca; na Colmbia, pretendem se associar na construo de um oleoduto de grandes propores. O principal interesse dos chineses na Amrica do Sul segue sendo os recursos naturais e minerais, mas sua participao nas licitaes dos governos locais vem crescendo de forma agressiva e o cenrio para os prximos anos promete uma sobreoferta de produtos e capitais chineses, que deve derrubar barreiras e constituir-se em um imenso desafio competitivo para os capitais norte-americanos e brasileiros. Mas importante destacar que neste perodo no houve nenhum sinal, nem h a menor perspectiva, de que a China queira se envolver no jogo geopoltico sul-americano, na prxima dcada. Por outro lado, possvel identificar, no perodo mais recente, duas mudanas que ainda no se consolidaram plenamente, mas devero pesar decisivamente nas escolhas e decises que o Brasil e a Amrica do Sul faam, neste incio da segunda dcada do sculo: i) a volta do ativismo diplomtico e militar dos Estados Unidos na regio; e ii) a desacelerao do projeto de integrao regional, depois da crise de 2008.
4.3 o aumento do ativismo militar e diplomtico dos Estados Unidos

J no fim do governo Bush, os Estados Unidos mudaram sua posio mais passiva e distante dos assuntos sul-americanos e adotaram uma nova postura, mais ativa e realista, sobretudo no campo militar. Foi quando decidiram reativar sua IV Frota Naval, responsvel pelo controle martimo do Atlntico Sul. E, logo em seguida, na administrao democrata do presidente Obama, os Estados Unidos assinaram o acordo militar com a Colmbia que lhe deu acesso a sete bases areas e navais no territrio colombiano, atingindo, em cheio, os planos de defesa conjunta e autnoma do continente, liderados pelo Brasil. Em todos os casos a posio dos Estados Unidos tem sido pragmtica e sem grandes novidades ideolgicas ou estratgicas.7 Assim, com relao Amrica Central e ao Caribe, em ltima instncia, sua posio segue sendo a mesma das ltimas dcadas, tal como foi definida por Spykman (1942) o geopoltico norte7. Mais recentemente conforme sugerido anteriormente , os Estados Unidos tiveram uma participao ativa na crise poltica de Honduras e na catstrofe natural que destruiu o Haiti, demonstrando vontade poltica e deciso diplomtica de retomar ou reafirmar sua hegemonia no hemisfrio ocidental.

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americano na dcada de 1940, antes mesmo que terminasse a Segunda Guerra Mundial e comeasse a bipolaridade da Guerra Fria. Segundo Spykman: (...) a Amrica Mediterrnea uma zona em que a supremacia dos Estados Unidos no pode ser questionada. Para todos os efeitos se trata de um mar fechado cujas chaves pertencem aos Estados Unidos. O quem significa que o Mxico, a Colmbia e a Venezuela ficaro sempre numa posio de dependncia absoluta dos Estados Unidos (1942, p. 60). Esta viso geopoltica dos Estados Unidos, explica a permanncia das suas treze bases militares localizadas em Cuba, Porto Rico, Aruba, Curaao, El Salvador, Honduras, Costa Rica e Panam, e agora de suas novas bases localizadas no territrio colombiano. A reafirmao desta posio norte-americana, com relao Amrica Central e ao Caribe, explica a extenso militar da interveno norte-americana no caso do terremoto de Porto Prncipe, no Haiti, e no autoriza grandes iluses com relao s negociaes em curso entre Estados Unidos e Cuba, sobre o bloqueio econmico da ilha. Do ponto de vista americano, Cuba pertence sua zona de segurana, porm o pas acabou se transformando em um smbolo de resistncia que intolervel para os seus vizinhos do norte. Por sua vez, Cuba no tem como abrir mo do poder que acumulou a partir de sua posio defensiva e de sua resistncia vitoriosa. A hiptese de uma sada chinesa para Cuba impossvel, porque se trata de um pas pequeno, com baixa densidade demogrfica e com uma economia que no dispe da massa crtica indispensvel para uma relao complementar e competitiva com os norteamericanos. Por isto, o mais provvel que os Estados Unidos mantenham seu objetivo de enquadrar Cuba e fragilizar o seu ncleo duro de poder e que Cuba se mantenha na defensiva, prolongando indefinidamente as negociaes e mantendo o problema como uma pedra no meio do caminho entre os Estados Unidos e toda a Amrica Latina. Mais ao sul, a reativao da IV Frota Naval dos Estados Unidos, em julho de 2008, inscreve-se na mesma linha realista de definio militar das zonas de influncia de interesse norte-americano, mesmo na ausncia de liderana ou hegemonia poltico-ideolgica, por parte dos Estados Unidos. Em um primeiro momento, as autoridades americanas justificaram a reativao da sua IV Frota Naval criada em 1943 e desmantelada em 1950 como uma simples deciso administrativa, tomada com objetivos pacficos, humanitrios e ecolgicos. Mas, em um segundo momento, essa justificativa foi alterada, como destacado por Fiori (2008):
o discurso inaugural do almirante Gary Roughead, chefe de Operaes Navais da Marinha Americana, quem redefiniu o objetivo principal da nova Frota. [Nas suas palavras, essa nova Frota estava] destinada a proteger os mares da regio, daqueles

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que ameaam o fluxo livre do comrcio internacional, ao mesmo tempo em que advertia, aos desavisados, que ningum deve se enganar: porque esta frota estar pronta para qualquer operao, a qualquer hora e em qualquer lugar, num mximo de 24 a 48 horas.

E o mesmo aconteceu com a justificativa para as novas bases militares em territrio colombiano. Tambm neste caso, os argumentos foram humanitrios ou ligados aos conflitos internos locais. Mas de fato, o novo poder areo instalado na Colmbia tem capacidade real de se projetar sobre a Amaznia e sobre quase todo o territrio sul-americano, completando o cerco de proteo naval e area do continente, por parte do poder militar norte-americano. Por fim, no fim do primeiro ano do governo Obama, o Departamento de Estado voltou a subir o tom de suas crticas ao populismo autoritrio de alguns pases sul-americanos, em particular aos que pertencem ao chamado eixo bolivariano. E voltaram a demonstrar desembarao diplomtico no apoio implcito ao golpismo hondurenho, difundindo-se a ideia de um novo modelo de interveno ou golpe preventivo, apoiado pelos Estados Unidos, para salvar antecipadamente a democracia da regio, sempre que considerem que ela possa estar ameaada. Posies que vm sendo defendidas de forma cada vez mais unificada, pelas foras conservadoras da Amrica do Sul, revigoradas pela sua vitria na eleio presidencial do Chile, no incio de 2010.
4.4 A desacelerao do projeto de integrao sul-americana

Conforme visto, a vitria das foras de esquerda e o crescimento generalizado das economias regionais entre 2001 e 2008 estimularam e fortaleceram os projetos de integrao da Amrica do Sul, em particular o Mercosul, liderado pelo Brasil e pela Argentina, e a Alternativa Bolivariana para as Amricas (Alba), liderada pela Venezuela. Com a crise de 2008, este cenrio mudou, e quase todos os governos da regio voltaram a se enfrentar com limitaes fiscais, com restries nos seus balanos de pagamento e dificuldade de financiar os projetos econmicos e sociais, nacionais e continentais, que haviam sido concebidos na fase anterior. Nestas horas de crise ficam mais visveis e agudas as dificuldades objetivas do projeto sul-americano, ou seja: i) o fato das economias sul-americanas serem quase todas primrio-exportadoras e pouco integradas entre si; ii) a existncia de grandes assimetrias e desigualdades nacionais e sociais, em cada pas e na regio como um todo; iii) a falta de uma infraestrutura continental eficiente; e iv) a falta de objetivos regionais permanentes, capazes de unificar a viso estratgica do continente.

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5 POSSIBIlIDADE E ESCOlHAS DA AMRICA DO SUl E DO BRASIl

O projeto de integrao sul-americana nunca foi uma poltica de Estado, mantendose como um sonho sazonal, que se fortalece ou enfraquece dependendo das flutuaes da economia mundial e das mudanas de governo na prpria Amrica do Sul. Novamente, o projeto de integrao sul-americano est enfrentando um ciclo de baixa, aumentando a polarizao ideolgica e poltica entre as foras internas que defendem ideias e polticas cada vez mais desenvolvimentistas e nacionalistas e as foras conservadoras e neoliberais. Estas se encontram cada vez mais alinhadas com os Estados Unidos e com suas polticas e projetos liberais. Dever ser esta a linha de clivagem e o foco central da disputa entre as foras polticas regionais nas eleies presidncias e parlamentares marcadas para 2010, na Colmbia e no Brasil, e para 2011, no Peru e na Argentina. Como sugerido anteriormente, o futuro da Amrica do Sul ser traado pelos resultados destas eleies. Assim mesmo, possvel identificar as alternativas fundamentais que devero ser enfrentadas pelos novos governantes responsveis pelos destinos do continente, na segunda dcada do sculo XXI. Em primeiro lugar, do ponto de vista econmico, existe a possibilidade de que a Amrica do Sul volte sua condio histrica de periferia econmica exportadora, mesmo quando se ampliem e se diversifiquem seus mercados, na direo da sia e da China. Mas existe tambm a possibilidade de que os governos regionais sustentem sua deciso de construir uma nova infraestrutura de comunicaes e uma nova estrutura produtiva integrada, no espao econmico sul-americano. Isto supe uma deciso de Estado e uma capacidade de manter em p o projeto integracionista, independente dos conflitos e divergncias locais e das prprias mudanas futuras de governo. Como requisito, preciso levar a frente integrao da infraestrutura fsica e energtica do continente e desenvolver, cada vez mais, seu mercado interno, com a reduo da sua dependncia macroeconmica s flutuaes dos mercados compradores e dos preos internacionais. Neste ponto, no existe meio termo: os pases dependentes da exportao de produtos primrios, mesmo no caso do petrleo, sero sempre pases perifricos, incapazes de comandar sua prpria poltica econmica e incapazes de comandar sua participao soberana na economia mundial. Em segundo lugar, do ponto de vista poltico, da segurana e da defesa continental, existe a possibilidade de que a Amrica do Sul se mantenha sob a sua tradicional proteo norte-americana. Mas existe tambm a possibilidade da construo sul-americana de um caminho autnomo. Neste segundo caminho, por sua vez, pode ser que a regio endogenize seu prprio dilema de segurana, provocando uma corrida armamentista entre os pases da regio, ou ento, de que construa e promova um sistema de segurana e defesa coletiva regional, em que todos os pases sul-americanos participem na condio de aliados estratgicos.

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Entre 1783 e 1991, os Estados Unidos participaram de cerca de 80 guerras, dentro e fora da Amrica, ou seja, em mdia, uma a cada trs anos (COLDFELTER, 2002). E neste incio do sculo XXI, os Estados Unidos tm acordos militares com aproximadamente 130 pases, ao redor do mundo, mantendo ao mesmo tempo, mais de 700 bases militares, fora do seu territrio. Ou seja, a histria ensina que o processo expansivo dos Estados Unidos como de todas as grandes potncias anteriores no tem limites e neste processo no existe lugar para a neutralidade. Os que se consideram neutros so sempre pases irrelevantes ou que acabam sucumbindo, o que resta uma disjuntiva implacvel: de um lado, a possibilidade do alinhamento ou submisso s potencias expansivas, e do outro, a necessidade de fortalecer-se como pas ou como grupo de pases aliados, capazes de dizer no, quando for necessrio, e capazes de defender-se, quando for inevitvel. De qualquer maneira, o futuro da Amrica do Sul ser cada vez mais dependente das escolhas e decises tomadas pelo Brasil. Em primeiro lugar, este pas ter de decidir sobre sua prpria estratgia econmica nacional porque se for pelos caminhos do mercado o Brasil se transformar, inevitavelmente, em uma economia exportadora de alta intensidade, de petrleo, alimentos e commodities, uma espcie de periferia de luxo das grandes potncias compradoras do mundo, como foram, no seu devido tempo, a Austrlia e a Argentina, ou o Canad, mesmo depois de industrializado. E se isto acontecer, o Brasil estar condenando o restante da Amrica do Sul sua condio histrica secular, de periferia primrio-exportadora da economia mundial. Mas o Brasil tem hoje capacidade e possibilidade de construir um caminho totalmente novo na Amrica do Sul, similar ao da prpria economia norte-americana, combinando indstrias de alto valor agregado, com a produo de alimentos e commodities de alta produtividade, sendo ao mesmo tempo, autosuficiente do ponto de vista energtico. Entretanto, esta no uma escolha puramente tcnica ou econmica, ela supe uma deciso preliminar, de natureza poltica e estratgica, sobre os objetivos do Estado e da insero internacional do Brasil. E, neste caso, existem duas alternativas para o Brasil: manter-se como scio preferencial dos Estados Unidos, na administrao da sua hegemonia continental, como o caso do Canad, ou lutar para aumentar sua capacidade de deciso estratgica autnoma, no campo da economia e da sua prpria segurana, por meio de uma poltica hbil e determinada de complementaridade e competitividade crescente com os Estados Unidos, envolvendo tambm as demais potncias do sistema mundial, no fortalecimento da sua relao de liderana e solidariedade com os pases da Amrica do Sul. Para isto, o Brasil ter de desenvolver instrumentos e competncias para poder atuar simultaneamente no tabuleiro regional e em outros espaos transversais de articulao de interesses e alianas, como o caso,

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por exemplo, do grupo das potncias continentais, que se analisa na prxima seo. O que absolutamente certo que as escolhas brasileiras sero decisivas para o futuro da Amrica do Sul.
6 O BRASIl E AS DEMAIS POTNCIAS CONTINENTAIS: RSSIA, NDIA E CHINA

Por imposio geogrfica, histrica e constitucional, a prioridade nmero um da poltica externa brasileira sempre foi a Amrica do Sul, durante o Imprio, e desde o incio da Repblica. Entretanto, as dimenses naturais do pas, somadas projeo global do seu crescimento econmico e eficcia da sua poltica externa, na primeira dcada do sculo XXI, projetaram a presena e a importncia brasileira para fora das fronteiras continentais. E hoje, j impossvel discutir a insero internacional do Brasil sem inserir seus objetivos e compromissos sul-americanos, em uma perspectiva de expanso global dos seus interesses. O pas est se aproximando e estabelecendo alianas com alguns outros pases para propor mudanas das instituies e das regras de gesto da ordem mundial, que se consolidou depois do fim da Guerra Fria. Deste ponto de vista, se destacam alguns pases pelo seu dinamismo econmico e pelo ativismo de suas polticas externas, e o prprio governo brasileiro tem trabalhado com uma estratgia que privilegia, em vrias questes da agenda internacional, as relaes e alianas possveis, cruzadas e transitrias, com as outras potncias continentais, alm dos Estados Unidos como o caso da Rssia, da China e da ndia. Alguns analistas falam de potncias emergentes e a empresa Goldman Sachs cunhou, em 2001, o acrnimo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), para referir-se s quatro economias continentais que crescem rapidamente. Os BRIC devem ultrapassar as economias dos Estados Unidos, Japo, Alemanha, GrBretanha, Frana e Itlia, at 2040, segundo as projees da Goldman Sachs, devendo produzir uma mudana no balano de poder e na governana mundial. O acrnimo foi criticado de vrios pontos de vista, inclusive por no incluir nos seus prognsticos, o papel futuro da Indonsia, da Coreia do Sul, do Mxico, da Turquia, do Ir e da frica do Sul. Seja como for, a palavra BRIC se consolidou na imprensa, nas reunies internacionais e na academia, como uma referncia sinttica para projees e anlises comparativas. A verdade que nos ltimos dez anos, a China passou do stimo para o terceiro lugar, entre as maiores economias do mundo, e deve ultrapassar o Japo j em 2010; o Brasil passou do dcimo para o oitavo, e deve estar entre as cinco maiores economias do mundo, at o fim da prxima dcada; e a Rssia e a ndia passaram para o grupo das doze maiores do ranking, e devero estar entre as dez primeiras, at 2020. Com exceo da Rssia, os BRIC enfrentaram a crise de

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2008 melhor que todos os demais pases desenvolvidos. No perodo da crise, o crescimento dos BRIC menos a Rssia contribuiu com 45% do crescimento total da economia mundial, e j em 2010, a previso de crescimento da China de cerca de 10%; da ndia 7%; do Brasil 6%; e da Rssia 4%.8 De um ponto de vista de longo prazo, nesta mesma dcada, a China foi o pas em que mais cresceu o investimento em cincia e desenvolvimento (C&D) e a previso dos analistas de que a China venha a ser a maior potncia cientfica do mundo, nos prximos dez anos. O Brasil tambm teve um crescimento expressivo, tanto em investimento como em publicaes cientficas, mas a ndia perdeu posies, e a Rssia teve um declnio absoluto no seu investimento e na sua produo, apesar de que a expectativa que os dois pases retomem as trajetrias passadas de alto investimento em cincia, tecnologia e formao de recursos humanos qualificados. Por outro lado, do ponto de vista de suas relaes econmicas internas, nestes ltimos dez anos, a China ultrapassou os Estados Unidos como maior parceiro comercial do Brasil e triplicou o seu comrcio com a ndia e a Rssia. E, finalmente, do ponto de vista diplomtico, os quatro pases estiveram juntos em vrias iniciativas importantes ligadas reorganizao da ordem econmica internacional, durante a primeira dcada do sculo XXI: como foi o caso da criao do G-20, na Reunio de Cancun, nas negociaes comerciais da Rodada de Doha, e depois, na formao e reunio do G-20, criado como resposta crise financeira de 2008. E a China e a Rssia estabeleceram uma parceria estratgica e militar extremamente importante do ponto de vista defensivo, com a formao da Organizao de Cooperao de Xangai, em 2001, envolvendo os pases da sia Central, Cazaquisto, Quirgistao, Tadjiquisto e Uzbequisto, alm da ndia, Monglia, Ir e do Paquisto, na qualidade de observadores. Estas alianas diplomticas setoriais e transitrias juntamente com a formao de um espao econmico com grandes fluxos comerciais e financeiros, entre a China, a ndia, o Brasil e a Rssia um fato novo e uma realidade econmica e diplomtica que deve se manter e expandir na prxima dcada. Do ponto de vista territorial e demogrfico, os quatro pases em conjunto possuem quase um quarto do territrio e quase um tero da populao mundial. Todos ocupam ou disputam hegemonias regionais, e em alguma medida, projetam seu poder econmico ou diplomtico para fora de suas prprias regies. E, neste sentido, so Estados que questionam de uma forma ou outra a ordem
8. Segundo o Vienna Institute for International Economic Studies. Os dados de comrcio vieram da UNComtrade (ONU, 2009) e do FMI (2009) e as informaes econmicas dos jornais O Valor Econmico e Financial Times.

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mundial estabelecida depois do fim da Guerra Fria. Mas estas semelhanas escondem grandes diferenas, entre os contextos e desafios geopolticos individuais ou regionais, da Rssia, da China, da ndia e do Brasil. Com relao a Rssia, depois do fim da Guerra Fria, no houve um acordo de paz que definisse claramente suas perdas e reparaes. De fato, o territrio sovitico no foi atacado, seu exrcito no foi destrudo e seus governantes no foram punidos. Mas durante toda a dcada de 1990, os Estados Unidos e a Unio Europeia (UE), juntamente com a Otan, incentivaram a autonomia dos pases da antiga zona de influncia sovitica e promoveram ativamente o desmembramento do prprio territrio russo comeando pela Letnia, Estnia e Litunia, e seguindo pela Ucrnia, Bielorrssia, Blcs, Cucaso e pelos pases da sia Central. Em 1890, o Imprio Russo, construdo por Pedro, o Grande, e por Catarina II, no sculo XVIII, tinha 22.400.000 Km2 e 130 milhes de habitantes, era o segundo maior imprio territorial contnuo da histria da humanidade e uma das cinco maiores potncias da Europa. No sculo XX, durante o perodo sovitico, o territrio russo se manteve do mesmo tamanho, a sua populao chegou aos 300 milhes de habitantes e a URSS se transformou na segunda maior potncia militar e econmica do mundo. Hoje, a Rssia tem 17.075.200 Km2 e apenas 152 milhes de habitantes, ou seja, na dcada de 1990 a Rssia perdeu cerca de 5.000.000 de Km2 e aproximadamente 140 milhes de habitantes. Mas apesar disto, a Rssia ainda mantm seu arsenal atmico e o seu potencial militar e econmico, juntamente com uma deciso cada vez mais explcita de retomar sua posio e sua importncia no continente Eurasiano. Do outro lado do tabuleiro, desde 1991, os Estados Unidos e a Unio Europeia tutelaram a desmontagem do territrio sovitico e lideraram a expanso da Otan, na Europa Central. Esta ofensiva estratgica da Otan e da Unio Europeia e a sua interveno conjunta nos Blcs foram uma humilhao para os russos. Ela provocou uma reao imediata e defensiva que comeou com o governo Putin, em 2000, e seguiu nos anos seguintes com a recentralizao do poder do Estado e da economia russa, com a retomada do seu complexo militarindustrial, com a nacionalizao seus recursos energticos e com a definio de uma nova doutrina estratgica do Estado russo que autoriza o uso de armamento nuclear, em caso de um ataque ainda que convencional Rssia. Por sua vez, a China e a ndia so pases que possuem uma histria e uma civilizao milenar e detm, em conjunto, um tero da populao mundial. Mas, alm disto, compartilham uma fronteira de 3.200 km e tiveram uma guerra por disputa territorial, em 1962. Ambos tm fronteiras com o Paquisto, o Nepal, o Buto e com o Miamar. No tabuleiro geopoltico asitico, os indianos consideram que as relaes amistosas da China com o Paquisto, com

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Bangladesh e com o Sri Lanka, fazem parte de uma estratgia chinesa de cerco da ndia e de expanso chinesa no Sul da sia, a zona de influncia imediata dos indianos. Por sua vez, os chineses consideram que a aproximao recente entre os Estados Unidos e a ndia, e sua nova parceira estratgica e atmica, fazem parte de uma estratgia de cerco da China. O que indica a existncia de uma competio territorial e blica latente entre as duas potncias asiticas, em torno da supremacia no Sul e no Sudeste da sia, envolvendo tambm os Estados Unidos. Fora da regio imediata desta disputa, China e ndia tambm competem, na sia Central, no Oriente Mdio e na frica, para assegurar sua segurana energtica (FIORI, 2008, p.61). A China e os Estados Unidos se assumem como concorrentes geopolticos e potenciais adversrios militares na disputa da soberania de Taiwan e no controle da pennsula coreana. E no se pode esquecer que a China teve um papel decisivo nas Guerras da Coreia e do Vietn e que tem todas as caractersticas das grandes potncias que nasceram e se expandiram no sistema mundial, desde o sculo XVI. Por outro lado, a ndia vem assumindo cada vez mais a posio de aliado estratgico dos Estados Unidos no sul da sia. Pode se transformar em cabea de ponte das foras militares norte-americanas, em caso de um conflito generalizado na regio, como aconteceu tambm com a ndia no caso das lutas do poder britnico com a Rssia e a China, durante o sculo XIX. Depois da sua independncia e mesmo depois de abandonar sua poltica internacional pacifista, durante a dcada de 1970, a ndia nunca mostrou sinais de uma potncia expansiva e se comporta como um Estado que foi obrigado a se armar para proteger e garantir sua segurana em uma regio de alta instabilidade, em que sustenta uma disputa territorial e uma competio atmica com o Paquisto, alm da China. Por fim, o Brasil como a ndia, nunca teve caractersticas de um Estado expansivo, do ponto de vista militar, pelo menos desde a Guerra do Paraguai, na dcada de 1860. Depois de 1850, o Brasil no enfrentou mais guerras civis ou ameaas de diviso interna, e depois da Guerra do Paraguai, o Brasil teve apenas uma participao pontual, na Itlia, durante a Segunda Guerra Mundial, e em algumas intervenes posteriores nas foras de paz da ONU e da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Sua relao com seus vizinhos da Amrica do Sul, depois de 1870, foi pacfica e de pouca competitividade ou integrao poltica e econmica, e, durante todo o sculo XX, sua posio no continente foi a de scio auxiliar da hegemonia continental dos Estados Unidos. Depois da Segunda Guerra Mundial, o Brasil no teve maior participao na Guerra Fria, mas apesar do seu alinhamento com os Estados Unidos, comeou a praticar uma poltica externa mais autnoma, em particular na dcada de 1970, quando rompeu seu acordo militar com os Estados Unidos, ampliou suas relaes

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afro-asiticas e assinou um acordo atmico com a Alemanha, apesar da oposio norte-americana. Mas sua crise econmica dos anos 1980 e o fim do regime militar desativaram este projeto, que foi completamente engavetando nos anos 1990, quando o Brasil voltou a alinhar-se com os Estados Unidos e sua ideologia da globalizao liberal e com seu projeto de criao da Alca. Na primeira dcada do sculo XXI, entretanto, o Estado e os capitais brasileiros mudaram sua estratgia de insero internacional, aumentando sua presena e seu ativismo fora do continente sul-americano. E foi exatamente no campo diplomtico e econmico que o Brasil transcendeu as fronteiras sul-americanas e aproximou-se das demais potncias continentais, fazendo-se presente em vrios tabuleiros e conflitos geopolticos que nunca estiveram horizonte das preocupaes da poltica externa brasileira. Do ponto de vista diplomtico, o Brasil manteve sua reivindicao a uma cadeira permanente no Conselho de Segurana da ONU e teve um papel decisivo na formao do G-20, nas negociaes da Rodada Doha, da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), e na formao do outro G-20, que surgiu como resposta crise financeira de 2008; tomou uma posio de liderana mundial, nas negociaes da Conferncia do Clima de Copenhague; assumiu o comando da Fora de Paz da ONU, no Haiti, e ampliou sua presena econmica e sua colaborao internacional com a frica Negra. Ao mesmo tempo, estreitou seus laos diplomticos com os pases rabes e se ofereceu para ajudar na mediao do conflito em torno ao programa atmico do Ir. O Brasil tambm interveio contra o golpe militar de Honduras e manteve sua posio contrria a qualquer tipo de ruptura democrtica no continente latino-americano, mesmo depois que os Estados unidos mudaram sua posio e apoiaram as eleies promovidas pelo governo golpista. Por outro lado, do ponto de vista econmico, o Brasil detm hoje a sexta reserva mundial de urnio, controla a sua tecnologia de enriquecimento e pode se tornar, em breve, um importante exportador de urnio enriquecido. Possui a maior concentrao de biodiversidade do planeta e tambm possui a sua melhor matriz energtica, e detm imensas reservas de gua, de terras arveis, alm de ter desenvolvido uma excelente tecnologia e indstria de produo de biocombustvel renovvel. O Brasil o segundo maior produtor, e o maior exportador de etanol do mundo, e muitos observadores consideram que o pas ter em breve a primeira economia mundial sustentvel de biocombustveis. Alm disto, o pas atingiu a autosuficincia em petrleo em 2006 e, com a confirmao das novas descobertas da camada do pr-sal, da Bacia de Santos, o Brasil passar a ter uma das cinco maiores reservas de petrleo do mundo, transformando-se em um dos seus maiores exportadores.

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Do ponto de vista empresarial, as multinacionais brasileiras tm ampliado sua presena internacional e hoje o Brasil possui trs dos dez maiores bancos do mundo (outros quatro so chineses). A Vale a segunda maior mineradora e a primeira em minerao de ferro; a Petrobras a quarta empresa petrolfera do mundo e a quinta empresa global por seu valor de mercado; a Embraer a terceira empresa aeronutica, atrs apenas da Boeing e da Airbus; o JBS Friboi o primeiro frigorfico de carne de gado bovino do mundo e a Braskem, j agora, a oitava petroqumica do planeta. Por fim, do ponto de vista da sua segurana, o Brasil deve diminuir sua fragilidade militar a partir do acordo estratgico assinado com a Frana, em 2009, que lhe permitir fabricar, como j sugerido, avies de caa de ltima gerao, helicpteros de combate e submarinos atmicos, capacitando-se como principal potncia militar da Amrica do Sul.
7 CONSIDERAES FINAIS: BRASIl, A VOCAO NATURAl E O PROjETO DE POTNCIA

comum falar que existe uma vocao natural dos pases e dos povos, no sistema mundial, que seria determinada pela sua geografia e pelo seu passado histrico. E ao mesmo tempo, sempre existiram pases ou povos que atriburam a si um destino manifesto, que lhes deu o direito de ignorar seus limites geogrficos e projetar seu poder alm das suas fronteiras, com o objetivo de conquistar, civilizar e supervisionar a histria dos povos que no foram escolhidos. Mas quando se estuda a histria do sistema mundial, o que se descobre que nunca existiu uma coisa nem a outra, ou seja, nunca existiram vocaes naturais nem destinos manifestos. E se descobre tambm, que todos os pases que se expandiram para fora de si e se transformaram em grandes potncias, eram perifricos e insignificantes no sistema mundial, antes de tomar a deciso poltica de transcender sua prpria geografia e mudar o rumo da sua histria, em um processo secular, que combinou alianas e rupturas, parcerias estratgicas e guerras e em que cada um partiu de uma situao geopoltica desfavorvel e comeou a se expandir com seus prprios meios e ideias. E, por fim, se conclui que neste sistema mundial inventado pelos europeus, todos os pases esto sempre insatisfeitos e propondo-se a aumentar o seu poder e a sua riqueza. Por isto, todos so potencialmente expansivos, mesmo quando no se proponham a conquistar novos territrios (FIORI, 2007, p. 37). Donde se possa deduzir que existe uma vontade ou projeto de potncia que universal, independente das caractersticas especficas de cada Estado em particular. Mas a prpria natureza competitiva e hierrquica do sistema impede que todos tenham o mesmo sucesso, criando a impresso equivocada de que s alguns possuem o destino manifesto de organizar o resto do mundo. Assim mesmo,

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no h dvida de que pode existir uma distncia objetiva muito grande entre os recursos e a capacidade que um pas dispe em um determinado momento e a sua vontade ou deciso poltica de expandir seu poder e sua riqueza, mudando sua posio na hierarquia internacional. uma distncia real, objetiva, material, mas tambm uma distncia que pode e deve ser superada. 2do Brasil, dentro e fora da Amrica do Sul, contou at aqui com uma dupla vantagem com relao aos demais, alm de ter tido, na primeira dcada do sculo XXI, uma liderana poltica pessoal nica e irrepetvel, de enorme impacto internacional. Em primeiro lugar, ainda que parea paradoxal, o Brasil usufruiu da condio de potncia desarmada, porque de fato est situado na zona de proteo atmica incondicional dos Estados Unidos. Em segundo lugar, queira ou no, o Brasil usufruiu da condio de candidato-herdeiro condio de potncia, formado a partir da mesma matriz cultural e civilizatria dos Estados Unidos, ou seja, da rvore genealgica europeia. At por isto, a expanso da influncia brasileira vai seguindo pelos caminhos j percorridos pelos Estados Unidos, e seus antepassados europeus. Em terceiro lugar, durante quase toda a primeira dcada do sculo XXI, o Brasil contou com a liderana poltica de um presidente que transcendeu seu pas, e projetou sua imagem e sua influncia carismtica em todo o mundo. Como passou em outro momento, e em outra clave, com a liderana mundial de Mandela, que foi muito alm do poder e da influncia internacional da frica do Sul. Neste sentido, o fim do mandato do presidente Lula, representar, inevitavelmente, uma perda de posio no cenrio internacional, como aconteceu tambm com a sada de Mandela. Mas, por outro lado, o Brasil poder testar melhor o seu peso objetivo, e a verdadeira disposio da sua sociedade e das suas elites de seguirem a trajetria expansiva, desenhada pela poltica externa brasileira, entre 2003 e 2010. Porm, o Brasil ter de tomar algumas decises fundamentais, com relao aos outros dois pontos que favoreceram a expanso recente da sua influencia internacional. Em primeiro lugar, ter de definir seu prprio projeto mundial e sua especificidade com relao aos valores, diagnsticos e posies dos europeus e norteamericanos, com relao aos grandes temas e conflitos da agenda internacional. Em segundo lugar, o Brasil ter de decidir se aceita ou no a condio militar de aliado estratgico dos Estados Unidos, da Gr-Bretanha e da Frana, com direito de acesso tecnologia de ponta como no caso da Turquia ou de Israel, por exemplo mas mantendo-se na zona de influncia, proteo e deciso estratgica e militar dos Estados Unidos, e de seus principais aliados europeus. Ou seja, o Brasil ter de decidir o seu lugar no mundo, a partir do seu pertencimento

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originrio tradio europeia e crist, que o distingue e distancia inevitavelmente, das outras tradies e potncias continentais que devero estar competindo com os Estados Unidos e entre si, pela liderana mundial, nas prximas dcadas. E ter de decidir se quer ou no, ter algum dia, a capacidade de sustentar suas posies fora da Amrica do Sul, com seu prprio poder militar. De qualquer maneira, se este for o caminho escolhido, o grande desafio brasileiro ser uma expanso sem destino manifesto, sem a violncia blica dos europeus e sem o objetivo de conquistar para civilizar e comandar a histria e o destino dos pases mais fracos.

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REFERNCIAS

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Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional

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CAPTULO 3

RElAES BRASIl ESTADOS UNIDOS

1 INTRODUO

Este texto discute as questes polticas nas relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, incluindo com nfase aspectos econmicos. A seo 2 assinala a importncia dessas relaes e, ao mesmo tempo, o fato de que o papel dos Estados Unidos no mundo encontra-se em uma fase que o crescimento de outros polos de poder, particularmente no campo econmico, ganha grande significado. Na seo 3, analisam-se mais de perto essas mudanas, concentrando o foco nos aspectos comerciais e econmicos do ponto de vista brasileiro. Nesse sentido, so apresentados dados que fornecem a base material que fundamenta a interpretao central do texto: os Estados Unidos so muito importantes para o mundo e para o Brasil, mas h uma tendncia lenta, de longo prazo, para a recomposio de certo equilbrio. Nas consideraes finais, que surgem da discusso apresentada, mostra-se que o Brasil, seus governos, seus atores econmicos e sociais, o Estado atuam considerando esse cenrio de mudanas, insistindo em que as relaes entre os dois pases so boas, com adequado reconhecimento de diferenas de interesses.
2 QUESTES GERAIS NA RElAO BIlATERAl

O presente item procura identificar os elementos de continuidade e de mudana no comportamento brasileiro e, em parte, no dos Estados Unidos nas relaes entre os dois pases, com base na hiptese de que as transformaes do cenrio mundial influenciaram as posturas. Parte-se do pressuposto de que a poltica do Estado combinou-se com as mudanas objetivas ocorridas no cenrio econmico e poltico mundial desde o incio dos anos 1990 at o incio de 2010. Referindo-se ao perodo, refletindo as posies do governo brasileiro, Patriota (2008, p. 97) afirma que:
Embora os Estados Unidos permaneam a nica superpotncia do sistema internacional, j no se pode dizer, hoje, que a ordem mundial se enquadre em um modelo rigorosamente unipolar. Os recursos polticos e militares de que dispem o governo e a sociedade norte-americanos, ainda que virtualmente incontrastveis, no lhes asseguram a capacidade de definir resultados em escala global. O aparecimento de novos atores e o funcionamento, ainda que imperfeito, de mecanismos multilaterais impedem que Washington possa ser equiparada ao que foi Roma, como bem ilustra o jornalista Cullen Murphy em seu recente livro Are we Rome?

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A percepo de que o poder dos Estados Unidos passa por um processo de relativizao tem progredido e torna-se significativamente consensual na sociedade. Essa evoluo da percepo no Brasil resulta tambm da crtica do mau uso desse poder. Esse julgamento tem sido constante e tem razes fortes. A oposio poltica ao governo de Luiz Incio Lula da Silva, alguns setores do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e dos Democratas (DEM), ao criticar a poltica externa, insistem em sublinhar a importncia dos Estados Unidos e de outros pases ricos, mas reconhecem haver uma fragilizao relativa daquele pas. No Brasil, a crtica do mau uso do poder tem razes longnquas, que remontam ao perodo do Imprio e aos primeiros anos da Repblica. Por isso mesmo, os Estados Unidos realizam ciclicamente movimentos buscando a melhoria das relaes com a Amrica Latina. Como lembra Hirst (2009), depois da poltica do esplndido isolamento, que coincidiu com aes intervencionistas na regio, o secretrio de Estado Cordell Hull, em 1933, anuncia a poltica de Boa Vizinhana, exemplificada pela retirada do Haiti. Essas formas de ao alternativas reproduziram-se em outros contextos ao longo do tempo. O que certo que a centralidade norte-americana foi importante e, de todos os modos, permanece na contemporaneidade, ainda que atenuada. Nos Estados Unidos, a discusso sobre o poder americano de grande importncia e se d nos campos da poltica, da economia e do poder estratgico. Os realistas, como Waltz (2000), percebem as dificuldades da unipolaridade. Ao mesmo tempo, h foras importantes, particularmente na linha dos neoconservadores (STELZER, 2004), que mantm sua crena na excepcionalidade norte-americana com a consequente suposio da permanncia da supremacia dos Estados Unidos como polo nico no sistema internacional. Nos meios acadmicos, no campo dos estudos sobre relaes internacionais, a percepo existente no Brasil do debilitamento relativo encontra contrapartida, e inserese no debate relativo Amrica Latina por meio da crtica ao unilateralismo. Hakim (2006) sinaliza os problemas que foram criados pela lgica unilateral do perodo George W. Bush, com consequentes dificuldades para a cooperao entre pases, ainda que nas relaes bilaterais e no quadro dos rgos internacionais tenham-se mantido francamente amistosas. Lowenthal (2008, p. 40), antes das eleies norte-americanas de novembro de 2008, afirmava que
A maior contribuio que poder ser feita pelo prximo governo para a melhoria das relaes interamericanas seria uma restaurao do papel mundial desempenhado pelos Estados Unidos, que respeitasse o direito internacional, e a opinio pblica mundial, que cooperasse sem dominar, que fosse comprometido com o multilateralismo e as instituies internacionais (inclusive a Organizao dos Estados Americanos e as Naes Unidas), sensvel s aspiraes latino-americanas de um maior reconhecimento internacional (...).

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Os temas da dcada de 2000 tm origens longnquas. As relaes assimtricas foram fonte permanente de contenciosos e de debate na segunda metade do sculo XIX e em todo o sculo XX. A questo de Cuba origina-se em 1961 e chega aos dias de hoje. Porm, as assimetrias existentes entre os pases encontram um quadro modificado que viabilizou, em contexto ainda desigual, relaes mais equilibradas. Em estudo para o Congresso dos Estados Unidos, Seelke e Meyer (2009, p. 1-2) caracterizam esse relativo equilbrio:
Atualmente, as relaes entre os Estados Unidos e o Brasil podem ser caracterizadas como amigveis. Os Estados Unidos olham crescentemente o Brasil como uma significativa potncia regional, especialmente em seu papel de fora estabilizadora na Amrica Latina. Apesar de desacordos peridicos em relao ao comrcio e a temas polticos, Brasil e Estados Unidos tm trabalhado de forma prxima num largo espectro de temas bilaterais e regionais. Funcionrios norte-americanos responderam positivamente aos esforos brasileiros para afirmar sua liderana regional, que tem sido desafiada pelo crescimento de Hugo Chvez na Venezuela, baseado na riqueza petrolfera (Monte Reel, Washington Post, 8 Fevereiro 2007). Logo no comeo de 2007, dois encontros de alto nvel entre os Presidentes Bush e Lula fortaleceram as relaes Estados Unidos Brasil. O ltimo encontro culminou, em maro 2007, com a assinatura do Memorandum Estados Unidos Brasil relativo ao Acordo (MOU) para promover o desenvolvimento dos bio-combustveis no Hemisfrio Ocidental (CRS Report RL 34191, Seelke and yacobucci). A iniciativa foi ampliada em Novembro 2008 de forma a incluir mais Estados da Africa, da Amrica Central, e do Caribe (U.S. Department of State, Office of the Spokesman, November 20, 2008).1

A ideia de relaes equilibradas deve ser considerada de forma bastante relativa. Alcan-las no questo que se restrinja aos dois pases, nem pode ser atingida, na atual fase histrica, no quadro das relaes bilaterais. Quando se afirma haver relaes mais equilibradas, faz-se considerando o quadro das relaes internacionais contemporneas e como se desenham para o sculo XXI. Como apontou Buzan (2008), as prximas dcadas sero caracterizadas ou pela permanncia da configurao atual do sistema internacional uma
1. Currently, relations between the United States and Brazil may be characterized as friendly. The United States has increasingly regarded Brazil as a significant regional power, especially in its role as a stabilizing force in Latin America. Despite periodic disagreements on trade and political issues, Brazil and the United States have worked closely on a wide range of bilateral and regional issues. U.S. officials have responded positively to Brazils recent efforts to reassert its regional leadership, which has been challenged by the rise of the oil-rich Hugo Chvez in Venezuela (Monte Reel, Washington Post, February 8, 2007). Early in 2007, two high-level meetings between Presidents Bush and Lula strengthened U.S. Brazilian relations. The latter meeting culminated in the March 2007 signing of a U.S. Brazil Memorandum of Understanding (MOU) to promote bio-fuels development in the Western Hemisphere (CRS Report RL 34191, Seelke and Yacobucci). The initiative was expanded in November 2008 to include additional countries in Africa, Central America, and the Caribbean (U.S. Department of State, Office of the Spokesman, November 20, 2008).

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Superpotncia e vrias Grandes Potncias, ou por um destes cenrios alternativos: duas ou trs Superpotncias, e algumas poucas Grandes Potncias ou Nenhuma Superpotncia, e vrias Grandes Potncias. O surgimento de cenrios alternativos configurao atual depende em parte da forma como os Estados Unidos exercem sua liderana e do tipo de reao que esta hegemonia desperta nos demais pases. Se houver condies para a postura unilateral se consolidar como possibilidade dominante se ela afirmar-se no sistema multilateral de comrcio impedir que regimes sejam respeitados no quadro da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ou melhor, esses regimes, como a teoria dos regimes internacionais sugere, subsistiriam na medida em que servem para sustentar os interesses gerais daqueles que os formularam. Isso bloquearia a perspectiva da aceitao consensual de suas regras por todos. Do ponto de vista brasileiro, o debate sobre a execuo das decises da OMC relativas s deliberaes do panel sobre os subsdios produo de algodo nos Estados Unidos importante. Caso haja contrarretaliaes, ainda que a partir de benefcios unilaterais, como seria a retirada das vantagens do Sistema Geral de Preferncias, sugerida pela presidente e pelo vice-presidente da Comisso de Agricultura do Senado, Blanche Lincoln, Democrata, e Saxby Chambliss, Republicano (LANDIM, 2010), o resultado seria exatamente o debilitamento do regime. Raciocnio semelhante vale para os temas de segurana. Se eles forem tratados sem o devido respeito pelas decises dos rgos internacionais, inclusive das Naes Unidas, pode-se afirmar a tendncia crescente busca de contraposio s aes norte-americanas por meio da formao de coalizes contrrias agenda daquele pas. Veiga, Iglesias e Rios (2009) acreditam que os movimentos brasileiros em diferentes cenrios internacionais meio ambiente, G-20 financeiro, por exemplo sinalizam um interesse afirmativo, pr-ativo, que encontra sustentao interna e s poderia ser paralisado se houvesse retrocessos protecionistas e nacionalistas originados nos pases centrais ou mesmo na China. Essa anlise tem a ver diretamente com as relaes entre Estados Unidos e Brasil: seu nvel amigvel caminha paralelamente ao fortalecimento do multilateralismo. A regulamentao, em fevereiro de 2010, pela Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA2), do uso de combustveis renovveis em misturas na gasolina e no diesel de forma que poderia futuramente favorecer o etanol produzido no Brasil, pode ser considerada um sinal positivo para a perspectiva amigvel. Contudo, h outros sinais cujos possveis desdobramentos no asseguram uma evoluo na mesma direo. So os casos em que no se percorre at o fim o caminho das solues negociadas. Um exemplo o que sucede ou sucedeu em algumas regies, como no Oriente Mdio, onde no prevaleceu o multilate2. Sigla em ingls de US Environmental Protection Agency.

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ralismo para a soluo dos complexos e perigosos temas relativos paz, segurana e no proliferao nuclear. Nesses casos, divergncias e contraposies se fazem sentir. Na viagem da secretria de Estado norte-americana Hillary Clinton ao Brasil, em maro de 2010, as questes estratgicas, no caso as relaes com o Ir, passam a ter peso maior mesmo que em clima amigvel. Em outras palavras, se na configurao internacional se consolida a situao de existncia de uma nica superpotncia, na percepo do governo Luiz Incio Lula da Silva, a consequncia seria insegurana para os demais Estados. Trata-se de sentimento difuso na sociedade brasileira. No caso de situao de prevalncia de uma nica superpotncia, como ensina a experincia histrica, poderia acentuar-se a tendncia adoo, isoladamente ou em coalizes, de polticas para contrabalan-la. Isso explica aspectos importantes da poltica brasileira, cujos movimentos visam ao fortalecimento dos organismos multilaterais. Foi assim no momento da participao ativa na constituio da United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) em 2004, aps a aprovao da Resoluo no 1542 do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Aps o terremoto de janeiro de 2010, essa perspectiva se consolidou. No caso da criao e da continuidade da MINUSTAH, evidenciou-se identidade com a posio norte-americana. Em outras questes as diferenas vieram tona, mesmo nos temas latino-americanos. Foi assim no tocante crise de Honduras de 2009 e tambm na avaliao de alguns governos crticos dos Estados Unidos, como o caso da Venezuela. A presena ativa do Brasil na criao do G-20 comercial em 2003, antes da reunio da OMC para dar continuidade Rodada Doha em Cancun, resultou de uma deciso do governo que visava evitar e debilitar a capacidade impositiva dos pases centrais. Buscava-se nesse caso contrastar os interesses comerciais dos pases ricos e os riscos de uma aliana Unio Europeia Estados Unidos que consolidasse um regime internacional de comrcio que no favorecesse a busca de equilbrio e os interesses dos pases produtores de bens agrcolas, como o Brasil. Tratou-se de
(...) criar condies factveis, efetivas e equilibradas para as negociaes agrcolas, que se acham comprometidas pela incapacidade demonstrada pela Unio Europeia de liberalizar o seu mercado, pela falta de contedo real e efetivo das propostas norte-americanas e pelas reticncias com que pases como a ndia e a China abordam a agenda agrcola. Seria necessrio que o Brasil aumentasse o nvel de presso sobre a Unio Europeia e os Estados Unidos para um maior engajamento em agricultura (...) (BRASIL, 2003).

O interesse do Brasil pelo G-20 financeiro, cuja origem remonta a 1999, passando a ter um papel mais efetivo depois da crise de 2008, explica-se pela diretriz discutida. Nas relaes com os Estados Unidos, pretende-se o fortalecimento da cooperao no quadro multilateral e bilateral. Ao mesmo tempo, h

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uma constante busca de instrumentos que visam proteger e fortalecer a posio brasileira no caso de dificuldades ou de confrontao. Nos conflitos no resolvidos por meio de negociaes, o Brasil procura solues preferencialmente pelos caminhos assegurados pelas organizaes internacionais, utilizando os argumentos, que considera a seu favor, permitidos pelo direito internacional. Se isso verdadeiro no tocante a impasses e contenciosos especficos, no campo mais geral das relaes externas, so visveis os esforos visando criar ou preservar formas que permitam maior equilbrio. isso que explica o universalismo, a busca do estreitamento de relaes com todas as partes, garantindo, segundo argumentam sucessivos governos, a possibilidade de agir em favor da paz e da cooperao. Isso no significa acreditar em influncia acima de sua prpria capacidade, mas uma diretriz que visa definir espao na resoluo dos problemas internacionais. Os Estados Unidos negociam acordos de carter universal o caso de seu ativismo nas sucessivas rodadas da OMC ou mesmo nas Naes Unidas sem deixar de buscar acordos bilaterais com pases ou grupos de pases. Como prprio a um pas que surgiu como nica superpotncia, utiliza seu poder em todas as circunstncias: seja para estimular aes multilaterais de acordo com os prprios interesses, seja de modo unilateral. No Brasil, h uma posio crtica em relao ao unilateralismo e ao uso do excesso de poder. No caso norte-americano, h uma atitude crtica em relao s aes brasileiras. Para o governo dos Estados Unidos, setores do Congresso e grupos empresariais, o Brasil enfrenta, em alguns casos, os interesses daquele pas desnecessariamente. Isso no campo comercial, de servios, de direitos autorais, assim como em questes propriamente polticas e atinentes segurana. Consequncia do fracasso da reunio ministerial da OMC de Genebra de julho de 2008, momento no qual as posies brasileiras mais se aproximaram das norte-americanas, h, a partir da, recuo de ambos os pases no tocante s negociaes multilaterais. Fortalece-se o tipo de negociao conhecida como spaghetti bowl (BHAGWATI, 1995). Na relao com a Amrica Latina, os Estados Unidos negociam reas de livre comrcio com inmeros pases, inclusive alguns que integram unies alfandegrias, como Peru e Colmbia. No caso do Brasil, a retomada das negociaes Unio Europeia Mercado Comum do Sul (Mercosul) em 2010 tem a ver com o reconhecimento de dificuldades importantes para o avano multilateral, especificamente no caso das relaes econmicas e comerciais. O contencioso do algodo iniciado em 2001, com a busca do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC para dirimir o conflito de interesses com importantes repercusses em 2010 em vista da resistncia norte-americana a ajustar-se ao veredicto , consolida a ideia de contrastes significativos, mas no quadro de relaes razoavelmente estveis. Em 2001, os agricultores brasileiros produtores de algodo, por intermdio do ministro da Agricultura Pratini de Moraes, pedem que o Ministrio das Relaes Exteriores d incio a consultas informais ao

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governo dos Estados Unidos (...) at mesmo para que possamos recolher elementos adicionais de informao que nos permitiriam delimitar claramente o pleito do Brasil, antes de dar incio aos procedimentos de soluo de controvrsias da OMC (LAFER, 2001). Da parte brasileira, buscam-se acordos negociados, preservando os prprios interesses. Isto , como se verifica em outros temas, visa-se soluo pela via bilateral e, ao mesmo tempo, recorre-se aos rgos internacionais e aos instrumentos estipulados pelo direito internacional pblico, se necessrio. No caso do algodo, ainda em setembro de 2009, depois de julgados pelo rgo de Soluo de Controvrsias o pedido brasileiro e o recurso norte-americano este ltimo negado no primeiro semestre de 2009 , o ministro Celso Amorim mantm a poltica de busca de acordos. Segundo o ministro, o governo se preparou para tomar as medidas necessrias no caso de no haver mudana na poltica americana, todavia, esperava-se que ocorresse essa mudana permitindo que essa poltica se tornasse compatvel com as regras da OMC. A assimetria de poder e as ameaas relativas no renovao do Sistema Geral de Preferncias, sugerido por Ron Kirk chefe do United States Trade Representative (USTR) sistema este que interessa de modo particular aos industriais brasileiros , explicam o cuidado com que o tema tratado. No primeiro semestre de 2010, quando o governo brasileiro elabora a lista de retaliaes, a preocupao constante, visando demonstrar que o espao da negociao est aberto e que o objetivo retirar os subsdios ao algodo. Nos primeiros meses de 2010, quando o governo do Brasil, no quadro da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), discute a aplicao das retaliaes de acordo com as regras da OMC, surge o argumento de contrarretaliaes formulado por representantes norte-americanos, posio no compartilhada por importantes atores nos Estados Unidos, como o caso da US Chamber. Da parte brasileira, h conhecimento das dificuldades enfrentadas pelo governo americano e da capacidade de lobby que alguns setores conseguem exercer sobre o Congresso dos Estados Unidos. Em pesquisa desenvolvida no Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (Ineu) a respeito da poltica de comrcio agrcola, fica evidenciado que (...) em questes de alta sensibilidade, que normalmente envolvem polticas de domnio do Congresso, a adequao tende a ser mais problemtica (LIMA, 2009). Isso sugere que a tendncia a conflitos comerciais persista, j que mudanas so difceis quando tm de necessariamente passar pelo voto dos representantes ou dos senadores norte-americanos. As posies do Estado brasileiro em relao aos Estados Unidos visam ao fortalecimento de vnculos positivos e ao aumento das relaes em suas diferentes vertentes: comerciais, financeiras, transferncia de tecnologia, polticas, culturais etc. Esse interesse est vinculado, e busca ser funcional, ao objetivo de garantir melhores condies de insero em outras arenas internacionais.

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As dificuldades para a compreenso da posio brasileira em relao aos Estados Unidos relacionam-se com os dilemas e contradies do mundo psGuerra Fria, marcado por tenses entre tentativas de hegemonia e movimentos de descompresso sistmica. Ao contrrio dos pases desenvolvidos, cujos recursos de poder econmico e militar lhes garantem influncia internacional, ainda que com riscos potenciais de over extension, isto , de ir alm do que se pretendia inicialmente, a projeo externa do Brasil perseguida mediante intensa participao, ainda que com diferentes estratgias, nos foros polticos e econmicos regionais e multilaterais. Essa participao prende-se, por um lado, procura de preservao do pas frente aos riscos de vulnerabilidade e, por outro, tentativa de aumentar o prprio poder, o que Pinheiro (2004) chama de institucionalismo pragmtico. Sendo a busca de preservao frente aos riscos um objetivo comum para qualquer Estado, no caso brasileiro ela implica posicionar-se em diferentes tabuleiros, globais e/ou regionais, com diferentes posturas. As transformaes ocorridas, mas que no se apresentavam como cenrios previsveis antes dos anos 1990, influenciaram decisivamente a percepo que o Brasil desenvolveu no que se refere ao cenrio internacional e, especificamente, em relao aos Estados Unidos. Entre essas transformaes, cabe destacar: i) o processo de intensificao do unilateralismo norte-americano na primeira dcada do sculo XXI; ii) o impacto da ascenso da China; iii) a valorizao das commodities agrcolas a partir de 2003, tendncia que no parece alterada pela crise financeira e econmica iniciada no segundo semestre de 2008; iv) a reestruturao dos eixos de desenvolvimento mundial, em particular o papel de ndia, Rssia e frica do Sul; v) o crescimento dos fluxos de comrcio para pases que at 1990 no eram relevantes para o Brasil; vi) o papel atribudo pelo Brasil s negociaes econmicas multilaterais, inclusive na fase imediatamente posterior crise de 2008, evidenciado pela participao ativa do pas no G-20 financeiro; e vii) a consolidao de um cenrio regional, no Mercosul, na Amrica do Sul e Latina, em que no h liderana, mas se criam condies favorveis para um dilogo mais forte com os Estados Unidos. No mundo ps-Guerra Fria, a atuao do Brasil no se estrutura, como at ento, no contexto de uma articulao polarizada do sistema internacional. Ela ocorre, como a de todos os Estados, no quadro de incertezas no cenrio internacional contemporneo, e visa atenuar as vulnerabilidades e fortalecer as oportunidades do pas. Uma dimenso forte e estruturante, da ao do governo Lula, busca evitar a adeso a arranjos que possam limitar as futuras opes do pas. Nesse quadro, explica-se a posio brasileira em Mar del Plata, em 2005, quando a IV Cpula de Chefes de Estado e de Governo das Amricas decidiu postergar indefinidamente, sine die, a discusso sobre a constituio de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A posio do governo brasileiro contribuiu decisivamente, juntamente com a da Argentina e a da Venezuela,

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para essa deciso. Com essa mesma perspectiva, tem-se evitado a adeso a acordos que possam limitar a ao brasileira, e buscado caminhos paralelos: multilateralismo, acordos bilaterais, adiamento de decises. Nesse sentido, o fracasso, ainda no definitivo, da Rodada Doha e a crise financeira iniciada no segundo semestre de 2008 inicialmente com foco nos Estados Unidos sugerem a permanncia do interesse na autonomia de decises. Tanto nas negociaes da Alca como nas da Rodada Doha, evidenciou-se uma situao de dificuldade, que persiste hoje, para uma ampliao do comrcio que resguardasse os interesses brasileiros. A documentao brasileira a respeito clara. Referindo-se a discusses bilaterais, o embaixador Corra (2004) afirmava:
Os EUA assinalaram em ambas as ocasies (reunies de representantes dos dois pases) que apenas com acesso a mercado ampliado poderiam ir alm dos termos de sua proposta conjunta com a Unio Europeia. De acordo com Al Johnson, esta seria a nica forma de [o governo americano] vender internamente um eventual pacote agrcola na OMC.

A preocupao em evitar a adeso a arranjos que possam comprometer o raio de manobra do pas tem sido fortemente sublinhada no governo Lula. Mesmo com concesses, como as havidas na reunio da Rodada Doha da OMC em julho de 2008, demonstrando interesse concreto na busca de resultados na negociao, tenta-se evitar que a barganha possa condicionar o futuro do desenvolvimento industrial, cientfico e tecnolgico, e possa condicionar a afirmao de uma rea de servios no Brasil em troca de benefcios de curto prazo. Rouqui (2006, p. 376) radicaliza esse raciocnio, quando pergunta se Um pas ambicioso como o Brasil aceitaria sacrificar seu parque industrial ao dinamismo e prosperidade de sua agricultura.3 Na resposta que oferece prpria pergunta, afirma que essa preocupao de longo prazo, essa busca de evitar o condicionamento do futuro, explica os elementos condicionadores dos movimentos externos. No se trata de volta ao terceiro-mundismo, mas de relaes cordiais e conflitivas ao mesmo tempo, no caso da relao com os Estados Unidos, uma confrontation douce (confrontao compreensiva). H mudanas significativas no cenrio externo, que o governo brasileiro parece levar em considerao. Uma delas foi o crescimento da economia mundial, a partir de 2001 at 2008, com destaque para o papel da China, que levou setores empresariais e grupos importantes no governo a reorientar o foco de seus interesses. O aumento do preo das commodities, inclusive do petrleo e do gs, bem como a liquidez observada no sistema financeiro internacional, nos primeiros anos do sculo XXI, colaboraram para o aumento das exportaes do Brasil,
3. Un pays ambitieux comme le Brsil envisagerait-il de sacrifier son appareil industriel au dynamisme et la prosperrit de son agriculture?

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assim como dos outros pases da regio. A recesso iniciada em 2008, com a contrao dos mercados principalmente nos pases centrais, no alterou, mas ao contrrio, acentuou como se viu em inmeras reunies internacionais, inclusive na do G-20 financeiro em Pittsburgh, em setembro de 2009 a concentrao de energias nas negociaes multilaterais ou plurilaterais, visando reorganizao do sistema financeiro e econmico internacional. Busca-se o fortalecimento do papel dos grandes pases emergentes, na perspectiva de um reconhecimento institucional formal. Isso explica a reiterao do esforo pela mudana da estrutura do Conselho de Segurana das Naes Unidas pela alterao da distribuio das cotas de capital no Fundo Monetrio Internacional (FMI) e no Banco Mundial, assim como o crescimento do perfil da interveno poltica. A posio norte-americana nesses casos no tem sido uniforme. Aceitou o aumento do share das cotas no FMI e no Banco Mundial, que encontrava resistncia em alguns pases europeus, mas no age ativamente no debate sobre as mudanas no Conselho de Segurana e na Organizao das Naes Unidas (ONU). O posicionamento ativo em temas em que o Brasil tradicionalmente no se manifestava, quando no coincidente com a posio norte-americana, visto criticamente. Mesmo assim, no provocaram nas administraes de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, e de Bill Clinton, George Bush e Barack Obama, confrontos importantes. A intensificao do unilateralismo norte-americano na administrao de George W. Bush (2001-2008) fortaleceu nos governos de Fernando Henrique Cardoso e particularmente de Luiz Incio Lula da Silva o interesse por polticas ativas de articulao internacional voltadas aos grandes pases emergentes. No caso da China, como se examina, foi de grande significado a potencialidade comercial existente entre os dois pases. Relativamente Rssia, ndia e frica do Sul, alm da busca de cooperao econmica e comercial, foram relevantes os aspectos propriamente polticos. Na percepo brasileira, a capacidade nacional considerada suficiente para contribuir ao objetivo de produzir resultados debilitadores do unilateralismo. importante para a compreenso das relaes com os Estados Unidos entender que no perodo de hegemonia do pensamento liberal, particularmente nos anos 1990, no Brasil ainda permaneceu razovel capacidade de pensar e implementar projetos, sem desconhecer as relaes de poder existentes e o aprofundamento do fenmeno chamado de globalizao. Em outros termos, no Estado, por motivaes diversas, permaneceram sendo instrumentos importantes de polticas pblicas instituies, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) etc. No sculo XXI, a insero externa do Brasil ocorre num contexto em que no so claros os parmetros. No h, em razo das profundas mudanas em curso, definies claras. No h certezas definitivas. Esse movimento geral interessa a todos

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os Estados, mas a reao frente a ele tem especificidades. A centralidade norteamericana est em questo e essa situao tem implicaes para a poltica externa brasileira. Basta ver o papel do dlar, moeda reserva por excelncia em todo o sculo XX, posio hoje questionada por alguns, embora ainda sem uma substituta ou alternativa consolidada (VIGEVANI; RANZINI, 2009). O euro, o iuane e o iene poderiam jogar o papel de moedas reservas globais, mas ainda no alcanaram este patamar, como mostram os desdobramentos mais recentes da crise internacional na Europa. Durante boa parte do perodo das chamadas polaridades definidas, ou seja, da Guerra Fria (1946-1989), as posies internacionais do Brasil foram em geral resistentes consolidao de instituies e de regimes internacionais, por considerar que congelariam a hierarquia de poder existente (CASTRO, 1982). A partir da dcada de 1980, no bojo da crise da dvida externa, da alta inflao e da estagnao econmica, acentuou-se o debate entre parte das elites brasileiras no sentido de repensar o modelo de desenvolvimento econmico do pas. No final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, ganhou fora a percepo de que o Brasil deveria ter uma postura mais participativa em relao s grandes questes internacionais. O caminho encontrado pelos formuladores da poltica externa brasileira para garantir maior insero internacional no mundo ps-Guerra Fria foi a busca de maior participao em organizaes e regimes internacionais e a adoo de iniciativas visando integrao regional. Alguns governos, sob diferentes vieses, buscaram aproximao maior com os Estados Unidos, o que no trouxe os resultados esperados. Isso aconteceu no governo Collor de Mello (1990-1992), quando as relaes econmicas, particularmente no tocante negociao da dvida externa, deterioraram-se. No governo Fernando Henrique Cardoso, sob a gide do conceito da autonomia pela participao (FONSECA JR., 1998), a procura de melhores relaes com os Estados Unidos tampouco surtiu os resultados esperados. Contenciosos comerciais mantiveram-se, no encontrando o apoio esperado de parte dos Estados Unidos a busca de maior insero brasileira em questes internacionais consideradas importantes, como a incluso no Conselho de Segurana da ONU. Entre 1990 e 2002 vigorou o conceito de autonomia pela participao, em contraposio noo de autonomia pela distncia, operada pela diplomacia brasileira durante grande parte do perodo da bipolaridade. Com o fim da Guerra Fria, a Amrica do Sul passou a ser vista na verdade, ainda como tendo menor importncia estratgica para as grandes potncias, em particular para os Estados Unidos (AyERBE, 2002). Na perspectiva brasileira, plenamente desenvolvida no governo Luiz Incio Lula as Silva, h uma mudana significativa que se pode chamar de autonomia pela diversificao. Segundo Hermann (1990), as mudanas da poltica exterior de um Estado podem ser classificadas em quatro nveis, do menor ao maior: i) ajustamento nas metas a serem alcanadas; ii) mudanas nos mtodos ou nos

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meios/instrumentos empregados; iii) mudanas de metas, e iv) mudanas na orientao da poltica externa.4 Parte-se de mudanas no nvel de ajustes, para mudanas em termos programticos, alcanando no nvel iii a prpria mudana de objetivos e, finalmente, a mudana de orientao, de paradigma. No existe uma ruptura brusca entre um nvel e outro, mas h mudanas significativas quando se ultrapassam dois nveis ou quando o acmulo de mudanas determina uma qualidade diferente na ao externa. No Brasil, entre outras motivaes, aproveita-se da situao de menor importncia estratgica atribuda pelo governo dos Estados Unidos regio para dar incio a um movimento, que se considera de forte interesse, visando a insero definitiva como pas intermedirio com interesses universais. Sem, todavia, desconhecer os prprios limites. A classificao de Hermann ajuda a compreender porque, mesmo sem rupturas, podem acontecer mudanas importantes. A passagem de um nvel ao seguinte pode dar-se gradativamente. O mesmo vale para as mudanas que se operam nas sucesses governamentais ou no mesmo governo. As questes centrais com que o governo Obama ter de lidar no permitem prognosticar incentivos para uma ao latino-americana intensa. Portanto, tambm em relao ao Brasil no se deve esperar uma parceria significativa, mas continuidade de relaes pragmticas, no prioritrias. A agenda norte-americana na segunda dcada do sculo XXI continuar focada na crise econmica, nos temas da assistncia mdica e previdenciria, nos conflitos externos com implicaes militares, como so os de Iraque, Afeganisto e do Oriente Mdio em geral. Em relao regio, haver alguma inflexo em direo a temas sociais, mas sem formulaes importantes de questes maiores, como seria a retomada do debate sobre as relaes econmicas em perspectiva bilateral, regional e multilateral. No discurso programtico pronunciado em Miami em maio de 2008, o futuro presidente sinalizou as diretrizes:
tempo para uma nova aliana das Amricas. Depois de oito anos de polticas falidas do passado, ns precisamos de uma nova liderana para o futuro. Depois de dcadas pressionando por reformas a partir do alto, ns precisamos de uma agenda que coloque no topo democracia, segurana, e oportunidades partindo da base para cima. Assim minha poltica para as Amricas ser guiada pelo simples princpio de que o que bom para o povo das Amricas bom para os Estados Unidos. Isto significa medir o sucesso no apenas pelos acordos entre governos, mas tambm por meio das expectativas das crianas das favelas do Rio, da segurana dos policiais da Cidade do Mxico, e dos gritos respondidos dos prisioneiros polticos que se fazem sentir das prises de Havana.5
4. No original: 1. adjustment changes, 2. program changes, 3. problem/goal changes, 4. international orientation changes. 5. Its time for a new alliance of the Americas. After eight years of the failed policies of the past, we need new leadership for the future. After decades pressing for top-down reform, we need an agenda that advances democracy, security, and opportunity from the bottom up. So my policy towards the Americas will be guided by the simple principle that whats good for the people of the Americas is good for the United States. That means measuring success not just through agreements among governments, but also through the hopes of the child in the favelas of Rio, the security for the policeman in Mexico City, and the answered cries of political prisoners heard from jails in Havana (OBAMA, 2008).

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No h referncias a questes substantivas, como seria a abertura de um debate relativo a um tratamento de novo tipo para os temas da segurana regional, inclusive a questo do combate ao trfico de entorpecentes. Tambm no existem referncias de novo tipo no tocante a Cuba, aos temas da migrao, s relaes econmicas que poderiam fortalecer a competitividade dos produtos da regio, inclusive em setores especficos de alta tecnologia. A presena na equipe de Barack Obama de figuras, como Arturo Valenzuela e Thomas Shannon pode sinalizar a existncia de canais sensveis para o Brasil, mas no assegura que as posies desses atores possam ter um peso decisivo. Os acontecimentos relativos crise em Honduras servem como comprovao. Na anlise dos fundamentos da poltica externa brasileira, tm relevncia dois conceitos: autonomia, que alguns identificam com soberania, e universalismo, que serve tambm para explicar parte dos rumos e das estratgias de dilogo do Brasil com os Estados Unidos. A tradio e a retrica visam buscar a reafirmao desses conceitos social e historicamente construdos e inserem-se no conjunto de percepes subjetivas que informam, em alguma medida, as aes dos atores polticos. Esto nos quadros cognitivos que influenciam a diplomacia brasileira e corroboram a sua retrica de tradio e continuidade. Na formulao de Bandeira (2009, p. 23), (...) a soberania a muralha da ptria. Trata-se, portanto, de afirm-la. Para isso, esse autor, refletindo corrente de pensamento importante no Brasil, lembra que (...) conforme o prprio Rui Barbosa observou, no se toma a srio a lei das naes, seno entre as potncias cujas foras se equilibram. Segundo ele, isso seria especificamente importante quando a poltica iniciada nos Estados Unidos no governo W. Bush mostra-se com significativa fora de inrcia e leva ampliao de bases militares na Colmbia, o que induz a uma parcial revitalizao da IV Frota e, ao mesmo tempo, no Brasil passa-se fase preexploratria no tocante s reservas de hidrocarburos descobertos na costa. Isto , coloca-se a necessidade, sem fantasiosa imaginao de ameaas, de concretizar instrumentos de proteo. Instrumentos que devem ter como pressuposto a capacitao nacional e a cooperao internacional. Na percepo de alguns dos formuladores de poltica exterior, a ideia de universalismo est associada s prprias caractersticas geogrficas, tnicas e culturais do pas. Ela representaria, segundo Lafer (2004), a pluralidade dos interesses do Estado e da sociedade, as afinidades histricas e polticas, e simbolizaria a preocupao em diversificar ao mximo as relaes externas do pas e em pluralizar, ampliar e dilatar os canais de dilogo com o mundo. Na tica comercial, a ideia de universalismo sintetizada pelo termo global trader, j que o pas tem intercmbio com uma pluralidade considervel de pases, no restringindo sua pauta mercantil a regies especficas e limitadas (BARBOSA; CSAR, 1994). Como sugerido, na formulao de Bandeira (2009), em perspectiva identificada com o

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realismo e distinta da crena na possibilidade elstica da cooperao, o conceito de soberania refere-se tentativa constante de manuteno da capacidade de influncia e escolha no sistema internacional (MARIANO, 2007). As aspiraes protagnicas e universalistas das elites brasileiras, que variam de acordo com a dinmica do sistema internacional em determinado momento e com a perspectiva ideolgica dos atores relevantes, em geral, implicam a necessidade de estar livre para agir com desenvoltura no cenrio externo, sem acordos restritivos ou condicionamentos. Na componente nacionalista e desenvolvimentista das elites brasileiras, inclusive no governo, isso significa relaes relativamente distanciadas. Se isso vale para a poltica de integrao regional, vale sobremaneira para as relaes com os pases centrais, particularmente com os Estados Unidos. Do comeo dos anos 1990 at o incio de 2010, h um fortalecimento crescente do paradigma universalista da poltica externa brasileira, que se relaciona com o entendimento das permissibilidades do sistema internacional para a projeo do pas. No contexto do conceito de autonomia pela participao, que evoluiu e modificou-se no governo Luiz Incio Lula da Silva para a ideia de autonomia pela diversificao, intensifica-se a busca de insero brasileira em novas reas ou ampliando espaos j ocupados. Como indicado anteriormente, isso acontece mediante a intensa participao nas diversas organizaes internacionais, nas Misses de Paz organizadas pelas Naes Unidas, na busca pelo assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, na articulao de coalizes multilaterais, como o G-20 comercial, no grupo ndia, Brasil e frica do Sul (Ibas) e no grupo Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC).
3 MUDANAS INTERNACIONAIS E SUAS CONSEQUNCIAS PARA A RElAO COM OS ESTADOS UNIDOS NA PERSPECTIVA BRASIlEIRA

Desde o comeo dos anos 1990, consolida-se, entre os formuladores e operadores de poltica externa brasileira, o entendimento de que a manuteno das margens de atuao do Brasil no sistema internacional depende, sobretudo, da capacidade do pas projetar-se e, ao mesmo tempo, ser reconhecido como ator influente no direcionamento dos principais temas da agenda internacional. Essa concepo abrange tanto setores liberais como nacional-desenvolvimentistas (BARBOSA, 1996; CERVO, 2006). Ao contrrio dos pases desenvolvidos, cujos recursos de poder econmico e militar j garantem influncia internacional, a projeo externa do Brasil e a capacidade de exercer suas preferncias nos foros de deciso internacional devem ser garantidas pelas prprias capacidades e instrumentos de poder, mas tambm mediante a participao em diversos foros polticos e econmicos, regionais e multilaterais (NARLIKAR, 2003). Essa capacidade, segundo o governo brasileiro, atributo de alguns pases, intermedirios. Nesse contexto, busca-se o estabelecimento de coalizes que permitam o aumento da capacidade

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de influncia do pas no sistema internacional e que fortaleam o carter universalista da poltica externa brasileira. importante salientar essa caracterstica, porque constitui fator explicativo da atenuao da centralidade da relao com os Estados Unidos. O ministro Celso Amorim, ao fazer um balano da atuao internacional do primeiro governo Lula (2003-2006), avalia que a projeo e a capacidade de exerccio de preferncias foram efetivas. Diria sem falsa modstia que o Brasil mudou a dinmica das negociaes da OMC. No foi o Brasil sozinho. Mas o Brasil lidera o G-20 e procurado e diria que quase cortejado por Estados Unidos, Unio Europeia e Japo, entre outros pases (BRASIL..., 2006). O peso atribudo s negociaes multilaterais em diferentes esferas e na da OMC, antes na Rodada Uruguai, depois na Rodada Doha, e a busca pela manuteno de capacidade decisria autnoma explicam o posicionamento frente movimentao dos Estados Unidos que, desde o governo Bush pai, em 1990, deu incio tentativa de iniciar discusses sobre a integrao hemisfrica, ou de efetivar acordos bilaterais com pases da regio. Um dos motivos do interesse pelo Mercosul, fator que pautou as posies brasileiras em relao ao bloco, foi justamente fortalecer e equilibrar a capacidade negociadora com os Estados Unidos. Como argumenta Mello (2000), na dcada de 1990, o objetivo norteamericano de avanar para a integrao hemisfrica resultou no fortalecimento do compromisso brasileiro com o Mercosul, ainda que no tenha sido suficiente para sustentar o aprofundamento da integrao. Percebe-se que parte importante das posies brasileiras tem como foco a preocupao de contrabalanar eventual excesso de poder da parte de pas hegemnico. Hurrell (2009, p. 220) capta exatamente essa inteno e ressalta a falta de proximidade e a relativa desimportncia de Washington no quadro geral da poltica externa do governo Lula. Para ele, o Brasil poderia ser um empecilho para conservadores e liberais norte-americanos que quisessem operar com o conceito de uma liga ou concerto de pases liberais, de forma declarada ou no. Tambm aceita a ideia de que determinadas posies brasileiras foram compartilhadas por diferentes governos, tais como a defesa s
(...) instituies multilaterais universais; [a resistncia] ao liberalismo intervencionista coercitivo; [a sustentao ] importncia da soberania nacional; e [o ataque] consistentemente [ao] que tem sido visto como seletividade em relao aplicao de normas de direitos humanos e intervenes humanitrias (HURRELL, 2009, p. 228).

isso que explicaria, segundo o autor, determinadas aproximaes e o uso do poder brando de sua diplomacia para buscar a atuao como interlocutor de vrios regimes e sistema polticos. Entender as relaes com os Estados Unidos significa compreender a evoluo da posio brasileira frente s mudanas internacionais que impactam os Estados. Por um lado, como foi evidenciado pela crise financeira de 2008, houve uma

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reduo da capacidade econmica norte-americana; por outro, cresceu o peso e o significado de outros pases e regies. Fator de grande impacto, cujas dimenses no eram previsveis no incio dos anos 1990, foi o extraordinrio crescimento da sia, particularmente da China. A geografia poltica e econmica internacional modificou-se profundamente a partir dos anos 1980, fato que se aprofundou nos anos 1990. Waltz (2000, p. 30-32) afirma que a teoria nos permite [afirmar] que uma nova balana de poder ser constituda, mas no nos diz quanto tempo esse processo levar para concretizar-se. Para ele, h um inevitvel movimento da unipolaridade para multipolaridade que no est acontecendo na Europa, mas na sia. A reestruturao do poder mundial (CRUZ, 2007) nos anos 2000, com o desenvolvimento focado em pases no centrais, como demonstra o papel da ndia, da Rssia e da frica do Sul, alm da China, bem como as relativas mudanas na distribuio do comrcio exterior brasileiro, foram acontecimentos que contriburam para que a relao com os Estados Unidos, mantendo-se central e a mais importante para a poltica externa do Brasil, tivesse relativamente reduzido o seu peso. Segundo Guimares (2006, p. 275),
(...) indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente em favor da emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do Sul venha a constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-regio de qualquer outro polo econmico ou poltico.

Reitera-se que a Amrica Latina no um vetor importante das preocupaes norte-americanas no incio do sculo XXI e provavelmente no o ser tambm no governo Obama. Apenas as relaes com Mxico e Cuba incidem no ncleo da formulao da estratgia dos Estados Unidos para a regio. Isso acontece por razes especficas, ligadas poltica interna no caso de Cuba, e ligadas aos temas de segurana, migraes, criminalidade, no caso do Mxico. Ainda que no haja comparao possvel, pode-se afirmar que no caso do Brasil tambm vem se acentuando historicamente, com dimenses lentamente crescentes na ltima dcada, uma parcial atenuao da centralidade dos Estados Unidos. Isto , esse pas no visto como referncia nica, diferentemente do que foi ao longo do sculo XX, como nao em torno da qual girava a poltica nacional brasileira, ainda que para oferecer-lhe resistncia. Essa resistncia teve certa continuidade, mas foi mais visvel, ainda que parcialmente, no governo de Getlio Vargas, no incio da Segunda Guerra Mundial (1938-1941). Assim tambm foi na poca da Poltica Externa Independente (1961-1964), bem como na fase do Pragmatismo Responsvel (1974-1978). Se isso vale nos aspectos polticos, da mesma maneira pode ser dimensionado de forma precisa no campo econmico. Trata-se das mudanas havidas no comrcio exterior e nas relaes

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econmicas internacionais em geral. A atitude norte-americana em relao a outros grandes pases diferente. No caso da China, as razes tm alta visibilidade porque incidem diretamente no ncleo das relaes internacionais contemporneas, econmicas, polticas, estratgicas, ambientais, de valores. Na ndia, alm das questes nucleares e tecnolgicas, h outros elementos: a necessidade de manter os equilbrios asiticos, sustentando capacidade de dilogo com todos os interlocutores relevantes e, acrescente-se, a influncia e a qualificao da migrao indiana nos Estados Unidos. Com o objetivo de contribuir fundamentao dos argumentos apresentados, far-se- uso de dados estatsticos relevantes que, para os aspectos econmicos, mostram claramente a tendncia caracterizada: a atenuao, para o Brasil, da centralidade dos Estados Unidos. O uso dos dados econmicos, particularmente as formas diferentes de insero no comrcio internacional que vo se delineando, no significa sugerir a prevalncia das razes econmicas para explicar as relaes do Brasil com os Estados Unidos. Os dados permitem quantificar objetivamente parte dos motivos que explicam a atenuao. Para ela concorrem diferentes questes polticas, econmicas, culturais, de valores. O unilateralismo da primeira dcada do sculo XXI enfraqueceu a capacidade norte-americana de uso de um de seus instrumentos mais importantes no sculo XX, o soft power. Esse enfraquecimento, visto em temas como direitos humanos e meio-ambiente, uma caracterstica que parece consolidar-se no sculo XXI. Diferente do que aconteceu no sculo XX, quando os Estados Unidos foram uma referncia constante, seja pela busca de relaes privilegiadas como parecia ser a poltica de Joaquim Nabuco (BUENO, 1995) e de outros pela tendncia oposio, particularmente no perodo da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo Responsvel, por um distanciamento discreto, seja ainda pela poltica de barganha. Para Ferreira (2001), trata-se da busca de interesses autocentrados. Hirst (2009) fala em movimento circular de expectativas e frustraes recprocas, ainda que assimtricas. A evoluo recente, no sculo XXI, sugere um novo direcionamento de fenmenos com razes anteriores. O que se chama de autonomia pela diversificao. possvel que essa diversificao seja o fato mais importante para explicar porque as relaes fluem pelo leito de uma razovel tranquilidade. Os grficos 1, 2 e 3 mostram as mudanas ocorridas na estrutura do comrcio exterior do Brasil, a partir de 1989 a 2009. Neles, apresenta-se a evoluo das importaes e exportaes e os saldos alcanados no mesmo perodo.

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GRFICO 1
50.000.000.000 45.000.000.000 40.000.000.000 35.000.000.000 US$ 30.000.000.000 25.000.000.000 20.000.000.000 15.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0

Importaes brasileiras por regio

Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).

GRFICO 2

Exportaes brasileiras por regio


50.000.000.000 45.000.000.000 40.000.000.000 35.000.000.000 US$ 30.000.000.000 25.000.000.000 20.000.000.000 15.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0

Fonte: Secex/MDIC.

19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Ano Africa Asia Oriente Mdio Estados Unidos ALADI (sem Mercosul) Mercosul Unio Europia

89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Ano Africa Mercosul Estados Unidos ALADI (sem Mercosul) Oriente Mdio Asia Unio Europia

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GRFICO 3

Saldo brasileiro por regio


15.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 US$ 0 -5.000.000.000 -10.000.000.000 -15.000.000.000

Africa Mercosul

Fonte: Secex/MDIC.

Nos grficos 1, 2 e 3, identifica-se a evoluo em termos de crescimento e de direcionamento do comrcio internacional do Brasil. As taxas de crescimento maiores deram-se em direo Unio Europeia e sia, com grande destaque para a China. Enfatiza-se tambm o impacto comercial da crise financeira iniciada no segundo semestre de 2008 sobre o comrcio internacional de todos os pases, inclusive do Brasil. Ressalte-se que diferentemente da tendncia geral, as exportaes para a sia aumentaram tambm em 2009, viabilizando a melhora do saldo comercial do Brasil com essa regio. As relaes com o Japo em parte estagnaram. O detalhamento dos dados mostra que as exportaes para os Estados Unidos, ainda que crescendo relativamente menos, continuaram de grande importncia. relevante destacar, visto que isso tem consequncias polticas, que os bens brasileiros exportados aos Estados Unidos tm maior valor agregado, h maior incidncia de produtos manufaturados, ainda que de baixa intensidade tecnolgica. Isso sugere de forma clara que a importncia do mercado norte-americano se mantm. Para fortalecer essa qualidade de comrcio, importante enfatizar o papel das empresas norte-americanas instaladas no Brasil e o consequente comrcio intrafirmas por elas realizado. O interesse dos empresrios brasileiros pelos Estados Unidos fortemente indicativo. A Confederao Nacional da Indstria (CNI) e a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) abriram em 2005 escritrio em Washington, o Brazil Industries Coalition (BIC),6 que tem o
6. Disponvel em: <www.bic-us.org>.

19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Ano ALADI (sem Mercosul) Oriente Mdio Asia Unio Europia

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papel de acompanhar de perto as negociaes comerciais de que participam os Estados Unidos, seus mecanismos de formulao, particularmente o USTR, e agir como lobby dos interesses empresariais, particularmente dos industriais. Em So Paulo, muito ativa a American Chamber of Commerce for Brazil (AMCHAM). Nesse caso, trata-se de uma estrutura para articular os interesses empresariais norte-americanos existentes h muitos anos. Percebe-se, portanto, que o interesse de atores sociais, a capacidade de presso sobre o governo visando fortalecer os laos com os Estados Unidos importante, tendo razes sociais relevantes, mesmo considerado o quadro de atenuao da centralidade. O significado dos Estados Unidos para o supervit comercial brasileiro deve tambm ser destacado, tendo sido o mais importante de todos entre 2000 e 2006. O supervit com a Unio Europeia superou aquele com os norte-americanos em 2007, mas se deve considerar que com este bloco o valor agregado das exportaes menor, predominando o peso de commodities. Nos anos de 2008 e 2009, melhorou o saldo com a frica, mas sobretudo com a sia, como se disse. Para esta regio destacam-se as exportaes de produtos primrios. O grfico 4 mostram o crescimento do comrcio internacional brasileiro na dcada de 1990 e nos anos 2000. A corrente de comrcio evolui de US$ 52 bilhes em 1989 para US$ 371 bilhes em 2008, expanso de mais de 700%, diminuindo fortemente em 2009 como consequncia da crise7. O crescimento na corrente de comrcio deu-se com todas as regies consideradas nos grficos 1, 2 e 3 Estados Unidos, Mercosul, Unio Europeia, frica, sia, Oriente Mdio , mas o desenvolvimento maior foi com a Unio Europeia e a sia. Esse desempenho reflete o crescimento da economia mundial durante a primeira dcada dos anos 2000, at 2008. Entre 1989 e 2002, a corrente de comrcio exterior brasileira dobrou; em seis anos, de 2003 a 2008, triplicou. Deve-se considerar essa evoluo comparativamente aos dados do comrcio internacional. A aferio qualitativa deve levar em considerao o tipo de mercadoria, ou de servio, importado e exportado. O que se deve aqui destacar que o Brasil em termos quantitativos acompanhou o aumento do comrcio, com isso garantindo seu peso nas negociaes internacionais.

7. Os dados que deram origem aos grficos 4, 5, 6 e 7 so respectivamente as tabelas A.1, A.2, A.3 e A.4 e esto disponveis no Anexo.

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GRFICO 4
(Em US$)

Evoluo do comrcio internacional brasileiro


400.000.000.000 350.000.000.000 300.000.000.000 250.000.000.000 200.000.000.000 150.000.000.000 100.000.000.000 50.000.000.000 0

Fonte: Secex/MDIC.

Nesta parte do artigo, em que se discute de que modo as alteraes no perfil da insero econmica brasileira no mundo influenciam as relaes com os Estados Unidos, observa-se a evoluo das relaes comerciais de modo comparativo, considerando os outros principais parceiros. Verifica-se que nessas relaes h novidades de grande relevncia, que em parte explicam a reiterao por parte das elites e do governo brasileiro da prpria identidade de global trader e de global player. Ressalta-se que parte das opes e das inclinaes em poltica exterior e na relao com os Estados Unidos encontra explicaes na economia. No deriva necessariamente de escolhas polticas e ideolgicas a opo pelo relativo rebaixamento do interesse pelos Estados Unidos. H um reconhecimento de que esse pas continua mantendo seu papel central na economia e na poltica mundial, bem como so uma referncia fundamental para o Brasil. Contudo, so menos centrais do que antes. Para Hurrell (2009), nos Estados Unidos considera-se que haveria influncia do realismo poltico, da teoria da dependncia e do marxismo na formulao da poltica brasileira. Inversamente, para os brasileiros e para muitos latino-americanos haveria a imagem de que a poltica dos Estados Unidos seria guiada por lgicas ideolgicas, como foi o anticomunismo, a segurana e o liberalismo como princpio. No tocante ao Brasil, lembra ainda Hurrell (2009), este pas foi considerado atrasado nos anos 1990 por demorar no caminho das reformas liberais. Na explicao das relaes entre pases no sculo XXI, deve-se considerar o enfraquecimento de pressupostos ideolgicos, enfraquecimento que

90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Exportaes Importaes Corrente de Comrcio

19

19

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deriva dos fatos, particularmente dos econmicos, vividos nos ltimos anos: crise financeira, dificuldades no processo de globalizao, nas negociaes comerciais etc. Isso leva a explicar o que se chama no senso comum de pragmatismo, uma atenuao de expectativas, de parte a parte, que acabar por recolocar em termos contemporneos essas relaes. No senso comum, em termos maduros. Os grficos 5 e 6 mostram claramente a evoluo das relaes comerciais do Brasil com um grupo de pases selecionados, os principais parceiros. Com o objetivo de identificar os fundamentos das relaes com os Estados Unidos, evidencia-se a comparao com esse pas. Os Estados Unidos representavam, em 1989, 23,94% do total das exportaes do Brasil e 20,42% das importaes. Em 2009, esses nmeros eram 10,20% e 15,68%, respectivamente. Esses dados so por si s extremamente significativos. Mais importncia alcanaro se forem levadas em conta as relaes econmicas do Brasil com esse pas ao longo de todo o sculo XX. Desde o incio do sculo at os anos 1960, a corrente de comrcio com o pas norte-americano representava aproximadamente 60% do comrcio internacional do Brasil, concentrado nas exportaes de caf ao primeiro. Os Estados Unidos so ainda hoje o primeiro parceiro em termos de corrente de comrcio, mas j no o em termos das exportaes. No possvel definir, como mostram os dados dos grficos 5 e 6, se o intercmbio com a China ultrapassar de forma definitiva aquele que o Brasil manteve com os Estados Unidos com relao a essa varivel. Observa-se que em 2009 as exportaes para a China superaram aquelas para os Estados Unidos, mas as importaes do pas norte-americano continuam sendo maiores. Retomando a anlise dos grficos 5 e 6, observa-se que as exportaes para a China evoluram de 1,83% para 13,20% e as importaes de 0,70% para 12,46% entre os anos de 1989 a 2009. Entre o grupo de pases selecionados, houve pequena diminuio percentual da corrente de comrcio com a Alemanha, forte diminuio percentual com o Japo e alternncias com a Argentina. O que importa sinalizar que o direcionamento da insero externa da economia brasileira setor da economia em que os efeitos da globalizao se fazem sentir (aumentando o grau de internacionalizao) modificou-se profundamente nas dcadas de 1990 e de 2000.

Relaes Brasil Estados Unidos

139

GRFICO 5
30,00.

Participao do total de exportaes do Brasil por pas

25,00.

20,00. Participao em %

15,00.

10,00.

5,00.

0,00.

Fonte: Secex/MDIC.

GRFICO 6
30,00. 25,00. Participao em % 20,00. 15,00. 10,00. 5,00. 0,00.

Participao do total de importaes do Brasil por pas

Fonte: Secex/MDIC.

19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Ano Alemanha Estados Unidos Argentina Holanda China Japo

90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
Ano Alemanha Estados Unidos Argentina Holanda China Japo

19

19

89

140

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Ao examinar os dados do comrcio internacional por regies (grficos 7 e 8), apreende-se um aumento percentual modesto, mas contnuo em relao a reas como a frica e, no tocante s exportaes, tambm o Oriente Mdio. Em relao a esta ltima regio, houve uma radical diminuio das importaes, consequncia do redirecionamento da matriz energtica brasileira, tendo a dependncia do petrleo dos Pases rabes do Golfo diminudo verticalmente. Uma caracterstica importante, que se nota no grfico 7, a acentuao da diversificao das exportaes brasileiras que esto menos concentradas em determinados pases ou regies. No grfico 8, relativo s importaes, verifica-se que houve tambm um aumento na diversificao de fornecedores. Se esta tendncia se confirmar nos prximos anos e dcadas, haver uma distribuio de relaes comerciais e econmicas que ter impacto para a posio internacional do pas e poder contribuir para acelerar certas tendncias. Impacto que ampliar fenmenos em curso, criando bases para a diversificao e o dilogo maduro como um nmero cada vez maior de pases. Esse cenrio tem consequncias no apenas para as relaes com os Estados Unidos, mas tambm para a integrao regional, levando necessidade de aes polticas que reflitam essas mudanas. Trata-se de mudar prioridades e de aumentar a capacidade no relacionamento com um nmero crescente de Estados. Da mesma forma que a importncia histrica das relaes do Brasil com os Estados Unidos explicam tambm as dificuldades e crises, certamente uma mudana de tendncia significar o aumento de dificuldades em outras regies.
GRFICO 7
40,00. 35,00. 30,00. Participao em % 25,00. 20,00. 15,00. 10,00. 5,00.

Participao do total de exportaes do Brasil por regio

Fonte: Secex/MDIC.

90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09

19

19

89

0,00.

Ano frica (sem Oriente Mdio) ALADI (sem Mercosul) Oriente Mdio NAFTA sia Mercosul Unio Europia Estados Unidos

Relaes Brasil Estados Unidos

141

Reconhecida a importncia do comrcio internacional, com significativo peso para o fenmeno chamado globalizao, deve-se registrar que no o comrcio o nico fator que deve ser avaliado ao considerar as relaes econmicas entre os Estados. No campo do comrcio, os governos devem considerar fatores prospectivos, isto , a potencialidade de um pas e de um mercado, a qualidade do comrcio e o impacto sobre a balana comercial e de pagamentos.
GRFICO 8
35,00. 30,00. Participao em % 25,00. 20,00. 15,00. 10,00. 5,00. 0,00.
19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09

Participao do total de importaes do Brasil por regio

Ano frica (sem Oriente Mdio) ALADI (sem Mercosul) Oriente Mdio Estados Unidos
Fonte: Secex/MDIC.

sia Mercosul Unio Europia NAFTA

Na tabela 1, verifica-se que nos ltimos 11 anos, de 1999 a 2009, os Estados Unidos, ainda que com oscilaes, foram o pas que mais contribuiu para o supervit da balana comercial brasileira, situao alterada em 2009, refletindo a crise por que passa sua economia. O papel da China foi alterno, no apresentando uma tendncia definida, sendo positivo o saldo para o Brasil em 2009. Pensando em cenrios futuros, deve-se ter em conta que a crise financeira, com epicentro nos Estados Unidos, ter consequncias comerciais e econmicas gerais. Se a tendncia que prevaleceu nos anos 2000, de desvalorizao do dlar, persistir, as exportaes norte-americanas, e tambm as chinesas, sero beneficiadas. At aqui, apesar de presses de diferentes origens, o iuane alinha-se com o dlar. A questo monetria importante para as relaes do Brasil com os Estados Unidos, da mesma forma que o para as relaes que todos os Estados tm com eles, e poder ser um potencial fator de agravamento de tenses nas relaes bilaterais.

142

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

A tentativa norte-americana de descarregar parte dos custos de sua crise sobre o resto do mundo leva, a partir de 2008, possibilidade de uma tendncia ao questionamento do papel que os Estados Unidos tiveram na qualidade de lender of last resort (KINDLEBERGER, 1989), desde 1945. O que no significa que no podero mais exercer esse papel, pois eles tm recursos importantes dos quais lanam mo, como se demonstrou na prpria crise financeira de 2008 a 2009. Esses recursos lhe permitiram agir individualmente ou em conjunto ao longo da crise, por meio de operaes de swaps. Isto , se estaria frente a um movimento qualitativo de novo tipo, pelo qual os Estados Unidos acentuariam o que fizeram em 1971, quando se findou a paridade ourodlar. Esta evoluo, como se sabe, pode ter consequncias diferentes: aumento do egosmo dos Estados ou tentativas de fortalecimento de aes concertadas. Em outras palavras, em razo da crise, poderiam ser levados a abdicar parcialmente do papel de garante universal, de forma a manter-se na perspectiva apenas da preservao unilateral. As consequncias seriam inmeras: enfraquecimento do multilateralismo, dificuldades nas negociaes para o fortalecimento do comrcio internacional, em primeiro lugar a Rodada Doha, problemas na determinao da moeda ou das moedas de reserva internacional, busca de resoluo nacional dos problemas financeiros. Do ponto de vista das relaes econmicas do Brasil com os Estados Unidos, fortalecer-se-ia no Brasil a busca pela diversificao, estimular-se-ia a procura de outros mercados e parcerias e acentuar-se-ia o debate sobre o significado de manter o dlar como moeda de reserva hegemnica. Se se concretiza a diminuio do papel internacional norte-americano, seriam atingidas as relaes externas nos campos poltico, financeiro, tecnolgico. No campo do comrcio, deve-se prever uma tendncia crescente ao aumento das exportaes norte-americanas para o Brasil e maiores dificuldades para a venda dos produtos brasileiros naquele pas, com probabilidade de romper-se a sequncia de supervits favorveis ao Brasil. Os resultados de 2009 nesse sentido devem ao menos chamar ateno, mesmo se no sejam sinais definitivos de uma evoluo. Sendo esse um dos cenrios possveis, vista a importncia do mercado e da economia norte-americana, explica-se a ateno que os empresrios brasileiros dirigem a esse pas. Buscam aumentar o share dos produtos brasileiros e, ao mesmo tempo, sinalizam medidas de preservao dos ganhos j alcanados. No se pode diagnosticar um decrscimo da centralidade norte-americana, mas h sinais de dificuldades importantes no apenas no campo da economia.

Relaes Brasil Estados Unidos

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TABELA 1

Saldo das exportaes brasileiras por pas


(Em US$ mil FOB)
Alemanha 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 253.985.085 11.927.631 309.539.103 183.129.525 -434.138.676 -1.342.407.572 -2.636.114.969 -2.778.673.722 -2.350.235.013 -2.245.243.533 -2.222.875.587 -1.901.003.599 -2.321.025.977 -1.879.016.990 -1.063.681.983 -1.025.223.746 -1.112.127.801 -812.254.284 -1.457.666.224 -3.175.863.561 -3.690.770.979 Fonte: Secex/MDIC. Argentina -516.565.919 -754.579.633 -133.124.762 1.308.358.316 941.512.820 473.898.347 -1.550.256.865 -1.635.434.998 -1.171.874.068 -1.275.264.172 -448.070.812 -605.547.246 -1.196.727.239 -2.397.276.842 -102.842.869 1.821.155.442 3.689.042.907 3.686.329.292 4.012.699.656 4.347.179.409 1.503.630.156 China 500.338.743 213.011.518 97.365.285 343.256.585 474.538.436 358.920.223 162.022.480 -19.054.666 -78.207.294 -128.926.455 -189.076.989 -136.796.720 573.732.892 966.985.031 2.385.562.162 1.730.928.559 1.480.477.619 411.920.393 -1.872.459.555 -3.602.675.276 4.279.555.559 Estados Unidos 4.502.233.676 3.433.579.132 1.576.866.562 2.394.090.565 2.781.084.351 2.141.850.688 -1.836.686.258 -2.635.837.599 -4.431.107.444 -3.767.425.942 -1.065.923.718 290.350.846 1.303.080.941 5.090.370.273 7.158.624.345 8.742.173.763 9.873.223.699 9.867.268.845 6.341.767.787 1.795.086.949 -4.426.825.533 Holanda 2.426.160.597 2.213.151.299 1.866.967.960 2.071.029.073 2.207.292.514 2.697.686.377 2.314.627.425 2.961.774.055 3.421.561.571 2.048.166.255 1.998.529.177 2.098.597.232 2.330.512.792 2.648.110.912 3.738.921.408 5.301.713.242 4.698.864.312 4.962.647.222 7.724.780.079 9.005.432.880 7.177.709.679 Japo 1.047.817.735 866.211.659 1.123.198.336 859.497.158 394.210.850 162.153.998 -199.265.941 263.358.150 -466.312.861 -1.069.399.470 -383.121.436 -486.824.738 -1.073.856.255 -244.988.689 -204.910.434 -94.430.147 77.595.170 54.888.023 -287.843.920 -692.494.479 -1.098.021.418

Outros fatores tm grande importncia para as relaes econmicas internacionais. Destaca-se o investimento estrangeiro direto (IED). Os Estados Unidos, como se verifica na tabela 2, tm sido importantes como fornecedores de capital para o Brasil. Trata-se de uma tendncia histrica, que remonta ao incio do sculo XX, quando ultrapassaram a Gr-Bretanha. Continuaram com grande peso, ainda que relativamente atenuado nas ltimas dcadas, a partir dos anos 1960, quando outros pases desenvolvidos comearam a participar em larga escala com IED no Brasil, diminuindo o share norte-americano. Nos anos de 1996 a 2008, os Estados Unidos continuaram investindo no Brasil, com oscilaes, sem se consolidar uma tendncia estvel de crescimento ou de decrscimo, tanto em termos absolutos como comparados aos investimentos estrangeiros totais. A China manteve, at o momento, nveis baixos de investimentos no Brasil, continuando a ter significativa importncia os europeus e os japoneses.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

As diferenas entre a evoluo dos fluxos de comrcio e de IED em termos relativos importante indicador das razes pelas quais as relaes do Brasil com os Estados Unidos continuam tendo grande significado. No comrcio internacional em geral, e no comrcio entre os dois pases em particular, ganhou crescente significado o comrcio intrafirma. Este tem influncia, por sua vez, no comrcio do Brasil com terceiros pases, particularmente com a Argentina e o Mxico, como visvel na anlise de cadeias produtivas particulares. Seria o caso do setor automotivo e de autopeas. Verificam-se, portanto, tendncias alternas, que ajudam a explicar a continuidade da centralidade norte-americana para a poltica exterior do Brasil, em um contexto de crescentes dvidas e perplexidades, e no qual o pas surge melhor posicionado pela atenuao da importncia relativa desses vnculos.
TABELA 2
Investimento estrangeiro direto no Brasil
(Em US$ milhes)
Alemanha 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 212,02 195,93 412,79 480,83 374,56 1.047,46 628,29 507,61 794,73 1.269,32 848,27 1.756,78 1.036,57 Fonte: Banco Central. Argentina 30,06 186,89 113,32 87,79 112,71 56,77 88,47 76,16 80,50 112,23 124,96 71,07 125,62 China _ _ _ _ _ 28,08 9,74 15,51 4,35 7,56 6,65 24,30 38,42 Estados Unidos 1.975,38 4.382,33 4.692,47 8.087,61 5.398,71 4.464,93 2.614,58 2.382,75 3.977,83 4.644,16 4.433,68 6.039,19 6.917,95 Japo 192,19 342,11 277,77 274,27 384,74 826,60 504,48 1.368,35 243,17 779,08 647,52 464,63 4.098,78 Holanda 526,77 1.487,87 3.364,99 2.042,47 2.228,04 1.891,85 3.372,46 1.444,88 7.704,85 3.207,92 3.494,94 8.116,13 4.623,68

Como se argumenta, os fatores que compem os estmulos de determinadas formas de insero internacional so muitos: fluxos de capitais, tecnologia, valores, cultura e relaes de poder. O comrcio um dos fatores de grande importncia. O destino e a origem razoavelmente diversificados do comrcio exterior brasileiro um dos fatores que oferece base concreta aos argumentos universalistas de sua poltica externa. Reitera-se que os temas da soberania, da autonomia e do universalismo esto no centro da ao dos governos brasileiros, ainda que com alternncias, h dcadas. Estiveram presentes de algum modo no Imprio e no incio da Repblica, a partir de 1889. Foram importantes a partir da dcada de 1930 e

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nos governos militares essas questes no desapareceram. Esses temas, assim como o regionalismo e a integrao regional, foram importantes na elaborao da Constituio de 1988. Apresentaram-se sob marcas especficas no governo Fernando Henrique Cardoso e surgem com vigor no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. So essas as diretrizes que pautam a relao com os Estados Unidos, seja no plano bilateral, como se procura demonstrar, seja no plano continental e universal. Comumente se afirma que essas relaes ganharam maturidade. Os diplomatas falam em agenda positiva. Como se acredita ter demonstrado, as relaes caminham sobre trilhos tranquilos, de normalidade. H uma agenda positiva, mas h aspectos em que as diferenas se fazem sentir. Pode-se afirmar que no campo dos interesses econmicos, investimentos e comrcio, h contenciosos. Prevalece, porm, o respeito das regras, das normas estabelecidas. No campo que implica os modos de compreender o mundo, em vista das diversas formas de v-lo, manifestam-se diferenas. Parece que no campo das percepes o tom das relaes parece pior do que a estrutura objetiva de interesses levaria a pensar, segundo Hurrell (2009). Na visita de Hillary Clinton ao Brasil em maro de 2010, as diferenas de posies no tocante questo do enriquecimento de urnio pelo Ir foram explcitas, mantendo-se no patamar das que existem entre pases soberanos e com pesos, ainda que muito diferentes, no concerto internacional. H um razovel conhecimento de parte dos Estados Unidos, do governo e de parte importante de suas elites, com exceo de neoconservadores, do papel do Brasil na Amrica Latina, na busca do equilbrio (SWEIG, 2010). Como foi dito, a perspectiva conservadora, confiante na excepcionalidade norte-americana, confia na possibilidade de continuidade do unilateralismo, apoiado sobre a prpria fora econmica e estratgica. O crescimento da economia mundial a partir de 2001 interrompido em 2008 com destaque para o papel da sia, especialmente o da China, a nfase atribuda pelo Brasil s negociaes na OMC e utilizao da organizao para fortalecer suas posies, e alta do preo das commodities desde 2003 (PRATES, 2006), todos esses fatores contriburam para que setores empresariais e grupos importantes do governo buscassem reorientar o foco de seus interesses. O comportamento brasileiro frente crise financeira e econmica de 2008 sugere que a nfase na busca de um sistema mundial multipolar e do fim do unilateralismo se apoia na percepo de que a maximizao de capacidades ocorre pela participao em diversos foros, polticos e econmicos, regionais e multilaterais. O dinamismo da atuao brasileira no G-20 financeiro evidencia isso. O presidente Luiz Incio Lula da Silva, ao fim da Cpula do G-20 financeiro sobre Economia Mundial e Mercados Financeiros em 2008, conclua: o dado concreto que, pela fora poltica, pela representao dos pases que foram inseridos no G-20, eu penso que no tem mais nenhuma lgica tomar decises sobre economia, sobre poltica, sem

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levar em conta esse frum de hoje (BRASIL..., 2008). Fica clara a expectativa do governo brasileiro frente s negociaes globais. Isso fortalece o interesse pela busca de relaes construtivas com os Estados Unidos, pois em qualquer circunstncia seu papel da mxima importncia. Mesmo privilegiando a agenda multilateral, depois da reunio ministerial da OMC em Genebra em julho de 2008, a formulao da poltica comercial, como discutido, passa a agir tendo em vista a possibilidade de cenrios alternativos, inclusive o de um downgrade do mandato de Doha (VEIGA; IGLESIAS; RIOS, 2009). Por isso mesmo, o esforo do governo e de diferentes atores empresariais no sentido de assegurar e fortalecer as prprias posies vis--vis os Estados Unidos. No apenas pelo seu peso global, mas tambm para assegurar os interesses no plano bilateral, caso se atenue o mpeto globalista. Em outras circunstncias essa a novidade que se deve ressaltar a poltica brasileira poderia provocar tenses com os Estados Unidos. O objetivo da autonomia, as decises econmicas que buscam preservar a soberania, inclusive sobre recursos econmicos, a preservao de razovel capacidade de planejamento e de investimento, seriam considerados de forma hostil pela administrao norte-americana e pelos grupos de interesse sediados naquele pas. Tal circunstncia totalmente diferente dos anos 1990, momento que se criticava a lentido das reformas no Brasil. Nesta fase, as decises brasileiras no encontravam resistncias significativas, ainda que em alguns casos no fossem recebidas com entusiasmo. Duas razes principais fundamentavam esse argumento: i) a posio brasileira no contribua diretamente para o fortalecimento de inimigos dos Estados Unidos e para o prejuzo de seus diversificados interesses, ainda que em aspectos especficos os contraste; e ii) as crises internas norte-americanas, financeira, de valores, a dificuldade para resolver crises internacionais, abriam o campo para mudanas de equilbrios, tema de primordial interesse para o Brasil. Se isso vale no plano das relaes econmicas, o mesmo podia ser dito no plano das relaes polticas, nos temas de interesse estratgico e outros. Por esta anlise, isso permanece vlido no sculo XXI. Diferenas no tocante a questes estratgicas poderiam levar a um aumento das dificuldades, mas dificilmente reverteriam o quadro que se est delineando.

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4 CONSIDERAES FINAIS

Russel e Tokatlian (2008, p. 22), ao discutirem as possveis estratgias da Amrica Latina frente aos Estados Unidos, consideram que para os pases da regio til:
O multilateralismo vinculante (que) implica a utilizao das instituies internacionais para se opor a propostas ou aes dos Estados Unidos que violem a legalidade internacional, e para induzi-los, com outros pases, a aderir a acordos e regimes internacionais que necessitem a sua participao para ser eficientes, assim como concertar com outros pases a fim de ampliar a capacidade de ao coletiva frente a Washington.

Se essa anlise cabia antes do governo Obama, quando prevaleceram formas de ao unilateral, como afianam os autores, pode-se afirmar que se defronta o novo cenrio, visto que o desastre provocado pelo governo Bush (2001-2009) e a crise iniciada em 2008 obrigam a uma maior aceitao do multilateralismo, mesmo que ainda no consolidado. certo, h reas muito importantes, em alguns momentos decisivos, particularmente as de segurana, em que o risco de unilateralismo pode sobreviver. A preocupao do Brasil pelas bases norte-americanas na Colmbia, a falta de sintonia na crise de Honduras, o modo como se persiste em discutir questes como o narcotrfico e as guerrilhas colombianas, a busca da manuteno do dilogo visando ao respeito s decises dos rgos internacionais, so todos pontos que permitem visualizar dificuldades nas relaes bilaterais. A perspectiva do governo brasileiro em relao ao multilateralismo, pode-se afirmar, normativa, sinaliza que a concepo de mundo que defende. No se trata de uma perspectiva realista, isto , da considerao de que o meio internacional prevalentemente multilateral. Parece ser a sinalizao oferecida, mesmo reconhecendo que a realidade diferente e exige agir tambm por outros meios. A debilidade econmica norte-americana no esconde que o desequilbrio estratgico continua muito grande em seu favor, no apenas com o Brasil, mas com todos os Estados. Para a poltica externa brasileira, os desenvolvimentos recentes do sistema poltico-econmico internacional, do incio dos anos 1990 at os dias de hoje, fortaleceram os valores da autonomia, da soberania e do universalismo enquanto matrizes de insero. Alm de projetar um lugar de destaque para o pas nas discusses dos principais temas da agenda internacional, o ativismo externo brasileiro busca fortalecer o multipolarismo e as organizaes internacionais como instncias privilegiadas de ordenamento da estabilidade internacional. Da mesma forma, o pas tem buscado intensificar suas relaes com os novos polos de poder, que tendem a se tornar crescentemente relevantes na configurao do sistema internacional. Em relao aos Estados Unidos, apesar de manifestaes jornalsticas que apresentam o Brazil: a new counterweight to the United States (BRAZIL..., 2009), no se trata de competir nem de criar blocos antagnicos, como sugerem as declaraes dos representantes da perspectiva chamada bolivariana, mas de dialogar,

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negociar, contrapor-se partindo do pressuposto dos interesses nacionais, que incluem o combate misria, diminuio das gravssimas desigualdades que persistem no Brasil, defesa de polticas adequadas de proteo ambiental preservando as polticas de desenvolvimento etc. A posio brasileira, segundo repetidamente declaram os representantes do governo, no parte de qualquer partie-pris mas das realidades existentes. Algumas vozes norte-americanas parecem reconhecer isso.
tempo de trabalhar de forma mais prxima com o Brasil na busca dos interesses em comum relativos ao fortalecimento da governana global, da promoo da estabilidade regional, da proteo ao meio ambiente e sade pblica, da liberalizao e expanso do comrcio internacional na agricultura e nos servios e na segurana energtica (LOWENTHAL, 2008, p. 37-38).

Para Patriota (2008), os fundamentos de uma relao objetiva com os Estados Unidos existem, ganham status de relaes de Estado, o que seria explicitamente confirmado por uma resoluo de outubro de 2007 da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Representantes, em que se afirma que os dois pases tm dilogo estratgico. Esse status tem origens anteriores, em 2002, tendo como formulador Nicholas Burns, quando subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos. Foi utilizado para outros pases: China, ndia, Japo, Rssia. Os temas de convergncia na administrao Bush nos anos 2000 com o governo Lula foram inmeros, alguns alcanando destaque, como o que resultou no Memorando de Entendimento para o Avano da Cooperao em Biocombustveis, assinado pelos dois presidentes em Braslia, em maro de 2007. O dilogo teve continuidade, incluindo temas polticos, econmicos e outros. Em relao a questes como a ampliao do Conselho de Segurana h avanos, mas no substantivos at aqui. Do mesmo modo, conflitos, inclusive divergncias substantivas sobre como enfrentar o n agrcola nas negociaes da OMC, continuam, mas o contexto das relaes comerciais e financeiras encontra-se em estgio de razovel equilbrio. O Brasil avanou em alguns objetivos no contexto multilateral, como a ampliao das cotas dos pases em desenvolvimento no FMI, para o que a aprovao norte-americana era fundamental. A agenda bilateral possui temas de no fcil soluo: trfico de drogas, questes ligadas ao terrorismo, segurana regional e democracia, segurana energtica e questes correlatas, petrleo, etanol e biocombustveis, energia nuclear, tratamento da propriedade intelectual e patentes, direitos humanos, migraes, meio ambiente, proliferao nuclear, todos temas que se acrescentam grande temtica da economia e do comrcio (HORNBECK, 2006; SEELKE; MEyER, 2009).

Relaes Brasil Estados Unidos

149

O estudo das relaes entre Brasil e Estados Unidos deve ter como foco duas questes: o papel dos Estados Unidos no mundo e o papel que o Brasil desempenha, assim como o desenho dos cenrios futuros. Neste artigo, acredita-se ter demonstrado como os dois temas esto vinculados. Possivelmente as relaes Brasil Estados Unidos tenham melhorado a partir de 1994, de modo aparentemente inesperado depois de 2003, pela explicitao objetiva de um patamar mais alto na insero internacional do Brasil e como consequncia das dificuldades que foram acumulando as administraes Clinton e Bush no sentido de manterem a hegemonia incontestada. Apesar das fortes manifestaes de unilateralismo, foi-se demonstrando necessria a negociao. A relao dos Estados Unidos com o Brasil, nesse sentido, no um fato particular no mundo contemporneo. Por outros caminhos, com outros problemas, algo semelhante verifica-se nos casos da ndia, com quem foi assinado acordo nuclear, e da China, rival absolutamente imprescindvel. Se isso preanuncia um mundo multilateral, com a predominncia do universalismo, um mundo em que a ideia da excepcionalidade, cara aos neoconservadores, seja abandonada, seja limitada aos aspectos histricos, ainda no se sabe. A autonomia e a soberania como objetivos do Brasil parecem encontrar terreno melhor para se afirmar.

150

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

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154

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

ANEXO TABELA A.1


(Em US$)
Exportaes 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: Secex/MDIC 34.382.619.710 31.413.756.040 31.620.439.443 35.792.985.844 38.554.769.047 43.545.148.862 46.506.282.414 47.746.728.158 52.982.725.829 51.139.861.545 48.012.789.947 55.118.919.865 58.286.593.021 60.438.653.035 73.203.222.075 96.677.498.766 118.529.184.899 137.807.469.531 160.649.072.830 197.942.442.909 152.994.742.805 Importaes 18.263.432.738 20.661.362.039 21.040.470.792 20.554.091.051 25.256.000.927 33.078.690.132 49.971.896.207 53.345.767.156 59.747.227.088 57.763.475.974 49.301.557.692 55.850.663.138 55.601.758.416 47.242.654.199 48.325.566.630 62.835.615.629 73.600.375.672 91.350.840.805 120.617.446.250 172.984.767.614 127.700.013.562 Corrente de comrcio 52.646.052.448 52.075.118.079 52.660.910.235 56.347.076.895 63.810.769.974 76.623.838.994 96.478.178.621 101.092.495.314 112.729.952.917 108.903.337.519 97.314.347.639 110.969.583.003 113.888.351.437 107.681.307.234 121.528.788.705 159.513.114.395 192.129.560.571 229.158.310.336 281.266.519.080 370.927.210.523 280.694.756.367

Evoluo do comrcio internacional brasileiro

TABELA A.2
(Em %)

Participao do total de exportaes do Brasil por pas

Alemanha 1989 1990 1991 1992 1993 1994 5,38 5,87 6,82 5,79 4,69 4,71

Argentina 2,10 2,05 4,67 8,49 9,49 9,50

China 1,83 1,22 0,72 1,29 2,02 1,89

Estados Unidos 23,94 24,17 19,81 19,37 20,34 20,25

Holanda 7,92 7,94 6,79 6,53 6,45 7,07

Japo 7,08 7,48 8,09 6,44 6,00 5,91 (Continua)

Relaes Brasil Estados Unidos


(Continuao) Alemanha 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 4,64 4,36 4,92 5,88 5,30 4,58 4,30 4,20 4,29 4,19 4,25 4,13 4,49 4,47 4,04 Fonte: Secex/MDIC Argentina 8,69 10,83 12,78 13,20 11,17 11,32 8,60 3,88 6,24 7,64 8,38 8,52 8,97 8,89 8,36 China 2,59 2,33 2,05 1,77 1,41 1,97 3,26 4,17 6,19 5,63 5,77 6,10 6,69 8,31 13,20 Estados Unidos 18,67 19,23 17,51 19,06 22,23 23,93 24,38 25,44 22,85 20,79 19,02 17,80 15,60 13,85 10,20 Holanda 6,27 7,43 7,55 5,37 5,40 5,07 4,91 5,27 5,80 6,12 4,46 4,17 5,50 5,30 5,33 Japo 6,67 6,38 5,79 4,31 4,57 4,49 3,41 3,48 3,16 2,87 2,94 2,83 2,69 3,09 2,79

155

TABELA A.3
(Em %)

Participao do total de importaes do Brasil por pas


Alemanha 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 8,74 8,87 8,79 9,19 8,88 10,25 9,59 9,11 8,30 9,09 9,67 7,93 8,68 9,35 8,70 8,07 8,35 Argentina 6,78 6,77 7,65 8,42 10,76 11,07 11,19 12,76 13,29 13,89 11,79 12,25 11,16 10,04 9,67 8,86 8,48 China 0,70 0,82 0,61 0,57 1,21 1,40 2,08 2,12 1,95 1,79 1,75 2,19 2,39 3,29 4,44 5,91 7,28 Estados Unidos 20,42 20,14 22,28 22,08 20,04 20,18 21,05 22,15 22,94 23,40 23,81 23,10 23,21 21,78 19,80 18,07 17,21 Holanda 1,62 1,36 1,33 1,30 1,11 1,15 1,21 1,10 0,96 1,21 1,21 1,25 0,96 1,13 1,05 0,98 0,80 Japo 7,60 7,17 6,81 7,04 7,60 7,29 6,61 5,22 5,92 5,67 5,22 5,30 5,51 4,97 5,22 4,57 4,63 (Continua)

156

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

(Continuao) Alemanha 2006 2007 2008 2009 7,12 7,19 6,95 7,73 Fonte: Secex/MDIC Argentina 8,82 8,63 7,66 8,83 China 8,75 10,46 11,59 12,46 Estados Unidos 16,05 15,52 14,82 15,68 Holanda 0,86 0,93 0,85 0,76 Japo 4,20 3,82 3,94 4,20

TABELA A.4
(Em %)
frica (sem Oriente Mdio) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2,81 3,22 3,27 3,18 2,88 3,10 3,41 3,20 2,87 3,23 2,78 2,44 3,41 3,91 3,91 4,39 5,05 5,41 5,34 5,14 5,68

Participao do total de exportaes do Brasil por regio


Aladi (sem Mercosul) 6,36 6,23 8,52 9,82 9,78 8,84 8,31 7,68 8,69 8,82 7,88 9,39 10,08 10,87 9,94 11,20 11,60 12,71 11,87 10,79 9,19 Oriente Mdio 3,30 3,37 3,49 3,52 3,15 2,41 2,64 2,76 2,70 3,13 3,09 2,42 3,48 3,86 3,83 3,82 3,62 4,17 3,98 4,07 4,94 Unio Europeia 33,53 33,73 32,91 30,82 27,28 29,00 28,76 28,13 28,41 29,83 29,58 27,84 26,57 25,83 25,70 25,52 22,81 22,53 25,17 23,44 22,25 Estados Unidos 23,94 24,17 19,81 19,37 20,34 20,25 18,67 19,23 17,51 19,06 22,23 23,93 24,38 25,44 22,85 20,79 19,02 17,80 15,60 13,85 10,20

sia 16,42 16,77 17,99 15,58 15,85 16,18 17,61 16,37 14,59 10,98 11,94 11,48 11,93 14,56 15,96 15,08 15,66 15,11 15,62 18,92 25,77

Mercosul 4,01 4,20 7,30 11,45 13,97 13,60 13,23 15,30 17,07 17,36 14,12 14,04 10,94 5,49 7,77 9,24 9,91 10,15 10,80 10,98 10,35

Nafta 28,27 27,84 23,98 23,95 24,48 24,12 20,98 21,98 20,42 22,33 25,89 28,40 28,87 30,92 28,23 26,44 24,32 22,87 19,88 17,07 13,16

Fonte: Secex/MDIC

Relaes Brasil Estados Unidos

157

TABELA A.5
(Em %)
frica (sem Oriente Mdio) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 3,00 2,80 3,99 2,68 4,60 3,24 2,36 3,17 3,34 3,15 4,51 5,21 5,99 5,66 6,81 9,84 9,04 8,88 9,41 9,11 6,63

Participao do total de importaes do Brasil por regio

sia

Aladi (sem Mercosul)

Mercosul

Oriente Mdio

Unio Europeia

Estados Unidos

Nafta

10,52 10,18 10,77 10,58 14,57 15,03 16,51 14,32 15,13 13,64 13,13 15,40 16,05 16,93 18,46 19,54 22,92 25,06 25,47 27,25 28,30

6,45 6,49 6,82 7,19 5,48 5,44 6,33 6,32 6,05 5,09 5,55 6,90 5,38 5,53 5,22 5,79 6,20 8,01 7,41 7,14 6,91

12,00 11,19 10,66 10,84 13,38 13,86 13,70 15,56 15,78 16,30 13,63 13,96 12,61 11,88 11,76 10,17 9,58 9,82 9,64 8,63 10,26

16,77 19,13 12,67 13,91 9,03 6,44 4,07 4,13 3,21 2,15 2,18 2,79 2,65 3,03 3,36 3,68 3,41 3,46 2,66 3,60 2,46

23,50 23,54 24,73 24,62 24,28 27,96 28,62 27,38 27,18 29,85 31,11 26,03 27,78 28,57 27,01 25,45 24,78 22,12 22,16 20,91 22,88

20,42 20,14 22,28 22,08 20,04 20,18 21,05 22,15 22,94 23,40 23,81 23,10 23,21 21,78 19,80 18,07 17,21 16,05 15,52 14,82 15,68

24,39 23,36 26,14 26,58 24,44 24,02 25,24 26,59 27,60 27,73 27,33 26,64 26,39 24,89 22,79 20,85 19,99 18,96 18,72 18,58 19,25

Fonte: Secex/MDIC

CAPTULO 4

O BRASIl E O MUlTIlATERAlISMO CONTEMPORNEO

1 INTRODUO

Ao final de 2009, a constatao dos impasses instaurados nas negociaes em duas grandes reas da diplomacia internacional deu concretude s avaliaes pessimistas dos ltimos anos acerca das perspectivas do multilateralismo na atualidade. Com relao Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a ausncia de avanos desde o fracasso da reunio ministerial de julho de 2008, aps sete anos de negociaes, suscitou avaliaes de que o multilateralismo na sua forma atual no seria mais adequado aos desafios contemporneos do sistema comercial internacional e estimulou debates quanto necessidade de reforma institucional para uma nova governana nesse campo. No que se refere s negociaes sobre o meio ambiente, a conferncia de Copenhague sobre as mudanas climticas, em dezembro de 2009, reuniu representantes de 193 pases e foi encerrada sem que pudesse ser definido um marco negociador para a reduo de emisses de gases de efeito estufa. Paralelamente s incertezas quanto aos rumos do multilateralismo universalista, o ano de 2009 tambm cristalizou a centralidade adquirida nos debates polticos, na mdia e nas anlises acadmicas, por duas dimenses da realidade internacional contempornea. Em primeiro lugar, a relevncia conferida categoria do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), pases intermedirios ou potncias emergentes na hierarquia do sistema internacional. Em segundo lugar, o reconhecimento do G-20 financeiro1 como foro privilegiado de interlocuo das principais economias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento nos marcos da crise financeira que eclodiu ao fim de 2008. Para muitos analistas, o G-20 constituiria um marco promissor para a governana econmica internacional, ampliando a representao da oligarquia vigente na cpula do G-7 e posterior na do G-8 com o acrscimo da Rssia, e fornecendo a agilidade e a informalidade necessrias ao estabelecimento de novas formas de relacionamento entre os Estados para as discusses sobre a crise financeira.

1. O grupo inclui, alm dos membros do G-7 (Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad), os quatro membros da categoria do BRIC e mais a frica do Sul, a Arbia Saudita, a Argentina, a Austrlia, a Coreia do Sul, a Indonsia, o Mxico, a Turquia e a Unio Europeia.

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Este captulo argumenta que a emergncia do Brasil nas arenas econmicas e polticas globais, seu papel protagnico em negociaes como as da Rodada Doha e sua insero em foros restritos como o G-20 trazem desafios significativos atuao multilateral da diplomacia brasileira. No contexto das transformaes em curso na ordem internacional na atualidade, tanto no que diz respeito s estruturas de poder como aos processos e atores da poltica contempornea, torna-se fundamental a reflexo prospectiva acerca dos possveis posicionamentos do Brasil nas principais instncias da governana mundial. Em diversas arenas internacionais, o multilateralismo de cunho universalista parece defrontar-se com dificuldades crescentes, expressas nas temticas e nos foros variados, tanto nas negociaes da OMC quanto nas negociaes sobre as mudanas climticas, ou ainda no tratamento, por exemplo, do tema dos direitos humanos na Organizao das Naes Unidas (ONU). Ao mesmo tempo, no entanto, cabe problematizar os riscos da tendncia ao multilateralismo seletivo expresso em arranjos como o G-20 e suas implicaes para as estratgias de atuao internacional de pases intermedirios como o Brasil. Nesse sentido, a seo 2 examina na histria da poltica externa brasileira, a importncia tradicionalmente conferida aos foros multilaterais bem como o papel da defesa do multilateralismo enquanto elemento de uma perspectiva alternativa de ordenamento do sistema internacional. A seo 3 discute a nova natureza e os significados do multilateralismo na atualidade, com base em mapeamento de posies recentes sobre o tema nos debates acadmicos e polticos, com destaque para propostas de um multilateralismo mais frouxo ou multilateralismo light. Na seo 4, o tema da crise do multilateralismo clssico examinado com foco especfico nas anlises sobre as negociaes na OMC e as perspectivas para o sistema multilateral de comrcio. Em seguida, as sees 5 e a 6 tratam da insero do Brasil em duas instncias especficas, o G-20 comercial e o G-20 financeiro, de forma a contrastar, de um lado, uma coalizo de pases em desenvolvimento nos marcos de uma arena institucional formal, slida e universalista, e, de outro, um agrupamento informal, restrito e exclusivo, que congrega tanto os pases desenvolvidos quanto os em desenvolvimento e ganhou projeo nos marcos da crise financeira internacional. E, por fim, a seo 7 apresenta as consideraes finais.
2 O MUlTIlATERAlISMO NA POlTICA EXTERNA BRASIlEIRA

Desde o fim do sculo XIX, o envolvimento ativo em instituies e em foros multilaterais tem sido caracterstica constante da poltica externa do brasil. J nas primeiras instituies intergovernamentais multilaterais, constitudas para tratar de questes eminentemente prticas como transportes e comunicaes, o pas demonstrou ampla adeso e foi membro fundador na maior parte dos principais organismos. Tambm esteve presente na II Conferncia Internacional da Paz, realizada em Haia em 1907, e sua participao na Primeira Guerra Mundial lhe garantiu presena

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na Conferncia de Paz de Versalhes, em 1919, que instituiu a Liga das Naes, primeira grande instituio de alcance universal, na qual a diplomacia brasileira se empenharia em tentar obter um assento permanente (ALMEIDA, 1999).2 J na Liga das Naes, o padro de atuao da diplomacia brasileira instaurou o que se tornaria uma caracterstica de longo prazo de sua insero em foros multilaterais: o objetivo de apresentar-se como mediadora entre as grandes potncias e os demais membros do sistema, assumindo posio de defesa dos direitos dos pases menores, mas ao mesmo tempo pleiteando o reconhecimento equivalente ao das grandes potncias. Como observou Lima (2005, p. 7), a literatura sobre poltica externa atribui a caracterstica pendular da diplomacia multilateral brasileira a uma combinao heterodoxa entre posies de princpios na defesa de uma ordem internacional menos desigual e posies pragmticas de aceitao da hierarquia do sistema internacional. Nesse contexto, atuar como mediador entre os fortes e os fracos significa lidar permanentemente com a dissonncia entre objetivos particulares, voltados para sua insero individual entre as potncias e os objetivos coletivos dos demais pases que o mediador supostamente representaria no sentido da promoo do universalismo no acesso aos espaos decisrios. Dessa forma, as dificuldades de uma atuao pautada tanto por princpios quanto por pragmatismo, voltada tanto para o questionamento do status quo quanto para sua aceitao, constituiriam de longa data um constrangimento central diplomacia multilateral do Brasil. Na instaurao da ordem internacional multilateral que caracterizou o psSegunda Guerra Mundial, o Brasil tambm teve participao ativa. Esteve presente na Conferncia de Bretton Woods, em 1944, que criou o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial e daria origem criao do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), e foi membro fundador da ONU. Posteriormente, nos marcos da Guerra Fria, foi nos foros de natureza econmica e na atuao no eixo Norte-Sul que a diplomacia multilateral brasileira encontrou espao privilegiado para o exerccio de uma atuao protagnica, conferindo poltica externa a misso de complementar as polticas nacionais de desenvolvimento industrial. Na dcada de 1960, a diplomacia brasileira teve participao destacada na preparao da I Conferncia da Unctad (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento) bem como na formao e na liderana do G-77,3 a grande coalizo de pases em desenvolvimento que teve origem na Assembleia Geral da ONU. Em contraposio ao GATT, percebido como clube de ricos, a Unctad resultou das reivindicaes do Terceiro Mundo
2. Ver tambm Fonseca Jr. (2008). 3. Este grupo foi estabelecido em 1964 por 77 pases em desenvolvimento. Apesar de manter a mesma denominao, hoje ele conta com a participao de 130 membros.

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de que suas demandas de reviso da ordem econmica internacional fossem incorporadas agenda das Naes Unidas. No contexto da chamada poltica externa independente do Brasil nos primeiros anos da dcada de 1960, a solidariedade com os pases do Sul constitua um dos princpios fundamentais. A orientao terceiro-mundista foi abruptamente revertida com o Golpe de 1964, quando a poltica externa brasileira foi pautada pelo alinhamento com os Estados Unidos, mas por pouco tempo, na medida em que alguns dos temas da agenda anterior foram gradativamente retomados ao fim da dcada de 1960, especialmente com relao atuao da diplomacia econmica multilateral na Unctad. Contudo, antecipando uma das diretrizes bsicas do que caracterizaria a poltica externa do pragmatismo de meados dos anos 1970, a defesa da plataforma terceiro-mundista seria desvinculada de conotaes polticas ou ideolgicas. Embora os resultados concretos das demandas de nova ordem econmica internacional tenham sido restritos basicamente criao do sistema geral de preferncias comerciais, a bandeira da defesa de um tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento no comrcio internacional garantiu diplomacia brasileira a possibilidade de fazer coincidir uma posio de princpios questionadora da ordem econmica vigente e solidria com os pases do Sul com a defesa de interesses particulares na obteno de melhor acesso ao mercado dos pases desenvolvidos para suas exportaes. A partir do incio da dcada de 1980, a possibilidade de atuao em bloco do Terceiro Mundo nos foros comerciais encontraria limites. No GATT, j era evidente uma mudana na posio dos pases desenvolvidos com relao participao dos pases em desenvolvimento no sistema comercial, decorrente de uma reao aos compromissos de concesso de tratamento diferenciado e mais favorvel para estes pases, negociados na Rodada Tquio, e acentuada pelo agravamento do protecionismo. Desde o incio da dcada de 1970, o surgimento dos NIC, novos pases industrializados (termo da poca para designar, no comrcio, os pases hoje denominados emergentes), constituiu um dos principais elementos do novo cenrio internacional, e sua insero no sistema comercial traria uma nova dimenso s negociaes multilaterais. Por passarem a penetrar em mercados at ento reservados aos grandes atores do comrcio internacional, pases como a Repblica da Coreia, Hong Kong, os pases da Associao das Naes do Sudeste Asitico (Asean), Brasil, Mxico e ndia tornaram-se os principais alvos do neoprotecionismo da dcada de 1970, caracterizado pelo uso de barreiras no tarifrias dado que as sucessivas rodadas do GATT haviam logrado a reduo das barreiras tarifrias e por ser dirigido para setores especficos, nos quais se encontrava ameaada a competitividades dos pases industrializados. Ao mesmo tempo, nas negociaes do GATT, seriam exigidas desses pases maiores obrigaes, na medida em que os pases desenvolvidos consideravam que os NIC estavam se beneficiando passivamente dos efeitos da liberalizao comercial sem a obrigao de contribuir com os custos do processo.

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No perodo que antecedeu o lanamento da Rodada Uruguai do GATT, essa nova tendncia acarretou presses crescentes pela imposio de critrios de graduao, relacionando a capacidade de oferecer concesses comerciais ao grau de desenvolvimento de cada pas, e tambm para que os pases mais desenvolvidos entre os pases em desenvolvimento passassem a assumir maiores compromissos no sistema comercial multilateral. At 1985, os pases em desenvolvimento permaneceram unidos na oposio ao lanamento de uma nova rodada, por considerar que seria prematura at que fossem adequadamente tratadas as derrogaes ao GATT. Para seus interesses, o lanamento de novas negociaes sem a prvia soluo dessas questes oferecia poucos incentivos, ao mesmo tempo em que apresentava riscos de perdas potenciais significativas com a incluso dos chamados novos temas do comrcio internacional servios, investimentos e propriedade intelectual. Contudo, conforme se intensificaram as presses dos pases desenvolvidos pelo lanamento de uma nova rodada, vrios pases em desenvolvimento abandonaram suas resistncias ao processo, evidenciando a quebra da unidade do bloco do Terceiro Mundo. Os NIC asiticos, em particular, por terem economias fundamentalmente centradas no comrcio exterior, por sua vez altamente dependente dos mercados desenvolvidos e especialmente do norte-americano, no se julgavam em condies de oferecer resistncia s presses dos Estados Unidos. O grupo de oposio foi progressivamente reduzido a apenas 10 membros, liderados pelo Brasil e pela ndia (MELLO, 1996). Ao longo da Rodada Uruguai, os pases em desenvolvimento ainda buscaram, enquanto foi possvel, manter a estratgia de bloqueio dos procedimentos sobre os novos temas. No entanto, grandes diferenas de posies surgiram rapidamente entre os mais avanados deste grupo. Alguns pases asiticos assumiram, desde o incio da rodada, uma posio similar dos desenvolvidos. Outros, como a Argentina e a Indonsia, mostravam disposio a negociar os novos temas visando a obteno de concesses em outros temas de seu interesse. Ao final, mantiveram a resistncia por mais tempo, apenas o Brasil e a ndia, at tambm se flexibilizarem suas posies na virada da dcada de 1980 para a dcada de 1990. Superadas as divergncias em linhas Norte-Sul, a fase final da Rodada Uruguai assumiu centralmente sua dimenso Norte-Norte, centrada no contencioso agrcola entre os Estados Unidos e a Comunidade Europeia. Para os pases em desenvolvimento, os resultados da rodada foram bastante modestos em termos de seu acesso a mercados. De maneira geral, as avaliaes destes pases enfatizaram que a concluso da rodada significou, primordialmente, um ganho do ponto de vista da preservao do sistema comercial multilateral. Na medida em que dispem de poder de barganha limitado no comrcio internacional, esses pases tm interesse prioritrio na prpria preservao do multilateralismo, com vista ao fortalecimento de um sistema legal fundamentado em

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regras que possam prevenir o unilateralismo das potncias. Contudo, nos temas de negociao, a heterogeneidade de interesses tornaria cada vez menos provvel a possibilidade de atuao nos moldes da grande coalizo terceiro-mundista do G-77, fundamentada em posies de princpios, ou mesmo da permanncia minimamente duradoura de agrupamentos voltados para questes especficas. Como se ver a seguir, com o exame da atuao do Brasil na OMC, as coalizes nas negociaes comerciais multilaterais tm sido formadas com base em alianas tticas, e dificilmente poderiam se manter enquanto alianas estratgicas de natureza mais duradoura. Na dcada de 1990, a aspirao do Brasil a um papel protagnico nos foros multilaterais foi expressa especialmente na candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, no contexto do processo de reforma da instituio que se acreditava que ocorreria na primeira dcada do ps-Guerra Fria. Desde ento, o argumento de que a insero do Brasil entre os membros permanentes do conselho tornaria mais legtimo e efetivo o funcionamento da ONU tem constitudo a principal dimenso de questionamento da ordem internacional contempornea por parte da diplomacia brasileira. O tema assumiu prioridade na agenda da poltica externa do governo Lula e, em particular, tornou-se uma motivao central para o movimento de intensificao de contatos bilaterais do Brasil junto a outros pases do Sul (LIMA; HIRST, 2006).
3 O CONCEITO DE MUlTIlATERAlISMO NA ATUAlIDADE

O termo multilateralismo teve seu uso difundido a partir da instaurao da ordem internacional do ps-Segunda Guerra Mundial, surgindo no vocabulrio do governo norte-americano para se referir especificamente institucionalidade econmica criada pela conferncia de Bretton Woods (NOVOSSELOFF, 2002). Nesse sentido, seu significado original remetia a condies histricas precisas, no contexto de certa configurao do sistema internacional e de certo padro de interao entre os principais Estados. De maneira geral, o uso do termo no vocabulrio das relaes internacionais tendeu a adotar uma concepo abrangente, sendo definido como um sistema de interao estatal no qual cada membro busca estabelecer relaes com o conjunto dos demais membros do sistema, ao invs de priorizar aes unilaterais ou bilaterais. O conceito expressa, portanto, um projeto poltico a ser promovido por uma institucionalidade internacional ou, ao menos, a preferncia por um padro de ao coletiva em detrimento de solues individuais. A essa definio cabe tambm acrescentar as dimenses normativas do objetivo da universalidade, de uma percepo de indivisibilidade do espao e dos problemas comuns, e de perspectivas futuras, na busca de princpios ordenadores que garantam um mnimo de previsibilidade interao entre os atores. O conceito de multilateralismo abarca assim uma extensa variedade de situaes

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internacionais, como mtodo de negociao, de ao, de institucionalizao de normas e de regulao do sistema internacional, ao mesmo tempo em que remete a certo conjunto de valores universais fundados nos princpios da Carta da ONU. Desde o fim da Guerra Fria, o conceito de multilateralismo esteve sujeito a mudanas em seu significado. Em uma das vertentes dessa alterao, o multilateralismo tendeu a ser associado ao conceito mais recente de governana internacional (NOVOSSELOFF, 2002). A ideia de governana, de fato, teve origem no contexto extremamente liberal da virada da dcada de 1980 para a de 1990, vinculada no apenas aos discursos sobre o fim da histria (FUKUyAMA, 1992) e o fim das ideologias (WILLIANSON 1990, 1994), mas tambm s reformas econmicas liberalizantes e suas dimenses internacionais ento sintetizadas na chamada agenda do Consenso de Washington (WILLIANSON 1990,1994). Nesse sentido, o significado e a prtica da governana internacional foram marcados de maneira fundamental pelo momento do imediato ps-Guerra Fria, remetendo s possibilidades ento vislumbradas de promoo e de aceitao de um modo inclusivo e consensual de ordenamento das relaes internacionais. Posteriormente, a prpria crtica analtica e prtica ao conceito de governana internacional nas discusses acadmicas e as polticas ao longo da dcada de 1990 constituiriam em si uma dimenso muito significativa dos processos de mudana normativa no ps-Guerra Fria (MELLO, 2009). Para alm das dimenses ideolgicas, no que se refere ao contedo mais preciso, o termo governana ganhou projeo e relevncia nos debates contemporneos por se referir e abarcar simultaneamente a dinmica do sistema de Estados e tambm das instituies internacionais, dos regimes e dos atores no estatais. Atualmente, o que tende prevalecer, desde perspectivas diversas, so avaliaes que reconhecem que um conjunto complexo e denso de instituies e de normas internacionais molda a configurao do sistema internacional, mas que pouco tm a ver com as crenas idealistas quanto interdependncia crescente em um mundo liberal do imediato ps-Guerra Fria. Na literatura acadmica, a governana foi redefinida como governana em mltiplos nveis ou governana em mltiplas camadas, dando assim destaque ao papel das diversas instncias regionais bem como constatao de que a institucionalidade internacional hoje existente pode ser caracterizada pela imagem de uma colcha de retalhos, radicalmente distinta das previses otimistas de homogeneidade em escala global. Em linhas gerais, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) teve seus objetivos redefinidos no mundo ps-Guerra Fria, mas a ONU manteve sua arquitetura de 1945; no plano comercial, a criao da OMC deu pilares institucionais slidos ao regime de comrcio internacional, apesar das incertezas quanto ao futuro das negociaes multilaterais; na rea de meio ambiente, os regimes so diversos, altamente heterogneos, e as negociaes sobre as mudanas climticas encontram

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dificuldade em avanar; e na rea de direitos humanos, apesar das inovaes institucionais alcanadas, por exemplo, com a entrada em vigor do Tribunal Penal Internacional, os regimes jurdicos existentes permanecem extremamente frgeis ou simplesmente tiveram sua efetividade suspensa nos ltimos anos. Na avaliao dessas mudanas normativas, o multilateralismo tambm constitui uma dimenso central, na medida em que a evoluo na prpria natureza desse conceito talvez constitua uma das principais expresses dessa mudana normativa no plano global desde o imediato ps-Guerra Fria (FINNEMORE, 2005). O discurso liberal sobre o multilateralismo na ordem internacional j havia claramente fracassado ao longo da dcada de 1990, tendo sido cada vez mais questionado por diversos Estados e atores sociais, e deixando de constituir um projeto alternativo para a governana internacional. A defesa do multilateralismo e de instituies internacionais slidas enquanto princpios organizadores das relaes internacionais contemporneas foi significativamente alterada nos ltimos anos, no apenas pelas razes tradicionalmente apontadas pelas anlises realistas quanto s assimetrias de poder e ganhos relativos, mas, tambm, conforme sugerido em diversas discusses crticas, porque haveria srios riscos de que fossem aprofundadas as desigualdades e fortalecidas estruturas hierrquicas de ordenamento internacional (HURRELL; WOODS, 1999). Para os pases intermedirios, em particular, que estiveram historicamente entre os seus principais defensores, as perspectivas do multilateralismo no sculo XXI apontam para diversos dilemas em suas estratgias de atuao internacional. Se, por um lado, o fortalecimento do sistema multilateral no campo da segurana ou do comrcio depende do envolvimento destes pases, o que significa influncia na configurao desses arranjos, ao mesmo tempo, suas posies nesses foros so tambm crescentemente constrangidas pela atuao dos Estados com maior poder no sistema internacional (LIMA; HIRST, 2006). Conforme j observado, ao longo do sculo XX, a trajetria histrica da prtica do multilateralismo fez que seu significado fosse intrinsecamente associado ao propsito de um alcance universal. Concretamente, o conceito de multilateralismo, tanto no uso poltico quanto nos debates tericos da literatura institucionalista sobre regimes internacionais, foi cada vez mais usado como sinnimo de universalismo, na medida em que as organizaes genuinamente multilaterais estariam abertas participao de todos os Estados que cumprissem certos critrios. Contudo, nos debates mais recentes, desde a dcada de 1990, tanto o conceito de multilateralismo como o de governana assumiram significados estritamente institucionais, remetendo a modelos organizacionais e tcnicas de negociao. Segundo Keohane (2006, p. 56), o multilateralismo pode ser definido como ao coletiva institucionalizada empreendida por um conjunto de Estados independentes estabelecido de maneira inclusiva, na qual o propsito da inclusividade concebido em termos estritamente institucionais e no em termos

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normativos. Nesse sentido, os debates sobre o multilateralismo foram, em grande medida, restritos s questes relacionadas ao desempenho e efetividade das organizaes internacionais, em um contexto no qual a reflexo sobre as dimenses normativas dos fundamentos e as possibilidades do multilateralismo contemporneo enquanto princpio organizador da governana internacional permaneceu pouco explorada (MELLO, 2009). Na dinmica da reverso das expectativas otimistas sobre a governana internacional na dcada de 1990, a interveno da Otan em Kosovo, em 1999, empreendida margem da institucionalidade e do multilateralismo universalista da ONU, constituiu sem dvida um dos principais pontos de inflexo. Quatro anos antes dos Estados Unidos iniciarem a guerra no Iraque sem a autorizao explcita do Conselho de Segurana da ONU, as evidncias da falta de compromisso das potncias com o universalismo j sugeriam que essa dimenso da ordem em constituio poderia abrir caminho para uma mudana permanente, apontando para a formao de coalizes ad hoc e padres de atuao com base em grupos reduzidos de Estados. Antes do fim da dcada de 1990, portanto, j se delineava uma mudana organizacional muito significativa nas possibilidades de governana internacional no ps-Guerra Fria. Desde ento, nos marcos do excepcionalismo da atuao da principal potncia, os retrocessos normativos se expressaram especialmente na significativa perda de credibilidade do papel do direito e das instituies internacionais de cunho poltico no incio do sculo XXI. Cabe destacar, no entanto, que o multilateralismo, como qualquer construo social, funo de dinmicas e de demandas sujeitas a mudanas. Os valores e instituies associados ao multilateralismo no poderiam ser considerados fenmenos a-histricos: so criados e mantidos no contexto de demandas especficas, por meio de formas especficas de liderana, normas e configuraes de poder (NEWMAN, THAKUR e TIRMAN, 2006). A relao existente entre a distribuio de poder, a natureza dos desafios e os arranjos internacionais constitudos para lidar com os problemas percebidos como coletivos est permanentemente sujeita a mudanas. Nesse sentido, a falncia dos ideais de promoo de um universalismo abrangente, consensual, homogneo e de alcance global, no necessariamente exclui toda e qualquer possibilidade de constituio de regimes multilaterais, eventualmente diversos, heterogneos e fragmentados em arenas variadas, muito embora a tendncia seletividade dos atores bem como dos temas incorporados agenda internacional coloque em questo a prpria definio de seu princpio fundamental. Nos debates tericos recentes no campo das relaes internacionais, a crtica s perspectivas tradicionais sobre regimes internacionais conferiu grande importncia, na discusso sobre desenho institucional, considerao da mudana e

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das perspectivas futuras dos propsitos da construo de instituies internacionais (BARNETT; DUVALL, 2005). Enquanto as anlises institucionalistas liberais se fundamentaram no conhecimento acerca do desempenho passado das instituies internacionais para discutir suas possibilidades de eficcia e efetividade, novas perspectivas tm buscado explorar a necessidade de levar em conta o futuro para desenhar as instituies capazes de lidar com os desafios dinmicos. Nessa perspectiva, a questo dos valores que iro pautar o processo de construo institucional adquiriu centralidade, e abriu espao significativo para a incorporao de consideraes normativas nos debates sobre instituies internacionais (MELLO, 2009). Se a governana internacional envolve tanto a promoo de algum interesse comum quanto dos mecanismos de incorporao das assimetrias de poder entre os atores do sistema internacional, seu terceiro propsito reside no intento da mediao da diferena, hoje claramente reconhecido, na medida em que foram evidentemente superada as expectativas de convergncia progressiva e homogeneidade em escala global. O conceito j no se refere unicamente criao e manuteno de arranjos institucionais supostamente fundamentados no consenso. Uma vez incorporados ao debate, os fundamentos normativos da governana internacional, tambm reconhece que suas prticas envolvem necessariamente polticas de mediao das diferenas (BARNETT; DUVALL, 2005). Dessa perspectiva, em lugar da homogeneidade e do consenso, a governana internacional no sculo XXI dever encontrar condies de possibilidade na prpria poltica de reconhecimento da diversidade. No plano emprico, no entanto, constata-se que no existe qualquer avano concreto no sentido da reforma do sistema de governana internacional na atualidade. De maneira geral, as dificuldades do multilateralismo contemporneo so atribudas, primordialmente, a uma crise de efetividade no funcionamento das instituies internacionais, para a qual as recomendaes polticas se restringem, portanto, s reformas e aos redesenhos institucionais, com algum destaque para a questo da representao, mas com nfase central no aprimoramento dos mecanismos institucionais vigentes (SAXER, 2009). Desde o fracasso da reunio ministerial da OMC de julho de 2008, e especialmente desde a ausncia de resultados da Conferncia de Copenhague sobre as mudanas climticas em dezembro de 2009, propostas mais contundentes de rompimento com o multilateralismo clssico tm sido mais frequentes. No incio de 2010, Richard Haass, presidente do Council on Foreign Relations, um dos mais influentes think tanks norte-americanos e editor do peridico Foreign Affairs, publicou artigo no jornal Financial Times defendendo a adoo de um multilateralismo frouxo. O diagnstico que o multilateralismo clssico se tornou crescentemente inoperante. Tanto na OMC quanto em Copenhague ou na irrelevncia da Assembleia Geral da ONU, o multilateralismo democrtico,

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fundamentado na transposio da base de representao da democracia do plano domstico para o internacional e garantindo o mesmo direito a voto para todos, passa a constituir, segundo essa viso, fator de paralisia, no apenas pelo grande nmero de participantes, mas tambm porque confere o mesmo status aos pequenos pases e s potncias. Segundo Richard Haass, alternativas para um novo padro de multilateralismo podem estar atualmente em gestao a partir de quatro perspectivas: o elitismo, o regionalismo, o funcionalismo e o informalismo (HAASS, 2010). O multilateralismo elitista estaria expresso em arranjos exclusivos como o G-20 financeiro, que emergiu da crise internacional do fim de 2008, como foro destacado para a interlocuo entre as principais economias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, ou ainda como o Frum das Maiores Economias sobre Energia e Clima (MEF Major Economies Forum), criado sob a liderana dos Estados Unidos em 2009 e reunindo 17 dos principais pases emissores de gases de efeito estufa entre os quais o Brasil com vista fase de pr-negociao da conferncia de Copenhague. Desde ento, a diplomacia norte-americana tem apontado o MEF como possvel foro para a retomada de um dilogo que permita superar o impasse das negociaes na rea. A segunda alternativa, o multilateralismo regionalista, decorreria da proliferao de arranjos comerciais bilaterais e regionais, entendida como reao ao fracasso da tentativa de se avanar no plano global. Da perspectiva da liberalizao comercial, seria prefervel a concretizao de alguns avanos no processo, mesmo que em detrimento da universalizao. A terceira alternativa seria o multilateralismo funcional, no qual os principais atores ou os mais comprometidos com a regulao em certa rea assumiriam a conduo do processo em negociaes nas quais um acordo abrangente nos marcos das Naes Unidas parece pouco provvel como o caso, novamente, do tema das mudanas climticas. Por fim, o multilateralismo informal, como o do G-20 financeiro, poderia surgir em casos nos quais se torne impossvel negociar acordos internacionais que venham ser ratificados pelos parlamentos nacionais, levando os governos a avanarem na regulao internacional por meio da implementao de medidas consistentes com normas internacionais acordadas, mas sem os compromissos formais de assinatura e ratificao. Em outras avaliaes, a defesa da informalidade e de um multilateralismo light recorre explicitamente imagem do Concerto Europeu do sculo XIX como modelo de concertao entre potncias (PENTILL, 2009). Com base na perspectiva do equilbrio de poder, central a ideia de que um sistema de governana, para operar enquanto concerto, deve necessariamente incluir todas as potncias que possam destruir o funcionamento do sistema existente por meio da mudana de suas polticas. Nesse sentido, o G-7 no constituiu um concerto na Guerra Fria pela simples razo de que no inclua a Unio Sovitica. Da mesma forma,

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o G-8 no mais constituiria hoje um concerto, na medida em que no inclui a China, que uma potncia e que tem poder, em diversas reas, para afetar o funcionamento do sistema como um todo. Na atualidade, o G-20 financeiro constituiria, sim, um concerto global de potncias envolvidas na tentativa de implementar uma administrao conjunta do sistema internacional. Dessa perspectiva, o sistema de governana internacional do sculo XXI pode ser entendido como dual, mesclando elementos de um concerto informal de potncias nos moldes do sculo XIX com a institucionalidade formal (e universalista) criada no sculo XX. O multilateralismo light, portanto, teria no apenas a vantagem de incorporar rapidamente potncias emergentes no foro mais exclusivo daqueles que concentram poder. Poderia tambm fornecer uma complementaridade funcional entre os arranjos informais (os grupos exclusivos que tomariam decises) e as organizaes formais, s quais caberia legitimar e garantir os mecanismos de cumprimento dos resultados alcanados na informalidade (PENTILL, 2009, p. 41).
4 UMA CRISE DO MUlTIlATERAlISMO COMERCIAl?

Desde o fracasso da reunio da OMC de julho de 2008, que terminou em impasse aps sete anos de negociaes, as perspectivas de avanos do multilateralismo comercial encontram-se indefinidas e tm suscitado questionamentos quanto necessidade de se reavaliar a governana do sistema multilateral de comrcio. Para muitos analistas, a OMC encontra-se em crise institucional, cuja superao requer uma reforma abrangente de seus procedimentos e seus mtodos, e especialmente do seu processo decisrio, tradicionalmente fundamentado no consenso. Mesmo em avaliaes anteriores paralisia instaurada desde 2008, os principais esforos de reflexo sobre o funcionamento do regime comercial fundado com a criao da OMC destacaram a necessidade de adaptar a instituio s novas condies internacionais do sculo XXI (WARWICK COMMISSION, 2007). No plano sistmico, o lanamento da Rodada Doha, em 2001, coincidiu com dois movimentos importantes e no necessariamente convergentes com o reforo do multilateralismo (VEIGA; RIOS, 2009, p. 13). Com base na constatao de que o regime de comrcio internacional anteriormente bipolar, sob a gide dos Estados Unidos e da Europa Ocidental, foi substitudo por uma configurao nitidamente multipolar dos principais atores do comrcio internacional, especialmente a partir da emergncia dos chamados BRIC, diversas anlises apontaram o risco de que o eventual desengajamento das potncias que tradicionalmente lideraram os processos de negociao venha instaurar impasses permanentes. Adicionalmente, a substituio da clivagem histrica entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, em linhas Norte-Sul, por uma geometria varivel de interesses altamente heterogneos e multifacetados por parte dos pases membros da OMC tambm acarretou maior complexidade do processo negociador.

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Do ponto de vista do funcionamento do regime comercial multilateral, configurou-se, nas ltimas dcadas, um movimento paradoxal que passou a caracterizar o GATT em sua fase final e em seguida a OMC. Simultaneamente progressiva ampliao de seu campo de competncia e do nmero de reas temticas que a instituio passa a abarcar, observa-se o surgimento de impasses significativos em diversas reas e a ausncia de avanos considerveis na substncia das negociaes. Desde a incorporao dos ento chamados novos temas da dcada de 1980 s negociaes da Rodada Uruguai (servios, propriedade intelectual e investimentos), a tendncia ampliao do alcance da agenda comercial no sentido de abarcar temas no estritamente comerciais j era percebida como fator de intensificao de antagonismos, que tornaria mais difcil o lanamento de novas negociaes e principalmente sua conduo. O antagonismo que desde ento prevalece entre as preferncias dos atores envolvidos pode ser interpretado como inerente ao prprio modus operandi da OMC (ABBAS, 2006). Dessa perspectiva, a OMC constitui uma arena na qual se expressam as preferncias e os compromissos nacionais com vista promoo de polticas comerciais que reduzam a possibilidade do conflito ou, ainda, ao estabelecimento de mecanismos institucionais que permitam a soluo dos conflitos. Dessa forma, por meio da dinmica do conflito que se efetua o ajustamento dos comportamentos individuais dos Estados s preferncias reais ou antecipadas dos demais Estados. Os mecanismos institucionais como a regra da reciprocidade, os procedimentos para a soluo de controvrsias e as medidas de defesa comercial funcionam no sentido da estabilizao dessa dinmica com vista a permitir as negociaes, sob a gide da regra do consenso, que promove a busca de compromissos mnimos sobre os quais fundamentar as negociaes. O antagonismo, nesse caso, ao invs de impedir a constituio do regime, seria a base do seu funcionamento e os processos que so geralmente percebidos como poltica dos fracassos podem ento ser entendidos como presso necessria superao dos impasses ou como condio prvia efetiva instaurao das negociaes. Uma consequncia desse padro intensificado de antagonismos que os Estados passam buscar ampliar suas margens de manobra nas negociaes da OMC de maneira tambm mais intensa, por meio de estratgias diplomticas variadas (ABBAS, 2006, p. 106). A primeira consiste na atuao por meio de coalizes, que proliferaram desde o perodo que precedeu o lanamento da Rodada Doha. A natureza multissetorial das negociaes abre um leque diversificado de possibilidades de posicionamento para cada pas e multiplica o surgimento de coalizes ad hoc, muitas vezes agrupamentos circunstanciais prpria evoluo das negociaes. Um segunda estratgia consistiria na defesa da ampliao da agenda como forma de tambm ampliar as possibilidades de barganha e trade-off entre reas temticas. certo que a extenso da cobertura temtica da OMC

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refletiu transformaes estruturais da economia internacional. Mas pode tambm ter permitido a certos Estados especialmente entre os pases desenvolvidos a abertura de espaos adicionais de negociao, tanto com vista distribuio dos ganhos relativos nas negociaes em seu conjunto quanto na relao com demandas domsticas de resistncia liberalizao comercial. Para alm das interpretaes da crise da OMC como decorrncia da adaptao a novas condies sistmicas ou a novas dinmicas institucionais, os obstculos ao avano das negociaes podem ser entendidos, de maneira abrangente, como resultado de uma transformao da prpria substncia e da finalidade do regime comercial multilateral (ABBAS, 2006, p. 108). Dessa perspectiva, o multilateralismo da OMC marca uma ruptura profunda com relao ao multilateralismo no qual esteve anteriormente fundamentado o GATT. A transformao substantiva remete ao fato de que o alcance das negociaes no se refere mais apenas proteo nas fronteiras dos Estados nacionais, na medida em que as questes centrais na OMC dizem respeito harmonizao de polticas em reas anteriormente de domnio exclusivo do mbito poltico domstico. No que se refere finalidade do regime, o objetivo instaurado pela ordem internacional liberal do ps-Segunda Guerra Mundial de promoo do acesso a mercados por meio de concesses tarifrias recprocas foi substitudo pela meta da abertura de espaos econmicos por meio de modalidades de regulao elaboradas em mbito internacional, fazendo da OMC o locus da regulao econmica nos marcos da integrao da economia internacional. A intensificao da dinmica conflitiva em todos os temas de negociao e a relevncia dos antagonismos que se configuram remetem ento a transformaes estruturais do multilateralismo comercial e no apenas a dificuldades relativas institucionalidade do contexto negociador.
5 A ATUAO DO BRASIl NA OMC A COAlIZO DO G-20 COMERCIAl

Com o lanamento da Rodada Doha da OMC em novembro de 2001, o Brasil assumiu rapidamente uma posio de destaque entre os principais atores das negociaes, junto aos Estados Unidos, a Unio Europeia, a ndia e a China. Esse espao de atuao decorreu, em parte, de um ambiente poltico favorvel integrao dos grandes pases emergentes nos processos decisrios e mecanismos de legitimao da rodada, nos marcos de um contexto global de incertezas quanto ao futuro da OMC aps o fracasso da Conferncia de Seattle em 1999 e a conformao de resistncias crescentes ao aprofundamento da liberalizao comercial (VEIGA; RIOS, 2009, p. 8). Ao mesmo tempo, a projeo especfica do Brasil nas negociaes resultou diretamente da liderana que a diplomacia brasileira exerceu na constituio do G-20, a coalizo de pases em desenvolvimento formada no tema da agricultura por ocasio da preparao da V Reunio Ministerial da OMC, em 2003.

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Sob a liderana do Brasil e da ndia, o G-20 reuniu pases em desenvolvimento que tradicionalmente adotavam posies diferentes e at mesmo opostas nas negociaes agrcolas da OMC: frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Filipinas, Guatemala, ndia, Mxico, Paquisto, Paraguai, Peru, Tailndia e Venezuela. Sua criao se organizou a partir da reao proposta formulada em 2003 pelos Estados Unidos e pela Unio Europeia para as negociaes agrcolas. Para o Brasil e para a ndia, tratava-se de articular uma plataforma com vista a possibilitar a construo de consenso e o deslanchar do processo negociador. Embora no tenha logrado avanos na reunio de 2003, o G-20 passou a ser reconhecido como resultado de um esforo legtimo dos pases em desenvolvimento para promover seus interesses nas negociaes da OMC, como foco de contraposio ao protecionismo agrcola dos pases desenvolvidos, e como novo ator protagnico nas negociaes agrcolas de Doha, cujos interesses deveriam ser levados em conta na conduo das negociaes nesse tema. Na literatura sobre coalizes internacionais, o G-20 foi celebrado como novo padro de articulao dos pases do Sul, que se diferenciaria das antigas coalizes de obstruo em linhas Norte-Sul por contar tambm com uma agenda propositiva (NARLIKAR, 2005). Tendo seu foco na agricultura, o G-20 constituiria uma juno de pases que, apesar da heterogeneidade de seus interesses econmicos nesse tema, estariam compartilhando um compromisso coletivo quanto importncia da negociao nessa rea para a rodada e para as perspectivas do multilateralismo comercial. E por ter incorporado a demanda de tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento nas negociaes, o G-20 poderia garantir uma agenda coerente com os interesses do conjunto dos pases em desenvolvimento nas negociaes da Rodada Doha. Apesar das expectativas, no entanto, as limitaes coeso do G-20 foram explicitadas no momento decisivo da rodada. Na reunio de julho de 2008, o diretor-geral da OMC, Pascal Lamy, apresentou proposta para concluir a barganha central da negociao, oferecendo o compromisso de desmantelamento de parte significativa do aparato protecionista agrcola dos pases desenvolvidos em troca de maior abertura do mercado industrial dos pases em desenvolvimento. A posio pragmtica do Brasil em favor do pacote Lamy diferiu da inflexibilidade da posio indiana, qual se alinharam os demais pases em desenvolvimento, acarretando a decomposio do G-20, sob crticas contundentes da Argentina e da ndia ao que interpretaram como desero do Brasil. A experincia da coalizo do G-20 na OMC ilustrativa dos constrangimentos que passam a incidir sobre as posies internacionais do Brasil medida que o pas conquista maior projeo nos foros globais, ao mesmo tempo em que

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tambm crescem os interesses de setores da economia brasileira com relao distribuio de ganhos e perdas nas negociaes. O G-20, de acordo com avaliaes crticas, s poderia ser entendido como uma aliana ttica contra os subsdios dos pases desenvolvidos, e de maneira alguma como uma parceria estratgica baseada na convergncia de objetivos no sentido da liberalizao agrcola (ABREU, 2008). O trade-off entre a solidariedade articulao com os pases do Sul e sua condio de demandante nas negociaes agrcolas bem como seu interesse geral no avano das negociaes expresso dos maiores constrangimentos atuao diplomtica brasileira nos foros multilaterais, que pode vir a ser crescentemente questionada tanto por setores econmicos domsticos afetados pelas negociaes a exigir maior pragmatismo nas posies internacionais do pas como tambm pelos demais pases em desenvolvimento que possam contestar a renncia do Brasil a posies de princpios nos marcos do sistema multilateral de comrcio.
6 O BRASIl NO G-20 FINANCEIRO

A substituio do G-8 pelo G-20 como foro privilegiado de interlocuo dos lderes mundiais aps a ecloso da crise financeira do fim de 2008 marcou uma mudana significativa da configurao dos arranjos mesmo que informais da governana internacional. Poucos meses aps a fragmentao do G-20 comercial no fracasso da reunio de julho de 2008 da OMC, a nova projeo conferida ao G-20 financeiro tornou inclusive dispensvel o adjetivo referente rea temtica de atuao do novo grupo de 20 membros com destaque na agenda internacional. O G-20 foi alado ao topo da agenda internacional aps quase uma dcada de funcionamento como instrumento de dilogo entre ministros das finanas de pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Criado originalmente no contexto das crises financeiras da sia, da Rssia e do Brasil no fim da dcada de 1990, seu propsito central foi o de identificar preventivamente os riscos de novas crises em pases e desenvolvimento (VEIGA, 2009). Ao convocar uma reunio do G-20 em novembro de 2008, o objetivo do governo norte-americano foi claramente o de trazer para a mesa de concertao a China e o tema da subvalorizao da moeda chinesa. O interesse no envolvimento dos pases emergentes em iniciativas como essa reflete no apenas o reconhecimento da contribuio que esses pases possam efetivamente assumir frente s tendncias recessivas na economia mundial, mas tambm o objetivo de incorpor-los aos novos arranjos regulatrios que possam resultar do processo. Embora seja uma instncia informal, o G-20 mobiliza e distribui mandatos especficos para diversas instituies formais, como o FMI, o Banco Mundial e a OMC, constituindo-se assim como um tipo de foro de ltima instncia do multilateralismo, embora no tenha alcance universal (VEIGA, 2009).

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O governo brasileiro se mostrou altamente interessado na atuao nessa instncia, percebida como oportunidade de participao nos processos de formulao da agenda da economia internacional. Para o Brasil, no entanto, a insero em um foro restrito como o G-20 traz desafios significativos atuao multilateral da diplomacia brasileira. Em primeiro lugar, caberia buscar garantir que, para os pases desenvolvidos, o G-20 assumir caractersticas de instncia permanente, ainda que informal, ao invs de um mero recurso invocado a posteriori em contexto de crise. Em segundo lugar, tambm caberia a um pas que se percebe como mediador entre desenvolvidos e em desenvolvimento no sistema internacional garantir que os direitos desses ltimos estejam adequadamente representados pela participao dos pases em desenvolvimento que so membros desse foro. Especialmente no que se refere a grupos informais que no esto ligados a instituies formais, como o caso do G-20, existe o risco, para o Brasil, de que sua participao acarrete o compromisso com os custos que sero compartilhados na coordenao de polticas sem por isso lograr a capacidade de efetivamente influenciar o processo decisrio e sem contar com o amparo jurdico e as salvaguardas vigentes nas instituies formais (HURRELL, 2010).
7 CONSIDERAE FINAIS 7.1 Perspectivas para o Brasil

No imediato ps-Guerra Fria, a natureza da ambio multilateral acerca da governana internacional consistiu inicialmente na tentativa de ancorar os regimes emergentes, e especialmente a OMC, em fundamentos de natureza tcnica e jurdica. Esse projeto liberal de governana, no entanto, j demonstrara ter fracassado antes do fim da dcada de 1990. De maneira geral, a retrica liberal sobre o multilateralismo j deixara de constituir um projeto alternativo de ordem internacional e passou a ser questionada por um nmero crescente de atores estatais e no estatais (BARNETT; DUVALL, 2005). Desde ento, a ausncia de qualquer consenso quanto aos princpios ou prtica do multilateralismo reflete a inexistncia de entendimentos quanto s prprias perspectivas de ordenamento do sistema internacional contemporneo, tanto no seu momento unipolar da primeira dcada do sculo XXI quanto nos debates mais recentes acerca de uma configurao tendendo multipolaridade no contexto da importncia crescente das potncias emergentes. Para o Brasil, sua insero nas arenas econmicas globais, seu papel protagnico em negociaes como as da Rodada Doha e sua incluso em foros restritos como o G-20 trazem desafios significativos sua atuao multilateral. De um lado, a heterogeneidade dos interesses e das diretrizes de insero internacional entre os pases em desenvolvimento torna pouco provvel a sustentao de coalizes mais

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abrangentes e duradouras em negociaes internacionais, conforme demonstrou a experincia do G-20 comercial na OMC. Ao mesmo tempo, o objetivo de influir nos mecanismos decisrios centrais da governana internacional pressupe, para um pas como o Brasil, algum grau de representao ou ao menos de reconhecimento por parte dos demais pases em desenvolvimento. Nos marcos da tendncia informalidade dos arranjos e ao reforo da hierarquia, a considerao exclusiva dos determinantes de natureza pragmtica pode inviabilizar os fundamentos de uma estratgia abrangente de insero internacional do pas no cenrio contemporneo. A incorporao de posicionamentos de princpios com relao, em particular, relevncia da cooperao Sul-Sul, requer a formulao de um projeto alternativo de transformao do sistema internacional, que seja capaz de conciliar o pragmatismo da insero em foros hierrquicos com o revisionismo necessrio sua universalizao, com base na construo de uma agenda prpria de demandas para a governana internacional do sculo XXI.

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CAPTULO 5

O BRASIl NA GOVERNANA DAS GRANDES QUESTES AMBIENTAIS CONTEMPORNEAS

1 INTRODUO

A partir das negociaes da Rio 92 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento o tema ambiental vem ganhando importncia na agenda brasileira, tanto na dimenso nacional como na internacional. O Brasil tem assumido papel cada vez mais relevante em determinados regimes internacionais, em funo da sua posio sui generis, como o pas mais rico em diversidade biolgica do planeta. Entretanto, outros fatores cruciais no exerccio desse papel so a expanso do mercado nacional; seu modelo agroexportador exitoso; seu relativo crescimento econmico que lhe permite integrar o seleto grupo de emergentes e o G-20; bem como sua reconhecida capacidade cientfica e tecnolgica em alguns setores.1 Alm disso, o contexto internacional favorvel a uma participao mais ativa de pases emergentes, detentores de responsabilidade futura2 nas questes ambientais. Tal contexto decorre da fragmentao da governana global ambiental (BIERMANN et al., 2009) e de um multilateralismo a ser construdo no novo mundo multipolar com os pases emergentes (PRANTL, 2009).3 Este aumento de poder do Brasil nos tabuleiros multilaterais resulta tambm de uma poltica externa que procura defender os interesses nacionais com base em trs grandes princpios: direito ao desenvolvimento, soberania e responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
1. Para uma anlise mais focada na poltica internacional, ver Muxagato (2010). 2. Este conceito central ao texto. Desde o final da Segunda Guerra Mundial, os pases do Sul no eram tidos como importantes na regulao internacional. Eram mais pobres, endividados, populosos, corruptos, e frgeis do ponto de vista institucional; ou seja, eram os figurantes necessrios para legitimar processos decisrios mundiais. Os regimes ambientais funcionavam na seguinte lgica: os pases desenvolvidos tinham a obrigao de ajudar a promover o desenvolvimento do restante do planeta, tinham recursos e tecnologia, ento eles criavam as regras do jogo, caracterizando o que Hurrell e Woods (1999) chamaram de rule-makers e o que Ladi (2008) chamou de grande capacidade normativa. Sob este selo foi criada a Organizao das Naes Unidas (ONU), por exemplo, fruto de negociaes de trs grandes lderes polticos um norte-americano, um russo e um britnico , sendo essa depois legitimada por um suposto novo multilateralismo dos vencedores. Agora a situao totalmente diferente. Os pases que so grandes economias (G-8) tm enormes dificuldades econmicas e polticas, como o crescimento econmico lento e a alarmante taxa de desemprego. Portanto, suas respectivas capacidades e vontades de insero internacional esto limitadas, ao passo que nos pases emergentes, ao contrrio, suas respectivas capacidades e vontades de insero internacional esto aumentando. Por isso, se a responsabilidade sempre foi dos pases ricos, agora a nova responsabilidade tambm dos emergentes, com economias robustas e lderes polticos articulados internacionalmente, grandes poluidores e emissores de gases de efeito estufa (GEE), alm de grandes mercados consumidores, haja vista que China, ndia, frica do Sul e Brasil representam um tero da populao mundial. 3. Seminrio Effective Multilateralisms, Cross-regional Perspectives, Center for International Studies, 17-19 Dezembro de 2009, Universidade de Oxford.

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Deve-se ressaltar, por outro lado, que as questes ambientais so cada vez mais recorrentes na agenda internacional e nas diversas agendas multilaterais, no apenas como questes de proteo ambiental, mas principalmente como questes complexas de desenvolvimento sustentvel, segurana energtica, humana e alimentar. Considera-se que as questes ambientais foram paulatinamente internacionalizadas a partir da dcada de 1970, sob a gide da ONU, com vrias iniciativas mundiais, entre as quais as mais destacadas foram a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972); a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992) e a Cpula sobre o Desenvolvimento Sustentvel (Joanesburgo, 2002).4 Alm disso, atores no estatais colaboraram de maneira significativa para a internacionalizao de temas ambientais, tanto atores da sociedade civil organizada organizaes no governamentais (ONGs), associaes, sindicatos, pastorais, comunidades cientficas, entre outros como tambm as empresas e os diversos atores do mercado. Em consequncia, as questes ambientais tambm esto mais presentes na poltica externa brasileira, em funo da poltica internacional contempornea e das relaes burocrticas subnacionais, notadamente entre os diferentes ministrios, mas tambm na Casa Civil, nos governos estaduais, nas prefeituras, nos centros de pesquisa e no Congresso Nacional, para citar apenas alguns. Segundo Marina Silva, foi criado um espao de transversalidade de governo5 que contribui para a articulao interministerial. Neste sentido, surge a questo sobre o papel do Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas: esse seria efetivamente um pas emergente? Este artigo tem por objetivo demonstrar que sim, e argumentar que tanto o contexto internacional como a poltica externa brasileira permitem que se perceba o pas como um ator importante nas negociaes multilaterais ambientais contemporneas. Porm, ressalte-se que alguns temas so muito mais acessveis para o Brasil do que outros. Assim, no regime internacional do clima, o Brasil tem um papel crescente, ao passo que no regime internacional sobre acesso a recursos genticos e benefcios deles advindos (ABS em ingls) sua posio mais frgil, como tambm nos regimes de guas. Para se discutir a insero do Brasil no cenrio internacional, parta-se do perfil nacional e das questes ambientais estudadas a partir de regimes internacionais, por intermdio de quatro grandes linhas: diagnsticos; aes e polticas pblicas no
4. Para leitura mais aprofundada, ver Le Prestre e Martimort-Asso (2000, 2005) e Lago (2006). Ressalte-se que o termo desenvolvimento entrou em 1992 e que meio ambiente saiu do ttulo da cpula em 2002. Isto permite inferir a crescente presso do Sul pela ampliao da abordagem das questes ambientais como questes sociais tambm. 5. Marina Silva, ao apresentar sua demisso do cargo de ministra do Meio Ambiente, em Carta ao Presidente Lula, afirmou que o dilogo dos 13 ministrios coordenados pela Casa Civil para combater o desmatamento essencial para a poltica ambiental nacional. Disponvel em: <http://www.bibliotecadafloresta.ac.gov.br/index.php?option=com_con tent&task=view&id=196&Itemid=149>. Acesso em: 25 jan. 2010.

O Brasil na Governana das Grandes Questes Ambientais Contemporneas

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Brasil; estratgias de insero e experincias; e cenrio prospectivo. Logo, o objetivo principal do trabalho o de analisar o papel do Brasil nos principais regimes internacionais ambientais que esto na agenda internacional desde 1992 e demonstrar a grande mudana de postura nacional, de Estado-veto6 a Estado promotor7 de alguns regimes ambientais, saindo do discurso do desenvolvimentismo vagarosamente para polticas mais consistentes de desenvolvimento sustentvel. Para a anlise da insero do Brasil no cenrio internacional, prope-se a discusso preliminar do perfil do Brasil como ator internacional e dos regimes internacionais nas relaes internacionais. Em seguida, discute-se o tratamento especfico de temas conexos, mas negociados separadamente, a saber: mudanas climticas; diversidade biolgica; a construo do regime sobre ABS; biossegurana; e o quase-regime de florestas.
2 O PERFIl DO BRASIl

De fato, o Brasil tem um perfil sui generis como grande detentor de riquezas naturais e pas de grande potencial tecnolgico e econmico. Do ponto de vista legal, o pas signatrio de quase todos os acordos ambientais multilaterais,8 mas seus compromissos internacionais so internalizados lentamente. Portanto, muitas das obrigaes internacionais do Brasil no so conhecidas pelos atores pblicos do Executivo, Legislativo e Judicirio. Tal paradoxo tanto mais interessante que o Brasil tem um arcabouo legal ambiental bem consolidado, comparvel com qualquer pas desenvolvido. Alis, um dos poucos a ter um direito penal ambiental, institudo em 1998, que serve de modelo a outros pases interessados em seguir o mesmo caminho.9 No que concerne s instituies nacionais, as questes ambientais esto fragmentadas entre diversos rgos, principalmente o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Os trs so pontos focais de diferentes regimes internacionais, sendo o MRE ponto focal poltico e os outros, tcnicos. O MRE o principal responsvel pelas polticas externas ambientais, com crescente participao do MMA nos ltimos anos. O MCT tem papel central no regime do clima e naqueles que trazem questes tcnicas/tecnolgicas, como a biotecnologia. As relaes inter6. Veto state foi um conceito usado por Porter e Brown (1991, 2006), entre outros autores, que tentaram definir quais Estados tinham peso para bloquear as negociaes ambientais multilaterais. 7. Promotor de regimes internacionais significa que o pas entende participar ativamente das negociaes, e at liderar, quando possvel, algumas delas. Corresponde muito mais a uma pretenso nacional do que a uma realidade contempornea. Vrios exemplos sero citados ao longo do texto, mas o mais emblemtico talvez seja a luta pela criao de um regime internacional para o acesso a recursos genticos. 8. Lista disponvel tanto na pgina eletrnica do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) assessoria internacional quanto do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). 9. A Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, trouxe vrias inovaes interessantes, com vasta literatura no Brasil.

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ministeriais so complexas, muitas vezes conflituosas, mas tambm necessrias. Naturalmente, a posio dos ministrios diverge em funo dos temas abordados, tendo o Itamaraty assumido uma posio mais neutra na maioria dos casos. Por exemplo, no tema relativo biossegurana, o MMA e o Ministrio da Sade (MS) adotaram posio mais favorvel a um regime internacional forte para controle do uso comercial de produtos oriundos da biotecnologia, enquanto o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e o MCT assumiram postura oposta. No cenrio internacional, o pas pode ser visto como uma potncia emergente e um articulador de quatro grupos, do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e de outros fruns de debate que so estruturas multilaterais efmeras de concerto poltico. Os grupos so: Grupo de Pases da Amrica Latina e Caribe (GRULAC), G-77/China o mais tradicional e consolidado , Megadiversos Afins10 e o G-20. Os outros so: Brasil, Rssia, ndia, e China (BRIC), ndia, Brasil e frica do Sul (Ibsa), Brasil, frica do Sul, ndia e China (BASIC), Amrica do Sul e Pases rabes (Aspa), Comunidade Andina (CAN), Amrica do Sul e frica (ASA) e outros. Em comparao com os outros pases-membros da ONU, a diplomacia brasileira vista como muito empenhada e bem preparada. Em outros termos, o Brasil tem uma poltica externa ambiental que se consolidou nas duas ltimas dcadas. O Brasil um pas megadiverso, o que significa que tem provavelmente a maior riqueza natural do planeta, ou seja, de 15% a 20% do total mundial. Alm disso, a megadiversidade tem um aspecto humano e cultural, sendo constituda por mais de 200 povos indgenas no territrio nacional e por um grande nmero de comunidades locais/tradicionais, como quilombolas, caiaras, entre outros. Haja vista que 2010 o ano da diversidade biolgica, o papel protagonista do Brasil nos debates multilaterais est assegurado. Quanto aos recursos hdricos, estima-se que entre 12% e 16% do total de gua doce diretamente utilizvel no mundo esteja no Brasil. Ressalte-se, entretanto, a gesto complexa deste recurso, com relao a srios problemas de estresse hdrico e de desertificao em territrio nacional.11 Todavia, a anlise da infraestrutura e do desenvolvimento nacionais revela vrios problemas antigos. Alguns deles se relacionam ao modelo arcaico de explorao predatria, em atividades agropecurias e siderrgicas, por exemplo, convivendo com as melhores tecnologias no mesmo setor. O impacto desta anlise extremamente negativo porque o Brasil no mais um pas pobre, e sim um pas muito injusto, no qual a distribuio de tecnologia para a produo ainda est por
10. Em ingls, Like-Minded Megadiverse Countries (LMMC). 11. Apesar da importncia dos recursos hdricos, o tema no ser abordado no texto, pelo fato da participao ainda limitada do Brasil nas negociaes multilaterais e pelas limitaes de espao neste captulo.

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ser feita. A infraestrutura nacional ainda deve ser desenvolvida, principalmente a de transportes, a qual , incompreensivelmente, pssima se comparada a pases similares. O controle de poluio, a eficincia energtica e a consolidao do estado de direito ambiental so outros grandes desafios contemporneos. Por outro lado, o Brasil tem grandes vantagens comparativas. o primeiro produtor mundial de vrias commodities, garantindo sua segurana alimentar,12 e tem grande potencial tecnolgico para prospeco de petrleo e produo de biocombustveis, o que positivo para sua segurana energtica e econmica. Ademais, o pas tem uma matriz de oferta energtica limpa, sendo 77,3% hidroeltrica.13 Portanto, em comparao com o restante do mundo, o Brasil est em posio muito confortvel quanto gerao de energia. Alm disso, o pas possui instituies de pesquisa de padro internacional, tais como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), entre muitas outras.
3 REGIMES INTERNACIONAIS

Regimes internacionais so construes polticas e intelectuais, com vista a facilitar o estudo das negociaes multilaterais sobre temas especficos. Efetivamente, notou-se na teoria das relaes internacionais a necessidade de se explicar como os acordos internacionais eram elaborados, a partir de uma perspectiva de poltica internacional. Isto porque aps a Segunda Guerra Mundial, a cooperao internacional foi acelerada e diversos acordos ambientais multilaterais entraram em vigor. Os especialistas em direito internacional, como Alexandre Kiss, explicavam as obrigaes internacionais criadas, mas no iluminavam a questo de como e por que foram negociados. Tambm no se interessavam em saber quem eram os principais atores do acordo e nem as condies de efetividade dos desses. Em outros termos, havia uma lacuna entre o vazio jurdico, isto , a falta de normas internacionais sobre um tema e, em seguida, a entrada em vigor de um acordo multilateral, em contexto internacional de crescente interdependncia ecolgica.14 Por esta razo, diversos professores, como Stephen Krasner e Oran young, dedicaram-se ao que se convencionou chamar a teoria de regimes.15 Existem definies diferentes a seu respeito. No entanto, h uma base comum a todas elas, qual seja: so instituies (criaes sociais) que renem diversos atores
12. Tanto do ponto de vista da quantidade e do acesso a produtos agrcolas como do ponto de vista da qualidade e da segurana para a sade humana. 13. Dados de 2007 (BRASIL, 2008a, p. 31). 14. Este conceito significa que os problemas ambientais so comuns e/ou globais, isto , a cooperao internacional seria uma alternativa de ao coletiva necessria para a troca de experincias ou concesses com vista a solucionar problemas identificados pelos atores envolvidos no regime. 15. Ver uma reflexo detalhada sobre a histria da teoria de regimes feita por Young em Varella e Barros-Platiau, (2009).

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(pblicos e privados), com expectativas convergentes (interesse de encontrar uma soluo a um problema especfico) e, portanto, que procuram negociar em encontros multilaterais. Logo, os regimes podem ser negociados ou impostos por uma potncia mundial ou um grupo. No que concerne sua existncia, alguns autores consideram que s aqueles que tm um acordo formal (um tratado em vigor) so regimes internacionais. Outros, ao contrrio, reconhecem que os regimes so criados a partir das primeiras negociaes, sendo o tratado internacional apenas uma consequncia desejvel para fortalecer o regime internacional. Note-se que o reconhecimento de regimes existentes depende, portanto, do observador, e que no h consenso terico sobre quais os principais critrios para o reconhecimento de um regime.16 Neste sentido, pode-se afirmar que existe um regime internacional do clima, em funo da conveno do Rio de 1992 e do Protocolo de Quioto de 1997. Tambm existe um regime internacional da diversidade biolgica (ou biodiversidade). No que concerne biossegurana, o Protocolo de Cartagena de 2000 tambm considerado um marco inicial do regime internacional. Porm, h quem questione a existncia ou utilidade do regime de biossegurana, haja vista a sua baixssima efetividade. Outro tema relacionado diversidade biolgica o acesso a recursos genticos e, neste caso, o consenso dominante que ainda no existe regime internacional, apesar da conveno do Rio de 1992 sobre diversidade biolgica tratar do tema. O malogro na criao de um protocolo especfico e a forte clivagem Norte Sul so duas grandes razes para tanto. Por fim, no tema de florestas, as longas e numerosas negociaes no conduziram a uma conveno em 1992, mas apenas a uma declarao, a qual no tem o mesmo estatuto jurdico. Em consequncia, alguns autores consideram que existe um quase-regime, para demonstrar a dificuldade de avanos nas negociaes (CARVALHO, 2008). Finalmente, a teoria de regimes permite estudar dinmicas prprias a cada tema, separando cada tema um do outro. Mas este trabalho no consensual, ou seja, os pesquisadores discordam acerca de quantos e quais regimes internacionais existem. Alguns, por exemplo, tratam o regime da diversidade biolgica como um grande regime17 e no aceitam que seja desmembrado. Outros tratam o regime da camada de oznio e o do clima juntos,18 como regimes atmosfricos. Contudo, este debate no central para o presente artigo. Mais importante tentar destacar algumas caractersticas recorrentes nos regimes ambientais, que os distinguem de regimes comerciais ou de segurana, por exemplo.
16. Inoue (2007) faz uma excelente anlise da teoria de regimes. 17. O MMA tem uma Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF) com competncia para propor e definir polticas e estratgias para os diversos biomas brasileiros nos temas relacionados com a promoo do conhecimento, a conservao, a valorao e a utilizao sustentvel da biodiversidade, do patrimnio gentico e do conhecimento tradicional associado. A SBF o ponto focal tcnico da Conveno sobre Diversidade Biolgica no pas, e foi dividida em: reas protegidas, florestas, biodiversidade aqutica e recursos pesqueiros, conservao da biodiversidade e patrimnio gentico. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=146&idConteudo =6854&idMenu=6430>. Acesso em: 3 jan. 2010. 18. Ver, o MMA, por exemplo, com a Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental.

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Em geral, os regimes ambientais contemporneos foram e so negociados por um grande nmero de pases, sob conduo da ONU, no mbito do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) ou do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, (PNUD), na maioria das vezes. Os temas no so mais tratados como meramente ambientais, mas envolvem questes comerciais, tecnolgicas, estratgicas, de segurana, entre outras acesso a recursos genticos, direitos de propriedade intelectual, biotecnologia, desenvolvimento, energia, comunidades tradicionais, segurana alimentar, para citar apenas algumas. Normalmente h a liderana de pases desenvolvidos, principalmente os da Unio Europeia. A agenda definida em funo dos interesses dos pases desenvolvidos, o que engendra a reao do restante do mundo a esta proposta inicial. Os regimes so negociados por anos e alguns tratados levam dcadas para serem ratificados pelos Estados signatrios antes de entrarem em vigor. Alm disso, as obrigaes estabelecidas so cada vez mais flexveis (soft norms), ou seja, detm carter moral e tico, porm so fracas do ponto de vista jurdico. So, na verdade, obrigaes polticas, e caso no sejam respeitadas, nenhuma sano ser aplicada. Tais obrigaes carecem igualmente de clareza, delegao e preciso.19 Isto significa que os regimes so construdos, geralmente, a pequenos passos, e sem uma liderana incontestvel por parte de algum pas desenvolvido. Como o debate sobre os bens comuns globais ainda extremamente polmico, os regimes internacionais so raramente impostos, mas sim negociados com ampla participao de Estados com capacidades absolutamente assimtricas, o que coloca em questo a sua legitimidade. Uma ltima caracterstica interessante, e muito contestada, o uso crescente de instrumentos econmicos e comerciais para a proteo ambiental. Certo que no se trata da substituio do mecanismo jurdico de comando e controle, mas de alternativas paralelas que envolvem diretamente atores do setor privado, como o mercado de carbono, as bolsas de valores, as empresas de biotecnologia etc. Finalmente, surge a pergunta: por que os Estados soberanos cooperam nas questes ambientais, que so extremamente complexas e sensveis? De forma simplificada, existem duas grandes linhas de resposta na teoria das relaes internacionais. A primeira funcionalista, explicando que cooperam porque so atores racionais e calculam as vantagens do dilogo, da negociao com concesses e compromissos recprocos, e de troca de informaes sobre as polticas de cada Estado. Esta corrente da teoria serviu de ponto de partida para justificar a teoria de regimes pelo interesse crescente na cooperao internacional. A segunda cognitivista ou construtivista,20 mantendo o foco da anlise no fato de que Estados
19. Abbott e Snidal (2000). 20. Ver, por exemplo, Michael Byers, Philippe Le Prestre, Ana Flvia Barros-Platiau e Cristina Inoue.

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compartilham valores, ideias, identidades e conhecimento. Ou seja, a cooperao seria algo desejvel na percepo deles. Em geral, os ambientalistas, acadmicos e juristas ficam mais prximos dos construtivistas, apregoando que o conhecimento cientfico e a conscincia comum seriam a base da ao poltica e da regulao jurdica, as quais aumentariam com as pesquisas e o conhecimento. Alm disso, ressaltam o fato de que os problemas ambientais no so s nacionais, mas so transnacionais, regionais e at globais, ou seja, no respeitam fronteiras polticas. Entretanto, no se deve perder de vista que se trata de cooperao assimtrica, ou seja, os Estados, como tambm os outros atores, no so apenas diversos, mas tambm tm capacidades e competncias extremamente dspares. Logo, em negociao ambiental qualquer, haver o maior poluidor do mundo, o mais rico, Estados falidos, Estados que nunca acompanharam o debate, enfim, participam toda a gama de Estados, mesmo que por razes diferentes. Alis, tal assimetria j forte no seio do G-77/China desde sua criao. Em consequncia, o conceito tradicional de soberania questionvel, porque os Estados votam sob uma mirade de influncias internacionais e subnacionais que devem acomodar; ou seja, votam como soberanos, pois normalmente um pas tem um voto, mas todos so pressionados e constrangidos por outros atores internacionais e/ou nacionais. Alm disso, as decises sobre temas ambientais esto, no raramente, relacionadas a outros temas internacionais. Um exemplo emblemtico: a Rssia negociou a sua ratificao do Protocolo de Quioto com o apoio europeu sua adeso Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Neste sentido, a governana ambiental global pode ser definida a partir de uma srie de regimes internacionais contemporneos, com ampla participao de agncias do sistema ONU.21 Importa destacar que os pases considerados emergentes como: frica do Sul, Argentina, Brasil, Chile, China, Egito, Hungria, ndia, Indonsia, Malsia, Mxico, Rssia e Tailndia tm se aproximado cada vez mais nas negociaes multilaterais, com vista a utilizar seu poder de barganha para reformar a governana global ambiental j estabelecida. Para fins deste texto, o conceito de emergentes se referir principalmente a: frica do Sul, Brasil, China, ndia, Indonsia, Mxico e Rssia. No que concerne a questes ambientais, China, Brasil, ndia e frica do Sul esto debatendo seus interesses comuns, e a presena desse grupo parece cada vez mais se afirmar, mesmo que ainda como um dilogo sem compromissos. Segundo Prantl (2006), preciso analisar a governana informal em paralelo aos mecanismos formais de tomada de deciso porque se assiste a um contexto de multipolaridade com a retrao dos Estados Unidos e da Unio Europeia ao
21. Young (2009), Le Prestre e Martimort-Asso (2009) (2009), Varella (2008), Viola e Leis (2007), Inoue e Schleicher (2006).

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mesmo tempo que a ascenso chinesa se impe. Por sua vez, os pases emergentes exigem mais margem de manobra nas negociaes. Portanto, observa-se o surgimento de um novo multilateralismo, com instituies que precisam ser reformadas, a comear pela ONU. Neste sentido, a Unio Europeia lanou o conceito de multilateralismo efetivo (PRANTL, 2009, p. 9), que conduz grande pergunta: qual a nova fonte de autoridade na governana ambiental? Se no que se refere cooperao Sul Sul, o BASIC e o BRIC criam expectativas interessantes, o mesmo no pode ser afirmado com relao cooperao regional (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2007; BARROS-PLATIAU, 2009), apesar do Mercosul e de diversas iniciativas sul-americanas recentes, como a CAN,22 Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)23 e a Estratgia Regional para a Diversidade Biolgica (MARTINEZ, 2006). Pode-se afirmar que no h governana regional (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2008), haja vista que os pases sul-americanos nem sempre apresentam uma posio conjunta, como no caso do clima, no qual Venezuela e Bolvia se afastaram; ou ento participam pouco das negociaes. Assim, os maiores parceiros do Brasil nas questes ambientais no so nem os pases amaznicos, nem os membros do Mercosul. De fato, as coalizes so normalmente efmeras e no so as mesmas nos diferentes regimes, sendo determinadas por interesses comuns, por exemplo, o G-77/China, o Grupo dos Megadiversos Afins e o GRULAC, na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica (CDB); o G-77/China e o BASIC no clima; sem olvidar a parceria estratgica entre Brasil e Frana, cujos contornos ainda no esto plenamente claros. Para fechar a anlise do contexto internacional com a teoria de regimes, cabe tambm ressaltar a internacionalizao do direito ambiental24 como mecanismo de fortalecimento desses. Por internacionalizao do direito, segundo Mireille Delmas-Marty,25 entende-se o duplo mecanismo de construo do direito internacional e de desenvolvimento dos ordenamentos jurdicos nacionais, isto , como os atores envolvidos no processo legislativo e judicirio se comunicam; como os eventos tm impacto sobre a evoluo das ordens jurdicas; quais processos podem ser identificados na elaborao de normas unificao, harmonizao ou cooperao; como as normas so aplicadas regulamentao ou hard law, regulao, autorregulao ou soft law; e qual a natureza das instituies criadas supranacionais, transnacionais ou nacionais.
22. Criada em 1969 como Pacto Andino. Composta pela Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela. O Chile a deixou no final da dcada de 1970, e retornou como membro associado em 2006. Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai tambm se associaram. A Venezuela saiu em 2006. 23. Foi criada em 1995, a partir do Tratado de Cooperao Amaznica, de 1978. Seus pases-membros so: Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Como ficou praticamente dois anos sem diretor efetivo, estima-se que a capacidade institucional da OTCA baixssima. 24. Projeto do Collge de France sob coordenao da professora Mireille Delmas-Marty, 2006-2010. 25. Para mais detalhes do projeto e da obra da professora Delmas-Marty, ver <http://www.college-de-france.fr/default/ EN/all/int_dro/laboratoire.htm>. Acesso em: 23 jul. 2010.

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Vale ressaltar que este ltimo ponto central para o entendimento do sucesso da participao brasileira na construo do direito internacional ambiental e da governana global ambiental. Ou seja, como a efetiva participao poltica do Brasil nos tabuleiros ambientais conduz a resultados formais nos textos assinados.
3.1 As mudanas climticas 3.1.1 Diagnsticos correntes

O tema foi escolhido como o primeiro regime internacional a ser tratado em funo da sua predominncia na agenda internacional contempornea. Para se definir brevemente a questo, mudanas climticas correspondem a um problema extremamente complexo acerca da evoluo da temperatura do planeta e dos impactos da ao antrpica sobre esta evoluo, monitorada h mais de um sculo. Alguns observadores trabalham com o conceito de aquecimento global, o qual na verdade gera controvrsias entre cientistas e no reflete a complexidade das questes climticas, principalmente dos eventos climticos extremos, como furaces, secas e tempestades, para citar apenas alguns. Pode-se afirmar que h um consenso cientfico global sobre grande parte das questes, graas, principalmente, aos relatrios do Painel Intergovernamental sobre as Mudanas do Clima (IPCC). O seu papel o de atualizar o estado da arte sobre o conhecimento cientfico no mundo, com vista a orientar as medidas polticas necessrias para a mitigao dos gases de efeito estufa (GEE), bem como as polticas de adaptao dos pases s mudanas climticas. Todavia, preciso ter em mente que um contexto de certeza cientfica apenas um ideal no caso da mudana global do clima, que no pode ser atingido com o estado da arte atual, como reconhecem os prprios cientistas.26 Pode-se argumentar que as mudanas climticas so a principal questo na agenda internacional desde a negociao do Protocolo de Quioto, assinado em 1997. Isto porque houve uma grande movimentao poltica e cientfica para o desenvolvimento das negociaes, as quais em 1992 haviam sido secundrias com relao ao tema da diversidade biolgica, quando a questo do clima ficou limitada a um seleto grupo de especialistas. Assim, j foram realizadas 15 conferncias das partes (COP), com o objetivo de estabelecer as regras de funcionamento do regime internacional. No entanto, h entendimento generalizado de que as negociaes avanam lentamente, e a COP 15, em Copenhague no fim de 2009, foi um malogro poltico,27 o que um paradoxo, haja vista a urgncia colocada para essa questo.28
26. Olivier Godard tem excelentes reflexes sobre o contexto de incerteza cientfica no qual os tomadores de deciso e os legisladores precisam trabalhar. 27. A participao dos principais chefes de Estado foi decepcionante porque houve a expectativa de que um verdadeiro acordo fosse celebrado. Mas o que foi celebrado foi apenas um accord com fraco valor jurdico e no um agreement entre as partes. Ao contrrio, o trabalho tcnico continua avanando em funo do Plano de Ao de Bali, 2007. 28. Entre vrios relatrios consagrados, o de Nicholas Stern apresentou um clculo do custo das solues e trouxe como principal concluso que a demora em adotar as medidas necessrias acarretaria o aumento significativo dos custos dessas.

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Para finalizar esse diagnstico, cabe ressaltar que a questo do clima est sendo tratada nas agendas internacionais principalmente nas suas dimenses ambiental, energtica, econmica e comercial. No entanto, comeou a ser analisada como uma questo com forte vis ambiental, conduziu ao estudo da produo e do consumo, inclusive de energia, e concluso de que a transio para uma economia de baixo carbono imperiosa para a humanidade. Porm, no caso do Brasil no foi exatamente assim, e por isso o ponto focal das negociaes o MCT. Finalmente, o problema j tratado tambm como um tema de segurana, geopoltica29 e segurana humana e alimentar.30 Prova disso que o conceito de segurana climtica j foi forjado e reconhecido.31 Faltam, no entanto, mais debates multilaterais sobre as dimenses social e humana, reivindicados principalmente pelos pases em desenvolvimento e atores da sociedade civil organizada. Em consequncia, o Brasil est atrasado no debate sobre o necessrio equilbrio entre mitigao e adaptao,32 para o estabelecimento de prioridades polticas. Alguns defendem que a mitigao prioritria porque os efeitos dos GEE causaro mais impactos a longo prazo, aumentando a necessidade de polticas de adaptao. Outros, ao contrrio, sustentam que os impactos socioambientais esto ligados a problemas econmicos e, portanto, so preexistentes questo do clima. Logo, as polticas de adaptao devem ser prioritrias.
3.1.2 Aes e polticas pblicas no Brasil

No que concerne aos custos da mitigao, o Brasil um dos pases mais bem colocados no regime do clima, em funo da sua matriz energtica, pesquisa cientfica, robustez econmica, capacidade produtiva, de seus recursos naturais, entre outros fatores. Por outro lado, est entre os dez maiores emissores de GEE e ter altos custos para desenvolver polticas nacionais de adaptao. Como mencionado, o pas tomou decises convergentes com a agenda ambiental nas dcadas passadas ao optar por energia hidreltrica e biocombustveis. A pesquisa brasileira reconhecida mundialmente no s no que tange a biocombustveis, mas tambm agropecuria e biotecnologia em geral. Alm disso, o parque industrial brasileiro recente e tem grande potencial de desenvolvimento, com aumento de eficincia energtica. E quanto aos recursos naturais, interessa principalmente o petrleo, que permite ao pas adotar polticas mais ambiciosas a curto prazo, enquanto diversos pases esto preocupados com a sua segurana energtica por dependerem fortemente de outros produtores, como o caso dos Estados Unidos.
29. A existncia de Estados insulares pode ser colocada em questo com o aumento do nvel dos oceanos, enquanto conflitos por recursos, como gua e terras frteis, podem ser agravados. 30. Estima-se que as maiores perdas humanas sero nos pases menos avanados, em funo das suas respectivas capacidades polticas de responder a eventos climticos extremos. 31. Ver a Declarao das Maiores Economias de 2008 e os trabalhos de Viola e Leis (2007) e Viola (2009, 2010). 32. Mitigao significa atenuao da intensidade das mudanas globais do clima por meio da reduo de emisses de GEE. Adaptao remete a polticas pblicas que visam proteger as pessoas e o meio ambiente dos impactos das mudanas globais do clima, reduzindo a vulnerabilidade desses.

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Entretanto, o fato que talvez seja o mais importante que os custos de mitigao no Brasil so muito baixos (VIOLA, 2009), porque cerca de 75% das emisses de GEE brasileiras provm do uso da terra e do desmatamento, segundo dados do Primeiro Relatrio Brasileiro referentes a 1994. Atualmente, estima-se que este percentual seja prximo a 60%, em funo dos novos clculos e da reduo do desmatamento. Consequentemente, uma reduo significativa do desmatamento custaria muito pouco ao Brasil, em comparao com pases como a China. Seria talvez 3% do PIB,33 e teria efeitos importantssimos sobre a contabilidade nacional de emisses de gases. Por isso mesmo, o elo entre o regime do clima e o de florestas de importncia capital para o Brasil. Da mesma forma, se se considerar o grupo de pases que juntos so responsveis por 70% das emisses de GEE resultantes do uso da terra, o custo de oportunidade da proteo das florestas seria de aproximadamente US$ 5 bilhes ao ano (IPAM, 2010). Alm disso, sua vasta extenso territorial, seu imenso potencial hdrico e seu perfil de agroexportador garantem ao pas uma proteo que vrios outros pases nunca tiveram. Isto no significa, entretanto, que o Brasil est imune aos danos trazidos por eventos climticos, como as enchentes e a desertificao, mostrando que o pas tem seus pontos de vulneralibilidade, e que necessita criar polticas de adaptao com a maior brevidade possvel. Com relao s polticas ambientais, o combate ao desmatamento e poluio est diretamente relacionado com o tema. Ou melhor, todas as polticas pblicas esto relacionadas ao clima, da gesto da gua at a gesto urbana, mas o Brasil ainda tem poucas polticas especficas para o clima. Porm, 2008 e 2009 foram anos de grandes avanos, com o anncio do Plano Nacional sobre Mudana do Clima (2008) e da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009); alm das metas de combate ao desmatamento assumidas pouco antes da COP 15 em 2009, como um tipo de compromisso voluntrio. Ressalte-se que em poucos anos o Brasil mudou sua postura poltica de forma extraordinria, passando de um pas que se recusava a assumir metas obrigatrias de mitigao, com base no princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, interpretado como responsabilidade histrica dos pases desenvolvidos,34 para um pas que apresenta seus dados e relatrios, participa ativamente da construo do regime, e que d exemplos da
33. Considerando-se os investimentos necessrios para a criao de alternativas econmicas nos locais que perderiam com o combate do desmatamento. 34. No sentido de que aqueles pases de industrializao mais antiga, datando da Revoluo Industrial (1770-1830), so os maiores emissores histricos de GEE, e os pases em desenvolvimento, ao contrrio, emitiram menores quantidades de GEE a partir da mesma poca.

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conduta que deveria ser adotada por outros. Alm disso, o Brasil o nico pas em desenvolvimento que tem um excelente sistema de monitoramento do desflorestamento por satlite.35 No que tange poltica externa, o Brasil tem o MCT como ponto focal36 das discusses e consultas, o qual trabalha com o MRE e outros ministrios para preparar a posio nacional. O Itamaraty nomeou um embaixador especificamente para o tema, com o objetivo de informar sobre a poltica nacional e externa. Note-se a crescente participao do MMA desde 2000, criando a Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental em 2007. Entre as polticas especficas para o clima,37 foi ressaltada em publicao oficial a energia renovvel. Programas como Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), institudo pela Lei no 10.438/2002, e Luz para Todos; polticas e programas relacionados com a mitigao da mudana do clima (conservao de energia e reciclagem; Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica Procel, criado em 1985 pelo Ministrio de Minas e Energia MME e pelo da Indstria e Comrcio Exterior MDIC; e Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados do Petrleo e do Gs Natural CONPET, vinculado ao MME); reduo das emisses por desmatamento na Amaznia brasileira e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) (BRASIL, 2008b). O pas tem o terceiro lugar na participao no MDL, o que demonstra sua boa capacidade de participao38 em mecanismos inovadores e complexos. Segundo dados oficiais da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (CQNUMC), o Brasil tem 8% do total de mais de cinco mil projetos de MDL no mundo, sendo precedido pela China, que lidera com 37% e a ndia com 27%.39 Tambm cabe destacar a criao da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIM), coordenada pela Casa Civil; o Frum de Liderana em Sequestro de Carbono (CSLF); e o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas.

35. Desenvolvido pelo Inpe e considerado referncia mundial. Assim, o Brasil o nico pas com imenso recurso florestal que pode negociar imediatamente a incluso do tema de desmatamento evitado com dados confiveis no regime do clima. 36. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/77650.html>. Acesso em: 13 fev. 2010. 37. Importante destacar que a maior parte destas polticas tinha outros objetivos que no eram o combate s mudanas climticas, mas o desenvolvimento regional, o combate poluio etc. E alguns j existiam em outros programas do governo. Embora seus efeitos possam ser benficos para o regime do clima, tais polticas no representam um verdadeiro esforo do governo brasileiro para o clima, como as ONGs bem criticaram. 38. boa em relao ao demais, mas muito longe dos dois primeiros colocados, China e ndia. 39. Situao atual das atividades de projeto no mbito do MDL no Brasil e no mundo. ltima compilao na pgina eletrnica da CQNUMC foi feita em 1o de fevereiro de 2010. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_ blob/0208/208544.pdf>. Acesso em: 13 fev. 2010.

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3.1.3 Estratgias de insero

As estratgias de insero do Brasil so pautadas pelos princpios tradicionais da diplomacia, a saber: responsabilidades comuns, porm diferenciadas; cooperao internacional; direito ao desenvolvimento; soberania; equidade; e soluo pacfica de conflitos. Alm deles, o desenvolvimento sustentvel o grande princpio norteador das negociaes ambientais e consta do Art. 3 da CQNUMC. No mesmo artigo, so estabelecidos ainda o princpio da precauo e o da equidade entre geraes. Finalmente, destaca-se o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas (Art. 3 e 4 da CQNUMC). Em geral, as prioridades dos pases em desenvolvimento, representados pelo G-77/China nas negociaes da ONU, a seguinte: exigir aes concretas dos pases desenvolvidos, como recursos novos e adicionais, bem como a transferncia de tecnologia para a soluo dos problemas tratados no mbito do regime. No caso do clima concordam, com base no princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, que o nus do regime internacional deveria recair sobre as economias mais desenvolvidas, ou seja, aquelas que foram as protagonistas da Revoluo Industrial e que so as maiores responsveis pela emisso de gases de efeito estufa nos ltimos 150 anos. Da o conceito de responsabilidade histrica usado pelo Brasil. Esta posio poltica fazia sentido na dcada de 1990, quando os pases desenvolvidos aceitaram assumir metas obrigatrias com o estabelecimento do Anexo I do Protocolo de Quioto. Atualmente, tal anexo no corresponde mais lista de maiores emissores, porque no inclui cinco dos maiores emissores: Estados Unidos, China, ndia, Brasil e Indonsia. Da decorre o grande impasse para 2010 e para o futuro, isto : quem assume qual responsabilidade no regime do clima? A posio do Brasil pode ser pautada pelo Art. 4.7 da CQNUMC, segundo a qual os pases em desenvolvimento implementaro as obrigaes da conveno em funo da efetiva implementao das obrigaes pelos pases desenvolvidos, com relao a financiamento e transferncia de tecnologia. Ou seja, os pases do Anexo I40 deveriam cumprir com suas obrigaes internacionais para dar o exemplo e criar as condies de continuidade do regime internacional.

40. [Os pases que fazem parte do Anexo I so: Alemanha, Austrlia, ustria, Belarus, Blgica, Bulgria, Canad, Comunidade Europeia, Crocia, Dinamarca, Estnia, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Federao Russa, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Letnia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Mnaco, Nova Zelndia, Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Repblica Tcheca, Romnia, Sucia, Sua, Turquia e Ucrnia (LUEDEMANN; HARGRAVE, 2010). (N. do Org.)]

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Essa posio foi reforada pelo discurso do embaixador Everton Vargas, ento subsecretrio-geral para Assuntos Polticos, no Encontro das Maiores Economias sobre Segurana Energtica e Mudana do Clima,41 em Washington, 2007. Ele indagou:
Seria justo que um pas desenvolvido, que j contribuiu muito para o aumento da concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera e onde as emisses decorrem de padres altamente insustentveis de consumo e produo, no se comprometesse a controlar e reduzir suas emisses? Seria justo que um pas ainda lutando para eliminar a pobreza, onde as emisses devem aumentar para que possa fornecer energia e tirar milhes de pessoas da pobreza, seria justo que um pas com o dever de lutar contra a carncia e a fome tivesse de arcar com outras condicionalidades?42

Do discurso mencionado decorre que outro ponto importante da posio brasileirae convergente com os demais pases em desenvolvimento a prioridade ao combate pobreza por meio do desenvolvimento sustentvel como condio sine qua non para um regime internacional justo e eficiente, como foi o marcado em Bonn (Alemanha) em junho de 2009.43 Outra grande prioridade dos pases em desenvolvimento tem sido as polticas para a adaptao, cuja clivagem com os pases desenvolvidos ficou clara nos ltimos anos. O regime do clima foi orientado basicamente para a mitigao dos GEE, mas com o passar dos anos entendeu-se a necessidade de polticas de adaptao, ou seja, que os pases ricos cumpram seus compromissos internacionais de cooperao para o desenvolvimento, com o fito de ajudar os pases mais pobres a protegerem suas respectivas populaes e meio ambiente dos eventuais danos ambientais causados por eventos climticos mais severos. Finalmente, a estratgia de insero do Brasil foi mudando ao longo dos ltimos anos, quando as economias emergentes tornaram-se tambm responsveis pelas maiores taxas de emisso de GEE. Neste sentido, esto sendo pressionadas a assumir algo que se poderia denominar de responsabilidade futura, haja vista que em 2050 fortalecem-se as expectativas de que os maiores emissores sero os pases emergentes. Contudo, o Brasil condiciona ainda a adoo de metas obrigatrias ao cumprimento das mesmas pelos pases do Anexo I, e dos Estados Unidos. Porm, publicou metas de combate ao desmatamento e o plano nacional, que demonstram uma grande mudana na poltica de Estado-veto, pela qual
41. Assinaram a Declarao de Hokkaido em 2008: frica do Sul, Alemanha, Austrlia, Brasil, Canad, China, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Repblica da Coreia, Rssia e Unio Europeia. 42. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0018/18932.pdf>. Acesso em: 12fev. 2010. 43. Ver a proposta de texto apresentada por 36 pases em desenvolvimento na sesso plenria da Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA), na 30a sesso dos rgos subsidirios da CQNUMC. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (FCCC/KP/CMP) de 15 de junho de 2009.

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recusava qualquer tipo de responsabilizao, para uma postura de promotor do regime. A China caminha no mesmo rumo, demonstrando grande esforo de transio para uma economia de baixo carbono, com foco na eficincia energtica. A ndia ainda no se movimentou neste sentido, enquanto a Indonsia espera obter recursos financeiros para executar um programa nacional extremamente ambicioso (VIOLA, 2010).
3.1.4 A dinmica do regime

O regime do clima um dos mais complexos, mas tambm um que trouxe decises inovadoras, como a criao de uma lista de pases desenvolvidos como partes do Anexo I, comprometidos com uma reduo mdia de 5,2% das emisses de GEE, em relao a 1990, durante o perodo de 2008 a 2012 (Art. 3o da CQNUMC). A ideia era que eles assumissem a liderana da construo de solues, o que claramente no aconteceu. Os Estados Unidos, por exemplo, condicionaram sua participao entrada dos pases emergentes na lista de pases que assumiriam metas obrigatrias. Como isso no aconteceu, ao assumir a Presidncia norteamericana, George W. Bush tratou de afastar seu pas do regime, e depois sua participao foi muito mais como Estado-veto, inclusive sob a Presidncia de Barack Obama. Outra inovao central foram os flex mechs,44 ou seja, mecanismos que ajudam os pases a mitigarem suas emisses de GEE. forte a probabilidade de que apenas alguns consigam cumprir seus compromissos at 2012, haja vista que a taxa de emisses cresceu cerca de 3% ao ano nos ltimos anos. Desde 2000, as emisses aumentaram 20%, segundo o 4o Relatrio do IPCC, de 2007. Um grande erro dos negociadores foi confiar o sucesso do regime aos responsveis pela criao do problema, sabendo-se que eles no sero as maiores vtimas dos danos ambientais causados principalmente por eles mesmos. Todavia, o erro principal talvez tenha sido deixar de fora do Anexo I os grandes emissores do sculo XXI, o que enfraqueceu o regime nascente com a oposio inflexvel dos Estados Unidos. Naturalmente, se os pases emergentes assumirem responsabilidades no regime do clima, isto no significar automaticamente o sucesso desse. Existem outras questes importantssimas que ainda no foram tratadas, como o papel das florestas, dos sumidouros e do mercado de carbono. A falta de consenso sobre estas questes pode implodir o regime com ou sem os Estados Unidos.

44. Os trs foram criados no mbito do Protocolo de Quioto: a implementao conjunta (IC), que permite a pases do Anexo I, com atores do setor privado, participarem de projetos para mitigao que geram direitos de emisso comercializveis; o comrcio internacional de emisses (CIE), tambm apenas para os pases do Anexo I, o qual permite que aquele que sozinho no consegue alcanar suas metas compre direitos de um pas que conseguiu; e o ltimo, para o restante dos pases, o mecanismo de desenvolvimento limpo. interessante mencionar tambm o Sistema Europeu de Comrcio de Emisses (EU-ETS). Ver Sabbag (2008).

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A pauta das negociaes ampla, mas alguns pontos centrais so a continuidade das negociaes por meio do road map, um plano de ao, adotado na 13a Conferncia das Partes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (COP 13) da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica (CDB) de Bali e na 3a Reunio das Partes do Protocolo de Quioto (MOP 3), em dezembro de 2007. Alm disso, as metas para a mitigao de GEE no novo perodo de compromissos (ps-2012),45 aes de adaptao, transferncia de tecnologia, mobilizao de investimentos para a execuo das polticas aventadas e insero das florestas na agenda de negociao so temas relevantes para 2010. Logo, o sucesso do regime est nas mos dos maiores emissores: Estados Unidos, China, Unio Europeia, ndia, Japo, Brasil e Indonsia. Surge ento a questo se estamos passando do multilateralismo ao minilateralismo, isto , um limite participao de todos os Estados em benefcio da liderana de um seleto grupo. Provavelmente sim. Se for analisado o que houve na COP 15, podem-se encontrar fortes indcios do abandono do multilateralismo em benefcio de um G-8 ampliado. Ademais, o peso dos Estados Unidos e da China central, porque esto negociando bilateralmente e reverteram suas posies na ltima semana de novembro de 2009 ao definirem metas antes da COP 15, aps haverem afirmado exatamente o oposto. O Brasil de Luiz Incio Lula da Silva se aproxima da Frana de Nicolas Sarkozy, mas o que esperar desta parceria? Cabe ressaltar que a COP 15 tambm deixou pressagiar a ruptura do G-77/China, em benefcio do BASIC,46 ou de outra estrutura de concerto anlogo, e talvez mesmo o G-8 ampliado. Contudo, o G-77/China est sendo reestruturado em 2010 para participar unido no regime. Finalmente, 2010 ser provavelmente um ano decisivo na configurao das dinmicas de negociao.
3.1.5 Cenrio prospectivo

Entre os principais desafios do regime esto: desenvolver o mercado de carbono para orientar a economia para uma descarbonizao; aumentar a eficincia energtica de setores produtivos; integrar desenvolvimento sustentvel, energia e uso da terra; criar equilbrio entre adaptao e mitigao; evitar a corrida pelo segundo lugar, como afirmou Benito Muller;47 e assegurar equidade intra e interblocos. Garantir o respeito aos compromissos firmados e estabelecer novos compromissos para o perodo ps-2012 tambm so grandes desafios polticos ainda no vencidos.
45. Que restam indefinidas e so o ponto mais contencioso das negociaes no mbito do mandato de Bali, segundo Carvalho (2008). 46. Ainda no um frum consolidado como o Ibas, mas pode vir a s-lo no futuro prximo. Por enquanto s um dilogo entre os quatros, geralmente a convite da ndia. 47. Evitar que um Estado espere que o outro d o primeiro passo para se sentir constrangido a agir tambm.

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Neste sentido, ao menos trs cenrios prospectivos podem ser evocados: em primeiro lugar o cenrio hobbessiano, de carter pessimista, em segundo lugar o cenrio Quioto 2, de carter intermedirio; e em terceiro lugar o cenrio de Grande Cooperao, de carter otimista (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2008, p. 27). Entretanto, 2010 abriu novas perspectivas, no sentido de que um pacto entre as maiores economias, incluindo portanto China, ndia e Brasil, possa permitir o sucesso das negociaes rumo ao cenrio de Quioto 2. Contudo, seria um Quioto 2 diferenciado, segundo Viola, com muito mais peso poltico do que legal, pelas dificuldades j discutidas. Seria tambm um bottom-up j que os compromissos so voluntrios, ou seja, no seriam impostos por meio de obrigaes internacionais legais (VIOLA, 2010). Isto refora o grande questionamento ainda em aberto sobre o papel do mercado de carbono, das bolsas de valores e dos atores de mercado em geral.
3.2 A diversidade biolgica 3.2.1 Diagnsticos correntes

O regime da diversidade biolgica pode ser considerado um grande regime, formado a partir da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, de 1992. Ele herdou os benefcios de vrias iniciativas setoriais, geogrficas e at comerciais, datadas desde o incio do sculo XX principalmente. Em outras palavras, a referida conveno teve por misso agregar diversas polticas de proteo da fauna e da flora, dos recursos hdricos, das comunidades tradicionais, para citar apenas alguns elementos centrais ao debate.48 Na verdade, desde a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, j havia a tentativa de criao de mecanismos globais de proteo ambiental, que foram desenvolvidos com o progresso cientfico, como o conceito de ecossistema, a dimenso planetria, os princpios de direito internacional ambiental, os sistemas de observao via satlite, entre outros. Por isso, os princpios da declarao do Rio de 1992 so basicamente os mesmos de Estocolmo (1972) e de Joanesburgo (2002). Por ser um tema muito extenso, a CDB uma conveno-quadro, que constituiu o primeiro grande passo rumo ao ideal poltico de desenvolvimento sustentvel, com a previso de protocolos adicionais que tratariam de temas mais especficos. Logo, foi negociado o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (2000), e est em negociao o futuro regime sobre acesso a recursos genticos, os quais sero tratados separadamente. O regime de florestas, em vias de formao, tambm ser tratado parte, pelo fato de ser anterior ao regime de diversidade biolgica, e de ter dinmica prpria.
48. Para uma descrio mais detalhada sobre o tema, ver A Proteo Internacional da Diversidade Biolgica em Varella e Barros-Platiau (2009).

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A CBD foi assinada por 193 pases, dos quais apenas uma minoria ainda no a ratificou, como o caso dos Estados Unidos, Canad, Rssia, Argentina, Chile e Uruguai.49 O Brasil foi o primeiro a assinar a CDB e a ratificou em 1994. Essa foi promulgada em maro de 1998, o que relativamente pouco tempo, comparando-se com outros tratados ambientais. Os trs principais objetivos da conveno so a conservao da biodiversidade, seu uso sustentvel e a repartio justa e equitativa dos benefcios resultantes do acesso a recursos genticos. Vale enfatizar que apesar do fato de a proteo da fauna e da flora estar no cerne da conveno, ela foi o resultado de pelo menos quatro discursos contemporneos: o econmico, o agrcola, o ambiental e o cultural (BRAHy; LOUAFI, 2004). Ou seja, ela s foi possvel graas a um contexto internacional favorvel cooperao ambiental, o qual se degradou nos anos seguintes, com crises de segurana, como o atentado de 11 de setembro de 2001, as guerras intranacionais nos continentes africano e europeu e a guerra do Iraque de 2002, bem como as crises econmicas, como a mais recente, de 2008. Alis, se tal crise permitiu a alguns pases planejar seu futuro econmico com mais preocupao relativa ao problema da descarbonizao da economia, como a Gr-Bretanha e a Coreia do Sul, ela no teve impactos positivos para o regime da biodiversidade em geral. Para este regime, o Brasil tambm um pas sui generis, mas, contrariamente ao regime do clima, sempre foi um ator-chave. Por seus recursos naturais abundantes, o Brasil sempre esteve presente nas negociaes ambientais multilaterais, seja como alvo de crticas internacionais tanto no passado quanto no presente , seja como ator dinmico, ainda que com srias crticas sobre a sua poltica ambiental. Em outros termos, o pas conseguiu transformar seus recursos em instrumentos de barganha poltica. Se no passado o Brasil era tido muito mais como um Estado-veto do que como um agente facilitador, atualmente detm uma postura respeitada por ser um dos grandes promotores da cooperao internacional, principalmente a cooperao Sul Sul e a triangular (Norte Sul Sul). A principal explicao para esta grande mudana o fato de o pas ter passado de alvo internacional de crticas, temeroso da suposta crescente ingerncia internacional, a Estado democrtico, com economia e crescimento e menos vulnerabilidade externa, respeitador de seus compromissos internacionais e, muitas vezes, promotor de experincias de desenvolvimento sustentvel exitosas, inclusive com a cooperao Sul Sul e triangular.

49. Disponvel em: <http://www.cbd.int/convention/parties/list/>. Acesso em: 16 fev. 2010.

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3.2.2 Aes e polticas pblicas no Brasil

O Brasil apresenta uma vasta lista de aes e polticas, as quais so anteriores ao Art. 6 da CDB, mas a ele correspondem. Do ponto de vista institucional, merece destaque a criao dos institutos ligados ao MMA: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em 1989, e do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, em 2007. Alm disso, a Estratgia Nacional da Poltica Nacional da Biodiversidade; o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio); o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa); o Fundo Amaznia; o Programa de Pequenos Projetos (PPP); entre outros, sero brevemente mencionados. De fato, desde a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), o Brasil vem consolidando sua poltica ambiental e chegou a uma etapa sofisticada, em comparao com seus vizinhos sul-americanos e outros pases de renda mdia. No entanto, ainda preciso avanar no fortalecimento institucional do MMA, tornando suas polticas mais efetivas e menos dependentes da capacidade articuladora do(a) ministro(a) que esteja no cargo. Contudo, o MMA tem uma das menores participaes na Unio, sendo excessivamente dependente de financiamento internacional. Ressalte-se que a Poltica Nacional sobre Meio Ambiente (1981) bem mais antiga do que a CDB, permitindo a instituio do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). O Art. 2o da lei de 1981 define:
a Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, condies ao desenvolvimento scioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana (...).

Seus instrumentos so diversos: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliao de impactos ambientais; o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia voltada para a melhoria da qualidade ambiental; a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; bem como o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente; o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental; as penalidades disciplinares ou compensatrias de no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Ibama; a garantia da prestao de informaes

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relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando inexistentes. Este ltimo, por exemplo, raramente respeitado. O Brasil tem tambm um direito ambiental sofisticado, apesar de ser ainda pouco respeitado e pouco efetivo. Uma iniciativa importante foi a sua constitucionalizao em 1988, no captulo VI do Ttulo VIII, como parte da Ordem Social, portanto como direito social do Homem (SILVA, 1997). No Art. 225 consta:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

A Lei no 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), como uma sofisticada resposta questo das reas protegidas com diferentes caractersticas. Criou dois tipos de unidades de conservao, aquelas de proteo integral estao ecolgica, reserva biolgica, parque nacional, refgio de vida silvestre e monumento natural; e aquelas de unidades de uso sustentvel rea de proteo ambiental, rea de relevante interesse ecolgico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentvel e reserva particular do patrimnio natural. A primeira restringe o uso dos recursos, enquanto a segunda apresenta possibilidades mais amplas de desenvolvimento sustentvel. O Brasil o maior exemplo mundial de criao de reas protegidas, sendo que s no perodo de 2003 a 2008 foram criados 24 milhes de hectares de novas reas de conservao, segundo o MMA.50 Em 1994, foi criado o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio), sob a gide do MMA, com principal meta de garantir a consecuo dos objetivos da CDB por meio de parcerias do setor pblico e privado. Ele tem sete componentes biogeogrficos, em funo dos biomas brasileiros: Amaznia; Caatinga; Zona Costeira e Marinha; Mata Atlntica e Campos Sulinos; Cerrado e Pantanal. Em 2003, foi transformado em Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio), para contribuir principalmente com a Poltica Nacional de Biodiversidade (PNB). Em parceria com o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), o Pronabio criou dois mecanismos de financiamento. O primeiro o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), com financiamento governamental, cujo objetivo o de definir aes prioritrias e estimular parcerias entre o setor pblico e privado. Com mais de dez anos de existncia, o Probio apoiou mais de 144 subprojetos.51 O segundo um fundo privado, o maior do planeta, o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). Dando continuidade iniciativa, anos mais tarde foi institudo o Projeto Nacional de Aes Integradas Pblico-Privadas
50. Disponvel em: <www.mma.gov.br>. 51. Informaes adicionais esto na publicao de Brasil (2006).

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para Biodiversidade (Probio II), envolvendo os setores da agricultura, cincia, pesca, das florestas e da sade. Seu financiamento assegurado pelo GEF (US$ 22 milhes) e por fontes governamentais e privadas (US$ 75 milhes), de acordo com o MMA. Cabe destacar o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) iniciado em 1994, que foi um dos maiores programas ambientais jamais institudos no mundo, com o financiamento dos membros do G-7 na sua execuo. Seu principal objetivo foi de maximizar os benefcios ambientais das florestas tropicais de forma consistente com as metas de desenvolvimento do Brasil, por meio da implantao de uma metodologia de desenvolvimento sustentvel que contribuir com a reduo contnua do ndice de desmatamento .52 Mesmo que os resultados tenham sido mitigados, o programa mantm-se por ser uma iniciativa referencial na cooperao ambiental. Ainda cabe meno ao Programa Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos de Seca (PAN), lanado em 2008 em parceria com a cooperao alem e com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Finalmente, a Poltica Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, a Lei da Mata Atlntica e o Plano Nacional de Recursos Hdricos tambm foram lanados sob a chefia da ento ministra Marina Silva. Na verdade, existem inmeros programas e projetos, bilaterais e plurilaterais que poderiam ser mencionados. Pases como Alemanha, Reino Unido, Japo, Estados Unidos e Frana tm mantido agncias de cooperao no Brasil h dcadas, principalmente com foco no desenvolvimento sustentvel e na regio amaznica. Tais iniciativas vo desde o desenvolvimento local com acordos de pesca apoiados pela agncia de cooperao alem (GTZ) criao de um centro francobrasileiro da biodiversidade amaznica (Universidade da Biodiversidade).53 A Poltica Nacional de Biodiversidade foi instituda em 2002, aps diversos estudos e consultas pblicas com setores pblico e privado. Segundo o MMA: os principais objetivos da PNB so: promover a integrao de polticas nacionais do governo e da sociedade; estimular a cooperao interinstitucional e internacional para a melhoria da implementao das aes de gesto da biodiversidade; conhecer, conservar e valorizar a diversidade biolgica brasileira; proteger reas naturais relevantes; promover o uso sustentvel da biodiversidade; respeitar, preservar e incentivar o uso do conhecimento, das inovaes e das prticas das comunidades tradicionais.54
52. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/ppg7/>. Segundo a mesma pgina eletrnica: O Programa financiado por doaes dos pases integrantes do ex-Grupo dos Sete, da Unio Europeia e dos Pases Baixos, complementadas com contrapartida crescente do governo brasileiro, dos governos estaduais e de organizaes da sociedade civil. Acesso em: 22 dez. 2009. 53. Ver declarao conjunta assinada pelos presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nicolas Sarkozy, na Guiana Francesa, em 12 de fevereiro de 2008. 54. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idMenu=3477>. Acesso em: 12 fev. 2010.

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O Projeto Estratgia Nacional da Diversidade Biolgica e Relatrio Nacional foram criados no mbito do MMA, e constam como resposta do Brasil s suas obrigaes no mbito da CDB. Seu principal objetivo a implementao dos compromissos firmados na CDB por meio da definio de estratgias, planos e programas. O projeto, financiado tambm pelo GEF, teve incio em 1998 eseus principais objetivosso:
realizao e publicao de estudos estratgicos; elaborao da Poltica Nacional de Biodiversidade; criao e implementao da Rede de Informaes em Biodiversidade; elaborao do Relatrio Nacional para a Conveno sobre Diversidade Biolgica; proposta de implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade;fortalecimento da cooperao regional em Biodiversidade.55

Vale destacar tambm o Programa Antrtico Brasileiro (Proantar), por meio do qual o pas desenvolve pesquisa no Plo Sul desde 1982. O Brasil ratificou o Tratado da Antrtica junto a um restrito grupo de pases, os quais tm compromissos internacionais de pesquisa e de conservao relativas ao Plo Sul. Alm disso, o Ano Polar Internacional outra iniciativa poltica de presena brasileira no tabuleiro internacional. Trata-se de projeto de cooperao cientfica internacional do qual o pas participou (2008-2009) e pretende participar na prxima edio, com mais de 60 pases. Por fim, a atual posio brasileira firmemente favorvel moratria da caa s baleias tambm demonstra o interesse por outros temas, que no foram tratados neste texto. Outros dois pontos centrais so a progressiva insero internacional do MMA e a especializao do MRE nesses assuntos. O primeiro comeou a participar de forma crescente nas reunies multilaterais e criou uma Assessoria de Assuntos Internacionais em 2006, como tambm fizeram outros ministrios brasileiros na mesma poca. O segundo ampliou a estrutura interna para tratar de temas ambientais, at chegar a uma importante arquitetura institucional, incluindo cursos para diplomatas.56 Outrossim, o MRE tem procurado fomentar o debate interministerial e convidado membros da academia e da sociedade civil organizada para a construo da posio brasileira antes de grandes reunies multilaterais. Por ltimo, os contatos oficiais da CDB no Brasil so dois embaixadores, dois funcionrios do MMA, um do Jardim Botnico do Rio de Janeiro e uma do MCT.57

55. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=37. 56. O Instituto Rio Branco j ofereceu, inclusive, curso sobre a Poltica Ambiental Global. Como o tema ambiental tem sido ensinado nos cursos de Relaes Internacionais, Economia e Direito, vrios jovens diplomatas j tm interesse especfico e boa formao sobre os temas principais. 57. Disponvel em: <http://www.cbd.int/countries/contacts.shtml?country=br>. Ressalte-se que as informaes contidas na pgina eletrnica do MMA so discordantes. Acesso em: 12 fev. 2010.

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3.2.3 Estratgias de insero e experincias

Pode-se destacar uma grande mudana de estratgia de insero do Brasil no perodo que antecedeu a Rio 92, pois o pas deixou de usar o discurso da soberania como um escudo no fim da dcada de 1980 para adotar o discurso do dilogo entre soberanos como principal instrumento de trabalho, com vista ao fortalecimento do multilateralismo. O presidente Fernando Collor de Mello j havia sinalizado esta mudana quando o Brasil sediou a Rio 92. Os presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva continuaram nessa mesma direo. Neste sentido, nota-se uma nova estratgia de insero desde os anos 1990, pela qual o pas se esfora para participar de todas as iniciativas multilaterais e ter voz nos debates, s vezes como representante dos pases em desenvolvimento, s vezes em causa prpria. Isto significa que o Brasil rejeita tanto o rtulo de Estado-veto quanto o de disenfranchised,58 por ter a convico de que a participao ativa no cenrio internacional a melhor estratgia para defender seus interesses. Em consequncia, no somente o Brasil tem feito propostas interessantes e engendrado mecanismos inovadores como a criao de fundos multilaterais , mas tambm tem almejado exercer o papel de porta-voz de um grupo do Sul, de intermedirio entre o Norte e o Sul, ou at mesmo de coordenador/lder dos mais de 50 temas diferentes em negociao no mbito de G-77/China.
3.2.4 Cenrio prospectivo

O Brasil continuar exigindo que os pases desenvolvidos cumpram seus compromissos internacionais relativos transferncia de tecnologia e de recursos novos e adicionais no regime da diversidade biolgica. As negociaes avanam lentamente e a proposta franco-alem da criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Onuma) no lugar do Pnuma continua na pauta. O Brasil era contrrio a tal proposta, mas est revendo sua posio porque agora tem poder suficiente para influenciar na construo da nova instituio. Defende-se aqui que o Pnuma59 foi enfraquecido por falta de vontade poltica dos seus membros, e nada indica que a Onuma teria mais fora no atual contexto internacional. Alm disso, o Brasil no aceita manter o foco nas questes ambientais isoladamente, haja vista que o essencial para o pas a dimenso socioambiental das questes ambientais. Logo, para que as polticas ambientais sejam viveis, preciso manter a prioridade no combate pobreza e no desenvolvimento sustentvel. Finalmente, rejeita-se a postura preservacionista de certos pases europeus. Em guisa de concluso, o Brasil tem um papel central no regime da diversidade biolgica e dever continuar no futuro prximo. Haja vista que 2010 o
58. Significa os excludos de fato, os quais apesar de terem direito de participar, no conseguem, ou nem tentam (FISHER; GREEN, 2004). 59. Para uma anlise detalhada sobre o malogro do Pnuma, ver Le Prestre e Martimort-Asso (2009).

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Ano da Diversidade Biolgica, espera-se que sejam criadas novas polticas para garantir a implementao das orientaes previstas na CDB.
3.3 A construo do regime sobre acesso a recursos genticos e repartio de benefcios deles advindos 3.3.1 Diagnsticos correntes

Em funo das diferentes negociaes multilaterais, o caso do futuro regime de acesso60 ser tratado separadamente, como j mencionado na parte sobre regimes internacionais. De fato, trata-se de negociaes extremamente difceis, no qual o consenso entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento superficial. Aps a Rio 92, houve grande expectativa da instituio de um protocolo adicional CDB especfico ao tema, mas a lentido das negociaes e o contexto atual no permitem otimismo com relao ao tratado. A principal clivagem separa a maior parte dos pases detentores de grande riqueza biolgica, unidos no grupo dos Megadiversos Afins,61 daqueles interessados em bioprospeco e que so, ao mesmo tempo, os que mais solicitam patentes internacionais. Outra grande dificuldade nas negociaes multilaterais o fato de o tema ser complexo e tratado, simultaneamente, em diversos fruns, dentro e fora do Sistema ONU, principalmente na Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO); no Pnuma; na Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (Ompi); e no Tratado sobre Aspectos de Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS) da OMC. Entre os principais problemas a serem resolvidos esto: falta de um arcabouo nacional na maior parte dos pases em desenvolvimento e fraca capacidade poltica desses de implementar algo desta natureza. A falta de interesse na cooperao dos pases desenvolvidos e das empresas no sentido de respeitar a letra da CDB tambm tem agravado as dificuldades de negociao. Deve-se notar que no so apenas os pases que perdem com isso, mas principalmente populaes tradicionais, que deviam ser amparadas por seus respectivos governos e geralmente no o so. No se deve olvidar que muitas vezes os crimes de biopirataria, definidos pelo MMA como apropriao ilegal de recursos e/ou conhecimento tradicional a eles associado, so cometidos por atores nacionais contra populaes tradicionais do mesmo pas. No Brasil, por exemplo, abundam os casos em que
60. O MMA menciona um regime j existente. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo. monta&idEstrutura=150&idConteudo=8284>. Acesso em: 3 jan. 2010. 61. Durante a Presidncia indiana, foi criada a pgina eletrnica <http://lmmc.nic.in/>. Acesso em: 18 fev. 2010. Os membros so: frica do Sul, Bolvia, Brasil, China, Colmbia, Costa Rica, Equador, Filipinas, ndia, Indonsia, Qunia, Madagascar, Malsia, Mxico, Peru, Repblica Democrtica do Congo e Venezuela. Austrlia, Papua Nova Guin e Estados Unidos tambm so considerados megadiversos pelo Pnuma, mas no integram o grupo poltico, formado em 2002 no Mxico.

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empresas de frmacos e cosmticos usaram conhecimento tradicional sem repartir benefcios com populaes tradicionais detentoras de conhecimento que deram origem s pesquisas e/ou ao processo produtivo. Portanto, a situao atual muito complexa, haja vista que as estimativas de biopirataria apenas diminuem quando as empresas de biotecnologia conseguem encontrar um produto sinttico substituvel ao natural, ou quando os produtos tirados ilegalmente de um pas so conservados ex situ, e ento o pas receptor torna-se independente dos pases fornecedores. Em suma, no futuro a biopirataria ser reduzida, mas no por polticas eficazes de comando e controle, e sim por falta de interesse dos biopiratas. Mas o dano irreversvel s populaes locais e tradicionais ter sido tambm srio, no apenas pela ausncia de reconhecimento institucionalizado pela deteno de conhecimento, mas tambm pela falta de transferncia de tecnologia e de pagamentos de royalties. No que concerne s negociaes multilaterais, dois momentos centrais ocorreram em novembro de 2001, quando a FAO aprovou o Tratado Internacional sobre Recursos Genticos para Alimentao e Agricultura como um instrumento legal obrigatrio e, durante a COP 6 da CDB, em abril de 2002, que resultou na adoo de uma regra voluntria, o Guia de Boas Condutas de Bonn sobre o Acesso aos Recursos Genticos e a Justa e Equitativa Repartio de Benefcios Decorrentes de sua Utilizao. Depois disso, poucos avanos foram celebrados.
3.3.2 Aes e polticas pblicas no Brasil

O pas no tem trabalhado de forma adequada para garantir o respeito s orientaes da CDB, que so no sentido de garantir o direito das populaes locais e tradicionais repartio de benefcios por meio de mecanismo de direito de propriedade intelectual coletivo. Um dos grandes entraves, j conhecido, a falta de registro das espcies no Brasil. Segundo o Departamento de Patrimnio Gentico do MMA, foram registradas mais de 200 mil, mas estima-se que o total possa chegar a 1,8 milho de espcies. Em outros termos, mesmo sendo um pas megadiverso, com grande capacidade cientfica e jurdica, o pas ainda carece de um arcabouo legal completo e coerente para permitir a bioprospeco legalizada nos moldes da CDB. O primeiro projeto neste sentido foi enviado ao Congresso Nacional pela senadora Marina Silva, h 14 anos. Existem outros projetos, inclusive o novo do Executivo, preparado pela Casa Civil em 2007, mas que tambm no avanou. Uma explicao seria a divergncia entre interesses nacionais que impediriam a construo de regras claras para a bioprospeco. Outra seria a falta de interesse nacional pelo tema, o que parece pouco plausvel. H outras hipteses para esta lacuna no Brasil, que, alis, existe tambm na maioria dos outros pases, haja vista

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a estimativa de que apenas 18 pases possuam legislao adequada para os moldes da CDB.62 Uma alternativa lentido institucional seria o recurso a contratos sob a superviso federal ou estadual, mas o Brasil no adotou tal opo.63 At hoje, o tema, apesar da sua reconhecida importncia estratgica, regulado pela Medida Provisria no 2.186-16/2001, a qual estabeleceu o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), como a autoridade nacional, com funes normativas e deliberativas. O CGEN instituiu o Sistema Nacional de Acesso ao Patrimnio Gentico e aos Conhecimentos Tradicionais, no mbito do MMA. Para obter direito de acesso ao patrimnio gentico e/ou aos conhecimentos tradicionais associados, foi criado um formulrio eletrnico, sob a responsabilidade do CGEN. Ele aplica-se para solicitao relativa a pesquisa cientfica, bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico.
3.3.3 Estratgias de insero e experincias

A grande dificuldade domstica de estabelecer mecanismos de regulao do acesso a recursos genticos implica, indubitavelmente, o enfraquecimento do pas no cenrio internacional. Ressalte-se que o mesmo problema ocorre nos demais regimes ambientais descritos neste texto. O pas defende a construo de um regime internacional que regule o acesso a recursos genticos sem ter conseguido, no plano domstico, criar algo semelhante. Por isso, acredita-se que o Brasil continua sendo uma das maiores vtimas mundiais de biopirataria, nacional e internacional. Se o principal objetivo da poltica externa brasileira neste tema a criao do regime internacional ABS, ainda h um longo caminho para o sucesso. Neste suposto regime, os pases e as empresas prospectores teriam de revelar a origem do material gentico coletado e comprovar o consentimento prvio informado, para depois compartilharem eventuais benefcios com os detentores de conhecimento tradicional associado ao material gentico, e alm disso, respeitar limites demanda por patentes. Por enquanto, nenhuma etapa deste processo devidamente observada na maior parte dos processos de bioprospeco. Como enfatizado, o pas tem a maior diversidade biolgica do planeta, mas s isso no suficiente para que tenha peso decisivo nas negociaes multilaterais. Foi preciso que o Brasil amadurecesse uma posio poltica mais consistente e informada, com uma diplomacia mais preparada e orientada para defender os interesses nacionais. Ou melhor, que os pases em desenvolvimento se preparassem para demandar a construo do regime comunidade internacional. Atualmente,
62. Segundo Juliana Santilli, o primeiro pas a adotar legislao para a proteo de direitos coletivos relativos a recursos biolgicos foi o Peru. Ver seu captulo na obra organizada por Lima e Bensusan (2003). 63. Costa Rica, por exemplo, um grande precursor latino nos contratos de bioprospeco. Iniciativas como a Bioamaznia, no Brasil, engendraram mais conflitos do que solues. Ver Ferreira (2009).

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pode-se afirmar que o Brasil uma baleia das negociaes multilaterais ambientais, como defendeu Ignacy Sachs, por seu grande poder de articulao, tanto dentro da ONU como em grupos polticos, como no caso do Grupo Megadiversos Afins, do qual o Brasil foi recentemente presidente. Contudo, os pases em desenvolvimento no tm conseguido fazer avanar as negociaes no sentido da CDB. Para tentar pesar nas negociaes, os pases em desenvolvimento criaram o Grupo dos Megadiversos Afins, como antes mencionado. Essas naes renem mais de 70% de toda a biodiversidade do planeta e cerca de 45% da populao mundial. um grupo pluriregional, o que caracteriza uma boa cooperao Sul Sul para enfrentar o Norte (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo, em particular). Ressalte-se que os pases do BASIC esto juntos no grupo, e um dos maiores parceiros do Brasil nas ltimas negociaes tem sido o Egito. Logo, a estratgia de insero consiste em construir uma posio conjunta com pases que tm grande peso no que concerne a recursos genticos, para exigir dos pases desenvolvidos o consenso necessrio para a criao de um regime internacional, nos moldes da CDB. O Brasil defende que seria a melhor forma de garantir a gesto justa e adequada dos recursos genticos no mundo, os quais no so e nunca sero patrimnio comum da humanidade. Alm das dificuldades analisadas, no se deve olvidar a lacuna do direito internacional no que concerne ao instituto de propriedade intelectual coletiva. Em outras palavras, raros pases apresentam mecanismos de proteo dos direitos intelectuais adequados para as populaes tradicionais e locais, o que no o caso do Brasil. Ademais, o Brasil um dos maiores piratas de msicas, softwares e jogos eletrnicos do mundo, sem contar com frmacos e outros. Portanto, se o pas demandante no futuro regime de acesso e repartio de benefcios, torna-se demandado para respeitar patentes no regime de propriedade intelectual de outros setores.
3.3.4 Cenrio prospectivo

Como mencionado, a falta de regulao nacional e de polticas pblicas coerentes constitui o maior problema do Brasil nesse tema e, portanto, o seu maior desafio. Outro grande desafio o controle das atividades econmicas e comerciais, tais como a biopirataria, o trfico de plantas e animais. forte a probabilidade de que, se o Brasil conseguir implementar um sistema poltico-legal coerente que permita a bioprospeco, os crimes de biopirataria sero reduzidos. Em outros termos, h uma grande quantidade de crimes porque no h outra alternativa que seja rpida e transparente. No entanto, tambm urge pensar no restante dos pases altamente explorados, como Madagascar e Indonsia, que precisam de um regime internacional ainda mais do que o Brasil, em funo das suas respectivas fragilidades institucionais.

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Podero o Grupo dos Megadiversos Afins conduzir a comunidade internacional criao de um regime internacional? As negociaes esto avanando lentamente, logo, parece muito remota a chance de que as negociaes estejam concludas at 2010 para a adoo de um Protocolo sobre Acesso e Repartio de Benefcios na COP 10, no Japo, como ficou decidido durante a COP 9, em 2008.
3.4 Biossegurana 3.4.1 Diagnsticos correntes

O regime de biossegurana tambm poderia estar contido no grande regime da diversidade biolgica, visto que seu cerne a regulao internacional de procedimentos sobre movimentao e manuseio de organismos vivos modificados (OVMs) por biotecnologias modernas, visando proteo humana e ambiental. Defende-se que h um regime internacional, baseado no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, assinado em janeiro de 2000, mas a sua efetividade muito baixa. Todavia, a proposta inicial de regime foi bastante deformada, com o enfraquecimento do princpio da precauo e com as diversas limitaes impostas ao texto inicial, excluindo produtos que j estavam regulados por outros regimes. Por isso, o protocolo se aplica unicamente a organismos vivos e no a organismos geneticamente modificados (OGM ou transgnicos), que so denominaes comuns para produtos fabricados a partir de OVMs, mas que no podem se reproduzir na natureza. Em consequncia, a criao do regime no engendrou grandes impactos, isto , no alterou significativamente o comportamento dos atores envolvidos essencialmente Estados e empresas , da a questo se o regime existe mesmo, posto que sua eficcia questionvel. Alm disso, os contenciosos envolvendo comercializao de OVM foram levados unicamente ao regime comercial da OMC. Outrossim, a negociao do regime foi muito polmica e conduziu a uma diviso dos partcipes que no faz mais sentido: Grupo de Miami64 contra um regime robusto e os outros. O Brasil hesitou entre os dois lados durante as negociaes, em funo, entre outras coisas, da dificuldade de definio da poltica nacional. Os representantes do MMA e do MS eram a favor de um regime robusto, enquanto os do MCT e do Mapa tinham posies diametralmente opostas. Alis, ainda h uma grande discordncia entre os esses, que ficou clara com o debate sobre a construo da posio brasileira para a discusso sobre a responsabilidade internacional nos anos subsequentes ratificao do protocolo pelo Brasil.
64. Liderado pelos Estados Unidos, que nem sequer ratificaram a CDB.

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Neste sentido, o Brasil est em posio muito delicada no regime, posto que o nico signatrio do protocolo que produz OVMs em escala comercial e precisa export-los. Ou seja, se o pas defendesse a responsabilidade internacional do Estado, caso um OVM causasse dano no territrio de outro, o Estado brasileiro seria responsabilizado, e depois deveria processar os responsveis pela exportao, ou seja, empresas e agricultores. Para a preservao do meio ambiente e para o regime, a responsabilidade internacional essencial. Para o Brasil, a responsabilidade internacional representaria um nus enorme que o pas teria de assumir. Neste regime, como no de biodiversidade em geral, a execuo das normas e sua observncia (enforcement and compliance) tarefa herclea, posto que o controle pblico sobre atividades econmicas e comerciais muito limitado. O Brasil um dos maiores produtores de soja transgnica do mundo, e estima-se que a produo na regio Centro-Oeste seja essencialmente transgnica. Mas os dados oficiais no correspondem aos dados lanados pelas empresas e nem pelas organizaes da sociedade civil especializadas no tema. Os produtores usaram transgnicos durante anos, sem terem um arcabouo legal claro, apostando no futuro, por serem vtimas das maiores especulaes e propagandas. Portanto, neste regime especfico, se os Estados Unidos lideraram o esvaziamento do regime durante as negociaes, o Brasil foi o grande problema que contribuiu para o fracasso das tentativas de fortalecimento das poucas orientaes estabelecidas depois da entrada em vigor do protocolo.
3.4.2 Aes e polticas pblicas no Brasil

O pas ainda sofre do mesmo problema de falta de uma posio clara, que est visivelmente refletida na Lei de Biossegurana (Lei no 11.105/2005), que trata de produo e comercializao de OVM e a pesquisa com clulas-tronco. Primeiro, considera-se um grande problema tratar de transgenia e clulas-tronco no mesmo texto, o que foi resultado da dificuldade de se realizar uma articulao poltica em escala nacional. Segundo, produo e comercializao tm objetivos muito diferentes da pesquisa. Se as trs produo, comercializao e pesquisa devem ser reguladas, a pesquisa tambm deve ser amparada e promovida, o que a lei no fez. Terceiro, a lei abre brechas para a situao da ilegalidade da produo no pas, que foi exatamente o seu principal efeito nestes ltimos quatro anos. Quarto, a lei foi to politizada que diversos juristas alegam sua inconstitucionalidade. Finalmente, a maior parte dos atores sociais ficou decepcionada com a incapacidade do Brasil de organizar a insero de uma atividade tecnolgica to polmica, mas ao mesmo tempo to importante no territrio nacional. Alis, antes da lei, as medidas provisrias editadas sobre o tema tambm foram controversas. A Medida Provisria (MP) no 113 convertida na Lei no 10.688/2003 e a MP no 131/2003 possibilitaram o replantio de OVMs

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clandestinos, normalmente trazidos da Argentina, e a comercializao da safra ilegal. A justificativa oficial foi que inmeras famlias de agricultores65 seriam prejudicadas caso fossem respeitadas a legislao brasileira, ainda lacunria,66 e as decises judiciais proibitivas. Note-se a complexidade dos fatos, pois a matria teve de ser regulada por MP, e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) no teve um papel central nesta questo desde o seu incio. O que aconteceu, no Brasil, foi o que Varella chama de fait accompli. Os OVMs foram introduzidos em larga escala no pas por empresas e agricultores interessados em evitar a regulao do seu plantio, e o governo deparou-se como uma situao irremedivel, na qual seria impossvel uma proibio no curto prazo. Alm disso, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) liberou a plantao da soja Round Up Ready da empresa Monsanto, que foi desautorizada por via judicial, em funo da ausncia de estudo de impacto ambiental. Tambm foi o Judicirio brasileiro que proibiu a comercializao do arroz Liberty Link e do milho transgnico argentino. Atualmente, as liberaes so dificlimas, porque exigido um parecer da Anvisa e do Ibama, e at as pesquisas relativas segurana dos OVMs esto travadas por falta de definies legais, alm de que as ONG67 tm atuado ativamente no sentido de question-las e a CTNBio ainda no funciona adequadamente, seguindo o devido processo legal (VARELLA, 2009-2010). Com relao a este regime, o Brasil adotou uma poltica institucional que primeira vista parece boa. Foi criada a CTNBio no MCT, que define 11 dos 18 membros da comisso. Entre os ministrios representados esto: da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrria; da Cincia e Tecnologia; da Sade; do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; da Educao e do Desporto; das Relaes Exteriores. A CTNBio competente para elaborar as normas relativas biossegurana, por meio de instrues normativas. Alm da Constituio Federal de 1988, as instrues da CTNBio e normas internas dos Comits Institucionais de Biossegurana (CIBios) compem o corpo de normas nacional. O legislador brasileiro tambm foi alm do direito internacional com a inteno de tratar de praticamente todos os atos relativos biotecnologia e tambm aos organismos manipulados. Os principais atos regulatrios da matria so a Lei no 8.974/1995 e a MP no 2.137/2000.
65. O que j discutvel a partir do entendimento de que o Brasil tem, ao menos, trs tipos diferentes de sistemas produtivos agrcolas: o familiar, o latifundirio (arcaico) e o do agribusiness (um dos mais modernos e competitivos do mundo). 66. Na poca, havia um entendimento forte entre juristas ambientalistas que o cultivo de OVM deveria obter licena ambiental, em funo do potencial de danos ambientais e sanitrios. 67. O Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC), por exemplo, que foi um dos grandes precursores das batalhas judiciais no Brasil. O Ibama tambm se envolveu no incio, mas foi forado a se retirar.

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3.4.3 Estratgias de insero e experincias

Neste regime, o Brasil no teve estratgia de insero e sofre as consequncias. Isso porque o pas o nico signatrio do Protocolo de Cartagena que tem grande capacidade de exportao de OVM. O pas assumiu uma posio favorvel ao regime de Cartagena sem ter consenso interno e sem ter mecanismos de rastreamento e separao das colheitas. Mais grave ainda, a indeciso poltica tornou impossvel o controle por parte das autoridades competentes e a atuao de Estados que tentaram se autodeclarar livres de transgnicos. Em consequncia, como era de se esperar, no possvel definir com certeza qual a porcentagem de gros transgnicos produzidos no pas. Muitos pases que tentaram impedir a entrada de OVM nos seus respectivos territrios acabaram perdendo longas batalhas jurdicas e polticas. Os Estados Unidos e as empresas de biotecnologia tm grande poder poltico e conseguiram conquistar a confiana dos consumidores, ou ao menos orient-los a outros problemas, como o da segurana alimentar mundial a falta de alimentos no mundo.68 Ou seja, a biotecnologia foi apresentada como a grande soluo garantidora da segurana alimentar e a questo da rpida comercializao de produtos transgnicos mudou de natureza. Atualmente, consumidores do mundo inteiro compram produtos derivados de OVM e raros procuram saber o que realmente esto comprando. Portanto, fracassou a tentativa de rotulagem na maior parte dos pases, inclusive no Brasil, a qual foi estabelecida pelo Decreto no 4.680/2003 definindo que produtos com mais 1% de OGM na sua composio deveriam ser discriminados. Ressalte-se que no entendimento mundial esta porcentagem de 4%, como ficou estabelecido em 1992. Mesmo que no futuro os rtulos sejam usados, os consumidores j esto acostumados com os transgnicos, portanto, o impacto dos rtulos ser provavelmente limitado. Finalmente, difcil afirmar que j houve uma estratgia de insero brasileira neste regime, haja vista a discordncia entre os ministrios e a incapacidade de uma ao coletiva para o longo prazo. Ademais, o papel importante das empresas de biotecnologia, notadamente as multinacionais, e do Judicirio brasileiro so fatores agravantes desta dificuldade nacional. Os contatos nacionais para o protocolo so dois diplomatas,69 mas a questo tambm tratada entre outros ministrios, como um tema ambiental, sanitrio, comercial, de pesquisa e agrcola, como antes mencionado.

68. Alm de declararem a equivalncia entre OVM e demais produtos, os Estados Unidos chegaram a doar toneladas de transgnicos para pases que sofriam de crise alimentar. Inclusive, alguns deles rejeitaram tal oferta, na dcada de 1990. 69. Disponvel em: <http://www.cbd.int/countries/contacts.shtml?country=br>.

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3.4.4 Cenrio prospectivo

H uma forte tendncia de que o regime seja enfraquecido at tornar-se totalmente intil, o que j est acontecendo. Nesse sentido, o regime seria um mero epifenmeno,70 ou seja, desnecessrio para a governana global. De fato, ele nunca foi muito utilizado por seus signatrios e a grande rejeio dos transgnicos tende a arrefecer-se uma vez que o consumo em larga escala no engendrou ainda nenhum efeito catastrfico para a sade humana. Em outros termos, apesar dos riscos relacionados produo transgnica em escala comercial global, sem o devido controle e monitoramento, a opinio pblica internacional foi desmobilizada na guerra ao consumo de transgnicos. Tambm no h consenso cientfico sobre quais so os riscos reais do consumo de transgnicos, o que dificulta a orientao poltica. Neste sentido, tal concluso reforada pelo fato de o conceito de segurana alimentar estar deixando de significar preocupao com a qualidade e passar a significar prioritariamente preocupao com a quantidade, pela provvel falta de alimentos para uma populao mundial de quase sete bilhes de pessoas. Tal tendncia ficou marcada na recente conferncia da FAO, a qual, alis, defendeu o mesmo ponto de vista na conferncia do Mxico, em maro de 2010. Em outras palavras, como se os consumidores fossem obrigados a aceitar as novas tecnologias aplicadas produo alimentar de forma cada vez mais incontestvel. Logo, em nome do direito das geraes futuras de terem alimentos suficientes tambm, a nova revoluo gentica71 foi imposta ao mundo. Em consequncia, o papel do Brasil tambm tende a mudar. Deixar de ser a baleia que perturbou o regime para ser uma das solues s futuras crises de produo de alimentos no mundo? Com as perspectivas dos biocombustveis e o fato de a soja ser altamente rentvel neste momento, parece lgico afirmar que a produo de OVM no Brasil, e em outros pases, tender a aumentar significativamente, salvo se algum problema tcnico impor limites ao interesse pelas novas tecnologias. Ressalte-se que existem variedades modificadas para todos os cultivares mais rentveis do mundo, logo, se houver eventos climticos extremos em larga escala, a natureza provavelmente no ter tempo de reagir, e as variedades da biotecnologia, resistentes a estresse hdrico e trmico, sero a nica soluo para alimentar pessoas e animais no curto prazo. Finalmente, ainda no possvel afirmar se e em que medida OVMs so realmente uma ameaa para a sade humana e para o meio ambiente. A maior parte dos pesquisadores elabora suas concluses com cautela e ainda solicita mais estudos e mais tempo para que as novas biotecnologias possam ser avaliadas.
70. Pergunta colocada por Young (2009) acerca de regimes internacionais para o meio ambiente. 71. Em comparao com a revoluo verde (green), vrios autores a chamam de revoluo gentica (gene).

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Tamanhas so as incertezas, que experincias em escala comercial e/ou tcnica esto sendo realizadas em todos os pases que tm condies de faz-lo. Portanto, a construo do conhecimento cientfico constitui o maior desafio para o futuro. Em seguida, o controle das atividades de produo e comercializao constitui outro desafio ainda a enfrentar. Outro grande desafio, mas que escapa ao escopo deste texto, o de regulao da atuao das empresas da biotecnologia, denominadas gene giants, com relao s condies de venda das sementes transgnicas. Ou seja, h uma grande mudana do sistema produtivo que precisa ser acompanhada e regulada por autoridades pblicas, para proteger a agricultura familiar, por exemplo. Isto porque tradicionalmente os agricultores separavam suas sementes e as plantavam nas safras seguintes, mas com a biotecnologia, as empresas podem proibir os agricultores de fazerem isso por meio de contrato, e podem decidir vender apenas sementes que no so utilizveis para replantio. Alm disso, algumas empresas impem condies de pagamento, vendas casadas e uso de pesticidas aos pequenos agricultores. Por ltimo, mas no menos importante, h uma concentrao de empresas gigantes no ramo da biotecnologia, como tambm uma concentrao perigosa de empresas de distribuio, que dominam as maiores cadeias de supermercados no mundo. Logo, h urgncia na presena firme do governo, nos pases em desenvolvimento, em geral, e no Brasil, em particular, para garantir a segurana alimentar mundial, tanto em termos de qualidade como em termos de quantidade.
3.5 Florestas 3.5.1 Diagnsticos correntes

Acredita-se que as florestas tropicais sejam os ecossistemas terrestres mais ricos em termos de diversidade de espcies: 50% dos animais vertebrados, 60% das variedades vegetais e estimativa de 90% das espcies terrestres (UNEP, 2001; FAO, 2005). Entretanto, o tema no se resume s fauna e flora, mas tambm ao desenvolvimento local/nacional e s mudanas climticas, entre tantos outros. Portanto, a primeira grande questo levantada se realmente o Brasil conseguir integrar as questes ambientais lgica de desenvolvimento, para entrar nos trilhos do desenvolvimento sustentvel. Os problemas relacionados gesto de florestas no Brasil so antigos e h vasta bibliografia sobre temas pertinentes.72 Para alguns, datam da nossa histria de colnia, mas para outros, dependem da vontade poltica de realmente mudla. Resumem-se em estratgias de crescimento insustentvel e falta de estado de direito ambiental (CANOTILHO; LEITE, 2007). Muitos observadores
72. Ver por exemplo os trabalhos de Bertha Becker.

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defendem que as questes fundirias seriam o primeiro problema a resolver, uma vez que bens sem dono no so cuidados por ningum (a tragdia dos bens comuns), e a lgica predatria se espalha por vastas regies, principalmente nas regies Norte e Centro-Oeste, com a expanso da fronteira agrcola e pecuria. Os nmeros do desmatamento so alarmantes. Cerca de 18% da Amaznia j desapareceu,73 enquanto no Cerrado estima-se que entre 40% e 55% da vegetao j foi perdida. A Mata Atlntica tambm j foi bastante reduzida. Entre os principais atores e fatores esto as madeireiras ilegais e a pecuria, em especial entre os anos 1970-2000 (EMBRAPA, 2008). Ademais, tratar de florestas significa tambm tratar de clima, pois representam 18% das emisses globais de CO2 (IPCC, 2007). So, portanto, o terceiro lugar das fontes mundiais de emisses aps setores da energia e indstria, sendo mais importantes do que o setor dos transportes. Apesar de ser dada tanta importncia para as florestas, em geral, e para o Brasil, em particular, paradoxalmente, ainda no h um regime internacional de florestas. Cada pas tem sua legislao prpria e suas iniciativas no dizem respeito a florestas compartilhadas, salvo raros exemplos. No caso da Amaznia, nem a OTCA, nem a CAN cumprem este papel. Em outros termos, inexiste governana regional sobre o tema, pelo fato de as grandes divergncias polticas no terem sido vencidas pelas instituies regionais criadas. Entre as razes para a difcil internacionalizao do tema est certamente a presso internacional que os pases detentores de grandes florestas, principalmente as tropicais, tm sofrido nos ltimos anos, aliada a polticas nacionalistas e imediatistas de uso predatrio dos recursos florestais para satisfazer necessidades prementes, como no caso de altas dvidas internacionais, hiperinflao e guerras intranacionais. Da explica-se uma mirade de instrumentos internacionais sobre florestas, dois especficos e importantes, que so o Frum das Naes Unidas sobre Florestas (2000) e o Acordo Internacional sobre Madeira Tropical (1996). Outros relacionados com florestas so: Conveno sobre a Diversidade Biolgica (1993); Conveno sobre as Mudanas Climticas (1994); Conveno de Luta contra a Desertificao (1996); Conveno de Ramsar sobre as Zonas Hmidas (1975); Cites (Comrcio de Espcies Ameaadas, 1975); Conveno sobre os Povos Indgenas e Tribais (1991); Acordos da Organizao Mundial do Comrcio (1995); Conveno sobre a Conservao das Espcies Migratrias Selvagens (1983); Conveno sobre o Patrimnio Mundial (Unesco, 1975).74 Ressalte-se que esta lista no exaustiva.
73. Segundo dados do Inpe, o desmatamento da Amaznia Legal teve seu pico em 2004, com 27.423 km desmatados. Para comparao, em 2000 o valor foi de 18.226 km e a partir de 2005 comeou a se reduzir, voltando a praticamente o mesmo valor de 2000, e chegando a 11.532 km em 2007. Ver Inpe (2007). 74. Lista elaborada por Carvalho (2007).

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Durante a Rio 92, houve a tentativa, por parte dos pases desenvolvidos, de elaborao de uma conveno, que foi bloqueada por pases como Brasil, que no aceitaram tratar apenas de florestas tropicais mas sim de todos os tipos de florestas. Alm disso, o consenso quanto necessidade de um regime internacional no existe, portanto h diversas iniciativas multilaterais, lanadas pelos mais diversos atores, mas nenhuma logrou um grande sucesso mundial. Finalmente, existe o que alguns autores chamam de quase-regime, em funo das longas negociaes e dos pequenos progressos (CARVALHO, 2008).
3.5.2 Aes e polticas pblicas no Brasil

Como o tema de florestas antigo, existe uma srie de medidas e polticas para a soluo de alguns problemas. Visto que no possvel descrever todos neste artigo, sero citados apenas os mais importantes, a partir da Rio 92 em especial. Os temas variam de regularizao fundiria criao de alternativas econmicas para comunidades locais, passando por corredores ecolgicos, como j foi ressaltado. A questo sobre a necessidade de combater o desmatamento e o uso insustentvel da terra no tem mais seu lugar no Brasil, pois h consenso de que o pas s tem a perder com a situao de desmatamento descontrolado, como ocorreu em 2004. Apesar da continuao das queimadas para o cultivo e a pecuria, existem normas e polticas nacionais que probem as tcnicas mais arcaicas e danosas de uso da terra, as quais nem sempre so conhecidas e/ou respeitadas. Logo, houve uma reduo brutal da taxa de desmatamento nos ltimos anos. Entre 2008 e 2009, foi anunciada a reduo de 45% na rea desmatada na Amaznia, o que, segundo o MMA, o menor desmatamento em 21 anos.75 Do ponto de vista fundirio, o Brasil avanou lentamente, at que nos ltimos anos deu um salto qualitativo, mas ainda resta muito a ser feito. Nas questes de combate madeira ilegal e ao boi pirata, o MMA conseguiu impor polticas corajosas que esto mudando a realidade brasileira, algumas das quais eram antigas, mas sem o mesmo sucesso. Se tais iniciativas podero se sustentar nos prximos anos uma pergunta ainda sem resposta, porm pelo nvel de institucionalizao das polticas adotadas, possvel que sim. Outras medidas importantes, capitaneadas geralmente pelo MMA, esto relacionadas com o desenvolvimento local e com a criao de alternativas econmicas sustentveis para as populaes de baixa renda. Entre os grandes passos do Brasil, deve-se mencionar em o anncio do MMA pouco antes da COP 15 sobre o clima, em Copenhague, de metas ambiciosas de reduo do desmatamento em 80% at 2020. Isto significou assumir o compromisso voluntrio de mitigao das emisses de GEE de 36,1% a 38,9% at 2020.
75. Rodrigues (2009)

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O Fundo Amaznia76 outra conquista importante que poderia servir de modelo a outros pases no futuro, caso tenha os resultados esperados. Por enquanto, como o Brasil o nico pas que tem dados confiveis sobre desmatamento, esta iniciativa no seria replicvel nem na Indonsia, nem na Repblica Democrtica do Congo, por no terem as instituies necessrias para o sucesso de uma iniciativa similar. Seus principais objetivos so o combate ao desmatamento do bioma amaznico e o uso sustentvel dos recursos da regio. O Programa reas Protegidas da Amaznia um programa federal com objetivo de reforar as unidades de conservao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, por meio da conservao de mais de 50 milhes de hectares. J foi criado um Fundo de reas Protegidas (FAP) para a captao de recursos, com a expectativa de doaes de US$ 400 milhes em dez anos. Neste sentido, vrias parcerias j foram estabelecidas com: Banco Mundial, governos estaduais e municipais, Ibama, KfW (banco alemo de fomento), a GTZ alem, o Funbio e organizaes da sociedade civil.77
3.5.3 Estratgias de insero e experincias

O papel do Brasil no tema sempre foi central. Na Rio 92, por exemplo, o pas exigiu a incluso do termo todos os tipos de florestas na Declarao de Princpios, por no aceitar a nfase apenas nas florestas tropicais. Portanto, teve papel central na internacionalizao do direito de florestas. Ademais, pode-se afirmar que a cooperao internacional cresceu muito com relao ao tema, o que pode ser comprovado por meio das importantes doaes asseguradas por parceiros internacionais, o que o Brasil sempre exigiu. O PPG-7 o exemplo emblemtico desta forte cooperao internacional, mas existem outras iniciativas que merecem destaque no site do MMA. Entretanto, a melhoria da qualidade da cooperao no significa que as divergncias nas negociaes multilaterais desde os anos 1980 tenham sido dirimidas. Alguns pases desenvolvidos continuam defendendo que as florestas so bem pblico mundial e outros criaram estratgias de boicote da madeira tropical no certificada. Os pases em desenvolvimento, por seu turno, rejeitam o primeiro conceito por acharem que o acesso livre significa pilhagem dos recursos florestais e, possivelmente, dos conhecimentos tradicionais sobre a biodiversidade. Alm disso, exigem do Norte que contribuam para a conservao das florestas do Sul, haja vista que estas prestam servios ambientais para toda a humanidade, como o sequestro de carbono, a possibilidade de manuteno da diversidade biolgica etc.
76. Criado pelo Decreto no 6.527, de 1o de agosto de 2008. Em 2009, o fundo recebeu a doao de 700 milhes de coroas norueguesas, o que equivale hoje a R$ 212 milhes. Ver mais detalhes no site: <http://www.fundoamazonia. gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt>. Acesso em: 25 fev. 2010. 77. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/sca/arpa/>. Acesso em: 12 jan. 2010.

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Finalmente, o cenrio prospectivo conduzir necessariamente questo de saber como o debate sobre florestas ser vinculado ao regime de mudanas do clima. Alm das questes polticas esboadas anteriormente, existem questes tcnicas relativas compensao para desmatamento evitado (reduo de emisses para o desmatamento e degradao REDD), por exemplo, que j esto sendo negociadas, tais como a definio do cenrio de base e a adicionalidade. importante esclarecer que o tema de florestas, a partir de 2008, ganhou extraordinria importncia no regime do clima, o que conduz expectativa de que seja tratado como tema prioritrio no futuro prximo.
3.5.4 Cenrio futuro

Um dos grandes desafios para o Brasil conseguir mais peso nas negociaes especficas e gerais sobre temas relativos s florestas, ou seja, usar todos os seus recursos naturais e humanos para fortalecer o seu poder de barganha. O Brasil tem grande potencial para lograr sucesso na defesa de seus interesses nacionais neste regime internacional em vias de formao. Alguns dos grandes desafios so o de criar modelos de desenvolvimento sustentvel para locais com baixa governabilidade e estado de direito fragilizado, como nas regies Norte e Centro-Oeste. O desafio to grande que passa pelo fortalecimento da cidadania de populaes inteiras, quer sejam urbanas, rurais, ou tradicionais. Outra grande barreira a ser quebrada a sua insero no mercado internacional de madeira com produtos certificados, para evitar barreiras comerciais de outros pases, e garantir a sustentabilidade ambiental e comercial brasileira. Outro desafio gigantesco so as negociaes sobre clima e como a questo do pagamento de servios ambientais deve ser negociada. Sabe-se que as florestas so sumidouros de GEE e, portanto, florestas em p tm grande valor para o regime do clima. Resta ao Brasil promover e publicar mais estudos e anlises para orientar a poltica externa sobre o tema a partir de uma poltica nacional mais consolidada e do xito das diversas iniciativas recentes.
4 CONSIDERAES FINAIS

O texto procurou mostrar que as questes ambientais so transversais, englobando temas de competitividade global: segurana alimentar, segurana energtica, integrao regional, competitividade, entre outros. Logo, a agenda ambiental brasileira tende a crescer medida que o pas se torna um ator internacional cada vez mais incontornvel, como nos casos dos regimes internacionais da diversidade biolgica e da mudana global do clima. No que concerne a aes e polticas pblicas, o Brasil tem um dos modelos de desenvolvimento mais interessantes do mundo, relativo a questes socioambientais, energticas e agrcolas. Neste sentido, pode-se afirmar que o Brasil tem uma estratgia geral de insero internacional bem definida, cujo objetivo atual o de modificar a governana global ambiental

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com sua forte presena no tabuleiro internacional. Contudo, a anlise de regimes internacionais especficos no permite definir uma estratgia nacional mais clara, haja vista a grande discrepncia da participao brasileira em diferentes regimes. O cenrio prospectivo conduz concluso de que o Brasil est em contexto muito favorvel para se tornar, definitivamente, um ator-chave na poltica ambiental mundial, notadamente nos regimes analisados por esta pesquisa. Tal contexto resultado de trs grandes dinmicas, das quais duas internacionais: a multipolaridade sem multilateralismo descrita por Prantl (2006) e a fragmentao da arquitetura de governana global ambiental, analisada por Biermann et al. (2009). A terceira a grande dinmica nacional, ou seja, a vontade poltica do Brasil de ser mais do que um ator emergente na governana global ambiental. Logo, o Brasil pretende usar seu potencial de pas emergente para continuar a exercer o papel de ator importante em certos regimes internacionais, a comear pelo clima, o regime mais complexo jamais negociado dentro e fora da ONU. Ressalte-se tambm a sua participao ativa na construo do regime sobre acesso a recursos genticos e repartio de benefcios deles advindos e a do quase-regime de florestas. Neste sentido, pode-se afirmar que o pas passou de estado-veto a estado-promotor dos regimes que lhe interessa fortalecer, apesar das fragilidades institucionais e incoerncias polticas que ainda enfrenta a nvel nacional.

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CAPTULO 6

O ACORDO SOBRE OS ASPECTOS DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE INTElECTUAl RElACIONADOS AO COMRCIO (TRIPS): IMPlICAES E POSSIBIlIDADES PARA A SADE PBlICA NO BRASIl

1 INTRODUO

At o final do sculo XX, os regimes internacionais de propriedade intelectual (PI) eram baseados em grande medida em regimes nacionais preexistentes nos pases desenvolvidos e em acordos bilaterais entre esses pases. Fundamentalmente, os primeiros desses regimes em mbito multilateral, as Convenes de Paris (1883) e Berna (1886), preservavam a base territorial dos direitos de PI. Tais convenes no criaram novas leis substantivas, nem obrigaram que os membros adotassem novas leis, permitindo assim considervel variao no escopo e durao da proteo de PI em mbito nacional. Cada pas-membro podia, portanto, adotar as leis e polticas de PI consideradas mais adequadas dadas suas vantagens comparativas e seus nveis de desenvolvimento tecnolgico. Muitos pases em desenvolvimento, como a ndia e o Brasil, se recusavam a reconhecer patentes para produtos farmacuticos, com o objetivo de limitar os custos dos medicamentos essenciais. Similarmente, embora fosse um membro fundador da Conveno de Paris, a Sua no possua um sistema de patentes at 1888. A nica restrio imposta autonomia dos membros de adotar suas prprias polticas e leis de PI de que as essas no podiam discriminar estrangeiros de outros pases membros (ODDI, 1987, p. 861/869; SELL, 2003, p. 11; SELL; MAy, 2001, p. 485). Mudanas significativas nas instituies de governana global da PI foram introduzidas juntamente criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ao contrrio das rodadas de negociao anteriores do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT em ingls), a Rodada Uruguai tratou de temas que no se encontram diretamente relacionados ao comrcio de bens, como os investimentos estrangeiros diretos, o comrcio de servios, as compras governamentais e os direitos de propriedade intelectual. Em janeiro de 1995 entrou em vigor o Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS em ingls), o qual passou a ser o principal acordo multilateral sobre os direitos de PI e a promover efetivamente sua globalizao. Ao contrrio das Convenes de Paris e Berna, TRIPS estabeleceu padres mnimos para proteo dos direitos de PI, estendendo e especificando obrigaes

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relativas ao escopo, objeto e durao dessa proteo. Ademais, ao ser estabelecido no mbito da recm-criada OMC, TRIPS assegurou que seus mecanismos de resoluo de controvrsias e sanes seriam tambm usados para os fins de proteger a PI (OMC, 1994). Assim, TRIPS no pode ser considerado meramente um complemento das Convenes prvias de Paris e Berna, mas representa uma ruptura radical na maneira em que os direitos de PI so tratados globalmente. O acordo TRIPS restringe consideravelmente a autonomia dos pases membros da OMC de adotarem leis e polticas de PI, e encarece o acesso s inovaes tecnolgicas. Isso significa que, pelo menos no curto prazo, haver transferncia significativa de recursos dos pases em desenvolvimento, que geralmente se limitam a consumir novas tecnologias, para os pases desenvolvidos, que produzem tais tecnologias alm de consumi-las. Ademais, TRIPS reduz o acesso a medicamentos essenciais, ameaando polticas de sade pblica, estimula a biopirataria e no protege a propriedade de recursos genticos e conhecimentos tradicionais, ativos geralmente encontrados nos pases em desenvolvimento com grande biodiversidade como o Brasil. Por essas razes, surpreendente que TRIPS tenha sido aceito pelos pases em desenvolvimento, em maior nmero na Rodada Uruguai do GATT; e durante o incio das negociaes poucos acreditavam que tal acordo pudesse ser alcanado. O acordo resultou da atuao poltica de uma coalizo intersetorial e transnacional de empresas, que pressionou e assessorou os governos europeus, japons e, sobretudo, norte-americano nas negociaes multilaterais e utilizou o poder econmico dos Estados Unidos para coagir os pases em desenvolvimento e principalmente Brasil e ndia a aceitarem suas propostas. Esse captulo discute as principais implicaes de TRIPS para a sade pblica no Brasil. Em particular, examinam-se as implicaes do acordo para o Programa Nacional de DST e AIDS (Doenas Sexualmente Transmissveis e Sndrome da Imunodeficincia Adquirida). Apresentam-se tambm os esforos do Brasil para flexibilizar os direitos de patente no mbito da OMC. Por fim, fazem-se consideraes sobre como o pas pode melhor explorar as opes oferecidas por TRIPS para atender as suas necessidades de sade pblica e para promover maior cooperao Sul Sul na rea de sade.
2 AS IMPlICAES DE TRIPS PARA SUSTENTABIlIDADE DO PROGRAMA NACIONAl DE AIDS

A globalizao dos direitos da propriedade intelectual tem apresentado repercusses importantes em reas to diversas quanto o comrcio internacional, os investimentos estrangeiros diretos, a produo e disseminao de tecnologia, o acesso informao e s tecnologias digitais, a produo agrcola e a segurana alimentar, o acesso aos medicamentos essenciais e sade pblica, e a preservao do meio ambiente, particularmente em relao biodiversidade. Contudo,

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as principais implicaes do acordo TRIPS concernem sade pblica, dado o contexto de expanso da epidemia de AIDS e o patenteamento de medicamentos anti-retrovirais usados no tratamento dessa epidemia. O programa nacional de AIDS do Brasil tem sido reconhecido como o melhor do mundo em desenvolvimento pela Organizao das Naes Unidas e servido como modelo para pelo menos 31 outros pases em desenvolvimento, assim como para a poltica global de HIV/AIDS adotada pela Organizao Mundial da Sade (OMS) desde 2003 (CHADE, 2003; DADESKy, 2003). A oferta universal e gratuita das terapias anti-retrovirais pelo governo desde 1996 ocupa um papel central nesse programa e em grande medida responsvel por seu sucesso. No entanto, a poltica de tratamento para AIDS adotada no Brasil tem enfrentado considerveis obstculos relacionados aos custos dos medicamentos anti-retrovirais patenteados. Em 1997, a importao desses medicamentos representava quase metade dos gastos do programa brasileiro de AIDS (MELLO E SOUZA, 2007, p. 41). A estratgia do Brasil para garantir a sustentabilidade do seu programa de AIDS tem se baseado em grande medida na produo domstica de verses genricas e baratas dos medicamentos anti-retrovirais. A partir de 1996, o governo brasileiro comeou a capacitar laboratrios farmacuticos pblicos para fabricao e fornecimento de verses genricas mais baratas desses medicamentos (MELLO E SOUZA, 2007, p. 41). O principal desses laboratrios o Instituto de Tecnologia em Frmacos (Far-Manguinhos), unidade tcnico-cientfica da Fundao Oswaldo Cruz, localizado no Rio de Janeiro. Contudo, a produo local de anti-retrovirais estaria condicionada pelas leis domsticas e internacionais de propriedade intelectual. Desde o governo de Jos Sarney, os Estados Unidos exigiam a mudana na legislao brasileira de propriedade intelectual, que no reconhecia patentes farmacuticas. Com o objetivo declarado de forar o Brasil a reconhecer essas patentes, em 1988 o governo norte-americano imps uma tarifa retaliatria de 100% nas importaes brasileiras de produtos farmacuticos e eletrnicos e de celulose (SELL, 1995, p. 327). Segundo o Art. 65.4 de TRIPS, o Brasil, enquanto pas em desenvolvimento que no reconhecia patentes farmacuticas quando o acordo entrou em vigor, teria at 2005 para reconhecer tais patentes (OMC, 1994). Contudo, em resposta s presses do governo dos Estados Unidos, o Brasil aprovou a Lei no 9.279, de 14 de maio de 1996, de propriedade industrial, reconhecendo patentes farmacuticas nove anos antes do exigido por TRIPS (BRASIL, 1996). Ainda assim, todos os produtos que tinham sido comercializados em qualquer lugar do mundo antes de 14 de maio de 1997, quando essa nova lei entrou em vigor, se tornaram para sempre inelegveis para o patenteamento no Brasil. Como resultado, dez medicamentos anti-retrovirais permaneceram sem a proteo de patentes no pas e puderam ser legalmente reproduzidos (ORSI et al., 2003, p. 116).

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Por meio do emprego de tcnicas de engenharia reversa, Far-Manguinhos descobriu a frmula da maior parte desses anti-retrovirais no patenteados e comeou a fabric-los, usando princpios ativos importados principalmente da ndia e da China (CASSIER; CORREA, 2003, p. 91; ORSI et al., 2003, p. 132). At 2010, oito dos 15 anti-retrovirais usados no programa nacional de AIDS so produzidos localmente.1 Desde que o Ministrio da Sade (MS) comeou a substituir as importaes de anti-retrovirais caros por equivalentes genricos produzidos no Brasil, os preos desses medicamentos caram em mdia quase 81% at 2001. Far-Manguinhos e outros laboratrios brasileiros foram capazes de baratear esses medicamentos ao estabelecer margens de lucro muito inferiores s das multinacionais farmacuticas e ao quebrar seus monoplios, aumentando a concorrncia. Alm disso, compras em grandes quantidades pelo governo brasileiro tm estimulado a concorrncia entre fornecedores dos princpios ativos dos anti-retrovirais e consequentemente causado uma reduo significativa nos preos desses princpios ativos no mercado mundial. O barateamento dos princpios ativos particularmente relevante porque eles representam, na mdia, 66% do custo total dos anti-retrovirais (MELLO E SOUZA, 2007, p. 41), e tem igualmente beneficiado compradores em outros pases. No obstante, o custo de importao de anti-retrovirais patenteados ainda representava um fardo considervel no oramento de sade do Brasil em 1999. Em 6 de outubro, o presidente Fernando Henrique Cardoso emitiu o Decreto no 3.201/1999, que regulamenta a Lei de Propriedade Industrial e permite aos ministrios emitir licenas compulsrias2 em casos de emergncias nacionais (BRASIL, 1999, Art. 3). O Art. 31 de TRIPS permite o licenciamento compulsrio sob determinadas condies (OMC, 1994). Em fevereiro de 2001, o MS ameaou emitir uma licena compulsria para dois anti-retrovirais patenteados, o efavirenz e o nelfinavir. Na ausncia de fornecedores de princpios ativos dos anti-retrovirais, da regulamentao legal e da prtica de engenharia reversa, a ameaa de licenciamento compulsrio do MS permanecia pouco plausvel. Contudo, assim que FarManguinhos provou sua capacidade de importar princpios ativos da sia, de usar os instrumentos legais fornecidos pelo novo decreto presidencial e, ultimamente, de produzir e vender os anti-retrovirais a preos consideravelmente inferiores aos cobrados pelas multinacionais, a ameaa de licenciamento compulsrio se tornou crvel.
1. So eles: o efavirenz, a estavudina, o indinavir, a lamivudina, a nevirapina, o saquinavir, a zidovudina e o composto zidovudina/lamivudina. 2. A licena compulsria quebra o monoplio do direito de propriedade intelectual, permitindo que seu objeto seja utilizado, produzido ou comercializado por quaisquer agentes no pas, mediante o pagamento de royalties ao detentor do direito de propriedade intelectual.

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Como essas multinacionais se recusavam a conceder licenas voluntrias para seus medicamentos, elas precisavam oferecer preos ainda inferiores que os de FarManguinhos para preservar suas parcelas do mercado brasileiro de anti-retrovirais, que o maior do mundo em desenvolvimento (MELLO E SOUZA, 2007, p. 41). Assim, a produo genrica local se tornou um elemento crucial na estratgia do governo brasileiro para negociar com as multinacionais farmacuticas. Por um lado, Far-Manguinhos representava uma fonte alternativa e barata de suprimento dos medicamentos anti-retrovirais utilizados no programa nacional de AIDS. Por outro lado, o laboratrio pblico tambm oferecia informaes cruciais relativas aos custos de produo desses medicamentos, que permitiam ao governo negociar com as multinacionais farmacuticas descontos de forma mais eficaz e com mais poder de barganha. Negociaes relativas aos preos de anti-retrovirais patenteados recomearam em 2003. Em 4 de setembro, o presidente Luiz Incio Lula da Silva promulgou o Decreto no 4.830/2003 sobre licenciamento compulsrio, que introduziu mudanas importantes no decreto anterior, permitindo a importao de verses genricas de produtos licenciados compulsoriamente sempre que a produo domstica se mostrar invivel e obrigando o detentor da patente a revelar toda a informao necessria para tal produo (BRASIL, 2003). Esse decreto aumentou ainda mais o poder de barganha do governo brasileiro vis--vis as multinacionais farmacuticas. As empresas multinacionais que negociaram com o MS e concederam descontos significativos para seus anti-retrovirais patenteados incluem as norte-americanas Merck (efavirenz), Abbott (combinao entre lopinavir e ritonavir), Briston-Myers Squibb (atazanavir), Gilead (tenofovir) e a sua Roche (nelfinavir) (BRASIL, 2004). Como resultado dos descontos concedidos pelas empresas multinacionais farmacuticas, os gastos do MS com terapias anti-retrovirais declinou at 2003, apesar do aumento considervel do nmero de pacientes tratados. O aumento da concorrncia entre fornecedores de anti-retrovirais gerado pelos laboratrios pblicos brasileiros permitiu considerveis economias para esse ministrio3 (FAR-MANGUINHOS, 2002, p. 78; MELLO E SOUZA, 2007, p. 46). Apesar do xito inicial nas negociaes com as empresas detentoras de patentes de anti-retrovirais, dos significativos descontos obtidos nos preos desses medicamentos e da economia gerada por esses descontos para o MS, a sustentabilidade financeira da poltica brasileira de tratamento para AIDS tem sido ameaada nos ltimos anos. Negociaes mais recentes entre esse ministrio e multinacionais farmacuticas produziram resultados menos satisfatrios, revelando que o poder de barganha do governo brasileiro tem sido minado medida que suas ameaas de licenciamento compulsrio tm se tornado menos crveis.
3. As economias no foram geradas somente pela reduo nos custos dos anti-retrovirais, mas tambm pela queda significativa no nmero de hospitalizaes relacionadas AIDS.

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Notadamente, o resultado das negociaes com a Abbott referentes ao preo do composto lopinavir/ritonavir gerou um desconto de US$ 1,17 a US$ 0,63 no preo unitrio desse medicamento, assim como doaes de diversos outros medicamentos produzidos pela empresa para o MS. No obstante, como se estimava que o preo desse composto deveria cair at cerca de US$ 0,50 por unidade em trs anos em razo da concorrncia de novos medicamentos, esse ministrio provavelmente estar pagando mais do que seu valor de mercado em 2010 e 2011. Ademais, o lopinavir/ritonavir j era um medicamento relativamente obsoleto, e sua patente expirar em 2012 (REBRIP, 2005; MINISTRIO..., 2006). Em parte, o esgotamento da estratgia de negociao com as multinacionais foi decorrncia da falta de investimentos na indstria farmacutica brasileira (GRANGEIRO et al., 2006). Em particular, a falta de capacidade para produzir princpios ativos dos medicamentos anti-retrovirais reduz as possibilidades de licenciamento compulsrio, uma vez que a importao de verses genricas desses insumos no mais possvel desde que os fornecedores estrangeiros e, principalmente, a ndia passaram a cumprir o acordo TRIPS em 2005. Como resultado, os custos de tratamento da AIDS no Brasil aumentaram significativamente desde 2003, superando a expanso no nmero de pacientes tratados. Em 2006, o gasto com anti-retrovirais representava 80% dos gastos do MS com medicamentos. Estima-se que o Brasil ter de crescer a uma taxa anual de 6% do produto interno bruto (PIB) para sustentar a poltica de tratamento da AIDS sem reduzir gastos em outras reas (GRANGEIRO et al., 2006, p. 60-69; MELLO E SOUZA, 2007, p. 46). Em parte como decorrncia da incapacidade do governo brasileiro de continuar obtendo descontos satisfatrios nos preos dos anti-retrovirais patenteados, no dia 4 de maio de 2007 o Brasil emitiu licena compulsria para o anti-retroviral efavirenz, da Merck. Tal licena tem validade de cinco anos, podendo ser renovada por mais cinco. Foi o primeiro caso de licenciamento compulsrio de um anti-retroviral nas Amricas; porm a Tailndia j havia estabelecido precedente ao emitir licenas compulsrias para o mesmo anti-retroviral, efavirenz, em novembro de 2006 e para o composto da Abbott, lopinavir/ritonavir, em janeiro de 2007 (ICTSD, 2007). Essa licena compulsria ir garantir uma remunerao Merck de 1,5% sobre o gasto com a importao do similar indiano a ttulo de royalties. Muitas organizaes no governamentais (ONGs) e grupos de ativismo domsticos, estrangeiros e transnacionais, que j vinham pedindo o licenciamento compulsrio de anti-retrovirais no Brasil h cerca de dez anos, aplaudiram a deciso. Em contraste, as multinacionais farmacuticas e os governos de diversos pases, sobretudo o dos Estados Unidos, a consideraram desnecessria e ameaaram reduzir os investimentos no Brasil (GOVERNO..., 2007).

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3 O CONTENCIOSO COM OS ESTADOS UNIDOS NA OMC

No que foi interpretado como uma reao interferncia do governo brasileiro na produo e precificao de medicamentos anti-retrovirais altamente lucrativos patenteados por ou licenciados exclusivamente a empresas norte-americanas, o governo dos Estados Unidos solicitou a abertura de um painel na OMC contra o Brasil no dia 1o de fevereiro de 2001. A razo alegada foi o 1o do Art. 68 da 1a Lei de Propriedade Industrial brasileira, que tem gerado muita controvrsia. O artigo determina que
(...) ensejam, igualmente, licena compulsria a no explorao do objeto da patente no territrio brasileiro por falta de fabricao ou fabricao incompleta do produto, ou, ainda, a falta de uso integral do processo patenteado, ressalvados os casos de inviabilidade econmica, quando ser admitida a importao (BRASIL, 1996).

Representantes dos Estados Unidos argumentaram que ele viola o Art. 27.1 de TRIPS, segundo o qual os direitos patentrios sero usufruveis sem discriminao (...) quanto ao fato de os bens serem importados ou produzidos localmente (OMC, 1994). Tentando enquadrar as negociaes em termos do comrcio internacional, o representante de comrcio norte-americano argumentou ademais que
o artigo 68 no tem relao com a sade ou o acesso aos medicamentos, mas discrimina contra todos os produtos importados e favorece os produtos brasileiros. Em resumo, o artigo 68 representa uma medida protecionista que visa criar empregos para os brasileiros (USTR, 2001, p. 10).4

J o Brasil contra-argumentou que sua lei segue o determinado na Conveno de Paris, chamando ateno para o Art. 2.1 de TRIPS, que afirma que com relao s Partes II, III e IV deste Acordo, os Membros cumpriro o disposto nos Artigos 1 a 12, e 19, da Conveno de Paris (OMC, 1994). Outrossim, representantes brasileiros insistiram que a Lei de Propriedade Industrial no fazia da produo domstica uma condio suficiente para o licenciamento compulsrio (BAILEy, 2001, p. 14; NOGUEIRA VIANA, 2002, p. 311-12). O governo brasileiro respondeu ainda que, em vez de ser motivado por interesses comerciais, o Art. 68 dessa lei necessrio para fortalecer o poder de barganha do Ministrio da Sade com relao s multinacionais farmacuticas e assim contribuir para sustentabilidade do programa de tratamento de AIDS. Ao faz-lo, o Brasil tentava enquadrar as negociaes em termos da sade pblica e dos direitos humanos. Naquele mesmo dia, 1o de fevereiro de 2001, as autoridades brasileiras deram incio aos procedimentos de consulta que poderiam levar abertura de um painel contra os Estados Unidos na OMC, alegando que os Art. 204 e 209
4. Article 68 is unrelated to health or access to drugs, but instead is discriminating against all imported products in favor of locally produced products. In short, Article 68 is a protectionist measure intended to create jobs for Brazilian nationals.

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(b) da US Patent Act so similares ao Art. 68 da Lei de Propriedade Industrial brasileira no que diz respeito s exigncias de produo domstica (EUA..., 2001a; NOGUEIRA VIANA, 2002, p. 312). Esses artigos determinam que os recebedores de assistncia financeira do governo federal dos Estados Unidos s podero conceder direitos exclusivos s suas invenes quando as essas forem produzidas substancialmente no pas; e que todas as licenas exclusivas concedidas por agncias pblicas federais dos Estados Unidos exigem igualmente a produo do bem licenciado no pas. Evidentemente, se os Estados Unidos obtivessem uma deciso favorvel em um painel, muito provavelmente se confrontariam com uma deciso desfavorvel no outro. Ademais, se o painel decidisse em favor do Brasil essa deciso criaria jurisprudncia e estabeleceria um precedente importante para muitos pases em desenvolvimento que ainda teriam de adotar leis de patente em conformidade com TRIPS (ABBOTT, 2001). Na disputa com os Estados Unidos na OMC o Brasil contou com o apoio da mdia, de ONG e da opinio pblica internacional. Inmeras cartas foram escritas para autoridades norte-americanas, para imprensa e para OMC; e manifestaes ocorreram em frente de consulados e embaixadas dos Estados Unidos no Brasil e em outros pases (EUA..., 2001a; ONGs..., 2001; NOGUEIRA VIANA, 2002, p. 313). Em junho de 2001, o MS brasileiro comeou a publicar anncios pagos nos principais jornais dos Estados Unidos afirmando que a AIDS no um negcio e explicando que a produo local de anti-retrovirais no era um ato de guerra indstria farmacutica, mas sim um ato de vida (BRASIL, 2001). Aps consultar a associao industrial farmacutica norte-americana, o governo dos Estados Unidos finalmente anunciou que retiraria sua reclamao contra o Brasil em 25 de junho de 2001 no coincidentalmente, o primeiro dia da sesso especial sobre HIV/AIDS da Assembleia Geral das Naes Unidas em troca de garantias de que seria notificado antes de quaisquer produtos patenteados por ou licenciados para empresas norte-americanas serem licenciados compulsoriamente no Brasil (PILLING; WILLIAMS; DyER, 2001; EUA..., 2001b).
4 A ATUAO DO BRASIl NAS NEGOCIAES MUlTIlATERAIS DA OMC

Inicialmente, as relaes entre PI e comrcio, isto , os aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio que aparecem no nome do acordo TRIPS, se referiam quase que exclusivamente questo exportao e importao de bens falsificados. Durante a Rodada Uruguai, o Brasil esteve entre os pases que veementemente se opuseram s propostas apresentadas pelos Estados Unidos e pelo Japo de incluir direitos de PI nas negociaes, e sequer reconheciam a competncia do GATT para lidar com a questo da falsificao de bens.

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De fato, o Brasil foi um dos dez pases, com a ndia, que ainda resistiam associao dos direitos de PI e comrcio internacional no mbito do GATT em setembro de 1986, mas j tinha concordado a negociar a questo dos bens falsificados (WATAL, 2001, p. 19). Tais pases preferiam basear um novo regime internacional de PI na Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), a agncia multilateral das Naes Unidas que tradicionalmente administrava convenes de PI como as de Berna e Paris, em que acreditavam poder negociar em condies mais favorveis (WEISSMAN, 1996, p. 1083; DAMATO; LONG, 1997, p. 242-243; GERVAIS, 1998, p. 9-10; DURN; MICHALOPOULOS, 1999, p. 853; PRETORIUS, 2002, p. 184).5 Essa oposio no obstante, os Estados Unidos e outros pases do chamado QUAD, quais sejam, Comunidade Europeia, Canad e Japo, lograram introduzir as negociaes de um novo acordo de PI no mbito do GATT. Durante as negociaes da Rodada Uruguai, o Brasil sofreu retaliaes comerciais dos Estados Unidos. Tais retaliaes foram impostas no mesmo ms que o Brasil tinha feito submisso de proposta ao grupo negociador do TRIPS contrariando a proposta norte-americana (WATAL, 2001, p. 25). Durante a rodada, diversas contrapropostas a TRIPS foram formuladas pelo Brasil e pela ndia, mas foram rapidamente criticadas e rejeitadas pelos membros do QUAD sem jamais receber maior considerao (DRAHOS, 1995, p. 15; WATAL, 2001, p. 32). Aps TRIPS ter entrado em vigor, o Brasil tem consistentemente defendido a flexibilizao dos direitos de patente na OMC, sobretudo com o objetivo de garantir o direito de acesso dos pases em desenvolvimento a medicamentos essenciais baratos. Notadamente, na reunio do Conselho TRIPS de junho de 2001, a delegao do Brasil destacou a importncia dos genricos para o xito do programa de AIDS do pas (SELL, 2002, p. 513). Na reunio subsequente do conselho, realizada em setembro, o principal objetivo das negociaes era a conciliao de TRIPS com os imperativos de sade pblica dos pases membros da OMC. Nessa ocasio, o Brasil e o Grupo Africano apresentaram uma verso preliminar de um texto para uma declarao ministerial sobre TRIPS e sade pblica, enfatizando que nada no acordo impede os pases membros de responder s suas necessidades de sade pblica (T HOEN, 2002, p. 41; DUTFIELD, 2003, p. 15). O Brasil e outros pases em desenvolvimento visavam usar essa declarao como garantia do seu direito de disponibilizar medicamentos essenciais genricos para seus pacientes sem sofrer ameaas de retaliaes comerciais ou acusaes de descumprimento de TRIPS na OMC por parte dos Estados Unidos e de outros pases desenvolvidos.
5. De fato, enquanto agncia da ONU, a Ompi seguia um procedimento decisrio de um voto por pas, permitindo aos pases em desenvolvimento se sobrepor aos Estados Unidos e seus aliados (DRAHOS, 1995, p. 9; WEISSMAN, 1996, p. 1083; JACKSON, 1997, p. 64; RYAN, 1998, p. 91).

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Como resposta s presses dos pases em desenvolvimento e de nmero considervel de ONGs e redes de ativismo transnacional, a questo de PI e sade pblica dominou as negociaes da Conferncia Ministerial da OMC em Doha, realizada em novembro de 2001 (WILLIAMS, 2002). O Brasil liderou os pases em desenvolvimento em negociaes para assegurar a aprovao da Declarao sobre o Acordo de TRIPS e Sade Pblica (RICH, 2001; NASSIF, 2001; FINAL..., 2001; O SUCESSO..., 2001). No seu discurso na sesso de abertura da conferncia, o ministro da sade brasileiro Jos Serra exps a suposta hipocrisia do governo norte-americano ao considerar emitir licena compulsria para o antibitico ciproflaxin, utilizado no tratamento da infeco por antraz, que tinha at ento matado cerca de seis pessoas nos Estados Unidos, e negar essa mesma prerrogativa aos pases em desenvolvimento que enfrentavam milhares de mortes dirias decorrentes da epidemia da AIDS (SELL, 2002, p. 515-516). Apesar dos esforos dos Estados Unidos para cooptar o Grupo Africano e isolar Brasil e ndia, os pases em desenvolvimento mantiveram um bloco coeso e lograram aprovar a declarao em formato muito similar ao originalmente proposto. Notadamente, o 4o da declarao reproduziu quase que palavra por palavra a principal mensagem contida na verso preliminar submetida pelo Brasil e outros pases em desenvolvimento, afirmando que
Concordamos que o Acordo TRIPS no impede e no deve impedir que os Membros adotem medidas de proteo sade pblica. Deste modo, ao mesmo tempo em que reiteramos nosso compromisso com o Acordo TRIPS, afirmamos que o Acordo pode e deve ser interpretado e implementado de modo a implicar apoio ao direito dos Membros da OMC de proteger a sade pblica e, em particular, de promover o acesso de todos aos medicamentos (OMC, 2001).

No contexto da Conferncia de Doha foi discutido ainda um obstculo adicional imposto por TRIPS ao acesso global aos medicamentos essenciais. Pases relativamente menos desenvolvidos que no possuam laboratrios farmacuticos capazes de produzir medicamentos licenciados compulsoriamente teriam de depender da importao dos mesmos. Contudo, o Art. 31f de TRIPS afirma que o licenciamento compulsrio em um pas-membro s pode ocorrer com o objetivo de fornecer primordialmente o mercado domstico desse pas (OMC, 1994). Isso significa que pases como o Brasil e a Tailndia, que emitiram licenas compulsrias para anti-retrovirais, no poderiam exportar tais anti-retrovirais para pases incapazes de produzi-los em quantidade maior que a vendida domesticamente. A declarao de Doha deixou esse problema sem resoluo, porm em seu 6o reconheceu que os membros da OMC com pouca ou nenhuma capacidade de produo no setor farmacutico podem enfrentar dificuldades para a efetiva utilizao do licenciamento compulsrio previsto no Acordo TRIPS e determinou que o Conselho do TRIPS defina uma imediata soluo para esse problema (OMC, 2001).

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No dia 30 de agosto de 2003, pouco antes da Reunio Ministerial da OMC em Cancun, no Mxico, o Brasil foi um dos quatro pases em desenvolvimento que construram um acordo sobre mudanas legais que permitiriam aos pases mais pobres que no possuem capacidade de produzir medicamentos essenciais importar verses genricas e baratas desses medicamentos, produzidas a partir do licenciamento compulsrio (OLIVEIRA, 2003). Segundo o acordo, tal importao tem de ser aprovada pela OMC, e o medicamento em questo tem de ser licenciado compulsoriamente em ambos os pases, o exportador e o importador, e suas embalagens devem ser claramente identificveis de forma a evitar o contrabando para outros pases. At 2010, no entanto, houve somente um caso de utilizao do procedimento previsto nesse acordo para permitir o comrcio internacional de medicamento licenciado compulsoriamente: entre Canad e Ruanda. Em 6 de dezembro de 2005, os pases membros da OMC acordaram tornar essas mudanas legais permanentes por meio de uma emenda de TRIPS, a primeira acordada para qualquer dos acordos do GATT (MATTHEWS, 2006, p. 91-130). Porm, para a emenda entrar em vigor, dois teros dos membros da OMC tm de ratific-la, sendo que o prazo para faz-lo, j estendido, era 31 de dezembro de 2009. At 2009, 25 pases e a Unio Europeia que representa mais 27 pases j aceitaram a emenda (NEW, 2009). O Brasil ratificou essa emenda em 13 de novembro de 2008.
5 CONSIDERAES FINAIS

Embora o Brasil tenha considerado o acordo TRIPS como altamente desfavorvel aos seus interesses desde a Rodada Uruguai, o pas no foi capaz de bloquear as negociaes, de mant-las no mbito da Ompi ou de mudar as principais clusulas do acordo. Ademais, as implicaes desse acordo para a sade pblica s foram amplamente reconhecidas e discutidas em fruns internacionais aps TRIPS entrar em vigor em 1995. Contudo, aps a entrada em vigor do acordo TRIPS, o Brasil, assim como outros pases em desenvolvimento, se tornou mais assertivo nas negociaes multilaterais da OMC e passou a defender emendas no acordo para melhor adapt-lo s suas necessidades e interesses. A principal vitria desses pases foi a aprovao de uma emenda em TRIPS no fim de 2005, que permite o comrcio internacional de medicamentos licenciados compulsoriamente. A retirada do pedido de painel dos Estados Unidos contra o Brasil tambm representou uma conquista importante da poltica externa brasileira no que tange a PI e sade pblica. O apoio de ONGs e redes de ativismo transnacionais ao Brasil e aos outros pases em desenvolvimento nas negociaes da OMC e nos contenciosos com os Estados Unidos foi decisivo para os resultados favorveis. Como a sade

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e o acesso a medicamentos essenciais, em particular uma questo de sobrevivncia e, portanto, envolve o direito humano vida, sua defesa conta com ampla participao dessas organizaes e visibilidade na mdia. O governo brasileiro tem explorado com habilidade o apoio dos ativistas, mantendo contato e trocando informaes com as principais ONGs e divulgando sua posio para a opinio pblica global e especialmente a norte-americana. Apesar da dificuldade de se manter a mobilizao dos ativistas transnacionais, essa estratgia deve continuar a ser empregada na defesa da continuidade da poltica brasileira de combate AIDS. No obstante, TRIPS tem apresentado srias ameaas sustentabilidade do programa nacional de tratamento de AIDS, sobretudo ao encarecer os preos dos anti-retrovirais usados nesse programa. Claramente, a estratgia de negociao com as empresas farmacuticas multinacionais tem se esgotado, deixando de produzir resultados satisfatrios. A falta de investimentos na capacidade produtiva do setor farmacutico nacional e de competncia para produo de princpios ativos, somado impossibilidade de importao desses princpios ativos da ndia, mina as possibilidades de licenciamento compulsrio e torna sua ameaa menos crvel frente s empresas multinacionais. Como consequncia, as concesses obtidas pelo Ministrio da Sade nas ltimas negociaes com essas empresas, notadamente com a Abbott, no geraram economias significativas nem transferncia de tecnologia. As possibilidades de utilizao pelo Brasil do mecanismo acordado na OMC em 30 de agosto de 2003 para importar anti-retrovirais licenciados compulsoriamente em outro pas no so muito promissoras. As exigncias da OMC e a complexidade desse mecanismo so tamanhas conforme admitiram os prprios exportadores canadenses que foram os nicos at o momento a utiliz-lo (NEW, 2009) que ele se torna custoso e invivel, a no ser como medida emergencial. Felizmente, a importao dos princpios ativos de novos anti-retrovirais licenciados compulsoriamente na ndia no deveria encontrar entraves legais no Art. 31 f de TRIPS, uma vez que, dado o considervel tamanho do mercado domstico indiano, seria possvel para o pas suprir a demanda do Brasil e ainda assim fornecer os anti-retrovirais primordialmente para esse mercado domstico. Contudo, o Brasil dependeria da disposio e capacidade dos produtores indianos para emitirem a licena compulsria. Uma alternativa a ser considerada a obteno de licenas voluntrias por parte das empresas multinacionais detentoras das patentes de anti-retrovirais. Essa estratgia tem sido adotada com xito pela frica do Sul, onde laboratrios nacionais, como a Aspen Pharmacare, tm conseguido tais licenas e produzido localmente a maior parte dos anti-retrovirais usados no programa de tratamento de AIDS do pas. Embora as multinacionais no tenham se mostrado anteriormente dispostas a ceder licenas voluntrias para Far-Manguinhos, a projeo

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internacional do programa de tratamento de AIDS brasileiro e o poder de mercado exercido pelo Ministrio da Sade podem fortalecer a posio negociadora do governo do Brasil. claro, no entanto, que a possibilidade do licenciamento depende das condies de pagamento de royalties, da transferncia de tecnologia e compra de insumos estabelecida em contrato.6 No que concerne cooperao Sul Sul, a assistncia tcnica do Brasil para produo de medicamentos anti-retrovirais na frica subsaariana pode representar uma contribuio significativa para combater a AIDS em alguns dos pases com maior incidncia da epidemia. A experincia brasileira com o tratamento da AIDS pioneira e nica entre os pases em desenvolvimento. A construo de uma fbrica de medicamentos pelo Brasil em Moambique constitui o exemplo mais notvel dessas iniciativas de cooperao. Similarmente ndia, o Brasil possui um grande mercado domstico para anti-retrovirais, podendo portanto evitar o mecanismo complicado e custoso acordado na OMC no acordo de 30 de agosto de 2003 e simplesmente exportar medicamentos genricos por meio da licena compulsria. Por fim, importante lembrar que a pesquisa, o desenvolvimento e a produo nacional de medicamentos no esto totalmente impedidos pela Lei de Propriedade Industrial brasileira. De fato, o desenvolvimento e o registro de genricos, segundo tanto a legislao brasileira como o acordo TRIPS, podem ocorrer durante a vigncia da patente, somente estando proibida a sua explorao comercial. Tais atividades so cruciais para tornar o licenciamento compulsrio vivel e crvel, assim como para acelerar a introduo de verses genricas dos medicamentos no mercado aps a expirao das patentes desses medicamentos.

6. Muitas das condies exigidas pelas multinacionais foram aceitas pelos laboratrios sul-africanos, mas no pelos brasileiros.

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CAPTULO 7

ACORDO DE INVESTIMENTO RElACIONADO AO COMRCIO (TRIMS): ENTRAVES S POlTICAS INDUSTRIAIS DOS PASES EM DESENVOlVIMENTO

1 INTRODUO

Desde a aprovao do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT) 1947, o escopo do direito internacional do comrcio tem-se ampliado sistematicamente. No apenas um nmero maior de pases se submeteram legislao do comrcio multilateral, mas tambm novos temas relacionados a este tm sido regulamentados no plano internacional. A constituio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1995, representou o paroxismo desse processo, uma vez que o estabelecimento da instituio forjou mecanismos que conferem maior eficcia ao cumprimento das normas comerciais multilaterais, no mbito internacional. O avano dessa normas constitui, ao mesmo tempo, uma oportunidade e um risco. De um lado, o estabelecimento dessas regras contribui para aumentar a estabilidade e a previsibilidade das relaes econmicas entre os atores internacionais. De outro, essas normas podem limitar a autonomia 1 dos Estados para formular polticas pblicas2 direcionadas ao desenvolvimento econmico; particularmente, as polticas industriais.3
1. Optou-se por utilizar neste artigo o conceito de autonomia em vez de soberania. Embora ambos os conceitos possam ser relacionados perda da capacidade de os Estados formularem polticas pblicas sem interferncia externa, existem diferenas entre eles. O conceito de soberania envolve duas caractersticas: supremacia interna e igualdade externa. No existe poder superior aos entes soberanos e estes tm, em tese, poder discricionrio para tomar decises. No caso de entidades autnomas, existem determinados princpios e normas que limitam sua capacidade decisria. A autonomia se d em parmetros preestabelecidos. Em relao ao Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMs), analisado neste artigo, o mais correto falar que sua assinatura pelo Brasil gerou perda de autonomia, visto que o pas, apesar de signatrio deste, tem autonomia para se retirar do tratado quando desejar. 2. O conceito de autonomia para formular polticas pblicas pode ser entendido, segundo Gonalves (2008, p. 8), como a probabilidade de determinado pas realizar sua prpria vontade (implementar polticas pblicas) independentemente das regras e compromissos decorrentes de acordos internacionais. Em relao ao presente estudo, trata-se da liberdade de escolha das polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento industrial. Neste artigo, parte-se do pressuposto que a reduo da capacidade de os Estados, sobretudo os menos desenvolvidos, formularem polticas pblicas em decorrncia de compromissos internacionais pode resultar em perda de bem-estar para a sociedade. 3. O conceito de poltica industrial utilizado neste texto amplo e diz respeito ao conjunto de aes governamentais sistemticas empregadas para promover o desenvolvimento do setor industrial. O termo poltica industrial, contudo, detm vrias acepes. Em relatrio de 1992, o Banco Mundial definiu-o como um conjunto de esforos governamentais destinados a alterar a estrutura industrial e promover o aumento de produtividade. Ver mais a respeito em Bora, Lloyd e Pangestu (2000). Para mais definies de poltica industrial, ver tambm Gonalves (2008).

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Neste artigo, parte-se do pressuposto que, a despeito dos custos oriundos da participao em regimes internacionais4 a normatizao das relaes comerciais internacionais benfica aos pases em desenvolvimento, uma vez que limita a atuao unilateral por parte dos Estados economicamente mais poderosos. Existe, obviamente, um risco para as economias emergentes na evoluo do direito internacional do comrcio referente restrio da capacidade de esses pases formularem polticas pblicas. Por isso, os Estados em desenvolvimento devem preparar-se, seja tecnicamente, seja politicamente, formando coalizes para negociar em conjunto, para que seus interesses estejam refletidos nos regimes internacionais. Dentre os inmeros regimes de comrcio internacional existentes, o presente artigo tem por finalidade analisar o TRIMs. Assinado ao fim da Rodada Uruguai (1986-1995), esse acordo disciplinou uma srie de polticas de incentivo e de requisitos de desempenho,5 que eram utilizados pelos Estados, na sua relao com empresas multinacionais, para promover polticas industriais. O TRIMs resultou de difceis negociaes entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento6 acerca da melhor maneira de regulamentar os investimentos internacionais ligados ao comrcio. De um lado, as naes centrais procuraram direcionar as discusses no sentido de conceder maior proteo e segurana aos investidores internacionais, disto decorre a nfase na reduo da capacidade de interveno dos Estados. De outro, as economias perifricas salientavam a necessidade de regular a excessiva autonomia e as prticas anticompetitivas das multinacionais,7 que impedem as economias dos pases hospedeiros de capturar os benefcios dos investimentos. Em razo dessas divergncias de concepo, o TRIMs considerado um acordo tmido pela maior parte dos especialistas em relaes econmicas internacionais (JACKSON, 1998; THORSTENSEN, 1999). O fato de este acordo ser limitado, todavia, no significa que ele seja equilibrado e contemple em seu texto os interesses das naes centrais e perifricas. O caso do TRIMs ilustra a existncia de um evidente trade-off entre os benefcios oriundos dos compromissos internacionais e os custos provenientes das restries envolvidas nesses acordos. No tocante aos custos, o aspecto central consiste na perda de autonomia de formular polticas pblicas. Assim, conquanto seja positivo
4. Segundo a definio de Krasner (1983), regimes internacionais constituem um conjunto implcito ou explcito de princpios, normas, regras e procedimentos de deciso em torno dos quais convergem as expectativas dos atores em dada rea das relaes internacionais. 5. A expresso em ingls performance requirements. Os requisitos de desempenho envolvem no apenas obrigaes, mas tambm incentivos para investidores/produtores realizarem determinados investimentos. Por exemplo, o governo pode oferecer incentivos fiscais em troca de produo com porcentagem de contedo local, equilbrio na balana comercial, exportao de parte da produo total e formao de joint ventures com firmas locais (WADE, 2003). 6. Neste estudo, os termos pases em desenvolvimento, economias emergentes e pases subdesenvolvidos referem-se mesma categoria de Estados. 7. Neste estudo, multinacionais e transnacionais so termos intercambiveis.

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o processo de normatizao de temas relevantes para o crescimento do comrcio internacional, como no caso dos investimentos, preciso evitar que essa tendncia crie constrangimentos capacidade de os pases em desenvolvimento estabelecerem polticas pblicas que favoream o desenvolvimento econmico polticas estas, cumpre-se salientar, sistematicamente utilizadas por pases desenvolvidos no passado. Nesse sentido, o presente artigo procura mostrar que o TRIMs reflete, em suas disposies, a assimetria de poder existente entre os pases negociadores no momento de sua assinatura, constituindo, portanto, um acordo desfavorvel aos pases em desenvolvimento. Por meio deste estudo, procura-se demonstrar que, aps a assinatura deste acordo, houve uma reduo na autonomia dos pases em desenvolvimento para promover polticas pblicas. Constata-se que houve uma diminuio do leque de opes, disponveis aos Estados em desenvolvimento, para estabelecer polticas industriais. Para tanto, inicialmente, sero apresentadas as tentativas de regulamentar os investimentos internacionais e a dificuldade de pases desenvolvidos e emergentes atingirem um consenso sobre um acordo multilateral nessa matria. Depois, a partir da anlise das disposies do TRIMs, revelar-se- de que forma esse tratado tem restringido a autonomia dos pases em desenvolvimento para formular polticas industriais. Por fim, a partir do estudo dos casos julgados pelo rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC, referentes ao TRIMs, demonstrar-se- que os Estados emergentes tm sido, de fato, os principais prejudicados desde a vigncia do referido acordo.
2 A ORGANIZAO MUNDIAl DO COMRCIO E A REGUlAMENTAO DOS INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIREITOS

Existem evidncias de que o estabelecimento de critrios de desempenho, para a realizao de investimentos por parte de empresas multinacionais, responsveis por grande parcela do comrcio internacional, acarreta resultados positivos para a industrializao do pas (KUMAR, 2003). No entanto, tendo em vista as divergncias existentes entre pases emergentes e desenvolvidos a respeito de como proceder normatizao desses fluxos de capitais, existe uma dificuldade de se estabelecer um arcabouo normativo, capaz de regulamentar esses fluxos de investimentos em nvel multilateral. As discusses para criao de um acordo multilateral sobre investimentos, feitas pelos Estados em foros internacionais, procuram compatibilizar as exigncias de estabilidade, transparncia e previsibilidade, demandadas pelos investidores, com a autonomia, defendida por Estados emergentes, para forjar polticas pblicas direcionadas promoo do desenvolvimento (BREWER, 2000). Nessas tratativas, as evidncias sugerem que a correlao de foras tem favorecido os pases desenvolvidos.

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Considerados um dos dnamos da crescente interdependncia econmica, os investimentos estrangeiros diretos (IEDs) tm contribudo substancialmente para incrementar os fluxos comerciais internacionais.8 A atuao das empresas multinacionais, em uma escala geogrfica cada vez mais ampla, tem colaborado para elevar os nveis de integrao econmica, j que grande parte do comrcio internacional se realiza por meio do chamado comrcio intrafirma.9 A instalao de empresas subsidirias em diversos pases, por meio dos IEDs, tende a impulsionar os investimentos e as trocas comerciais, visto que as multinacionais passam a comercializar com suas filiais no exterior, aproveitando, assim, as vantagens competitivas de cada Estado.10 Percebe-se, portanto, uma relao cada vez mais estreita entre os IEDs e o comrcio internacional. No obstante, a utilizao desses investimentos por corporaes multinacionais tambm pode dificultar, se no impedir, os esforos direcionados ao desenvolvimento econmico, promovidos por naes emergentes. Com efeito, em determinadas circunstncias, estratgias elaboradas pelas matrizes de grandes corporaes podem ir de encontro s iniciativas de governos locais, uma vez que podem no se adequar s polticas industriais dos Estados hospedeiros. Assim, em muitos casos, o objetivo governamental de agregar valor produo local, ou de promover medidas de incentivo s exportaes, no compartilhado pelas multinacionais, que se recusam a seguir as determinaes dos pases que as acolhem. Alm disso, outros fatores, como a remessa de lucros, juros e dividendos aos pases-sede, bem como o crescente nvel de importaes, realizados por essas multinacionais, podem produzir desequilbrios no balano de pagamentos dos Estados receptores de IEDs. Por isso, muitos pases em desenvolvimento tm defendido a regulamentao dos investimentos internacionais, particularmente dos investimentos externos diretos. A normatizao dos investimentos internacionais constitui assunto controvertido que, tradicionalmente, tem dividido pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A despeito do processo de liberalizao e da tendncia para o estabelecimento de regimes internacionais em diversas reas, esses fenmenos no ocorreram com intensidade semelhante na esfera da regulao dos investimentos
8. Para um melhor entendimento sobre a relao entre comrcio intrafirma e IEDs, ver os Relatrios Mundiais sobre Investimentos Anuais da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD) de 2006 a 2009. Disponvel em: <http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1485&lang=1>. 9. Comrcio realizado entre, de um lado, a subsidiria ou a filial no Brasil e, de outro, a matriz e/ou as outras filiais no exterior. Para saber mais sobre o comrcio intrafirma e por que as multinacionais optam por promover a internacionalizao via IEDs, ver Gonalves (2005). 10. Ao se observarem os dados presentes no Relatrio de Investimentos Mundiais (WIR) de 2009 da UNCTAD, constata-se a crescente participao dos IEDs na formao bruta de capital fixo no Brasil (FBCF). Para ter acesso ao relatrio, ver o site: <http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1485&lang=1>. Alis, a percepo de que os IEDs constituem instrumentos relevantes para acelerar o crescimento econmico dos pases, sobretudo daqueles de menor desenvolvimento relativo, cada vez maior. Para saber mais sobre os benefcios e os custos do recebimento de IEDs, ver Lacerda (2004).

Acordo de Investimento Relacionado ao Comrcio (Trims)

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estrangeiros, especificamente no que diz respeito aos IEDs. Diferentemente do comrcio internacional, assentado em bases multilaterais desde a criao do GATT, os Estados no tm avanado na formao de um regime internacional que regule os investimentos internacionais. Nesse sentido, os fluxos de investimentos permanecem disciplinados principalmente por tratados bilaterais, clusulas em acordos regionais e legislaes nacionais, com nfase na atrao e na proteo, caractersticas que marcaram as reformas liberalizantes nas dcadas de 1980 e 1990. Desde 1959, quando a Alemanha Ocidental firmou o primeiro Tratado Internacional sobre Investimentos (BIT) com o Paquisto e a Repblica Dominicana, o nmero desses acordos multiplicou-se, atingindo um total de 2.100 em 2002.11 Os BITs disciplinam as relaes em matria de investimentos, normalmente entre pases centrais e perifricos, com o propsito de estipular regras de proteo aos investidores internacionais,12 aplicadas aps a admisso do investimento, de forma a estimular o influxo de capitais (PERRONE-MOISS, 1998 apud CELLI JNIOR, 2007). A ausncia de um regime multilateral sobre investimentos deve-se dificuldade de aproximar as perspectivas, muito distintas, dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento sobre os parmetros que devem orientar um acordo nessa matria. Cumpre salientar, todavia, que as divergncias no se restringem, to somente, ao eixo Norte-Sul, j que pases desenvolvidos tampouco tm conseguido obter consenso a respeito dos critrios sobre os quais se deve assentar um regime que discipline os IEDs.13 Essa clivagem de posies j estava presente nas negociaes para a criao da Organizao Internacional do Comrcio (OIC) na dcada de 1940. As disposies sobre investimentos, presentes na Carta de Havana, contriburam para o fracasso da criao da OIC. A temtica dos investimentos s voltou a ser discutida no mbito do GATT, em 1981, quando os Estados Unidos submeteram um relatrio sobre requisitos de desempenho e de incentivos ao Grupo Consultivo do GATT. Presses dos investidores norte-americanos fizeram que o governo dos Estados Unidos colocasse a questo dos requisitos de desempenho na agenda do encontro ministerial deste acordo em 1982 (UNCTAD, 2007). Assim, o relatrio apresentado pela administrao estadunidense alertava sobre a prtica, de uso crescente por parte de alguns pases, que vinculava
11. Afora o Acordo sobre Garantia de Investimentos, assinado com os Estados Unidos em fevereiro de 1965, e promulgado pelo Decreto no 57.943, de 10 de maro de 1966, o Brasil, conquanto signatrio de alguns BITs, no ratificou nenhum deles. Para mais informaes, ver Zampetti e Torbjorn (2003). 12. Estabelece normas de proteo contra medidas de expropriao e nacionalizao. 13. As tratativas que estavam em curso desde 1995 no mbito da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), para a consolidao do Acordo Multilateral de Investimento (MAI), fracassaram em 1998, a despeito de a instituio ser um foro constitudo, em sua maioria, por pases desenvolvidos.

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incentivos, concedidos s multinacionais, exigncia de desempenho, o que estaria, na perspectiva norte-americana, anulando os benefcios negociados no mbito do GATT 1947 (FENNELL e TyLER 1993). De fato, ao longo da dcada de 1970, os governos de pases em desenvolvimento e desenvolvidos exigiam das multinacionais requisitos de desempenho, com o fito de promover crescimento e desenvolvimento econmico. Sua exigncia era particularmente comum nos setores automobilstico, qumico e petroqumico e de tecnologia da informao (UNCTAD, 2007). Com o propsito de aprofundar o debate sobre os requisitos de desempenho no GATT, os Estados Unidos solicitaram a formao de um grupo especial (painel) para estudar algumas polticas adotadas pelo Canad, que poderiam ser consideradas obstculos ao comrcio. Institudas estas pela Lei de Reviso de Investimento Estrangeiro,14 o governo canadense comprometia-se, por meio de acordos com investidores estrangeiros, a conceder incentivos para as empresas que dessem preferncia aquisio de bens nacionais e atingissem determinados nveis de exportao. Nesse caso, esse grupo analisou apenas os aspectos da lei que afetassem o comrcio, visto que, consoante os especialistas, o GATT no tinha competncia para decidir disputas envolvendo investimentos, j que o tema no era objeto de regulamentao especfica pelo acordo em 1947. Em consequncia dessa deciso, o governo norte-americano props medidas de investimentos relacionadas ao comrcio nas negociaes que ocorreriam no mbito da Rodada Uruguai. Economias desenvolvidas como Canad, Comunidade Europeia e Japo deram apoio iniciativa dos Estados Unidos. Alguns pases em desenvolvimento,15 com a liderana de Brasil e ndia, foram manifestamente contrrios incluso de normas sobre regulamentao de investimentos nas negociaes da Rodada Uruguai. No obstante, dada a crise da dcada de 1980, que afetou a economia da maior parte dos pases da periferia, aliada expanso da ideologia liberal, reforada pelos governos de Ronald Reagan (Estados Unidos) e de Margareth Thatcher (Reino Unido), os pases do Sul encontravam-se em uma posio defensiva. Consequentemente, eles no tiveram o poder de barganha necessrio para bloquear a incluso da temtica dos investimentos nas discusses no mbito do GATT. Como alternativa, os pases em desenvolvimento empreenderam esforos para tentar limitar as negociaes sobre IEDs a medidas de investimentos que tivessem efeitos negativos diretos sobre o comrcio. Os Estados Unidos, por seu turno, defendiam a adoo de medidas adicionais s disciplinas do GATT 1947. As naes emergentes temiam que um acordo mais profundo sobre investimentos,
14. Foreign Investment Review Act. 15. Argentina, Brasil, Cuba, Egito, Nicargua, Nigria, Peru, Tailndia e Iugoslvia.

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que ultrapassasse as regras existentes deste tratado, pudesse limitar o poder de interveno dos Estados receptores de investimentos na economia, restringindo, assim, a capacidade de esses pases formularem polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento econmico (FENNELL e TyLER 1993). A despeito das resistncias das economias emergentes, os pases ricos obtiveram xito em forjar um regime internacional sobre investimentos que estivesse assentado em uma concepo liberal. Ao final da Rodada Uruguai, portanto, a celebrao do TRIMs, no mbito da recm-criada OMC, inseriu o tema dos investimentos estrangeiros nas discusses multilaterais da organizao. Vale ressaltar que, na Rodada Uruguai, foi estabelecido o princpio do single undertaking16 nas negociaes comerciais no mbito da OMC. Segundo este, um novo acordo multilateral no mbito da organizao s seria finalizado depois que todos os assuntos em pauta fossem negociados. Os pases no poderiam mais escolher participar de determinados acordos e no participar de outros. No poderiam, por exemplo, fechar um acordo que lhe interessasse na rea agrcola, mas no participar da negociao sobre propriedade intelectual. Consoante tal princpio, todos os membros da OMC eram obrigados a firmar acordos em todas as temticas negociadas. Com a introduo dessa clusula, acabou-se com a negociao la carte, mediante a qual se escolhia os assuntos que se desejava negociar e no se participava daqueles nos quais no havia interesse, como ocorreu at a ltima rodada do GATT, Rodada Tquio, antes da criao da OMC. A incluso desse princpio no GATT 1994 praticamente inviabilizou que os pases em desenvolvimento ficassem de fora do TRIMs. Assim, os Estados desenvolvidos procuraram aplicar, no campo dos investimentos internacionais, os mesmos princpios que orientavam a liberalizao comercial, presente nas regras do GATT. Na realidade, esse movimento no se restringiu ao tema dos investimentos, na medida em que o mandato da recm-instituda OMC se expandiu para abarcar novas reas, que no eram disciplinadas pelo antigo GATT. Assim, o escopo de regulamentao desta organizao foi alm da esfera comercial, para dispor sobre assuntos relacionados propriedade intelectual, aos servios e, como mencionado, aos investimentos associados ao comrcio.17

16. O princpio do single undertaking quer dizer que nada ser negociado at que tudo seja negociado. Na realidade, expressa a impossibilidade de se opor reservas aos tratados multilaterais negociados na OMC. 17. Ao final da Rodada Uruguai (1986-1994), com a assinatura do Acordo de Marraqueche, criou-se a OMC, que passou a atuar a partir de 1995. O GATT 1947 sofreu algumas alteraes e foi substitudo pelo GATT 1994. Alm disso, foram firmados trs outros acordos multilaterais, quais sejam: o TRIMs, o Acordo de Propriedade Intelectual (TRIP) e o Acordo Geral de Servios (GATS). Para mais informaes, ver Thorstensen (1999).

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Os pases desenvolvidos salientavam que a criao desses regimes multilaterais consolidava uma nova ordem mundial, sob a gide do livre mercado e da cooperao, e aumentaria a eficincia econmica global. As normas facilitariam a resoluo de conflitos, por meio de uma estrutura institucional multilateral, a OMC, e estabeleceriam mecanismos regulatrios para processos que extrapolavam as fronteiras nacionais. A perspectiva liberal, difundida pelos pases desenvolvidos, encontrava respaldo na academia, uma vez que postuladores da Teoria da Interdependncia defendiam a instituio de regimes internacionais a fim de atenuar as incertezas e os conflitos de interesses, inerentes a um sistema internacional anrquico. Segundo Keohane (1983), a crescente interdependncia econmica aumentava os riscos de haver divergncias entre as naes. Assim, os Estados, enquanto atores racionais, aceitariam ceder parte de sua autonomia medida que percebessem a vantagem de cooperar em um mundo cada vez mais interdependente. Os ganhos absolutos compensariam a perda de autonomia desses pases na arena internacional. Em relao aos investimentos, desde a dcada de 1970, Kindleberger (1984) j salientava a necessidade de se instituir um acordo internacional, um GATT direcionado para os investimentos. Consoante esse acadmico, o tratado deveria envolver um conjunto restrito de princpios universalmente aceitos, evitando disposies que interferissem na jurisdio domstica dos Estados. Sublinhava Kindleberger (1984) que, ante o nmero crescente de conflitos entre os pases hospedeiros e as corporaes multinacionais, arcabouo normativo multilateral seria mais desejvel do que ausncia de normas ou de um eventual retorno a prticas nacionalistas. Essa proposta antecipava exatamente as divergncias que emergiriam nas negociaes sobre a regulamentao dos investimentos no mbito da OMC: os objetivos do acordo sobre investimentos, seu desenho institucional e os princpios que norteariam esse arranjo. Como mencionado anteriormente, a debilidade econmica dos pases em desenvolvimento, na dcada de 1980, e a consequente reduo de seu poder de barganhas nas negociaes multilaterais do GATT concorreram para forjar um acordo em bases liberais, reduzindo, ainda mais, a autonomia dos pases em desenvolvimento. De fato, a preocupao central do TRIMs foi a ampliao das garantias ao investidor e aos investimentos realizados. As disposies desse tratado preocuparam-se em restringir a capacidade regulatria dos Estados, no se pronunciando, pois, a respeito dos investimentos e das aes dos investidores (as corporaes multinacionais) (THORSTENSEN, 1999; JACKSON, 2000). Na seo 3, a seguir, analisar-se- de que maneira as regras do acordo TRIMs tm contribudo para reduzir a autonomia dos Estados, mormente dos emergentes, na regulao da atividade econmica no plano domstico, diminuindo, assim, a capacidade dessas naes estabelecerem iniciativas voltadas para o desenvolvimento econmico.

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3 O ACORDO TRIMS E A RESTRIO AUTONOMIA DOS PASES EM DESENVOlVIMENTO

Em virtude da evoluo do direito internacional do comrcio, cada vez mais, a capacidade dos Estados legislarem e agirem de forma autnoma tem sido limitada. No mbito da diviso existente entre direito internacional e direito interno, o primeiro tem ganhado espao em relao ao segundo. As normas, antes restritas a um pequeno grupo de pases europeus, ampliaram-se e tm adquirido um carter cada vez mais universal, sobretudo no campo do comrcio internacional. Com efeito, o espao jurdico da OMC tem-se ampliado substancialmente medida que o nmero de assuntos e de pases sob a jurisdio da instituio cada vez maior. Cumpre sublinhar, outrossim, que a ampliao do mandato desta organizao tem sido no apenas horizontal, mas tambm vertical.18 Conquanto os Estados detenham a opo de se retirar das organizaes internacionais para recuperar a autonomia restringida, essa alternativa, na prtica, pouco provvel, em razo dos custos elevados de sua implementao, principalmente no caso da OMC. Apesar de os acordos constitutivos da organizao permitirem a retirada de pases-membros,19 o custo de oportunidade de no fazer parte dessa instituio alto demais, o que inviabiliza, na prtica, a adoo dessa alternativa. Consoante relatrio da UNCTAD,
Cada governo deve avaliar o trade-off entre os benefcios de aceitar regras e compromissos internacionais e as restries impostas pela perda de autonomia de poltica (policy space). Para os pases em desenvolvimento particularmente importante considerar as metas e os objetivos de desenvolvimento, para o equilbrio apropriado entre a autonomia de poltica nacional e as disciplinas e os compromissos internacionais (UNCTAD, 2004, p. 3).

Nesse sentido, resta aos Estados em desenvolvimento tentar influenciar o processo de configurao das normas comerciais internacionais, de modo a evitar que o estabelecimento dessas disposies prejudique seu desenvolvimento econmico (MATIAS, 2005). Nesse contexto, a posio dos pases em desenvolvimento desfavorvel, dado o reduzido poder de barganha dessas naes na formulao e na negociao das normas comerciais multilaterais. No caso dos investimentos, as normas disciplinadoras do acordo TRIMs constituem um exemplo claro de reduo da autonomia das naes emergentes. O TRIMs consiste em um tratado multilateral da OMC, na medida em que obriga todos os membros da organizao a observarem suas disposies. O acordo no procura regular o afluxo internacional de investimentos, nem a competncia dos
18. Ampliao horizontal significa que a OMC tem ampliado sua competncia sobre novos temas, ao passo que a vertical implica maior aprofundamento da regulamentao dos assuntos j tratados. 19. Para se retirar da instituio, necessrio apenas um aviso prvio de seis meses por parte do pas-membro. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods>.

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membros da OMC, para impor condies entrada e/ou sada dos IEDs. A ideia subjacente que levou ao estabelecimento do TRIMs baseia-se no pressuposto de que certas medidas adotadas por governos para regular os investimentos podem ter efeitos que distorcem ou restringem o comrcio internacional. Por isso, o objetivo do tratado consiste justamente em limitar a capacidade de os Estados adotarem algumas dessas polticas que possam interferir na alocao desses investimentos de modo a prejudicar as trocas comerciais de mercadorias. O TRIMs probe, assim, a prtica corrente dos Estados de condicionarem a admisso e/ou a alocao dos investimentos realizao de seus objetivos nacionais de poltica industrial e/ou comercial. Trata-se de um tratado curto (apenas quatro pginas e nove artigos) que procura replicar aos investimentos relacionados ao comrcio normas j aplicadas negociao de bens. Nesse sentido, os pases-membros da OMC fizeram, basicamente, a transposio para o TRIMs de alguns dos princpios contidos no GATT 1994, de modo que se pudesse ter um arcabouo jurdico para disciplinar a relao entre comrcio e investimentos no mbito da OMC. Assim, Estados que se sentissem prejudicados por medidas TRIMs poderiam acionar, no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, os pases que estivessem fazendo uso dessas polticas. No Art. I do tratado, deixa-se claro que o TRIMs se aplica somente a medidas de investimento relacionadas ao comrcio de bens, no envolvendo, portanto, servios. O Art. II , sem dvida, o mais importante do acordo, visto que nele so apresentados os princpios que as medidas de investimentos relacionadas ao comrcio por meio deste tratado - devem respeitar. O Art. II do TRIMs (1995, p. 1) estabelece que, sem prejuzo de outros direitos e obrigaes sob o GATT 1994, nenhum Membro aplicar qualquer TRIM incompatvel com as disposies do Artigo III ou do Artigo XI do GATT 1994. Os Arts. III e XI a que se refere o texto so os Princpios do Tratamento Nacional e da Eliminao das Restries Quantitativas, respectivamente. O Princpio do Tratamento Nacional mencionado no Art. II do TRIMs dispe que: Os produtos do territrio de uma parte contratante que entrem no territrio de outra parte contratante no usufruiro tratamento menos favorvel que o concedido a produtos similares de origem nacional, no que diz respeito s leis, regulamentos e exigncias relacionadas com a venda, oferta para venda, compra, transporte, distribuio e utilizao no mercado interno 20 (GATT, 1994, 4, Art. III).
20. The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and laws, regulations and requirements affecting the internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use of products, and internal quantitative regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production.

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O artigo supracitado determina um tratamento equitativo entre os produtos nacionais e os similares de origem estrangeira, fornecendo igualdade de competio a ambos os bens no mercado interno. Probe, destarte, de forma generalizada, discriminaes de tratamento com base na origem dos bens. O Principio da Eliminao das Restries Quantitativas, por sua vez, tambm mencionado no Art. II do TRIMs estabelece:
Nenhuma parte contratante instituir ou manter, para a importao de produto originrio do territrio de outra parte contratante, ou para a exportao ou venda para exportao de um produto destinado ao territrio de outra parte contratante, proibies ou restries a no ser direitos alfandegrios, impostos ou outras taxas, quer a sua aplicao seja feita por meio de contingentes, de licenas de importao ou exportao, quer por qualquer outro processo21 (GATT, 1994, 1, Art. XI).

Esse princpio veda a imposio de barreiras, tanto importao quanto exportao, que no sejam as tarifrias. Assim, quaisquer outras condies impostas exportao ou importao de bens que no sejam de ordem tarifria, ou no decorram de excees expressamente admitidas pelos acordos da OMC, so consideradas inconsistentes com o sistema multilateral de comrcio. Esses dois princpios do GATT 1994 passam, portanto, a disciplinar as aes dos Estados no tocante aos investimentos internacionais. Assim, quaisquer iniciativas estatais relacionadas aos IEDs que venham a restringir ou prejudicar o comrcio internacional podero ser contestadas na OMC. importante ressaltar que o TRIMs, diferentemente do TRIP e do GATS, no determina que o Princpio da Nao mais Favorecida (NMF) seja observado. Este, que est presente no Art. I do GATT 1994, estabelece que qualquer benefcio comercial que um pas conceda a um parceiro comercial deve ser necessariamente estendido aos demais Estados-membros da OMC. Infere-se, portanto, que medidas TRIMs utilizadas na promoo de polticas industriais no necessitam seguir a Clusula da Nao mais Favorecida. Ainda no 2 do Art. II, o dispositivo faz referncia lista ilustrativa, disposta em anexo ao acordo TRIMs, que apresenta algumas medidas que seriam consideradas incompatveis com os Arts. III.4 e XI.1 do GATT 1994, como se pode observar no quadro 1, a seguir.

21. No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party.

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QUADRO 1

lista ilustrativa de medidas governamentais proibidas pelo acordo TRIMs contida no anexo do acordo
1 (a) Requisitos de contedo local Determinao da compra ou uso por qualquer empresa de produtos de origem nacional ou de qualquer fonte domstica Limitao da compra ou uso de produtos importados a um montante referente ao volume ou valor da produo local direcionado para a exportao Restries a importaes de bens usados na produo local 2 (a) Restries gerais importao Requisitos de equilbrio comercial Restries a importaes referentes ao volume ou valor da produo local direcionados para a exportao Medidas que restrinjam o acesso de empresas a divisas para importao a uma quantia referente ao fluxo de divisas que a companhia gera exportando Medidas que restrinjam a exportao de produtos em termos de produtos particulares, volume ou valor dos bens em relao ao volume ou valor da produo local Medida aduaneira que viola o Art. XI do GATT (Eliminao das Restries Quantitativas) Medida interna que viola o Art. III do GATT (Tratamento Nacional)

1 (b) Requisitos de equilbrio comercial

Medida interna que viola o Art. III do GATT (Tratamento Nacional)

2 (b) Requisitos de equilbrio de divisas

Medida aduaneira que viola o Art. XI do GATT (Eliminao das Restries Quantitativas) Medida aduaneira que viola o Art. XI do GATT (Eliminaes das Restries Quantitativas)

2 (c) Requisitos de vendas domsticas

Fonte: TRIMs.

Em relao ao Princpio do Tratamento Nacional, o TRIMs probe que os Estados obriguem empresas multinacionais instaladas em seu territrio a adquirir produtos fabricados localmente, tanto em relao a volumes quanto a valores. O acordo veda tambm a possibilidade de governos hospedeiros exigirem que as corporaes transnacionais limitem suas importaes a montantes relacionados ao volume ou ao valor de sua produo local. No que diz respeito ao Princpio da Eliminao das Restries Quantitativas, os Estados no podem requerer que multinacionais instaladas localmente limitem suas importaes ao volume ou ao valor de suas exportaes. Tampouco podem restringir as exportaes, em volume ou valor, em relao quantidade produzida das corporaes que atuam em seus territrios. Probe-se, ademais, que Estados restrinjam o acesso das transnacionais a divisas estrangeiras, j que no se pode determinar que essas empresas s tenham acesso ao mesmo montante de divisas por elas exportadas. importante lembrar que o acordo TRIMs no permite que os Estados imponham medidas restritivas de investimentos de forma no discriminatria, de forma que se possa alegar que esto sendo aplicadas restries s empresas domsticas e s estrangeiras simultaneamente. Por exemplo, a exigncia de contedo local tanto para empresas nacionais quanto para multinacionais inconsistente com as

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normas do acordo, pois, ao se adotar tal medida, os Estados estariam favorecendo bens nacionais em detrimento de produtos importados (UNCTAD, 2007). De fato, a exigncia de contedo local foi, durante muito tempo, uma ferramenta de poltica industrial, na medida em que incentivava empresas nacionais e multinacionais a desenvolverem uma indstria local, o que era fundamental para promover o desenvolvimento tcnico-cientfico, aumentar a arrecadao estatal e, primordialmente, gerar empregos e renda, contribuindo, pois, para elevar o bemestar nas naes, principalmente daquelas de menor desenvolvimento relativo. Vale ressaltar que os acordos de integrao regional permitem certa flexibilizao nesse aspecto. Nesses arranjos, as regras de origem substituem, de certa maneira, as exigncias de contedo local, estas proibidas pelo TRIMs. Visto que o acesso preferencial aos mercados dos pases-membros do esquema de integrao est condicionado produo local do produto,22 pode-se afirmar que os acordos de integrao regional incentivam a agregao de valor e, consequentemente, a industrializao dos Estados-membros. Segundo a UNCTAD (2007), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi essencial para a Argentina no perodo em que o pas estava se adequando s normas do TRIMs. Se, de um lado, como consequncia do acordo, o governo argentino foi obrigado a desmantelar polticas de incentivo fabricao de contedo local, de outro, as regras de origem existentes no Mercosul estimulavam a agregao de valor no pas, sobretudo no setor automobilstico. A limitao de importaes ao volume ou ao valor das exportaes, feitas pelos Estados, tambm ajudava a evitar problemas econmicos, j que concorria para impedir transtornos nas contas externas. Realmente, os pases receptores de investimentos recorriam a esse tipo de medida, pois o grande volume de importaes realizadas pelas multinacionais contribua para aprofundar o desequilbrio da balana comercial e, consequentemente, no balano de pagamentos dessas naes. A proibio desse instrumento de poltica econmica certamente prejudica os Estados da periferia, que, recorrentemente, apresentam dificuldades para manter o equilbrio das contas externas (UNCTAD, 2007; GONALVES, 2005). A questo do desempenho exportador, por sua vez, passvel de controvrsia em relao adoo de metas de exportao. Enquanto a lista do anexo do acordo apresenta expressamente que pases hospedeiros no podem restringir as exportaes das multinacionais em seus pases, no h nada no TRIMs que trate diretamente de metas de exportao. Em relao a este ponto, a UNCTAD apresentou estudo em que afirma que o tratado no probe que pases hospedeiros exijam que as multinacionais neles instaladas exportem parte da produo domstica, visto que tal exigncia no est contemplada na lista ilustrativa do anexo do acordo:
22. O valor do bem (percentual) que deve ser fabricado localmente ou regionalmente depende dos critrios estabelecidos pelos diferentes acordos de integrao regional.

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A extenso das regras da OMC est basicamente limitada s exigncias includas na Lista Ilustrativa do TRIMs e no se estende aos requisitos referentes ao desempenho exportador...nem o Acordo TRIMs nem qualquer outra regra da OMC proibiu a possibilidade de se exigir, dos investidores estrangeiros, a exportao de parte da produo domstica. (UNCTAD, 2007, p. 3).23

At o presente momento, no houve, de fato, pases acionados no mbito do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC por exigncia de metas de exportao s multinacionais, o que parece confirmar a concluso do relatrio da UNCTAD. No entanto, existem autores que afirmam que o desempenho exportador contempla o rol de medidas proibidas pelo TRIMs (GONALVES, 2008, WADE, 2003; BARTON et al., 2006). Segundo Wade (2003, p. 627): O Acordo TRIMs probe requisitos de desempenho referentes ao contedo local, equilbrio comercial, requisitos de exportao (...).24 Esses autores ressaltam, ademais, que a linguagem do acordo no muita clara, por isso, muitos pases em desenvolvimento temem ser acionados no rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC por pases desenvolvidos, j que, na opinio deles, a interpretao feita pelo OSC , normalmente, a mais restritiva possvel, o que favoreceria os pases desenvolvidos. Nas palavras de Wade:
(...) a linguagem presente nos trechos relevantes do atual Acordo TRIMs no clara em termos legais, e muitos pases em desenvolvimento temem que, mesmo se eles recorrerem a requisitos de desempenho no-proibidos, os EUA e a UE ameaaro lev-los ao OSC cujos procedimentos, eles tm percebido, so quase sempre favorveis s interpretaes mais restritivas a respeito dos requisitos de desempenho permitidos (WADE, 2003, p. 628).25

Independentemente de quem tenha razo, vale lembrar que a adoo de metas de exportao constitui outro instrumento importante de poltica industrial. Os Estados exigem das empresas, nacionais e transnacionais, que direcionem uma parte de sua produo s exportaes. Essa medida contribui para o desenvolvimento econmico dos pases que a adotam, visto que ajuda a impulsionar as vendas e a produtividade das empresas;26 auxilia na criao de empregos; proporciona a absoro de novas tecnologias; assegura a gerao de divisas, necessrias para as
23. The coverage of WTO rules is basically limited to the requirements included in the TRIMs Illustrative List and does not extend to export performance requirements...neither the TRIMs Agreement nor any other WTO rules forbade the imposition on foreign investors of requirements to export a minimum amount of domestic production. (UNCTAD, 2007, p. 3) 24. The TRIMs agreement bans performance requirements related to local content, trade balancing, export requirements 25. () the language in the relevant part of the current TRIMs is not legally clear, and many developing countries fear that if they do use such non-banned performance requirements the US or the EU will still threaten to take them to the DSM whose rulings, they have seen, are almost always in favor of the most restrictive interpretation of allowable performance requirement. 26. As vendas ao mercado internacional contribuam para aumentar a escala e a produtividade das empresas, o que ajudava a reduzir o custo das mercadorias, ampliar a oferta de produtos e gerar mais empregos localmente.

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importaes e os compromissos financeiros em moeda estrangeira; e concorre para manter o balano de pagamentos equilibrado (UNCTAD, 2007). O exemplo da Coreia do Sul emblemtico, j que o Estado asitico utilizou uma srie de medidas para promover a industrializao no pas, entre as quais cabe destacar as metas de exportaes, exigidas das empresas instaladas em seu territrio. Durante a dcada de 1960, utilizou com maestria o fomento s exportaes para assegurar as divisas necessrias para realizar importaes e financiar seu projeto nacional de industrializao. Entre 1961 e 1971, o governo de Park Chung-Hee, realizou dois planos quinquenais, nos quais as exportaes foram consideradas prioridade absoluta (CASTRO, 2006; OLIVEIRA, 1993). Com o objetivo de estimular as exportaes, eram realizados encontros mensais de exportadores (export promotion meetings), presididos pelo prprio General Park Hee. Prmios eram concedidos s empresas que atingissem as metas de exportao. Concomitantemente, o governo monitorava o desempenho das maiores firmas. Os resultados superaram as expectativas. Assim, no I Plano Quinquenal (1962-1966), o crescimento mdio do produto interno bruto (PIB) foi de 8,3% ao ano (a. a.); no II Plano Qinqenal (1967- 1971), de 11,4% a. a. (CASTRO, 2006; OLIVEIRA, 1993). As medidas adotadas pelo Estado sul-coreano promoveram no apenas rpido crescimento, mas tambm significaram uma transformao da economia do pas, e a Coreia do Sul, que era, no ps-Segunda Guerra Mundial, um pas eminentemente agrrio e subdesenvolvido, transformou-se em uma nao industrializada e relativamente desenvolvida no incio do sculo XXI. O Brasil, segundo Kon (1994), tambm tem uma longa tradio de poltica industrial, por meio da qual empregou os mais diversos instrumentos. Na dcada de 1970, por exemplo, o pas adotou um programa de incentivo s exportaes de produtos industrializados. Esse pacote de incentivos foi denominado Benefcios Fiscais e Programas Especiais de Exportao (Befiex) e foi responsvel pelas primeiras exportaes realizadas pela indstria automotiva, que, at aquele momento, produzia apenas para abastecer o mercado interno. O Befiex permitia s multinacionais, instaladas no pas, importar bens de capital, insumos e matrias-primas sem o recolhimento do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) e de outras taxas, independentemente de haver similar nacional ou no, desde que elas se comprometessem a exportar parte da produo em dado perodo o prazo era de dez anos.27 O objetivo consistia em conseguir saldos positivos na balana comercial (LAGO, 1999).
27. Os incentivos do Befiex incluam: i) no sujeio das importaes necessrias lei do similar nacional; ii) iseno do Imposto de Importao (II) e do IPI at um tero do valor lquido da exportao mdia anual prevista; iii) possibilidade de transferncia de benefcios fiscais no totalmente utilizados em determinado ano para anos posteriores; iv) permisso para transferncia, entre empresas de um mesmo grupo, que apresentasse programa de exportao, dos crditos fiscais (IPI e Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios - ICMS) anteriormente institudos; e v) abatimento do lucro tributvel da parcela correspondente exportao de produtos manufaturados, equivalente parte exportada da produo (LAGO, 1999).

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Atradas por essa poltica industrial, inmeras montadoras e fabricantes de autopeas vieram para o mercado brasileiro e instalaram suas subsidirias no Brasil, dando continuidade a um processo iniciado em fins da dcada de 1950. De fato, o programa adotado pelo governo brasileiro foi responsvel pela vinda da Ford-Philco, hoje Visteon, uma das principais produtoras mundiais de autopeas. A empresa se instalou no Brasil em 1972, de onde passou a exportar quase tudo o que fabricava. O conjunto de medidas tambm alavancou as exportaes de importantes indstrias, como as da norte-americana Caterpillar. O programa contribuiu para impulsionar a exportao de bens industrializados brasileiros e equilibrar a balana comercial do pas (LAGO, 1999). Nesse sentido, importante ressaltar que, caso a interpretao do TRIMs seja no sentido de impedir que os Estados exijam a adoo de metas de exportao das multinacionais presentes em seu territrio, os pases em desenvolvimento perderiam um instrumento importante de promoo industrial e de manuteno do equilbrio no balano de pagamentos. Por isso, pases em desenvolvimento entre eles, o Brasil tm-se posicionado contrariamente ao acordo, uma vez que as polticas presentes na lista ilustrativa, que parte de seu anexo, tm sido consideradas importantes instrumentos de fomento ao desenvolvimento. Cumpre salientar que o TRIMs apresenta, todavia, excees. Segundo o Art. III, Todas as excees28 ao amparo do GATT 1994 se aplicaro, conforme apropriado, s disposies do presente Acordo. Alm disso, o Art. IV do acordo estabelece que os pases em desenvolvimento podem ficar temporariamente livre do cumprimento das disposies do Art. II caso tenham problemas para fechar o balano de pagamentos e necessitem recorrer exceo do Art. XVIII do GATT 1994.29 Com a introduo desses dois artigos, possvel afirmar que as restries impostas pelo tratado foram, de certa maneira, flexibilizadas. Os defensores do acordo TRIMs referem-se justamente aos Arts. III e IV para afirmar que essas clusulas de exceo permitem aos pases em desenvolvimento descumpri-lo temporariamente e que, portanto, o tratado no seria restritivo autonomia dos Estados menos desenvolvidos. Eles alegam, ademais, que o estabelecimento de requisitos de contedo domstico e a proteo comercial implcita associada imposio dessas restries no so capazes de criar indstrias locais eficientes ou de promover o crescimento econmico dos pases que
28. As excees mencionadas pelo Art. III do TRIMs presentes no GATT 1994 so: as excees gerais (Art. XX), as salvaguardas emergenciais para surto de importaes (Art. XIX), as excees para as zonas de livre comrcio e a Unio Aduaneira (Art. XXIV), as excees relativas segurana nacional (Art. XXI), a proteo indstria nascente (Art. XVIII) e a parte IV do GATT referente a comrcio e desenvolvimento. 29. O Art. XVIII do GATT refere-se salvaguarda para o balano de pagamentos. No caso do TRIMs, o pas hospedeiro poderia recorrer ao Art. XVIII e impor restries s multinacionais instaladas neste para evitar uma deteriorao do balano de pagamentos, descumprindo temporariamente, portanto, os Princpios do Tratamento Nacional e da Eliminao das Restries Quantitativas.

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as adotam (MORAN et al., 2005). Por fim, sustentam que o Art. V do TRIMs oferece um tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento. Em relao ao tratamento especial e diferenciado, vale destacar que ele se refere apenas ao prazo de adeso do tratado.30 Pases menos desenvolvidos tiveram prazos maiores para aderirem ao acordo; no entanto, uma vez em vigor, o TRIMs no diferencia pases desenvolvidos de pases em desenvolvimento (PANGESTU, 2002). No que diz respeito s excees, ainda que o Art. III do acordo discipline que todas as excees ao amparo do GATT 199431 se aplicam ao acordo e que o Art. IV estabelea que os pases em desenvolvimento estaro temporariamente livres do cumprimento das disposies do Art. II em casos de desequilbrios em seu balano de pagamentos, ainda assim, pode-se afirmar que o espao dos Estados emergentes, para promover o desenvolvimento industrial, foi substancialmente reduzido. Alm disso, cumpre salientar que o TRIMs no contempla nenhum dispositivo que regulamente a conduta de empresas multinacionais. As obrigaes multilaterais aplicam-se apenas aos pases-membros, restringindo a flexibilidade desses Estados na utilizao de estratgias em que os IEDs figurem como colaboradores do desenvolvimento econmico e se coadunem aos seus interesses nacionais. Tendo em vista o poder de barganha dos pases exportadores de capitais nas negociaes comerciais multilaterais, o que se observou na configurao do TRIMs foi um deslocamento de foco: da normatizao das empresas em direo regulamentao dos governos. Como sublinha Brewer e young (2000, p. 637), os parmetros da discusso e os esforos para promover as reformas sofreram uma inflexo recentemente; antes eles estavam voltados para a regulao das multinacionais, agora a nfase est direcionada para o estabelecimento de polticas governamentais liberais. 32 Sem constrangimentos, as atividades das corporaes multinacionais podem divergir dos interesses econmicos locais, e, dadas as restries do TRIMs, os governos dos pases hospedeiros tm pouca margem de manobra para contrapor-se s estratgias implementadas pelas multinacionais. De fato, quando a matriz de uma corporao multinacional, como parte de sua estratgia global de produo, probe a subsidiria de exportar, pois resolve priorizar fontes de produo provenientes de afiliadas de outros pases, o Estado hospedeiro no dispe de instrumentos para pressionar a empresa a adequar sua estratgia aos seus interesses nacionais.
30. Consoante o Art. V do TRIMs, os pases desenvolvidos deveriam eliminar todas as medidas TRIMs no prazo de dois anos, as naes em desenvolvimento deveriam elimin-las em cinco anos e os Estados de menor desenvolvimento relativo em sete anos. Para mais informaes, ver TRIMs (1995). Disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/ legal_e/18-TRIMs.doc>. Acesso em: 24 fev. 2010. 31. As excees presentes no GATT 1994 esto contidas nos Arts. III.10, XX, XXI e XV.5. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods>. 32. (...) the terms of the discussion and reform efforts have shifted in recent years; whereas was previously on regulation corporations, the emphasis now is on liberalizing government policies.

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A posio dos pases desenvolvidos , ademais, oportunista, j que, no passado, eles recorreram a medidas semelhantes para impulsionar seu processo de industrializao principalmente os pases de industrializao atrasada como os Estados Unidos, a Alemanha e o Japo (CHANG, 2004). Segundo o relatrio produzido pela UNCTAD (2007, p. 4), (...) pases desenvolvidos recorreram extensivamente a esses esquemas (TRIMs) para, entre outras coisas, desenvolver capacidades industriais domsticas e estimular as cadeias de produo (...).33 Em 2003, em discurso pronunciado na Conferncia Internacional sobre Comrcio, Investimento e Desenvolvimento, organizada pela ndia e pela UNCTAD, o ento ministro do Comrcio e da Indstria desse pas, Arun Jaitley, demonstrou sua preocupao em relao a um acordo multilateral de investimentos no mbito da OMC. Consoante o ministro indiano, as naes em desenvolvimento no deveriam ser coagidas ou foradas a adotar uma deciso referente ao acordo multilateral sobre investimento da OMC, a menos que elas estivessem totalmente convencidas de que tal acordo fosse do seu interesse. O ministro exps o ceticismo dos pases emergentes em relao a disposies multilaterais de investimentos que possam limitar sua autonomia para implementar polticas de desenvolvimento agora e no futuro: Eles (os acordos multilaterais sobre investimentos) no deveriam retirar dos pases emergentes as opes de desenvolvimento que os pases ricos utilizaram nos estgios iniciais de seu processo de desenvolvimento 34 (JAITLEy apud CELLI JNIOR, 2007, p. 15). Ante o exposto, lcito afirmar que as disposies presentes no acordo TRIMs impem limites substanciais capacidade de os Estados em desenvolvimento promoverem polticas direcionadas para o desenvolvimento econmico, especialmente no que diz respeito elaborao de polticas industriais. Medidas orientadas por outros valores e interesses que no os do livre comrcio constituem, portanto, cada vez menos, uma alternativa para as naes emergentes. Segundo Barton et at. (2006, p. 146) (...) existe uma implicao latente do acordo TRIMs, que o desejo de limitar o controle que os pases em desenvolvimento tm sobre suas polticas de promoo do desenvolvimento... (o TRIMs) representa uma intromisso significativa em termos de autonomia econmica.35 Existem, por sua vez, alguns critrios de desempenho que no so proibidos pelo TRIMs, como os relacionados formao de joint ventures, transferncia
33. (...) developed economies have resorted extensively to such schemes (TRIMs) in order to, among other things, build domestic manufacturing capabilities and stimulate production linkages. 34. They should not foreclose for development countries such development options that the developed countries themselves had utilized at earlier stages of their development. Discurso realizado na Conferncia Internacional sobre Comrcio, Investimento e Desenvolvimento organizada pela ndia e pela UNCTAD, realizada de 18 a 20 de maio de 2003. 35. () there is an unspoken implication in the TRIMs agreement that the intention is to limit the control that developing countries have over their own development policy(the TRIMs) represents a significant intrusion on domestic economic sovereignty.

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de tecnologia e pesquisa e desenvolvimento (P&D). No caso de transferncia de tecnologia, no existem critrios que impeam o licenciamento tecnolgico para empresas locais. Em P&D, no h limitaes para o Estado determinar a localizao de atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico no pas, nem para estabelecer o emprego de um nmero mnimo de pesquisadores e cientistas nacionais. O pas hospedeiro pode tambm condicionar o recebimento de IEDs formao de joint ventures com empresas locais36 (DI CAPRIO; AMSDEN, 2004 apud GONALVES, 2008). Segundo Wade (2003), os Estados Unidos e a Unio Europeia (EU) desejam modificar o atual TRIMs, de modo a proibir os requisitos de desempenho referentes formao de joint ventures, transferncia de tecnologia e P&D. Na Conferncia Ministerial de Doha, em 2001, ambas as potncias pressionaram para incluir o assunto na agenda de negociao, mas pases em desenvolvimento, liderados por Brasil e pela ndia, impediram que a proibio de tais requisitos fosse includa na agenda de negociaes. A seguir, sero apresentados casos em que pases em desenvolvimento foram acionados no OSC da OMC. Como consequncia, esses Estados tiveram de alterar suas polticas industriais e adequ-las aos dispositivos do TRIMs, para no sofrer retaliaes comerciais de pases desenvolvidos.
4 AS DECISES DO RGO DE SOlUO DE CONTROVRSIAS RElACIONADAS AO TRIMS: RESTRIES AUTONOMIA DOS PASES EM DESENVOlVIMENTO

O Art. VIII do TRIMs estabelece que tambm sejam aplicveis a ele as disposies a respeito do entendimento sobre solues de controvrsias, presentes no GATT.37 Tal como outros acordos da OMC, portanto, o tratado tambm est sujeito ao sistema de soluo de disputas comerciais da instituio, o que tem implicaes importantes, uma vez que todos os pases-membros so obrigados a acatar as decises proferidas pelo seu rgo de Soluo de Controvrsias.38 As anlises sobre a possibilidade de as disposies do TRIMs restringirem a autonomia de Estados em desenvolvimento implementarem polticas industriais no so meramente tericas. Casos concretos referentes ao acordo foram julgados pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. O estudo desses casos permite constatar que, exceo do caso do Canad, pases desenvolvidos tm acionado
36. A China tem utilizado esse mecanismo sistematicamente em seu processo de industrializao. 37. As normas sobre o entendimento sobre soluo de controvrsias do GATT 1994 esto presentes nos Arts. XXII e XXIII. 38. importante salientar que os Estados que perdem uma disputa no OSC da OMC podem, se desejarem, no implementar as recomendaes feitas pela instituio. Ao optarem por ignorar suas regras, todavia, os pases que perdem a disputa so passveis de sofrer a retaliaes por parte do Estado demandante, constituindo um custo altssimo para a nao. Isso faz que os Estados pensem duas vezes antes de desrespeitar as disposies da organizao. Para saber mais sobre como funciona o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, ver JACKSON (1998).

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naes em desenvolvimento perante o foro da OMC, obrigando-os a escolher entre desmantelar os programas adotados ou a sofrer as retaliaes comerciais autorizadas pela organizao.
4.1 Painel Indonsia

No caso da Indonsia, os Estados Unidos, o Japo e a Comunidade Europeia questionaram o regime automotivo indonsio no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. O governo indonsio adotou o Sistema de Incentivo 1993, mediante o qual condicionava a concesso de redues e de isenes fiscais por empresas do setor automobilstico ao cumprimento de determinados requisitos de desempenho. Nesse sentido, as empresas que atingissem um determinado patamar de contedo local recebiam redues ou isenes de impostos. Os veculos acabados, importados pela Indonsia, esto sujeitos a uma taxa de luxo e a imposto de importao. Com a adoo do Sistema de Incentivo 1993 (Programa 1993), as companhias que atendessem aos critrios de desempenho, exigidos pelo governo indonsio, auferiam: i) redues ou isenes tarifrias para as importaes de partes e acessrios de veculos, com base no percentual de contedo local do veculo acabado e no tipo de veculo em que as partes eram utilizadas; ii) redues ou isenes tarifrias sobre as importaes de subpartes usadas para a fabricao de partes automotivas e de acessrios, com base no percentual de contedo local da parte ou do acessrio completo e no tipo de veculo automotivo em que estes seriam usados; e iii) iseno ou reduo da taxa de luxo sobre produtos para certas categorias de veculos automotores (OMC, 1998). Instituiu-se, ademais, o Programa do Carro Nacional,39 em 1996, mediante o qual se concederia o ttulo de empresa de carro nacional ou companhia pioneira s indstrias indonsias que atendessem determinadas exigncias referentes propriedade das instalaes e ao uso de marcas de propriedade de companhias desse pas e de tecnologia baseada na capacidade nacional. A permanncia desse ttulo dependeria do aumento do contedo domstico na fabricao de veculos no prazo de trs anos. As empresas que atingissem essas metas obteriam a iseno da taxa de luxo na venda de automveis nacionais e a iseno do imposto de importao sobre as partes e os componentes (OMC, 1998). Estabelecidas por vrios decretos, as polticas industriais, elaboradas pelo Estado indonsio, visavam promover o desenvolvimento da indstria automotiva domstica, estimulando o aparecimento de fornecedores de peas e de equipamentos locais e incentivando a transferncia de tecnologia, gerando, ademais,
39 Os benefcios do Programa do Carro Nacional foram estendidos s companhias situadas fora do Estado Indonsio, desde que pertencessem s empresas do pas e atendessem ao critrio de contedo local. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds54_e.htm>.

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empregos em larga escala no pas. No obstante, os Estados Unidos, a Comunidade Europeia e o Japo solicitaram ao rgo de Soluo de Controvrsias a instalao de um grupo especial, alegando que tais medidas eram incompatveis com o TRIMs, visto que favoreciam a produo local em detrimento dos bens importados (CELLI JNIOR, 2007). O painel decidiu favoravelmente demanda dos pases desenvolvidos, uma vez que considerou o programa indonsio incompatvel com os Art. II do TRIMs (Princpios do Tratamento Nacional e das Eliminaes das Restries Quantitativas) e o Art. III 4 do GATT 1994 (Princpios do Tratamento Nacional). O governo da Indonsia, por sua vez, para evitar retaliaes comerciais, foi obrigado a alterar as medidas adotadas de modo a torn-las consistentes com as normas do TRIMs.
4.2 Painel ndia

O governo indiano exigiu requisitos de desempenho de todas as joint ventures fabricantes de automveis que importassem equipamentos desmontados ou semidesmontados e peas para a produo de automveis. Assim, o diretor-geral de Comrcio Exterior da ndia promulgou, em 12 de dezembro de 1997, a Public Notice no 60, estabelecendo novos parmetros para as empresas importadoras de componentes do setor automotivo. A partir dessa nota, o governo indiano exigiu que todas as joint ventures fabricantes de veculos que importassem conjuntos de peas e equipamentos deveriam assinar um memorando de entendimento (ME)40 com o diretorgeral de Comrcio Exterior para obterem a licena de importao dos conjuntos mencionados. Alm disso, de acordo com a Public Notice n. 60 e o ME, as empresas automobilsticas deveriam atingir metas de contedo nacional na produo de veculos. Assim, at o terceiro ano aps a primeira importao de peas e componentes automobilsticos, o nvel de produo local deveria ser de 50%, percentual que deveria atingir 70% at o quinto ano do programa. Atingido e mantido os 70% de contedo nacional, o importador no precisaria mais cumprir as estipulaes previstas no memorando. O importador do conjunto de peas tambm estava obrigado a manter o equilbrio na balana comercial, durante o perodo de vigncia do ME (OMC, 2001). Os documentos supracitados proibiam, igualmente, a instalao de unidades de produo de carros que se limitassem, apenas, a montar peas e componentes importados. O Estado indiano exigia, ademais, um valor mnimo de US$ 50 milhes para que o parceiro estrangeiro pudesse formar uma joint venture no pas, e essa quantia deveria ser investida em um prazo mximo de trs anos, a contar do
40. Memorandum of Understanding, em ingls.

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incio das operaes. O programa indiano era controlado mediante o envio, pelas empresas, de relatrios anuais ao diretor-geral de Comrcio Exterior indiano, de modo que a licena de importao no era concedida aos fabricantes que no tivessem assinado ou que no atingissem as metas estipuladas pelo ME. (OMC, 2001). O Estado indiano tinha por finalidade promover o desenvolvimento da indstria automobilstica nacional. Para tanto, estabeleceu polticas pblicas que incentivavam as empresas instaladas em seu territrio a realizar investimentos para cumprir o objetivo nacional do pas. No entanto, a poltica industrial indiana no se coadunava com as disciplinas estabelecidas no TRIMs. Consequentemente, no ano 2000, os Estados Unidos e a Comunidade Europeia acionaram a ndia no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, questionando seu regime automotivo. Consoantes os dois pases demandantes, as medidas adotadas pelo governo indiano eram incompatveis com as disposies do TRIMs e do GATT 1994. O painel que analisou o caso considerou a poltica industrial indiana inconsistente com as normas previstas no Art. II (Princpios do Tratamento Nacional e das Eliminaes das Restries Quantitativas) do TRIMs e as regras presentes nos Arts. III (Princpio doTratamento Nacional) e XI (Princpio das Eliminaes das Restries Quantitativas) do GATT 1994. No dia 6 de novembro de 2002, a ndia informou OMC que havia implementado as recomendaes feitas pelo OSC.41
4.3 Painel Filipinas

Semelhante aos dois casos mencionados anteriormente, o governo das Filipinas instituiu medidas para desenvolver a indstria local. Chamado de Programa para o Desenvolvimento de Motores e Veculos (PDMV),42 ele estabelecia certos requisitos de desempenhos s empresas instaladas em territrio filipino. As companhias que atendessem essas exigncias podiam importar peas, componentes e veculos acabados a taxas preferenciais. (OMC, 2000a). O Estado filipino estabeleceu algumas condies para que as multinacionais do setor automobilstico, instaladas no pas, pudessem ter acesso a licenas de importao referentes a peas, componentes e veculos acabados. Assim, as empresas estavam obrigadas a utilizar um percentual de peas e de componentes locais na fabricao dos automveis. As companhias deveriam, ademais, comprar um percentual dos equipamentos importados com as divisas recebidas com a exportao de veculos acabados (OMC, 2000a).
41. De acordo com a notificao indiana, com a promulgao das Public Notices nos 30 e 31, o governo ps fim s exigncias de equilbrio da balana comercial e de contedo local. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds146_e.htm>. 42. Motor Vehicle Development Program (MVDP).

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O governo dos Estados Unidos julgou as medidas adotadas pelas Filipinas incompatveis com as obrigaes referentes aos Art. II.1 e II.2 do TRIMs e, em 12 de outubro de 2000, solicitou a abertura de um painel para avaliar a poltica industrial filipina. Em resposta a uma segunda solicitao da administrao norte-americana, o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC estabeleceu um painel no dia 17 de novembro de 2000. Japo e ndia, por sua vez, participaram do caso como partes interessadas. O painel, contudo, ainda no foi estabelecido, tendo em vista o pedido do governo filipino ao Conselho de Comrcio de Mercadorias para prorrogar o prazo de implementao do TRIMs. A anlise do pedido das Filipinas, entretanto, ainda no foi realizada. De todo modo, o prprio pedido de prorrogao, feito pelo governo de Manila, demonstra que o pas reconhece que seu programa fere as disposies do acordo. Assim, novamente, a poltica industrial adotada por um pas em desenvolvimento dever ser desmantelada.
4.4 Caso Brasil

Entre 1996 e 1997, o Japo, os Estados Unidos e a Comunidade Europeia realizaram consultas junto ao governo brasileiro referentes a algumas polticas adotadas pelo pas no setor automobilstico. Esses pases alegavam que as medidas implementadas pelo Brasil violavam, entre outros dispositivos, o Art. II do TRIMs, referentes aos Princpios de Tratamento Nacional e das Eliminaes das Restries Quantitativas.43 Mais especificamente, contestavam-se os critrios de desempenho em relao ao contedo local e proporo entre exportaes/importaes, institudos pelas normas brasileiras. As consultas realizadas no se traduziram, todavia, em contenciosos no mbito do rgo de Soluo de Controvrsias. Os relatrios da OMC no descrevem, por sua vez, a natureza do acordo firmado entre o Brasil e os demais pases. Segundo Gonalves (2008), como resultado dessas negociaes, o governo brasileiro firmou um acordo (1996-1997) com Japo e Unio Europeia, que teriam se beneficiado de cotas tarifrias, em troca da no abertura de um painel no OSC44. Embora no caso brasileiro no tenha sido institudo um painel, o exemplo revela que a capacidade de o Brasil, assim como as demais naes em desenvolvimento, formular polticas de incentivo industrializao foi reduzida. Apesar de o governo brasileiro haver negociado, nesse caso, a manuteno de suas medidas de incentivo ao setor automobilstico, constata-se que houve evidente reduo do
43. As leis brasileiras contestadas foram as n os 9.440 e 9449, ambas editadas em 14 de maro de 1997, bem como o Decreto no 1987, de 20 de agosto de 1996. Para mais informaes, ver o site: <http://www.wto.org/english/tratop_e/ dispu_e/cases_e/ds81_e.htm>. 44. O autor no se refere ao caso da consulta feita pelos Estados Unidos.

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poder de barganha dos pases em desenvolvimento, na medida em que o Brasil foi obrigado a fazer concesses comerciais, para manter a poltica adotada, que no precisariam ser feitas na ausncia do TRIMs.
4.5 Painel Canad: a exceo

O caso do Canad constitui o nico exemplo de pas desenvolvido, at o momento, cuja poltica industrial relativa ao TRIMs foi contestada na OMC. O pas adotou medidas similares s implementadas por outras naes no setor automobilstico. Igualmente aos casos anteriores, a legislao canadense ofereceu isenes fiscais s empresas automobilsticas que cumprissem certos requisitos de desempenho, infringindo, pois, as disposies do acordo. Em 1998, com base no Motor Vehicles Tariff Order (MTVO) e nas Special Remission Orders (SRO), o governo canadense passou a conceder isenes fiscais s importaes de veculos comerciais, nibus e automveis, desde que as empresas se comprometessem a elevar o valor agregado canadense (CVA) produo local. No perodo analisado, o CVA na produo local de veculos deveria ser igual ou superior ao da fabricao local de veculos do ano-base.45 Os SRO, por sua vez, estendiam as isenes a outras companhias que no haviam sido contempladas pelo MTVO. No caso dos SRO, elas j estipulavam o percentual de CVA que as empresas deveriam atingir para obter os benefcios. Para receberem a iseno, as montadoras de automveis tinham de assinar um ME (Letter of Undestanding), comprometendo-se a cumprir as obrigaes estipuladas (OMC, 2000b). Tendo em vista o programa supracitado, a Comunidade Europeia e o Japo interpelaram o Canad no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC em 1999. Ambos alegaram que a poltica industrial canadense para o setor automotivo violava, entre outras normas, as disposies presentes no Art. II (Princpio do Tratamento Nacional) do TRIMs. Instalado em 15 de maro de 1999, o painel julgou ilegal a legislao canadense luz dos acordos da OMC. Em maro de 2001, o Canad notificou ao OSC que havia cumprido as recomendaes da instituio, encerrando, portanto, o regime automotivo contestado. (OMC, 2000b). Da anlise dos casos supracitados, possvel constatar que, em todos eles, os painis foram instaurados atendendo solicitao de pases desenvolvidos, exportadores de capital, contra pases eminentemente receptores de investimentos. Alm disso, exceo de Canad, todos os demais Estados acionados na OMC (75% das disputas), a propsito do TRIMs, so economias emergentes.
45. A aferio do CVA funcionava da seguinte forma: tomava-se determinado ano como base, por exemplo, 1998. Ao final de um perodo analisado, fosse um ano (1999) ou trs anos (2000), o CVA da produo local deveria ser maior que o de 1998. Este indicador era calculado com base nos custos de produo, que contemplavam os custos das matrias-primas canadenses, os custos de transportes, os custos com empregados, os custos administrativos, entre outros. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds142_e.htm>.

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Em todos os casos, os pases demandados receberam do OSC pareceres contrrios s suas polticas industriais, que tiveram de ser desmanteladas. Por fim, vale destacar que todos os programas foram implementados no segmento automobilstico, o que denota a relevncia concedida a esse setor pelos pases emergentes, principalmente em razo do seu impacto na balana comercial e de seu efeito multiplicador na economia. Nesse sentido, o estudo dos casos julgados pela OSC, referente ao TRIMs, permite concluir que esse acordo reflete os interesses dos pases desenvolvidos exportadores de capital, j que suas disposies, baseadas em uma concepo liberal, tm por finalidade limitar a capacidade dos Estados receptores de capitais de intervirem na economia, assegurando, assim, a liberdade e a segurana para os investidores internacionais. As perdas dos contenciosos comerciais na OMC revelam que os pases em desenvolvimento no podem mais recorrer a determinados instrumentos de poltica econmica para a promoo do desenvolvimento econmico, o que demonstra, de maneira inequvoca, que esses Estados tm sido os maiores prejudicados com a vigncia do TRIMs.
5 CONSIDERAES FINAIS

Para a literatura contempornea que trata de poltica industrial, a importncia da promoo seletiva dos investimentos externos diretos e a insero do pas em cadeias produtivas globais, comandadas por empresas multinacionais, so dois fatores que contribuem para o processo de industrializao dos Estados (RODRIK, 2004). Com base nas evidncias existentes, pode-se afirmar, ademais, que o estabelecimento de critrios de desempenho para a realizao de investimentos por parte de empresas multinacionais, responsveis por grande parte do comrcio internacional, acarreta resultados positivos para a industrializao do pas. Vale ressaltar, contudo, que tais resultados dependem tambm de mais fatores para que o processo de industrializao tenha xito, tais como: o estabelecimento de objetivos claros, a capacitao tcnica e operacional dos Estados, o tamanho do mercado, um marco regulatrio propcio a investimentos, uma infraestrutura adequada, entre outros (KUMAR, 2003). Ao longo deste estudo, ficou claro que a assinatura do TRIMs reduziu o nmero de instrumentos disponveis para os pases em desenvolvimento formularem polticas industriais. Com efeito, para naes emergentes como o Brasil, a possibilidade de exigir contedo local e equilbrio na balana comercial aos investidores internacionais continua sendo importante, como foi para os pases desenvolvidos no passado. A estratgia global das corporaes transnacionais pode divergir, por sua vez, dos objetivos estabelecidos pela poltica industrial brasileira, no havendo nada que o governo do Brasil possa fazer.

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Ao se analisar as normas do TRIMs, o que se observa um descompasso entre os direitos e as obrigaes dos investidores internacionais. Se, por um lado, as disciplinas do acordo so omissas em relao s obrigaes das multinacionais, por outro, no existe nenhuma norma no tratado que impea as empresas de receberem incentivos dos Estados hospedeiros pelos investimentos a serem realizados. O acordo reflete, portanto, o interesse dos pases exportadores de capital que so majoritariamente naes ricas , uma vez que as disposies presentes no tratado maximizam os ganhos das multinacionais e, consequentemente, de seus Estados de origem. Os pases receptores de capital, por sua vez, ficam impedidos de recorrer a medidas que ampliariam os benefcios advindos desses investimentos, j que no podem exigir que esses fluxos de capital sejam direcionados para sustentar projetos nacionais de industrializao e de desenvolvimento econmico. Cumpre salientar que acordos multilaterais que disciplinam os investimentos internacionais so positivos para as relaes econmicas internacionais, pois contribuem para gerar estabilidade, transparncia e previsibilidade no sistema internacional, o que impulsiona os fluxos de capitais e, consequentemente, o comrcio internacional. No obstante, preciso que um arcabouo normativo dessa natureza seja equilibrado e reflita os interesses no apenas das naes desenvolvidas, mas tambm daquelas em desenvolvimento. Por isso, o TRIMs deve ser repensado, de forma a contemplar tambm os anseios das economias emergentes, visto que suas disposies so claramente favorveis ao conjunto de pases desenvolvidos. Alterar as regras do TRIMs no tem sido, e no ser, tarefa fcil, uma vez que as divergncias de posies entre naes desenvolvidas e em desenvolvimento tm emperrado as negociaes sobre essa temtica, que se encontram paralisadas na OMC. Desde a Conferncia Ministerial de Cingapura (1996), foi institudo o Grupo de Trabalho para Estudar as Relaes entre Comrcio e Investimento (GTRCI). Entre 1996 e 2001, as discusses entre as delegaes dos pases pautaram-se pelas diretrizes para a regulao do investimento estrangeiro, elaboradas pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 1992. Essas diretrizes sintetizaram a nova perspectiva normativa dos acordos bilaterais, orientados para a liberalizao dos regimes de investimento, com rgidas normas de proteo para o investimento estrangeiro. Por isso, foram alvos de crticas e de resistncia pelas naes emergentes nas discusses da OMC. Com o lanamento da Rodada Doha, em 2001, o tema do desenvolvimento tornou-se central na agenda da OMC, sendo, tambm, retomado nas discusses do GTRCI. Desde ento, as negociaes relativas a investimentos tornaram-se mais difceis, dado que o sentimento entre os pases em desenvolvimento era o de que eles j haviam cedido demasiadamente na Rodada Uruguai e que, portanto, chegara o momento de as naes ricas fazerem concesses nos setores

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de interesse dos Estados menos desenvolvidos principalmente no segmento agrcola. Por isso, as negociaes acerca do TRIMs no mbito deste grupo esto paradas desde a Conferncia Ministerial de Cancun, em 2003. De um lado, os pases desenvolvidos buscavam ampliar o nmero de requisitos que seriam proibidos pelo tratado. De outro lado, os pases em desenvolvimento deixaram clara sua posio de que no estavam mais dispostos a ceder, ainda mais, suas prerrogativas na formulao de polticas em favor da industrializao. Em 2002, Brasil e ndia apresentaram uma proposta de flexibilizao do TRIMs na OMC. Contando com o apoio da Argentina, da Colmbia e do Paquisto, entre outros pases, Brasil e ndia, com base em estudos da prpria organizao e da UNCTAD, revelaram que as medidas proibidas pelo acordo foram essenciais para as naes desenvolvidas nas fases iniciais de sua industrializao. Ao advogar a flexibilizao do TRIMs, o ento representante brasileiro junto OMC, o embaixador Lus Felipe de Seixas Corra, sublinhou que o grande problema na aplicao do acordo consistia no fato de este no considerar os distintos estgios de desenvolvimento dos pases, aplicando as mesmas normas a naes com diferentes nveis socioeconmicos. Desse modo, as grandes disparidades sociais, tecnolgicas, regionais e ambientais entre os Estados impedem que o TRIMs produza benefcios equilibrados para todos os signatrios46 (GAZETA MERCANTIL apud CELLI JNIOR, 2007). Nesse sentido, pases em desenvolvimento defenderam que os requisitos de desempenho, proibidos pelo acordo, deveriam levar em considerao o nvel de desenvolvimento dos pases signatrios. Como resultado dessa presso feita pelas economias emergentes, na Conferncia Ministerial de Hong Kong, em 2005, decidiu-se que os pases de menor desenvolvimento relativo47 podero manter suas polticas existentes em desacordo com o TRIMs por um prazo de sete anos. Alm disso, estes tambm podero introduzir novas medidas de requisitos de desempenho que no se coadunem ao TRIMs por um prazo de, no mximo, cinco anos prazo que pode ser renovado por deciso do Conselho de Bens. Ao se reabrirem as negociaes multilaterais, alguns dos principais desafios referentes s futuras negociaes sobre investimentos no mbito da OMC, para economias emergentes como o Brasil, sero o de tentar reverter o desequilbrio presente nas disposies do TRIMs e o de evitar que o acordo avance sobre requisitos de desempenho ainda permitidos, de modo que pases em desenvolvimento possam readquirir a capacidade de implementar polticas industriais direcionadas para o desenvolvimento econmico.
46. A proposta apresentada por Brasil e ndia tinha entre suas finalidades alterar o TRIMs para: fomentar a indstria nacional com alto valor agregado; incentivar transferncias de tecnologia; impulsionar a capacidade de exportao; estimular pequenas e mdias empresas; e gerar empregos (CELLI JNIOR, 2007). 47. Na OMC, os Estados so classificados em desenvolvidos, pases em desenvolvimento e pases de menor desenvolvimento relativo.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

REFERNCIAS

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CAPTULO 8

INTEGRANDO DESIGUAIS: ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS E POlTICAS DE INTEGRAO NO MERCOSUl

1 INTRODUO

Processos de integrao regional envolvem, por definio, uma diminuio voluntria da autonomia dos Estados-membros na adoo de polticas, com a finalidade de obteno de benefcios econmicos e/ou poltico-estratgicos. No entanto, a distribuio destes sempre desigual e, geralmente, h regies subnacionais ou setores produtivos que so prejudicados com a integrao regional. Tais disparidades distributivas so especialmente problemticas em contextos de profundas assimetrias entre os Estados-membros e suas regies. Conquanto todo processo de integrao envolva algum grau de convergncia nas polticas e nas instituies desses Estados, os desafios colocados pelas assimetrias entre os membros so proporcionais ao estgio de integrao almejado pelo bloco. Assim, reas de livre comrcio, como o Acordo de Livre Comrcio Norte-Americano (Nafta), permitem maiores assimetrias entre os Estados-membros do que uma unio aduaneira, como a objetivada no Mercado Comum do Sul (Mercosul), ou uma unio econmica e monetria, como a Unio Europeia (UE). Enquanto uma unio aduaneira imperfeita que objetiva se tornar um mercado comum e que comporta Estados to assimtricos quanto Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, o Mercosul se defronta com desafios considerveis para avanar no processo de integrao regional. Tais assimetrias podem ser classificadas entre as assimetrias estruturais, que se originam de discrepncias na dimenso econmica, na posio geogrfica, na dotao de fatores, no acesso infraestrutura regional, na qualidade institucional e no nvel de desenvolvimento dos Estados-membros; e as assimetrias de polticas, que resultam da falta de convergncia e coordenao entre polticas e instituies por eles adotadas (GIORDANO et al., 2004, p. 2; BOUZAS, 2005, p. 86-87). Os pases-membros do Mercosul apresentam profundas e crescentes assimetrias estruturais, que apontam para uma disparidade entre tamanho e riqueza. De acordo com dados do Banco Mundial (BIRD), Paraguai e Uruguai juntos representavam em 2008 menos de 4% da populao e de 3% do produto interno

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bruto (PIB) do bloco.1 J o Brasil representava cerca de 80% da populao e 75% do PIB do Mercosul. Alm disso, essas assimetrias no tm sido reduzidas de forma significativa desde o incio do processo de integrao. Ainda assim, a Argentina e o Uruguai possuem respectivamente os dois maiores PIBs per capita2 e ndices de Desenvolvimento Humano (IDHs) do bloco, seguidos por Brasil e Paraguai. Por fim, significativo que as assimetrias estruturais entre as regies subnacionais do Mercosul so igualmente profundas, sendo o PIB per capita do Nordeste brasileiro inferior quele do Paraguai. Da mesma forma, 16 estados do Norte e do Nordeste do Brasil e trs estados argentinos apresentam IDHs menores que o Paraguai. Dessa forma, a correlao observada nos membros da UE entre tamanho e riqueza especificamente entre Alemanha, Frana e Reino Unido, de um lado, e Portugal, Espanha, Grcia e Irlanda de outro no verificada no Mercosul (GIORDANO et al., 2004, p. 17). Tais assimetrias estruturais determinam em parte a capacidade de os Estadosmembros do Mercosul se beneficiarem da maior integrao econmica. Por um lado, o maior tamanho e diversificao da economia brasileira relativamente s dos demais membros fazem com que a Tarifa Externa Comum (TEC) do bloco reflita a estrutura tarifria e os interesses comerciais do Brasil. Notadamente, os ajustes realizados por Paraguai e Uruguai para o estabelecimento da TEC envolvem aumentos de tarifas e, por conseguinte, dos custos de parte considervel das importaes desses pases, uma vez que as produes brasileira e argentina em muitos setores no so suficientes para suprir a demanda de todo o bloco. Por outro lado, em razo de sua maior economia, populao e influncia na agenda poltica internacional, o Brasil tampouco tem aceitado a criao de instituies ou normas supranacionais que reduzam sua autonomia e o sujeite s decises dos outros pases-membros do Mercosul. A ausncia da supranacionalidade agravada pela incapacidade ou indisposio desses pases de internalizarem as regras por eles acordadas. De acordo com a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, das 120 decises do Conselho Mercado Comum (CMC), somente 36 (o que corresponde a 30%) foram aprovadas nos legislativos dos quatro pases. Como resultado, as normas e as instituies do Mercosul permanecem altamente vulnerveis s mudanas de governos e orientaes polticas nos pases-membros. Dados os inevitveis conflitos distributivos que resultam das assimetrias estruturais neste bloco econmico, os quais envolvem no somente estados, mas tambm regies subnacionais e os grupos de presso que as representam em mbito domstico, os governos podem encontrar demasiada resistncia interna
1. Medido em paridade de poder de compra (PPP, na sigla em ingls). 2. Medido em PPP.

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para avanar com o processo de integrao ou at retroceder na implementao da unio aduaneira. Crucialmente, candidatos presidncia de pases-membros do bloco, como Luis Alberto Lacalle no Uruguai e Jos Serra no Brasil, j defenderam retrocessos no projeto de integrao poltica e econmica do Mercosul (SERRA..., 2008; HORNOS, 2009). Da mesma forma, as assimetrias estruturais ajudam a explicar por que no h representao do Mercosul nos fruns multilaterais (HOFFMANN, 2007), a despeito de que um dos principais objetivos do bloco tem sido o de aumentar o poder de barganha dos seus membros nas negociaes que se do no mbito desses fruns. Conforme declararam os presidentes do Brasil, Luz Incio Lula da Silva, e da Argentina, Nstor Kirchner, no Consenso de Buenos Aires, a integrao regional constitui uma opo estratgica para fortalecer a insero de nossos pases no mundo, aumentando a sua capacidade de negociao (...) amplificando nossa voz nos diversos foros e organismos multilaterais.3 Contudo, o Brasil tem demonstrado clara preferncia pela manuteno de sua autonomia nessas negociaes e optado muitas vezes pelo estabelecimento de alianas com outros pases em desenvolvimento nas negociaes da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).4 As divergncias e as tenses entre os maiores membros do Mercosul culminaram na aceitao por parte do Brasil do projeto de acordo na Rodada Doha da OMC, o qual a Argentina rejeitou temendo desindustrializao.5 A falta de coeso e sintonia dos membros do bloco refletida ademais nas disputas na organizao entre Brasil e Argentina, concernentes em sua maioria a aes antidumping.6 De uma forma geral, as queixas da Argentina contra o Brasil superam aquelas de todos os demais pases. Alm disso, o avano de negociaes do Mercosul com outros blocos e pases, notadamente a UE, assim como a prpria consolidao da unio aduaneira, dependem em grande medida da eliminao da dupla cobrana da TEC. No obstante, tal medida foi postergada no fim de 2008, aps cerca de cinco anos de negociaes. O impasse resultou principalmente da impossibilidade de se acordar uma frmula para redistribuio da renda advinda desta taxa diante da resistncia dos pases menores, e especialmente do Paraguai, que um pas mediterrneo e tem maior dependncia da arrecadao tarifria. Ademais, desde o incio de tais

3. Ver CONSENSO DE BUENOS AIRES, 2003. 4. Na OMC, o Mercosul se limitou a apresentar propostas conjuntas em grupos negociadores como os de agricultura e servios. 5. O acordo previa um corte de 54% em mdia das tarifas de metade dos produtos que a Argentina importava. O pas temia perder proteo, sobretudo, nos setores txtil e de calados. O Uruguai apoiou o acordo. 6. Durante 2007 e 2008, as disputas entre Brasil e Argentina na OMC foram referentes aos setores de aves, pneus e resinas. Ver ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2007/2008.

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negociaes, Uruguai e Paraguai exigem maior flexibilizao das regras de origem7 como condio para eliminar a dupla cobrana da TEC. As assimetrias de polticas, por sua vez, geram externalidades negativas em mbito regional que podem motivar retrocessos no processo de integrao, assim como minar a coeso poltica do Mercosul. Apesar da expanso significativa do comrcio intrabloco entre 1991 e 1997, as crises econmicas que abalaram o Brasil em 1999 causando significativa desvalorizao do real8 e a Argentina em 2001 levaram reduo do comrcio intra e extrabloco9 e adoo de medidas protecionistas unilaterais, tais como impostos e licenas no automticas de importao intrabloco. Alm disso, a partir de 2000, tem ocorrido um aumento constante das excees TEC, sobretudo nos pases menores e na Argentina,10 as quais minam as possibilidades de o Mercosul se tornar uma unio aduaneira de fato. Esse perodo de crise no bloco revelou como a falta de harmonizao macroeconmica poderia no somente travar o processo de integrao regional, mas tambm revert-lo. Dadas a gravidade e a abrangncia dos obstculos que as assimetrias estruturais e de polticas impem ao processo de integrao regional, surpreendente que os acordos do Mercosul no incluam medidas de tratamento especial e diferenciado para os pases e/ou regies subnacionais menos desenvolvidos. De fato, na sua criao, o bloco evitou adotar polticas que objetivassem reduzir as desigualdades entre pases e regies subnacionais. O Tratado de Assuno sequer reconhece o princpio formal de tratamento especial e diferenciado,11 e seu Art. 2o afirma explicitamente que o Mercado Comum estar fundado na reciprocidade de direitos e obrigaes entre os Estados Partes. (TRATADO DE ASSUNO, 1991). Em parte, a no adoo do princpio de tratado especial e diferenciado pelo Mercosul resultou do fato de que o bloco foi um subproduto de um acordo

7. Segundo a proposta brasileira, os produtos reexportados poderiam ter at 70% de seus componentes originrios de fora do bloco. 8. O valor do dlar americano em relao ao real foi de 1,16 em 1998 para 1,81 no incio de 1999, segundo dados do Ipea. 9. Em 2002, o volume comercializado entre os pases-membros do Mercosul cai 50,18% portanto mais da metade em relao a 1997, o que corresponde a uma diferena de US$ 20,61 bilhes e representa quase um retorno ao volume de comrcio de 1993, que havia sido de US$ 19,14 bilhes. O volume comerciado pelos membros do Mercosul com pases que no fazem parte do bloco reduzido de US$ 139,05 bilhes em 1997 para US$ 128,13 bilhes em 2002. A proporo do comrcio intrabloco em relao ao total do comrcio dos pases-membros cai de 23% em 1997 para 14% em 2002. Ver o banco de dados do Observatrio Poltico Sul-americano, disponvel em http://observatorio.iuperj.br/. 10. De acordo com os dados do Ministrio da Indstria, Desenvolvimento e Comrcio Exterior, h cerca de 3.000 cdigos listados como excees da TEC nos pases-membros do Mercosul. A Argentina, o Uruguai e o Paraguai respondem, respectivamente, por cerca de 1.400, 1.500 e 2.400 desses cdigos. J o Brasil apresenta somente 600 cdigos excetuados da TEC do Mercosul, nmero consideravelmente inferior aos dos demais membros do bloco, ainda que elevado. 11. Esse princpio desempenhou um papel central na Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC) e na Associao Latino-americana de Integrao (Aladi) e tambm fora includo entre as regras multilaterais de comrcio desde a Parte IV do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT).

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bilateral entre Brasil e Argentina.12 Tal acordo tinha o potencial de impactar significativamente as economias do Uruguai e do Paraguai, pases menores e altamente dependentes do comrcio exterior com a Argentina e o Brasil. Temiam a eroso das tarifas preferenciais estabelecidas bilateralmente com o Brasil e a Argentina a partir da liberalizao comercial entre eles.13 Por essa razo, Uruguai e Paraguai preferiram participar do acordo em vez de arriscar perder acesso preferencial aos mercados dos vizinhos maiores. Em outras palavras, eles se viram forados a fazer parte do Mercosul, uma vez que o status quo deixou de ser uma opo atraente.14 Nesse contexto, Uruguai e Paraguai no solicitaram formalmente um tratamento preferencial explcito. Sua nica exigncia foi maior flexibilidade e especialmente prazos mais longos para alcanar a liberalizao total do comrcio intrabloco. Assim, o Art. 6o do Tratado de Assuno afirma que os Estados Partes reconhecem diferenas pontuais de ritmo para a Repblica do Paraguai e para a Repblica Oriental do Uruguai, que constam no Programa de Liberao Comercial. A nfase do tratado, contudo, ao princpio da reciprocidade e no h qualquer meno ao termo assimetria (TRATADO DE ASSUNO, 1991). No que concerne ao Art. 6o do Tratado de Assuno, os tratamentos diferenciais do programa de liberalizao se referiam a um ano adicional para completar esse programa para o Paraguai e Uruguai,15 a um maior nmero de produtos na lista de excees liberalizao comercial intrabloco desses pases16 e regras de origem mais flexveis para o Paraguai.17 Tambm foi concedido tratamento especial em nvel setorial nas indstrias aucareiras e automotivas, eximidas da liberalizao comercial intrabloco e, a partir de 1994, das disciplinas comerciais comuns.18

12. Em 1988, os governos do Brasil e da Argentina assinaram bilateralmente o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, ratificado pelos legislativos de ambos os pases em 1989. O Art. 2o do tratado afirmava que os Estados-membros implementariam todos os compromissos de acordo com os princpios do gradualismo, flexibilidade, equilbrio e simetria. Em julho de 1990, os governos assinaram a Ata de Buenos Aires, a qual estabelecia o Programa de Liberalizao Comercial, baseado em cortes tarifrios lineares, automticos e generalizados. 13. Em particular, o Uruguai temia a eroso dos benefcios advindos do Acordo de Complementao Econmica, no 2, Brasil Uruguai de 1983 e do Convnio Argentino Uruguaio de Complementao Econmica (Cauce) de 1975. 14. Krasner (1981) usa o conceito de metapoder para se referir capacidade dos Estados de alterar as regras de instituies internacionais, de forma a coagir outros a aderir a acordos que podem no ser de seu interesse mas que so ainda assim preferveis ao status quo. Outro exemplo seria o da Sucia, que inicialmente no se mostrava disposta a aderir UE, mas que, aps sua criao e consolidao, percebeu que os custos de ficar de fora seriam demasiadamente altos. 15. Os pases menores tiveram at 31 de dezembro de 1995 para eliminar todas as excees liberalizao comercial intrabloco. 16. Brasil, 324 produtos; Argentina, 394; Paraguai, 439; Uruguai, 960. 17. A proposta de regra de origem para o Paraguai seria de 50% em vez de 60% do valor agregado regional. 18. A excluso do acar das disciplinas comerciais comuns resultou da estrutura assimtrica do apoio oferecido pelo setor pblico nos diferentes pases-membros do Mercosul e da influncia dos cultivadores de cana-de-acar e das usinas na Argentina e no Uruguai. J a exceo do setor automotivo estendeu a vigncia de acordos bilaterais e foi decisiva para a manuteno da indstria automotiva uruguaia, cujos principais mercados eram o brasileiro e o argentino, assim como o estabelecimento de indstrias de autopeas na Argentina aps a desvalorizao do real em 1999 (BOUZAS, 2003, p. 10).

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

No obstante, a necessidade de elaborao e implementao de polticas regionais para compensar as assimetrias estruturais e de polticas no Mercosul e as disputas distributivas que elas geram sugerida tanto pelos dados empricos do bloco como pelas teorias de integrao regional. Por um lado, h razes tericas para se acreditar que a liberalizao comercial e de investimentos por si s incapaz de assegurar a convergncia nos nveis de desenvolvimento entre os Estados-membros e regies subnacionais.19 Ademais, os efeitos de polarizao ou as economias de aglomerao so mais provveis em acordos de integrao entre pases em desenvolvimento (VENABLES, 2001, p. 16). Dessa forma, se no compensados por meio de polticas regionais, os conflitos distributivos advindos das profundas assimetrias existentes entre os membros do Mercosul podem minar a legitimidade do bloco e motivar a oposio de Estados e agentes econmicos subnacionais ao processo de integrao. Por outro lado, os dados empricos disponveis indicam que a disparidade de tamanho entre o Brasil e os demais blocos no tem sido reduzida desde o incio do sculo XXI, conforme ser demonstrado nesse captulo. Apesar da carncia de estudos sobre os efeitos distributivos do Mercosul, h evidncias que o bloco tem produzido maior concentrao econmica (CALFAT; FLORES, 2001). Alm disso, alguns estudos concluem que as regies Sul e Sudeste do Brasil tm melhores condies para se beneficiar da integrao do que as demais, em razo de sua maior proximidade geogrfica dos grandes mercados, sua estrutura produtiva diversificada e sua disponibilidade de infraestrutura de transportes (CANUTO; PORTO, 2002; HADDAD et al., 2002 Apud BOUZAS, 2005, p. 18). Outrossim, h estudos que demonstram que os ganhos da integrao de mercados dos menores pases do Mercosul, Uruguai e Paraguai, tm sido pequenos ou inexistentes (MASI; BITTENCOURT, 2001; QUIJANO, 2002; BORDA; MASI, 2002). Conquanto as assimetrias estruturais resultem de atributos cuja mudana necessariamente lenta e ocorre apenas no longo prazo, isso no significa que elas no devam ser combatidas no Mercosul. O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) representa o principal instrumento para esse fim e reflete o crescente reconhecimento sobretudo a partir de 2003 de que somente se e quando as assimetrias estruturais forem reduzidas haver a possibilidade de avano no processo de integrao regional. O Art. 1o da Deciso do CMC 18/2005, que criou este fundo, tem um duplo foco de atuao, tanto nas economias menores como nas regies menos desenvolvidas.

19. Segundo a nova geografia econmica, incentivos de escala e aglomerao industrial induzem as firmas a se mudarem para a regio ou o pas com maior mercado (KRUGMAN; VENABLES, 1990; KRUGMAN, 1991).

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Fosse o critrio para concesso dos benefcios do Focem o mesmo adotado na maior parte das polticas de combate s assimetrias da UE,20 baseado objetivamente na desigualdade de renda entre pases conforme medida pelo PIB per capita, o Uruguai no seria beneficiado. Ademais, os pases relativamente grandes ou ricos no mbito do Mercosul no os so no mbito global, ao contrrio da Alemanha, da Frana e do Reino Unido (GIORDANO et al., 2004, p. 17). No que concerne s assimetrias polticas, a experincia do Mercosul contesta a tese de que elas so mais facilmente combatidas que as estruturais. Divergncias entre preferncias nacionais legtimas no so facilmente superadas. Ademais, a harmonizao de polticas macroeconmicas requer no somente a renncia de autonomia por parte dos pases-membros, mas tambm um processo custoso de capacitao institucional tanto em mbito nacional como regional. Por exemplo, uma condio sine qua non para tal harmonizao o emprego das mesmas metodologias estatsticas, assim como maior coleta e disponibilizao de dados nos pases-membros, mas esse processo avana lentamente e ainda no foi concludo.21 Na falta de fontes de estatsticas mais refinadas e padronizadas para uma srie de indicadores de poltica econmica, como, por exemplo, volume de crdito exportao e de subsdios para o conjunto dos pases do Mercosul, a anlise das assimetrias de polticas se torna invivel. Por tal razo, esse trabalho se limitar anlise das assimetrias estruturais e das polticas adotadas para combat-las. Por fim, no obstante a o impacto da crise financeira global de 2008 nos pases mais pobres da UE, a experincia do bloco demonstra que as polticas de combate s assimetrias apresentaram pelo menos inicialmente resultados positivos no que tange ao crescimento econmico e ao emprego; garantindo a liberalizao comercial e financeira intrabloco e promovendo a convergncia entre as taxas de crescimento das regies europeias.22 De fato, Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda apresentaram durante o fim do sculo XX e o incio do sculo XXI melhoria em seus indicadores econmicos, sendo o exemplo mais notvel o da Irlanda, cuja renda per capita subiu de 64% da mdia dos pases-membros, em 1983, para quase 90%, em 1995 (SAPIR, 2003, p. 18). Na seo 2, ser apresentado um diagnstico das assimetrias estruturais no Mercosul desde sua criao at o presente. Na seo 3, sero examinados os histricos das polticas de combate s assimetrias adotadas no bloco. Por fim, nas consideraes finais, so oferecidas algumas propostas para aprimorar essas polticas.

20. Pases relativamente menores como Holanda e Luxemburgo so contribuintes lquidos ao oramento da UE. 21. Os bancos centrais e os ministrios de economia dos pases-membros do Mercosul j trabalham em manuais fiscais, monetrios e de balano de pagamentos. Os dados referentes produo industrial e ao desemprego ainda no esto sendo uniformizados. 22. Para uma anlise da experincia europeia para a reduo de assimetrias de polticas, ver Veiga (2007).

284

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

2 ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS NO MERCOSUl (1991-2008): UM DIAGNSTICO

A criao do Tratado de Assuno foi condicionada por uma viso liberal do processo de integrao, na qual o problema das assimetrias aparecia de forma marginal.23 Integrando pases to distintos social, poltica e economicamente quanto o Brasil e o Paraguai, o Mercosul traz em si elementos que atestam a relevncia do tema destas. Pode-se observar no bloco um exemplo do incremento de interdependncia assimtrica entre seus membros, o que leva ao Brasil, pelo seu poder econmico e poltico na regio, a responsabilidade de lidar de forma adequada com o problema das assimetrias que se observam no quadro de integrao regional. A presente seo visa identificar e analisar, com o uso de dados estatsticos, as assimetrias estruturais no Mercosul, desde sua criao em 1991 at 2008, as quais se configuram como de maior importncia no estgio de integrao em que se encontra o bloco. No intuito de verificar como as assimetrias estruturais vm se desenvolvendo desde o Tratado de Assuno, apresentar-se- nesta seo estatsticas socioeconmicas e comerciais sobre os pases-membros do Mercosul (Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai). Alm de dados agregados em mbito nacional, alguns indicadores para regies subnacionais sero apresentados no sentido de auxiliar na ampliao do debate acerca do problema das assimetrias, incluindo assim aspectos importantes relativos s desigualdades entre sub-regies de pases integrantes do bloco.
TABELA 1
Pas Brasil Argentina Paraguai Uruguai Mercosul

Mercosul indicadores bsicos selecionados 2008


Populao (milhares de pessoas) 191.870 39.750 6.150 3.200 240.970 PIB em PPP, (bilhes de US$) 1.981,21 572,86 29,4 42,54 2.626,01 PIB per capita em PPP, (US$) 10.465,80 14.408,32 4.785,98 12.784,53 10.611,16

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

Ao se analisarem os indicadores referidos na tabela (estatsticas de populao, PIB e PIB per capita relativos ao ano de 2008 para os pases do Mercosul), observa-se muito claramente o desnvel existente entre o Brasil e os demais pases do bloco em termos populacionais e econmicos (tabela 1). Com uma populao que representa quase 80% daquela do Mercosul e um PIB superior a 75% do PIB do conjunto de pases do bloco, o Brasil desponta, primeira vista, como o
23. importante reiterar que alguma flexibilidade foi dada s menores economias, Paraguai e Uruguai, em relao s regras de origem e adequao ao tratado em temporalidade mais estendida.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

285

gigante lder do processo de integrao, com indicadores que destoam de forma significativa do restante do bloco. Contudo, tomando-se o PIB per capita para anlise, tem-se um quadro no qual, no obstante a significativa melhoria deste indicador no Brasil nos ltimos anos, a Argentina apresenta o mais expressivo resultado, seguida do Uruguai e do Brasil, em PIBs medidos pela paridade do PPP. Assim, ao contrrio da UE, em que os tamanhos e os graus de desenvolvimento das economias nacionais tendem a coincidir, no Mercosul, observa-se que o maior pas em tamanho populacional e econmico no se apresenta igualmente descolado do bloco quando se discute em PIB per capita. O peso relativo em termos populacionais do Brasil no Mercosul obteve uma variao ascendente, mas moderada, se analisado desde 1991 a 2008. Como mostra a tabela 2, em 1991, quando o bloco foi institudo, o Brasil tinha uma populao relativa a 78,7% daquela do bloco, contra 17,4% da Argentina, 2,3% do Paraguai e 1,6% do Uruguai. J em 2008, a participao da populao brasileira na populao do Mercosul subiu para 79,6%, assim como a do Paraguai, que chegou a 2,6%, tendo a da Argentina e a do Uruguai cado para 16,4% e 1,3%, respectivamente. Tais estatsticas parecem indicar certo descompasso na transio demogrfica entre os pases do bloco, tendo a Argentina e principalmente o Uruguai, pases com melhores indicadores sociais, alcanado um patamar de crescimento populacional inferior queles do Brasil e do Paraguai.
TABELA 2
Mercosul populao
(Em milhes de habitantes e %)
1991 Pas Total 32,97 149,09 4,35 3,11 189,52 Mercosul (%) 17,4 78,7 2,3 1,6 100,0 Total 34,78 158,88 4,78 3,2 201,64 1995 Mercosul (%) 17,2 78,8 2,4 1,6 100,0 Total 36,4 168,75 5,2 3,3 213,65 1999 Mercosul (%) 17,0 79,0 2,4 1,5 100,0 Total 37,87 178,99 5,63 3,38 225,87 2003 Mercosul (%) 16,8 79,2 2,5 1,5 100,0 Total 39,75 191,87 6,15 3,2 240,97 2008 Mercosul (%) 16,5 79,6 2,6 1,3 100,0

Argentina Brasil Paraguai Uruguai Mercosul

Fonte: FMI.

Contrariamente ao observado em relao ao peso populacional do Brasil, a participao do pas no PIB do Mercosul teve ligeira queda se comparada aos dados do PIB, segundo PPP, de 1991 a 2008. Em 1991, o PIB do Brasil representava 77,4% deste indicador no bloco, contra 19,7%, 1,2% e 1,7% dos PIBs da Argentina, do Paraguai e do Uruguai, respectivamente. J em 2008, a participao do PIB brasileiro no do Mercosul foi de 75,4%, tendo o da Argentina alcanado 21,8% de participao; o do Paraguai, 1,1%; e o do Uruguai, 1,6%.

286

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

TABELA 3

Mercosul PIB em PPP


(Em bilhes de US$ e %)
1991 Pas ppp (PIB) 208,56 817,33 12,82 17,87 1.056,58 Mercosul (% do PIB) 19,7 77,4 1,2 1,7 100,0 ppp (PIB) 274,13 1.026,33 16,44 22,83 1.339,73 1995 Mercosul (% do PIB) 20,5 76,6 1,2 1,7 100,0 ppp (PIB) 333,42 1.154,93 17,9 27,32 1.533,57 1999 Mercosul (% do PIB) 21,7 75,3 1,2 1,8 100,0 ppp (PIB) 333,4 1.377,81 19,93 26,2 1.757,34 2003 Mercosul (% do PIB) 19,0 78,4 1,1 1,5 100,0 ppp (PIB) 572,86 1.981,21 29,4 42,54 2.626,01 2008 Mercosul (% do PIB) 21,8 75,4 1,1 1,6 100,0

Argentina Brasil Paraguai Uruguai Mercosul

Fonte: FMI.

importante ressaltar que com a crise argentina no incio deste sculo, que levou consigo principalmente o Uruguai pas que tem seus ciclos econmicos relativamente atrelados aos da Argentina , a participao relativa das economias desses pases no PIB do Mercosul caiu, o que fez que fosse elevada ento a participao da economia do Brasil no total do PIB do bloco para 78,4%, como pode ser observado na tabela 3, ao se analisarem os dados para 2003.24 Ainda que o participao da economia argentina no PIB do Mercosul tenha se recuperado de 2003 a 2008, o peso econmico do Brasil no bloco persiste incontestvel, tendo seu PIB representado sempre participaes superiores a 75% do PIB do bloco, seja em momentos de crise interna, seja em momentos de crescimento acelerado dos parceiros que conformam o Mercosul.
TABELA 4
(Em US$)
Pas Argentina Brasil Paraguai Uruguai Mercosul Fonte: FMI.

Mercosul PIB per capita em PPP


1991 6.332,51 5.487,89 2.948,63 5.641,87 5.102,72 1995 7.889,66 6.466,27 3.441,81 7.011,95 6.202,42 1999 9.183,10 6.861,01 3.449,83 8.145,84 6.909,94 2003 8.803,83 7.697,90 3.539,89 7.932,07 6.993,42 2008 14.408,32 10.465,80 4.785,98 12.784,53 10.611,16

Como j mencionado anteriormente, ao se analisarem as estatsticas relativas ao PIB per capita, segundo paridade de poder de compra, dos pases do Mercosul, observa-se que a posio brasileira no de destaque nem segue o
24. Flutuaes econmicas e choques externos afetaram de forma importante o Mercosul ao desestabilizarem e/ou prejudicarem fortemente as economias dos pases do bloco, com impactos na configurao de suas assimetrias.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

287

padro apresentado quando das comparaes em tamanho de PIB e de populao com os parceiros do bloco. Em 1991, como mostra a tabela 4, o Brasil tinha um PIB per capita inferior a US$ 5.500,00, ao passo que o da Argentina ultrapassava a marca dos US$ 6.300,00. Naquele ano, o Uruguai tinha um indicador tambm superior ao do Brasil, com cerca de US$ 5.600,00, e o Paraguai, o mais pobre dos pases da regio, no chegava aos US$ 3.000,00. Se tomarmos como referncia o PIB per capita, de acordo com a paridade de poder de compra do bloco em 1991, como apresentado na tabela 5, a seguir, constata-se que a Argentina apresentava um PIB per capita 24% superior mdia do Mercosul; o do Uruguai era 11% superior; o do Brasil, 8% superior; tendo o Paraguai um PIB per capita 52% inferior ao do bloco. Neste ponto, as assimetrias tomam posio invertida relativamente ao Brasil, uma vez que ele figura, juntamente com o Paraguai, no grupo dos pases com menor PIB per capita quando da criao do Mercosul.
TABELA 5
Mercosul PIB per capita em PPP
(Em % do PIB)
Pas Argentina Brasil Paraguai Uruguai Mercosul Fonte: FMI. 1991 124 108 58 111 100 1995 127 104 55 113 100 1999 133 99 50 118 100 2003 126 110 51 113 100 2008 136 99 45 120 100

Em perspectiva temporal mais extensa, de 1991 a 2008, observa-se uma clara tendncia de incremento no PIB per capita do Brasil, chegando a US$ 10.465,80 em 2008, valor 91% superior quele de 1991, mas 1% abaixo da mdia do Mercosul. Por outro lado, a Argentina, mesmo com a queda substancial em seus indicadores socioeconmicos com a crise do incio do sculo XXI, teve seu PIB per capita sempre acima da mdia do bloco, inclusive com incremento importante no perodo de recuperao econmica aps 2002, sendo 36% superior ao PIB per capita em 2008, 26% em 2003. O Uruguai, seguindo o padro argentino, e mesmo com os efeitos da crise, apresentou um crescimento relativo de seu PIB per capita, quando comparado aos demais pases do bloco. Contudo, o Paraguai demonstrou queda no indicador relativo ao longo do perodo, apresentando, em 2008, um PIB per capita que correspondeu a apenas 45% do do Mercosul. Assim, ao se analisar o PIB per capita dos pases do Mercosul de 1991 a 2008, observam-se uma queda relativa do indicador para o Brasil e o Paraguai e, paralelamente, uma melhoria dos indicadores da Argentina e do Uruguai, reforando um padro de assimetrias encontrado quando da assinatura do Tratado de Assuno.

288

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

TABELA 6
Pas Argentina Brasil Paraguai Uruguai

Mercosul Desenvolvimento humano e desigualdades 2007


IDH 0,866 0,813 0,761 0,865

Ranking do IDH
49 75 101 50

ndice de Gini 50,0 55,0 53,2 46,2

Fonte: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

Ao se analisar o IDH25 e o ndice de Gini26 dos pases do Mercosul, tem-se uma repetio do padro observado para o PIB per capita: o Brasil apresenta indicadores piores do que os da Argentina e do Uruguai, ficando frente apenas do Paraguai. Em 2007, o Brasil apresentava IDH de 0,813, sendo o 75o no ranking do PNUD; enquanto a Argentina, com IDH de 0,866, estava na 49a posio; e o Uruguai, com IDH de 0,865, na 50a posio. O Paraguai aparecia na 101a posio, com IDH de 0,761. No que concerne ao ndice de Gini, que aufere o nvel de concentrao de renda no pas, o Brasil desponta como o pas com maior desigualdade interna entre aqueles do Mercosul, seguido imediatamente pelo Paraguai. Pode-se observar que o Brasil vem melhorando nos ltimos anos seus indicadores socioeconmicos, mas em muitos deles ainda se posiciona atrs da Argentina e do Uruguai, por exemplo, no que concerne a indicadores como PIB per capita, IDH e ndice de Gini. Entretanto, as melhorias dos dados agregados do Brasil, e tambm os da Argentina, escondem desigualdades internas muitas vezes gritantes. Destarte, alm da anlise dos dados socioeconmicos agregados em mbito nacional, importante se levar em conta alguns indicadores por regies no sentido de ampliar o debate acerca do problema das assimetrias no Mercosul. A ideia sair de uma lgica puramente nacional acerca das assimetrias no bloco e adentrar em exame mais aprofundado que traga pauta as subdivises internas nos Estado-membros do Mercosul, evidenciando assim aspectos relevantes relativos s desigualdades regionais e s regies deprimidas em cada pas.27
25. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) calculado a partir de trs componentes: o PIB per capita, corrigido pelo poder de compra da moeda de cada pas; a longevidade, auferida pela expectativa de vida ao nascer; e a educao, computado por meio do ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Os trs componentes tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. Quanto mais prximo da unidade, maior o desenvolvimento humano de um determinado lugar. Para mais informaes, www.pnud.org.br. 26. O ndice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuio da renda domiciliar per capita. Seu valor varia de zero, quando no h desigualdade, tendo a renda de todos os indivduos o mesmo valor, a cem, quando a desigualdade mxima, e apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula. Para mais informaes, ver www.pnud.org.br. 27. Um interessante estudo das assimetrias no Mercosul observadas a partir de grandes sub-regies foi desenvolvido por Bouzas (2005).

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

289

TABELA 7

Mercosul PIB per capita por regies 2004


Pas, estado ou provncia Maranho, BR Piau, BR Paraguai, todo o pas Tocantins, BR Alagoas, BR Paraba, BR Cear, BR Roraima, BR Par, BR Acre, BR Formosa, AR Sgo. Del Estero, AR Rio Grande do Norte, BR Corrientes, AR Pernambuco, BR Chaco, AR Salta, AR Rondnia, BR Bahia, BR Misiones, AR Sergipe, BR Amap, BR Tucumn, AR Jujuy, AR San Juan, AR Gois, BR La Rioja, AR PIB per capita (em US$) 856 901 1.145 1.177 1.208 1.298 1.299 1.521 1.555 1.602 1.620 1.639 1.673 1.767 1.786 1.883 1.944 1.945 1.979 2.053 2.113 2.118 2.127 2.223 2.262 2.338 2.537 Pas, estado ou provncia Catamarca, AR Minas Gerais, BR Mato Grosso do Sul, BR Entre Ros, AR Mato Grosso, BR Esprito Santo, BR Paran, BR Mendonza, AR Buenos Aires, AR Amazonas, BR Santa Fe, AR Crdoba, AR Santa Catarina, BR Uruguais, todo o pas Ro Negro, AR La Pampa, AR Rio Grande do Sul, BR So Paulo, BR San Luis, AR Rio de Janeiro, BR Chubut, AR Neuqun, AR Distrito Federal (DF), BR Santa Cruz, AR Tierra del Fuego, AR Ciudad de Bs. As., AR PIB per capita (em US$) 2.558 2.733 2.788 2.856 3.167 3.207 3.342 3.418 3.493 3.564 3.673 3.787 3.789 3.851 3.855 4.145 4.151 4.278 4.517 4.562 4.695 5.794 5.944 6.713 9.183 12.950

Fontes: FMI e Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Obs.: Os nicos dados desagregados para as regies da Argentina disponveis so os referentes a 2004.

A tabela 7 apresenta o PIB per capita por regies, em 2004, levando-se em conta: os 26 estados mais o DF no Brasil; as 24 provncias argentinas, inclusive a cidade de Buenos Aires; e o Paraguai e o Uruguai enquanto regies em si.28

28. Devido extenso territorial e populacional das regies consideradas para o Brasil e a Argentina, fez-se a escolha pela apresentao do Paraguai e do Uruguai enquanto unidades para comparao com estas.

290

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

TABELA 8

Mercosul IDH por regies 2004


Pas, estado ou provncia Maranho, BR Alagoas, BR Piau,BR Paraba, BR Sergipe, BR Bahia, BR Acre, BR Cear, BR Pernambuco, BR Rio Grande do Norte, BR Tocantins, BR Amazonas, BR Par, BR Rondnia, BR Jujuy, AR Roraima, BR Formosa, AR Amap, BR Misiones, AR Paraguai, todo o pas Chaco, AR Sgo. Del Estero, AR Corrientes, AR Esprito Santo, BR Salta, AR Catamarca, AR San Luis, AR Valor do IDH 0,636 0,649 0,656 0,661 0,682 0,688 0,697 0,700 0,705 0,705 0,710 0,713 0,723 0,735 0,741 0,746 0,747 0,753 0,753 0,755 0,755 0,757 0,758 0,765 0,765 0,767 0,768 Pas, estado ou provncia Tucumn, AR Mato Grosso, BR Minas Gerais, BR Entre Ros, AR San Juan, AR Gois, BR La Rioja, AR Mato Grosso do Sul, BR Santa Fe, AR Buenos Aires, AR Paran, BR Crdoba, AR Mendonza, AR La Pampa, AR Ro Negro, AR Neuqun, AR Rio de Janeiro, BR Rio Grande do Sul, BR Chubut, AR Santa Cruz, AR So Paulo, BR Santa Catarina, BR Tierra del Fuego, AR Ciudad de Bs. As., AR Uruguai, todo o pas DF, BR Valor do IDH 0,769 0,773 0,773 0,775 0,775 0,776 0,777 0,778 0,785 0,785 0,787 0,789 0,790 0,793 0,794 0,801 0,807 0,814 0,816 0,819 0,820 0,822 0,823 0,836 0,840 0,844

Fontes: PNUD e MRE. Obs.: Os nicos dados desagregados para as regies da Argentina disponveis so os referentes a 2004.

Ao se utilizar o critrio da UE para caracterizao de regies de menor desenvolvimento relativo para o uso do Fundo Social Europeu (ter o PIB per capita inferior a 75% da mdia do bloco), tem-se a seguinte configurao das assimetrias regionais:

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

291

1.

Dois estados brasileiros, Piau e Maranho, tm PIB per capita inferior ao do Paraguai. Estes tm uma populao de aproximadamente 10 milhes de pessoas, superior s populaes do Paraguai e do Uruguai juntas. Dos 27 estados do Brasil, apenas quatro (RS, SP, RJ e DF) tm PIB per capita superior ao do Uruguai. A Cidade de Buenos Aires tem PIB per capita duas vezes superior ao do Distrito Federal, o maior do Brasil, e trs vezes superior ao do Estado de So Paulo; e Das regies com PIB per capita inferior a 75% da mdia para o Mercosul, nove so da Argentina e 16, do Brasil, alm do Paraguai.

2. 3.

4.

Utilizando-se dos mesmos critrios de seleo de regies da tabela anterior, a tabela 8 apresenta os IDHs das regies selecionadas. Um exame dos dados evidencia a posio inferior do desenvolvimento humano em diversos estados da regio Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil se comparados ao Paraguai, por exemplo. As 14 piores posies do ranking so ocupadas por estados brasileiros dessas regies, tendo o Maranho o pior IDH do Mercosul. O Paraguai, assim como em termos de PIB per capita, figura na lista dos piores IDHs do bloco, tendo o Brasil 16 estados com IDH inferior ao do Paraguai. J o Uruguai est entre os melhores, ficando atrs apenas do DF do Brasil, o qual tem o melhor IDH do Mercosul. Destarte, ficam evidentes as desigualdades existentes na maior economia do bloco, assim como na Argentina. Voltando-se para os indicadores comerciais do Mercosul e buscando sua interface com o quadro estrutural das assimetrias, cabe destacar o crescimento dos fluxos de comrcio entre 1991 e 1998. O incremento no total exportado e importado entre os pases do bloco em relao ao total de exportaes e importaes deu legitimidade e garantiu o sucesso econmico-comercial do Mercosul em seus primeiros anos de existncia (grfico 1). Contudo, com a sequncia de crises que assolaram os pases da regio, houve uma clara perda de importncia relativa do comrcio intrabloco, com a participao de exportaes deste tipo caindo de 25% em 1998 para cerca de 11% em 2002, por exemplo. Desde ento, houve uma lenta retomada da participao das exportaes intrabloco, conjugada com uma leve tendncia de queda da participao das importaes intrabloco nos ltimos anos. De toda forma, a participao deste tipo de comrcio no total do comrcio exterior do Mercosul ainda no retomou nveis de 1992, quando o processo de integrao dava seus primeiros passos.

292

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

GRFICO 1
(Em %)
25

Participao do comrcio intraMercosul no comrcio total 1990-2008

20

15

10

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Exportaes

Importaes

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).

Como era de se esperar, dado o grau de assimetrias estruturais presentes no processo de integrao do Mercosul, os pases menores, Paraguai e Uruguai, tm nos parceiros do bloco um importante mercado para exportao (grfico 2). A partir deste grfico, pode-se observar os custos para as pequenas economias relativos no participao ou eventual sada do bloco. Chama ateno, contudo, a clara tendncia de queda na participao das exportaes para o Mercosul nas exportaes totais do Paraguai e do Uruguai desde 1997. Se naquele ano e no seguinte, 1998, as exportaes para o Mercosul representavam mais de 50% do total exportado pelo Uruguai e mais de 60%, em 2000, do total exportado pelo Paraguai, tais ndices estavam, em 2008, inferiores a 30% no primeiro e a 50% no segundo. A queda significativa da importncia das exportaes para o bloco no Uruguai parece indicar, alm de efeitos negativos das crises do perodo, uma busca por diversificao de destinos de exportaes. igualmente digno de nota que a participao das exportaes para o Mercosul no total exportado por Brasil e Argentina em 2008 no alcanaram os nveis de 1997. No caso do Brasil, houve uma clara diversificao de destino de exportaes nos ltimos anos, o que, somado s crises dos pases vizinhos, dificultou a retomada de importncia de exportaes para o Mercosul aos nveis da dcada de 1990.

2008

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

293

GRFICO 2
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0

Participao das exportaes para o Mercosul em relao ao total exportado por cada pas 1990- 2008

1997

1998

1999 Brasil

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006 Uruguai

2007

2008

Argentina

Paraguai

Fontes: FMI e bancos centrais.

Ao se tomar por base o quadro estrutural de assimetrias no Mercosul, no qual a importncia da economia brasileira na regio fica patente, surge a discusso sobre o papel do pas como comprador de ltima instncia, ou locomotiva econmica do bloco. Segundo essa viso, o Brasil deveria ter uma atuao enquanto garantidor, via importaes e saldo comerciais negativos, de parte da demanda efetiva nos demais pases do bloco, fomentando o crescimento econmico dos parceiros menores e menos estruturados economicamente. Todavia, os dados so claros em apresentar um quadro em que na maioria dos anos observa-se o inverso: o Brasil importando menos dos parceiros do Mercosul e tendo supervits comerciais com quase todos eles. Os grficos a seguir do conta desse fenmeno.29

29. importante colocar que uma anlise desagregada no mbito das entidades subnacionais dos pases-membros do Mercosul fica impossibilitada dadas as inexistncias de estatsticas de comrcio entre estas. Se tal anlise fosse possvel, talvez se pudesse observar um comportamento semelhante quele do quadro de PIB per capita e de IDH, um vez que h uma clara concentrao espacial do processo de integrao, no Sul-Sudeste do Brasil e na provncia cidade de Buenos Aires na Argentina.

294

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GRFICO 3
70 60 50 40 30 20 10 0

Participao das importaes do Mercosul em relao ao total importado por cada pas 1990-2008

1997

1998

1999 Brasil

2000

2001

2002

2003

2004 Paraguai

2005

2006 Uruguai

2007

2008

Argentina

Fontes: FMI e Bancos Centrais.

Como se observa no grfico 3, h uma tendncia de crescimento da participao das importaes do Mercosul para a Argentina no perodo 1997-2008. Para o Paraguai e o Uruguai, verifica-se uma maior participao relativa das importaes do Mercosul para seus mercados, assim como para as exportaes, ainda que com flutuaes importantes ao longo do perodo em anlise. Destarte, fica clara a maior dependncia comercial destes pases em relao ao bloco, o que denota as assimetrias estruturais encontradas no Mercosul. A participao das importaes vindas de pases do bloco econmico para o Brasil no total das importaes brasileiras vem caindo paulatinamente h 12 anos, saindo de cerca de 16%, em 1997, para 8,6% em 2008. Ademais, vale salientar que a importao de bens intermedirios ganhou participao na pauta de importaes vindas do Mercosul para o Brasil, no perodo em anlise, em detrimento de bens de consumo. Segundo a Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do MIDC, a participao de bens intermedirios na pauta de importaes vindas do Mercosul para o Brasil saiu de 39,5% em 1998 para 49,1% em 2008. J a de bens de consumo caiu de 43,8% em 1998 sendo 19,2% de bens durveis e 24,6% de no durveis para 29,5% em 2008 com 17,2% da participao de bens durveis e 12,3% da de bens no durveis. A ideia do Brasil como locomotiva econmico-comercial do bloco perde fora tambm quando se observa o balano comercial do Brasil com os parceiros do Mercosul. O grfico 4 sintetiza tais dados, de 1990 a 2008. Ao se analisar os dados, constata-se que o Brasil obteve supervits constantes, desde a criao do bloco,

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

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com o Paraguai. Com o Uruguai e a Argentina, observa-se flutuao entre supervits e dficits ao longo do perodo, tendo, contudo, uma predominncia do primeiro pas em relao ao segundo, seja em nmero de anos, seja em valores absolutos.30
GRFICO 4
4.500 3.500 2.500 1.500 500 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 -500 -1.500 -2.500 Argentina Fonte: MDIC. Uruguai Paraguai 2008

Saldo da balana comercial do Brasil com pases do Mercosul 1990-2008

A partir dos dados apresentados, verifica-se que o papel que o Brasil poderia ter como comprador de ltima instncia perante os pases parceiros do Mercosul no encontra bases na realidade do comrcio e da economia do bloco. Tal papel, se exercido de fato, poderia ser um importante elemento para lidar com as assimetrias estruturais presentes entre os pases do Mercosul e ajudaria igualmente a reforar a liderana brasileira no processo de integrao regional.
3 O TRATAMENTO DAS ASSIMETRIAS NO MBITO DO MERCOSUl 1991-2008 3.1 A inflexo na posio do Mercosul em relao temtica das assimetrias

Normalmente, os autores que escrevem sobre Mercosul, seja para defender o atual modelo de integrao, seja para critic-lo, utilizam critrios que permitem dividir o processo de constituio do bloco sub-regional em diferentes fases. Um recorte muito comum separa o referido processo em trs estgios distintos. O primeiro compreende o perodo entre 1991 e 1998, em que a estrutura poltico-institucional do Mercosul consolidada e, concomitantemente, a corrente de comrcio intrabloco atinge seu paroxismo. O segundo, que vai de 1999 a 2002, diz respeito crise econmico-comercial do Mercosul, iniciada aps a maxidesvalorizao da moeda brasileira
30. Para uma anlise do Mercosul com dados econmicos e comerciais, ver Baumann e Mussi (2006).

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e que, posteriormente, se agrava com a crise financeira argentina decorrente do fim do regime cambial adotado at ento (currency board 1991-2001). O terceiro, que se inicia em 2003, tem sido caracterizado como uma tentativa de retomada do processo de integrao a partir de uma nova perspectiva, em que se procura conferir maior visibilidade s dimenses social e poltico-institucional da integrao, no se restringindo, portanto, apenas a aspectos comerciais (HOFFMANN et al., 2008). Embora essa diviso do bloco em fases com base em critrios de expanso/retrao dos fluxos comerciais ou/e de fortalecimento/enfraquecimento institucional seja didtica e ajude a compreender de que maneira as conjunturas polticas e econmicas, vivenciadas pelos pases-membros, afetam o processo de integrao, ela no contempla outra dimenso de anlise do Mercosul, indispensvel para o fortalecimento do bloco, que concerne s assimetrias existentes entre os pases-membros. Como mencionado anteriormente, desde a constituio do bloco, as pronunciadas assimetrias (estruturais e de polticas) existentes entre os Estados do Mercosul tm-se revelado um desafio para o aprofundamento do processo de integrao. Como previamente assinalado, estas dificultam a existncia de ganhos mtuos entre naes integrantes do bloco, o que tende no s a reforar as diferenas existentes no mbito do bloco, mas tambm contribui para elevar a insatisfao dos pases menores, sobretudo em momentos de crises conjunturais. Ao persistir essa situao, o apoio ao processo de integrao junto aos atores domsticos tende a diminuir e, consequentemente, o Mercosul perde legitimidade. Realmente, diferentes estudiosos tendem a concordar que as acentuadas diferenas de porte econmico entre os scios constituem um obstculo para se atingir objetivos comuns e, portanto, necessitam de respostas efetivas (BIZZOZERO; ABREU, 2000 apud GIORDANO et al., 2004). Curiosamente, at 2003, a tentativa de se reduzir tais assimetrias no figurava como prioridade na pauta de negociaes dos pases-membros do Mercosul. Visto que o bloco sub-regional surgia em um contexto marcado pelo predomnio de ideias e de diretrizes liberalizantes, prevalecia, naquele momento, a premissa de igualdade de tratamento nas negociaes comerciais internacionais, influenciada pelo iderio liberal de igualdade de oportunidades.31 Conforme j mencionado, a questo das assimetrias ficou praticamente margem do processo de negociao do Tratado de Assuno, no qual se procurou equacionar as profundas diferenas entre as economias dos pases integrantes do bloco por meio do estabelecimento de mecanismos que permitissem maior flexibilidade s economias menores (Paraguai e Uruguai) em face dos compromissos firmados no mbito do recm-institudo Mercosul.32
31. Esse iderio est representado na chamada Clusula de Nao mais Favorecida (NMF) presente no antigo GATT e na atual OMC. Segundo essa clusula, toda e qualquer preferncia concedida a um pas deve ser estendida aos demais, independentemente do nvel de desenvolvimento socioeconmico das naes envolvidas. 32. A taxonomia referente s medidas de tratamento especial e diferenciado em polticas comerciais no mbito de acordos de integrao regional foi compilada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) e pela Organizao dos Estados Americanos (OEA) no mbito do Comit Tripartite. Para saber mais sobre o assunto, ver Giordano et al. (2004).

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

297

Conforme j assinalado, no tocante liberalizao comercial o Tratado de Assuno apenas menciona em seu Art. 6o que os pases-membros reconhecem diferenas pontuais no ritmo de liberalizao comercial para as Repblicas do Uruguai e do Paraguai. O referido tratado elencou, ainda, em seus Anexos I e II, uma quantidade de produtos que os dois pases menores poderiam manter temporariamente fora do livre comrcio intrabloco, bem como regras de origem mais flexveis para agregao de contedo local, respectivamente. A despeito dessas excees pontuais, no Tratado de Assuno predominou o princpio da reciprocidade, no havendo sequer meno ao termo assimetria33 (TRATADO DE ASSUNO, 1991). Embora no prembulo do Protocolo de Ouro Preto tenha-se chamado a ateno para a necessidade de uma considerao especial em relao aos pases e regies menos desenvolvidas do Mercosul (PROTOCOLO DE OURO PRETO, 1994), as assimetrias no mbito do bloco continuaram sendo tratadas por meio de polticas negativas, em que se concediam, s economias menores, flexibilidades em relao aos compromissos assumidos estas tambm foram aplicadas recm-instituda TEC, que surgiu permeada de excees. Assim, no se cogitou, em dezembro de 1994, desenvolver polticas positivas34 que reduzissem as disparidades econmicas entre os pases-membros por meio de medidas explcitas de apoio. Optou-se, ao contrrio, por manter a reciprocidade como princpio orientador do processo de integrao35 (PROTOCOLO DE OURO PRETO, 1994). A partir de 2003, no entanto, verifica-se uma inflexo na postura dos pases do Mercosul, e em especial do Brasil, referente ao tratamento das assimetrias presentes no bloco. Assim, em um contexto de esforo poltico para sua revitalizao, os presidentes dos pases-membros percebem que o enfrentamento das disparidades intrabloco constitu uma pr-condio para o aprofundamento do Mercosul. Como consequncia, o tratamento de assimetrias torna-se uma temtica permanente nas declaraes conjuntas36 dos presidentes dos Estados Partes do Mercosul. Embora as referidas citaes no tenham apresentado uma evoluo em termos de quantidade, percebe-se uma no discurso poltico com relao a essa tem33. Vale lembrar tambm que a ausncia de referncias relativas a assimetrias no Tratado de Assuno deve-se ao fato de que tal acordo uma adaptao da Ata de Buenos Aires (ACE-14), tratado firmado entre os dois maiores scios, em dezembro de 1990, que incorporou os dois pases menores segundo os termos negociados pelo Brasil e pela Argentina. 34. As polticas denominadas como positivas referem-se quelas que buscam reduzir as assimetrias por meio da interveno ativa dos Estados, mediante a elaborao de polticas e de programas e aes que diminuam as disparidades produtivas e socioeconmicas entre os pases-membros do bloco. Por sua vez, as polticas negativas referem-se quelas que se limitam apenas a flexibilizar as normas existentes para os pases menos desenvolvidos, seja em relao ao contedo dos compromissos assumidos, seja em relao aos prazos. Essa taxonomia difere-se dos conceitos de integrao positiva e de integrao negativa, muitos comuns na literatura sobre integrao regional. Para saber mais sobre esses conceitos, ver Caetano et al. apud Caetano (2009). 35. Cumpre salientar que a aplicao do princpio da reciprocidade entre pases desiguais contribui para preservar as disparidades entre estes. 36. As Declaraes Conjuntas dos Presidentes fornecem as principais diretrizes e prioridades polticas do bloco. Vale salientar que a temtica das assimetrias passou a no apenas constar nestas, mas tambm se tornou um tema constante nas Decises do Conselho Mercado Comum e nas Resolues do Grupo Mercado Comum (GMC).

298

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

tica (quadro 1). Esse progresso verifica-se na maneira pela qual os pases-membros referem-se ao tema assimetrias. O discurso, que aparece em 2003 com essa mesma expresso, em 2004, passa a ser denominado reduo de assimetrias e, em 2007, substitudo pela designao superao de assimetrias, assumindo, portanto, um tom poltico ainda mais forte, o que demonstra a mudana na postura dos pases do Mercosul, sobretudo por parte do Brasil e da Argentina, em relao forma de se enfrentar esse desafio no mbito do bloco.37
QUADRO 1
Nmero de Citaes
Categoria Documento XXIV Reunio do CMC Assuno 18 de junho de 2003 Reunio Extraordinria Assuno 15 de agosto de 2003 XXV Reunio do CMC Montevidu 16 de dezembro de 2003 XXVI Reunio do CMC Porto Iguau 8 de julho de 2004 XXVII Reunio do CMC Ouro Preto 17 de dezembro de 2004 XXVIII Reunio do CMC Assuno 18 a 20 de julho de 2005 XXIX Reunio do CMC Montevidu 7 a 9 de dezembro de 2005 XXX Reunio do CMC Crdoba 21 de julho de 2006 XXXII Reunio do CMC Rio de Janeiro 18 e 19 de janeiro de 2007 XXXIII Reunio do CMC Assuno julho de 2007 Fonte: Declaraes Conjuntas dos Presidentes dos Estados-membros de 2003 a 2007. Nmero de Citaes 1

Tratamento de assimetrias

Apesar de o tema referente ao equacionamento das assimetrias ter se tornado uma das prioridades do discurso e da agenda poltica do Mercosul desde 2003,
37. A expresso superao de assimetrias permanece presente nos pontos 09 e 11 do Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Pases-membros na XXXIII Reunio do CMC, em junho de 2007, e na Deciso CMC/DEC no 06/2007 sobre superao de assimetrias e a Deciso CMC/DEC no 33/2007 sobre o Plano Estratgico para Superao de Assimetrias.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

299

faz-se necessrio analisar o que o bloco tem efetivamente realizado, em termos de polticas pblicas, para superar as disparidades produtivas e socioeconmicas entre os pases-membros.
3.2 Polticas para a compensao de assimetrias no Mercosul: os primeiros passos

Conforme j indicado, os processos de integrao econmica em geral demonstram que a liberalizao dos fatores de produo (objetivo do Mercosul) per se no suficiente para garantir a convergncia dos nveis de desenvolvimento entre Estados Partes. A teoria e a evidncia emprica sugerem que investimentos em infraestrutura e capital humano so indispensveis para reduzir custos de transao e atrair investimentos estrangeiros, de modo que as regies mais pobres e distantes dos centros dinmicos do bloco possam auferir os benefcios oriundos do processo de integrao38 (SECRETARIA DO MERCOSUL, 2006, p. 12-18). Os quatro membros plenos do Mercosul, em particular o Brasil, perceberam, ento, que o sucesso do processo de integrao do bloco sul-americano demandaria aes positivas, voltadas superao de assimetrias entre os scios e s iniciativas de integrao de cadeias produtivas. O Brasil, por ser a maior economia no mbito do Mercosul, tem sido frequentemente demandado pelos demais pases a alterar sua postura frente s profundas assimetrias intrabloco. Esperava-se que o governo brasileiro tomasse a liderana e arcasse com a maior parte dos custos na criao de instrumentos capazes de reduzir as diferenas produtivas entre os Estados integrantes do bloco sul-americano. Com a mudana na posio brasileira frente a essa questo nos primeiros anos da dcada de 2000, o Mercosul, capitaneado pelo Brasil, procurou elaborar polticas e programas concretos para diminuir as assimetrias no mbito do bloco sub-regional. O objetivo da presente seo consiste, portanto, em analisar as medidas implementadas at o momento, a fim de aferir se elas tm cumprido sua finalidade, e apresentar, se necessrio, proposies para aperfeio-las. Uma ressalva a ser feita diz respeito ao tipo de polticas que sero analisadas. A finalidade efetuar um estudo crtico sobre as medidas de natureza positiva, que passaram a ser adotadas a partir de 2003 com vista a amainar as disparidades na organizao sub-regional. As negativas, que se assentam sobre excees face aos acordos firmados, no sero estudadas, visto que tais flexibilidades inviabilizam a consolidao do da integrao e so, portanto, reconhecidamente deletrias ao bom funcionamento do Mercosul. Alm disso, segundo o Tratado de Assuno, essas medidas de natureza negativa deveriam, teoricamente, ter carter temporrio.
38. As evidncias revelam que a desconcentrao da atividade econmica em um contexto de integrao regional s tende a ocorrer quando investimentos em infraestrutura melhoram o acesso dos pases e das regies relativamente mais pobres aos mercados dos territrios e das naes mais ricas do bloco econmico

300

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

3.2.1 O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul

Na nova etapa do processo de integrao, os quatros scios do Mercosul iniciaram a elaborao de polticas para reduzir as assimetrias entre os pases-membros. Aprovaram, no mbito do CMC, a Deciso CMC no 27/2003, que tinha por finalidade Promover no curso do ano 2004, os estudos para o estabelecimento no Mercosul de Fundos Estruturais destinados a elevar a competitividade dos scios menores e daquelas regies menos favorecidas. Dessa iniciativa, surge, com a Deciso CMC no 45/2004, o Focem, posteriormente regulamentado pelas Decises CMC nos 18/2005 e 24/2005.39 Para facilitar a compreenso da anlise a ser feita sobre esse fundo, ela ser apresentada em tpicos.
3.2.1.1 Objetivo do Focem

No tocante ao seu objetivo, e a fim de cumpri-lo, o Focem foi concebido para atuar em diversas reas, como est explicito no Art. 1o dos regulamentos do fundo,
(...) destinado a financiar programas para promover a convergncia estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas; apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (CONSELHO MERCADO COMUM, 2005).

Essa multifuncionalidade na destinao dos recursos do fundo revela-se acertada, pois o desafio das assimetrias multifacetado e sua reduo requer uma atuao em diversas frentes. Por isso, a diviso feita para enquadrar os projetos nas quatro categorias mencionadas (Programas de Convergncia Estrutural, de Desenvolvimento da Competitividade, de Coeso Social e de Fortalecimento da Estrutura Institucional e do Processo de Integrao) contribui para priorizar as reas em que as disparidades entre os pases-membros so maiores. Tais programas direcionam recursos para quatro setores-chave, cuja reduo das diferenas entre os scios indispensvel para equacionar o desafio das assimetrias no mbito do Mercosul, a saber: infraestrutura fsica,40 estrutura produtiva, ndices sociais dos Estados Partes e fortalecimento institucional do bloco (CMC no 18/2005, Art. 30). lcito afirmar que o aprofundamento da integrao sub-regional passa, necessariamente, pela diminuio das disparidades entre os scios nas reas supracitadas. A carncia de infraestrutura sobretudo viria e energtica nos pases-membros e
39. Segundo o Art. 22 do Regulamento do Focem (Deciso CMC no 18/2005), o fundo ter vigncia de dez anos a partir da primeira contribuio de um Estado-membro. Aps esse perodo, ele ser reavaliado e se decidir sobre a convenincia ou no de sua continuidade. 40. Consoante o Art. 12 do Regulamento do Focem (Deciso CME no 18/05), os recursos destinados especialmente para os programas relacionados infraestrutura devem ser, durante os primeiros quatro anos do fundo, direcionados prioritariamente para a infraestrutura fsica que facilite a integrao do Mercosul.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

301

entre eles consiste em um obstculo real para a ampliao dos fluxos dos fatores de produo intrabloco, alm de reduzir a competitividade do Mercosul face a outros concorrentes internacionais. No que se refere estrutura produtiva, a assimetria existente entre o Brasil e os demais parceiros, sobretudo em relao ao Paraguai e ao Uruguai, dificulta a apropriao de benefcios econmicos oriundos da integrao pelos scios menores, o que gera insatisfao e desentendimentos polticos. No que tange s questes sociais, importante assinalar que a integrao econmica tende a conduzir especializao produtiva, o que afeta pases, regies e setores econmicos pouco competitivos e tem impactos sociais medida que gera concentrao econmica e desemprego. Como resultado, a legitimidade e o apoio poltico dos pases ao processo de integrao tendem a diminuir. Disto o porqu de as disparidades sociais no mbito do Mercosul serem uma das prioridades do Focem, visto que podem constituir um entrave ao aprofundamento da integrao sub-regional. O fortalecimento institucional do Mercosul, por sua vez, essencial para que todos esses programas de reduo de assimetrias possam ser elaborados, executados e fiscalizados da maneira mais eficiente e eficaz possvel. Outro aspecto que chama ateno referente ao Art. 1o do Regulamento do Focem (CMC no 18/2005) consiste na afirmao de que os recursos do fundo sero destinados a financiar os programas das economias menores e das regies menos desenvolvidas do Mercosul. Percebe-se que, de forma tcita, o bloco sub-regional decidiu adotar um conceito de assimetrias com base em dois critrios, consentneo realidade do bloco: o primeiro leva em considerao as diferenas de tamanho entre os scios,41enquanto o segundo enfatiza uma noo tradicional de desigualdade, assentada na diferena per capita entre as regies menos desenvolvidas do Mercosul. Essa dupla vinculao do conceito de assimetria essencial para balizar a destinao dos recursos. Com efeito, por maiores que sejam as disparidades do Brasil e da Argentina face aos scios menores, fosse o critrio para recebimento das verbas apenas tamanho, regies destes pases com baixa renda per capita e baixo IDH no teriam acesso ao Focem. Problema semelhante ocorreria caso os parmetros contemplassem to somente os baixos nveis de renda per capita e IDH das regies menos desenvolvidas como normalmente ocorre na UE (SECRETARIA DO MERCOSUL, 2006). Nesse caso, o Paraguai e, sobretudo, o Uruguai seriam preteridos no recebimento de recursos, j que os ndices referentes a esses dois critrios em regies como o Nordeste e o Norte do Brasil esto entre os piores do Mercosul.42 Por isso, a utilizao de ambos os parmetros revela-se apropriada realidade do bloco.
41. Essa diferena de tamanho medida em termos de superfcie, populao e PIB. 42. Essa comparao j foi apresentada na introduo. Alm disso, Paraguai e Uruguai esto sendo considerados como regies individuais, dado seu tamanho, conforme anteriormente exposto.

302

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

3.2.1.2 Fonte de recursos

Os recursos que compem o Focem so de natureza pblica, aportados pelos pases-membros do Mercosul, e tm um carter no reembolsvel (Arts. 6o e 14 do CMC no 18/2005). A diviso das contribuies a serem realizadas pelos scios procurou refletir o peso das economias de cada pas em relao ao bloco, como se pode observar no grfico 5 a seguir:
GRFICO 5
Contribuio dos pases do Mercosul ao Focem
(Em US$ 100 milhes/ano)
2% 1%

27%

Brasil Argentina Uruguai Paraguai

70%

Fonte: CMC no 18/2005, Art. 6o.

Com efeito, dos US$ 100 milhes a serem depositados no Focem anualmente, o Brasil deve aportar 70% dos recursos; a Argentina, 27%; o Uruguai, 2%; e o Paraguai, 1%. Tambm permitido ao fundo receber doaes de terceiros pases e organizaes internacionais (CMC no 18/2005, Art. 8o). Assim como no caso das contribuies, o Regulamento do Focem tambm estabelece o montante mximo que cada um dos scios pode receber anualmente. Evidentemente que, nessa distribuio, procurou-se privilegiar as economias menores, como se verifica no grfico 6. Consoante o propsito de fazer frente s assimetrias intrabloco, Paraguai e Uruguai tm direito de utilizar at 48% e 32% anuais dos recursos do fundo referentes aos US$ 100 milhes, respectivamente. Brasil e Argentina, por sua vez, podem sacar at 10% anualmente para investir em projetos que visem a mitigar as disparidades entre os parceiros do Mercosul (CMC no 18/2005, Art. 10).

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

303

GRFICO 6

Montante mximo a receber do Focem


(Em US$ 100 milhes/ano)
10%

48%

10% Brasil Argentina Uruguai Paraguai

32% Fonte: CMC no 18/2005, Art. 10.

Nota-se que o percentual de recursos destinado a cada um dos scios anualmente fixo, independentemente da categoria em que o programa financiado se enquadre (convergncia estrutural, coeso social, desenvolvimento da competitividade e fortalecimento da estrutura institucional do Mercosul). Tal formato desconsidera, portanto, os distintos graus de assimetrias entre os pases-membros no mbito dessas quatro reas definidas pelo Focem. O exemplo brasileiro ilustrativo nesse sentido. Como se observou na seo anterior, ao se cruzarem os nveis de renda per capita e os IDHs dos quatro parceiros do bloco, verifica-se que, entre as regies com os piores ndices, uma grande parte localiza-se no Nordeste e no Norte do Brasil. A despeito dessa realidade, ainda assim, o Brasil s pode sacar 10% dos recursos destinados ao Focem anualmente. O montante direcionado aos scios no se altera, portanto, em razo das disparidades entre os pases-membros nessas quatro categorias criadas pelo fundo. Esse formato resultado de uma deciso poltica do Brasil. Embora economicamente fizesse mais sentido instituir, no mbito do Focem, critrios objetivos para medir os diferentes graus de assimetrias entre os parceiros do bloco subregional,43 de modo que a porcentagem de recursos destinada a cada um dos membros variasse em uma proporo inversa s suas carncias nas reas em que
43. A ttulo de exemplo, o Brasil, com base em parmetros de renda per capita e IDH, receberia uma porcentagem maior dos recursos anuais do Focem para os programas na rea de coeso social, ao passo que, para a categoria de desenvolvimento da competitividade, o pas teria acesso a um montante anual menor, j que, neste quesito, a economia brasileira evidentemente mais competitiva que as demais integrantes do bloco embora fosse interessante criar critrios objetivos para definir as assimetrias entre os pases-membros nas quatro categorias do fundo, de forma a distribuir os recursos segundo a classificao do pas em cada rea.

304

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

se enquadram os programas do fundo, o governo brasileiro optou por manter percentuais fixos a fim de beneficiar os demais parceiros e assim compensar as assimetrias intrabloco.
3.2.1.3 Gesto dos projetos financiados

O processo de escolha dos projetos e de liberao de recursos do Focem passa por inmeras instncias para ser aprovado. Os pases-membros que desejarem ter acesso a tais recursos precisam apresentar o projeto chamada Unidade Tcnica Nacional (UTN), que responsvel pela gesto completa de todo projeto financiado pelo Fundo. Esta encarregada de averiguar se os projetos apresentados pelos entes nacionais atendem aos requisitos tcnicos estabelecidos pelo regulamento. responsvel, ademais, por acompanhar a execuo dos projetos que recebem recursos do Focem com vista a aferir o cumprimento dos objetivos estabelecidos nos programas financiados com verbas deste44 (CMC no 18/2005, Art. 18). A UTN realiza, portanto, essa primeira avaliao e, uma vez cumpridas as exigncias de ordem tcnica, apresenta o projeto Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM). Esta, por sua vez, verifica se os projetos apresentados atendem aos critrios de exigibilidade e, se atenderem, os repassa para a Unidade Tcnica do Focem (UTF), que fica sob a responsabilidade do Diretor da SM. Esta unidade realiza nova anlise tcnica dos projetos e os envia novamente CRPM, que faz seu prprio relatrio e o transmite ao GMC que, aps anlise, tambm elabora sua exposio dos fatos e a envia ao Conselho Mercado Comum, que emite deciso final sobre os projetos (CMC no 18/2005, Captulo IV). Vale lembrar que, atendidos os requisitos tcnicos, qualquer entidade pblica dos pases-membros pode ter acesso aos recursos do Focem (CMC no 18/2005, Art. 18). Estados e municpios podem, portanto, apresentar projetos UTN com a finalidade de receberem verbas do fundo. Essa possibilidade facilita s regies que necessitam o acesso mais rpido ao Focem, dispensando a intermediao do governo federal, o que reduz a burocracia para se ter permisso aos recursos. A respeito do procedimento de aprovao, cumpre sublinhar que o projeto passa por seis diferentes instncias antes de ser efetivamente aprovado, o que revela a seriedade na escolha dos programas a serem financiados e a tentativa do Mercosul de evitar que os recursos sejam direcionados para projetos inidneos ou que no se coadunam aos interesses do bloco (figura 1).

44. Segundo o Regulamento do Focem, a responsabilidade em verificar se o desenvolvimento dos projetos financiados com recursos do fundo est ocorrendo conforme os objetivos propostos do Estado beneficiado, que representado pela UTN, responsvel pela apresentao, avaliao e execuo dos projetos (CMC no 18/2005, Art. 18).

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

305

FIGURA 1

Procedimentos de aprovao de projetos


UTNF AR UTNF BR UTNF PA UTNF UR
E L E G V E I S
U T F / S M + G A H E

P R O J E T O S

C R P M

P A R E C E R

C R P M

G M C

C M C

Fonte: Site oficial do Focem.(www.mercosur.int/focem).

Cumpre, todavia, fazer uma ressalva. A ltima instncia do processo de aprovao de projetos, o CMC, constituda por ministros dos pases-membros normalmente pelos ministros das relaes exteriores e da fazenda de cada um dos parceiros , o que deixa o mecanismo de tomada de deciso suscetvel a influncias polticas na aprovao dos projetos do Focem.
3.2.1.4 Projetos prioritrios do Focem

Segundo as informaes fornecidas pela pgina eletrnica oficial do Fundo de Convergncia Estrutural, no decorrer de dois anos de funcionamento (2007 e 2008), foram aprovados 25 projetos no valor de US$ 197.736.479,00 como se verifica no quadro 2.
TABELA 9
Pas Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Regional Uruguai Uruguai Uruguai Uruguai Uruguai Uruguai SMa Mercosur - Hbitat Mercosur - Roga Acceso y circunvalacin Asuncin Apoio integral a microempresas Laboratorio de biosegurana Corredores Viales Pama1 Rota 26 Melo -Arroyo Sarandi Internalizao Produtiva software e biotecnologia Economia social de fronteira Clasificadores Intervenes Multiplas en Assentamentos Rota 12 Empalme Rota 54 Rota 55 Tarifa Externa Comm

Projetos aprovados no mbito do Focem


Descrio Montante total do projeto (US$) 12.914.680 9.705.882 14.860.000 5.000.000 4.800.000 16.990.294 16.339.470 7.929.000 1.500.000 1.646.820 1.882.000 1.411.765 4.371.000 50.000

(Continua)

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

(Continuao)
Pas SM SM Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Paraguai Brasil Paraguai Descrio Base de dados jurisprudencial Mapeo Sist. de gua potvel e Saneam, rurais, indg. Rota 8, San Salvador Ramal Rojas Potrero Desenvolvimento de produtos tursticos Iguaz Misiones Pavimentao Rotas 6 y 7- Franco Cedrales Pavimentao Rota 2 -Bernardino Caballero Recapado Rota 1 y 6- Graneros del Sur Mercosul Ypor Implementao da biblioteca Biunila-unila e do Imea DETIEC 2 Montante total do projeto (US$) 50.000 70.900 39.470.702 6.344.800 1.302.730 5.846.500 5.186.500 4.004.000 7.588.848 22.000.000 6.470.588 197.736.479 Fonte: SM e site oficial do Mercosul. Notas: 1Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa. 2 Desenvolvimento Tecnolgico, Inovao e Avaliao da Conformidade.

Como visto anteriormente, os programas inscritos no quadro 2 se enquadram em diferentes categorias. Essa diviso permite apreender no que a maior parte dos recursos do Focem tem sido aplicada.
GRFICO 7
reas de aplicao dos recursos do Focem 2007-2008
16% 28% Coeso Social 20% Convergncia Estrutural Desenvolvimento da Competitividade Fortalecimento da Estrutura Institucional do Mercosul

36% Fonte: Site do Focem.

Nota-se, portanto, que os programas ligados s reas de convergncia estrutural (36%) e coeso social (28%) tm recebido a maior parcela dos recursos do Focem, o que era de se esperar, dadas as enormes demandas dos pases-membros nessas reas. A desagregao desses nmeros por Estado permite, por sua vez, identificar como esses programas se tm distribudo entre os integrantes do Mercosul.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

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No tocante quantidade de projetos financiados por pas, verifica-se a seguinte distribuio: 56% para o Paraguai; 24% para o Uruguai; 12% para a SM; 4% para o Brasil; e nenhum projeto aprovado para a Argentina, como se pode atestar no grfico 8.
GRFICO 8
Quantidade de projetos financiados pelo Focem 2007-2008
4% 12% Paraguai Uruguai Argentina Brasil SM Regional 24% 56%

4% 0%

Fonte: Site oficial do Focem.

Em relao ao grfico 8, importante assinalar que os dados referem-se ao nmero de projetos que j foram aprovados e esto em fase de execuo.45 Observa-se, assim, que os scios menores apresentaram o maior nmero de projetos no mbito do Focem. De fato, 80% dos programas financiados com recursos do fundo pertencem aos dois scios menores, ao passo que, no perodo analisado, Brasil e Argentina apresentaram participao marginal na utilizao de suas verbas. A fim de ajudar na compreenso, igualmente relevante apresentar a distribuio dos recursos do Focem, em termos de valores dos programas, entre os pases-membros do Mercosul. Dessa maneira, poder-se- cruzar os dados referentes quantidade de programas financiados e aos valores de tais financiamentos. Assim, em termos de valores custeados com os recursos do Focem, o Paraguai obteve 71% destes; o Brasil, 11,1%; o Uruguai, 9,5%; programas regionais envolvendo mais de um pas do bloco, 8,3%; a SM, 0,1%; e nenhum valor foi observado no caso da Argentina.

45. Embora no haja projetos em curso na Argentina no perodo observado, dois programas no valor de US$ 16.710.354,00 oriundos do pas esto em fase de anlise e aguardam aprovao. Vale ressaltar, ademais, que os recursos direcionados SM visam fortalecer institucionalmente o bloco. A categoria regional, por sua vez, diz respeito a projetos pluriestatais, cujos benefcios contemplam mais de um pas do Mercosul o nico projeto dessa natureza recebeu recursos do Focem para erradicar a febre aftosa no mbito do bloco. O programa chama-se Pama e recebeu aportes no valor de US$ 13.888,540.

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GRFICO 9

Recursos do Focem distribudos intrabloco 2007-2008


4% 0% 12% Paraguai Uruguai Argentina 4% Brasil SM 0% Regional

56% Fonte: Site oficial do Focem.

Contrastando ambos os grficos, verifica-se que tanto em termos de quantidade de projetos como de valores, a maior parte dos recursos tem sido direcionada para as economias menores do bloco. Assim, o Paraguai tem sido o mais beneficiado, sendo responsvel por 56% do nmero de programas financiados e por 71% dos valores recebidos. Os recursos do Focem tm sido igualmente importantes para o Uruguai, j que a porcentagem da quantidade de projetos financiados e de seus respectivos valores somam 24% e 9,5%, respectivamente (grficos 8 e 9). No que se refere ao valor dos programas, vale fazer uma ressalva, visto que o Brasil figura como o segundo maior receptor. Na realidade, o Estado brasileiro aparece como o segundo pas que mais recebe recursos, em funo do elevado valor do financiamento do nico projeto brasileiro, referente construo da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila) em Foz do Iguau, o que gera distores, j que a soma de todos os projetos uruguaios menor que o montante do nico programa em curso no Brasil. O quadro 3 permite identificar, por sua vez, as prioridades na alocao desses recursos entre os integrantes do Mercosul. 46

46. Tendo em vista que a Argentina detm dois projetos em anlise, porm, nenhum ainda aprovado, optou-se por inclu-los na anlise de distribuio de programas por pas.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

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TABELA 10

Principais destinos dos recursos do Focem por pas 2007-2009


Convergncia estrutural Argentina Brasil Paraguai Uruguai SM Pluriestatal Mercosul (Total) 10 1 6 7 4 7 2 3 1 4 3 3 1 Desenvolvimento da competitividade 1 1 Coeso social Fortalecimento da estrutura institucional

Fonte e elaborao a partir do site oficial do Mercosul.

Cruzando-se os dados dos programas por pas, constata-se, de fato, que Paraguai e Uruguai tm sido os principais receptores dos recursos do Focem. Entre as classificaes criadas pelo fundo, destaca-se a quantidade de projetos financiados nas reas de convergncia estrutural, que visa financiar a infraestrutura, e de coeso social, cujo propsito mitigar as disparidades sociais existentes. No mbito desses programas, sobressaem-se estes pases, cuja participao representa 90% em relao aos projetos relacionados melhoria de infraestrutura e cerca de 67% daqueles referentes s questes sociais. No que diz respeito a valores, embora o montante que os pases do Mercosul destinam ao Focem anualmente parea pouco em termos absolutos (US$ 100 milhes), em termos relativos, esse montante no se revela desprezvel nos casos do Uruguai e do Paraguai. Com efeito, no caso do primeiro, os US$ 100 milhes representaram cerca de 0,5% e 0,4% do PIB uruguaio para 2007 e 2008. Em relao ao segundo, a importncia de tais recursos revela-se ainda maior, correspondendo a 1% e 0,8% do PIB para esses anos. Mesmo levando-se em conta apenas o montante anual oficialmente destinado ao Estado paraguaio, US$ 48 milhes, tal quantia considervel, uma vez que representou 0,5% do PIB do pas em 2007. Considerando-se, outrossim, que o Paraguai recebeu 71% dos recursos do Focem desde sua criao (US$ 140.392.900), o que equivale respectivamente a 1,43% e 1,15% do PIB do pas para 2007 e 2008, pode-se afirmar que o fundo tem potencial para ser um instrumento relevante no combate s disparidades intrabloco47(FOCEM, 2009).

47. Vale ressaltar que a mitigao das assimetrias intrabloco depende da efetividade e da eficcia dos projetos implementados no mbito do Focem. Disto vem a necessidade de os governos do Mercosul promoverem acompanhamento e realizarem uma avaliao dos projetos implementados.

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QUADRO 2

Comparao entre os fundos estruturais da UE e o Focem


Diferentemente do Mercosul, na UE, a preocupao com as assimetrias sempre esteve presente desde o Tratado de Roma. Assim, no decorrer do processo de integrao, vrios fundos foram sendo criados com o propsito de reduzir as disparidades intrazona. Existe atualmente no bloco europeu quatro fundos denominados estruturais (o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Feder), o Fundo Social Europeu FSE, o Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola Feoga e o Instrumento Financeiro de Orientao da Pesca IFOP) e o Fundo de Coeso Social, criado em 1994. Assim como no caso do Focem, seus recursos so concedidos a fundo perdido e tm como funo precpua promover a convergncia estrutural entre os pases-membros da UE (Regulamento da Comisso Europeia (CE) 1.260/1999). Em termos comparativos, interessante notar que a ajuda fornecida por esses fundos aos pases mais pobres da UE antes da entrada dos 12 novos membros em 2004 no est muito distante do que os recursos do Focem representam para pases menores como Paraguai e Uruguai.

Distribuio dos fundos estruturais e de coeso entre 1989 e 2006


(Em % do PIB de 1996)
Pas Espanha Portugal Irlanda Grcia Fonte: CE. Total dos fundos (mdia anual) 1,1 2,5 1,6 3,1

Quando se observa esses valores em termos relativos e os coteja com o montante recebido do Focem pelos pases do Mercosul, constata-se que as diferenas no so acentuadas. Com efeito, como visto anteriormente, o total de recursos recebidos pelo Paraguai durante dois anos de Focem equivale a 1,43% do PIB do pas, quantia semelhante mdia recebida pela Irlanda e superior auferida pela Espanha no perodo analisado. J a mdia recebida pelo Estado paraguaio ao longo dos dois anos de Focem fica em torno 0,76% do PIB a preos de 2006. Cumpre salientar, todavia, que o PIB utilizado para se analisar os dados europeus est a preos de 1996, ao passo que, no caso do Paraguai, utilizou-se o PIB de 2006, o que infla a comparao em favor dos pases europeus. Assim, a preos de 1996, a mdia paraguaia subiria para 0,8% do PIB, muito prxima da espanhola. Conclui-se, portanto, que, embora recente, o montante disponibilizado pelo Focem no est muito distante da quantia fornecida pelos fundos europeus . Ainda que os pases da UE e do Mercosul apresentem realidades diferentes e o contexto em que se inserem tambm seja distinto, o cotejo contribui para se identificar aspectos positivos existentes na organizao europeia, que poderiam ser adaptados ao bloco sul-americano. Esse contraste se revela ainda mais importante, na medida em que inmeros estudos tm demonstrado haver um impacto positivo dos fundos europeus sobre a reduo de assimetrias no mbito da UE. De fato, Honnohan (1997) identificou um efeito muito significativo no caso da Irlanda. Consoante estimativas do autor, os fundos europeus contriburam para que este pas crescesse a taxas 3% a 4% superiores a estes caso ela no tivesse recebido os aportes da UE. Leonardi (1995), por seu turno, revela que as transferncias dos fundos europeus tiveram impacto positivo sobre o crescimento do produto per capita dos trs pases mais pobres (Espanha, Portugal e Irlanda) durante 1971 e 1991. Midelfart e Overman (2002) realizaram estudos economtricos comparando os impactos dos fundos da UE com os congneres nacionais institudos pelos Estados Partes. Nessa pesquisa, demonstrou-se que os programas criados pelo bloco europeu ajudaram os pases beneficirios a atrair indstrias intensivas em pesquisa e desenvolvimento (P&D), ao passo que no se constata benefcio algum para as pequenas e as mdias empresas dos pases-membros da UE que aplicaram polticas nacionais, horizontais e verticais, na tentativa de atrair as referidas empresas. Tais estudos indicam, portanto, que iniciativas como a criao do Focem so corretas e podem, de fato, contribuir para mitigar as assimetrias no mbito do Mercosul.
Fonte: CE.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

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Vale sublinhar, por fim, que os US$ 100 milhes destinados ao Focem anualmente no tm sido plenamente utilizados pelos pases-membros. Nos dois primeiros anos de funcionamento do fundo, foram aprovados 25 projetos no valor total de US$ 197.736.479,00. possvel, portanto, que os scios do Mercosul melhorem a capacidade de gerenciar os recursos do Focem, de modo que se possa utilizar as verbas disponveis da maneira mais eficaz e eficiente possvel, para que no haja sobra nem desperdcio de recursos.
3.2.2 Para alm do Focem: outras iniciativas de combate s assimetrias no Mercosul

As iniciativas realizadas pelos scios do Mercosul a fim de reduzir as assimetrias estruturais intrabloco no se restringem ao Focem. Embora incipientes, outras aes vm sendo empreendidas pelos pases-membros nos ltimos anos com o propsito de fortalecer e de reduzir as disparidades entre as economias do bloco. Antes de apresentar essas polticas, cumpre assinalar que, dado o estgio embrionrio em que se encontram, no possvel realizar uma anlise destas, como foi realizado no caso do fundo. Isso no impede, todavia, que tais iniciativas sejam reveladas e discutidas luz da fase em que se encontram. Nesse sentido, complementarmente ao Focem, foram institudos mais dois fundos: o Fundo Mercosul de Garantia para Micro, Pequenas e Mdias Empresas e o Fundo da Agricultura Familiar do Mercosul (FAF), criados pelas Decises CMC nos 41/2008 e 06/2009, respectivamente. Em relao ao primeiro, o objetivo consiste em garantir, direta ou indiretamente, operaes de crdito contratadas por micro, pequenas e mdias empresas que participem de atividades de integrao produtiva no Mercosul (CONSELHO MERCADO COMUM, 2008). Na realidade, os recursos que constituiro esse fundo serviro de garantia para que as empresas supracitadas, que normalmente apresentam maior dificuldade em tomar emprstimos a baixo custo, possam acessar os mercados de crdito mais facilmente e a um custo menor. Procura-se, assim, instituir, em mbito regional, facilidades para que as micro, pequenas e mdias companhias, que empregam a maior parte da populao economicamente ativa (PEA), possam reduzir seu custo de produo e, assim, elevar sua competitividade. Antes do estabelecimento desse fundo, a opo dessas empresas resumia-se, quase que exclusivamente,48 aos programas nacionais de crdito oferecidos por seus respectivos pases. Assim, as assimetrias tendiam a se agravar, visto que as companhias pertencentes aos Estados-membros que dispem de maior capacidade de acesso a crditos de baixo custo se beneficiavam, aumentando, destarte,
48. preciso lembrar que micro, pequenas e mdias empresas raramente acessam os mercados de crdito internacionais.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

sua competitividade frente aos demais concorrentes do Mercosul.49 O Focem visa, portanto, atenuar essa disparidade, na medida em que cria um instrumento de natureza regional que possibilita o maior acesso ao crdito por parte das micro, pequenas e mdias empresas do bloco. Com esse propsito, portanto, os Estados Partes comprometeram-se a destinar US$ 100 milhes por ano ao fundo, que ter vigncia inicial de dez anos a partir do primeiro aporte feito por um Estado-membro do Mercosul.50 Por ser a maior economia, o Brasil aportar 70% dos recursos que comporo o Focem. O restante ser dividido entre Argentina (27%), Uruguai (2%) e Paraguai (1%) (Deciso CMC no 41/2008, Art. 2). O fundo, contudo, ainda no est funcionando, pois aguarda a formulao e a aprovao de seu regulamento pelos pases-membros para entrar em vigor. O FAF, por sua vez, foi institudo com o fito de financiar os programas e projetos de incentivo agricultura familiar do Mercosul, assim como facilitar uma ampla participao dos atores sociais em atividades relacionadas ao tema (CONSELHO MERCADO COMUM, 2008 E 2009). A preocupao com a temtica da agricultura familiar em mbito regional constitui uma inovao, j que introduz, na agenda do bloco, um assunto que no figurava entre as principais negociaes do mesmo. Nesse sentido, o FAF complementa os demais fundos, pois procura promover um setor, geralmente relegado a segundo plano, muito relevante quando se trata de assimetrias. Com efeito, a agricultura familiar no apenas concorre para preservar a coeso social no campo, na medida em que ajuda a sustentar a renda familiar e evitar a concentrao de propriedades, mas tambm para desestimular o xodo rural, evitando, assim, a urbanizao desenfreada e as consequncias socioeconmicas que dela derivam. O FAF pode, ademais, contribuir para ampliar e baratear a produo de alimentos. O fundo ter, inicialmente, uma durao de cinco anos e ser constitudo pelas contribuies dos ministrios de desenvolvimento agrrio e seus equivalentes dos pases-membros (Deciso CMC no 06/2009, Arts. 2o e 3o). Seguindo a lgica dos demais fundos, em que as economias maiores aportam mais recursos, o FAF ter uma contribuio anual de US$ 300.000,00, cuja diviso idntica ao do fundo criado para as micro, pequenas e mdias empresas que corresponde, respectivamente, ao Brasil (70%), Argentina (27%), ao Uruguai (2%) e ao Paraguai
49. A instituio de um fundo dessa natureza era reivindicao antiga dos pases-membros do Mercosul, visto que o Brasil dispe do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que detm enorme capacidade de fornecer emprstimos a baixo custo para as empresas brasileiras, ao passo que os demais parceiros no tm instituies do mesmo porte. 50. Segundo o Art. 3o do regulamento do fundo (CMC no 41/2008), aps os dez anos, os Estados Partes avaliaro a efetividade do Sistema de Garantias e a convenincia de sua continuidade.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

313

(1%). Alm disso, haver outra contribuio fixa anual a ser feita por cada Estado Parte no valor de US$ 15.000,00 (CONSELHO MERCADO COMUM, 2009).51 Os recursos do FAF sero geridos por um organismo especializado, selecionado pela Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF),52 a qual ficar responsvel por apontar os projetos a serem financiados. Ao final de cada ano, esta obrigada a apresentar um relatrio ao GMC sobre o uso dos recursos do FAF (Deciso CMC no 06/2009, Arts. 10 e 11). Cumpre salientar que, entre os grupos que fazem parte das reunies especializadas,53 ligadas ao GMC, a REAF tem sido um dos agrupamentos mais ativos na discusso e na elaborao de instrumentos para atenuar as disparidades no mbito do Mercosul. O FAF completa, assim, a trade de fundos criada no mbito do bloco sul-americano a fim de promover a convergncia estrutural dos pases-membros. No obstante sua relevncia, o fundo ainda aguarda aprovao dos parlamentos nacionais para entrar em vigor. Outra deciso que merece destaque o estabelecimento do Instituto Social do Mercosul (ISM). Sua funo da maior relevncia, visto que constitui uma instncia tcnica de pesquisa no campo das polticas sociais e da implementao das linhas estratgicas (...) com vistas a contribuir para a consolidao da dimenso social como um eixo central no processo de integrao do Mercosul. CONSELHO MERCADO COMUM, 2007). Realmente, faltava ao bloco uma instncia tcnica capaz de formular e implementar polticas a partir de uma perspectiva regional. Dado que o Mercosul constitui uma organizao intergovernamental, verifica-se que o desenho das medidas tende a seguir uma lgica nacional, particular de cada pas. Consequentemente, em vez de expressarem viso regional, os projetos do bloco normalmente refletem os interesses dos Estados-membros, o que dificulta a reduo das disparidades, alm de tornar tais projetos suscetveis s injunes polticas e econmicas de cada perodo. O estabelecimento do ISM tem por fim justamente preencher essa lacuna, na medida em que ter como funo precpua a elaborao, a articulao, a implementao e o acompanhamento de polticas sociais no Mercosul a partir de uma tica regional. As medidas para compensao de assimetrias sero formuladas considerando-se as vantagens para o bloco como um todo, evitando-se, assim, os
51. Segundo o Art. 7o do Regulamento (Deciso CMC no 06/2009) do FAF, em caso de no cumprimento da contribuio anual ordinria de algum dos membros no prazo fixado, ser imposto o pagamento de um adicional de 5% sobre o valor no exerccio seguinte. 52. Consoante o regulamento (Art. 8 do CMC no 06/2009), essa seleo ter de ser aprovada pelo GMC. 53. Existem inmeras reunies especializadas sobre os mais variados temas, tais como as das mulheres, das cooperativas, das autoridades cinematogrficas e audiovisuais, da juventude, entre outras. O objetivo consiste em elevar a participao da sociedade civil organizada nas discusses e nas formulaes de polticas nas mais diversas reas no mbito do Mercosul.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

proselitismos que geralmente prevalecem no processo de formulao das polticas no mbito do Mercosul.54 A fim de cumprir o objetivo supracitado, o ISM ser integrado por quatro departamentos, compostos paritariamente por tcnicos dos pases-membros, a saber: Departamento de Pesquisa e Gesto da Informao, Departamento de Promoo e Intercmbio de Polticas Sociais Regionais, Departamento de Comunicao e Departamento de Administrao e Finanas, sendo os dois primeiros os departamentos finalsticos do instituto. Segundo a deciso que estabelece o ISM, o Departamento de Pesquisa e Gesto da Informao ter por funo realizar pesquisas e estudos comparativos com o objeto de contribuir para a tomada de decises nas polticas e projetos sociais regionais, identificar indicadores sociais regionais e gerar espaos de intercmbio em relao gesto dos sistemas de informao social. (CONSELHO MERCADO COMUM, 2007). O Departamento de Promoo e Intercmbio de Polticas Sociais Regionais, por seu turno, ter por finalidade contribuir para a gerao de instncias tcnicas de dilogo regional e para a elaborao de projetos em matria de polticas sociais regionais, no intercmbio de prticas socialmente relevantes e na identificao de oportunidades para a cooperao horizontal. (CONSELHO MERCADO COMUM, 2007) Essas duas instncias iro operacionalizar, portanto, o trabalho de pesquisa e de formulao de projetos sociais para o Mercosul a partir de uma perspectiva regional. A propsito das funes desses departamentos, dois aspectos devem ser sublinhados. A criao de indicadores sociais regionais essencial para que as instituies do bloco possam estabelecer polticas para reduzir as assimetrias do Mercosul. De fato, verifica-se que tais indicadores sociais dos pases-membros so distintos em muitas ocasies, o que dificulta a elaborao de medidas de carter regional. Alm disso, muitas vezes, embora estes sejam os mesmos, eles tratam de assuntos diferentes, visto que existem divergncias de metodologia. Da a relevncia de se instituir indicadores sociais regionais para orientar a gestao de polticas sociais de mbito regional. Outro ponto que merece destaque nas funes dos departamentos a meno ao intercmbio de informaes com instncias tcnicas dos scios do Mercosul. A cooperao, mediante troca de experincias, prticas e projetos, entre o ISM e seus congneres nacionais ser essencial, visto que os rgos nacionais conhecem profundamente as realidades domsticas e podem, portanto, ajudar
54. Antes da criao do ISM, o processo de formulao de polticas sociais segue o rito da elaborao das demais polticas, a saber: so criados grupos de trabalhos com os representantes dos Estados Partes do Mercosul, que procuram, ao longo de processo de negociao, fazer que as medidas a serem criadas reflitam, o mximo possvel, o interesse nacional de cada membro, de modo a benefici-los. Posteriormente, essas propostas so aprovadas nas instncias decisrias do bloco, tambm de carter intergovernamental.

Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul

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o instituto regional a formular medidas sociais de forma mais eficiente. Nesse sentido, por meio do intercmbio de informaes entre o ISM e os institutos de pesquisa dos pases-membros, o instituto recm-criado poder avanar mais rapidamente na sua consolidao e na elaborao de polticas sociais regionais apropriadas realidade dos pases do bloco sul-americano. Apesar de sua criao em 2007, com sede em Assuno no Paraguai, somente em meados de 2009, o ISM comea a montar, de fato, sua estrutura institucional, 55 de modo que ainda no possvel avaliar as polticas e os projetos propostos. vista do exposto, pode-se concluir que tem havido, desde o incio da dcada de 2000, uma clara mudana de postura, por parte dos pases-membros, em relao ao tratamento dispensado temtica das assimetrias no mbito do Mercosul. As polticas analisadas neste estudo demonstram que a reduo de tais disparidades entre os scios do bloco, por meio de medidas positivas, tornou-se, de fato, um dos temas centrais da agenda do Mercosul. No obstante a relevncia dessa inflexo na maneira de se lidar com as iniquidades intrazona pelos Estados Partes, cumpre assinalar que muitas das medidas apresentadas neste estudo so recentes e, portanto, ainda no esto consolidadas no interior do bloco.56 Como resultado, elas no so passveis, ainda, de uma anlise mais profunda. Disto vem a necessidade de se prosseguir no acompanhamento dessas polticas para que se possa, em futuro prximo, no apenas aferir sua institucionalizao no mbito do Mercosul, mas tambm avaliar seus impactos efetivos na atenuao das assimetrias intrabloco. No tocante s medidas possveis de serem analisadas, como o Focem, preciso continuar avaliando-as, tendo em vista a necessidade de se aperfeio-las em face das mudanas intra e extrabloco que ocorrero ao longo do tempo.
4 CONSIDERAES FINAIS

Os mecanismos criados no mbito do Mercosul para compensar as assimetrias intrabloco so recentes e, por isso, devem ser acompanhados pelos governos dos pases-membros com vista a promover seu aperfeioamento. Nesse contexto, o presente estudo aponta algumas sugestes para que as polticas de mitigao de assimetrias existentes no bloco possam ser aperfeioadas.
55. Segundo a Deciso no 08/2009 do CMC, com base na escolha feita pelos ministros e as autoridades de Desenvolvimento Social dos Estados Partes do Mercosul em sua XVI Reunio, a dra. Maria Magdalena Rivarola, de origem paraguaia, ser a primeira a ocupar o cargo de diretora executiva do ISM. 56. Recentemente, o CMC aprovou a subscrio do Acordo de Sede entre a Repblica Oriental do Uruguai e o Mercosul para o funcionamento da Secretaria Permanente do Foro Consultivo Econmico-Social (FCES) do Mercosul. Embora recente, essa mais uma medida que visa, indiretamente, tratar da temtica da assimetria, sobretudo em seu aspecto social, no mbito do bloco. A finalidade dessa deciso consiste em fortalecer a participao da sociedade civil organizada no processo de integrao por meio do estabelecimento de uma estrutura permanente em Montevidu, ampliando, assim, a capacidade do FCES de participar mais efetivamente do processo decisrio do bloco.

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A propsito das condies de gesto do financiamento do projeto, nos Arts. 18 e 32 do Regulamento (CMC no 18/2005) do Focem, est claramente colocado que os projetos financiados pelo fundo devem ser propostos e executados sob responsabilidade do setor pblico de um ou mais Estados Partes. (CONSELHO MERCADO COMUM, 2005) Este regulamento impede, portanto, que os recursos sejam alocados diretamente iniciativa privada, tendo os projetos, necessariamente, de ser apresentados e administrados pelo setor pblico. Embora a exclusividade do setor pblico faa sentido em relao s categorias de convergncia estrutural, fortalecimento da estrutura institucional do Mercosul e coeso social, no tocante aos programas que se enquadram na rea de desenvolvimento da competitividade, a reviso dessa norma poderia contribuir para ampliar a demanda pelos recursos do Focem. Realmente, uma vez que o principal objetivo dos projetos nesse domnio consiste em elevar a competitividade das empresas do Mercosul, o acesso direto das companhias aos recursos do Focem ajudaria a impulsionar o financiamento de programas nessa rea. Alm disso, os empresrios do bloco conhecem as deficincias nacionais e podem apontar, de forma mais precisa, quais setores necessitam de investimentos para elevar a produtividade.57 No tocante ao procedimento para aprovao dos projetos, vale lembrar que o CMC (instncia mxima do Mercosul, integrada pelos ministros das Relaes Exteriores e da Fazenda) o rgo que tem a palavra final sobre a aprovao ou no dos projetos, o que d margem para decises polticas em detrimento daquelas de carter estritamente tcnico. Por exemplo, por razes polticas ligadas disputa entre os dois pases em torno da fbrica de celulose instalada s margens do rio da Prata, a Argentina vetou, no mbito do CMC, o uso de recursos do Focem para financiar uma linha de interconexo eltrica entre o Brasil e o Uruguai no valor de US$ 83 milhes ligando a cidade brasileira de Candiota (RS) ao municpio uruguaio de San Carlos, prximo a Punta Del Este. Tais situaes podem tornar-se um obstculo para o objetivo de se mitigar as assimetrias intrabloco. Seria, pois, interessante que o processo de aprovao de projetos no mbito do Focem envolvesse apenas rgos tcnicos, de modo a evitar que decises polticas impedissem a aprovao de projetos tecnicamente viveis. Assim, instncias de carter mais poltico como o CMC no precisariam participar do procedimento de aprovao dos projetos do fundo, o que dificultaria que
57. Vale destacar que uma das agncias do BIRD, a Corporao Financeira Internacional (IFC), foi criada em 1956 com o fito de financiar diretamente a iniciativa privada. Em um momento em que se expandia o nmero de multinacionais norte-americanas e europeias, este banco percebeu que tais empresas seriam as grandes propulsoras dos investimentos e da produo internacionais aps a Segunda Grande Guerra. Logo, este criou a IFC com o intuito de fornecer emprstimos diretamente s corporaes a fim de contribuir para o crescimento da economia mundial. Ver o site do BIRD disponvel em: <http:/www.worldbank.org>.

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decises polticas paralisassem projetos tecnicamente viveis que contribussem para compensar as assimetrias no mbito do Mercosul. Outra medida que se considera importante diz respeito transparncia do Focem e dos mecanismos de combate s assimetrias no Mercosul. necessrio disponibilizar mais dados sobre o fundo, revelando detalhes dos projetos em andamento, informando quais os procedimentos para seleo dos projetos e disponibilizando informaes na sua pgina eletrnica do sobre o estgio em que as obras financiadas se encontram. Este um ponto igualmente crucial para incrementar a legitimidade das polticas de combate s assimetrias no Mercosul, especialmente se houver um aumento dos recursos disponveis nos fundos. Outro ponto que merece ateno tem sido a no utilizao, pelos pases-membros, da totalidade dos recursos disponveis no Focem.58 Talvez esse ponto esteja relacionado forma como os recursos so aplicados. Consoante o Art. 35 do regulamento do fundo (Deciso CMC no 18/2005), os recursos no podero ser utilizados para cobrir gastos com a elaborao de estudos de viabilidade e projetos bsicos. (CONSELHO MERCADO COMUM, 2005). Em pases com baixa capacidade institucional, como Paraguai e Uruguai, percebe-se, muitas vezes, a dificuldade de elaborao de projetos de qualidade, o que dificulta o acesso a fundos disponveis. No Focem, como visto anteriormente, o projeto deve seguir metodologia estipulada pelo Mercosul (Sistema de Marco Lgico) e deve passar por seis instncias diferentes at ser aprovado, o que demonstra certo rigor no processo de aprovao. Assim, prope-se que parte desses recursos sejam empregados na capacitao de solicitantes, fundamentalmente no Paraguai e no Uruguai, de forma a garantir um maior nmero de projetos financiados pelo fundo. A destinao de parte dos recursos do Focem, ainda que pequena, para financiar a elaborao desses projetos certamente contribuiria para aumentar a demanda pelos recursos do fundo, j que possibilitaria s economias menores custear a formulao de projetos bem-elaborados, com possibilidades concretas de aprovao.59 Embora os recursos do Focem sejam relativamente pequenos frente aos desafios de desenvolvimento enfrentados pelos pases do Mercosul, sua plena utilizao crucial para aumentar
58. Durante os dois anos da instituio do Focem, o montante anual destinado ao fundo no tem sido totalmente aproveitado. 59. No caso dos fundos estruturais europeus, a ttulo excepcional, estudos preparatrios e medidas de apoio tcnico podem ser financiados at o valor de 10% do custo total do projeto. Dada a elevada exigncia tcnica que bons projetos demandam, seria interessante que uma porcentagem das verbas do Focem fosse alocada para financiar o desenvolvimento desses estudos. Assim, evitar-se-ia que investimentos deixassem de ser realizados por falta de bons projetos. Nos fundos europeus, outrossim, existe a chamada reserva de desempenho, em que 4% das dotaes destinadas a cada Estado-membro so alocadas para os programas mais eficientes. A ideia boa, pois incentiva os integrantes do bloco a apresentarem projetos cada vez mais bem elaborados, uma vez que os pases que detiverem os melhores programas tero recursos adicionais disposio. O Focem poderia adotar instrumento semelhante com vista a premiar os melhores projetos no mbito do Mercosul.

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seu impacto e sua eficcia e para legitim-lo enquanto instrumento de combate s assimetrias estruturais do bloco. Para tanto, seria necessria uma deciso do CMC alterando o Art. 35 do Regulamento no 18/2005, que disciplina o Focem. Tendo em vista a futura constituio de um mercado comum, lcito afirmar que o Focem tambm pode constituir um poderoso instrumento para a promoo de uma futura convergncia macroeconmica e, portanto, para o combate das assimetrias de polticas. Tal funo surgiria a partir do estabelecimento de metas de poltica macroeconmica a serem cumpridas pelos pases que obtivessem recursos de fundos regionais do Mercosul como o Focem, seguindo o exemplo da UE, que condicionou o recebimento de recursos de seus fundos estruturais ao cumprimento de tais metas por meio do Pacto de Crescimento e Estabilidade, firmado em Maastricht em 1992. Destarte, criar-se-ia uma vinculao interessante entre o combate s assimetrias estruturais no fundo e a preparao do espao para o tratamento das assimetrias de polticas, usando desse expediente para promover uma maior convergncia macroeconmica das economias dos membros do Mercosul. Conforme demonstrado nesse captulo, a considerao de assimetrias estruturais em nvel de regies subnacionais revela discrepncias significativas entre o tamanho econmico do Brasil, conforme medido em PIB, populao e territrio, por um lado, e o desenvolvimento econmico de seus estados, conforme medido pelo PIB per capita, pelo ndice de Gini e pelo IDH, por outro. Conquanto os indicadores de tamanho econmico sugiram que o Brasil deva ser o principal doador de fundos de combate s assimetrias, como o Focem, h estados brasileiros to ou mais pobres que o Paraguai. Se se tomam os indicadores de desenvolvimento econmico e bem-estar como nico critrio, o Uruguai, um dos principais beneficiados desses fundos, deveria ser um doador lquido e as regies brasileiras do Norte e Nordeste e algumas provncias argentinas passariam a ser as principais receptoras dos financiamentos advindos desses fundos. Evidentemente, o Mercosul no poderia replicar os critrios dos fundos estruturais da UE, uma vez que a maioria das regies com os piores ndices de IDH e renda per capita se encontram na maior economia do bloco, o Brasil. Assim, o pas acabaria recebendo a maior parte dos recursos, o que no faria sentido, dadas as enormes disparidades de PIB, populao, territrio e competitividade industrial do Estado brasileiro frente aos demais parceiros. Ademais, tendo em vista o claro benefcio do processo de integrao do Mercosul ao Brasil e o complexo quadro das assimetrias no bloco, conforme demonstrado anteriormente, seria politicamente invivel uma proposta que colocaria o pas como o principal receptor de fundos de combate s assimetrias estruturais. O Brasil j dispe de programas sociais que contam com recursos muito superiores aos do

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Focem, como, notadamente, o Programa Bolsa Famlia (PBF).60 Alm disso, embora a participao brasileira no fundo represente uma parcela relativamente pequena do Oramento Geral da Unio (OGU), ela ainda assim significativa para as economias menores do Paraguai e Uruguai. Dito isso, entende-se que h espao para se realizar mudanas pontuais na atual forma de distribuio de recursos do Focem, que o tornaria mais racional e lhe daria maior legitimidade frente populao brasileira. Prope-se, assim, que o fundo adote um regime misto, que levasse em conta parmetros por pas e regio.61 Os recursos do Focem destinados para as reas de convergncia estrutural, desenvolvimento da competitividade e fortalecimento da estrutura institucional do Mercosul seguiriam critrios por pas, baseados no tamanho do PIB, do territrio e da populao e na competitividade industrial. Dessa forma, os trs scios do Brasil receberiam o maior montante dos recursos nesses segmentos, como ocorre atualmente.62 As verbas direcionadas para a rea da coeso social, por seu turno, seriam distribudas segundo parmetros semelhantes aos adotados pela UE, em que as regies abaixo da mdia do bloco, em termos de renda per capita e de IDH, receberiam a maior aporte de recursos, independentemente do pas em que estivesse localizada. Assim, as regies do Norte e do Nordeste brasileiros tambm seriam beneficiadas, j que se encontram entre aquelas com os piores ndices do Mercosul. Com efeito, Estados brasileiros e argentinos menos desenvolvidos so tambm aqueles geogrfica e economicamente menos integrados ao Mercosul. A concepo e a implementao de programas sociais financiados com fundos comuns de combate s assimetrias, como o Focem, nesses estados, e tambm em provncias argentinas com menor desenvolvimento relativo, podem servir ao propsito de promover sua maior integrao ao bloco, assim como legitimar o processo de integrao de uma forma mais ampla nos pases-membros. Como resultado, haveria uma convergncia estrutural no mbito do Mercosul tanto em termos de pases como de regies, e o Focem ganharia maior notoriedade e legitimidade em regies pouco beneficiadas pelo processo de integrao do bloco, como o Norte e Nordeste. Consequentemente, no apenas o fundo, mas tambm o prprio projeto do Mercosul ampliariam sua legitimidade ante a populao brasileira, o que facilitaria o apoio poltico ao aprofundamento do processo de integrao
60. O PBF a maior poltica de transferncia condicional de renda existente no Brasil e destina atualmente cerca de R$ 12 bilhes ao atendimento de cerca de 11 milhes de famlias (TAVARES et al., 2009, p. 26). 61. Enquanto na UE, os fundos estruturais visam atingir os objetivos por regies e o Fundo de Coeso Social disponibiliza recursos por pases; no Mercosul, a ideia de que o Focem conceda recursos aos pases e s regies. Para os programas de coeso social, os recursos seriam aportados por regies, ao passo que para os demais seria por pas. 62. Segundo o Regulamento n 18/2005 do Focem, o Paraguai tem direito a receber 48% dos recursos anuais deste; o Uruguai, 32%; e o Brasil e a Argentina, 10% cada.

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do bloco sul-americano, sobretudo em perodo em que o Mercosul se expande em direo ao norte da Amrica do Sul, com a adeso da Venezuela.63 Em relao ao ISM, vale ressaltar que sua criao representou um avano, uma vez que faltava ao Mercosul uma entidade com estrutura institucional permanente que pudesse pensar o bloco fora dos interesses nacionais dos pasesmembros. No caso da UE, existe, entre outros rgos, a CE, que, embora seja de natureza distinta do ISM, um rgo tcnico que tem por funo desenhar polticas e apresent-las ao Conselho da Unio Europeia composto pelos representantes dos Estados Partes , tendo em vista os interesses do bloco. Diferentemente da CE, o propsito do ISM mais restrito, j que seu objetivo se limita a elaborar e articular polticas regionais no campo especfico da rea social. Ainda assim, a rationale subjacente ao processo a mesma, visto que, em ambos os casos, um rgo tcnico formula e apresenta propostas, tendo em vista os interesses do bloco, para os representantes governamentais, a quem cabem tomar as decises. Esse formato contribui para que os interesses do bloco tendam a prevalecer ante as preferncias nacionais dos Estados Partes no desenho das polticas pblicas. No caso da UE, vale destacar que seu tratado constituinte detm um dispositivo que assegura a manuteno da lgica supracitada. Trata-se da prerrogativa de iniciativa de lei conferida CE. Esta sua principal instituio, responsvel por apresentar os projetos de lei ao Conselho da UE e ao Parlamento Europeu tratando de assuntos de competncia do bloco, assegurando, portanto, a presena da perspectiva regional nas polticas apresentadas s instncias decisrias. No caso do Mercosul, seria interessante que o ISM dispusesse de prerrogativa semelhante referente s polticas sociais, formalizada em um dos tratados do bloco. Assim, em vez de serem gestadas por grupos de trabalhos compostos por representantes dos pases-membros, tais polticas seriam elaboradas somente pelo instituto, que as apresentaria Reunio de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do Mercosul (RMADS),64 que faria uma anlise prvia e, uma vez aprovando-as, as remeteria ao rgo decisrio do Mercosul, o CMC, que poderia aprov-las ou rejeit-las poder-se-ia tambm conferir RMADS poderes para emendar essas propostas. Dessa forma, garantir-se-a que a tica regional estivesse presente no desenho das medidas de carter social destinadas a mitigar as assimetrias intrazona.
63. Embora no tenha sido objeto do presente trabalho, cumpre notar que o ingresso da Venezuela no Mercosul pode servir para incrementar as relaes econmicas e fomentar o desenvolvimento social nas regies do Norte e Nordeste brasileiros. 64. Segundo o regulamento do ISM, este est subordinado RMADS, que tem por funo analisar e aprovar as propostas apresentadas pelo instituto.

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Ao se considerar o Mercosul como um bem pblico, e se os objetivos polticos da integrao so valorizados para alm dos meramente econmicos, cabe ao Brasil a liderana na oferta de polticas para o tratamento de assimetrias no bloco, oferecendo concesses para os demais pases-membros, sobretudo para o Uruguai e o Paraguai. A nova postura do Brasil em relao a esse assunto, embora recente desde 2003 , constitui um avano. Da a relevncia das propostas supracitadas, visto que podem contribuir para melhorar os mecanismos de combate s assimetrias existentes no Mercosul, conferindo, assim, maior apoio ao processo de integrao.
QUADRO 3
Tratado de Assuno Protocolo de Braslia Protocolo de Ouro Preto Protocolo de Ushuaia Protocolo de Olivos Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela Protocolo Modificativo do Protocolo de Olivos

Cronologia dos Tratados do Mercosul


1991 1991 1994 1998 2002 2006 2007

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CAPTULO 9

ARRANjO INSTITUCIONAl PARA FORMUlAO E IMPlEMENTAO DA POlTICA EXTERNA NO BRASIl

1 INTRODUO

As transformaes no cenrio internacional ps-Guerra Fria impem novas exigncias ao papel da poltica externa dos Estados, para que estes possam assegurar um processo de integrao exitoso em um contexto de globalizao. De um lado, tendo em vista a diversificao do comrcio exterior brasileiro e seu multidirecionamento para vrias regies do mundo, o Brasil, na qualidade de global trader parceiro comercial global tem aprofundado, nos ltimos anos, suas relaes comerciais com uma variedade maior de estados. De outro lado, a aposta poltica do pas no multilateralismo, na esfera da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), bem como a posio de liderana para a consolidao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da recm-criada Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), tem levado a uma intensificao nas relaes internacionais, seja com outros estados, seja com uma srie de atores no estatais. Nesse sentido, dando continuidade aos eixos estveis na conduo da poltica externa brasileira que remontam ao perodo do imprio,1 a afirmao da presena autnoma do Brasil no mundo e a forte integrao continental passaram a ser os princpios norteadores da poltica externa nos dois ltimos mandatos do Poder Executivo Federal (exercidos pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva entre 2003-2010), para o qual esta deve fazer parte de um processo de desenvolvimento nacional (ALMEIDA, 2007). Neste contexto, as polticas pblicas nacionais, particularmente a poltica externa, enfrentam novos desafios para que possam responder aos princpios de atuao externa e posio que o Brasil tem ocupado no cenrio mundial. Entre o conjunto de desafios, destaca-se a percepo de um novo arranjo no processo decisrio para formulao e execuo da poltica externa brasileira, evidenciado pela horizontalizao ou descentralizao horizontal deste processo,2
1. Ver, por exemplo, o trabalho desenvolvido por Lafer (2007). 2. Este processo no uma novidade ou particularidade do Brasil. A expresso descentralizao horizontal utilizada, por exemplo, por Hill (2003, p. 82): [...] muitos Estados esto enfrentando o que se tem denominado descentralizao horizontal de suas relaes internacionais, ou a perda de controle das chancelarias sobre muitos assuntos externos para outras partes da burocracia estatal. Embora no utilize a mesma expresso, Cheibub (1985) inicia a anlise do fenmeno no Brasil.

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no prprio Poder Executivo, a partir do momento em que o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) do Brasil Itamaraty deixa de atuar isoladamente na conduo desta poltica.3 Do ponto de vista metodolgico, a verificao dessa hiptese deve compreender tanto uma anlise normativa da competncia dos diversos rgos constituintes do Executivo Federal quanto uma pesquisa emprica que abranja tambm a dimenso da prtica diria das pastas estudadas. Este estudo especfico busca contribuir para a anlise de tal fenmeno por meio da identificao das instituies do Poder Executivo Federal brasileiro que tm competncia legal para participao neste processo.4 A percepo do surgimento de mudanas significativas no processo decisrio para a formulao de qualquer poltica pblica, entre as quais se inclui a externa, coloca-se como relevante por estarem diretamente relacionadas questo do controle que a sociedade deve exercer sobre as aes do Estado em um ambiente de consolidao e aprofundamento da democracia. O conhecimento da dinmica decisria e, sobretudo, o acesso a ela, so componentes centrais do processo democrtico. Nesse sentido, a possibilidade do exerccio do controle social sobre a poltica externa e da maior participao da sociedade neste processo conhecendo seus caminhos decisrios, influenciando em alguma medida sobre ele, ou cobrando seus resultados , depende de uma ateno constante s mudanas pelas quais a formulao da poltica externa tem passado e aos novos desenhos que se tm estabelecido. Para tanto, na prxima seo, procede-se discusso do quadro terico em que se contextualiza a discusso da horizontalizao do processo de tomada de deciso em poltica externa. Em seguida, apresenta-se o mapeamento da distribuio normativa de competncias relacionadas poltica externa na organizao do Poder Executivo Federal, alm do mbito do MRE. A partir do diagnstico traado, sero indicadas algumas tendncias do ministrio concomitantes ao processo de descentralizao horizontal. A combinao das competncias adquiridas por outros rgos do Poder Executivo e a reestruturao do Itamaraty conduzem ao estabelecimento de um novo arranjo institucional para a elaborao da poltica externa brasileira, arranjo este peculiar ao novo cenrio de insero brasileira no mundo globalizado e que deve ser examinado luz do pano de fundo da consolidao da democracia no Brasil.

3. A anlise se restringiu aos rgos de assistncia direta e especficas singulares da Presidncia da Repblica (PR) e dos ministrios. 4. No Brasil, essa orientao democrtica foi ressaltada, sobretudo, a partir do estudo de Lima (2000).

Arranjo Institucional para Formulao e Implementao da Poltica Externa no Brasil

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2 MUDANAS DA PERCEPO DA POlTICA EXTERNA

Embora a definio de poltica externa parea, em um primeiro momento, quase intuitiva, o seu conceito, na verdade, fortemente influenciado pelas correntes tericas de anlise das relaes internacionais. Deste modo, o conceito de poltica externa tem sido o resultado do embate entre uma tradio europeia de teoria das relaes internacionais (realistas, liberais, construtivistas etc.) e uma linha de pesquisa que surgiu nos Estados Unidos da Amrica (EUA) baseada na anlise das polticas pblicas (poltica externa comparada, anlise de poltica externa Foreign Policy Analisys FPA, etc.).5 Isto ocorre em um momento histrico, sobretudo, a partir da consolidao do multilateralismo institudo com a ONU e, assim, dos primeiros passos de ampliao das antigas funes da diplomacia de representao para a gesto da agenda global, que passaria a ser influenciada por diversos atores (pblicos e privados), em que os Estados deixam de deter o monoplio das comunicaes com o estrangeiro na representao do interesse nacional. As primeiras abordagens tericas (de tradio europeia) que buscavam explicar as relaes internacionais defendiam a ideia de uma poltica internacional centrada na figura do Estado, com o objetivo de acumular poder6 ou obter segurana.7 Para estes intrpretes, a poltica externa relacionava-se a preocupaes de segurana nacional e, por esta razo, sua conduo deveria ser marcada pela ao secreta e estratgica contra os estados inimigos, o que, por sua vez, garantiria o princpio de eficincia, mantendo o Estado no isolamento necessrio entre o nacional e o estrangeiro ou internacional. Contudo, em razo das consequncias do fenmeno da globalizao, resultante da transnacionalizao produtiva, financeira e cultural, acompanhada da revoluo tecnocientfica, a discusso evolui, de forma que, uma vez desmistificada, a poltica externa passa a ser considerada apenas mais uma entre as polticas de governo, resultado do embate entre as coalizes de foras doms-

5. Ao contrrio da anterior, a primeira gerao dos tericos da FPA iniciou seus trabalhos na dcada de 1960. possvel encontrar um cotejo mais detalhado das duas tradies em Handbook of Public Policy (2006). 6. Essa a anlise de Aron (2002), socilogo francs que desenvolveu grande parte de sua teoria no perodo entre guerras. 7. Posio adotada, de forma geral, pelos principais expoentes da FPA, tanto de primeira dcadas de 1960 e 1970 , quanto de segunda gerao a partir do fim da dcada de 1980. Ver, por exemplo, Rosenau (1966), Putnam (1988) e Milner (1997). Exemplo atual emblemtico deste embate diz respeito ao jogo de foras travado no mbito do governo federal brasileiro Lula , marcado principalmente pela disputa entre Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa) e Ministrio do Meio Ambiente (MMA). So estas duas pastas que mais polarizam tanto o debate para a elaborao de um cdigo de florestas, como o posicionamento que inclui metas de reduo de emisso de gases de efeito estufa, que representou a poltica externa brasileira para mudanas climticas durante as negociaes internacionais de Copenhague, em dezembro de 2009, e que deve seguir at que se chegue a um acordo com efeito legal para o regime.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

ticas.8 De modo complementar, entende-se que as polticas interna, externa e internacional compem um continuum do processo decisrio polirquico.9 Por esta razo, uma poltica pblica integral deve ser pensada no apenas em seus imperativos nacionais, mas tambm em termos de utilizao dos espaos internacionais relacionados. Neste contexto em que as polticas internas se tornam cada vez mais internacionalizadas e a poltica internacional progressivamente internalizada, impem-se revises, de ordem analtica, normativa e emprica, para a compreenso das relaes sociais. Deixa-se de compreender a poltica externa apenas enquanto relaes mantidas pelo Estado com Estados estrangeiros, para amplila de forma a se reconhecer a poltica externa como o conjunto de programas mantidos por um ator com atores estrangeiros, ampliando-se, assim, estes que podero ser interlocutores (no apenas Estados, mas tambm unies aduaneiras, organizaes internacionais, organizaes no governamentais, empresas multinacionais etc.) e os temas envolvidos.10 De forma geral, a conduo da poltica externa brasileira tem sido monoplio do Poder Executivo desde a primeira Constituio (1824), situao que no foi alterada nem mesmo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), que marca a redemocratizao no Brasil.11 Em seu mbito, o MRE conquistou um papel central nesta rea. A dinmica resultante deste arranjo orientou tradicionalmente o processo de tomada de deciso em poltica externa no Brasil. A referncia normativa mais recente poltica externa pode ser encontrada no Decreto no 5.979/2006, o qual estabelece a estrutura regimental do MRE. Neste decreto, determina-se expressamente:
Art. 1 O Ministrio das Relaes Exteriores, rgo da administrao direta, tem como rea de competncia os seguintes assuntos:

8. A maior parte das polticas, tanto internas quanto internacionais, contudo, reside entre esses dois plos numa rea que chamo poliarquia, uma estrutura mais complexa do que a da anarquia ou a da hierarquia, na qual as relaes assemelham-se mais a redes. Nenhum grupo permanece no topo isolado; o poder e a autoridade sobre o processo decisrio so compartilhados, frequentemente, de forma desigual. As relaes entre os grupos numa poliarquia compreendem influncia recproca e/ ou a distribuio de distintos poderes entre grupos. Meu ponto central que os Estados no so atores unitrios; isto , no so rigidamente hierrquicos, mas polirquicos, compostos por atores com diversas preferncias que compartilham o poder sobre o processo decisrio. [...] A busca por concesses internacionais torna-se crucial na poliarquia A poltica internacional e a poltica externa tornam-se parte das disputas internas por poder e concesses internacionais. A poltica interna, ento, varia ao longo de um continuum que vai da hierarquia anarquia, com a poliarquia entre ambos (MILNER, 1997, p. 11). 9. Alm dos autores citados, ver Defarges apud Smouts (1999) e Hill (2003). 10. Pesquisa realizada por estudantes da graduao no mbito do Programa de Educao Tutorial (PET/Sesu/MEC) de Sociologia Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo evidenciam a regularidade da atribuio constitucional de competncias em poltica externa, desde o perodo do Imprio, conforme Sanchez et al. (2006a). Esta regularidade ainda mais chocante quando comparada com a regulamentao constitucional prevalecente durante o Regime Militar de 1964 e aps a redemocratizao e a CF/88, de acordo com Sanchez et al. (2006b). Para a contextualizao destes dois trabalhos, ver nota 21. 11. Como observado, por exemplo, em contextos mais especficos, por Hill (2003) e Hocking (1999).

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I poltica internacional; II relaes diplomticas e servios consulares; III participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras; IV programas de cooperao internacional e de promoo comercial; e V apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em agncias e organismos internacionais e multilaterais. Pargrafo nico. Cabe ao Ministrio auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais (grifo nosso).

Neste contexto, se considerados atinentes poltica externa os dispositivos da CF/88 que se referem a questes internacionais (relaes com Estados estrangeiros, representantes diplomticos, guerra, paz, tratados etc.), possvel concluir que os constituintes optaram por seguir a linha adotada nas constituies anteriores e determinaram que, como regra geral, compete Unio manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (Art. 21, inciso I), declarar a guerra e celebrar a paz (Art. 21, inciso II), e legislar sobre comrcio exterior (Art. 22, inciso VIII). De forma mais especfica, competncia privativa do presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros, acreditar seus representantes diplomticos (Art. 84, inciso VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (Art. 84, inciso VIII). O Congresso atua de forma complementar, sendo sua competncia resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Art. 49, inciso I) e autorizar o presidente da Repblica a declarar a guerra e celebrar a paz (Art. 49, inciso II). Observa-se, assim, que o Executivo federal desempenha papel central na conduo da poltica externa fenmeno que no se restringe apenas ao contexto brasileiro. Com a j referida diluio da fronteira entre interno e internacional, contudo, o processo decisrio em poltica externa passou a tambm compreender outros rgos do Executivo federal, o que coloca na pauta de discusso tanto a possibilidade de incoerncias12 quanto a de determinantes da

12. Esta uma preocupao exarada, por exemplo, por Smouts (1999) e Hill (2003), que entendem como subentendida a noo de intencionalidade e coordenao em qualquer poltica governamental.

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transparncia e democratizao neste movimento.13 A emergncia de estes novos atores, entre os quais, alguns que passam a rivalizar com o MRE na conduo da poltica externa, deve-se, ainda, a problemas estruturais enfrentados pelas chancelarias de forma geral, como formao generalista (isto , falta de competncias tcnicas mais especficas, que podem ser encontradas nos ministrios temticos), escassez de recursos14 e falta de constituency direto. 15, 16 Neste contexto, observa-se parcial diluio da tradicional centralizao da poltica externa nas mos do MRE.17As transformaes da conduo da poltica externa observada nas ltimas dcadas caracterizam-se pela contraposio de caractersticas da diplomacia tradicional, desempenhada necessariamente pelo corpo diplomtico, em relao diplomacia contempornea, conduzida por diversos atores, oficiais e no oficiais, governamentais e no governamentais.18 A importncia do Poder Executivo, contudo, ainda central na conduo da
13. Novamente, Hill (2003) evidencia o processo em que o MRE deixou de ser conduzido por dinastias com o objetivo de se profissionalizarem e passarem a estar sujeitos transparncia e formas de controle. Lima (2000), por sua vez, analisa o contexto brasileiro de descentralizao da poltica externa. 14. De acordo com Sanchez et al. (2006a, 2006b), no caso brasileiro, por exemplo, em 2006 (segundo consta na Lei Oramentria Anual LOA), destinou-se ao MRE quase 30% dos recursos destinados ao Mapa e ao Ministrio da Justia (MJ), e apenas 0,5 % com relao ao total reservado para o pagamento de encargos financeiros da Unio. 15. Apesar de o termo constituencies ser confundido em alguns documentos com o termo stakeholders mesmo em relatrios da ONU, quando ambos so traduzidos genericamente como grupos interessados ou grupos de interesse, suas diferenas no podem ser ignoradas. Estes termos tm sido aplicados pela doutrina de negcios e administrao de empresas nos debates sobre tica e responsabilidade social nas atividades empresarias. J o termo, constituintes organizados, cunhado pela cultura poltica anglo-sax, sob o referencial da democracia representativa, relaciona representantes legitimamente eleitos e seus interlocutores diretos (aqueles que os elegeram e so atingidos diretamente pelos impactos de suas decises) (SANCHEZ et al., 2008, p. 18). Nas Conferncias da Partes, reunies que avanam as decises no mbito das Conferncias da ONU sobre mudanas do clima anualmente e biodiversidade bianual , constituencies so agrupamentos de entidades com interesses semelhantes organizados em grupos informais (por exemplo, setor privado, organizaes dos povos indgenas, acadmicos, organizao no governamental ONG ambientalistas) com o objetivo de tentar influenciar e se consolidar como interlocutores diretos para questes especficas no debate geral (VITALE; SPCIE; MENDES, 2009, ver nota 7). 16. Estes so os elementos listados principalmente no trabalho de Hill (2003). 17. Neste sentido, ver o seguinte trecho de palestra proferida pelo ento Secretrio-Geral do MRE, Sebastio do Rego Barros (1996): Inspirado por objetivos permanentes, o Itamaraty desempenha duas tarefas primordiais que antecedem a execuo da poltica externa: a formulao de suas diretrizes gerais e a coordenao com os demais rgos do Governo e entidades civis. O processo de formulao da poltica externa compreende, de um lado, a interpretao e avaliao da realidade internacional e, de outro, a identificao do interesse nacional, em cada uma das situaes apresentadas, a partir das necessidades domsticas e dos constrangimentos externos. O Itamaraty atua com base no pressuposto de que a poltica externa brasileira no pode ser meramente reativa ante os acontecimentos e tendncias das relaes internacionais. A ao externa no deve ser uma simples sucesso de respostas caso a caso, sem um mnimo de coerncia e articulao de objetivos, meios e princpios. Ao contrrio, cabe ao Ministrio cotejar interesses domsticos e a realidade internacional, para formular diretrizes gerais de atuao que iro permear as escolhas e decises em cada um dos itens da agenda diplomtica. Fundada nestas diretrizes, a poltica externa ganha sentido e torna-se instrumento para os objetivos mais amplos do Governo e da sociedade. A tarefa de coordenao da poltica externa compreende, de um lado, o trabalho de informao da sociedade sobre a realidade internacional e, de outro, a tarefa de harmonizar posies entre os grupos sociais e as diversas instncias governamentais sobre temas da pauta diplomtica. Sob a liderana do Presidente da Repblica, devem combinar-se o intercmbio de pontos de vista entre Governo e sociedade e a coordenao de posies entre Ministrios e entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. 18. No caso do governo Lula, Almeida (2007) fala ainda em diplomacia partidria.

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poltica externa seja de modo concorrente seja de modo complementar. De fato, tem-se notado o ressurgimento e o fortalecimento de uma diplomacia presidencial (CASON; POWER, 2009; PRETO, 2006) como parte destas transformaes que no elimina, mas certamente enfraquece o domnio racional-burocrtico da conduo da poltica externa pelo MRE. Paralelamente emergncia de uma nova diplomacia presidencial ressalta-se tambm o processo de fragmentao pblica da diplomacia, em que ganha importncia a participao crescente dos outros poderes (Legislativo e Judicirio) e outras instncias do prprio Executivo nos nveis subnacionais e, sobretudo, no mbito de outras agncias do prprio Executivo federal. Como consequncia, no apenas se ampliam os espaos burocrticos de definio da poltica externa, mas tambm se tornam mais acessveis as possibilidades de interlocuo da sociedade junto ao governo para assuntos antes considerados e restritos a uma poltica de Estado. Essa nova diplomacia presidencial e a pluralizao, tanto vertical (na interao com diversos atores sociais e econmicos), como horizontal, em relao a outras burocracias, segundo Cason e Power (2009, p. 119), coincide com a crescente insero internacional do Brasil no perodo ps-Guerra Fria. Por sua vez, no plano interno esta condio marcada pela democratizao e crescimento do poder de lobby dos atores no estatais, alm do aprofundamento da liderana personalista dos chefes de Estado na conduo da poltica externa, de forma bastante ntida e crescente nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva. Neste processo, o fenmeno de descentralizao horizontal ou horizontalizao da poltica externa torna-se evidente. Com efeito, mesmo que os agentes diplomticos, geralmente concentrados no MRE, mantenham posio formal de principais condutores e responsveis pela coordenao geral da formulao de poltica externa, passam a levar em considerao uma prtica de diplomacia paralela cada vez mais frequente e algumas vezes mais protagonista por parte de outros ministrios (CASON; POWER, 2009, p. 121) ou rgos diretos ligados PR.19 Quando se observa o emaranhado de relaes que se estabelecem entre os diversos atores estatais, ao tratarem destes assuntos ou casos especficos que tocam a poltica externa, aproxima-se uma discusso sobre a reviso dos arranjos insti19. Veja-se o caso da liderana para a formulao e chefia da delegao brasileira em relao s negociaes internacionais sobre mudanas climticas pela ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff em dezembro de 2009 (CANTANHDE, 2009).

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tucionais para esta poltica no processo de reforma do Estado focado nos desafios para a nova agenda nacional de gesto pblica. O resultado do confronto entre a estrutura normativa e os processos de atuao e interlocuo intraministeriais e entre as vrias instncias do Poder Executivo Federal, principalmente na interao com o MRE, poder ser analisado em estudos de casos especficos. Essa continuidade complementar o presente estudo ao trazer dados empricos analisados do ponto de vista crtico-normativo.
3 DESCENTRAlIZAO HORIZONTAl DAS COMPETNCIAS RElATIVAS POlTICA EXTERNA EM 2008

De acordo com a CF/88, o Poder Executivo exercido pelo presidente da Repblica com o auxlio dos ministros de estado (CF/88, Art. 76). A criao e a extino de ministrios e rgos da administrao pblica competncia (no exclusiva nem privativa) do Congresso Nacional, com a sano do presidente da Repblica (CF/88, Art. 48, inciso XI), o qual detm privativamente, contudo, a iniciativa de leis que dispem sobre a criao e a extino de ministrios e rgos da administrao pblica (CF/88, Art. 61, inciso II, 1o e). O quadro regulatrio que define a estrutura do Poder Executivo obedece lgica de uma pirmide cujo topo encontra-se a CF/88 e cuja base encontram-se as diversas portarias especficas de cada ministrio ou secretaria. A organizao da presidncia e dos ministrios, por sua vez, definida em grandes linhas pela Lei no 10.683/2003 e regulamentada por decretos presidenciais especficos. Estes decretos, por fim, baseiam os regimentos internos de cada um dos rgos analisados, os quais so publicados em formas de portarias.
FIGURA 1
Quadro regulatrio das competncias do Poder Executivo Federal
CF/1988 Lei no 10.683/2003 Decretos

Portarias

Elaborao prpria.

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Neste cenrio, de acordo com a Lei no 10.683/2003, o Poder Executivo Federal composto pelos ministrios, alm do MRE indicados no quadro 1. Diante da complexidade do quadro regulatrio que estrutura o Poder Executivo Federal, optou-se, para o mapeamento do arcabouo legal que embasa a horizontalizao da poltica externa naquela esfera, por mapear, classificar e relacionar as competncias normativas dos rgos que compem o executivo tal como previstas na normativa vigorante em 2008. Com efeito, os documentos analisados para levantamento dos rgos com competncia em poltica externa foram a CF/88, a Lei no 10.683/2003, a Lei Complementar (LC) no 73/1993, e todos os decretos especficos dos ministrios e secretarias que o compem. As portarias que estabelecem os regimentos internos destes no foram includas, pois, diferentemente do que ocorre com os decretos, grande parte delas no est disponvel na internet para consulta.20 O foco no fundamento legal da horizontalizao deve-se preocupao com as possibilidades de controle da atuao do poder pblico dado que o princpio da legalidade basilar ao Estado Democrtico de Direito (AFONSO DA SILVA, 2005), por meio do qual toda a atividade do Estado fica sujeita lei tanto em relao aos administrados (como expresso no caput do Art. 5o da CF/88) quanto na atuao do prprio poder pblico (tal qual estabelecido pelo caput do Art. 37 do mesmo documento).21, 22
QUADRO 1
Composio do Poder Executivo Federal, com siglas utilizadas e datas de criao
Presidncia da Repblica Casa Civil Secretaria de Comunicao Social Advocacia-Geral da Unio Gabinete de Segurana Institucional Controladoria Geral da Unio Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Assessoria Especial do Presidente da Repblica Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Ministrio da Pesca e Aqicultura Sigla Ccivil SCS AGU GSI CGU SGPR AEPR SPM MPA Criao 1938 1979 1993 1998 2001 2003 2003 2003 2003 (Continua)

20. Observa-se, contudo, que a anlise especfica destas portarias possibilita detalhamento da organizao no presente nos decretos que estabelecem a estrutura regimental de cada ministrio ou secretaria. No obstante, conforme entrevista com funcionrios dos ministrios, o decreto o documento nico mais detalhado possvel de se encontrar, visto que cada rgo dos ministrios e secretarias ter sua prpria portaria. 21. Novamente questiona-se a natureza da prpria poltica externa. Mais do que discutir se tal poltica objeto de um domnio reservado em relao aos demais poderes, o que se debate a necessidade de que os atos que a implementam estejam sujeitos aos mesmos princpios e regras que os atos do poder pblico em mbito interno preocupao previamente exarada em Sanchez et al. (2006b, p. 20 e ss.). 22.. O Sistema de Informaes Organizacionais do governo federal inclui ainda quatro rgos: Comisso de tica Pblica; Conselho Nacional de Biossegurana; Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial; e Conselho Nacional de Desestatizao. Estes rgos, contudo, no esto previstos na Lei no 10.683/2003.

336 (Continuao) Secretaria Especial dos Direitos Humanos

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SEDH SEPPIR SRI SEP SAE


1

2003 2004 2005 2007 2008 Criao 1927 1990 1990 1997 2001 2003 2003 Criao 1808 1822 1888 1891 1930 1930 1930 1953 1960 1960 1962 1967 1985 1985 1990 1992 1992 1999 1999 2003 2003 2004

Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria de Relaes Institucionais Secretaria Especial de Portos Secretaria de Assuntos Estratgicos Conselhos que assistem o presidente Conselho de Defesa Nacional Conselho de Governo Conselho da Repblica Conselho Nacional de Poltica Energtica Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Ministrios Ministrio da Fazenda Ministrio da Justia Ministrio da Previdncia Social Ministrio dos Transportes Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Educao Ministrio da Sade Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Ministrio de Minas e Energia Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio das Comunicaes Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Cultura Ministrio do Esporte Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Defesa Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio das Cidades Ministrio do Turismo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Elaborao prpria.

Sigla CDN CG CR CNPE CONIT Consea CDES Sigla MF MJ MPS MT MTE Mapa MEC MS MDIC MME MPOG Mcom MCT MinC Mesp Mint MMA MD MDA Mcid Mtur MDS

Aps a compilao dos documentos legais, passou-se identificao de rgos relacionados poltica externa. Entre os rgos de diversas naturezas, optou-se por incluir na anlise apenas os rgos de assistncia direta e os especficos e singulares, em razo de sua maior proximidade com o dia a dia dos ministrios e secretarias. Desta maneira, rgos colegiados, autarquias (como as agncias reguladoras) e rgos vinculados (a exemplo do Instituto de Pesquisa

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337

Econmica Aplicada Ipea) no foram includos na anlise. Todos os rgos selecionados cuja competncia era descrita com a incluso dos termos internacional, exterior e estrangeiro foram arrolados, bem como aqueles cujo tema foi considerado naturalmente internacional, o que incluiu refugiados, defesa comercial antidumping, direitos compensatrios e salvaguardas , pases e pases vizinhos, transfronteirios, importaes e exportaes, Mercosul, Alca, acordos ou blocos regionais e tratados. Procedeu-se, ento, classificao da competncia dos rgos selecionados a partir do critrio do ciclo de vida das polticas pblicas. A utilizao deste parmetro para efeitos da presente anlise oportuna ao se levar em considerao que a pesquisa busca destacar processos e, em especial, o processo de tomada de deciso da poltica externa.23 Como ilustrado no quadro 2 a seguir,24 diversas so as fases apresentadas pelos estudiosos das polticas pblicas. Embora, na prtica, visualizem-se tnues as fronteiras entre uma e outra fase, a utilizao deste modelo permite uma observao mais organizada da dinmica complexa. Observa-se, contudo, que, para a identificao das instituies e atores responsveis pela conduo de cada etapa, alm da consequente possibilidade de controle democrtico dos rgos competentes, o modelo mostra-se til. Como o objetivo do presente trabalho consiste em compreender a fragmentao institucional da poltica externa, ressaltaram-se duas fases do processo de tomada de deciso: formulao e implementao. A formulao consiste na operacionalizao do tratamento de uma questo levada agenda governamental por meio do desenvolvimento de diversas alternativas ou solues que sero escolhidas (deciso) para a ao (HALPERN, 2006, p. 154). A fase de implementao diz respeito aplicao das decises e, assim, do momento de confronto entre as polticas pblicas e a realidade. Nota-se que esta aplicao, mesmo com a necessidade de conformar determinadas diretrizes, pode sofrer ajustes. Isto ocorre de acordo com a elaborao de planos e programas de ao que envolvem diferentes atores, e que, por sua vez, detalham e aplicam decises conforme sua interpretao e meios disponveis (MGIE, 2006, p. 285).
QUADRO 2
Howlett, Ramesh e Perl (2009)

Comparao das fases das polticas pblicas


Vargas (1992) Bucci (2002) Muller (2000) Frey (2000)

23. De acordo com Souza do ponto de vista terico-conceitual a poltica pblica compreende um campo holstico e multidisciplinar e seu foco est nas explicaes sobre a natureza da poltica pblica e seus processos (2006, p. 24). 24. Conforme indicado em Sanchez et al. (2006b, p. 127).

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Definio de agenda Formulao Deciso Implementao Avaliao

Formao Formulao Implementao Avaliao Reformulao Formao Execuo Avaliao

Identificao do problema Desenvolvimento do programa Implementao Avaliao Concluso

Problematizao Formao da agenda Formulao e deciso Implementao Avaliao

Elaborao prpria.

A ateno central na etapa de formulao e de implementao se explica por duas razes. De um lado, apesar de prximas no ciclo, h uma diferena ntida entre estas duas fases,25 muitas vezes reforada pelos diferentes atores responsveis por cada uma.26 Por outro lado, a diviso destas etapas possibilita contrapor o argumento da diplomacia oficial, e mesmo de parte da literatura em poltica externa, que separa o MRE como responsvel pela coordenao de todo processo decisrio da poltica externa e, particularmente, pela definio de agenda, formulao e deciso. Nesta linha de entendimento, outros rgos ministeriais poderiam at participar com contribuies tcnicas ao longo das primeiras etapas, mas estariam fundamentalmente relacionados fase de implementao, ou seja, da execuo no plano domstico. Neste sentido, os dispositivos apresentados no quadro 3 ilustram as competncias que foram consideradas relativas formulao da poltica externa.27
QUADRO 3
Ministrio/Secretaria MinC

Exemplos de competncia para formulao


Norma Decreto no 5.711/2006 Dispositivo Art. 10 Secretaria do Audiovisual compete: (...) X representar o Brasil em organismos e eventos internacionais relativos s atividades cinematogrficas e audiovisuais Art. 3 Ao Gabinete compete: [...] X assessorar o Secretrio Especial na articulao com organismos internacionais, inclusive na representao da Secretaria Especial em eventos do seu interesse Art. 9 Secretaria de Defesa Agropecuria compete: (...) IV formular propostas e participar de negociaes de acordos, tratados ou convnios internacionais concernentes aos temas de defesa agropecuria, em articulao com os demais rgos do Ministrio

SEP

Decreto no 6.116/2007

Mapa

Decreto no 5.351/2005

Elaborao prpria.

Por sua vez, as competncias classificadas como para implementao podem


25. O mesmo no ocorre, por exemplo, entre formulao e deciso, a ponto de alguns autores no apresentarem distino entre estas fases. 26. Essa diviso j aparece de forma ntida no trabalho sobre a anlise constitucional das competncias da poltica externa de Sanchez et al (2006a) no exemplo da celebrao de tratados. 27. Para consulta lista integral de dispositivos legais classificados, ver Silva, Spcie e Vitale (2010).

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339

ser exemplificadas pelos dispositivos constantes no quadro 4. A anlise da atribuio de competncias pela Lei no 10.683/2003 e os decretos especficos que estabelecem a estrutura regimental dos ministrios, secretarias e conselhos que compem o Poder Executivo Federal permite asseverar que, enquanto a Lei no 10.683/2003 e/ou os decretos especficos atribuem competncias relacionadas poltica externa a 35% da estrutura da PR, o mesmo fato ocorre com 45% dos ministrios e 30% dos conselhos.
QUADRO 4
Ministrio/Secretaria Praticamente todos os ministrios

Exemplos de competncia para implementao


Norma Dispositivo Art. 8 Consultoria Jurdica, rgo setorial da Advocacia-Geral da Unio, compete: III fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em sua rea de atuao e coordenao, quando no houver orientao normativa do Advogado-Geral da Unio; Art. 1 A Secretaria Especial dos Direitos Humanos, rgo integrante da Presidncia da Repblica, tem como rea de competncia os seguintes assuntos: Pargrafo nico. Compete, ainda, Secretaria Especial dos Direitos Humanos: II atuar, na forma do regulamento especfico, como Autoridade Central Federal, a que se refere o art. 6o da Conveno Relativa Proteo das Crianas e Cooperao em Matria de Adoo Internacional, concluda em Haia, em 29 de maio de 1993, aprovada pelo Decreto Legislativo no 1, de 14 de janeiro de 1999, e promulgada pelo Decreto no 3.087, de 21 de junho de 1999; Art. 9 Secretaria de Educao Bsica compete: VIII apoiar e acompanhar a execuo de acordos e convnios firmados com rgos nacionais e internacionais, em seu mbito de atuao.

SEDH

Decreto no 5.174/2004 (com atualizaes)

MEC

Decreto no 6.320/2007 Elaborao prpria.

Um terceiro tipo resulta da estipulao de competncias para rgos atuarem em ambas as fases de forma expressa, conforme visualizado nos exemplos do quadro 5.
QUADRO 5
Ministrio/Secretaria

Exemplos de competncias para formulao e implementao


Norma Dispositivo Art. 1o Secretaria-Geral, rgo essencial da Presidncia da Repblica, compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente para: (...) VII atuar na articulao, promoo e execuo de programas de cooperao com organismos nacionais e internacionais, pblicos e privados, voltados implementao de polticas de juventude; Art. 15. Secretaria de Comrcio Exterior compete: (...) XI formular a poltica de informaes de comrcio exterior e implementar sistemtica de tratamento e divulgao dessas informaes; Art. 12. Assessoria de Assuntos Internacionais compete: I assessorar o Ministro de Estado, as Secretarias do Ministrio e as entidades vinculadas nos assuntos relacionados com cooperao internacional nas reas de competncia do Ministrio;

SGPR

Decreto no 6.378/2008

MDIC

Decreto no 6.209/2007 Decreto no 6.101/2007

MMA

Elaborao prpria.

A anlise da atribuio de competncias pela Lei no 10.683/2003 e os

340

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

decretos especficos que estabelecem a estrutura regimental dos ministrios, secretarias e conselhos que compem o Poder Executivo Federal permite asseverar que, enquanto a Lei no 10.683/2003 e/ou os decretos especficos atribuem competncias relacionadas poltica externa a 35% da estrutura da PR, o mesmo fato ocorre com 45% dos ministrios e 30% dos conselhos. De forma mais detalhada, os grficos 1, 2 e 3 indicam como so atribudas competncias para os rgos de primeiro subnvel de cada ministrio, secretaria e conselho, de acordo com a classificao entre formulao, implementao, formulao e implementao e sem meno poltica externa. A distribuio de ministrios e secretarias nos grficos 1 e 2 seguem a ordem cronolgica de sua criao (evidenciadas no quadro 1).
GRFICO 1
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% MF MJ MPS MT MTE MEC MS MDIC MME Mcom MCT MinC Mesp Mint Mdef Mcid MDSCF MAPA MPOG MMA MDA Mtur 0%

Distribuio de competncias entre os rgos dos ministrios

Formulao
Elaborao prpria.

Implementao

Formulao e Implementao

Sem meno

Arranjo Institucional para Formulao e Implementao da Poltica Externa no Brasil

341

GRFICO 2
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Ccivil SCS

Distribuio de competncia entre os rgos das secretarias

GSI

SPM

SEPPIR

SRI

CGU

SGPR

AEPR

MPA

SEDH

SEP

Formulao Elaborao prpria.

AGU

Implementao

Formulao e Implementao

Sem meno

SAE

0%

342

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

GRFICO 3
10

Distribuio de competncias entre os rgos dos conselhos

0 CDN rgos Form Elaborao prpria. CG CR rgos Impl CNPE CNIPT CNSAN CDES rgos Form Impl rgos Sem meno

possvel notar, a partir dos grficos, que, ao contrrio da tese tradicional de que o Itamaraty concentra em suas mos a formulao da poltica externa, h competncias relativas no apenas implementao, mas tambm formulao da poltica externa, quando no a ambas, distribudas por toda a estrutura do Poder Executivo Federal e no apenas no MRE. Alm disso, como ilustrado no grfico 1, embora haja distribuio generalizada de competncias em poltica externa entre os ministrios essas competncias no so da mesma natureza. Neste sentido, enquanto ministrios relativos a reas de interesse exportador tradicional detm competncias mais consistentes em formulao e implementao, como o caso do Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), outros ministrios concentram suas competncias em implementao, como o caso do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio de Minas e Energia (MME) e do Ministrio da Cultura (MinC).

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343

Outro aspecto interessante a se salientar refere-se ao estabelecimento de princpios e diretrizes para a poltica externa por meio dos decretos do presidente da Repblica. A princpio, embora o grfico 3 parea indicar baixa presena de temas internacionais nos conselhos que auxiliam o presidente da Repblica a coordenar as relaes interministeriais, duas das cmaras que compem o conselho de governo no apenas tm previso direta para participao nas fases de formulao e implementao de suas respectivas reas, como ainda se estabelecem princpios que devem nortear sua atuao: a Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e a Cmara de Comrcio Exterior (Camex). Neste sentido, por exemplo, o Art. 2, 1o do Decreto no 4.732/2003, que estabelece a estrutura regimental da Camex, estabelece:
1o Na implementao da poltica de comrcio exterior, a Camex dever ter presente: I os compromissos internacionais firmados pelo Pas, em particular: a) na Organizao Mundial do Comrcio OMC; b) no Mercosul; e c) na Associao Latino-Americana de Integrao Aladi; II o papel do comrcio exterior como instrumento indispensvel para promover o crescimento da economia nacional e para o aumento da produtividade e da qualidade dos bens produzidos no pas; III as polticas de investimento estrangeiro, de investimento nacional no exterior e de transferncia de tecnologia, que complementam a poltica de comrcio exterior; e IV as competncias de coordenao atribudas ao Ministrio das Relaes Exteriores no mbito da promoo comercial e da representao do Governo na Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos relativos Alca Senalca, na Seo Nacional para as Negociaes Mercosul Unio Europeia Seneuropa, no Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e Servios GICI, e na Seo Nacional do Mercosul.

De forma paralela, a Secretaria Especial de Portos (SEP), a Secretaria de Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis do MME e o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG) tm competncia expressa para estabelecer diretrizes que devem nortear os representantes brasileiros em negociaes internacionais. Esse aspecto relevante, porque a introduo de princpios que devem orientar as relaes exteriores do Brasil no Texto Constitucional de 1988 considerada uma inovao em relao s constituies brasileiras anteriores (SANCHEZ et al, 2006a, 2006b). Tais princpios encontram-se consubstanciados pelo Art. 4o da Constituio, o qual estabelece:

344

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Art. 4o A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I independncia nacional; II prevalncia dos direitos humanos; III autodeterminao dos povos; IV no interveno; V igualdade entre os Estados; VI defesa da paz; VII soluo pacfica dos conflitos; VIII repdio ao terrorismo e ao racismo; IX cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X concesso de asilo poltico. Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.

Entre tais princpios, apenas a afirmao da busca da soluo pacfica de controvrsias esteve presente nas constituies brasileiras anteriores.28 Na prtica, contudo, como evidenciado por Lafer (2007), a poltica externa brasileira marcada por certa continuidade e coerncia de alguns princpios em sua conduo, como o pacifismo e o juridicismo. O levantamento dos dispositivos relativos competncia da estrutura do Poder Executivo Federal em poltica externa permite identificar, ainda, diversos problemas a marcar esta distribuio de competncias. Como j notado, a estrutura regimental de cada ministrio ou secretaria progressivamente detalhada ao longo dos diversos documentos normativos envolvidos no processo (Constituio, Lei no 10.683/2003, decretos e portarias). Logo de incio, portanto, surge o problema de que a estrutura regimental prevista nos decretos no necessariamente corresponde quela implementada na prtica, visto que assessorias internacionais, muitas vezes, so estabelecidas por portarias. Evidencia-se este fato mesmo na redao do Art. 12, Decreto no 5.886/2006, que estabelece a estrutura regimental do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), ipsis litteris:
28. Como aponta Afonso da Silva (2005, p. 50). Este autor ainda julga que outro aspecto relevante do Art. 4o o verbo utilizado, pois, o verbo rege-se indica que os princpios presentes so plenamente eficazes e de observao obrigatria, ainda que alguns tenham enunciados abertos, por exemplo, independncia nacional nestes casos, o contedo deve ser definido pela doutrina.

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345

Art.12 Secretaria de Polticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento compete: XI colaborar com a Assessoria de Assuntos Internacionais e gerenciar, acompanhar e avaliar programas de cooperao internacional de desenvolvimento cientfico, tecnolgico e da inovao, em suas reas de atuao.

Ora, em nenhum momento ao longo do decreto inclui-se a previso de estabelecimento de uma assessoria de assuntos internacionais. Desta forma, possvel que existam outros rgos na estrutura dos ministrios e da Presidncia que tenham, por determinao legal das portarias (no includas nesta anlise), competncia em poltica externa, mas no estejam includos nos resultados ampliando ainda mais o nmero de rgos identificveis. Outro problema que surge na anlise das competncias refere-se existncia de contradio entre o escopo das previses normativas referentes aos diversos nveis organizacionais. Os quadros 6 e 7 evidenciam a relao entre o escopo da competncia que atribuda ao ministrio ou secretaria (nvel 0) com o dos rgos hierarquicamente subordinados (nvel 1, em geral, secretarias). Fora alguns poucos casos (evidenciados nos quadros) em que h uniformidade entre a competncia que se atribui ao ministrio na regulao geral pela Lei no 10.683/2003 e a referente aos rgos de nvel 1, a maior parte dos rgos dos ministrios e secretarias so marcados por algum tipo de contradio entre o que se estabelece para o rgo superior e o que se prev para os rgos executivos. Este o caso, mais uma vez, do MCT, cuja regulamentao prev uma atuao geral em fase de implementao para o ministrio e em fase de formulao para as secretarias. Nos demais ministrios tambm possvel indicar fenmeno anlogo: preveem questes especficas demais na regulamentao geral ver o caso do MTE, por exemplo, em que se prev sua competncia para estabelecimento de polticas de imigrao, mas no para atuao em organizaes internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) , deixando ao largo outras questes, que sero tratadas nica e exclusivamente pelos departamentos.
QUADRO 6
Presidncia AGU AEPR Ccivil CGU GSI

Relao entre os nveis hierrquicos na Presidncia


Nvel 0 Lei 0 FIA 0 0 0 = = = 0 0 0 < < FIA FIE (Continua) Rel < DEC IE Rel < Nvel 1 FIA

346 (Continuao) Presidncia MPA SAE SCS SRI SEPPIR

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Nvel 0 Lei FIA 0 0 0 0 Rel = = = = < DEC FIA 0 0 0 FIA < > Rel = <

Nvel 1 FIA FIE

FIE FIE

SEPM SEP SEDH SGPR

FIA FA 0 0

= = < <

FIA FIA FIA FI E

= > > =

FIA FE FIE FI E

Elaborao prpria. Legenda: F: Formulao I: Implementao F I: Formulao e implementao A: Tendente a regulao geral E: Tendente a abordar questes especficas <: Nvel esquerda menos amplo que nvel direita >: Nvel esquerda mais amplo que nvel direta =: Mesma amplitude

QUADRO 7
Ministrio MAPA MCT MinC MDEF MEC MF MINT MJ MPS MS MCid Mcom MME MDA

Relao entre os nveis hierrquicos dos Ministrios


Nvel 0 Lei FE IE 0 FIA 0 FIA 0 FIE 0 0 0 0 0 0 Rel < = = = = = = = = = = = = = DEC FIE IE 0 FIA 0 FIA 0 FIE 0 0 0 0 0 0 rel < < < = < = < < < < < < < < Nvel 1 FIA FIA FIA FIA FIA FIA FIE FIA FIA FIA FA IA FIA FIA (Continua)

Arranjo Institucional para Formulao e Implementao da Poltica Externa no Brasil


(Continuao) Ministrio Nvel 0 Lei 0 FIA FIA 0 FIE FIE FIA 0 Rel = = = = = = = = DEC 0 FIA FIA 0 FIE FIE FIA 0 rel < = = < < < = < Nvel 1

347

MDSCF MDIC MESP MMA MPOG MTE Mtur MT

FE FIA FIA FIA FIA FIA FIA FIE

Embora no tenha sido includa a anlise da relao entre os rgos de nvel 1 e de nvel 2 da estrutura hierrquica, um exemplo tomado da legislao referente ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) torna claro o fenmeno que busca-se evidenciar. Enquanto a Secretaria de Biodiversidade e Florestas prev expressamente sua atuao conforme a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos do Mar, o seu Departamento de Biodiversidade que se referir Conveno sobre Diversidade Biolgica:
Art. 18 Secretaria de Biodiversidade e Florestas compete: VII promover a cooperao tcnica e cientfica com entidades nacionais e internacionais na rea de sua competncia; Pargrafo nico. Caber ainda Secretaria de Biodiversidade e Florestas, nos aspectos relacionados pesca, para o exerccio da competncia de que trata o 6o do Art. 27 da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003: I fixar as normas, critrios e padres de uso para as espcies sobreexplotadas ou ameaadas de sobreexplotao, inclusive os mamferos marinhos, com base nos melhores dados cientficos existentes, excetuando-se as espcies altamente migratrias, assim definidas conforme a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos do Mar; e II subsidiar, assessorar e participar, juntamente com a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica, em interao com o Ministrio das Relaes Exteriores, de negociaes e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferncia em interesses nacionais sobre a pesca. Art. 19 Ao Departamento de Conservao da Biodiversidade compete: II subsidiar, assessorar e participar de negociaes e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferncia em interesses nacionais sobre a pesca, juntamente com a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca, com o IBAMA

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

[Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis]e em interao com o Ministrio das Relaes Exteriores, quando for o caso; III coordenar a implementao do acordo internacional Mecanismo de Intermediao de Informaes (Clearing-House Mechanism) da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB).

Aps se expor a distribuio de competncias para poltica externa entre rgos do Poder Executivo Federal excetuando-se o MRE , os problemas visualizados em tal distribuio e a inovao trazida no processo, nota-se que so poucas as previses normativas de articulao entre os ministrios e secretarias e o MRE. De fato, preveem expressamente tal articulao apenas o Ministrio da Pesca e Agricultura (MPA) na estrutura da Presidncia e os seguintes ministrios: MinC, Ministrio da Defesa (MD), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio da Justia (MJ), MMA, MME e Ministrio do Turismo (MTur).
4 MUDANAS ESTRUTURAIS DO ITAMARATY NO MBITO DA HORIZONTAlIZAO

De fato, conforme exposto na introduo deste texto, a pesquisa ora apresentada consiste no primeiro passo na verificao da hiptese de que o processo de horizontalizao, ou descentralizao horizontal, da tomada de deciso em poltica externa no mbito do Poder Executivo Federal brasileiro marcado por um novo arranjo institucional entre o MRE e as demais pastas. Como demonstrado na seo 3, do ponto de vista legal, evidente tal descentralizao, visto que se atribui competncia em poltica externa para toda a estrutura do Poder Executivo Federal brasileiro e no apenas ao MRE. Alm disso, nota-se que estas previses abrangem no apenas a fase de implementao das decises, mas tambm a de formulao ao contrrio do que se costuma afirmar. De forma concomitante a esta concorrncia e em razo do processo de modificao do carter da prpria poltica externa, o Itamaraty passa por mudanas estruturais que sugerem um reforo da posio de centralidade que detinha pelas frentes seguintes. Como indicado por Silva, Spcie e Vitale (2010), possvel observar a especializao e complexificao na prpria estrutura do MRE. Nesse sentido, ao passo que este reconhece a progressiva e histrica descentralizao funcional, aparece o movimento de ampliao temtica e descentralizao interna, que se configura em estratgia de reconquista de poder e de afirmao da autoridade para a coordenao da poltica externa nas diversas agendas setoriais. Como aponta Spcie (2008, p. 46), no mbito da estrutura do MRE em Braslia [...] hoje, o Itamaraty conta com duas Secretarias Gerais de Poltica, com pelo menos trs vezes o nmero de departamentos e divises especializadas,

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349

comparado ao finalm dos anos 1980.29 Ao todo foram pelo menos 40 unidades administrativas criadas entre os anos 1980 e 2008.30 Paralelamente transformao da Secretaria em Braslia, observa-se, da mesma desta forma, a ampliao de representaes no exterior. Neste sentido, somente durante o governo Lula, entre 2003 e 2010, foram criadas mais de 60 embaixadas e consulados.31 Embora o discurso do MRE seja no sentido de no adentrar determinadas searas que no sejam de sua competncia, 32 ao criar departamentos temticos muito especficos, sem que haja uma coordenao explicita sobre a diviso de trabalho, a sobreposio de competncias se torna inevitvel. Ademais, apesar de reconhecer as competncias de outros ministrios para atuao em temas de poltica

29. Comparao a partir da contraposio da estrutura do MRE estabelecida pelo ltimo Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (Rise), publicado em maio de 2008 (BRASIL, 2008), com relao ao regimento anterior RISE 1987, publicado pela Portaria MRE no 580, de 13 de maio de 1987. 30. Esta crescente especializao temtica por que passou a incorporao de atribuies aos novos departamentos e divises pode ser visualizada no caso da pasta ambiental, includa em 1987 na estrutura do MRE, conforme comparao realizada por Spcie (2008) dos cenrios de 1985 e de 2008: Nesse primeiro momento, apesar de ainda no ser uma competncia geral do MRE, essa temtica foi inserida nas competncias da Diviso das Naes Unidas (art. 61), no mbito da Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos Multilaterais e Especiais, a qual coube III - cuidar dos assuntos relativos preservao do meio ambiente, [bem como] Cabe ao Chefe do Departamento de Organismos Internacionais representar o Ministrio das Relaes Exteriores, [...] No Conselho Nacional do Meio Ambiente (RISE 1987). A partir do Decreto no 99.261, de 23 de maio de 1990, a temtica ambiental passa a ser incorporada como competncia geral do MRE (Art. 2), a quem cabe tratar, em cooperao com outros rgos interessados, de questes relativas cincia e tecnologia, meio ambiente, finanas e trfico ilcito de drogas, em mbito externo. Desde ento, foi criado no mbito da Secretaria-Geral de Poltica Exterior (Art. 15, Decreto no 99.578, de 10 de outubro de 1990), o Departamento do Meio Ambiente (Art. 15, inciso IX), contando com a Diviso do Mar, da Antrtida e do Espao e a Diviso do Meio Ambiente. Atualmente, compete ao MRE acompanhar e participar da evoluo dos aspectos internacionais relacionados, inter alia, a: [...] c) meio ambiente (Portaria MRE no 212 de 2008, Art. 3, inciso VIII, c) por meio da Subsecretaria-Geral Poltica I (Art. 41). Por sua vez, esta subsecretaria conta, agora, com o Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais (DME) (Art. 41, inciso V), e suas atuais divises b) Diviso do Meio Ambiente (DEMA); e c) Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel (DPAD). Alm disso, conforme essa ltima estrutura regimental (Art. 141) ficou instituda no plano de cooperao tcnica, a Coordenao-Geral de Cooperao Prestada nas reas de Agropecuria, Energia, Biocombustveis e Meio Ambiente (CGMA) (SPCIE, 2008, p. 47-48). 31. possvel encontrar questionamentos sobre a relevncia econmica e polticas de algumas dessas localidades. Para lista das mais de 200 representaes brasileiras, entre essas, mais de 130 embaixadas existentes, hoje, no exterior, ver MRE, disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/conheca-o-ministerio/o-brasil-no-exterior/view> e tambm Em busca... (2009). 32. Ver, por exemplo, discurso do Ministro Celso Amorim (2003): Ento, h uma poro de aspectos delicados. No cabe aos negociadores, muito menos ao Itamaraty, dizer se o Brasil tem, quer ou no quer ter uma indstria de bens de capital. Isso no o Itamaraty que tem de decidir. Posso at ter minha opinio sobre isso, mas a deciso cabe aos setores que cuidam da poltica industrial no Governo, aos prprios industriais e sociedade brasileira. O que compete ao Itamaraty e aos negociadores criar o espao necessrio para que haja discusso interna sobre o tema, para que no se descubra mais tarde, no momento de se impor uma determinada poltica, que j no se pode faz-lo. um problema para o qual temos de estar atentos. Isso aconteceu, em certa medida, na Rodada Uruguai do GATT [Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio]. Algumas coisas que foram negociadas limitaram certas possibilidades de poltica industrial. Estamos at tentando rever, por exemplo, o caso das chamadas TRIMs [Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comrcio], que so medidas de investimento relacionadas ao comrcio. Por exemplo, o acordo TRIMs, que dificulta, se no probe, tem de ser objeto de uma discusso muito complexa. Ele dificulta o estabelecimento de requisitos de contedo local para investimentos estrangeiros. Dificulta a imposio de requisitos de importao para investimento estrangeiro. So questes desse tipo que temos de analisar se desejamos aprofundar a discusso.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

externa, o assunto no tratado sem ressalvas por membros do Itamaraty,33 cujo quadro sempre destaca a singularidade deste em relao aos demais rgos da administrao federal.34 H de se ressaltar a participao do MRE em fruns interministeriais, como os conselhos que auxiliam o presidente da Repblica na coordenao interministerial de polticas. Como podem ser mencionados o Conselho de Governo (e suas respectivas cmaras), o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e o Conselho de Defesa Nacional. No entanto, o quanto esta participao pode ser utilizada para reproduzir a direo sobre as decises relativas conduo da poltica externa, como ocorre nas assessorias de relaes internacionais, questo que fica em aberto para pesquisa futura. Alm da participao direta do MRE nos referidos conselhos ainda existe a possibilidade de participao em Comisses Interministeriais. Estas comisses, contudo, devido natureza ad hoc visto que so criadas a critrio da Casa Civil, no esto previstas na Lei no 10.683/2003 e so criadas por decretos especficos. De acordo com Figueira (2009, p. 153), a participao do MRE nessas comisses interministeriais aumentou proporcionalmente no perodo pr e ps-CF/88. Nesta linha, enquanto o MRE participou de apenas seis de 23 comisses criadas entre 1968 e 1987 (26,08%), entre 1988 e 2007 participou de 17 das 38 comisses (44,73%). Nota-se ainda a lotao de diplomatas cedidos pelo MRE a outras pastas ministeriais, como reflexo do avano de seu poder de influncia sobre o que se discute em termos de poltica externa no mbito destes Ministrios. J possvel identificar essa tendncia pela anlise de discursos oficiais de
33. Como exemplifica as palavras do ministro Celso Amorin (2003): A estrutura dos Ministrios algo delicado. Do ponto de vista prtico, a coordenao das negociaes compete ao Itamaraty. A competncia normativa pode at ser meio dividida, mas a competncia efetiva para negociar est no Itamaraty, a menos que se queira dividir totalmente isso o que seria, a meu ver, um erro. Algum mencionou nesta reunio e com razo que os temas polticos e comerciais se misturam muito. Em relao ao que est ocorrendo com o acordo comercial com o Chile, minha convico a de que ele vai acabar passando, mas a simples ameaa j demonstra que no podemos ficar desatentos aos aspectos polticos quando negociamos acordos comerciais. Isso tem de estar presente nas nossas consideraes. Mais importante do que lutarmos por um nome mantermos a prtica de que efetivamente o comando das negociaes comerciais est no Itamaraty. 34.. Como ilustrado pelas palavras do embaixador Rego Barros (1996): Ainda que atividades de mbito ou de projeo internacional sejam, direta ou indiretamente, desempenhadas por diversas instncias do Governo Federal e, em menor medida, pelos governos estaduais e municipais, a execuo da poltica externa atribuio do Ministrio das Relaes Exteriores. Sob a liderana do Presidente da Repblica e em coordenao com os outros rgos do Governo, cabe ao Itamaraty essa complexa misso e o seu exerccio que o singulariza como unidade governamental ante as demais. [...] Este exerccio requer, do Itamaraty, uma atuao em sentidos complementares. De um lado, a atuao do mbito Interno para o Internacional: o Ministrio procura ouvir a sociedade e traduzir seus interesses, necessidades e valores nas aes externas do Pas. De outro, a atuao do mbito Internacional para o Interno: o Itamaraty avalia as perspectivas e constrangimentos externos e procura informar e orientar a sociedade.

Arranjo Institucional para Formulao e Implementao da Poltica Externa no Brasil

351

membros do Itamaraty, desde pelo menos meados da dcada de 1990.35 Na dcada seguinte (2000), ao mesmo tempo em que se constata a influncia do Itamaraty em outros ministrios e o decorrente prestgio na sua conduo da poltica externa, o aumento na frequncia e intensidade que diplomatas so cedidos a outras pastas torna-se fundamento da demanda pela ampliao dos quadros em discursos proferidos pelo ministro de estado das relaes exteriores, embaixador Celso Amorin.36 Embora esta cesso de funcionrios ocorra principalmente por demanda dos prprios ministrios, sob a alegao da qualidade da formao dos diplomatas, evidente a desproporo entre funcionrios de outros ministrios emprestados ao Itamaraty e vice-versa o que fornece indcios para a hiptese de que os dilogos contnuos de outras pastas com o MRE sobre polticas setoriais so mais controlados pelo ltimo. Nesse sentido, o saldo desse movimento, conforme apresenta Figueira (2010, p. 155), que, entre 1988 e 2007, enquanto 750 funcionrios do Itamaraty (no necessariamente apenas diplomatas, mas tambm oficiais de chancelaria) foram cedidos a outras pastas ministeriais, apenas 77 funcionrios de outras pastas foram cedidos ao MRE no mesmo perodo.

35. Como evidenciado na palestra do ento Secretrio-Geral das Relaes Internacionais do MRE embaixador Rego Barros (1996): [a] rede de contatos do Itamaraty das mais extensas da administrao pblica, pois a rea de atuao dos diferentes rgos possui muito freqentemente uma dimenso externa, que tende, no contexto da globalizao, a aprofundar-se e que exige da chancelaria contribuies contnuas. Essas contribuies se realizam, inclusive, sob a forma de cesso de profissionais formados pelo Instituto Rio Branco. A Presidncia, Vice-Presidncia e Ministrios, por exemplo, possuem, em suas estruturas prprias, assessorias internacionais, ocupadas geralmente por diplomatas. Tais assessorias, e outras unidades dos rgos executivos, mantm dilogos contnuos com o MRE sobre suas polticas setoriais. 36. Ver, por exemplo, declarao do embaixador Celso Amorim em audincia pblica na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados em 2003: [o] Itamaraty talvez seja, comparativamente a outros pases, o menos aparelhado em termos de pessoal. Hoje, temos cerca de 12% a 15% da nossa mo-de-obra em Braslia emprestada para outros Ministrios. H, realmente, uma carncia de mo de obra (AMORIM, 2003). A demanda pelo aumento de quadros reforada em 2005: [n]o podemos viver mais com os mil diplomatas que tnhamos, at porque muitos esto em outros ministrios (ontem na Comisso Mista com Moambique olhei para a primeira fila do lado brasileiro, teoricamente eram representantes de outros ministrios, e todos eram do Itamaraty, todos sem exceo (AMORIM, 2005). E, novamente, em 2006: [h]oje em dia, h cerca de 70 ou 80 diplomatas em outros Ministrios e rgos da administrao e que do a mesma cooperao que ns damos. Isso tudo desfalca a nossa capacidade. Mas o que devemos fazer? No resistir e dizer que no podemos ceder mais um funcionrio. justamente o contrrio porque, cada vez que voc tem um funcionrio trabalhando em outro Ministrio e cada vez que a competncia e a excelncia do trabalho dos diplomatas so reconhecidas, isso tem resultados positivos para ns (AMORIM, 2006).

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

5 CONSIDERAES FINAIS

medida que o processo de horizontalizao da poltica externa no Poder Executivo Federal brasileiro implica ruptura do insulamento do MRE, vislumbrase um potencial democrtico para a poltica brasileira, dado o carter altamente insulado no apenas inter como tambm intraministerialmente secretaria.37 Ademais, enquanto no existe uma poltica ministerial com critrios prvios e claros para a participao de atores no estatais ou mesmo de outras pastas governamentais,38 diversos ministrios j prevem mecanismos mais formais e menos precrios de participao, como conferncias municipais, estaduais, nacionais, comits e conselhos (por exemplo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Camex etc.) ainda que no sejam todos os demais ministrios que sigam esta prtica. Se, por um lado, possvel apontar para um potencial de democratizao da poltica externa em certos temas candentes da ordem mundial contempornea, preciso, por outro lado, estar atento s efetivas materializaes desse potencial. Isso, porque nem sempre a criao de novas competncias foi fruto de um amplo debate com a sociedade civil e com o Legislativo. As mudanas podem ter sido fruto de decises internas da burocracia ou no mximo impulsionadas por setores particulares da sociedade.39 De fato, entrevistas prvias realizadas indicam a importncia de iniciativas personalssimas de determinados diplomatas para a coordenao dos ministrios, como foi o que ocorreu, por exemplo, no caso dos pneus perante o Mercosul e a OMC.40
37. Como discutido por Figueira: [e]sto submetidos a esse processo decisrio intra-ministerial altamente concentrado na cpula todos os temas de carter mais sensveis e que envolvem maiores recursos financeiros, sendo que os demais atores alocados abaixo dessa estrutura funcional possuem baixa autonomia decisria, funcionando muitas vezes apenas como despachantes. [...] No entanto, enquanto menor a relevncia da questo tratada e menos recursos financeiros envolvidos, maior autonomia das partes, ou seja, no h necessidade da tomada de deciso pela cpula, sendo a mesma realizada pelas estruturas mais baixas da hierarquia burocrtica como as divises e subdivises. A autora prossegue: [...] o Ministrio preserva uma absoluta centralizao decisria na figura do Ministro de Estado e do Secretrio Geral. Apenas so despachados sem o seu consentimento questes de pequena relevncia e procedimentos cotidianos, ou seja, quanto menos sensvel o tema, mais autonomia decisria do departamento diretamente responsvel pela temtica (2009, p. 149). 38. Se, por um lado, h um reconhecimento formal recente da coordenao de departamentos temticos do MRE (Departamento de Energia) com outras pastas ministeriais temticas, como o caso de sua atuao em coordenao com o Ministrio de Minas e Energia (Decreto no 5.979/2006, Art. 15, Pargrafo nico) e ao mesmo tempo por meio de suas competncias especficas e gerais, j foi reconhecida uma aproximao do MRE em colaborao com entidades ou organismos da sociedade civil (Decreto no 5.979/2006, Art. 15, pargrafo nico e Portaria MRE no 212/2008, Art. 3, inciso IV), por outro lado, no existem padres ou critrios (mecanismos de audincias e consultas peridicas ou comisses permanentes e conselhos deliberativos) que organizem essa coordenao ou colaborao de modo previsvel (SPCIE, 2008, p. 50-51). Outro aspecto a ser ressaltado que algumas das Subsecretarias, embora possuam relativamente o mesmo poder decisrio no mbito interno da burocracia, possuem dinmicas diferentes no que se refere ao seu processo de insulamento ou porosidade no dilogo com demais atores governamentais e at mesmo com grupos organizados da sociedade civil (FIGUEIRA, 2009, p. 145). 39. Por exemplo, Vitale, Spcie, Mendes (2009) e Spcie (2008) sobre a abertura do MRE para a sociedade civil na rea ambiental. 40. Para maiores informaes, ver Sanchez e Kweitel (2007), Spcie (2008) e Amaral Jnior et al (2009), entre outros.

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H de se ressaltar, contudo, que, embora o movimento de descentralizao indique um escape do insulamento da poltica externa no mbito do Itamaraty, por meio da complexificao da estrutura do MRE, da participao deste em fruns interministeriais (permanentes e ad hoc) e da cesso de funcionrios do MRE a outros ministrios, o rgo capaz de exercer controle sobre o processo. Resta a se verificar a extenso deste controle passvel de ser exercido. O problema que em um contexto globalizado e de processos decisrios polirquicos, todas as polticas pblicas passam a ter um momento pelo menos potencial de poltica externa (SPCIE, 2008, p. 48). Com isso, se o MRE insistir em um papel de controle da coordenao detalhada desta (como sugerido pelo RISE de 2008), alm da possibilidade de estabelecimento de uma meta inalcanvel, corre-se o risco de sufocar espaos j estabelecidos para deliberao interna. Por fim, o aumento do nmero de diplomatas41 resulta em externalidades que demandam estudo mais cuidadoso sobre a democratizao na formulao e implementao da poltica externa e especialmente do acesso ao rgo preponderantemente responsvel por sua conduo. Tradicionalmente de cunho elitista (HILL, 2003), at o fim da dcada de 1980, os ingressantes na carreira dependiam de bolsas e ajuda de custo para sua manuteno nos primeiros anos de formao. Hoje, no entanto, como sugere o caso brasileiro, alteraes no concurso de ingresso, por exemplo, pela ampliao do nmero de vagas e extino da fase de exame oral, alm do perodo de formao no Instituto Rio Branco, que passou a ser considerado como exerccio profissional e enseja remunerao formal aos ingressos, apontam mudanas que no podem ficar fora do debate de uma nova agenda nacional de gesto pblica.

41. Em apenas cinco anos (entre 2003 e 2008), 900 novos diplomatas chegaram ao Itamaraty (MARIN, 2008, p. A16).

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CAPTULO 10

MIlITARES E POlTICA NO BRASIl

1 INTRODUO

Este artigo examina a evoluo do arcabouo institucional e normativo que serviu para estruturar, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e Defesa Nacional no Brasil. Ao faz-lo, analisa aspectos da participao de militares na vida poltica nacional e de sua profissionalizao, especialmente nas ltimas dcadas. Nesse perodo, aprofundou-se a formao profissional das Foras Armadas e robusteceu-se a capacidade das lideranas civis de atribuir aos militares papel mais condizente com sua misso precpua e com sua destinao constitucional. O exame de aspectos relevantes da insero internacional do pas no pode desconsiderar o papel das Foras Armadas na sociedade brasileira. Sua importncia vai alm do perodo militar, relevante tanto por seus acertos como por seus erros. As fortificaes construdas ao longo da Amaznia, por exemplo, testemunham a significativa contribuio militar para ocupar o territrio nacional e para manter sua posse, ao fixar em localidades remotas instituies de Estado. Essa expanso e o modo como se negociaram as fronteiras pautaram a relao do Brasil com seus vizinhos. E manteve-se a dinmica de ocupao firme, mas, relativamente pacfica, do territrio nacional, at sua consolidao no incio do sculo XX. A possibilidade de recurso s armas apoiou a deciso de negociar as fronteiras com base em princpios, tais como o uti possidetis e o respeito soberania e autodeterminao dos Estados nacionais, ao tempo em que se buscou promover a estabilidade regional, especialmente a partir da gesto de Rio Branco. A sabedoria diplomtica do Baro sempre lembrada, mas, nem sempre se recorda que sua eficcia se deveu tambm ao fato de que a diplomacia se apoiava na possibilidade do emprego da fora, sempre temperada pela autorrestrio quanto a esse emprego.1 Os militares atuaram, ainda, no desenvolvimento de infraestruturas crticas, iniciaram escolas que constituem referncia em reas de atuao civil, envolveram-se em projetos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e criaram empresas pblicas, como a Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (Embraer). Com efeito, uma das contribuies indiretas dos militares consiste na formao de quadros de excelente qualidade, dos quais boa parte adota carreiras civis e passa a atuar em diversos setores da sociedade.2
1. Uma exceo o artigo de Doratioto (2000) sobre o perodo. 2. O texto de Barros (1978) mostra como se deu essa dinmica e examina parte de seus desdobramentos. Para se ter uma ideia, menos de 20% dos graduados do Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) permanece na Fora Area, segundo informao de seu reitor, Brigadeiro Reginaldo dos Santos, em entrevista ao autor em 18 de janeiro de 2010.

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Pelo menos desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a preocupao de formar elites deixou de ser resultado de evoluo espontnea, marcada pela oferta de melhores perspectivas em setores econmicos, tais como o financeiro, o petrolfero, o siderrgico ou o de telecomunicaes, e passou a ser tratada como misso, com vista a obter o que, no linguajar da Escola Superior de Guerra (ESG), vem a ser os objetivos nacionais permanentes.3 Alis, concebeu-se a prpria escola como adaptao s necessidades locais das experincias americana e francesa na formao de quadros militares e civis de alto nvel. Cabia constituir um centro com funes distintas das escolas de altos estudos de cada Fora, as quais se ocupariam da preparao especfica para o combate militar. Na ESG, pretendia-se envolver tambm as elites civis, de modo a induzir o comprometimento de todos aqueles que pudessem contribuir para ampliar o poder nacional em todas as suas expresses.4 A ideia era debater, no espao acadmico, com outras instituies como a Fundao Getulio Vargas (FGV), o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e as universidades pblicas. No perodo subsequente ao golpe de 1964, a escola se transformou em ambiente em que se formavam redes de relacionamento com fcil acesso ao poder. No entender dos idelogos do regime, esse era um instrumento til a construir o Brasil potncia, contribuindo para planejar ou legitimar iniciativas arrojadas, de grande impacto simblico, como Itaipu e a rodovia Transamaznica. Isso no constituiu novidade. Ao longo da histria do pas, os militares participaram ativamente de processos polticos que reorganizaram a sociedade de forma decisiva. No preciso relembrar a Proclamao da Repblica ou o Movimento Tenentista para ilustrar sua participao no debate poltico nacional. Basta recordar a eleio do presidente Eurico Dutra e a atuao do ministro Henrique Lott em defesa da posse do presidente Juscelino Kubitscheck, alm de sua prpria candidatura sucesso deste, durante a janela democrtica de 1945 a 1964, para identificar um padro de ativa participao no processo poltico brasileiro. Lus Carlos Prestes, lvaro Alberto, Cordeiro de Farias, Juarez Tvora, Castello Branco, Golbery do Couto e Silva, Hugo Abreu, Eduardo Gomes, Octvio Costa... No foram poucos os militares que participaram do debate intelectual sobre as responsabilidades do Estado no contexto de uma guerra total, de que a dimenso militar seria apenas o instrumento a ser utilizado em ltima instncia. A maioria desses homens em algum momento passou pela ESG, concebida com o objetivo de doutrinar as outras elites da sociedade brasileira. A relevncia dos militares na poltica nacional sobressai tanto por suas aes diretas quanto pelas indiretas. A despeito das sombras ainda existentes relativas
3. Ver Oliveira (1987) e ESG (2007). 4. Ver Aderaldo (1978) e Oliveira (1987).

Militares e Poltica no Brasil

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ao perodo 1964-1985, as Foras Armadas figuram, sistematicamente, entre as instituies mais respeitadas pela sociedade brasileira, em companhia da imprensa e da Justia, mas, nos dois casos, com mais do dobro dos ndices de confiana.5 Nessas pesquisas, os polticos, seus partidos e o Congresso Nacional aparecem nas ltimas posies. Em regies menos habitadas, como a Amaznia, os militares so bem vistos pela populao, por representarem a presena mais visvel, em alguns casos a nica, do Estado. Do ponto de vista oramentrio, em termos de volume, o Ministrio da Defesa (MD) o terceiro mais aquinhoado pelo governo, depois do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) e do Ministrio da Sade (MS). Sua importncia para o Estado e para a sociedade no , pois, desprezvel. Entretanto, exceto em circunstncias especficas, como grandes aquisies de material blico ou situaes extremas, como a presena no Haiti, a sociedade pouco se interessa pelas Foras Armadas. O Congresso, menos ainda. No fosse a iniciativa de um deputado de criar uma frente parlamentar da Defesa Nacional, em novembro de 2008, o tema continuaria quase ignorado no Parlamento, em que tratado como praxe.6 Eis um nicho passvel de ser ocupado para alcanar audincia restrita, mas relevante, no mbito nacional. Nele no cabem, contudo, muitos representantes do povo, cuja opinio, na mdia, se resume na ideia de que assuntos de Defesa no do votos. De fato, o Brasil h muito no se envolve em conflitos internacionais e possui relaes estveis, bem resolvidas nos planos poltico e jurdico, com seus vizinhos. Essa situao confortvel no plano regional contrasta com graves problemas nas esferas social e econmica, que reclamam ateno da sociedade e dos polticos. Ademais, a percepo generalizada na sociedade brasileira a de que seus diplomatas e soldados so profissionais e competentes; integram instituies entre as mais slidas do Estado. Na eventualidade de um problema, presume-se que sabero conduzir o pas a boa soluo. Ento, as razes para o interesse no assunto so escassas. Somam-se a isso dois fatos, um apontando para o passado, outro para o futuro. A transio democrtica no reduziu a distncia entre civis e militares no Brasil: estes se fecharam em seus quartis e se calaram; aqueles, por muito tempo, no quiseram se aproximar das Foras Armadas, ou por no verem vantagens imediatas nisso, ou por preconceito, com medo de terem sua imagem associada a um passado que a sociedade reluta em enfrentar. Quanto ao futuro, os incentivos de curto prazo para se aproximar das Foras so restritos. O MD possui oramento muito engessado e estritos mecanismos de controle de gastos pblicos, o que reduz a margem de manobra de seus titulares para tirar proveito eleitoral da pasta.
5. Ver, por exemplo, CNT-Sensus (2010), que tem a vantagem de usar h anos o mesmo mtodo, favorecendo comparaes intertemporais. 6. Trata-se do deputado Raul Jungmann, que mobilizou representantes de vrios partidos polticos e ex-presidentes da casa, contando com a simpatia do Executivo Federal na empreitada.

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Ao cabo, desde a transio, as elites brasileiras parecem ter feito um pacto tcito: os polticos deixam em paz os militares, que cuidam de seus assuntos e trabalham, no marco institucional vigente, para no perder muito de seu oramento. Como resultado, o Brasil ficou muito tempo praticamente sem direo nessa rea to relevante da vida social. Somente agora, cerca de uma gerao desde o fim oficial do Regime Militar, civis e militares se reaproximam. Mesmo assim, em certos setores da sociedade, a exemplo do acadmico, apenas mediante estmulo governamental. A ampliao do conhecimento mtuo e da cooperao entre civis e militares condio para que a sociedade, por meio de seus representantes, atribua funes pertinentes aos rgos da burocracia do Estado, com vista a promover a segurana nacional de modo mais legtimo, eficaz e efetivo. Com efeito, se no h dvida de que o Brasil operou sua transio para a democracia, no se pode ignorar que ocasionalmente emergem incompreenses atinentes a episdios do perodo militar ou dvidas quanto as funes e os limites a serem prescritos para o desempenho das tarefas inerentes s Foras Armadas. De um lado, crises polticas resultam, por exemplo, de iniciativas em defesa de direitos humanos que reclamam acesso a documentos ou punies a agentes do Estado que violaram as leis durante os anos do regime autoritrio. De outro lado, decises acerca de reparaes milionrias a cidados vitimizados pelo regime geram ressentimentos entre militares, que insistem na necessidade de a sociedade reconhecer o clima de guerra ento vigente. O assunto ganhou relevo, por exemplo, com a proposta de se revisar a lei de anistia, que faria sentido no contexto de busca da verdade e reconciliao. Mas isso requer exame desapaixonado do perodo 1964-1985, em que se reconheam mritos e demritos de todas as partes envolvidas no processo poltico. preciso atribuir responsabilidades inequvocas e respeitar os direitos de todos que viveram aquele perodo da histria do Brasil. Somente assim, civis e militares podero discutir francamente o que querem das Foras Armadas brasileiras no futuro.7 Isso acontece hoje em foros restritos, de maneira tmida, destoante do que se espera encontrar em uma democracia plena e pujante como a que o Brasil ora experimenta. H muito a fazer a esse respeito. Em 2009, o MD completou 10 anos, com a responsabilidade de implementar, afinal, uma Estratgia Nacional de Defesa (END). Quarenta e cinco anos depois da tomada do poder pelos militares e 25 anos depois da eleio de Tancredo Neves, o pas possui uma poltica de longo prazo para a Defesa Nacional. Por seu intermdio, o governo afirma a inteno de articular esforos de vrios rgos do Estado e envolver o conjunto da sociedade brasileira na criao de capacidades que tornem o pas mais seguro. Mas ela serve a isso?
7. H outras evidncias disso: a nota do Comando do Exrcito que influenciou a queda do ministro Jos Viegas, as declaraes sobre tortura de familiares de oficiais supostamente envolvidos nesses processos, as ambguas posies de lideranas polticas sobre a anistia, indicam que o assunto afeta a agenda poltica do presente, condicionando as decises sobre o futuro.

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O documento constitui avano na matria, mas alvo de crticas substantivas, a comear por seu ttulo: trata-se, na verdade, de uma estratgia de segurana e no de defesa nacional. Contempla projetos ambiciosos, que seguramente no cabem nos oramentos esperados para os prximos anos. Mas busca envolver a sociedade brasileira na promoo de sua segurana, tanto ao vincular segurana e desenvolvimento, quanto ao propor utilizar os investimentos em defesa como instrumento de promoo do desenvolvimento cientfico, tecnolgico e econmico. Nesse sentido, j se alcanou parte dos objetivos almejados. A simples ocorrncia de crticas substantivas auspiciosa. No ano seguinte edio do documento, a recmcriada Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED) usou-o como mote de seu encontro anual. Em foros como a Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Sociais (ANPOCS) e a Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), ressurge o interesse pelo assunto. verdade que isso resulta, em parte, de estmulos governamentais, especialmente do MD e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). O Programa Pr-Defesa, por exemplo, que encoraja a formao de consrcios de pesquisa e formao envolvendo civis e militares decerto o exemplo mais ilustrativo disso. A Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e outros rgos de fomento tambm vm aumentando os investimentos na rea de defesa, por meio de fundos setoriais e programas especficos. Entretanto, no faz muito tempo, o tema no suscitava interesse. Embora diga respeito a cada cidado, pouqussimos brasileiros discutiam-no. Isso est mudando. Essa mudana positiva para o fortalecimento da democracia, para o aperfeioamento das instituies de governana na sociedade brasileira e para a boa relao do Brasil com seus vizinhos. Outra mudana importante o aprofundamento desses debates, como ilustra este trabalho. Seu objetivo examinar a END e o contexto em que ela foi escrita, visto, sobretudo, do ngulo das relaes entre civis e militares no Brasil. Trata, ainda, das mudanas que a antecederam e do marco institucional em que a END se insere. Em seguida, com base nessa discusso, examina-se um conjunto de aspectos a serem considerados para se avanar na institucionalizao dessas polticas no futuro prximo. Ao longo do texto, indica-se uma espcie de agenda de investigao que encoraje reflexes sobre a matria. Vislumbram-se, tambm, iniciativas decorrentes da implementao da END que faam convergir os interesses dos agentes polticos empenhados em estabelecer polticas mais eficazes e efetivas para gerir a rea de segurana e defesa no Brasil. disso que se ocupam as ltimas duas sees do artigo. Essas discusses s faro sentido, contudo, se precedidas de exame da participao dos militares na poltica nacional, de modo a esclarecer aspectos da cultura poltica nacional que marcaram sua construo institucional. Esse o tema da prxima seo.

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2 ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTRICOS DA PARTICIPAO DE MIlITARES NA POlTICA NACIONAl8

Com vista a convidar a sociedade a um debate acerca da END, s vsperas de seu lanamento, o Ministro da Defesa publicou artigo em revista acadmica em que indicava a necessidade de a sociedade brasileira esclarecer o que quer de suas Foras Armadas (JOBIM, 2008). O chamado foi importante, embora intempestivo. quela altura, j se tinha redigido o fulcro da END, aps breves consultas a personalidades interessadas no assunto. Esse fato foi o responsvel por boa parte das crticas feitas ao documento, j que a atitude rompeu um processo de engajamento da sociedade que se havia iniciado anos antes, com a preparao da Poltica de Defesa Nacional (PDN), publicada em 2005. Curiosamente, o prprio documento indica que a sociedade participa menos do que conviria na fixao das prioridades dessa rea. Essa omisso produz consequncias negativas para a sociedade e para as Foras Armadas. Com efeito, no passado, indefinies com relao ao assunto abriram espao a que os prprios militares interpretassem como parte de sua misso atuar politicamente, visando, entre outros objetivos, definir suas funes e seus propsitos. Semelhante iniciativa no apenas gerou confuses junto sociedade, mas trouxe problemas para as prprias corporaes militares, que internalizaram disputas e contradies polticas, ao levarem para a caserna divises de opinio sobre princpios, objetivos e misses das Foras Armadas e, pior, sobre assuntos que nada tinham que ver com elas. No se pode compreender o perodo autoritrio vivido no Brasil sem conhecer os valores principais de suas Foras Armadas. O sentido de misso constitui um dos princpios basilares da formao militar, junto com os valores de hierarquia, disciplina, honestidade e patriotismo. Enquanto estiveram no poder, os militares buscaram atender ao primeiro, convencidos de que o faziam a abrigo do ltimo; mas, no processo, permitiram que se relaxasse no estrito cumprimento dos demais valores citados. Ao tentar cumprir uma misso definida em sentido mais amplo do que conviria ao emprego das Foras Armadas, o Regime Militar constituiu burocracias como o Servio Nacional de Informaes, que, livre de controles institucionais, desafiou a hierarquia vigente, tornando-se, nas palavras de seu idealizador, o General Golbery do Couto e Silva, um monstro. O excesso de autoconfiana e o temor de que o comunismo ganhasse espao em uma sociedade desigual, tensa e bastante desarticulada pelos fracassos do governo Goulart, bem como a reao ao que lhes pareceu uma afronta aos princpios de hierarquia e disciplina, fizeram Castello Branco e seu grupo crer que
8. Parte dos argumentos apresentados nesta seo aparecer, de forma mais extensa, em artigo a ser publicado nos cadernos eletrnicos do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.

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teriam condies de agir apenas pontualmente, colocando a casa em ordem, recuperando o papel de poder moderador a que, no passado, o Exrcito aspirara.9 No se compreendeu, ento, que intervenes dessa natureza geram fluxos nos dois sentidos, sendo mais fcil observar-se a politizao castrense do que a militarizao da sociedade. Em certa medida, a tomada do poder pelos militares, embora incentivada por importantes lideranas civis da poca e saudada pela opinio pblica, responde pelo distanciamento entre civis e militares o qual ainda subsiste nos dias que correm. Os militares ficaram tempo demais no poder e permitiram que se instalasse uma ciso em seus quadros, que desafiou os princpios de hierarquia e disciplina, em cujo nome se justificara a interveno no sistema poltico. Fortalecido pelos anos de mando, o corporativismo, inerente profisso, prevaleceu, e, em vez de se esclarecerem as responsabilidades, punindo-se os culpados e esclarecendo-se os fatos perante a sociedade, buscou-se soluo intermediria, tangenciando-se os problemas relevantes: anistia ampla, geral e irrestrita, com punies veladas aos que se envolveram em atos considerados indignos pelos padres ticos tradicionais nas prprias corporaes.10 Reconhecer terem sido cometidos crimes hediondos, por funcionrios pblicos e em propriedades do Estado, durante o Regime Militar seria mais coerente com os valores das Foras Armadas brasileiras. Em suas escolas, ensina-se que tarefas podem ser delegadas; responsabilidade, no. E as escolas militares brasileiras h muito formam bem, ensinando aos seus alunos valores como honestidade, retido de carter e profissionalismo. Esse reconhecimento transmitiria sociedade, de forma transparente, a informao de que as Foras
9. Ver, por exemplo, Sodr (1968). Isso foi tambm o que pensou ento parcela considervel da elite civil brasileira. O eufemismo alusivo ao poder do imperador esconde o desejo de intervir diretamente, e pela fora, no processo poltico, baseado na questionvel presuno de que as Foras Armadas, em particular o Exrcito, teriam identidade mais profunda com os valores nacionais do que outras instituies do Estado. Mas, assim como as lideranas civis, tambm os militares estavam divididos, e no foram poucos os que viram no golpe uma oportunidade de livrar para sempre o pas do comunismo, considerando-se o contexto em que se vivia. Afastada a ameaa, no faltou quem se afeioasse ao poder, fosse com ideias genuinamente nacionalistas, fosse para se beneficiar pessoalmente das mudanas em curso. E o risco de isso importar na usurpao do poder, identificado pelo prprio general Golbery: ... Acontece, bem o sabemos, que esse Poder Estatal e com ele o seu instrumento, o Poder Nacional pode cair sob o controle de um grupo econmico, de uma camarilha militar, ou de uma faco poltica. Quando tal acontece, o que se passa, afinal, que uma simples parcela do prprio Poder Nacional (...) assume o controle do Poder Estatal, tanto na paz quanto na guerra. Uma parte de um instrumento assume o papel de agente e passa a empregar, provavelmente em benefcio de si mesmo, o prprio instrumento como um todo. , sem dvida, uma usurpao (COUTO E SILVA, 1981b, p. 439). 10. Por exemplo, no se promoveu a general nenhum dos oficiais sabidamente envolvidos no aparato paralelo de inteligncia, que fugiu ao controle da hierarquia constituda. Ao contrrio, esses homens foram discretamente condenados a uma espcie de oprbrio pblico, como a realar que, se foram teis em determinados momentos da histria, agiram em desconformidade com os valores morais que caracterizam a maioria dos militares brasileiros dos quais, a propsito, eles tanto se orgulham. Oliveira (2009) explora o assunto em mais detalhes. Com efeito, na entrevista que concedeu ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), publicada post morten, o presidente Geisel reconhece que houve tortura durante o regime militar, e d a entender que isso no era ignorado pelas autoridades. Curiosamente, no explica porque, no princpio, nada se fez para evitar isso. Ver DArajo e Castro (1997). A bem da verdade, como faz Elio Gaspari em sua extensa anlise do perodo, reconhea-se que o prprio Geisel enfrentou a linha dura, apoiando a iniciativa de Golbery de restringir o espao de atuao dos responsveis pelos excessos.

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Armadas tambm sofreram divises internas, em consequncia das quais foi possvel que um grupo de militares e policiais praticasse torturas e outras violaes de direitos humanos sob a gide do Estado, embora no fosse essa a orientao dos presidentes.11 Exemplo disso foi o episdio da demisso do ministro Sylvio Frota, que exps as fissuras entre os militares, resultantes justamente da politizao de suas fileiras. Os traumas decorrentes do perodo associam-se tanto a assuntos de disciplina e hierarquia como a questes atinentes s misses precpuas e respondem pela relutncia militar em enfrentar o passado, j que isso coloca em risco o sentido de unidade que se quer reforar. Como resultado, em vez desse reconhecimento, que provavelmente encerraria o assunto e muito aproximaria civis e militares, apostou-se em que o tempo curaria as feridas, tanto no meio civil como no meio militar. Mas o tempo no tem por ofcio curar feridas. O tempo passa, tudo. As aes empreendidas enquanto isso que podem resolver problemas ou agrav-los. A renovao das elites militares favoreceu-lhes ver os embates do perodo autoritrio como coisa do passado. A maioria dos oficiais superiores hoje simplesmente no entende a importncia que outros setores da sociedade conferem a disputas que, de seu ponto de vista, j no fazem sentido e pertencem aos livros de histria. Esse processo deu-se no bojo da deciso de se aprofundar a profissionalizao dos militares, que constituiu uma das primeiras decises marcantes do governo Castello Branco.12 Entre as consequncias dessa poltica, sobressai a limitao, em 12 anos, do perodo de permanncia como oficial-general, regra que, na prtica, promoveu a renovao das elites militares. No foi assim com os civis. No se permitiu, durante os anos de autoritarismo, a formao de uma gerao de lideranas polticas que pudesse inaugurar no Brasil um novo tempo de construo institucional, calcado no entendimento poltico e voltado para a construo de um futuro mais prspero. Limitado o espao de atuao poltica, a maioria dos jovens empreendedores brasileiros buscou realizar seu potencial em outras esferas, deixando a sociedade rf de lderes polticos por uma gerao. Talvez este tenha sido o maior equvoco dos governos militares, sempre preocupados em averiguar o grau de confiana que podiam ter nas lideranas que permitiam florescer, no raro com vista a tentar diluir
11. A preocupao com a perda de controle foi expressa com eloquncia pelo vice-presidente Pedro Aleixo, na reunio em que se decidiu pela edio do Ato Institucional no 5 (AI-5), quando, pressionado sobre se ele desconfiava da probidade do presidente da Repblica, a quem se delegariam os poderes excessivos previstos no ato, respondeu que do presidente ele no temia qualquer ato abjeto, mas que no podia esperar o mesmo do guarda da esquina. 12. A pouco estudada Lei no 4.902, de 16 de dezembro de 1965, que dispe sobre a inatividade dos militares da Marinha, da Aeronutica e do Exrcito, constituiu instrumento importante nesse processo. Esta lei estabeleceu limites para a permanncia dos oficiais nos postos de general, visando coibir intenes caudilhistas e a forar a renovao das elites militares, alm de indicar parmetros utilizados para promoes. Hoje, esses perodos so respeitados sem contestao, como se fossem fatos da vida e, a substituio das elites militares d-se de modo tranquilo e previsvel.

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os partidos de oposio. Foi assim, por exemplo, com a criao do Partido dos Trabalhadores (PT), ento visto como instrumento til a fragmentar as oposies. A transio para a democracia fez-se, pois, com base em um conjunto de acordos tcitos, sob o manto da anistia. No se tocava no que, para uns, foram crimes hediondos; para outros, excessos cometidos em tempos de guerra. Em contrapartida, esperava-se dos militares um recolhimento aos quartis, a fim de que, no marco da nova Constituio, a dinmica eleitoral pudesse alimentar o processo de amadurecimento poltico em curso. E assim se fez, ao custo da omisso de debates abertos sobre o passado, o presente e o futuro das Foras Armadas no Brasil. Esse padro de enfrentamento indireto dos problemas mais divisivos, submetidos no a um escrutnio que permita sociedade arbitrar entre o certo e o errado, o permitido e o proibido pela lei, no constitui novidade na experincia social brasileira. Aqui, ainda prevalecem as zonas cinzentas, os tratamentos ad hoc, as leis que se aplicam apenas conforme as circunstncias, a depender dos indivduos envolvidos, dos possveis crimes cometidos, do contexto poltico vigente. O jeitinho brasileiro, na interpretao de antroplogos respeitados, favorece a reduo da violncia nos conflitos, ao custo de no se resolver em definitivo os problemas.13 Para ficar com exemplos atinentes ao prprio Regime Militar, isso explica, em parte, o nvel relativamente baixo de violncia cometida pelo Estado durante o perodo autoritrio brasileiro, quando comparado aos pases vizinhos, e relembra os espaos de articulao e dilogo entre civis e militares, mesmo durante os anos mais duros do regime. O modo como lideranas polticas e artistas foram instados a deixar o pas, em alguns casos at auxiliados pelo governo, ilustra certo grau de flexibilidade na delimitao de espaos para a oposio.14 Como realam os antroplogos, esse padro um trao cultural da sociedade brasileira, tambm presente em suas Foras Armadas.
2.1 Das oposies ao regime, vistas do ngulo do governo

Nesse contexto, do ngulo do Regime Militar, identificaram-se, em linhas gerais, trs tipos de oposio: i) as lideranas artsticas, culturais e polticas consideradas desestabilizadoras foram pressionadas a deixar o pas, mas puderam fazer oposio aberta de fora, pela mdia e por suas redes de relacionamento; ii) os lderes polticos considerados confiveis foram enquadrados no bipartidarismo, j que se decidiu
13. Ver, por exemplo, DaMatta (1984), Ribeiro (1995) e Barbosa (1992). 14. Houve casos emblemticos, como o show promovido em Salvador para angariar fundos destinados a finan ciar a ida para o exlio de Gilberto Gil e Caetano Veloso, a rpida expedio de documentos para agilizar a partida de Chico Buarque e o retardamento das presses sobre o ento professor Fernando Henrique Cardoso, para dar-lhe tempo de cumprir o estgio probatrio na Universidade de So Paulo antes de partir para o exlio voluntrio. Em todos os casos, o sinal era claro: esses indivduos deveriam deixar o pas, o que, sem dvida, foi uma violncia; mas fariam de modo negociado, no apenas por terem amigos e familiares no governo, mas tambm por no serem radicais e por serem figuras pblicas, o que impunha limites s agresses.

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manter o Congresso funcionando, exceto nos interstcios criados pelos Atos Institucionais;15 e iii) os lderes da resistncia armada foram combatidos como inimigos em uma guerra. No poder, os militares organizaram-se para enfrentar cada tipo de inimigo com as armas e as estratgias que lhes pareceram adequadas. De fato, mesmo durante os anos de chumbo, houve alguma liberdade de expresso e de atuao poltica. A antolgica fotografia de Ulysses Guimares deixando um comcio cercado por policiais militares cujos ces de guarda ameaavam soltar-se a qualquer momento ilustrou um dos momentos mais marcantes desse processo. Tratava-se da campanha eleitoral que levou Geisel ao poder. Sabia-se que a vitria era da Aliana Renovadora Nacional (Arena), o partido do sim em oposio ao do sim, senhor!. Mas o candidato do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) pde levar a remotos cantos do pas a mensagem de oposio, falando abertamente da necessidade de se acelerar a abertura poltica. verdade que os militares estavam confiantes na popularidade angariada pelos anos de crescimento econmico e redistribuio de renda, no bojo, ainda, das campanhas que associavam os smbolos nacionais ao regime outro erro grave cometido durante o perodo militar. A chamada anticandidatura permitiu ao MDB fazer mais do que lanar uma mensagem de oposio ao regime. Habilmente, fortaleceram-se os diretrios regionais, angariou-se apoio junto a empresrios, trabalhadores e lderes religiosos, preparou-se o terreno para as vitrias legislativas em 1974, quando o MDB conquistou 59% dos votos para o Senado Federal e 48% para a Cmara dos Deputados. Na campanha seguinte, a despeito das chicanas jurdicas, em particular a Lei Falco, de 1976, a oposio ganhou espao no apenas no Parlamento, mas tambm nos Executivos estaduais.16 As eleies de 1974 foram to marcantes que, somadas abertura realizada por Geisel, inspiraram reaes violentas da linha dura, expressas nas mortes do jornalista Wladimir Herzog, em 1975, e do operrio Manuel Fiel Filho, em 1976, que constrangeram o presidente a restabelecer a hierarquia pela demisso do ministro do Exrcito, Sylvio Frota. O grupo de polticos que se engajou nessa oposio foi o responsvel, afinal, por realizar a transio no espao poltico disponvel, gradualmente ampliado por meio de negociaes que tinham nas figuras do general Golbery e do doutor Leito de Abreu os principais interlocutores no lado do governo.

15. Entre os lideres considerados confiveis, sobressaram: Ulysses Guimares, Teotnio Villela, Tancredo Neves, Renato Archer, Thales Ramalho, Mrio Covas, Franco Montoro e Lus Henrique, que formavam o ncleo duro do MDB. Mas Carlos Castello Branco, com sua coluna no Jornal do Brasil e seu trabalho de mensageiro entre os dois lados, tambm desempenhou papel relevante na promoo do dilogo entre governo e oposio. 16. Sobre as sucessivas mudanas legais destinadas a reduzir o espao de atuao da oposio, ver Couto (1998).

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Por fim, havia a oposio armada. Dois homens simbolizaram essa oposio. Marighella, ao liderar a segunda ciso importante do antigo Partido Comunista Brasileiro (PCB), e Lamarca, ao furtar armas e munies do Exrcito para combat-lo.17 Esses grupos escolheram as armas como o nico caminho para se instaurar, no Brasil, a ditadura do proletariado. Os modelos adotados por essas organizaes polticas no eram democracias ocidentais, mas a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e Cuba no por acaso, os lugares em que muitos combatentes receberam treinamento de guerrilha. Ocorre que, tambm na mente de boa parte dos militares, que se viram agredidos por grupos terroristas e pressionados pelos sequestros e roubos perpetrados com vista a alimentar a luta armada, tratava-se de uma guerra. E, na guerra, recorre-se aos meios necessrios para se buscar a vitria. Isso obviamente no justifica as violaes de direitos humanos realizadas nos quartis, e ainda mais frequentemente nas delegacias de polcia. Houve tortura, violncias vrias e restries s liberdades individuais. Ocorre que o recurso tortura como instrumento de investigao policial constitui problema antigo no Brasil, a despeito de ser considerado crime hediondo. Filinto Mller protagonizou, durante o governo de Getlio Vargas, o papel que, na ditadura militar, seria desempenhado pelo delegado Srgio Fleury, da polcia de So Paulo. sombra da chamada comunidade de segurana, especialmente nos Destacamentos de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna (DOI-CODI), essa prtica vicejou. E a transio para a democracia no a extinguiu. Ao contrrio, as estatsticas de segurana pblica no Brasil de hoje indicam que o problema se agravou. Em outras palavras, uma leitura honesta da histria do Brasil indica que esses problemas no se restringiram ao perodo autoritrio, o que no retira dos governos desse perodo a responsabilidade pelos crimes ento cometidos. O fato que h evidncia emprica de que essas violncias no se restringiram aos perodos de ditadura, civil ou militar.
17. O radicalismo da Aliana Libertadora Nacional (ALN), cujo manifesto no escondeu a inteno de combater violncia com violncia, radicalismo e terrorismo, serviu para fortalecer a linha dura no seio do Regime Militar, abrindo espao para o AI-5. Observe-se que sua criao, em 1967, aprofundou a ciso no PCB cerca de cinco anos antes, com a fundao do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), que aglutinou os militantes mais radicais e crentes na via revolucionria como soluo. Conscientes ou no do que faziam, os que optaram por essa via tornaram mais complexa a tarefa do grupo castelista em seu ensejo de recuperar o espao perdido para a linha dura durante os primeiros anos do regime autoritrio. Hoje possvel reconhecer a natureza desse processo. Mas a poca era de extremos e paixes polticas. Na mente de muitos, dos dois lados, havia uma guerra: uns a favor, outros contra a implantao de um modelo comunista no Brasil. Para os extremistas nos dois lados do espectro poltico, o que menos importava era a instaurao de uma ordem democrtica. A disputa dava-se, com efeito, entre capitalismo e comunismo. O caso de Lamarca assume dimenso simblica por desafiar a hierarquia de modo pblico. Mais do que as armas furtadas, o golpe era moral, sugeria falta de unidade no exrcito e desafio hierarquia estabelecida. Curiosamente, os desafios hierarquia cotidianamente perpetrados nos pores em que se torturavam prisioneiros eram tolerados, fosse pelo pragmatismo como o que Geisel indicou, fosse pelo esprito de corpo prevalente nas foras.

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Assim, contada do ngulo do governo de ento, a histria possua lgica simples, que reduzia os problemas mundiais a esteretipos.18 No mundo, havia uma guerra entre dois polos de poder, a qual chegara ao continente com a Revoluo Cubana, que buscava ativamente tornar os pases da regio comunistas. O golpe teria sido a soluo indicada por lideranas civis e militares para evitar que o Brasil se tornasse uma nao socialista ou, pior (a seu ver), uma ditadura do proletariado.19 Permitiu-se uma oposio considerada responsvel pelo governo e as perseguies polticas foram relativamente parcimoniosas. Sabia-se, ento, da existncia de numerosas demisses de funcionrios pblicos e aposentadorias foradas de civis e militares, para no mencionar torturas e outras violncias fsicas. Mas isso no fazia do Brasil uma exceo no mundo ou na regio. Com efeito, embora se tenha marcado por poucos conflitos abertos entre estados, dado o equilbrio imposto pela bipolaridade e pelo terror associado a um possvel holocausto nuclear, no perodo da Guerra Fria houve tambm muita violncia. De um lado e de outro, no foram poucos os ditadores que contaram com o apoio ostensivo das superpotncias em suas violaes a direitos humanos, para no mencionar os nveis de corrupo, desde que se mantivessem na esfera de influncia dos Estados Unidos ou da Unio Sovitica. Eis os nmeros mais eloquentes: a verso revisada do Dossi Ditadura: Mortos e Desaparecidos Polticos no Brasil (1964-1985), feita pela Comisso de Familiares de Mortos e Desaparecidos Polticos relacionou 358 vtimas do perodo ditatorial, sendo que 138 so desaparecidos polticos no pas (COMISSO DE FAMILIARES..., 2010). Nessas condies, para muitos, fazia sentido perseguir com eficcia e liquidar os combatentes que haviam optado por enfrentar o regime por meio da violncia armada. bvio que nada justifica atrocidades, no Brasil ou alhures; menos ainda as que tenham sido cometidas em instalaes do Estado e por indivduos que deveriam proteger cidados. Tambm evidente que nenhum argumento serve de conforto a quem sofreu diretamente alguma violncia ou teve familiares nessas condies. Mas preciso distinguir dramas pessoais de processos histricos. E estes s so compreendidos em seus respectivos contextos histricos.20
18. O que estava longe de ser privilgio do Brasil, a julgar pela influncia que teve sobre a poltica externa americana a ento chamada teoria do domin, segundo a qual a perda de um pas em desenvolvimento para a rea de influncia da URSS levaria outros pases na mesma direo, como se eles estivessem organizados em uma espcie de coluna de domins. Essa metfora jamais se apoiou em raciocnio lgico elaborado ou em evidncias empricas, mas orientou sucessivos governos dos Estados Unidos em seus propsitos de conter a expanso do comunismo. 19. Recorde-se, que, j em 1961, havia parlamentares pedindo a interveno militar. O movimento no apenas contou com o apoio de importantes lideranas civis, mas, feito o golpe, a aprovao da opinio pblica foi notvel, a julgar pelos editoriais dos principais jornais do pas nos dias seguintes ao golpe. 20. Ver Dossi Ditadura (2010). Para se ter uma ideia do que ocorria no perodo, nos 17 anos em que se estendeu a ditadura no Chile, registraram-se, oficialmente, 28 mil pessoas torturadas e outras 2.279 desaparecidas e mortas. As chamadas Comisses de Verdade identificaram 180 crianas e adolescentes assassinados, alm de 1.283 presos e torturados. Ver Agncia Brasil (2009). Na Argentina, o Informe da CONADEP (Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas) registrou 8.961 desaparecidos, embora, cautelosamente, indique possveis omisses, devida necessidade de seguir os procedimentos de denncia estabelecidos. Ver CONADEP (1984). Grupos de defesa dos direitos humanos como as Mes da Praa de Maio, contudo, indicam nmeros bem superiores, acima de 30 mil desaparecidos. Ver Carta Maior (2005).

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Aquele era um contexto de violncia e de profunda tenso, em que grupos organizados, dentro e fora do estado, lutavam pelo poder, fazendo uso, entre outros, de mtodos violentos. E, de acordo com suas respectivas convices, esse comportamento era legtimo e aceitvel. O que no se registrava nessa histria, e at hoje no se registra, o fato de que, no caso do Brasil, tambm as prprias Foras Armadas estavam cindidas; em seu seio havia grupos que se julgavam mais aptos a compreender a situao vigente, seus riscos e possibilidades, e o caminho a seguir. De fato j se sabe que, enquanto Castello Branco e seus seguidores se ocupavam em promover reformas estruturais, visando conter a espiral inflacionria e criar condies para promover o desenvolvimento econmico do pas, a chamada linha dura, encabeada por Costa e Silva, manobrava para tomar o poder. E ele governou tempo suficiente para, a despeito das circunstncias que marcaram sua sucesso, garantir a continuidade da linha dura na presidncia. Levara-se para dentro das Foras Armadas, em particular do Exrcito, a mais importante polarizao que se via na sociedade, localizando-a, por assim dizer, entre o centro e a extrema direita de um continuum que caracterizaria o espectro poltico no Brasil. No que houvesse uma esquerda nas Foras Armadas, mas o grupo de Castello atuou como uma espcie de centro-direita. Conservador, decerto, mas apegado a frmulas institucionais, donde a preocupao em fixar mandatos para os presidentes e a tentativa, frustrada, de realizar uma interveno limitada, como indicava o jargo utilizado para se referir ao prprio governo: um regime de exceo. Marcava-se a exceo para diferenci-la da regra, segundo a qual o poder se confia a lideranas polticas civis. Sua inabilidade em manter unido o Exrcito, as contestaes que se avolumavam, mundo afora, no fim da dcada de 1960, as ambies da linha dura e mesmo a situao criada pela resistncia armada ao regime somaram-se para criar um contexto em que foi possvel extrema direita radicalizar suas posies, levando o pas aos anos de chumbo. No fosse a recusa de Orlando Geisel a assumir a candidatura oficial, e sua deciso, at hoje insatisfatoriamente conhecida, de indicar o irmo mais novo, h razes para crer que a linha dura tinha condies de se perpetuar no comando do pas. Afinal, Ernesto Geisel era sabidamente mais prximo ao grupo da Sorbonne e linha de Castello, que defendia a rpida volta aos quartis. Basta relembrar a dificuldade que teve o presidente Geisel, j cercado de gente sua, para afastar do comando do II Exrcito, em janeiro de 1976, o General Ednardo Dvilla, bem como a crise em que se transformou a demisso do ministro Sylvio Frota, em outubro de 1977. Esses eventos marcaram o incio do desmonte da estrutura dos DOI-CODI, apoiada na aliana entre a chamada comunidade de inteligncia e as polcias estaduais, que ainda funcionou margem da hierarquia formal das Foras Armadas por longo tempo.

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No caso do General Sylvio Frota, no fosse o presidente se antecipar ao movimento de resistncia da linha dura, trazendo para Braslia os comandantes dos outros Exrcitos e enquadrando-os com o argumento da disciplina, a resistncia da linha dura poderia ter logrado xito. Os atentados do RioCentro, em 1981, testemunharam a tenacidade dessa resistncia, ento encabeada pelo General Otvio Aguiar Medeiros, frente do Servio Nacional de Informaes (SNI).21 Alm do descrdito de que se revestiram as investigaes, o evento culminou com o afastamento do prprio general Golbery do Couto e Silva do governo, devido recusa do presidente Joo Batista Figueiredo a responsabilizar quem cabia, o comandante do I Exrcito, Gentil Marcondes Filho, que, desde sua posse, conferira prioridade absoluta s atividades de informao.22 Para o idelogo da abertura, o episdio contrariava a lgica da distenso imposta desde o governo Geisel, que Figueiredo recebera a incumbncia de concluir. Mas o episdio, quela altura, indicava a fora de que ainda dispunha a chamada linha dura. Em outras palavras, se Geisel trocara o papel de general pelo de presidente, Figueiredo enxergou a necessidade de fazer concesses corporativas para levar adiante o processo de abertura. Cabe notar que, entre as peculiaridades da profisso militar, figura o risco de desentendimento entre as lideranas polticas e as militares. Com efeito, quando uma sociedade confia armas a alguns de seus integrantes, corre o risco de eles as utilizarem no para proteger a coletividade de ameaas externas ou no , mas para submeter outros cidados, usurpando o poder, na medida em que o mando perca legitimidade. Isso ocorreu no Brasil a partir do momento em que a linha dura se imps no controle das instituies do Estado. O golpe de 1964 tem fora simblica pelas circunstncias em que se destituiu um presidente civil. Mas no demais recordar a perda de credibilidade do governo de Joo Goulart, a aliana de lideranas polticas de centro e de direita em torno da proposta de interrupo da ordem vigente, a escassa resistncia da sociedade ao golpe e a efusiva saudao, pelos principais veculos de comunicao, do movimento que levou os militares ao poder. Alguns queriam transformar essa interveno em um momento de reorganizao do Estado e de afastamento da ameaa comunista, razo pela qual o golpe, em si, encontrou apoio poltico, especialmente na emergente classe mdia nacional. O que se lhe seguiu, especialmente a partir da sucesso de Humberto de Alencar Castelo Branco, que enfrentou crescente oposio nos setores mais progressistas da sociedade brasileira.
21. Nesse perodo, a linha dura apostava no retrocesso da abertura, caso em que o general Medeiros despontava como provvel candidato sucesso do presidente Joo Batista Figueiredo. 22. Ver arquivo Ana Lagoa. Disponvel em: <http://www.arqanalagoa.ufscar.br/pdf/recortes/R02167.pdf>. Acesso em: 17 de fevereiro de 2010.

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Dito de outro modo, considerar o golpe uma aventura poltica de uma camarilha militar reduzir a parcela de responsabilidade que coube a lideranas civis brasileiras de ento, tanto na sociedade quanto nos crculos polticos. Com a prevalncia da linha dura, que aumentou o espao das Foras Armadas na conduo dos negcios do Estado, o problema de limitar o emprego da Fora foi levado para dentro das corporaes militares. Leituras autorizadas do regime de 1964 sublinham as dificuldades de se disciplinar o uso da fora e a complexidade da relao entre este fenmeno e os processos polticos, que so mais instveis e difceis de controlar quando prevalecem preconceitos, desconfianas e dios.23 Vista como processo, a experincia traumatizou civis e militares, ao ponto de distanci-los de modo duradouro. Lideranas civis at hoje evitam falar sobre o perodo de modo consistente, restringindo-se ao lugar comum e renunciando sua parcela de responsabilidade pelo movimento. J os militares, cientes das divises produzidas pelas dissenses polticas no seio das corporaes, silenciaram, apostando em que a renovao das lideranas, com o passar do tempo, se encarregaria de cicatrizar as feridas. Isso at pode ter funcionado internamente, mas no resolveu o problema da interao com outros segmentos da sociedade. A distncia alimentou o desconhecimento mtuo e acentuou preconceitos, fenmenos que hoje dificultam realizar exame sbrio da histria recente do Brasil. Um distanciamento relativamente incomum na histria do pas, inclusive durante o prprio Regime Militar, marcado por uma intensa participao de elites tecnocrticas na conduo das principais polticas nacionais. Octvio Gouveia de Bulhes, Roberto Campos, Mrio Henrique Simonsen, Joo Paulo dos Reis Velloso, Antonio Delfim Netto, Leito de Abreu, Eliezer Batista, Mario Gibson Barboza e Azeredo da Silveira so apenas alguns dos mais conhecidos civis profundamente envolvidos na gesto pblica durante o Regime Militar, perodo em que contaram com enorme liberdade de ao no desempenho de suas funes. Este , alis, um aspecto ainda carente de slida interpretao historiogrfica. Entre os numerosos polticos civis que ento assumiram responsabilidades junto aos governos militares, alguns atuam at hoje, como Jos Sarney, Paulo Maluf, Jorge Bornhausen e Marco Maciel.
23. Entre os estudos mais respeitados figuram Soares e DArajo (1994); a trilogia de Soares, DArajo e Castro (1994a, 1994b e 1995 - Vises do Golpe, Os Anos de Chumbo e A Volta aos Quartis); Oliveira (1994); Reis e ODonnell (1988); os 4 volumes de Elio Gaspari (2002a, 2002b, 2003 e 2004); e sintticas interpretaes como a de Fausto (1996). O bom livro de Couto (1998) destaca, ainda, a ciznia nas corporaes, particularmente no Exrcito, resultante da condenao por muitos de seus integrantes de atos de tortura. A contradio entre a tica prevalecente na corporao e o destoante, mas no infrequente, comportamento de alguns de seus oficiais, ilustra a dificuldade de se enquadrar a parcela armada da sociedade. Duas expresses realaram esse fenmeno: a caracterizao da monstruosidade dos servios de informao, cujo controle a linha dura tomara da autoridade constituda, pelo prprio General Golbery, e a conhecida oposio do vice-presidente Pedro Aleixo ao AI-5, com o argumento de que no se podia confiar no guarda da esquina. Essa contradio gerou conflitos nas Foras Armadas, particularmente no Exrcito, e determinou a demisso do general Frota pelo presidente Geisel, fato marcante no caminho em direo abertura democrtica. Talvez seja, ainda hoje, o assunto que mais divide civis e militares no Brasil, como sugerem os debates, sempre emocionais e incompletos, acerca da lei de anistia, de compensaes milionrias a vtimas do Regime e da abertura dos arquivos. Defende-se at mesmo o recurso a uma espcie de Comisso de Justia e Conciliao para tratar do assunto. A sociedade brasileira no poder evitar o assunto indefinidamente.

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2.2 Para entender melhor a relao entre civis e militares no Brasil

preciso entender o contexto em que se desenvolve essa relao. No Ocidente, a profisso das armas institucionalizou-se em consonncia com a concentrao, no Estado, do monoplio do emprego legtimo da violncia. Distinguiu-se conceitualmente o ambiente interno, hierrquico, do internacional, anrquico. s polcias confiou-se manter a lei e a ordem interna; s Foras Armadas rechaar ameaas externas.24 Profissionalizaram-se policiais e militares em corporaes distintas, embora assemelhadas. Uns so treinados para prender cidados, outros para matar inimigos. Por isso mesmo, alis, no convm empregar Foras Armadas na promoo da segurana pblica, exceto em situaes extremas. No fcil tirar a vida de outros seres humanos. Isso deixa traumas, como testemunham os desequilbrios de tantos veteranos de guerra. Em contraste com a ao policial, que visa prender infratores, a serem submetidos a um sistema de reeducao e reinsero social, a profisso militar encerra uma contradio de fundo: quer-se a maior eficcia possvel na destruio do inimigo, ao tempo em que se quer evitar o uso destas mesmas tcnicas de administrao da violncia contra outros cidados. Resolve-se essa contradio por meio de dois artifcios: desumaniza-se o inimigo e identifica-se a corporao coletividade. Esse processo, que torna o inimigo um objeto perigoso, reduz o drama inerente ao confronto com a circunstncia de tirar a vida de outro ser humano. J no h, do outro lado, um cidado com relao a quem se possa ter empatia, mas uma ameaa sobrevivncia do grupo a que se pertence. Assim, legitima-se a violncia perante a comunidade donde a noo de guerra justa e o corpus jurdico aplicvel nos conflitos entre comunidades e no plano psicolgico dos indivduos que, com suas vidas, alimentam as guerras. Nessas condies, justo e digno matar, j que se age em nome da ptria e em sua defesa.

24. Hoje essas responsabilidades se confundem, dada a maior interdependncia e a impreciso dos conceitos de segurana, como ilustra o ambguo conceito usado na PDN de junho de 2005. Para alm da existncia de ameaas difusas, h hoje instabilidades resultantes de processos que esto em uma espcie de zona cinzenta do ngulo das responsabilidades por manter a ordem pblica. Observe-se, por exemplo, o problema do trfico de entorpecentes ou de armas: certo que envolve questes relativas ao controle das fronteiras, que de responsabilidade das Foras Armadas; por outro lado, legalmente, no Brasil seu combate funo de polcia. Esse fato coloca dificuldades em termos de cooperao regional, dado que em outros pases o problema se constitui na mais grave ameaa segurana nacional. Some-se a isso o fato de que, no Brasil, a participao militar em operaes de garantia da lei e da ordem, prevista na Constituio (Art. 142), carece de regulamentao. Assim, o governo enfrenta o paradoxo de s poder empregar os militares em aes de polcia no Brasil em circunstncias peculiares, marcadas, na prtica, pela interveno nos entes federativos. J o emprego de fora militar em aes de polcia no exterior, por exemplo, em misses de paz, ocorre mais facilmente, mesmo na ausncia de legislao pertinente, desde que respeitadas as regras de engajamento. Nesses casos prevalece a ideia de que esse emprego est amparado no mandato da misso. O tema presta-se a controvrsia jurdica, razo pela qual pases como a Frana e o Canad produziram leis especficas que expressamente caracterizam essa condio iniciativa que conviria ao Brasil emular, adaptando-a ao seu ordenamento jurdico. A criao da Fora Nacional de Segurana Pblica poder reduzir a presso em favor do emprego das Foras Armadas em aes de polcia, caso seu estatuto seja aperfeioado. Por enquanto, a sociedade vem dando respostas paliativas, como o caso da atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira.

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No mbito regional, essa formao comum facilitou, em alguma medida, a solidariedade entre as Foras Armadas de vrios pases, particularmente durante os perodos ditatoriais. As identidades profissionais favoreceram a interlocuo e construram um espao de dilogo em que facilmente os governos enxergaram no combate ameaa comunista um interesse comum. A presso dos Estados Unidos sobre todos os governos do hemisfrio tambm contribuiu para reduzir a probabilidade de uma guerra local, contribuindo para desanuviar tenses e facilitar esse dilogo. No por acaso, foi nesse contexto que a histrica rivalidade observada entre Brasil e Argentina, que remontava ao perodo colonial, gradualmente cedeu lugar a um entendimento sobre temas sensveis, fomentando a aproximao que culminou com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul). A preparao do homem para matar de forma profissional e em larga escala requer, pois, institurem-se coletividades, cujos mitos fundadores e histrias unem os guerreiros de hoje aos de ontem e aos de amanh, em geral por meio de suas armas. H tradies a honrar, heris a imitar, prticas a manter, valores a perpetuar. H espaos prprios, templos em que se transmitem ensinamentos, lugares e ritos que guardam memrias. Esses smbolos contribuem para vincular cada indivduo coletividade. Cada um deixa sua pequena marca no todo. As efmeras contribuies individuais somam-se e diluem-se, na essncia do conjunto. Por isso, as movimentaes constantes, os sacrifcios pela corporao, a solidariedade aos camaradas, o sentido de responsabilidade mesmo em funes modestas: somadas, elas constituem o compromisso de cada um com a instituio militar que integra. E o desta com a coletividade maior, a sociedade a que serve. Desde a primeira formao, no lar e nas escolas corporativas, sua doutrina ensina uma peculiar maneira de pensar, um modo de agir, um jeito de ser.25 A formao militar desenvolve nos indivduos uma ideia de si atrelada coletividade, em termos abstratos. A profisso coletiva. Sua existncia se justifica na defesa de outra coletividade, mais ampla e abstrata: a ptria. a razo pela qual o patriotismo e o civismo figuram entre os princpios que estruturam a formao militar. Os juzos de valor acerca desse comportamento variam, mas cabe compreend-lo; ele til sociedade no processo de disciplinar seus cidados armados. Esses valores condicionam a formao dos militares brasileiros, resultado de longo processo histrico. Frente a situaes limite, como a Guerra do Paraguai e a Revolta da Chibata, e cientes das insurgncias caudilhescas no continente, os governos brasileiros decidiram profissionalizar suas Foras Armadas. Aperfeioou-se a estrutura de ensino das foras; contratou-se a Misso Francesa, aps a Primeira Guerra Mundial; no curso da Segunda Guerra, emulou-se a preparao dos militares americanos. Essas referncias favoreceram o desenvolvimento de modelo prprio.
25. Sobre a formao no mbito do Exrcito brasileiro, ver Castro (1990, 2002).

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Cultuaram-se valores que s vicejam em ambiente de disciplina, hierarquia e camaradagem. Sem esta, no se administram as tenses inerentes ao relacionamento hierrquico, no se azeitam as engrenagens da disciplina. Tudo se organiza em funo da misso a cumprir. Por isso, governos no podem omitir-se de atribuir esta misso. Foi assim que se buscou enquadrar as Foras Armadas brasileiras, em cuja formao se privilegiaram os aspectos tcnicos. Em momento algum se menosprezou a natureza poltica da guerra. E, na falta de orientao sobre a misso a cumprir, as corporaes nortearam, elas prprias, seus esforos e sua preparao, j que exrcitos no se improvisam. O fato de as Foras no terem sido empregadas em guerras por muito tempo lhes tornou estruturas conservadoras, com identidades e valores prprios. Isso favoreceu que se distinguissem umas das outras e, juntas, de outras burocracias do Estado. Como resultado, no apenas os militares se envolveram em atividades distintas da guerra, mas alguns julgaram que lhes caberia atuar em outras esferas da vida social. Com ou sem razo, por integrarem instituies permanentes e pelos valores que cultuam, muitos se consideram mais comprometidos com o Estado do que outros servidores pblicos. Com o passar do tempo, de fato, estabelecem-se instrumentos de profissionalizao que constrangem os militares a internalizar determinados valores e a introjetar papis especficos, o que se constitui em importante mecanismo de controle das Foras Armadas pela sociedade. E o Brasil hoje parece disposto a aperfeioar as condies da Defesa Nacional no quadro democrtico. O MD promove o intercmbio entre civis e militares, que d ao Estado melhores condies de deciso e sociedade maior controle (JOBIM, 2008). A END contribui para definir um marco regulatrio para esse campo da vida social no pas. Mas esse controle s se obtm por meio de adequadas instituies; os valores anteriormente apontados no bastam. Cabe examinar, de modo mais detido, o papel das instituies na intermediao das relaes cvico-militares no Brasil. o que se far na prxima seo.
3 EVOlUO INSTITUCIONAl DA DEFESA NACIONAl E ATUAO MIlITAR NA POlTICA BRASIlEIRA

Instituies e normas no so neutras. Criadas a partir de vises de mundo especficas, objetivando perpetuar os comportamentos que induzem, as instituies embutem ideias sobre sociedades mais livres, mais justas ou mais seguras para mencionar apenas valores bsicos em qualquer comunidade poltica. Por diferentes razes, cada sociedade favorece um desses valores em detrimento dos demais e constitui instituies tendentes a concentrar suas energias e riqueza na produo de ambientes em que os indivduos se sentem mais seguros, mais livres ou mais

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expostos a condies equnimes.26 Em cada caso, cabe esclarecer o que se espera dos que ficaro responsveis pela proteo da sociedade. A maior parte dos civis no se d conta de que essa pode ser uma questo de vida e morte. A menos que se tenha combatido, no se tem noo dos sentimentos envolvidos nesse processo: fomenta-se, de um lado, a convico de se pertencer a algo grandioso, transcendente; convico que d sentido vida pessoal, reduz sofrimentos ordinrios e predispe o indivduo a aceitar a perspectiva da morte. De outro lado, pode ser necessrio aniquilar o inimigo, por ser essa a condio de sobrevivncia, a misso dada e, tambm, o caminho da glria.27 E no preciso que os civis tragam isso linha de conta, a menos que convivam estreitamente com militares. Quando isso ocorre, alguns passam a integrar a comunidade estendida, a famlia militar. Instituies totais, as Foras Armadas absorvem, por assim dizer, seus integrantes, que, ao definirem suas identidades, adotam o papel que a corporao lhes atribui.28 No caso do Brasil, entretanto, dois fenmenos perturbam essa identificao clara e a pertinente atribuio de funes especficas aos segmentos civil e militar. De um lado, a ausncia de conflitos; e de outro, a burocratizao das Foras ou seu envolvimento em atividades que as distanciam de sua misso principal, quando no de sua destinao constitucional. Praticamente desde a Guerra do Paraguai o Brasil no luta em conflitos que tenham envolvido toda a sociedade e mobilizado suas energias de modo profundo. Embora importante do ponto de vista simblico, a participao na Segunda Guerra Mundial no transformou a vida social de modo a fazer sobressair a relevncia da profisso militar. O pas no se percebeu seriamente ameaado de invaso, as famlias no perderam muitos de seus filhos, os dramas da guerra, que, ao se tornarem o fulcro das relaes sociais, tambm servem a cimentar as relaes entre os integrantes de um grupo social, no foram intensos aqui. Em alguma medida, outros pases da regio vivem esses dramas, como o caso da Colmbia.
26. Textos de economia poltica em geral examinam porque as sociedades optam por privilegiar um ou outro valor. Olson (1982) e North (1981) so referncias importantes. O manual de Strange (1988) expe o tema com raro didatismo. O Baumol (2002) aponta as instituies que permitem ao capitalismo inovar, gerar riqueza e, inevitavelmente, desigualdades. No cabe neste estudo discutir conceitos de Justia. Rawls (1971, 2005) produziu a melhor reflexo sobre o assunto no ocidente contemporneo. Quanto segurana, nada mais eloquente que o fracasso da Unio Sovitica: instituies aptas a fomentar o progresso cientfico e tecnolgico em reas sofisticadas no produziram nveis de bem-estar suficientes para manter o regime. 27. Sobre o primeiro aspecto, ver Lawrence (2005); sobre o segundo aspecto, nenhum estudo acadmico expressa melhor os sentimentos envolvidos do que Leon Tolstoi, em Guerra e Paz (2008). 28. Ver Goffman (1967, 1971), para bom exame do desempenho de instituies totais. O processo traz vantagens, mas implica sacrifcios pessoais, estendidos s famlias. O exemplo mais bvio: esposas de militares no podem ter profisses regulares, por causa das constantes mudanas de cidade. No passado, quando as mulheres desempenhavam na sociedade o papel de donas de casa, ainda era possvel operar de modo relativamente tranquilo. Mas os tempos so outros, e as mudanas constantes terminam por gerar problemas familiares, prejudicando o equilbrio que se quer estabelecer para os profissionais das armas. E ainda no se sabe ao certo como lidar com esse fenmeno. Cabe definir, pois, o desenho de fora que se quer fixar, bem como seus objetivos no curto e no longo prazo. Sem isso, no possvel dimensionar a dinmica de carreira, as necessidades de investimentos em infraestrutura, as movimentaes necessrias, os recursos para sustentar as corporaes militares no presente e no porvir.

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Com suas fronteiras bem definidas nos planos jurdico e poltico, a tradio de solucionar pacificamente controvrsias internacionais e capacidade poltica, econmica e militar superior s de seus vizinhos, o Brasil no vislumbra no horizonte uma guerra contra qualquer outro pas. Isso dificulta a percepo social da relevncia de se construir slida capacidade militar, ao ponto de a maioria dos investimentos na rea justificar-se, no debate poltico, por suas externalidades. Na ausncia do emprego na clssica atividade-fim das Foras Armadas, os militares brasileiros se envolveram em contendas polticas e buscaram manter as corporaes, tentando legitimar-se junto sociedade por meio de misses subsidirias, como a construo de estradas, a perfurao de poos, a distribuio de gua, a oferta de instruo bsica e a realizao das chamadas aes cvico-sociais. H tambm tarefas associadas, que no raro trazem benefcios laterais, como o caso da Aviao Civil para a Aeronutica e da Marinha Mercante para a Marinha. E, claro, as mais evidentes formas de emprego, como o apoio a comunidades em caso de catstrofes o que seria atribuio de um corpo preparado de defesa civil e s foras policiais em situaes extremas de garantia da lei e da ordem, bem como, regularmente, a conscrio obrigatria. Enquanto isso, as Foras realizam exerccios em que buscam antecipar situaes de combate, fortemente constrangidas pela evoluo de suas hipteses de emprego e carentes de uma viso de futuro integrada. Por terem formao slida e valorizarem a educao de seus quadros, pelo respeito que angariaram ao longo de sua histria, e tendo em conta a insero internacional do pas, os militares brasileiros preparam-se para resistir a invases ao territrio brasileiro, mais do que para participar de guerras tradicionais. Privilegia-se a estratgia da dissuaso, como ilustram numerosos discursos e documentos oficiais, inclusive a END. Desde 2004, crescentemente, preparam-se tambm para participar de operaes de paz das Naes Unidas.29 Como qualquer burocracia, as Foras Armadas preocupam-se com a sua sobrevivncia e disputam recursos para manter suas respectivas estruturas. A escassa convico acerca da probabilidade de ocorrncia de guerras convencionais no futuro prximo favorece essa estratgia. A evoluo das normas e instituies no campo da segurana e defesa no Brasil obedece a padro reativo, marcada por conflitos diversos e produzindo muita desconfiana entre civis e militares. O assunto ainda ocupa pouco espao na agenda poltica brasileira, em que tratado com base em muita ignorncia e preconceito. Faltam documentos norteadores das corporaes, civis experientes no assunto e convico da sociedade sobre o que quer de suas Foras Armadas.

29. Embora essa forma se tenha destacado nos ltimos anos e seja vista por muitos como fonte de crescente importncia, cabe lembrar que se trata de atividade subsidiria. Concentrar-se nesse tipo de emprego pode incentivar a criao de dinmicas burocrticas negativas para o efetivo preparo das foras tendo em vista sua destinao constitucional.

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Nesse campo, a transio democrtica no se completou perfeitamente. As primeiras reaes dos militares foram de silncio e isolamento, que ainda persistem, embora menos intensamente. Entre as lideranas civis, prevaleceu um misto de respeito e desconfiana. Essa postura guarda relao com o entorno estratgico relativamente pacfico do Brasil, com memrias de intervenes militares nos processos polticos e com as ambiguidades inerentes a um contexto internacional marcado por profunda interdependncia, em que j no esto claras as fronteiras entre os ambientes interno e externo, entre as funes da polcia e as dos militares. Os prprios governos militares, entre 1964 e 1985, ao se envolverem na promoo do desenvolvimento socioeconmico, buscando ampliar sua legitimidade, gradualmente reduziram tanto a relevncia poltica dos assuntos de defesa quanto o oramento dedicado rea. Tratou-se de reduo relativa, tendo os recursos empregados na compra de equipamentos e em investimentos decrescido como proporo do produto interno bruto (PIB) (STEPAN, 1988). Mas, era um perodo em que o PIB crescia, o que tornou possvel elevar os soldos e investir mais no setor. Era tambm um tempo em que a indstria de defesa se desenvolvia, gerando receita e desenvolvendo produtos. Principalmente, a deciso de destinar os investimentos a outros setores da economia decorreu da percepo de que era preciso ampliar a classe mdia, como forma de legitimar o governo (COUTO E SILVA, 1981b). Outro artifcio empregado com esse objetivo consistiu em associar os smbolos nacionais ao Regime Militar. Campanhas como a do Brasil, ame-o ou deixe-o, os desfiles militares, a obrigao imposta s escolas e s universidades de ministrar cursos de educao moral e cvica e o recurso ao nacionalismo para justificar as iniciativas polticas marcaram os anos 1970. Os smbolos do Estado e da Nao serviram para legitimar os governos militares. J nos seus estertores, ficou clara a gradual reduo de apoio ao regime entre as elites civis e pelo conjunto da sociedade. O fenmeno deveu-se a vrios fatores, entre os quais a perda de controle sobre o SNI e suas implicaes, o fracasso econmico e as mudanas no ambiente internacional, motivadas pela distenso entre as superpotncias. O fato que, uma vez associados ao Regime Militar, os smbolos nacionais tambm sofreram descrdito junto populao, como evidenciou sua tmida utilizao durante o movimento Diretas J.30 Entretanto, embora a viso sobre o regime tenda a ser negativa, as instituies militares continuam a ser respeitadas no Brasil. Argumenta-se que isso ocorre no s devido ao fato de a ditadura ter sido menos violenta do que em outras partes, mas tambm porque houve um conjunto de realizaes ao longo do perodo. No plano regional, extinguiram-se as principais tenses que o Brasil historicamente alimentou com seus vizinhos, em particular com a Argentina, a partir da exitosa negociao do contencioso Itaipu-Corpus e do discreto apoio a este pas durante o conflito das Malvinas.
30. Sobre o SNI ver, por exemplo, Figueiredo (2005).

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No plano econmico, o PIB do Brasil passou da 45a posio no mundo para a 8a, dado o crescimento mdio estimado de 6,5% ao ano (a.a.), em termos reais. O PIB passou de US$ 21,7 bilhes em 1964 para US$ 211,1 bilhes em 1985 (BRASIL, 2010). Em dezembro de 1964, criou-se o Banco Central (Bacen), reduzindo as contabilidades esprias realizadas sob a gide do Banco do Brasil (BB) e iniciando a implantao de um sistema financeiro mais moderno e transparente no pas. Realizaram-se investimentos, formalizaram-se relaes de trabalho que criaram mais de 13 milhes de empregos ao longo do perodo. O esforo financiou-se largamente com base em juros flutuantes, atitude poca considerada razovel devido s baixas taxas de juros, que, somadas aos encargos, importavam em valores inferiores aos que seriam enviados para fora por meio da remessa de lucros. Isso fazia sentido em um contexto de abundante liquidez, em que o crdito externo era barato, especialmente devido reciclagem dos petrodlares, que coincidiu com a crescente contestao dos militares pela emergente classe mdia brasileira. A resposta, sugerida pelo ento ministro Delfim Netto, foi sustentar o crescimento econmico e carregar na propaganda poltica, ao tempo em que se procedia abertura lenta, gradual e segura. A estratgia funcionou at a segunda crise do petrleo, que coincidiu com o incio da gesto Paul Volcker no Federal Reserve (Fed), durante a qual as taxas de juros bsicas dos ttulos do governo americano saltaram de 11,2%, em mdia, em 1979, para 20% em junho de 1981 levando a Prime Rate para mais de 21,5% no mesmo perodo. O remdio baixou a inflao na economia americana de 13,5% em 1981, para 3,2% dois anos mais tarde, revertendo o ciclo de estagflao ento vigente. Mas, no resto do mundo, isso produziu brutal enxugamento de liquidez, elevou as taxas de juros internacionais e ampliou a averso a risco. At ento, contudo, dispondo de crdito, pde o governo criar forte demanda por bens e servios, o que permitiu a criao e o fortalecimento da indstria naval, eltrica e de habitao, fomentada pela criao do Banco Nacional da Habitao (BNH). Durante o Regime Militar, especialmente nos anos do pragmatismo responsvel, implementou-se tambm nova poltica de comrcio exterior, visando ampliar a pauta e diversificar os parceiros. As exportaes passaram de US$ 1,4 bilho em 1964 para US$ 25,6 bilhes em 1985, perodo em que o caf passou de aproximadamente 60% da pauta para menos de 20% do total das exportaes. Houve outros avanos sistmicos: a expanso das malhas rodoviria e ferroviria nacionais; o desenvolvimento de infraestruturas de energia e telecomunicaes, bem como o de tecnologias alternativas, como o lcool combustvel; o envio de pesquisadores para fazer doutorados no exterior, inclusive em reas como sociologia, cincia poltica e economia, alm da elevao do nmero de matrculas no ensino superior de pouco mais de 100 mil em 1964 para 1,3 milho em 1981; o aperfeioamento do complexo de avaliao e fomento formao de recursos

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humanos, no mbito da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); o fortalecimento de sistemas de fomento pesquisa, sob os auspcios do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP); a modernizao da agricultura, mediante investimentos tecnolgicos criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater); a modernizao das leis trabalhistas, aprofundando a herana de Vargas ao criar o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP); e a formulao de planos de desenvolvimento de longo prazo. Ademais, a realizao de eleies peridicas quando o pas se urbanizava aceleradamente favoreceu expandir o registro de eleitores, ampliando a base eleitoral, condio para o processo de ampla democratizao observado a partir da abertura poltica. Para se ter uma ideia, o nmero de eleitores saltou de 15,5 milhes em 1960, para 58,9 milhes em 1982. Em termos percentuais, 43% da populao adulta no pas votavam em 1960; em 1982, o percentual saltou para 83% (KINZO, 2004). Em 1986, o primeiro recadastramento baseado em ttulos cuja numerao se unificou no plano nacional permitiu informatizar o processo eleitoral, mediante as leis no 6.996/1982 e no 7.444/1985. O nmero de eleitores no Brasil aproximou-se, ento, de 90% da populao maior de 18 anos, registrando 69.371.495 cidados.31 Em suma, a aliana entre militares e tecnocratas reorganizou a economia brasileira e fortaleceu a presena do Estado em praticamente todos os setores econmicos. Em termos de competitividade, isso deixou legados positivos e negativos. Na mesma linha, reestruturaram-se setores da sociedade sem os quais as instituies democrticas no poderiam vigorar mais adiante, entre os quais o ensino superior, os sistemas eleitoral e financeiro e o fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Mas os governos tambm erraram na gesto, como no caso da reserva de mercado para a informtica, que privou a economia brasileira de tecnologia sem a qual ela no poderia competir em um mundo que migrava da economia industrial para a da informao. Prevalecia uma viso nacionalista, pautada pelo princpio de que cabia ao Estado empreender, realizar o desenvolvimento econmico. Alm disso, presumia-se a necessidade de se aperfeioar a capacidade produtiva por etapas, como argumentava Rostow (1953). No se dava o devido crdito a argumentos como o de Gerschenkron (1962), que enxergava a possibilidade de se tirar vantagens do atraso por meio de saltos tecnolgicos, como faziam, naquele momento, os
31. Ver TSE (2002). Conforme o Tribunal Superior Eleitoral (TSE): a Lei no 6.996/1982 disps sobre a utilizao do processamento eletrnico de dados nos servios eleitorais. Trs anos depois, a Lei no 7.444/1985 tratou da implantao do processamento eletrnico de dados no alistamento eleitoral e da reviso do eleitorado, que resultou no recadastramento de 69,3 milhes de eleitores, a quem foram conferidos novos ttulos eleitorais, agora com nmero nico nacional.

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pases em processo de industrializao na sia. O debate que ocupara parte da sociedade brasileira desde os anos 1950, simbolizado nos embates entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin, parecia terminado.32 A despeito de as principais reformas econmicas se terem iniciado no governo Castello Branco, com um tpico representante dos entreguistas, com a linha dura vieram os nacionalistas, que redirecionaram as reformas para acentuar a presena de representantes do capital nacional, pblico e privado, com base na presuno de que este teria mais compromisso com o pas. Prevalecia, ainda, a convico de que o Estado deveria ir alm de regular setores econmicos e induzir aes estratgicas; cabia-lhe agir, especialmente nos setores em que os empresrios no queriam correr riscos. Isso fomentou a criao de estatais como, por exemplo, a Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), a Empresas Nucleares Brasileiras S.A. (Nuclebrs) e a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S.A. (Embratel), e o aparelhamento das existentes por colegas de turma, o que levou em considerao mais as lealdades pessoais do que as competncias administrativas. Em suma, como si acontecer, houve acertos e equvocos. Faz falta um balano equilibrado do perodo, que registre acertos e erros dos governos ao longo do Regime Militar. A sociedade brasileira ainda precisa reexaminar esse perodo de modo isento e objetivo, a fim de aprimorar os termos do dilogo entre civis e militares, condio para gerir de forma madura a Defesa Nacional. Se verdade que houve violaes de direitos humanos e polticas equivocadas, houve tambm resultados positivos, que precisam ser avaliados em perspectiva. Cabe reconhecer que no houve apenas sombras, violncias e perseguies durante o Regime Militar no Brasil. Como previa a Doutrina de Segurana Nacional, em parceria com elites civis, em especial os tecnocratas, os militares realizaram as reformas julgadas necessrias para reorganizar a economia nacional. Buscaram planejar, aperfeioar a administrao pblica e promover as condies de desenvolvimento sustentado, principal instrumento para combater a ameaa comunista. Uns tencionavam, mais adiante, passar o mando aos civis, por entender que sua misso precpua era cuidar da expresso militar do poder; outros se deixaram seduzir pelo poder tout court. Mas todos queriam anular o inimigo interno, tarefa em que a linha dura se empenhou com entusiasmo durante os governos de Costa e Silva e de Garrastazu Mdici. Isso engendrou decises que at hoje tm efeito no Brasil. De violaes de direitos humanos perpetradas em instituies do Estado, sob a gide da chamada comunidade de informao, fixao da estratgia de presena, particularmente
32. [Em 2010, o Ipea reeditou livro concernente ao debate entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin sobre planejamento, papel do Estado e desenvolvimento. A obra denomina-se A controvrsia do planejamento na economia brasileira. Concomitantemente, o Ipea lanou outro livro, Desenvolvimento: o debate pioneiro de 1944-1945, com ensaio e comentrios de Alosio Teixeira, Gilberto Maringoni e Denise Lobato Gentil (N. do Ed.)].

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pelo Exrcito brasileiro, como forma de neutralizar ameaas subversivas, no foram poucas as implicaes da adoo desse objetivo pelo Regime Militar. Uma das consequncias de se conferir nfase ao inimigo interno foi, de fato, reduzir a importncia, perante a sociedade, das ameaas externas, tipicamente enfrentadas pelas Foras Armadas, reduzindo a visibilidade dos militares e sua relevncia em uma sociedade contempornea. Para um pas com as caractersticas do Brasil, isso significou confundir ainda mais a populao acerca da necessidade e do papel desejvel para os militares, que, no discurso oficial, permanece a preparao para enfrentar ameaas externas, em especial as Foras Armadas de outros pases. Cabe conhecer melhor as condies de segurana regional para se entender a recente evoluo do setor de defesa no Brasil.
3.1 As recentes aquisies no setor de defesa na Amrica do Sul e suas implicaes para os militares

No que concerne Amrica do Sul, em 2009 registrou-se aumento de 6%, em termos reais, nos gastos de defesa com relao a 2008 (US$ 48,1 bilhes), a maior parte do qual advm da ampliao dos gastos brasileiros (5%), j que o pas responde por 48% dos gastos regionais (SIPRI, 2009). Associa-se este aumento expanso das receitas decorrentes dos maiores preos das commodities e necessidade de reaparelhamento depois de longo perodo sem investimentos vultosos na regio. Ao contrrio de outros centros de pesquisa, o Stockholm International Peace Research Institute (Sipri) no observa a tendncia a uma corrida armamentista na regio nem vislumbra a possibilidade de um conflito interestatal no curto prazo. Toma nota, entretanto, de crescentes insatisfaes com atos e falas do presidente da Venezuela, considerados desestabilizadores. De fato, a regio inteira passou praticamente uma gerao sem comprar armas, o que constrange vrios governos a, hoje, atender aos anseios de suas Foras Armadas, sob pena de no as ter operacionais em caso de necessidade. Registre-se tambm que, na maioria dos casos, a averso entre civis e militares se reduziu, abrindo espao para que as novas lideranas polticas avaliem os assuntos de defesa sob influncia menor dos traumas vividos nos perodos autoritrios. Quanto ao Brasil, observa-se o recente crescimento sustentado dos gastos militares e atribui-se o lanamento da END percepo do governo da necessidade de se enquadrar os gastos militares em um projeto de longo prazo, de modo a favorecer apoio social a estas despesas. Ao interpretar este processo, o Sipri, por exemplo, reala o fato de que as despesas de reaparelhamento implicaro transferncia de tecnologia, fortalecendo a indstria de Defesa Nacional. Ainda no que se refere ao setor de defesa, quando se examina o perodo 1998-2007, o Brasil ocupou a 37a posio entre os exportadores e a 26a entre

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os importadores de armamentos (GRIP, 2009). Para se colocar em perspectiva o Brasil e algumas potncias regionais com as quais o pas se compara, Rssia, ndia, China e frica do Sul ocuparam, respectivamente, as seguintes posies entre os exportadores: 2a; 45a; 10a e 21a. Entre os importadores, a China a 1a, a ndia a 2a, a frica do Sul a 30 e a Rssia no figura sequer entre os 50 mais importantes. No caso da Amrica do Sul, o estudo confivel mais recente o Balance Militar de Amrica del Sur 2008 (NUEVA MAyORIA, 2009). O documento aponta a superioridade brasileira em praticamente todos os aspectos. H nele informaes teis, que relacionam a estrutura dos gastos de defesa dos pases sulamericanos e sublinham a nfase na mera subsistncia das Foras Armadas, a despeito dos recentes incrementos na renovao de equipamentos. Alm do Brasil, as principais excees a esse padro so o Chile e a Venezuela. Este devido retrica inflamada do presidente Hugo Chvez, que at h pouco podia sustentar-se nos excedentes econmicos advindos dos elevados preos do petrleo no mercado internacional; aquele devido legislao que vincula 10% da arrecadao bruta na venda de cobre compra de armamentos. Com a elevao dos preos deste mineral desde o incio da dcada de 2000, o Ministrio da Defesa chileno encontrou condies extraordinrias para renovar os equipamentos das Foras Armadas. Ainda assim, os gastos chilenos com a compra de armamentos so relativamente baixos, montando a 12,74% de seu oramento de defesa. Essa proporo prxima que se observa no Brasil (12,52%) e no muito distante da registrada pela Venezuela (18%). Apenas o Peru, na regio, alcana relativo equilbrio entre investimentos e gastos com pessoal (45,76% contra 46,09%, respectivamente). Brasil, Chile e Venezuela destinam o grosso de seus oramentos aos gastos com pessoal: 75,32%, 61,02% e 76,81%, respectivamente (NUEVA MAyORIA, 2009). Quanto aos gastos militares brasileiros, apenas uma observao: a lei oramentria de 2009 destinou defesa R$ 51,3 bilhes, dos quais 8% para investimentos (reduzidos quase metade, em funo dos cortes operados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG), aproximadamente 13% para custeio (reduzidos em cerca de 70%, pela mesma deciso do MPOG) e mais de 75% para pessoal. Este nmero est acima da mdia dos pases da Amrica do Sul, hoje em torno de 70%.33 Nessas condies, resta bvio que o Brasil deve redefinir a alocao de seus recursos de defesa, principalmente quando se tem claro que mais de 50% dos gastos com pessoal se destinam a inativos. Os militares so a nica carreira
33. Para se ter uma ideia, os especialistas consideram razovel alocar o oramento de forma equilibrada entre pessoal, custeio e investimento inclusive em pesquisa e desenvolvimento (P&D). A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) sinaliza com a destinao de 40% a pessoal e 60% a custeio e investimentos. O tema preocupa no s os governos sul-americanos: tambm os europeus constatam que esto ficando muito para trs com relao aos Estados Unidos, que destinam menos de 20% de seu oramento a pessoal.

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de servidores pblicos no Brasil marcada por esta distoro. No horizonte, cedo ou tarde surgir oposio tcnica concesso de aumentos para os militares se no se apontar, como contrapartida, aes voltadas para concentrar as despesas nos militares da ativa. O interesse das Foras ser mais bem atendido caso esta iniciativa parta do MD, no marco de um planejamento de longo prazo que no prejudique as atuais geraes de militares e tenha presente a sustentabilidade do compromisso assumido com as novas geraes. Entretanto, isso mais fcil constatar do que empreender. Desde a redemocratizao, sucessivos governos tentaram reordenar o setor de defesa no Brasil, obtendo xitos parciais. Foi preciso mais de uma dcada entre a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e a criao do MD. O esboo de poltica de defesa escrito em 1996 s foi atualizado em 2005, pela primeira vez mediante o envolvimento de acadmicos, jornalistas, empresrios e representantes da sociedade civil nos debates sobre objetivos e estratgias para a Defesa Nacional. Ainda que no esclarea, por exemplo, o projeto de fora ou os critrios de alocao de recursos, esta poltica, ainda vigente, avanou ao reafirmar tradies de insero internacional do Brasil e estabelecer limites importantes para a atuao militar: no plano fsico, o entorno estratgico Amrica do Sul e Atlntico Sul; na esfera institucional, a articulao sob o controle do MD.34 O primeiro emprego importante de fora aps a sua publicao ocorre, entretanto, no Caribe (Haiti) e a END, que se apresenta como marco de uma nova etapa no tratamento de tema to relevante sequer menciona a PDN com a qual no se harmoniza inteiramente. Essas contradies no escapam aos observadores mais atentos (OLIVEIRA, E., 2009). H, pois, hiato entre discurso e ao no processo de reorganizao da rea de defesa no Brasil. Uma bvia evidncia disso a ausncia de carreira de especialistas em defesa que possam conduzir esta poltica. No se implementa uma poltica de Estado sem um corpo de funcionrios dedicados a planejar, executar e avaliar as aes que dela decorrem. Atualmente, o MD conta com servidores temporrios, sem vnculos com o ministrio, e com militares que l esto em trnsito. Entre os servidores temporrios h grande quantidade de militares da reserva, que pensam Defesa Nacional ainda com o vezo de Fora de sua origem. Ainda no h quem pense a Defesa Nacional de forma integrada e permanente, com vistas postadas no longo prazo. O pas ainda carece de uma comunidade civil interessada em Defesa Nacional e capaz de participar construtivamente dos debates sobre o assunto. Aos poucos, todavia, essa comunidade ganha corpo. Os militares lotados no MD
34. Ver PDN (2005). Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br>. Acesso em: 15 de janeiro de 2010.

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tendem sempre a pensar primeiro em sua Fora; os interlocutores civis buscam no questionar as Foras. Uns no querem prejudicar-se na carreira; outros temem perder seus cargos comissionados. H conflitos de interesses no desenho de uma poltica que fortalea a capacidade de o MD harmonizar as aes das Foras, aumentando-lhes a eficcia, a efetividade e a eficincia. Por fim, do ponto de vista institucional, o MD carece de estrutura que lhe permita ascender sobre as Foras, mesmo em questes cruciais. A ausncia de um secretrio executivo dificulta a continuidade na implementao de aes polticas e impe ao ministro o nus de ocupar-se de aspectos administrativos. O fato de o chefe do Estado-Maior de defesa no ter ascendncia formal com relao aos chefes de Estado-Maior das Foras sendo, em geral, mais moderno do que eles na prtica inviabiliza um planejamento integrado. Em 11 anos de ministrio, houve seis ministros, alguns dos quais passaram a maior parte de sua gesto tentando neutralizar oposies internas. Ainda se resiste consolidao do MD como autoridade no campo da Defesa Nacional. Mas o processo evolui na direo correta e os passos j so menos lentos. Exemplo da importncia de se acelerar esse ritmo consiste na deciso de localizar as Foras Armadas em funo de suas hipteses de emprego. O assunto merece exame mais detido.
3.2 A questo espacial e as hipteses de emprego

As Foras Armadas brasileiras esto organizadas no territrio nacional em funo de diferentes hipteses de emprego e como resultado de processos histricos especficos. A Marinha do Brasil concentrou-se no Rio de Janeiro, onde, ao longo de sculos, construiu instalaes complexas, visando estruturar-se para negar o uso do mar prximo s principais cidades brasileiras e, se for o caso, projetar poder em guas azuis. Alm de sua principal hiptese de emprego, outras razes orientaram essa localizao, entre as quais o apego tradio e o aproveitamento de vultosos investimentos realizados no passado. Dificuldades oramentrias tambm obstaculizam construir bases em outras regies do pas. A recente nfase no objetivo de proteger a Amaznia Azul reafirma a histrica preferncia da Fora por tornar-se uma Marinha tradicional, de guas azuis. Entretanto, o histrico pacfico do pas e sua estratgia de dissuaso constrangeram a Marinha a fixar como prioridade negar o uso do mar prximo costa, proteger linhas comerciais e assegurar a possibilidade de explorao das riquezas na zona econmica exclusiva nos mares adjacentes. Na prtica, a Fora privilegia atividades que, em outros pases, so conduzidas por guardas costeiras. J o Exrcito brasileiro teve seu dimensionamento e localizao visando efetivar a estratgia de presena no territrio. Herana de um perodo em que a mobilidade era lenta, difcil e onerosa, a fixao de suas organizaes militares no territrio obedeceu a critrios, tais como o reconhecimento da existncia de

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amplos espaos com baixssima densidade populacional e escassa presena do Estado; a percepo de que haveria inimigos internos, dispersos e possivelmente camuflados; a pertinncia de utilizar as Foras Armadas como instrumentos de dinamizao de economias regionais, especialmente em regies mais carentes no pas; e a deciso de buscar engajar, por meio do alistamento obrigatrio, cidados de vrias origens sociais, tnicas e espaciais. A estratgia de presena guardou relao, ainda, com a ideia de que era preciso acompanhar, quando no induzir, o fortalecimento de outros aspectos do poder nacional. Assim, em vez de concentrar-se em grandes organizaes militares, com vista a obter economias de escala e aprimorar a capacidade de adestramento conjunto, o Exrcito estruturou-se em numerosas unidades menores, o que dificulta realizar exerccios envolvendo todos os componentes de cada brigada, obriga os militares a sofrer transferncias demasiado constantes e impe estrutura de custos muito elevadas. O foco no recaiu na preparao para a atividade-fim, lutar uma guerra contra outras Foras Armadas. Para isso a melhor preparao requereria no apenas reunir os componentes de cada brigada, e elas em cada Exrcito responsvel por sua respectiva regio militar, mas tambm integrar-se s outras duas Foras, a fim de que, na eventualidade de um conflito, todas pudessem agir de modo coerente e sinrgico. A nfase recai, entretanto, na manuteno de estruturas, cargos e infraestruturas existentes, usualmente empregadas em atividades subsidirias, tais como a prestao de servios e de assistncia humanitria e a afirmao da presena do Estado em regies remotas.35 Gradualmente, promove-se tambm a concentrao de efetivo na Amaznia, havendo j desaparecido, por fora do estreitamento dos laos com os pases vizinhos, a hiptese de emprego na fronteira sul do pas. A relevncia que se vem dando ao tema ambiental nas ltimas dcadas, as riquezas associadas biodiversidade e a constatao da baixa densidade populacional na Amaznia reforam a convico de que esta a parcela mais desguarnecida do territrio brasileiro. Isso torna a defesa do territrio amaznico a prioridade da segurana nacional para o Exrcito. Contudo, no se atribui alta probabilidade possvel invaso da Amaznia. Ainda mais longnquos estariam problemas de fronteiras. O risco, como indica a Estratgia Brao Forte, o transbordamento de problemas de outros pases, gerando tenses no territrio brasileiro, e a remota possibilidade de movimentos separatistas na regio. Por isso mesmo, a estratgia consiste em consolidar a presena militar na Amaznia, conquistando coraes e mentes, ao tempo em que se busca ampliar a mobilidade, a capacidade de monitoramento e a elasticidade da Fora. Trata-se da nica regio a merecer ateno
35. Uma das razes pelas quais o processo de concentrao de efetivo na Amaznia avana lentamente a resistncia das regies em que as organizaes militares esto instaladas a permitir sua mudana, j que isso acarreta reduo na atividade econmica local, logo denunciada pelas lideranas polticas.

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especial da Fora na definio de suas prioridades para os prximos 30 anos, embora se reconhea a inexistncia de desequilbrios regionais em termos de militares por populao (EXRCITO BRASILEIRO, 2009). Por sua vez, a Aeronutica construiu bases em vrias regies do Brasil, obedecendo aos imperativos da estratgia de presena e da promoo, nos ares, da integrao nacional. De um lado, prevaleceu a conscincia da necessidade de prestar apoio ao Exrcito, especialmente no caso da Amaznia e de regies mais carentes em infraestrutura de transportes. De outro lado, suas responsabilidades na gesto, por longos anos, da aviao civil, tambm criou incentivos a que a Fora se dispersasse no territrio nacional, criando e gerindo aeroportos sem interesse militar. Iniciativas como o Correio Areo Nacional tambm requereram unidades de apoio logstico, o que condicionou a disperso territorial da Fora. Em alguma medida, isso se deu porque a Aeronutica se v como fora de apoio s outras duas, embora, em suas origens, tenha prevalecido a viso de Douhet, segundo a qual ela a responsvel pelas aes decisivas na guerra moderna (DOUHET, 1942). Em parte por ter sido criada de modo a integrar as funes civis e militares, a Fora ainda se divide com respeito prioridade que deve atribuir s suas competncias estritamente relacionadas com a guerra. Responsvel por gerir sozinha o espao areo brasileiro at h pouco tempo, a Aeronutica desenhou sistemas de controle integrados, nem sempre especificando claramente as fontes de recursos vinculadas a cada atividade. Por exemplo, os sistemas de defesa area e de controle de trfego areo funcionam com base em plataforma comum, o que torna mais remota a possibilidade de um ataque terrorista no estilo do de 11 de setembro de 2001. Mas isso impe Fora atribuies que no guardam relao direta com o combate areo, a comear pela formao de controladores de voo. A aferio de equipamentos nos aeroportos, a certificao de aeronaves e a checagem de pilotos civis so outras tarefas desempenhadas pelos militares de questionvel utilidade para o combate. Na poca de sua criao, fazia sentido vincular as atividades que lhe foram atribudas, dados os ganhos de escala no desempenho das funes. Mas isso desviou a Fora de sua misso precpua e envolveu-a em aes que poderiam ser desempenhadas por autoridades civis. E, uma vez que a Fora funciona assim h quase 70 anos, constituram-se grupos que julgam natural, ou conveniente, que continue a faz-lo. Mas isso traz problemas para a Aeronutica. Embora lhe traga mais flexibilidade na administrao oramentria dos recursos oriundos das tarifas sobre a aviao civil, justamente por no poderem ser contingenciados, o restante do oramento da fora termina sofrendo as consequncias das recorrentes restries oramentrias impostas pelo Ministrio da Fazenda (MF) e pelo MPOG. Ao cabo, uma vez que a receita de tarifas precisa ser empregada na gesto de tarefas relacionadas com a aviao civil, a reduo das transferncias do Tesouro recai integralmente sobre a atividade-fim da Fora, prejudicando sua preparao.

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Circunstncias histricas e percepes de prioridades condicionaram, assim, a estruturao das Foras Armadas brasileiras e sua organizao espacial. Mas no razovel presumir que essa estrutura deva se perpetuar. Mesmo uma descrio superficial de suas prioridades aponta para a necessidade de se intensificar a unidade de propsitos. Resta claro, por exemplo, que o entusiasmo do Exrcito com relao defesa da Amaznia no perde muito do que demonstra a Marinha com respeito Amaznia Azul. Entretanto, cada uma dessas empreitadas requer investimentos vultosos quando se trazem linha de conta as necessidades de aparelhamento para que se confie em que as Foras podero efetivamente proteger o pas das ameaas preponderantemente externas a que alude a PDN vigente. Caso haja cortes oramentrios, que investimentos sero priorizados? Qual das Foras abrir mo, no tempo, de seu respectivo programa de aquisies em favor de uma prioridade comum? Nas democracias, de se esperar que o Parlamento oriente o Executivo, aberta e publicamente, a fixar essas definies, fazendo-as constar em documentos legais atualizados periodicamente. Em todo caso, as hipteses de emprego mudaram, assim como a organizao institucional da Defesa Nacional brasileira. Agora, harmonizadas e sob a coordenao do MD, as Foras compartilham doutrina e hipteses de emprego. Gradualmente, reestruturam-se no tempo e no espao. Tambm as condies tecnolgicas se transformam, bem como as necessidades de pessoal: de fato, para fazer frente s ameaas de hoje, so necessrias Foras menores, mais profissionais e capazes de aplicar automaticamente os princpios da interoperabilidade. A END reconhece essa realidade e dispe sobre seu enfrentamento, via emprego dos princpios de monitoramento e controle, mobilidade, presena e elasticidade. Tambm aponta, todavia, no sentido de se ampliarem os efetivos, contrariando a lgica de Foras mais profissionalizadas, geis e capacitadas. Cabe escolher entre concentrar recursos no preparo e sustento de contingente menor e mais qualificado e manter estrutura dispersa, intensiva em recursos humanos. Do ngulo oramentrio, no longo prazo, a tentativa de conciliar as duas lgicas no se sustenta. Alm disso, a END no salienta a possibilidade de se ampliarem os ganhos em interoperabilidade e eficcia no preparo e apenas alude s economias de escala passveis de serem alcanadas por meio da reorganizao espacial das Foras Armadas brasileiras. O documento constitui avano importante, na direo adequada. Mas tmido, provavelmente devido necessidade de negociao das mudanas a serem implementadas. S se conseguir integrar os esforos das Foras em prol da Defesa Nacional se elas se envolverem nessas transformaes, o que implica conduzir o processo de forma negociada. No se trata apenas de atender s reivindicaes de cada Fora com respeito s suas preocupaes mais relevantes, mas tambm de adensar a capacidade interoperacional e realizar economias de escala.

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Os problemas no se encerram nisso. O documento omite-se, ainda, acerca da sustentabilidade, no tempo, dos atuais padres de recrutamento de oficiais. Como sugerido, os militares constituem a nica carreira de servidores pblicos marcada por notvel e crescente desequilbrio entre servidores ativos e inativos. Quanto mais rpido se equacione esse desequilbrio, por meio de regras distintas a serem empregadas para as novas geraes de militares, mais suave ser a transio para um modelo de Foras Armadas menos numerosas, mais profissionais e bem remuneradas. A despeito dessas lacunas, no conjunto, a END avanou muito na conduo da Defesa Nacional. Ao listar desafios, especialmente com respeito integrao das Foras Armadas, ao seu reaparelhamento e sua organizao espacial, estabelece viso de longo prazo que vincula a conduo da defesa promoo do desenvolvimento nacional. A prxima seo examinar esses desafios e indicar aspectos a serem considerados no seu enfrentamento.
4 DESAFIOS NA IMPlEMENTAO DA ESTRATGIA NACIONAl DE DEFESA

A END possui muitos mritos. Alguns j indicados merecem ser relembrados. O documento explicita percepes sobre as necessidades militares do pas, enfatiza a associao entre o desenvolvimento cientfico-tecnolgico e a Defesa Nacional, estabelece eixos estruturantes para reorganizar o setor de defesa no Brasil,36 fixa setores prioritrios (espacial, ciberntico e nuclear), indica metas claras para a implementao das polticas, manifesta aos pases vizinhos o interesse em intensificar o dilogo neste campo; e, ao concentrar esforos no desenvolvimento de capacidades, cria uma agenda positiva para o Estado e a sociedade, que podem tratar de defesa como algo que se faz a favor do Brasil e no contra quem quer que seja. Ao vincular estreitamente defesa a desenvolvimento, alinhando-se a objetivos expressos na poltica externa, o documento favorece a realizao de sinergias em aes de vrios setores da economia e da sociedade brasileira e coloca o esforo a ser feito na promoo da defesa a servio do desenvolvimento socioeconmico. Ao avanar no tratamento de aspectos atinentes segurana nacional, envolve outros segmentos da sociedade, contribuindo para o debate permanente sobre o assunto, legitimando as polticas pblicas implementadas na rea e aproximando civis e militares. A nfase nos setores ciberntico, nuclear e espacial orienta os esforos das agncias diretamente relacionadas com a rea de defesa e condiciona polticas educacionais, cientfico-tecnolgicas e industriais. No est claro, contudo, como isso se realizar, visto que os programas brasileiros nesses setores se encontram fragmentados entre vrias agncias do Executivo.
36. A saber: reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria de defesa e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas.

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Eis um desafio a ser enfrentado ao se transformar o documento em polticas pblicas especficas. Outro consiste em esclarecer aspectos decorrentes da ambiguidade conceitual que marca a END. Ao tratar da vinculao entre segurana e desenvolvimento e das virtudes do desenvolvimento de produtos de uso dual na indstria de defesa para promover o crescimento econmico ou, ainda, ao propor instituir um servio civil, o documento extrapola os assuntos de defesa. Mais correto seria consider-lo uma estratgia de segurana nacional. Mas isso remete a um passado que, como se discutiu, a sociedade brasileira ainda hesita em enfrentar. Essa impreciso conceitual no incua. Ela influencia a transformao das diretrizes contidas na END em polticas pblicas, j que necessrio envolver outros rgos da administrao pblica em esforos que, se servem ao desenvolvimento e promoo da segurana nacional, no se relacionam intimamente com a Defesa Nacional. Essa confuso faz que se critique o pouco entusiasmo na END com respeito promoo da segurana humana; ora, mas isso assunto de polcia e no responsabilidade precpua das agncias do Estado envolvidas com a promoo da Defesa Nacional (OLIVEIRA, E., 2009). A crtica apenas parcialmente pertinente, uma vez que a Constituio estabelece a possibilidade de emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem. Entretanto, o fato de o Brasil no contar com uma estratgia de segurana nacional ou com um Conselho de Segurana Nacional que funcione regularmente, reunindo em colegiado os responsveis pelas pastas envolvidas e presidido pelo chefe de Estado, no justifica embutir na END um conjunto de responsabilidades que no cabem s Foras Armadas. Afinal, o documento dispe sobre polticas a serem conduzidas pelo MD, mas muitas prescries suas de fato envolvem outras agncias do Executivo. Quando se relembra o fato de os militares brasileiros terem historicamente se envolvido em aes que no se enquadram na sua misso principal, e no se vendo no horizonte a perspectiva de guerra tradicional, o problema pode agravar-se. Ou bem se comea a redefinir a doutrina de emprego das Foras Armadas, ou se corre o risco de perder o foco na misso de combate. H crticas mais diretas. A END no trata de regies geogrficas e, no que concerne s Amricas, alude, indiretamente, aos Estados Unidos. No est claro o que se quer promover nas relaes com a Europa, menos ainda com a sia, embora o pas se apresente como possuidor de interesses em todo o mundo. E, ao referir-se Amrica do Sul, o documento atribui ao Brasil o papel de liderana, com a misso de promover a estabilidade regional. Tudo isso sem ter, antes combinado a proposta com os vizinhos.

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O fato de o Estado brasileiro expressar objetiva e publicamente suas concepes atinentes Defesa Nacional muito positivo. Mas isso no basta como medidas de confiana mtua. No est claro o compromisso com a redao de um livro branco, a despeito de o MD ter sugerido esforo nesta direo no mbito do Conselho de Defesa Sul-Americano.37 Com a publicao da END, o Estado mostra, contudo, maturidade para avanar na transparncia empregada na gesto da Defesa Nacional. Um livro branco oportuno no apenas na interlocuo com os vizinhos, mas tambm por implicar intenso dilogo entre civis e militares. A END sugere, ainda, uma grande estratgia, que no expe em seu texto. Isso implicaria afirmar como o Brasil vai se postar diante de cada potncia, bem como a indicar cenrios prospectivos razoavelmente claros. O tom nacionalista do documento provoca desconfianas nos pases vizinhos, que podero ver nesta nova postura a busca, pelo Brasil, de se realizar como potncia regional, sem explicitar esta inteno. Em vez de um convite cooperao, eles podero enxergar uma ameaa sua soberania. preciso, pois, esforo de comunicao social eficaz, mas o documento no prev sua realizao. Talvez presuma que isso ocorra rotineiramente, o que no verdade. Embora dirija-se ao conjunto da sociedade e realce a necessidade de envolver civis na conduo da Defesa Nacional, o documento se fez sem extensas consultas sociedade, em contraste com o que ocorreu com a formulao da PDN. Perdeu-se a oportunidade de comprometer a sociedade brasileira com assuntos de defesa. Da mesma forma, a estratgia no indica como se vai envolver o Congresso Nacional no desenvolvimento das aes previstas. Quaisquer iniciativas tero de submeter-se ao processo oramentrio, que inevitavelmente distorce a definio de polticas pblicas. No se indica, tampouco, como se pretende aprofundar o grau de articulao com os ministrios que se juntaro ao MD e Secretaria de Assuntos Estratgicos na implementao de cada iniciativa, a fim de se estabelecer estratgia conjunta de atuao parlamentar. Por fim, o documento lista um conjunto de objetivos cuja consecuo requer oramentos muito elevados, sem estabelecer uma hierarquia clara. No haver recursos para se prosseguir com o programa nuclear, lanar satlite, reaparelhar as Foras Armadas, desenvolver um substituto ao Sistema de Posicionamento Global (GPS sigla em ingls) com tecnologia prpria e criar uma segunda frota para a Marinha brasileira, prxima Foz da Amaznia, para mencionar apenas os objetivos mais
37. Livros brancos de defesa so considerados muito relevantes por dois conjuntos de razes principais. Por um lado, ao registrar doutrinas, hipteses de emprego, recursos e objetivos das Foras Armadas, obrigam as sociedades a intenso dilogo, que aproxima civis e militares e constri consensos no plano interno. Por outro lado, esses registros funcionam como medidas de confiana mtua, na medida em que ampliam a transparncia de cada complexo de Defesa Nacional, promovendo o dilogo entre os governos em regies especficas. Embora a estratgia falhe em explicitar este objetivo, cabe registrar que, em foros abertos, o Ministro da Defesa e outras autoridades brasileiras na rea vm indicando a inteno de se produzir o primeiro livro branco de defesa brasileiro nos prximos meses. A iniciativa meritria e correta, ainda que tardia; deve ser levada a efeito o mais rapidamente possvel.

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vistosos. Em um contexto oramentrio marcado pela falta de recursos para manter o rancho dos soldados a cada fim de ano e para pagar as contas de gua e energia eltrica das organizaes militares, os gastos associados a esses projetos levantam preocupaes. E, dadas as necessidades no campo socioeconmico, faltar oramento mesmo que o Brasil cresa com inflao controlada, de forma sustentada, por longos anos, os 6% atualmente previstos pelos mais otimistas observadores da economia brasileira. A preocupao no se restringe, pois, a gastos imediatos, mas tambm sustentabilidade, nos prximos 30 a 40 anos, desses investimentos. Por exemplo, entre as principais preocupaes do Comando da Aeronutica com o projeto FX-2, figuram os custos de manuteno e operao dos caas. Antecipam-se baixos oramentos de custeio, condio em que melhor ter um jato cuja hora de voo custa mais barato, como o caso do avio sueco, quando comparado aos seus concorrentes. Isso significa mais horas de treinamento para os pilotos, resultando em preparo mais adequado. Outro aspecto relevante a nfase nas capacidades inerentes promoo de ambiente seguro para a sociedade brasileira. Essa inovao conceitual positiva na medida em que confere flexibilidade doutrinria formao militar, abrindo espao para que se atribuam aos militares outras funes distintas da guerra tradicional. Isso reala a necessidade de desenvolver capacidades, em vez de se fixar na defesa contra ameaas especficas, e est em linha com a evoluo dos assuntos militares em outras partes do mundo. Mas falta esclarecer as implicaes deste conceito: em que condies e em que medida, se utilizar as Foras Armadas na promoo de outras dimenses da segurana nacional? Colocado o problema, cabe delimitar inequivocamente, por exemplo, as funes de militares e policiais, as responsabilidades e limites de cada corporao, o grau de articulao entre elas e com outras organizaes. A END no faz isso; apenas traa linhas gerais de atuao que se quer imprimir ao MD e s Foras Armadas. Caber produzir e publicar outros documentos que o faam. No que concerne implementao das diretrizes expressas neste documento, alm da criao de instituies que permitam conduzir as polticas pblicas definidas para gerir a Defesa Nacional no Brasil, aperfeioar a profissionalizao dos militares constitui tarefa de grande relevncia. A segunda seo deste captulo examinou valores e caractersticas tpicas da formao militar, bem como o modo como esse processo evoluiu no Brasil. importante ter isso em mente porque, da internalizao dos papis que se espera venham os militares a desempenhar na sociedade depende o efetivo cumprimento de sua misso. Disso depende, tambm, obviamente, o dimensionamento das Foras, os efetivos necessrios a prover os servios esperados pela sociedade varivel influenciada pelas condies tecnolgicas em que atuam as Foras. Em certo sentido, um documento como a END constitui uma espcie de pacto poltico entre civis e militares. H quem veja em um texto como esse a materializao

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das orientaes adotadas pelas lideranas civis, logo, uma evidncia de seu controle poltico sobre os militares (HUNTINGTON, 1957; FEAVER, 1996). A viso afigura-se superficial. Documentos dessa natureza s tm efeito se vincularem as vontades, o que implica um processo de negociao que os legitime perante cada ator envolvido em sua elaborao. Nesse processo, cada Fora procura avanar suas prioridades, de modo a comprometer as demais na sua realizao, tornando-as mais factveis. Para negociar de forma eficiente com militares, os civis precisam conhecer o contexto social em que se inserem essas corporaes e os valores de seus integrantes, a fim de identificar as questes mais importantes para as Foras e seu modo de pensar.38 Por exemplo, do ponto de vista profissional, espera-se que o cadete de hoje se dedique corporao, passando a integrar a famlia militar, em troca de trabalho estvel e permanente, alm de uma aposentadoria digna. Mas de quantos cadetes um pas como o Brasil necessita hoje? Quantos oficiais generais sero necessrios em 30 anos? Qual o seu projeto de fora neste horizonte? Essas questes interessam sociedade, a cujas lideranas polticas cabe tomar decises que vinculem esforos e recursos pblicos a um projeto de longo prazo. Porque disso que se trata, de um pacto intergeneracional. Os investimentos necessrios s se realizaro nos prximos 30 a 40 anos, e a maioria ser paga pelas prximas geraes. Tal como se d com polticas pblicas como a previdenciria e a habitacional, essa a perspectiva que deve enquadrar as decises atinentes Defesa Nacional nas democracias. No se conhecem as ameaas e as vulnerabilidades de amanh, mas hoje que se decide sobre o preparo dos lderes que as enfrentaro. Ignora-se o futuro; o presente no. E o presente contm ideias de futuro. E memrias do passado. Ao cabo, a capacidade de utilizar vises de futuro para moldar o presente, transformando-o, o que distingue estadistas de indivduos em cargos pblicos. E as respostas a essas perguntas no podem ser dadas apenas por civis ou por militares. Elas s sero razoveis se resultarem de genuno dilogo entre todas as autoridades envolvidas, fundadas em compromissos plausveis, firmados com os olhos no porvir. No campo da defesa, essa viso de futuro ainda mais relevante: o sentido de misso e valores tais como hierarquia e disciplina estruturam a formao militar. As sociedades mantm Foras Armadas porque presumem que, se no houver indivduos capazes de proteg-las, necessidades e cobia alheias iro colocar em risco seu bem-estar ou sua sobrevivncia. Nisso no h novidade alguma. Mas ter isso presente reduz o risco de gerir incrementalmente a coisa pblica, como se tende a fazer atualmente. E esse, talvez, o maior mrito da END: ela apresenta vises de futuro e facilita ter conscincia da condio a que se almeja. Essa viso de futuro aponta a necessidade de realizar mudanas institucionais no MD, tais como a criao de uma carreira de Estado para os funcionrios civis, o
38. Foi com o intuito de informar e fomentar reflexes sobre as Foras Armadas que se apresentou este captulo.

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estabelecimento de interlocuo de alto nvel com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a efetivao do chefe de Estado-Maior de defesa como vice-ministro.39 Ao cabo, h resistncias burocrticas ao documento. Desconfianas entre civis e militares dificultam o processo, em que o Poder Legislativo resiste em se envolver. Atento a outras prioridades, o Congresso Nacional omite-se de decises que lhe competem, j que as polticas de defesa s so eficazes quando atravessam governos, envolvem a sociedade, vinculam o Estado. Alm disso, a institucionalizao das polticas decorrentes da END lenta. Seu carter genrico sugere terem sido feitas para acomodar interesses das burocracias envolvidas em sua formulao. Em suma, END constitui importante avano na conduo das polticas de segurana e defesa no Brasil. No obstante, ainda h muito em que avanar: cabe prescrever objetivos especficos; definir limites operacionais; estabelecer parmetros de mensurao de resultados; e fixar oramentos compatveis com os mandatos atribudos aos rgos do Estado responsveis por sua implementao. E sua formulao pode ser bastante mais transparente. Nessas condies, redigir um livro branco de defesa constituiria excelente instrumento, visando atender a esse imperativo de transparncia, bem como promover amplo debate que contribua para aproximar civis e militares em torno de discusses relevantes para a Defesa Nacional no Brasil. Como sugerido, teria ainda a grande virtude de acenar aos pases vizinhos com perspectivas de se aprofundar a cooperao, enfrentando problemas que eles consideram de segurana nacional, como o trfico de entorpecentes, e promovendo a integrao das indstrias de defesa na regio, como sugere a prpria END.40
39. Faria sentido torn-lo, por assim dizer, o correspondente militar do papel poltico do ministro de Estado da Defesa. Convm que esses indivduos trabalhem juntos, como se fossem as duas faces de uma moeda. Um na interlocuo poltica com o presidente e com outras autoridades; o outro com ascendncia efetiva sobre a tropa. A frmula sensata e adotada mundo afora, pois os dois contextos so distintos e as duas realidades so complexas demais para que um indivduo as conhea e comande autoridade suficiente para bem se desincumbir de suas responsabilidades nos dois terrenos. Somente indivduos extraordinrios teriam condies de faz-lo. S que instituies devem ter em vista indivduos comuns. Os melhores entre eles, se fizerem boa seleo, mas, ainda, indivduos comuns. O tema delicado porque semelhante mudana estabeleceria, no caso brasileiro, outro nvel hierrquico entre o ministro e os comandantes das Foras, que no querem se ver rebaixados. H soluo politicamente vivel: efetivar-se a mudana em um momento no futuro, preferencialmente no no prximo mandato presidencial. Isso favoreceria avaliao dos ganhos em termos de interoperabilidade e sinergia para o conjunto das foras, sob o comando de um poltico capacitado e do militar mais antigo, no cargo de chefe do Estado-Maior conjunto de defesa, a quem, pelo menos em situaes de guerra, responderiam os chefes de Estado-Maior das Foras. Com nuanas, essa estrutura adotada nos pases que passaram por recentes experincias de guerra. eficaz por alinhar o comando poltico ao militar, colocando-os a servio do emprego efetivo da Fora no cumprimento de suas misses precpuas. Reduzem-se, ainda, enormemente, os custos operacionais. Outro problema que, ao se simplificar a estrutura, cargos de alto escalo tendem a desaparecer, o que sempre gera resistncias. 40. No que concerne ao combate ao narcotrfico, o Brasil avanou ao colocar a servio dos pases amaznicos informaes colhidas por meio do projeto Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam) e redefinindo a possibilidade de emprego das Foras Armadas em aes de combate ao trfico de entorpecentes, por meio da Lei do Tiro de Destruio (regulamentada pelo Decreto no 5.144, de 16 de julho de 2004 e conhecida como Lei do Abate) e da recente atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira, por meio da modificao na Lei Complementar (LC) no 97/1999, que tambm cria o chamado livro branco, em que devem ser detalhadas as informaes da PDN. A ser implementada, a lei poder mudar o padro de publicidade que se d ao planejamento nas polticas pblicas de defesa no Brasil.

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5 CONSIDERAES FINAIS

Este texto possui natureza informativa e analtica. Seu principal argumento o de que, embora tenha progredido substantivamente na regulao da rea de segurana e defesa, a sociedade brasileira tem ainda muito a fazer nesse campo, em prol do fortalecimento de suas instituies e da democracia. Argumenta-se, ademais, que os progressos no foram maiores devido desateno prestada a essas polticas durante o processo de transio democrtica. O Brasil avanou cautelosamente nessa direo. Cometeram-se graves erros, em parte relacionados com a maneira ambgua como se vem lidando com equvocos do passado. Nenhum setor ilustrou melhor as hesitaes e inseguranas da transio do que o da inteligncia de Estado, acaso devido ao fato de ele ter fugido ao controle dos prprios militares durante o regime de 1964. A propsito, sua insero no arcabouo institucional que estrutura as polticas de segurana e defesa ainda no se definiu adequadamente. No que concerne s instituies, apenas recentemente, aps tmidos ensaios, observaram-se progressos considerveis. Nos ltimos 15 anos, foram publicadas duas polticas de Defesa Nacional a terceira est a caminho, menos genrica do que a vigente , criou-se o MD e produziu-se a END. Sua implementao envolver toda a sociedade brasileira no esforo de construo da cidadania, no desenvolvimento cientfico, tecnolgico e industrial da rea de defesa e na reorganizao das Foras Armadas, objetivando capacit-las a melhor desempenharem sua destinao constitucional e suas atribuies na paz e na guerra (BRASIL, 2008, p. 5). Trata-se de proposta ambiciosa, que resulta de consenso entre vrias agncias burocrticas e corporaes, o que explica algumas de suas contradies. certo que no se materializar integralmente, em face da carncia de recursos oramentrios. Mas constitui passo importante na direo certa. E sua implementao contribuir para aproximar civis e militares, no bojo de processos polticos coerentes com o enquadramento democrtico vigente no pas. Entretanto, isso ainda no ocorre em condies ideais. Entre outras razes, devido ao desinteresse geral pela matria, ao despreparo das elites polticas para lidar com o assunto, a seus temores de que definies mais assertivas sobre projetos de fora possam desagradar aos militares e s costumeiras resistncias burocrticas a mudanas que impliquem a reduo da autonomia das corporaes. Tudo isso em um contexto marcado pela ideia ao cabo demonstrada falsa de que as questes de segurana internacional tenderiam a perder relevncia no mundo ps-Guerra Fria. A questo volta ao cenrio poltico devido a um conjunto de fatores: das transformaes no ambiente internacional, marcado por crescente interdependncia, s implicaes de longo prazo da abertura econmica iniciada

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em fins dos anos 1980, tudo reclama compreenso mais densa do modo como processos internacionais condicionam a sociedade brasileira em seu cotidiano. Recentemente, uma poltica externa mais assertiva expe o Brasil a dilemas outrora distantes e cria oportunidades para se ampliar a influncia do pas na reconfigurao da ordem poltica internacional. Isso contribui para ampliar o interesse da sociedade por assuntos de segurana e defesa, mas ainda so poucos os civis que conhecem minimamente o assunto. Por sua vez, os militares buscam o dilogo, divulgam suas aes e necessidades, fazem presses corporativas no Congresso Nacional. Ao cabo, gozam de grande prestgio social: esto entre as instituies mais confiveis da sociedade brasileira em sucessivas pesquisas de opinio pblica. um bom comeo. Mas a prpria destinao das Foras e suas dimenses, suas hipteses de emprego, seu oramento, suas condies de interoperabilidade, tudo reclama discusso mais ampla e profunda. E o pblico interessado escasso; os interlocutores qualificados so raros. Com frequncia, confunde-se segurana e defesa ou sugere-se empregar as Foras Armadas na promoo da segurana pblica. Uns lhes atribuem responsabilidades que, em princpio, no lhes cabem, como no caso da crise no setor de Aviao Civil. Outros associam justamente a essa amplitude de ao o estreito foco nas misses precpuas, o excesso de ateno s necessidades corporativas, a relativa confuso entre a busca de meios para a sobrevivncia burocrtica e a disperso em aes subsidirias. As dificuldades que enfrenta o MD para harmonizar as aes das Foras, orientando-as na mesma direo, so evidentes. No por acaso, o prprio ministro da defesa perguntava-se, [A]final, o que quer o Brasil de suas Foras Armadas? (JOBIM, 2008). A END responde em parte esse questionamento. Por isso mesmo, preciso conhec-la bem e participar de sua implementao. Em sntese, como pano de fundo, argumenta-se, aqui, em favor do maior envolvimento da sociedade, especialmente por meio do Congresso Nacional, no processo decisrio sobre a matria. Examina-se a evoluo histrica das instituies e normas que governam as polticas de defesa nacional e, em alguma medida, as de segurana nacional. Observa-se a necessidade de se conciliar a promoo simultnea da segurana nacional e da segurana pblica. Discute-se, ainda, a relao entre civis e militares, que condicionou a evoluo poltica nesse campo. Por fim, analisam-se as caractersticas principais da END e apontam-se crticas ao documento informaes que ensejam reflexo sobre seu alcance, suas virtudes e insuficincias. Tudo com o propsito de oferecer ao leitor perspectivas e cenrios de evoluo das polticas que, no campo da segurana e defesa, contribuem para fortalecer o Estado, as instituies e a democracia no Brasil, favorecendo melhorias em suas relaes com os pases vizinhos.

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CAPTULO 11

A PRESENA BRASIlEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

1 INTRODUO

O presente trabalho tem por objetivo a realizao de um estudo sobre a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas, enquanto uma poltica de Estado. A ampla experincia brasileira em operaes de paz traz a possibilidade de se indagar se h um padro prprio de contribuio na rea. A resposta a essa questo relevante, pois determinar esse padro, subjacente histria da participao brasileira, ajudaria a avaliar de forma sistemtica em que medida o envio de observadores e tropas s misses das Naes Unidas esto de acordo com diretrizes da poltica externa do pas. A anlise de polticas no consiste no mero monitoramento burocrtico de gastos, mas antes na descrio e explicao de causas e consequncias de decises e atividades de agentes governamentais, com o objetivo de gerar subsdios para o aprimoramento dessas decises e atividades. Porm, apesar de fundamental para o desenvolvimento da democracia e da accountability1 do governo, o acompanhamento das polticas de Estado tende a ser negligenciado pela sociedade nos casos em que as aes estatais so vistas tradicionalmente como assuntos estritamente tcnicos, restritos aos especialistas. Isso se aplica, entre outras reas, defesa nacional.2 No entanto, a defesa uma das funes bsicas do Estado e diz respeito a todos os cidados enquanto poltica pblica fundamental. No limite, nenhum outro direito ou garantia poderia ser proporcionado pelo Estado se no tivesse a capacidade de defender seus limites territoriais de ameaas externas. A Poltica de Defesa Nacional estabelecida por meio do Decreto Federal no 5.484 de 30 de junho de 2005 e reafirmada na Estratgia Nacional de Defesa (END), com o Decreto Federal no 6.703 de 18 de dezembro de 2008. No 19 da formulao sistemtica da END, a preparao das Foras Armadas brasileiras para
1 Accountability pode ser compreendida como a capacidade objetiva de se prestar contas daquilo que se faz. 2. verdade que existem informaes que exigem tratamento sigiloso. Assim, muitas polticas de defesa no podem passar pela avaliao e aprovao do pblico. Da mesma forma, existem limites para divulgao de informaes trabalhadas pela polcia, como existem segredos de justia etc. O que no pode ocorrer que o recurso do segredo impea a necessria transparncia da gesto pblica ou afaste o processo decisrio dos cidados. Em poucas palavras, os segredos governamentais so compatveis com o princpio da transparncia quando a prpria justificao de sua necessidade possa, mesmo que apenas virtualmente, ser feita em pblico (CEPIK, 2001). Quanto s dificuldades de uma aproximao entre governo, sociedade e Foras Armadas no Brasil ver Proena Jr. e Diniz (1998).

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desempenho de responsabilidades crescentes em misses de paz definida como uma das prioridades. Esses documentos devem ser tomados como referncia para uma avaliao da participao do Brasil em operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU). Como parte de um processo poltico mais abrangente que a engloba, essa participao envolve gastos pblicos e o emprego de soldados brasileiros em situaes de conflito em solo estrangeiro. Assim, totalmente pertinente seu atento acompanhamento pela sociedade e pelos rgos governamentais que podem trazer contribuies para o seu planejamento. Como forma de produzir familiarizao com o tema, a seo 2 deste estudo trata dos conceitos utilizados na classificao das vrias formas de operao de paz. O Conselho de Segurana das Naes Unidas autoriza esse tipo de misses desde 1948, apresentando vrias mudanas em suas concepes e prticas. A seo 3 aborda esse desenvolvimento histrico, com destaque para as participaes brasileiras. Na seo 4 h uma pormenorizao dos recursos humanos empregados pelo pas nas operaes de paz. Na seo 5 so discutidos os eventuais ganhos, para o Brasil, oriundos da deciso de integrar operaes de paz da ONU, em termos de insero internacional e no que diz respeito ao adestramento militar. Finalmente, so apresentadas as consideraes finais seguida de apontamentos sobre os desafios participao brasileira nessas misses.
2 AlGUNS CONCEITOS RElACIONADOS S OPERAES DE PAZ

Para o estudo da presena brasileira nas operaes de paz imprescindvel o esclarecimento de alguns conceitos que ainda geram debates entre os estudiosos do assunto. Far-se- uma explanao menos profunda e mais coesa dos conceitos mais relevantes ao estudo das misses de paz, principalmente, para dar suporte ao entendimento que se objetiva com essa anlise.3 Nesse sentido, antes de iniciar com a definio do que uma operao de paz, cabe determinar a diferena entre os conceitos bsicos no mbito da segurana e da defesa, na medida em que intrnseco estabelecer a definio precisa do que vem a ser esses dois termos, no trabalho em questo, para evitar quaisquer dvidas acerca do objetivo primordial desta pesquisa. Entende-se defesa e segurana conforme a Poltica de Defesa Nacional de 2005, posto que este documento fomenta uma viso inerente a uma poltica pblica do governo. A Poltica de Defesa Nacional determina que Segurana a condio que permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais. Enquanto, Defesa o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
3. Neste estudo, utilizam-se os termos operao de paz e misso de paz com o mesmo significado.

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A Poltica Nacional de Defesa lista nos Objetivos da Defesa Nacional a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais, a projeo do Brasil no concerto das naes e sua insero no processo decisrio internacional. A END, de 2008, por sua vez, insere a presena brasileira nas operaes de paz, nas aes estratgicas de medidas de implementao. Nesse sentido, na END prope-se a ampliao da participao brasileira, seja nas foras da ONU, seja nas de organismos multilaterais do entorno. Pode-se perceber que h uso corrente do conceito de misses de manuteno da paz para se referir maioria das operaes de paz, sem buscar uma especificao incisiva para quaisquer que sejam as distines entre as operaes. Entretanto, a partir de dois relatrios do ex-secretrio-geral, Boutrous-Ghali An Agenda for Peace (1992) e Supplement to an Agenda for Peace (1995) foram determinadas cinco categorias de ingerncia das Naes Unidas nas questes de segurana e paz internacional: diplomacia preventiva (preventive diplomacy), operaes de promoo da paz (peacemaking), operaes de manuteno da paz (peacekeeping), operaes de imposio da paz (peace enforcement) e operaes de consolidao ou reconstruo da paz (peace building). A nfase dessa distino conceitual reforada no Relatrio Brahimi (2000), no qual incisiva a diferenciao entre as misses de paz ou operaes de manuteno da paz (peacekeeping operations). O uso dos termos para destacar cada tipo de operao de paz sugere que a ONU se antecipou em delimitar o uso dos conceitos misso de paz ou operaes de paz como conceitos gerais, deixando aos outros termos as especificaes necessrias para diferenci-las. Entretanto, de acordo com a anlise dos relatrios de algumas misses em que o Brasil esteve presente, h uma clara percepo de que o conceito usado para legitimar o mandato da misso no necessariamente impede que haja aspectos de outros tipos de misses. Um exemplo frequente e atual dessa tnue diferena, principalmente na prtica, o caso da MINUSTAH (Haiti), no qual inicialmente se aproximava mais de uma peace enforcement, seguido por um perodo mais caracterstico de peacekeeping e que at o terremoto de 12 de janeiro de 2010 enfrentava uma simbiose de peace building com aspectos que apontavam para uma tentativa de reconstruo e de desenvolvimento do pas.4 Ademais, as diferenas dos termos podem ser encontradas na prpria pgina eletrnica das Naes Unidas para as operaes de paz onde h um glossrio que diferencia a manuteno da paz (peace-keeping) das operaes de manuteno da paz peace-keeping operations (PKO), sigla em ingls.5 As PKOs so Operaes sem combate militar, dirigidas por foras estrangeiras, com o consentimento de
4. O comandante Braga (2009) expe a atuao varivel e flexvel de uma operao de paz no mesmo mandato. Depois do terremoto ocorrido em 12 de janeiro de 2010, a MINUSTAH, mais uma vez, operou de maneira abrangente com relao ao mandato da ONU, de acordo com a Resoluo no 1542 do Conselho de Segurana, de 12 de abril de 2004.. 5. O glossrio das Naes Unidas usa hfen entre os termos, portanto, apenas quando citado, os termos sero escritos dessa maneira, mas isso no os difere do mesmo termo escrito sem hfen, que aparece no restante da pesquisa.

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todas as beligerantes envolvidas e designadas a monitorar e facilitar a implementao de um acordo existente com apoio dos esforos diplomticos para alcanar um acerto poltico.6 No mesmo glossrio, ainda h informao de que elas envolvem as foras de paz, as misses observadoras e as misses multidisciplinares. J a manuteno da paz (peace-keeping) so descritas como atividades hbridas poltico-militares que buscam o controle do conflito, com a presena das Naes Unidas no cenrio (geralmente envolve pessoal militar e civil) e com o consenso das partes, para implementar ou monitorar a implementao dos acordos relacionados ao controle dos conflitos (cessar-fogo, separao de foras etc.) e suas resolues (acordos parciais ou compreensivos) e/ou para proteger a entrega de ajuda humanitria.7 No prprio glossrio, h uma indicao que leva a refletir acerca da legitimidade das operaes de paz, porquanto sugere o captulo VI da Carta das Naes Unidas. Nesse aspecto, para alguns estudiosos, as PKOs existiam conforme as caractersticas da chamada Santssima Trindade: consentimento das partes envolvidas, imparcialidade entre as foras e uso mnimo da fora (KENKEL, 2008). O primeiro ponto dessa questo a ausncia na Carta das Naes Unidas, assinada pelos primeiros Estados-membros em 1945 de qualquer meno s operaes de paz. Exatamente, por essa lacuna, o ex-secretrio-geral Dag Hammarskjld enfatizou que a falta do termo operaes de paz no deveria ser entendido como ausncia da autorizao para o empreendimento destas aes, pois as misses estariam contempladas no captulo VI e meio da Carta. Desse modo, entendese que as operaes de paz esto apoiadas nos captulos VI (Soluo Pacfica de Controvrsias) e VII (Ao em Caso de Ameaa a Paz, Ruptura da Paz e Ato de Agresso) da Carta. Nos Arts. nos 39 e 42 da Carta, estabelece-se que, cabe ao Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) promover medidas com o uso da fora para assegurar a manuteno da paz e a segurana internacionais. Com base no conceito de segurana nacional, percebe-se que a necessidade de interveno internacional em si um termo no qual no h consenso entre os estudiosos das relaes internacionais, porque exige a compreenso de implicaes polticas requer o estabelecimento de uma dicotomia entre assunto interno e situao de conflito. No primeiro caso, no importa a interveno externa, visto que se baseia no princpio da no interveno em assuntos internos de outros
6. noncombat military operations undertaken by outside forces with the consent of all major belligerent parties and designed to monitor and facilitate the implementation of an existing truce agreement in support of diplomatic efforts to reach a political settlement (http://www.un.org/en/peacekeeping/sites/glossary/). 7. hybrid politico-military activity aimed at conflict control, which involves a United Nations presence in the field (usually involving military and civilian personnel), with the consent of the parties, to implement or monitor the implementation of arrangements relating to the control of conflicts (cease-fires, separation of forces etc.), and their resolution (partial or comprehensive settlements) and/or to protect the delivery of humanitarian relief (http://www.un.org/en/ peacekeeping/sites/glossary/).

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Estados. O segundo, todavia, mais flexvel intromisso da sociedade internacional no contexto domstico (ROCHA, 2007). A interveno tambm ocorre conforme a caracterizao das reas governadas de maneira imperfeita. Segundo a acepo de Rocha (2007), os Estados que recebem as intervenes externas por meio de operaes de paz podem ser Estados colapsados, frgeis ou fragmentados, encontra-se em situao relativamente desconfortvel com a qualificao de Estado de Direito.8 O debate continua quando se analisa o objetivo das misses de paz. Por um lado, em 2008, a ONU estabelece que as operaes de paz constitu[em] um passo crtico em direo ao alcance da paz sustentvel (NAES UNIDAS, 2010). Por outro, h a definio da comunidade epistmica acerca do assunto. Para Proena Jr. (2002), esse ponto crtico seria o tratamento dado s operaes de paz como uma guerra de coalizo. Nesse sentido, ele analisa a questo por meio da teoria de guerra. Para tanto, entende-se por guerra um ato de fora para compelir nosso inimigo a fazer nossa vontade (op. cit.). Conforme essa compreenso, as operaes de paz seriam guerras de coalizes porque amparadas pelos Estadosmembros das Naes Unidas sob a autorizao do CSNU. Ainda com base nessa lgica, as operaes de paz possuiriam os trs elementos para definir uma guerra, quais sejam: a meta, o inimigo e o mtodo. Proena estabelece que a meta seria o que se deseja alcanar com aquela ingerncia. O inimigo seria o prprio conflito existente naquele territrio, portanto a presena dos capacetes azuis teria funo de administrar o conflito. O mtodo, ento, seria a maneira especfica de lidar com a situao, o ato de fora. Proena Jr. (2002) tambm reconhece o contedo policial nas operaes de paz. Enquanto as operaes de paz tm o mandato do uso da fora, sob os auspcios do Estado de Direito, essas misses atuam como polcias internacionais. Para isso, o autor remete ao fato de que tais operaes tambm so responsveis pela promoo da ordem pblica. Outra anlise a percepo das misses de paz entre as categorias histricas que a caracterizaram. As de primeira gerao ou clssicas, geralmente realizadas no perodo 1948-1987, so aquelas nas quais havia somente as aes de fora em prol do fim do conflito entre as partes. As de segunda gerao ou de natureza
8. Rocha (2007) delimita que os Estados colapsados so aqueles nos quais a situao de anarquia prevalece dentro do territrio, parte do qual controlado por senhores da guerra, que so capazes de comandar pessoas e recursos em prol de seus prprios grupos. Os Estados fragmentados so aqueles no qual um Estado legtimo subsiste, e tem sua autoridade reforada pela comunidade internacional, mas incapaz de controlar totalmente seu territrio e/ou populao. Os frgeis so os que a legitimidade no diretamente contestada por entidades subnacionais, nem por agncia internacionais, mas cuja capacidade governativa extremamente baixa ou cujas elites no esto interessadas em prover bens pblicos em quantidade suficiente para garantir um mnimo bem-estar a sua populao. O autor expe a variedade da literatura sobre esse assunto, bem como a necessidade de caracterizar a operao de paz conforme esses conceitos, especificao que faz quando analisa a MINUSTAH.

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multidisciplinar, de 1989 a 1995, somam s aes de fora outras medidas de natureza diferente. Essa diviso, que seguida por Fontoura (1999), tem uma pequena diferenciao em Fedozzi (2006). Para Fedozzi (2006), as de segunda gerao so aquelas com mandatos complexos, em que alm de aes de fora so necessrias medidas de apoio de outra natureza s populaes. Ele adiciona mais uma categoria, as de terceira gerao, com administrao internacional interina, incluem a necessidade de restabelecer o funcionamento do prprio Estado. A caracterizao das operaes de paz por meio de geraes tambm utilizada por Fonseca Jr. (2008) que as delimita como misses de observao, foras de interposio e operaes multidimensionais. Com base nesses conceitos, cabe um breve panorama histrico das operaes de paz da ONU e, posteriormente, outro da presena brasileira.
3 UM BREVE HISTRICO

Com o fim da Segunda Guerra Mundial houve o surgimento de um novo instrumento voltado para a manuteno da paz e da segurana internacional que seria a Organizao das Naes Unidas. O modelo de organizao multilateral da ONU foi articulado com base no princpio do Estado de Direito e no princpio da Pacta Sunt Servanda.9 Desse modo, os Estados que se tornaram membros ao assinar e ratificar a Carta da ONU concordaram em ser representados pela Organizao. No mbito dos assuntos relacionados s aes em caso de ameaa paz, ruptura da paz e ato de agresso, os Estados-membros so representados pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, no que for de competncia desse rgo. A representao no CSNU ocorre por meio de cinco membros permanentes Estados Unidos, China, Frana, Inglaterra e Rssia e, a partir da reforma da organizao em 1962, por mais dez membros rotativos, eleitos para mandatos de dois anos. Na Carta da ONU no h meno direta acerca do uso de misses de paz como um modo de concertao em prol da paz. No mbito do sistema ONU, h certa diminuio de conflitos entre Estados, bem como a constante ocorrncia de conflitos internos, particularmente, pelo desmembramento de certos Estados frgeis (ROCHA, 2007). Assim, situaes caractersticas da sociedade anrquica (BULL, 2002) se concretizam de maneira transnacional como insurreies contrrias ao governo, movimentos separatistas, terrorismo de acordo com o modelo de uma sociedade em rede (CASTELLS, 2007). A desorganizao dos Estados frgeis anterior ao aumento de operaes de paz organizadas pelas Naes Unidas, de acordo com a anuncia dos Estados e mediante o respeito aos princpios da no interveno e da autodeterminao. Nesse sentido, a legitimao
9. Esse princpio nos lembra que os pactos ou os acordos devem ser cumpridos e respeitados. Acerca desse princpio cabe ver algumas doutrinas do direito internacional pblico como BROWNLIE (2010).

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dessas operaes veio por meio dos captulos VI e VII da Carta, que de alguma maneira combinam as bases para as misses de paz. As primeiras misses de paz sejam misses de observaes, com pessoal desarmado, sejam foras de paz, com pessoal armado ocorreram em 1948, para supervisionar a trgua entre rabes e israelenses. Apesar da pouca quantidade de misses, apenas 13, em comparao com as do perodo seguinte, essas misses conhecidas como clssicas ou de primeira gerao, realizadas entre 1948 e 1987, foram fundamentais para o desenvolvimento do arcabouo jurdico que organizou a operacionalidade das misses (NAES UNIDAS, 2009b). Nesse perodo, no apenas as naes desenvolvidas, mas tambm as naes em desenvolvimento cederam contingentes s operaes. Alm disso, o acmulo de conhecimento em diversas participaes foi determinante para o estabelecimento do adestramento e da padronizao de regras de conduta nas operaes seguintes (FONTOURA, 1999). O segundo grupo de misses, as multidisciplinares ou de segunda gerao, realizadas entre 1988 at meados da dcada de 1990, lograram 39 operaes de paz no mbito da ONU. Junto abrangncia da competncia do CSNU, veio o aumento da autorizao de novas misses (FONTOURA, 1999). Essa proliferao de operaes sinalizou que a ONU e seus Estados-membros corroboraram para o prosseguimento do uso deste instrumento como facilitador da paz entre e intraEstados no curto e no longo prazo. As misses estabelecidas no final do sculo XX e incio do sculo XXI, as consideradas de terceira gerao, apresentam algumas diferenas das operaes de paz anteriores. Entretanto, a continuidade dessas aes remete ao enfoque de que as operaes de paz so um elemento real de segurana coletiva porque colaboram para a promoo de uma paz alinhada com as regras estabelecidas na Carta das Naes Unidas e, posteriormente, nas normas estabelecidas nos relatrios dos secretrios-gerais.10 Nesse novo modelo, as operaes de paz atuam voltadas no apenas para a manuteno da paz, mas, principalmente, para a promoo de aspectos bsicos ao desenvolvimento dessas naes destrudas pela fragilidade dos Estados. Nesse sentido, um exemplo real dessa inovao ocorreu na Unavem (Angola), iniciada em 1989 com fim em 1997, no qual apesar da legitimidade ter sido baseada no princpio de manuteno da paz, as aes das tropas brasileiras ou mesmo originrias dos demais pases-membros voltaram-se para a preparao de algum desenvolvimento econmico e social, mais parecido com uma operao de consolidao da paz ps-conflito, assim como, em menor escala, com trabalhos de reconstruo do pas.11
10. Alguns relatrios recebem ateno especial por terem colaborado para desenvolver o modo de ingerncia operacionalizado pelas Naes Unidas, quais sejam: An Agenda for Peace, Supplement to an Agenda for Peace, Brahimi Report, A More Secure World, In Larger Freedom e Capstone Doctrine, este ltimo com reviso prevista para janeiro de 2010. Cabe tambm citar o documento UNSofa que serve de contrato para estipular as aes das partes envolvidas na operao. 11. Para nomes completos e perodos das misses ver anexo.

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O Brasil iniciou sua participao em operaes de paz na UNEF I Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza em 1957, com o envio de uma tropa composta por 600 homens, em que colaborou tambm no Comando da Operao.12 O Brasil tem certa tradio em aceitar o convite e atuar ativamente quando participa de operaes de paz, somente o refutando nas situaes em que no houve condio real de se envolver.13 Efetivamente, de acordo com o quadro 1, das 13 operaes da primeira gerao, o Brasil atuou em seis; das 39 da segunda gerao, participou em oito; j nas da terceira gerao, realizadas a partir de 1995, colaborou diretamente em 15 das 28. Atualmente, o Brasil participa de 11 operaes de paz, das quais trs possuem carter poltico e de construo da paz: Unowa (frica Ocidental), UNOGBIS (GuinBissau), UNMIN (Nepal). Portanto, o pas atuou constantemente nas operaes de paz realizadas pelas Naes Unidas de acordo com os interesses legais brasileiros, no que se refere ao estabelecimento da paz no cenrio regional e internacional.
QUADRO 1
Primeira Segunda Terceira Atualmente

Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas por gerao


UNEF I, ONUC, UNSF, UNFICYP, DOMREP e Unipom Unavem I, Onuca, Unavem II, Onusal, Unprofor, Onumoz, Unomu, Unomil Unavem III, Uncro, UNPREDEP, Untaes, UNMOP, Minugua, Monua, UNTAET, UNMISET, Unmil, Unoci, MINUSTAH, Unmis, Unmin, MINURCAT Unmis, Unmil, Unoci, MINUSTAH, UNMIT, UNFICYP, Minurso, MINURCAT, Unowa, UNOGBIS, Unmin

Fonte: Departamento de Operao de Paz das Naes Unidas (DPKO, sigla em ingls). Disponvel em: <www.un.org/en/ peacekeeping/dpko>. Elaborao prpria.

Houve maior engajamento da participao brasileira em operaes de paz aps a ida a Angola (Unavem) e a Moambique (Onumoz). Um sinal efetivo que aponta essa transformao pode ser percebido com a necessidade de adestramento, ainda no Brasil, dos enviados para misses coletivas ou individuais, o que faculta na criao de dois locais de adestramento integrado para civis e para militares afim de participar de operaes de paz: o Centro de Instruo de Operaes de Paz (CIOpPAZ) do exrcito e a Escola de Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais da Marinha criados em 2005 e 2008, respectivamente. A presena brasileira de maneira direta nas operaes de paz ocorre de forma contnua, haja vista a alterao de governos e mesmo da variao da execuo da poltica externa brasileira. Apesar dessa constante, no h uma estratgia nacional de atuao em operaes de paz.
12. Em 1947, oficiais brasileiros prestaram servios em territrio grego no Comit Especial das Naes Unidas para os Blcs. Tratou-se de uma misso de observao que no foi contabilizada pela ONU como operao de paz (CARDOSO, 1998, p. 12). 13. De acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), a consulta da ONU feita ao Brasil para a participao em uma operao de paz submetida s Foras Armadas, que verificam a possibilidade em contribuir.

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4 INVESTIMENTO

Desde a primeira deciso em participar de uma operao de paz, o Brasil assumiu para a sociedade internacional o interesse em despender recursos internos em prol de uma paz universal. A opo era tambm um modo de concordar com o CSNU em utilizar foras de paz com o intuito de promover o fim de conflitos localizados, e dessa forma, minimizar a continuao dos conflitos e seus possveis desdobramentos. As despesas oneradas ao Estado-membro que participa diretamente de uma operao de paz so verdadeiros investimentos para a busca da paz. Nesse sentido, far-se- uma anlise dos recursos humanos e financeiros empregados nos investimentos depreendidos pelo Brasil no papel de Estado-membro em operaes de paz. A avaliao ser voltada para as misses coletivas e as individuais.
4.1 Recursos humanos empregados

A participao brasileira nas operaes de paz da ONU geralmente tem o mesmo perfil com relao ao tipo de atividade desempenhada pelos indivduos. Majoritariamente, foram enviados observadores militares e tropas batalho de infantaria e companhia de engenharia. Depois, observador eleitoral e oficial das Foras Armadas. A menor presena se constitui de observador policial e de unidades mdicas. Essa caracterizao mais ampla pode ser observada de forma diferente quando se analisa as operaes de paz de acordo com o perodo em que ocorreram.
4.2 Uma avaliao em geraes

Ao analisar as operaes clssicas ou de primeira gerao (1948-1987), pode-se verificar que, em termos quantitativos, o maior contingente enviado pelo Brasil foi caracterizado por tropas. Entretanto, a maior participao brasileira em termos de nmeros de operaes de paz aconteceu por meio dos observadores militares. Foi o momento no qual o Brasil exerceu o comando operacional de uma misso, na UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza), alm de ter assumido o papel do representante especial do secretrio-geral da ONU na UNFICyP (Chipre). Nas operaes consideradas multidisciplinares ou de segunda gerao, o Brasil enviou o mesmo contingente de tropa companhia de infantaria e de observadores militares 170. Em segundo plano, veio o nmero de observadores policiais 101. O interessante desse perodo foi que o pas enviou equipe mdica ou unidade mdica em torno de 63% das misses realizadas. Isso mostrou a variao do perfil dos enviados. O pas exerceu o comando em 50% das operaes de segunda gerao, nas quais esteve presente. Em trs, dessas misses, exerceu o comando do contingente de observadores militares: Unavem I, Unavem II (ambas em Angola) e Unprofor (Ex-Iugoslvia). Por fim, exerceu o comando militar da Onumoz (Moambique) de 1993 a 1994. Experincia que viria a se repetir uma dcada depois, quando assumiu o comando militar da MINUSTAH (Haiti).

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No perodo da terceira gerao, ou das operaes de paz atuais, realizadas a partir de 1995, chama ateno o total do contingente de tropa enviada. Aproximadamente, foram 2.200 homens enviados para atuar como soldados, entre batalho de infantaria e companhia de engenharia at dezembro de 2009. Por um lado, houve uma continuidade no envio de observadores militares e de observadores policiais com relao ao perodo anterior. Por outro lado, uma diminuio de unidades mdicas e postos de sade, com um total de apenas trs: dois postos para Unavem III (Angola) e uma unidade para Monua (Angola). A caracterstica que mais chama ateno quando analisado o perfil dos enviados nesse perodo foi a ida de oficias. Somente na Unavem III (Angola) foram 40 oficiais brasileiros. Na Minugua (Guatemala), um brasileiro chegou a ser o subchefe da misso. Na Monua (Angola) e na UNTAET (Timor Leste), teve dois oficiais, cada uma. Na Unmil (Libria), um militar desempenhou a funo de oficial de ligao junto a Unamsil (Misso das Naes Unidas na Sierra Leoa). Atualmente, os enviados brasileiros servem em 11 misses, conforme mostra a tabela 1. Os militares esto na MINUSTAH (Haiti), na Unmis (Sudo) e na UNMIT (Timor Leste). Os policiais atuam na UNOGBIS (Guin-Bissau), na Unowa (frica Ocidental), na Unmil (Libria), na Unoci (Costa do Marfim), na Unmin (Nepal), na UNFICyP (Chipre), na Minurso (Saara Ocidental) e na MINURCAT (Repblica Centro-Africana e Chade). A maioria dos enviados brasileiros para essas operaes militar. Entre esses h contingente do exrcito e da marinha principalmente do Corpo de Fuzileiros Navais. As funes exercidas pelos enviados so bastante variadas. Eles podem atuar como assessor militar, observador militar, oficial de ligao, tropa, policial da ONU ou mesmo no administrativo da misso.
TABELA 1
Tropas brasileiras nas misses de paz da ONU
Militares Misso UNOGBIS Unowa Unmis Funo Assessor militar Assessor militar Observador militar STAFF administrativo Unmil Unoci MINUSTAH UNMIT Unmin Oficial de ligao STAFF Administrativo Observador militar STAFF administrativo STAFF administrativo Tropa Observador militar Observador militar Total 1 1 20 2 1 1 4 3 16 1.266 4 6 (Continua)

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(Continuao) Militares Misso UNFICYP Minurso MINURCAT Total Policiais Misso MINUSTAH Unmis UNMIT Total Total Geral Funo Policial da ONU Policial da ONU Policial da ONU Total 4 3 6 13 1.353 Funo STAFF administrativo Observador militar Oficial de ligao Total 1 10 4 1.340

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Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/ Departamento de Assuntos Internacionais. Elaborao prpria.

Durante a primeira gerao, o pas no fez qualquer especificidade quanto localizao das misses. Participou em misses na frica, no Oriente Mdio, na Amrica Central e na sia, o que mostra a variedade de ao em diversas regies. Ademais, essa abrangncia exps a capacidade de adaptao dos enviados brasileiros em viver nos locais com culturas diferentes, porquanto atuou em pases com caractersticas singulares, a exemplo da atividade em terrenos de religio oficial muulmana. Nos pases africanos, com alguns aspectos culturais mais prximos da brasileira, como no Congo (ONUC), o pas enviou um contingente relativamente alto de tropa, quase 200 militares. At ento, esse havia sido o maior contingente de tropa brasileira enviado para uma operao de paz. Essa relevncia da presena de maior quantidade de enviados para cenrios em que houve aproximao por meio dos laos culturais com o Brasil se repetiu, posteriormente, em Moambique (Onumoz) e no Haiti (MINUSTAH). No perodo da segunda gerao, de acordo com a Lista de Operaes das Naes Unidas, o Brasil atuou em todas as operaes de paz realizadas nos pasesmembros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Na verdade, em Angola (Unavem I, Unavem II) e em Moambique (Onumoz), mesmo antes do surgimento da CPLP. A atuao do Brasil nesse perodo foi mais acentuada nos pases da frica e da Amrica Central. Ao contrrio das operaes de primeira gerao, em que houve ampla variedade geogrfica, nas de segunda gerao, o pas manteve certa aproximao com o entorno e com o vizinho do Atlntico Sul, que pode ser visto como o incio da maturidade de escolha nas suas participaes. Com exceo da Unprofor (Ex-Iugoslvia) que aconteceu na Europa , todas as outras operaes de paz da segunda gerao, no qual o Brasil participou, ocorreram na frica e na Amrica Central.

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Com relao aos locais das misses realizadas na terceira gerao, naquelas em que o Brasil participou diretamente, verifica-se continuidade no direcionamento geogrfico, haja vista a forte presena nas operaes de paz na frica e na Amrica Central. A presena brasileira nesses espaos refletiu o interesse contnuo de aproximao com a frica e com a Amrica Central e do Sul. Com a ltima, at um princpio inserido na Constituio em vigor. Alm disso, cabe indicar a presena brasileira na sia por meio de duas operaes no Timor Leste: UNTAET e UNMISET, que mais uma vez explicita o interesse brasileiro em cooperar com os membros da CPLP. Ainda nesse perodo, o Brasil participou de trs misses com caractersticas mais polticas e de reconstruo: UNOGBIS (Guin-Bissau), Unowa (frica Ocidental) e Unmin (Nepal). Nessas misses foram enviados assessores militares e observadores militares. Provavelmente, pelo modelo das misses, no houve envio de tropa, mas sim uma tentativa de estabelecer aproximao com base no aspecto poltico e de reconstruo, intrnseco a esse tipo de operao. Nas fatalidades ocorridas no perodo das operaes clssicas, das seis em que o Brasil esteve presente, houve incidentes em apenas uma, na UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza). De acordo com o relatrio da ONU, Fatalities by Nationality and Mission (2009a), o Brasil teve sete fatalidades nessa misso. Todas foram consideradas acidentes e ocorreram com tropas do exrcito. Seis acidentes ocorreram na rea da misso e um fora dessa regio, enquanto o militar no estava em servio. Do contingente total de 798 postos das operaes de segunda gerao nas quais o Brasil esteve presente houve 160 fatalidades, das quais 86 foram por acidente. Nesse perodo, tambm ocorreram sete fatalidades com brasileiros, mesma quantidade de ocorrncias do perodo anterior. As causas das fatalidades ocorridas com enviados brasileiros nas misses da terceira gerao se diferenciam daquelas que aconteceram nos perodos anteriores. Dessa vez, no foram apenas por acidente durante a misso, mas tambm, por contgio de doenas tpicas nos terrenos, situao de assalto a um comboio humanitrio e desastres naturais. Na Unavem III (Angola), foram trs fatalidades, entretanto ocorreu uma situao ad hoc, na qual um soldado faleceu, j de volta ao Brasil, por malria contrada em Angola, enquanto servia na Unavem III. Na MINUSTAH (Haiti), houve 45 fatalidades, no total, das quais quatro foram de brasileiros; na Monua (Angola), foram 22, com um caso de brasileiro; na UNMISET (Timor Leste), foram 22, com um brasileiro, e na Unohci (Iraque), foram 27 com um incidente de brasileiro.14

14. Dados de dezembro de 2009. Aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, houve mais 18 fatalidades de militares brasileiros no Haiti, que serviam na MINUSTAH. At fevereiro de 2010 o total foi de 26.

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Quando observados a quantidade de fatalidades ocorridas nas operaes de paz, podem-se comparar as fatalidades que ocorreram com os enviados brasileiros com as que aconteceram com aqueles originrios dos pases do Conselho de Segurana. Os dados da tabela 2 confirmam que a quantidade de fatalidades ocorridas com enviados brasileiros est abaixo das que ocorreram com outros pases, especificamente daqueles com assento permanente no CSNU, a exceo da China. A mdia brasileira de fatalidades por misso seria de aproximadamente dois indivduos, considerando que o pas participou de 36 misses de paz at julho de 2009 com um total de 19 fatalidades. Quando se observa que aproximadamente 65% das fatalidades brasileiras ocorreram em funo de acidente na sua maioria acidente de carro ou doena, ento realmente se pode confirmar que o argumento de se temer perda do contingente das Foras Armadas por meio da participao direta do Brasil em operaes de paz no se sustenta, visto que a maioria das mortes no est relacionada ao combate.
TABELA 2
Pases Brasil China Estados Unidos Frana Inglaterra Rssia

Fatalidades comparao com os membros permanentes do CSNU


Fatalidades 19 9 63 98 99 38 Fonte: Naes Unidas (2009a). Elaborao prpria. Fatalidades em misses conjuntas que o Brasil esteve presente de maneira direta 19 2 6 2 87 18

Mediante as oportunidades e benefcios abertos, a presena do Brasil nessas operaes relativamente positiva para as Foras Armadas, visto que h possibilidade de adestramento em situao real de conflito, o intercmbio de conhecimentos com outros atores de mesma tarefa, promoo do prestgio e da imagem dessas foras e, por conseguinte, do pas. Por isso mesmo, o Brasil no nico a colocar o tema da presena em operaes de paz na pauta da agenda de poltica externa. Segundo dados de janeiro de 2010 do Departamento de Operaes de Paz da ONU, do contingente de 99.943 policiais e militares que atuam nas misses, 1.344 so brasileiros. Dessa forma, o Brasil est colocado na 19a posio entre os contribuintes com pessoal para as operaes de paz. Ademais, o comparecimento no terreno de situaes relacionadas paz e segurana internacional faz parte do modelo de adestramento de algumas tropas militares, como mostra a tabela 3. Os pases do G-4,15 que fazem cam15. O G-4 o grupo de pases em campanha para um assento permanente no Conselho de Segurana: Alemanha, Brasil, ndia e Japo.

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panha para ocupar um assento permanente no CSNU, reforam o nmero de enviados nas atuais operaes de paz. A ndia contribui com o terceiro maior contingente de tropa militar e policial para as misses de paz, seguida pelo Brasil, em 20o, Alemanha, 44o, e Japo, 82o, do total de 118 Estados-membros que enviam contingente s operaes de paz da ONU. A posio japonesa pode ser explicada porque o pas prioriza mais a ajuda financeira que o envio de pessoal.
TABELA 3
Ranking pases do G-4 contribuintes de tropas em operaes de paz
Pases Alemanha Brasil ndia Japo Total G-4
1

Posio 44a 20
a a

Contingente de tropas enviadas 262 1.346 8.607 39 10.254 93.216

82a

Total das naes contribuintes Fonte: Naes Unidas (2009b). Elaborao prpria. Nota: 1 pases em campanha por assento permanente no CSNU.

Desse modo, conclui-se que outros fatores, alm do envio de tropas, so relevantes para a avaliao da presena de um pas em misses de paz. O exemplo disso pode ser visto na tabela 4. Os cinco primeiros pases a contribuir com tropas nas misses so emergentes e no tm assento permanente no CSNU. Essa participao estaria mais direcionada ao adestramento e manuteno das Foras Armadas. Na verdade, os pases com os cinco primeiro produto interno bruto (PIB) do mundo no necessariamente participam das operaes com o envio de tropas. Alguns deles preferem interagir com observadores militares e civis que atuam nas reas administrativa, eleitoral e poltica das misses. H pases desenvolvidos que projetam sua insero por meio da liderana de outras reas da misso que no apenas o comando militar, haja vista a manuteno do envio de tropa. No caso americano, h uma situao singular visto que os Estados Unidos, ao contrrio dos pases em desenvolvimento, enviam oficiais (junior ou senior) para comandar as tropas e as misses, mas no aceitam que suas tropas sejam comandadas por foras estrangeiras. Alguns pases em desenvolvimento submetem seus contingentes para que de certa maneira possam assegurar a manuteno de suas foras armadas com os benefcios advindos das misses, sejam os auxlios financeiros por causa dos soldos pagos pela ONU s tropas , seja o adestramento, visto que as tropas vivenciam situaes reais.

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TABELA 4

Participao de tropas estrangeiras em operaes de paz por PIB e por contingente


Ranking tropas militares e policiais 1o 2
o

Pases Paquisto Bangladesh ndia Nigria Nepal Ordem decrescente PIB Estados Unidos Japo China Alemanha Frana

Contingente de tropas enviadas 10.603 9.982 8.607 5.960 4.148

3o 4
o

5o Ranking tropas militares e policiais 66o 82o 13 44


o o

93 39 2.153 282 1.879 93.216

16o Total de enviados de todos os membros que contribuem com contingente Fonte: Naes Unidas (2009b). Elaborao prpria.

4.5 Recursos financeiros

Os custos das operaes de paz so divididos pelos membros da ONU. A Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) divide esses custos de acordo com uma escala especial de envolvimento nas operaes. A AGNU tambm leva em conta a situao econmica dos Estados-membros, sendo que os membros permanentes do Conselho de Segurana ficam com a maior parcela. Para o ano-base de 2010, o Brasil no figura entre os dez maiores contribuintes que financiam mais de 80% dos gastos. Alm disso, h a possibilidade de doaes feitas de maneira no reembolsvel, como transporte, suplementos, ajuda financeira.16 Uma das dificuldades para analisar os investimentos brasileiros em operaes de paz a ausncia de divulgao de certos dados. Algumas informaes se perderam pela falta de sistematizao. Portanto, utilizam-se os dados que esto passveis de conhecimento aps a criao do Ministrio da Defesa com a Lei Complementar n. 97, de 09 de junho de 1999. Desde a criao do Ministrio da Defesa, em 1999, houve emprego de tropa em dois locais de misso: Timor Leste e Haiti. A tabela 5 mostra uma breve comparao entre alguns dados das duas misses. O Brasil investiu em torno
16. Para o ano-base de 2010 a lista dos dez maiores contribuintes so: Estados Unidos (27,17%), Japo (12,53%), Reino Unido (8,165%), Alemanha (8,02%), Frana (7,56%), Itlia (5%), China (9,94%), Canad (3,21%), Espanha (9,18%) e Coreia do Sul (2,26%).

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de R$ 37 milhes nas operaes de paz realizadas no Timor Leste (UNTAET e UNMISET), entre 1999 e 2005, quando o efetivo mdio era de aproximadamente 60 enviados. No Haiti (MINUSTAH), no perodo de 2004 at outubro de 2009, o pas investiu o estimado a R$ 637 milhes, com o efetivo de cerca de 1.200 enviados. O aumento de tropa reflete diretamente na ampliao de investimento, ou seja, quando o pas envia mais contingente, assume uma postura mais ativa e de acordo com o princpio da responsabilidade internacional e do princpio da no indiferena.
TABELA 5
Investimento financeiro comparado para as tropas no Timor leste e no Haiti
Operao Recursos Investidos (R$) Tropa (quantidade aproximada) Timor Leste UNTAET/UNMISET (1999-2005) 37.119.117,00 60 Haiti MINUSTAH (2004-2009) 636.241.395,00 1.200

Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais (2009). Elaborao prpria.

Outra mudana concomitante com os trabalhos do Ministrio da Defesa so as alteraes realizadas nos valores das remuneraes pagas aos militares enviados para operaes de paz. De acordo com a tabela 6, nas misses realizadas no Timor Leste, as remuneraes pagas aos militares estavam de acordo com a Lei no 5.809, de 10 de outubro de 1972. Porm, para fomentar o envio de maiores contingentes houve a edio da Lei no 10.937, de 12 de agosto de 2004, com objetivo de regulamentar essas remuneraes de acordo com as necessidades internacionais dos enviados.
TABELA 6
Contingente Oficial superior Capito 1o tenente Subtenente 1o sargento 2 sargento
o

Valores das remuneraes pagas aos militares


UNTAET/UNMISET (R$) * 6.621,50 5.507,50 4.727,70 4.431,95 3.791,70 3.414,70 2.163,00 1.663,15 MINUSTAH (US$) 4,000.00 3,250.00 2,960.00 2,700.00 2,700.00 2,400.00 2,400.00 972.00 972.00

3o sargento Cabo Soldado

Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/ Departamento de Assuntos Internacionais . (*) Sem informao. Elaborao prpria.

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Outro aspecto da anlise so os reembolsos pagos pela ONU ao Estadomembro que participa de operaes de paz. Segundo o Ministrio da Defesa, os reembolsos recebidos pelo Brasil, relacionados s contribuies em operaes de paz, so depositados na conta do Tesouro Nacional. Em 2008, foram depositados um total de US$ 40,7 milhes, referentes a reembolsos de equipamentos principais, uso de equipamentos e insumos, uso pela ONU da tropa brasileira, transporte de pessoal e material.17 Os reembolsos referentes a cada operao de paz inclui material, pessoal (tropa) e transporte, principalmente. O reembolso total recebido com relao a UNTAET e a UNMISET (ambas no Timor Leste) foi aproximadamente US$ 9,6 milhes. O valor recebido com relao a MINUSTAH (Haiti) at outubro de 2009 foi de US$ 127 milhes.
5 POR QUE CONTRIBUIR?

A participao em operaes de paz relaciona-se a uma agenda internacional que tem se tornado cada vez mais relevante. O ltimo oramento ordinrio da Assembleia Geral das Naes Unidas, referente ao perodo de 2008 a 2009, foi de cerca de US$ 3 bilhes, enquanto o oramento do Departamento de Operaes de Paz DPKO foi de cerca de US$ 7,5 bilhes. Isso ilustra o peso dessas misses nas atividades desempenhadas pela ONU. No participar dessa agenda fundamental implicaria, necessariamente, perda de influncia poltica internacional.
5.1 Insero internacional

O Brasil pode ocupar um papel mais relevante no contexto global? Certamente a resposta a essa questo est relacionada ao grau de protagonismo apresentado pelo pas em suas relaes multilaterais. Estados engendram suas polticas externas a partir de seus interesses materiais ou ideais (DAHL, 1988),18 com os quais constroem suas interaes com outros Estados e demais atores relevantes no ambiente internacional. Por sua vez, o cenrio global coloca problemas objetivos aos atores participantes, como, por exemplo, crises financeiras, tenses e conflitos polticos. Tais condies estabelecem riscos e oportunidades, que se tornam objeto de clculos das lideranas nacionais ao estabelecerem seus projetos. No entanto, os cursos de ao escolhidos e efetivamente adotados pelos agentes jogam um papel fundamental na (re)configurao das relaes de poder que constituem o prprio sistema de relaes entre os Estados.
17. Equipamentos principais so aqueles que pelo porte e importncia no esto inclusos nos equipamentos e insumos. Os equipamentos e insumos, de origem brasileira, de difcil quantificao so relacionados como servios prestados tropa. Desse modo, so quantificados conforme o efetivo da tropa atendido pelo servio. 18. Assim como a prtica poltica, qualquer avaliao poltica no se pode afirmar completamente isenta de aspectos ideais ou normativos. Em maior ou menor grau, a poltica envolve a elaborao de projetos, do dever ser, que serve como um dos parmetros para sua anlise, mesmo que baseada em termos preponderantemente descritivos.

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A ordem hierrquica do sistema internacional no independente, nem mesmo determinante, dos comportamentos dos Estados. Sua conduta definida a partir de uma srie de condicionantes, que no se resumem aos fatores de natureza econmica, fora potencial, e blica, fora de fato. Mudanas na distribuio do poder econmico no mundo no so suficientes para compreender a reorganizao de prticas e de normas que orientam as relaes entre os Estados. Entende-se o ambiente global como aberto a debates, negociaes e institucionalizao de consensos. A partir dessa perspectiva multilateral, abordam-se essas duas dimenses: o projeto poltico de insero brasileira (RICUPERO, 2009) e como esse projeto se relaciona com a busca de fortalecimento e maior legitimidade das Naes Unidas, no que diz respeito manuteno da paz. Ao pensar a participao brasileira em operaes de paz das Naes Unidas importante reiterar a extrema relevncia do tema da segurana internacional. Como campo de discusso intelectual, a questo da guerra marca as relaes internacionais, tendo motivado o prprio surgimento da disciplina. Historicamente, segurana o assunto mais recorrente da rea. Apoiando-se na constatao de que os Estados, ao contrrio dos cidados pertencentes a um Estado particular, no contam com uma autoridade superior que, pela fora, possa garantir sua sobrevivncia frente s possveis ameaas decorrentes de sua prpria coexistncia, as abordagens realistas, em suas mais diversas vertentes, expem que a segurana um problema central nas relaes internacionais (DINIZ, 2007).19 Admitir a luta pelo poder como uma constante no relacionamento entre os Estados impe uma agenda desafiadora poltica internacional. O Brasil tem se posicionado ativamente em relao a essa agenda, apostando na relevncia das aes multilaterais, baseadas em acordos de cooperao. A poltica externa brasileira contempornea tem, como um de seus objetivos explcitos, uma maior participao nos foros de deliberao em mbito mundial. No governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, um intenso programa diplomtico foi colocado em prtica, abarcando o fortalecimento de relaes multilaterais, uma campanha explcita por reforma e participao efetiva no Conselho de Segurana das Naes Unidas, fortalecimento da cooperao sul sul, entre outras medidas (ALMEIDA, 2004; VAZ, 2006). De uma maneira geral, uma maior participao no cenrio internacional pode fazer parte do ensejo de qualquer Estado, dado o contexto avanado do processo de globalizao. No entanto, certos elementos especficos fornecem flego ao projeto brasileiro. O pas tem passado por algumas transformaes estruturais, que atravessam os campos poltico, econmico e social. Com a superao de certos
19. Entende-se aqui, por abordagens realistas, uma srie de trabalhos como os de como Edward Carr, Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Stephen Walt, John Mearsheimer, entre outros.

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problemas domsticos histricos, as mudanas favorecem o fortalecimento institucional do Estado brasileiro, que aumenta a sua capacidade de projeo internacional. Nesse sentido, alguns fatores podem ser enumerados. Aps 20 anos de regime militar, o Brasil se consolidou entre as grandes democracias do mundo, auferindo maior legitimidade diante dos princpios que orientam o estabelecimento dos organismos internacionais. A dvida externa com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) foi quitada.20 A estabilizao econmica alcanada aps a implementao do Plano Real (1994). O comportamento do pas diante da recente crise financeira internacional indicou solidez dessa estabilizao, somada s medidas acertadas do governo na conteno dos efeitos negativos da crise.21 O pas tambm apresentou melhoria dos seus indicadores sociais, inclusive no que diz respeito diminuio da desigualdade a partir da dcada de 2000 (SOARES, 2006)., O enfrentamento bem-sucedido de algumas questes domsticas vem sendo acompanhado de uma busca de maior influncia brasileira no cenrio internacional. A operacionalizao da participao em operaes de paz uma faceta dessa vertente multilateral brasileira. Porm, neste ponto cabe a seguinte ponderao: mesmo passados 25 anos do fim do regime militar, assuntos relacionados s Foras Armadas persistem sendo vistos de forma relutante e restritiva por segmentos da populao e grande parte de seus representantes. Pompeu explora esse ponto em relao aos obstculos polticos para liberao oramentria da marinha, relatando a dificuldade de incluso da defesa nacional na agenda poltica do pas (POMPEU, 2009). Pesquisa realizada por Diniz mostra que os gastos com as Foras Armadas, dado o planejamento estratgico, apresentam grande desequilbrio, com sobrecarga em efetivos em detrimento da necessria renovao de equipamentos (DINIZ, 2008). Na verdade, apenas recentemente tem sido feitos esforos oramentrios de reaparelhamento das foras, cujo tratado de cooperao militar entre Brasil e Frana um importante marco.22 Manter a tradio brasileira em operaes de paz d continuidade imagem do Brasil como Estado que privilegia as estratgias pacficas de resoluo de conflitos. Uma anlise mais sistemtica do impacto do prestgio de
20. Em 2009, o Brasil realizou seu primeiro emprstimo ao FMI. O anncio foi feito no encontro do G-20 em Londres, que marcou uma participao mais incisiva de economias de desenvolvimento mediano em deliberaes sobre polticas econmicas internacionais, antes muito restritas ao G-7. Mesmo sendo um foro informal, as decises do G-20 se tornam relevantes na medida em que tem impactos sobre organismos como o FMI, o Banco Mundial, o Banco de Compensao Internacional (BIS) etc. Ademais, o G-20 tem se tornado importante para o debate e busca de solues para contornar crises financeiras mundiais. 21. Acmulo de reservas internacionais, reduo da taxa bsica de juros e dos depsitos compulsrios, aumento dos gastos estatais, reduo de tributos, como, por exemplo, no caso do Imposto sobre Produtos Industrializados no setor automotivo. 22. Datado de 15 de julho de 2005, trata-se do acordo assinado entre os presidentes Jacques Chirac e Luiz Incio Lula da Silva em Paris. A aproximao entre o Brasil e a Frana tem se intensificado desde ento, com a promulgao do Decreto no 6.011, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece cooperao na aeronutica militar, com a declarao de inteno entre os dois pases, assinada em 19 de junho do mesmo ano, e com os recentes contratos no setor de tecnologias avanadas, formalizados a partir de dezembro de 2008 com o presidente Nicolas Sarkosy.

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um determinado pas sobre as relaes internacionais foge ao escopo deste estudo. Mensurar a imagem positiva projetada por uma nao exigiria, como uma das alternativas metodolgicas, a elaborao de um survey para captar as opinies dos chefes de Estados alm de outros atores polticos e econmicos relevantes sobre os pases, criar escalas e compar-las para determinar o grau relativo de visibilidade e prestgio daquela nao especfica. Ademais, pode-se inferir que, em um projeto de insero internacional, o status relativo do pas um dos principais fatores em jogo. Na literatura, este status tem a ver com a construo da identidade de determinado Estado no sistema internacional. Por sua vez, essa identidade tem influncia sobre redes de reciprocidade das quais o Estado pode se beneficiar (WENDT, 1992). As aes dos Estados se do no sentido de fortalecer ou enfraquecer suas relaes mtuas. A prpria dinmica das Naes Unidas depende dessa orientao dos agentes estatais. Quando se discute as operaes de paz organizadas por esta instituio multilateral, se est tratando de uma atividade orientada pela possibilidade de contribuir para a busca da paz no sistema mundial. O foco em questo no so as guerras em si, resultantes de processos extremos advindos dos conflitos de interesse e desequilbrio de fora entre e intraEstados. Nas operaes de paz, h coordenao entre diferentes Estados direcionados para o fortalecimento ou institucionalizao de prticas multilaterais de cooperao. Assim, apesar de os aspectos logsticos e de uso da fora aproximarem as operaes de paz das atividades de guerra (PROENA JR., 2002), o mesmo no se pode afirmar quanto ao seu aspecto poltico, uma vez embasado no consentimento do pas em que ocorre a operao e na neutralidade dos Estados contribuintes.23 As operaes de paz realam o papel desempenhado por instituies multilaterais que fundamentam a ordem internacional e apontam desdobramentos alternativos aos processos de fragilidade dos Estados, em constante processo de construo (WENDT, 1992). Operaes de paz no contexto das Naes Unidas dizem respeito, portanto, ao fortalecimento de relaes diplomticas entre Estados. Em primeiro lugar, entre os Estados que se articulam para contribuir com a misso de paz. Em segundo lugar, mantm aqueles que se encontram fragilizados incorporados ordem internacional, o que consequentemente aumenta a credibilidade dos organismos envolvidos. O Brasil pode desempenhar um papel relevante nesse processo? Como sugerido anteriormente, trata-se de investimento em uma poltica pblica, que cabe ser avaliada enquanto tal, levando em conta os interesses do pas frente s responsabilidades que assume junto s Naes Unidas e aos seus percalos.
23. Obviamente no se trata de uma neutralidade absoluta, que se reverteria em indiferena com relao ao conflito que, em algum momento, ocasionou a operao de paz. J as operaes do tipo peace-enforcement simplesmente dispensam o consenso das partes diretamente envolvidas no conflito.

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O Brasil no , nem tem o projeto de ser, uma potncia blica. Porm, como membro das Naes Unidas com importante peso poltico e econmico regional, o pas deve assumir responsabilidades crescentes em relao garantia da paz, principalmente no continente americano. No corresponder s expectativas lanadas no cenrio internacional24 significaria, por exemplo, abdicar do projeto de candidatura a um assento permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Objetivo que o Brasil compartilha com pases, como Japo, Alemanha e ndia.25
5.2 Adestramento

Nesta seo, sero traados alguns comentrios sobre os impactos da institucionalizao de uma poltica de participao em operaes de paz sobre a organizao militar. A defesa nacional o objetivo primordial das Foras Armadas, seguido da garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa destes, tambm da lei e da ordem. Sem perder de vista esses objetivos constitucionais, mas levando em conta algumas mudanas em curso na rea de segurana internacional, as possveis vantagens para o aprimoramento das Foras Armadas advindas da participao consolidada em operaes de paz devem ser consideradas. A partir de 1999, as Foras Singulares esto integradas por meio do Ministrio da Defesa, pasta ocupada por um ministro civil. Isso reflete certo avano no processo de controle social das Foras Armadas pela sociedade e demonstra maior alinhamento com as expectativas geradas quanto ao papel a ser desempenhado pelos militares em uma sociedade democrtica. Diante disso, cada Fora Singular, mesmo com suas competncias especficas, passa a trabalhar na perspectiva de um projeto integrado. Isso coloca desafios quanto estrutura organizacional e de gesto das Foras Armadas. Elas devem se adaptar nova realidade, com o aperfeioamento intelectual e tecnolgico necessrio para consecuo dos novos objetivos, inscritos na Estratgia Nacional de Defesa. Tal esforo inclui um investimento crescente na participao em operaes de paz. Ou seja, a Poltica de Defesa Nacional tambm envolve projetar o Brasil como interlocutor na poltica internacional, principalmente com a contribuio para manuteno da paz e da segurana coletiva. Esse contexto ainda envolve uma redefinio das questes de defesa e segurana internacional (SARDENBERG, 2005). H um novo contrapeso entre esses dois fatores. Questes de segurana, que envolvem ameaas transnacionais compartilhadas
24. Trata-se de expectativas j elencadas ao longo deste estudo, resultantes de uma nova situao econmica e poltica do Brasil no mundo. Por ocasio da participao na MINUSTAH, o presidente francs Jacques Chirac informou ao presidente Luiz Incio Lula da Silva sobre o interesse da ONU, e seu prprio intuito, de que o Brasil assumisse o comando na misso no Haiti. Alm da Frana, houve manifestaes por parte dos Estados Unidos e do Chile nesse mesmo sentido. 25. O G-4 formalizou, junto Assembleia Geral das Naes Unidas, propostas de reforma do Conselho de Segurana, que sofreram resistncia por parte de vrios pases, inclusive Estados Unidos e China.

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pelos Estados, como terrorismo, narcotrfico e trfico de armas, contrabando, tm ganhado destaque na agenda internacional. Alm disso, aps a Guerra Fria, a menor probabilidade da ocorrncia de guerras de propores hemisfricas faz com que as atenes se voltem para problemas relacionados com a segurana no mbito regional. Com essas mudanas, emerge a necessidade de se repensar o papel e a estrutura das Foras Armadas. O quadro a seguir consiste em uma tentativa de anlise do caso brasileiro.
QUADRO 2
Perodo/ rea Temtica Ameaa percebida Definio de misso principal Estrutura da fora

Organizao militar brasileira em dois perodos


Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria (1942-1990) Invaso inimiga (at 1982), violao de fronteira Defesa do prprio territrio, apoio aliana (1942-45), misses de paz Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio Ps-Guerra Fria (a partir de 1990) Conflito subnacional ou subestatal Vigilncia e proteo em fronteiras e espao areo, novas misses de paz Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio

Fonte: Medeiros Filho (2009).

Como o pas continua a ser contribuinte das misses de paz, o que afirma o posicionamento brasileiro quanto cooperao internacional, cabe s Foras Armadas implementar os ajustes em termos de sua doutrina e adestramento. No se trata de uma tarefa simples, pois alm das questes estritamente tticas do treinamento, as operaes de paz envolvem caractersticas que exigem componentes adicionais: domnio de outro idioma, adequao restrio do uso dos armamentos, que aplicado nas situaes de ameaa integridade fsica do prprio grupo que compe a misso e, algumas vezes, com o objetivo de garantir a consecuo dos objetivos constantes no mandato da misso (BRAGA, 2009). No importa que, do ponto de vista poltico, operaes de paz no sejam guerra. Efetivamente, Estados pem em ao seu aparato de uso da fora em misses de paz.26 Assim sendo:
A considerao ttica dos meios de fora em PKO [operaes de paz] , como seria de se esperar, a mesma que se faz para qualquer outra situao blica. Resulta de um determinado arranjo de pessoas, materiais, equipamentos (especialmente, mas no exclusivamente, armamentos) e ambiente (PROENA JR., 2002, p. 172).

Como passo mais claro no sentido de proporcionar o aprimoramento tcnicomilitar necessrio para atuao em operaes de paz, foi criado em 2005 o Centro de Instruo de Operaes de Paz do Exrcito, no Rio de Janeiro, com os seguintes objetivos: preparar observadores militares e contingentes para participao em operaes de
26. Deve ser lembrado que o termo uso da fora compreende tanto atos fsicos de exerccio da fora quanto o seu potencial. Por exemplo, a arma no coldre, e a medida de uso da fora que ela contm, efetivamente utilizada na mesma medida em que, diante de um policial armado, qualquer pessoa leva em conta o fato de que a arma est l, e em funo disso, modifica seu comportamento.

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paz, contribuir para pesquisa e doutrina na rea, participar da avaliao de militares e tropas envolvidas, cooperar com as demais foras singulares e com a academia. Militares com experincia no terreno so selecionados para ministrarem os cursos e supervisionarem os estgios no CIOpPAZ, que ainda conta com um intercmbio com rgos civis e polcias militares para troca de informaes e experincias. O currculo envolve contedos das reas de comunicao lnguas e outros , capacidade operacional, regras de engajamento, cooperao por tratarse de operaes conjuntas com civis e militares de outros pases , cdigo de conduta. Policiais civis e militares tambm so capacitados nesses cursos e estgios. Existem muitos desafios na preparao de contingentes para integrarem operaes de paz, dadas as condies encontradas no prprio terreno. Um deles justamente lidar com militares de nacionalidades distintas, a fim de evitar que diferenas de formao, experincia e valores ticos e morais resultem em aes desconexas ou mesmo em conflitos entre contribuintes da misso.27 E a lista de tarefas bsicas atribudas a um batalho militar na realizao de uma operao de paz extensa: auxiliar os outros componentes da fora de paz, policiais e civis, no cumprimento de suas tarefas; proteger o pessoal da ONU e de outros organismos internacionais; realizar servios de escolta e proteo de comboios; estabelecer a segurana de complexos humanitrios, alm de proteger as prprias instalaes (LOPES, 2006). Os militares ainda tm de ser preparados para a tarefa, nada simples, de manter a ordem pblica, que legal e tradicionalmente atribuda s polcias militares. Diante da necessidade de adestramento, tambm foi criada a Escola de Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais (CFN), no Centro de Instruo Almirante Sylvio de Camargo no Rio de Janeiro. Assim como o CIOpPAZ, a escola do CFN participa das atividades da Associao Latino-Americana de Centros de Treinamento para Operaes de Paz (Alcopaz).28 Tanto o CIOpPAZ como a escola do CFN so iniciativas fundamentais para consolidar e aprimorar o conhecimento oriundo da experincia adquirida pelo Brasil em misses de paz. Trata-se de instituies recentes na estrutura militar, que ainda necessitam de maiores investimentos, dada sua visibilidade junto a parceiros internacionais, pois recebem visitas de cooperao tcnica por parte de integrantes das foras de outros pases.29
27. Quanto ao problema da coordenao, bom lembrar que oficiais de diferentes nacionalidades apresentam variaes em suas posturas tticas. A partir de regras de engajamento emitidas pela ONU, comandantes operacionais devem delinear, por exemplo, os parmetros nos quais o contingente militar estar autorizado a utilizar a fora. Para evitar problemas que poderiam surgir por meio da imposio de seguir uma linha de comando que extrapola a fora da qual faz parte, a responsabilidade pelo emprego ttico das tropas atribuda aos prprios comandantes das foras nacionais. 28. Criada em 2008, a Alcopaz composta pela Argentina, Brasil, Chile, Equador, Guatemala, Peru e Uruguai. 29. Em visita realizada pelos tcnicos do Ipea ao CIOpPAZ, verificou-se que militares que atuam na unidade, assim como aqueles que realizam visita tcnica, so acomodados em containeres. A princpio, seriam empregados apenas para fins de adestramento, em simulao das condies em terreno. Infelizmente, esses tipos de containers so utilizados como alojamento nas operaes reais.

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Com a criao desses locais de adestramento possvel inferir que h interesse brasileiro em manter e aprimorar a participao nas operaes de paz das Naes Unidas, assim como naquelas realizadas por outras organizaes internacionais. O diversificado treinamento e a efetiva participao em operaes de paz complementam a formao de pessoal quanto Poltica de Defesa Nacional e ainda propiciam aos militares a oportunidade de intercmbio com integrantes de outras foras nacionais, interagindo com os componentes diplomticos e humanitrios atuantes no campo da operao. Essa atuao e a consequente visibilidade internacional ainda servem de estmulo para modernizao e discusso de um novo espao para as Foras Armadas brasileiras.
6 CONSIDERAES FINAIS

Essa pesquisa trouxe tona diversas questes que envolvem a avaliao da presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas. As concluses no tem a inteno de esgotar as percepes e os desafios acerca do tema. Na verdade, essas questes mais apontam para problemas que esto relacionados com a temtica. A abrangncia da avaliao implica menor profundidade de anlises mais concentradas, entretanto, oferece uma noo ampla e genrica da participao brasileira nas misses de paz. Algumas hipteses podem ser traduzidas como contrrias ao que, grosso modo, se conhecia a respeito do tema. Primeiro, a tradio brasileira em operaes de paz pode ser comprovada. Segundo, a partir das operaes de segunda gerao, o Brasil participa de misses nos locais em que h certas afinidades, quaisquer que sejam. Terceiro, h variedade com relao ao perfil dos enviados. O que nos leva ao prximo quesito. Quarto, as funes desempenhadas pelo Brasil so diversas. Quinto, a posio brasileira nas misses ativa, exceto naquelas em que o pas no teve condio real de assumir maiores responsabilidades, primordialmente as que envolvem investimento, sejam recursos humanos, sejam financeiros. Sexto, a institucionalizao de centros preparatrios para participao em operaes de paz ocorre como um desdobramento da necessidade de fazer frente ao compromisso assumido pelo Estado brasileiro, que demonstra empenho em cooperar com pessoal altamente qualificado para as misses. Stimo, o envolvimento sistemtico com as operaes de paz contribui para o aperfeioamento das Foras Armadas, que, alm de acumular experincia no terreno, passa a desenvolver doutrina e adestramento prprios para o desempenho desse mandato, favorecendo ativamente para um projeto mais amplo de insero internacional brasileira.

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6.1 Desafios participao brasileira em operaes de paz

O tratamento oferecido s operaes de paz foi, por algum tempo, menos incisivo e talvez menos exigente. A partir da participao brasileira no Congo, o pas estabeleceu as linhas de um papel pr-ativo no cenrio das misses de paz. No entanto, h diversos desafios ligados a essa posio, que em maioria depende de novas polticas pblicas direcionadas para a poltica externa brasileira. Junto evoluo das operaes de paz, h a maturidade da insero brasileira nas misses, que pode ser visto com o direcionamento racional para locais com afinidade histrico-cultural e aproximao regional. As intervenes brasileiras so desencadeadas mediante a legitimao dessas aes no cenrio domstico. No Brasil, alis, onde h menor legitimidade na atuao de uma operao de imposio da paz (peace enforcement), todavia, no h impedimento ao uso das operaes de paz para a aproximao do pas com a regio onde se realiza a misso. Essa aproximao, no apenas poltica, mas primordialmente, de laos culturais, pode ser moldada a fim de incentivar troca comercial e investimentos. Nesse sentido, surge uma oportunidade ao Brasil para assumir a liderana de novos processos no mbito das operaes de paz: peace development (desenvolvimento da paz) e peace investment (investimento da paz). Esses conceitos se desenvolvem em meio a um cenrio internacional e domstico que patrocina a paz por meio do desenvolvimento sustentvel. Marcos como os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio e a poltica externa do presidente Luiz Incio Lula da Silva com intensa defesa do desenvolvimento social sustentvel , respectivamente, corroboram para uma ingerncia brasileira no apenas para lograr a paz, mas tambm para fomentar o desenvolvimento dessas regies fragilizadas de modo a sustentar a paz com base no desenvolvimento econmico e social. Peace development teria como premissa a parceria pblico-privada, em que a liderana do Estado seria essencial para apoiar a internacionalizao das empresas brasileiras com perfil voltado s necessidades da regio da misso. A existncia do peace development s seria possvel mediante o fluxo de capital do Brasil e de outros pases interessados para essas regies, ou seja, por meio do peace investment. O investimento da paz confere ao Estado o poder de centralizar essas aes. O ideal dessa atuao no seria qualquer tipo de investimento externo direto na regio da operao de paz, mas sim a transferncia de experincias relacionadas com a promoo do desenvolvimento social sustentvel que inspira a permanncia da paz e tende a diminuio da incidncia de conflitos ou mesmo o retorno das situaes anteriores estabilizao. Essa relao j pode ser visualizada no presente. No mbito da Unio Europeia, que se formalizou aps o final da Segunda Guerra Mundial, ao atrelar Estados antes inimigos em aes comuns, logrou-se diminuir a sensao de

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insegurana da regio. A estabilidade local foi alcanada com a promoo conjunta do desenvolvimento econmico-social daqueles pases outrora inimigos. Os princpios de peace development e de peace investment tm relao real com a ordem baseada em blocos, na qual antigos inimigos de guerra convivem como parceiros nas suas relaes internacionais intra e extrabloco. O Estado seria, portanto, patrocinador dessa poltica pblica para a paz, atrelada ao desenvolvimento e fundada no investimento de origem pblicoprivada. Dessa maneira, o multilateralismo exercido pelas Naes Unidas no apenas buscaria imposio, promoo, manuteno e (re)construo da paz, mas proeminentemente estaria preocupado com o desenvolvimento da paz por meio do investimento da paz. A realizao racional dessa maneira de atuar nas operaes de paz exige a ocorrncia de mais dois desafios, quais sejam: a maior participao brasileira e a ampliao do efetivo enviado. Esses aspectos no se sustentam independentemente, porm atrelados a algumas especificaes. O aumento da participao deve vir embasado no grau de compromisso desejvel para o Brasil. A exigncia de outros atores externos coerente com o atual papel que o pas possui no cenrio internacional, desse modo no que se queira abranger toda e qualquer presena brasileira em operaes de paz, mas sim, acentuar essa presena, principalmente, naquelas regies nas quais h um esforo de parceria. A aproximao com locais de tradicional dilogo diplomtico merece certa continuidade. A novidade deve vir por meio de aes em lugares em que h certo afastamento. Alm disso, com intuito de o pas assumir uma postura mais condizente com sua campanha para um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, ainda precisa agir conforme o princpio de responsabilidade para proteger (Responsability to protect), visto que os benefcios do assento permanente vm atrelados s novas responsabilidades.30 O Brasil nem se destaca como grande contribuinte de pessoal, nem como um relevante provedor de financiamento. Ademais, o Brasil pode ou deve estimular os modos que so auferidos como um padro brasileiro de execuo de operao de paz para alm das operaes de paz em que est presente, de maneira a contribuir com a maturidade das aes nas misses. Somada maior projeo do Brasil no contexto internacional, a integrao dos militares com outros setores do Estado e com vrios atores civis para atuao conjunta em operaes de paz pode abrir as portas para uma relao mais estreita e transparente das Foras Armadas para com a sociedade brasileira.
30. Kenkel (2009) faz uma anlise acerca da relao do princpio de Responsability to Protect com a atual poltica externa brasileira, no qual interessante notar a contrapartida com o conceito de no indiferena presente na administrao de Luiz Incio Lula da Silva. Ainda sugere a ligao das aes na MINUSTAH, embora no de maneira claramente determinada, em conformidade com o princpio de responsabilidade para proteger.

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O alargamento do efetivo no se insere no aumento absoluto de enviados, contrariamente pauta-se na diversidade dos enviados, sejam civis, sejam militares. Alm disso, no envolvimento de enviados brasileiros no comando dessas operaes, comando esse que pode ser o militar, o administrativo, o eleitoral, a representao do secretrio-geral. Enfim, a meno ao envolvimento na liderana da operao. Para isso, o Brasil h que manter, alm de possivelmente aumentar, os investimentos diretos com as operaes de paz nas quais participa de modo presente.31

31. Ou ainda, aumentar sua contribuio na cota no sistema ONU, para que seja de direito o alargamento dessa participao.

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ANEXO QUADRO 1A
Acrnimo UNEF I ONUC UNSF UNFICYP DOMREP Unipom Unavem I Onuca Unavem II Minurso Onusal Unprofor Onumoz Unomur UNTAC Unomil Unomsa Unavem III Uncro UNPREDEP Untaes UNMOP Minugua Monua UNTAET UNOGBIS UNAMET Unowa UNMISET Unmil Unoci MINUSTAH Unmis UNMIT Unmin MINURCAT

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Operao I Fora de Emergncia das Naes Unidas Operaes das Naes Unidas no Congo Fora de Seguranas das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre Misso do Representante do Secretrio-Geral da ONU na Repblica Dominicana Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central Misso de Verificao das Naes Unidas II Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Ocidental Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador Fora de Proteo das Naes Unidas Operao das Naes Unidas em Moambique Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda Ruanda Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja Operao das Naes Unidas na Libria Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas na Crocia Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas Administrao Transitria da Eslovnia Oriental, Baranja e Sirmium Ocidental Misso das Naes Unidas em Prevlaka Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala Misso de Observao das Naes Unidas em Angola Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste Escritrio de Apoio das Naes Unidas para a Reconstruo da Paz na Guin-Bissau Misso das Naes Unidas no Timor Leste Escritrio do Representante Especial do Secretrio-Geral para a frica Ocidental Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste Misso das Naes Unidas na Libria Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti Misso das Naes Unidas no Sudo Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste Misso das Naes Unidas no Nepal Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e no Chade Congo Nova Guin Ocidental Chipre Repblica Dominicana Local/ regio Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza Perodo 1956-1967 1960-1964 1962 1964-Presente 1965-1966 1965-1966 1989-1991 1989-1992 1991-1995 1991-Presente 1991-1995 1992-1995 1992-1994 1993-1994 1992-1993 1993-1997 1992-1995 1995-1997 1995-1996 1995-1999 1996-1998 1996-2002 1997 1997-1999 1999-2002 1999-Presente 1999 2001-Presente 2003-2005 2003-Presente 2004-Presente 2004-Presente 2005-Presente 2006-Presente 2007-Presente 2007-Presente

Misso de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto ndia Paquisto Angola Amrica Central Angola Saara Ocidental El Salvador Ex-Iugoslvia Moambique Uganda Ruanda Camboja Libria frica do Sul Angola Crocia Ex-Iugoslvia Macednia Eslovnia Oriental Crocia Pennsula de Prevlaka (Crocia) Guatemala Angola Timor Leste Guin-Bissau Timor Leste frica Ocidental Timor Leste Libria Costa do Marfim Haiti Sudo Timor Leste Nepal Repblica Centro-Africana e Chade 36

Total de operaes de paz com a presena brasileira

Fonte: Departamento de Operaes de Paz das Naes Unidas (2009).


Elaborao prpria.

CAPTULO 12

AlM DA AUTOSSUFICINCIA O BRASIl COMO PROTAGONISTA NO SETOR ENERGTICO

1 INTRODUO

Entre os temas da agenda geopoltica mundial neste incio do sculo XXI, a energia ocupa posio central. De um lado, as restries na oferta de petrleo e o crescimento econmico intensivo em energia com destaque para o desempenho extraordinrio dos chamados pases emergentes, particularmente, os asiticos que pressionaram a demanda para cima, estimulando, apenas de forma tmida, o investimento em fontes energticas alternativas. De outro lado, o consumo crescente de combustveis fsseis petrleo, carvo e gs natural, principais emissores dos gases causadores do efeito estufa torna-se o centro das preocupaes polticas com as mudanas climticas. Em seu conjunto, as transformaes no panorama energtico mundial vm impactando a geopoltica, na medida em que contrapem diferentes estratgias de insero dos grandes consumidores (os Estados Unidos, a Unio Europeia e a China) e favorece a rearticulao dos exportadores. As mudanas na ordem energtica se desenvolvem em um contexto de crise relacionada aos efeitos dos recursos fsseis no aquecimento global e suas implicaes para a sustentabilidade ambiental e social. O Brasil preocupou-se, desde o incio de seu processo de industrializao, em amenizar a dependncia da energia importada. Ao longo do sculo XX, em particular a partir da dcada de 1930, a estratgia energtica teve como objetivo garantir suporte ao processo de desenvolvimento. Essa poltica intensificou-se com a criao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 3 de outubro de 1953, pelo presidente Getlio Vargas, resultado da histrica campanha popular O petrleo nosso, que havia comeado em 1946. Em seu primeiro momento, a Petrobras privilegiou investimentos nas atividades de refino e de distribuio, com o objetivo de respaldar a industrializao e a modernizao do pas. Por mais de um sculo, o Brasil foi importador lquido de petrleo. Nos momentos de choque de oferta, respondeu com investimentos em outras fontes de energia, notadamente hidroeltrica, e, em particular o lcool, aps o choque de 1973, com o Programa Nacional do lcool (Prolcool) e, outras fontes como a energia nuclear e, com menos xito, o carvo. O Brasil se destaca hoje no cenrio internacional de

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energia como um pas de matriz mais limpa1 (tabela 1), cuja emisso de dixido de carbono encontra-se significativamente abaixo da mdia mundial.
TABELA 1
Participao do Brasil nas fontes mundiais de energia
Fonte de energia Energia no renovvel Petrleo Gs natural Carvo mineral Urnio e derivados Energia renovvel Hidreltrica Lenha e carvo vegetal Derivados da cana-de-acar Outros Total Brasil 54 37 9 6 2 46 15 12 16 3 100 Mundo 87 36 21 23 7 13 100

Fonte: Lpez (2009) com base no Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA, 2008).

Ao se esforar para diminuir sua dependncia, o Brasil desenvolveu uma expertise tal que se projetou, no incio do sculo XXI, como um importante ator energtico. Logrou o que hoje o desejo de qualquer pas: uma matriz energtica diversificada, com alto ndice de uso de fontes renovveis e uma expanso da produo maior que a do consumo. O Brasil promoveu a expanso do biocombustvel como alternativa real para a gasolina, sendo o primeiro pas do mundo a substituir a gasolina como a principal fonte energtica para a frota automobilstica, gerando, colateralmente, um produto de exportao altamente competitivo. No momento em que se renova o interesse mundial em energia nuclear para fins pacficos, o pas se encontra na condio de produtor e detentor de significativas reservas de urnio e controlador da tecnologia de todo seu ciclo de enriquecimento, situao apenas menos confortvel do que a da Rssia e a dos Estados Unidos. Por fim, as recentes descobertas de petrleo na camada do pr-sal, sustentadas pela liderana do Brasil na explorao de petrleo em alto mar, tendem garantir ao pas, pela primeira vez em sua histria, a posio de exportador lquido de energia. Este artigo procura avaliar as trs fontes de energia com potencial de ampliar a participao do Brasil no mercado energtico mundial: petrleo, biocombustvel e energia nuclear. Na seo 2, apresentado um panorama global do setor. Em seguida, uma avaliao de cada uma das trs fontes do ponto de vista brasileiro, levando em
1. No existe nenhum processo de gerao de energia que possa ser chamado de limpo no sentido literal da palavra. A questo sempre relativa s fontes alternativas. Nesse sentido, as energias renovveis tendem a ser consideradas menos poluidoras do que as no renovveis.

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conta a centralidade da segurana energtica para o desenvolvimento nacional e o potencial do pas como produtor e exportador de recursos de grande valor estratgico.
2 PANORAMA GlOBAl

Ao longo do sculo XX, o petrleo se converteu em insumo estratgico para o desenvolvimento econmico. J a partir da Primeira Grande Guerra (1914-1918), seus derivados despontaram como combustvel mais eficiente para alimentar os meios de destruio e no ps-Segunda Guerra Mundial (1939-1945), com a difuso dos bens de consumo durveis e do American way of life, a economia se petrolizou, na medida em que essa matria-prima ultrapassou todas suas concorrentes como principal fonte de energia do mundo industrial (yERGIN, 2008a; TORRES FILHO, 2007). Hoje, a produo de petrleo e gs responsvel por 54,3% da oferta mundial de energia, nmero bastante superior aos 27% representados pela produo de carvo e aos 10% representados pelos combustveis renovveis, mas inferior aos 62,1% que representou em 1973 (IEA, 2009a). Nesses 36 anos, muita coisa mudou na indstria petrolfera internacional. O efeito mais visvel das mudanas, sobretudo, quando comparado ao perodo 1945-1973, a volatilidade dos preos (grfico 1). Como ser observada, a distribuio dos bens energticos que suprem a demanda mundial est diretamente relacionada aos preos do petrleo.
GRFICO 1
Evoluo dos preos do petrleo 1861-2008
(Em unidade de USD)
120 100 80 60 40 20 0

1861

1868

1875

1882

1889

1896

1903

1910

1917

1924

1931

1938

1945

1952

1959

1966

1973

1980

1987

1994

2001

$ 2008 Fonte: BP (2009).2

$ da poca

2. A fuso da britnica British Petroleum com a americana Amoco, em 1998, levou a empresa a assumir a sigla BP como nome oficial em 2000. BP, History of BP. Disponvel em: <http://www.bp.com/extendedsectiongenericarticle. do?categoryId=10&contentId=7036819>. Acesso: 27 out. 2010.

2008

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De 1945 a 1973, embora a demanda por petrleo tenha crescido a taxas superiores de 7% ao ano, o preo apresentou tendncia permanente queda, j que as reservas e a produo de petrleo barato, particularmente em pases do terceiro mundo, cresceram ainda mais rapidamente (TORRES FILHO, 2007). Entretanto, essa tendncia se sustentava em arranjos institucionais que definiam a distribuio da renda petroleira entre os principais players da indstria: as companhias internacionais de petrleo;3 os Estados nacionais exportadores; e os Estados consumidores. Por meio de acordos interfirmas e de articulaes com seus Estados nacionais, as companhias internacionais de petrleo conseguiram organizar seu acesso s reservas de petrleo barato dos pases exportadores, de modo a controlar a produo fora dos Estados Unidos, onde os altos custos relativos extrao e poltica governamental garantiam a existncia de elevada capacidade de produo ociosa. Conquanto os preos do petrleo tivessem permanecido relativamente baratos at meados de 1973, foi a partir da segunda metade da dcada de 1950, que os arranjos institucionais criados no ps-guerra comearam a ruir: a Unio Sovitica, ento excluda do mercado mundial de petrleo, dobrou sua produo e promoveu agressiva poltica de exportao para o bloco capitalista; as companhias independentes, insatisfeitas com sua excluso das fontes de petrleo barato do Oriente Mdio, decidiram oferecer acordos de partilha de resultados muito mais favorveis aos Estados proprietrios dos que os que as majors ofereciam, adquirindo, assim, algumas concesses. 4 Os Estados Unidos, da sua parte, imps, a partir de 1959, cotas para o petrleo importado no intuito de proteger a renda de seus produtores. Logo, houve um oil glut que pressionou os preos para baixo. As companhias internacionais, que no estavam dispostas a ver seus ganhos extraordinrios minguarem, decidiram baixar unilateralmente o preo de referncia do petrleo pago aos pases do Oriente Mdio, em uma ao que estimulou a articulao dos Estados proprietrios das grandes jazidas de leo barato em torno da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Em pouco tempo, os fatos anteriormente mencionados, somados ao enorme declnio da capacidade ociosa dos Estados Unidos, s turbulncias geopolticas e instabilidade do sistema monetrio internacional, deflagraram um conflito distributivo intenso, expresso, sobretudo, na volatilidade dos preos.
3. Expresso utilizada para designar as companhias que, na primeira metade do sculo XX, definiram o modelo de desenvolvimento da indstria petrolfera mundial. Muitas delas se destacaram por deter as principais concesses das grandes reservas de petrleo barato na Venezuela, na Indonsia e no Oriente Mdio. Nesse sentido, as CIP eram: Standard Oil of New Jersey (Exxon), Royal Dutch-Shell, British Petroleum, Gulf Oil, Chevron, Mobil Oil e Texaco. Mais tarde, importante dirigente da companhia estatal de petrleo italiana apelidaria esse grupo de sete irms. Outros, entretanto, designam o grupo de majors. 4. Caso emblemtico o da empresa estatal italiana ENI sob presidncia de Enrico Mattei no incio dos anos 1960.

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Os Estados exportadores, beneficiados pelo aumento de seu poder de barganha em funo dos preos altos, da atuao conjunta e do controle sobre vultosas quantidades de recursos lquidos , lanaram mo de uma poltica de participao direta no negcio petroleiro, ou seja, de construo de companhias nacionais de petrleo e de aquisio dos direitos sobre as reservas que haviam sido concedidas s companhias internacionais. Sucedeu, ento, uma mudana radical no panorama energtico mundial. As majors passaram no mais ter acesso s reservas petrolferas se em 1970 elas controlavam 85% das reservas internacionais, dez anos depois, em 1980, esse nmero no chegava a 12%.5 O controle de tecnologia e de mercado e sua capacidade de mobilizar recursos financeiros, garantem que essas empresas continuem se apropriando de parcela significativa da renda petrolfera, inclusive repassando o nus do aumento dos preos para os consumidores. A partir desses desdobramentos, inaugurou-se um perodo em que a poltica petrolfera internacional seria definida pela dinmica e pela complexa relao entre os ciclos de preo e investimento, a nova poltica de segurana energtica americana e a OPEP. No que diz respeito atuao de Washington, vale notar o fim da poltica de cotas e a busca permanente por um equilbrio entre os trs objetivos que no necessariamente confluem: preservar e ampliar as reservas internas o que exige que o preo do petrleo esteja acima do custo de produo no territrio dos Estados Unidos; garantir o abastecimento externo; e garantir, para suas empresas, o acesso s reservas de petrleo fora dos Estados Unidos o que alcanado mais facilmente quando os preos esto baixos e, por isso, os Estados exportadores e as companhias nacionais menos eficientes perdem poder de barganha. No que diz respeito OPEP, vale destacar o papel da Arbia Saudita, aliada estratgica dos Estados Unidos, convertida em ofertante de ltima instncia em funo da quantidade de reservas que sua empresa nacional controla, dos baixos custos de sua produo e de sua capacidade tcnica de aumentar e diminuir a quantidade de petrleo no mercado em curto espao de tempo.6 Malgrado os preos altos, intensificados por crises polticas, como as que deflagraram os dois choques do petrleo a Guerra de Outubro de 1973 e a Revoluo Iraniana de 1979. O impacto inflacionrio da elevao do preo do petrleo levava a queda das taxas de crescimento e at estagnao, que foravam a contrao da demanda nos momentos de alta do preo. O que de alguma forma segurou os preos at a metade da dcada de 1980 foi a poltica de cotas de produo da OPEP, garantida pelo papel de swing producer desempenhado pela Arbia Saudita, que aumentava e diminua a produo para que o preo almejado fosse alcanado.
5. Informaes compiladas em EPE (2008). 6. Sobre o papel da Arbia Saudita como ofertante em ltima instncia, ver Yergin (2008b) e Torres Filho (2007).

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O esforo saudita, entretanto, esbarrou nos freeriders: exportadores dos campos que ganharam viabilidade em meio ao ciclo altista da dcada de 1970 Mar do Norte, Golfo do Mxico, e em vrios momentos a Rssia , e que no faziam parte da OPEP, beneficiando-se da poltica da organizao, na medida em que ganhavam fatias de mercado sem baixar muito os preos. Em 1985, a capacidade ociosa da Arbia Saudita chegou a 80%, com sua receita tendo cado de U$ 119 bilhes para U$ 20 bilhes em apenas quatro anos. Foi ento que Riad decidiu inverter sua estratgia, de modo a retomar o market share: a ideia era colocar como prioridade a defesa do volume de produo e no os preos, adotando os netback deals acordos em que os preos a serem pagos pelo petrleo acompanham o mercado vista de derivados, com a subtrao de uma margem que remunere os custos ao longo da cadeia, fazendo que transportadores, revendedores, distribuidores e refinadores tambm ganhassem com volumes crescentes, pouco se interessando com a queda nos preos (yERGIN, 2008b). Com isso, produziu-se o contrachoque de 1986, que levou os preos do barril a U$ 11.50. Logo, os Estados Unidos e os outros produtores de mais alto custo decidiram negociar com a Arbia Saudita e com os demais exportadores de baixo custo. Estabeleceu-se, ento, um acordo entre os pases da Agncia Internacional de Energia (AIE) International Energy Agency (IEA)7 e a OPEP, em que se previa a manuteno de uma poltica de flutuao suja, na qual os pases atuariam no sentido de garantir o preo do barril dentro de uma banda que tinha um piso (U$ 15.00) e um teto (U$ 18.00). Para o contexto da poca, o piso era alto o suficiente para garantir a produo americana, e o teto era baixo o bastante para auxiliar as polticas de combate inflao e para pressionar por uma desvalorizao dos direitos de propriedade da terra dos Estados exportadores condio fundamental para que as companhias internacionais de petrleo pudessem ter maior margem de manobra em seus intentos de incluir reservas em seus inventrios. Essa presso foi fundamental para que se deflagrasse na indstria petrolfera a tendncia liberalizante das dcadas de 1980 e 1990, quando ocorreram privatizaes, aberturas ao capital estrangeiro, flexibilizao de monoplios estatais e diminuio de impostos, taxas e royalties.8 De modo geral, depois da primeira Guerra do Golfo (1990), at 1998, as flutuaes ocorreram nos padres estabelecidos. Entretanto, nesse ltimo ano, o preo do barril de petrleo despencou para U$ 9.39, em funo da crise asi7. Instituio criada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1974, como resposta atuao da OPEP e ao embargo realizado pelos pases rabes. 8. Ver a esse respeito em Mommer (1999, 2000) e Pinto (2008).

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tica, do aumento das exportaes russas e da imploso momentnea da estrutura cooperativa da OPEP, com os pases membros, no af de aumentar sua fatia de mercado, tendo produzido alm de sua cota (TORRES FILHO, 2007). Com exceo desse interregno de 1998, foi s a partir dos anos 2000 que os preos do petrleo voltaram a sair do controle dessa vez, para cima. Em 11 de julho de 2008, o preo do barril (Brent) chegou a atingir a marca de U$ 143.90. Entre 1999 e 2008, a diferena entre o piso e o teto dos preos chegou a indicar aumento de mais de 1.200%, enquanto a mdia do perodo registrou um aumento de mais de 400% (SERRANO, 2008). A explicao mais comum para esse aumento to brutal dos preos do petrleo est vinculada supostas transformaes estruturais no lado da demanda, uma vez que haveria alta e crescente intensidade no uso de metais e energia por parte de economias gigantes China e ndia que se industrializam e se urbanizam. Seria, portanto, uma manifestao do que alguns analistas chamam de superciclo de commodities. No entanto, como demonstrou Serrano (2008), embora o consumo das duas grandes economias asiticas tenha crescido muito, tal fato ocorreu a partir de uma base relativamente pequena. Veja-se que enquanto a China respondeu em 2007 por 8% do consumo mundial de petrleo, a ndia respondeu por 3% (EPE, 2008). Isso no significa subestimar o papel que as demandas Chinesa e Indiana tero na futura dinmica do setor energtico e do petrleo e gs em especfico. Outra explicao comum, mas que d mais ateno para o lado da oferta, a do Pico Mundial de Hubbert, ou seja, a que vincula a oferta mundial com o funcionamento de um poo de petrleo, em que a produo aumenta a taxas crescentes at chegar metade do contedo do poo, quando ento comea a decrescer, at acabar. Para quem defende essa tese, se teria alcanado o pico recentemente, o que faria que, nos prximos anos, houvesse uma reduo no nvel mundial de reservas. Segundo Serrano (2008, p. 150-151), essa explicao encerra grandes dificuldades lgicas e histricas:
A primeira objeo evidente a de que, assim como a vida de uma floresta no tem por que ser igual de uma rvore, no faz muito sentido achar que a curva de produo do mundo ter o mesmo formato da curva de um poo [...] Assim, as mesmas iniciativas mencionadas anteriormente podem ser lidas no sentido oposto; mesmo com todo o consumo mundial que existiu at hoje, ainda no houve uma reduo das reservas mundiais conhecidas e provadas de petrleo (outras estimativas mostram um grande aumento das reservas conhecidas). O outro problema com a tese do pico histrico: h dcadas se estima que o pico vir nos prximos anos e isto at hoje no ocorreu. Como o petrleo uma fonte de energia no-renovvel, bem possvel e provvel que algum dia o petrleo v de fato ficar mais escasso no sentido geolgico. O ponto mais fraco do argumento dos que defendem a tese do

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pico mundial como explicao para o aumento do preo do petrleo no , portanto, a questo da finitude dos recursos naturais no-renovveis (que no precisa vir associada com a curva de produo mundial bem comportada). O ponto a curiosa f de seus adeptos na eficincia do mercado internacional de petrleo, onde decises descentralizadas de produtores e pases individuais ocupados com suas prprias estratgias econmicas e geopolticas milagrosamente incorporariam em seus preos os custos da eventual exausto da disponibilidade mundial de petrleo.

Uma anlise mais detida da situao atual indicaria que os preos altos tm uma correlao com limitaes do lado da oferta (EPE, 2008)9 no em funo de limites geolgicos, mas econmicos e polticos. A especificidade da indstria de petrleo justamente fugir dos conceitos tradicionais que tratam de explicar a relao entre custo e preo. Ao mesmo tempo,o conceito de esgotamento est estritamente ligado relao custo/preo, ou seja, um determinado nvel de preos necessrio para ampliar a oferta potencial. So trs os fatores bsicos capazes de explicar o perodo de preos altos da dcada de 2000: 1. fases alternadas de investimentos e preos, dado o carter preo-inelstico da oferta de petrleo no curto prazo; 2. geopoltica; 3. financeirizao dos mercados de commodities. 1. Fases alternadas de investimentos e preos De acordo com esse ponto, a restrio da oferta estaria vinculada aos baixos investimentos do passado recente, quando a produo era alta em relao demanda e os preos se encontravam em patamares baixos. Logo, no incio do movimento contrrio, o perodo do superspike, dada a inrcia temporal entre as decises de investimento em explorao/produo e sua operacionalizao, a demanda rapidamente ocupa a capacidade ociosa, de modo a gerar forte volatilidade e tendncia geral de preos em alta. 2. Geopoltica Vrios so os elementos que contribuem para evitar uma elevao mais sistemtica da oferta de petrleo. Antes de tudo, importante considerar que h um declnio da produo de relevantes produtores no OPEP: Reino Unido (mdia de -7,7% a.a.), Noruega (mdia de -5,9% a.a.), Mxico (mdia de -2,1% a.a.) e Estados Unidos (mdia de -1,8% a.a.) (EPE, 2008). Ademais, novas reas de fronteira, como o Mar Cspio e a Costa Oeste Africana, esto sendo colocadas em operao em ritmo bem mais lento do que o esperado. Cabe destacar o papel que exercem as empresas petroleiras nacionais, conhecidas pelo acrnimo em ingls National Oil Company (NOC). A interveno estatal
9. Entre 2003 e 2007, enquanto a demanda mundial cresceu em mdia 1,9% ao ano (a.a.), a oferta cresceu apenas 1,4%.

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como poltica para apropriao de parte da renda petrolfera comeou com a nacionalizao do petrleo no Mxico em 1938 e com a criao da Pemex, voltou na dcada de 1970, e sofreu um novo impulso nos ltimos anos com o aumento dos preos internacionais. Na primeira dcada do sculo XXI, mais de 85% das reservas mundiais de petrleo se encontra sob o controle de empresas estatais ou semiestatais, como na Rssia) e, no contexto da OPEP, essa participao se aproxima dos 100% (BAKER III, 2007). Essas empresas administram seus recursos energticos a partir de interesses que nem sempre coincidem com as prioridades do mercado internacional e dos pases mais desenvolvidos. As NOCs, como agentes das polticas pblicas traadas pelos respectivos governos, geralmente, buscam outros objetivos alm de maximizar a extrao e os lucros, tais como a redistribuio da renda nacional, a gerao de receitas fiscais e a promoo do desenvolvimento. Exemplo disso o aumento da presena estatal na gesto Vladimir Putin, em 2000, uma poltica agressiva de reestatizao das empresas de petrleo e gs que haviam sido privatizadas aps a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). Entre outras iniciativas que desagradaram os governantes ocidentais, Putin obrigou empresas estrangeiras, como a Shell e a BP, a vender companhia semiestatal Gazprom grande parte das suas aes nos projetos de explorao de petrleo e gs na Sibria. Os crticos ocidentais argumentavam que, ao agir dessa maneira, o governo russo bloquearia os investimentos necessrios para ampliar sua produo de combustveis (SCHUTTE, 2010). A respeito do fenmeno do avano das NOCs, o jornal ingls Financial Times lanou em 2007 a nova lista de sete irms: Aramco (Arbia Saudita), Gazprom (Rssia), CNPC (China), NIOC (Ir), PDVSA (Venezuela), Petrobras (Brasil) Petrons (Malsia).10 Diante desta realidade os Estados Unidos definiram sua estratgia oficial para o setor: o documento National Energy Policy (Poltica Nacional de Energia), divulgado em maio de 2001, pelo governo do presidente George W. Bush e em vigor at hoje, ao menos no que refere s suas implicaes para a poltica externa.11 O pas passou ento a se guiar pelo que Klare (2004) denominou de estratgia da mxima extrao. Trata-se, na essncia, de um esforo de longo prazo das autoridades americanas em ampliar seu controle sobre as reservas de hidrocarbonetos existentes no exterior ou, ao menos, persuadir os governos dos pases dotados de recursos energticos a permitir os investimentos estrangeiros necessrios para aumentar a produo e expandir as exportaes (KLARE, 2004, p. 83).
10. HOYOS, Carola. The new seven sisters: oil and gas giants that dwarf the west`s top producers. Financial Times, 12/03/2007. 11. THE WHITE HOUSE. Reliable, Affordable, and Environmentally Sound Energy for Americas Future Report of the National Energy Policy Development Group., Washington, 2001, http://www.netl.doe.gov/publications/press/2001/ nep/forward.pdf. Esse documento tambm conhecido como Relatrio Cheney, por ter sido elaborado sob a coordenao do ento vice-presidente dos Estados Unidos, Dick Cheney. As novas propostas para a poltica energtica do pas, apresentadas pelo presidente Barack Obama no incio de 2009 e em tramitao no Senado, envolvem principalmente questes relacionadas com eficincia energtica e adoo de fontes renovveis de energia, sem alterar os objetivos de poltica externa formulados no governo de George W. Bush.

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A estratgia da mxima extrao tem como foco principal o Golfo Prsico, onde se concentram dois teros das reservas comprovadas de petrleo12 (grfico 2). Mas as implicaes geopolticas da valorizao dos hidrocarbonetos vo muito alm dos conflitos no Oriente Mdio. Estas tm a ver com a ideia de que a busca de segurana energtica por parte dos principais players implica uma corrida mundial pelo controle das fontes de energia. Morse (2003-2004) argumenta neste contexto que, o comrcio de petrleo ocorre nos marcos de um mercado global integrado, tornando-se menos relevante o controle poltico direto sobre os pases produtores ou a nacionalidade das empresas que exploram os recursos energticos. J os autores que alertam para o risco de conflitos interestatais por energia enfatizam o papel da China na busca do acesso direto a reservas de petrleo e gs natural por meio de contratos com governos estrangeiros e da presena de empresas petroleiras chinesas, todas elas estatais, em projetos de explorao em um grande nmero de pases, especialmente na frica.13 Segundo o BP Statistical Review of World Energy 2009, o continente responsvel por 12,4% da produo mundial de petrleo e 7% de gs. Com baixa demanda para o consumo interno, a maior parte da extrao voltada para a exportao. O desafio dos governos africanos transformar oportunidade em sucesso, rompendo com um histrico secular de espoliao dos recursos por potncias externas e revertendo os lucros para a transformao definitiva dos padres econmicos e sociais. Quanto a Rssia, este pas tem grande importncia estratgica como ator geopoltico, que ocupa o epicentro do cenrio energtico na Eursia. O pas separa geograficamente a Europa da sia, possui enormes quantidades de recursos fsseis e controla a maioria das rotas construdas no perodo sovitico. Sua posio como principal fornecedor de gs natural para a Unio Europeia e seus vnculos polticos com as ex-repblicas soviticas aumenta sua margem de influncia. Em particular, os recursos dos pases do Mar Cspio so vitais para a Rssia. Manter em seu territrio as rotas de distribuio, reforando a dependncia logstica destes pases o segredo para sua permanncia no jogo. No mdio prazo, a Rssia poder vir a ser uma grande fornecedora de gs e petrleo para China, Japo e outras naes asiticas (KLARE, 2008, p. 88). Mas no se pode esquecer o potencial inexplorado das reservas de petrleo nas reas de jurisdio na costa dos Estados Unidos. No razovel imaginar que somente consideraes ambientais possam explicar a estratgia de no explorao por parte dos Estados Unidos, embora a catstrofe com a explorao do BP no Golfo do Mxico, em meados de 2010, deva influenciar o debate a respeito desta opo ainda por muito tempo.
12. De acordo com a edio de 2009 do BP Statistical Review of World Energy, a Arbia Saudita possui em suas reservas 264 bilhes de barris de petrleo; o Ir, 138 bilhes de barris; e o Iraque, 115 bilhes de barris. 13. Ver, entre outras, as j citadas obras de Klare.

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Contudo, a produo de petrleo tende ficar cada vez mais dependente das polticas estabelecidas pelos pases membros da OPEP. De acordo com a AIE, a parcela da Organizao na produo total deve subir de 44% para 51% nos prximos 20 anos, (IAE, 2008), o que tem muitas implicaes. O grfico 2 mostra a concentrao das reservas conhecidas em 2009 nos pases produtores do Oriente Mdio, todos membros da OPEP.
GRFICO 2
Distribuio mundial das reservas comprovadas de petrleo
sia Pacfico 3,3% frica 10,0% merica do Norte Amrica do Sul e Central 5,6% 9,8%

Europa & Eursia 11,3%

Oriente Mdio 59,9%

Fonte: BP (2009).

Como se sabe, a lgica dos exportadores da OPEP obedece a objetivos que no necessariamente se coadunam com a das companhias petrolferas internacionais e com a dos pases importadores. Ao definirem suas estratgias de explorao/produo com base nas perspectivas de maximizao da renda petroleira no curto, no mdio ou no longo prazo, os grandes exportadores de leo barato promovem cenrios de preos e de quantidade ofertada diferentes daqueles objetivados pelos outros players da indstria. Alm disso, muitas de suas companhias nacionais de petrleo, detentoras das grandes reservas, padecem de restries financeiras e tecnolgicas que limitam os investimentos, porquanto tenham que disputar recursos com os Tesouros de seus respectivos Estados nacionais, limitando as possibilidades de expanso mais rpida da oferta. Recentemente, a organizao passou a atuar de forma mais incisiva, rearticulando e reorientando suas estratgias. Diante da queda dos preos em 1998, os pases membros, encabeados pela Venezuela e pela Arbia Saudita, decidiram definir novas cotas e efetivamente as respeitar. Iniciou-se, ento, um processo de

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diminuio da capacidade ociosa produtiva planejada e foi estabelecida, junto com a AIE, nova banda de preos, cujo teto era U$ 28.00 e o piso U$ 22.00 (PINTO, 2008) (grfico 3). Com a nova poltica sendo implementada, de 1999 para 2000, a capacidade ociosa mundial de petrleo diminuiu de 5 milhes de barris dirios para 3,1 milhes, alcanando, depois de nova elevao nos dois anos seguintes, 1,8 milhes em 2003 e 1 milho em 2004 (EPE, 2008). No se pode subestimar, entretanto, o papel que a poltica de segurana energtica dos Estados Unidos teve nesse processo: at 1998, a estratgia era estimular a Arbia Saudita a manter uma grande margem de capacidade produtiva ociosa planejada, de modo a impedir que os preos crescessem para alm do baixo patamar da banda estabelecida no primeiro acordo AIE/OPEP. Entretanto, com a queda excessiva dos preos em 1998 e a disposio poltica interna americana de explorar os campos de altos custos de produo do Golfo do Mxico e do Alaska, optou-se, em Washington, por favorecer uma restrio da oferta mundial (SERRANO, 2008). Por isso, o pas atuou em duas frentes: pressionou Riad para diminuir os novos investimentos e, por paradoxal que seja, estimulou as iniciativas de Caracas para restabelecer a confiana entre os pases membros da OPEP. De qualquer modo, de l para c, os membros da OPEP mudaram de estratgia algumas vezes: at 2003, decidiram que sua oferta deveria acompanhar a demanda incremental, de modo a evitar que os preos ficassem por muito tempo fora da banda. A partir de ento, e at meados de 2007, a estratgia passou a ser outra, j que os grandes exportadores permitiram que a demanda incremental fosse suprida pelos produtores marginais,14 contribuindo para forar os preos para muito acima da banda. Quem liderou esse movimento foi a Arbia Saudita, que pouco expandiu sua capacidade de produo entre 2003 e 2006, promovendo nova diminuio da capacidade ociosa.15 A situao s se alterou novamente a partir de 2007 e 2008, quando, em face das evidncias de queda da demanda e de perspectiva de investimento em fontes alternativas, Riad decidiu ampliar seus investimentos em explorao e produo, objetivando aumentar a capacidade ociosa e retomar a condio de produtor swing de petrleo. O objetivo dos sauditas tentar promover um preo de longo prazo que equilibre a rentabilidade dos investimentos presentes com a valorizao
14. Denomina-se produtor marginal o produtor que equilibra o mercado na margem, i.e., aquele que oferta os ltimos volumes requeridos para igualar a oferta e a demanda de mercado. De acordo com a racionalidade econmica, em geral, tal produtor tem custos maiores que os anteriores, o que implica no aumento do preo de mercado quando sua oferta adicional requerida para equilibrar oferta e demanda. Ressalte-se que, no mercado de petrleo, h produtores da OPEP (sobretudo, a Arbia Saudita) que poderiam atender a demanda a custos mais baixos que o produtor marginal atual (leos extra-pesados canadenses). Todavia, faz parte da estratgia dos pases da OPEP permitir que o atendimento da demanda adicional seja feito pelo produtor de maior custo, de tal forma que os pases membros da Opep, com menor custo, se apropriem da renda econmica (ricardiana) gerada no mercado (EPE, 2008, p. 44). 15. Sobre o papel da capacidade ociosa e sua relao com os preos, ver Fattouh (2006, 2007); Al-Soof, (2007) e EPE (2008).

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futura das reservas, ou seja, um preo que seja alto o suficiente para garantir recursos extraordinrios para a empresa estatal e o oramento nacional, e baixo o suficiente para impedir a substituio do petrleo por outros tipos de energticos.
GRFICO 3
(Em b/d)
6 5 4 ('000 b/d) 3 2 1 0

Capacidade ociosa da OPEP

2005

2006

2007

2008

2010

Fonte: Oil Market Intelligence.

3.

Financeirizao do mercado de commodities

O terceiro fator bsico apontado como um dos causadores da elevao dos preos do petrleo nos anos 2000 o da financeirizao dos mercados de commodities, que permitiu que o petrleo assumisse funo similar a de reserva de valor (ativo financeiro).16 Com as desregulamentaes financeiras no mercado americano no incio desta dcada, tornou-se possvel a realizao de aplicaes nos mercados futuros praticamente sem limites ou controles. Logo, no demorou ara que muitos aplicadores buscassem a valorizao financeira na arbitragem entre preo de petrleo presente e futuro. A relao de papis de petrleo negociada no NyMEX para cada barril de petrleo vendido no mercado aumentou de 6 para 18 nos ltimos cinco anos. Em outras palavras, pode-se dizer que no incio de 2008 j existia, para cada barril fsico de petrleo negociado, o volume de 18 barris de papel no mercado de futuro. OPEC, 2008 apud EPE (2008, p. 31).
16. Ver a esse respeito EPE (2008).

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Isso, somado s diminuies nas taxas de juros e aos estouros das bolhas da NASDAQ (2000) e do Subprime (2007), tem estimulado a transferncia dos fundos de investidores institucionais para mercados com maiores taxas de retorno e grande liquidez (SERRANO, 2008). No por acaso, os perodos de aumento mais drstico nos preos seguiu ao estouro das bolhas. De todo modo, percebe-se que a maior articulao do mercado de petrleo com a ciranda financeira prolonga e intensifica os ciclos dos preos, aumentando sua volatilidade. O que mais chama ateno, entretanto, nesse perodo de preos altos, a falta de elasticidade da demanda com relao aos preos, que contrasta amplamente com a queda da demanda que seguiu aos dois choques da dcada de 1970. A principal explicao para esse fenmeno que, antes, a substituio se deu porque o petrleo era mais importante em outros setores, que no o transporte setor que tem alternativas limitadas para a substituio da gasolina e do diesel. Em 1973, 45,4% do consumo final de derivados do mundo ocorria no setor transportes, contra 19,9% na indstria, 23,2% em outros setores (agricultura, servios e residencial), e 11,5% em uso no energtico. J em 2006, 60,5% do consumo final de derivados no mundo ocorria no setor transporte, contra 9,5% na indstria, 13,5% em outros setores e 16,5% em uso no energtico (AIE, 2008) (EPE, 2008). Outro fator que tambm contribuiu para que a substituio no fosse relevante foi a existncia de renncia fiscal ou subsdio aos preos dos combustveis em vrios pases, sobretudo os da sia, Oceania e do Oriente Mdio, onde tem se concentrado a demanda incremental por petrleo nos ltimos anos. Isso fez com que a elevao no preo internacional do petrleo levasse a aumentos proporcionalmente muito menores nos preos para o consumidor final. 17

17. Idem, ibidem.

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MAPA 1

Preos de revenda de combustveis na sia, Oceania e Oriente Mdio novembro de 2006


(Centavos de U$/1)

Fonte: GTZ (2007 apud EPE, 2008).

A depreciao do dlar em relao s outras moedas tambm foi um fator relevante, na medida em que tornou menos intensos os aumentos dos preos referenciados em dlar em moedas locais. Entre 2001 e 2007, a elevao do preo do petrleo em dlar foi de 179,1%, contra 82,4% em euro, 156,4% em yuan, 144% em rublo e 133% em real. Chodzicki, 2008 apud (EPE, 2008). O fato que, de acordo com as projees da AIE (2008), de 2006 a 2030, a perspectiva a de que o consumo de petrleo cresa a uma taxa anual de 1%. Como a demanda total por energia deve crescer a um ritmo superior, em torno de 1,6%, estima-se que a participao do petrleo na oferta total de energia deve cair de 34% para 30%, mantendo-se, portanto, num em patamar muito elevado, a despeito das perspectivas de continuidade de preos altos.

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Durante esse perodo (2006-2030), as energias renovveis sero as que tero uma taxa anual de crescimento maior (7,2%), ampliando sua fatia na oferta total de energia de 1% para 4%. Em seguida, vem o carvo, com uma taxa de crescimento de 2% a.a., e com uma ampliao de sua fatia na oferta total de 26% para 29%. A oferta de hidroenergia tambm deve subir 2% a.a., de modo a guindar sua participao relativa para 14%. O gs, por sua vez, deve apresentar um crescimento na oferta de 1,8% a.a., aumentando sua participao para 22% do total ofertado em 2030. A energia nuclear apresenta uma perspectiva de queda na oferta total de energia de 6% para 5%, entretanto, dada a reavaliao que se tem feito sobre o papel desta para combater as mudanas climticas, seu futuro incerto, podendo, inclusive, crescer consideravelmente.
3 BRASIl COMO POTNCIA NA GEOPOlTICA DO PETRlEO

As primeiras tentativas de extrao de petrleo no Brasil ocorreram no sculo XIX, ainda durante o perodo imperial. Apesar disso, foi s a partir da dcada de 1930, que o debate acerca do leo negro entrou com fora nas macropautas polticas do pas. De modo geral, pode-se afirmar, que foram dois os principais motivos para que isso ocorresse. Em primeiro lugar, desde a Primeira Grande Guerra (19141918), o petrleo afigurava-se como o bem que dava origem ao combustvel mais eficiente para mover os meios de destruio. Logo, em um momento marcado pelo acirramento dos conflitos internacionais, a garantia do abastecimento converteuse em um problema no apenas econmico, mas poltico-militar. Em segundo lugar, houve mudanas estruturais na economia brasileira, com o eixo dinmico deslocando-se para a indstria, que pressionava a demanda por bens energticos. Com isso, a poltica petrolfera brasileira foi concebida de forma a dar conta do binmio segurana-desenvolvimento, que se expressou de forma bastante clara com o lanamento dos Decretos-Lei nos 395/1938 e 539/1938, que criaram, respectivamente, a regulamentao das atividades da indstria petrolfera e o Conselho Nacional do Petrleo (CNP). Em funo do carter eminentemente nacionalista, da regulamentao e da Constituio Federal de 1937, que impedia a explorao de petrleo por no brasileiros e da atuao do general Horta Barbosa, primeiro presidente do CNP, forte defensor da atuao do Estado nos negcios petroleiros, as Companhias Internacionais de Petrleo CIP passaram a se articular no sentido de impulsionar um novo marco legal para a indstria do petrleo, que no restringisse as possibilidades de atuao do capital estrangeiro. Em 1943, a ascenso do coronel Joo Carlos Barreto condio de presidente do CNP antecipou a guinada liberalizante aps a Segunda Guerra Mundial. Reticente ao controle da poltica petrolfera pelo Estado, o coronel Joo Carlos defendia a ampla participao da iniciativa privada, tanto nacional como estrangeira. Esta ltima, em particular, teria na concepo de Barreto, muito a acrescentar,

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porquanto dispusesse de recursos, de experincia e de meios para bem conduzir a explorao, o refino e a distribuio do petrleo. Foi nessa gesto do CNP que, se concederam reas para a explorao de petrleo para empresas organizadas no Brasil, mesmo que constitudas por capitais estrangeiros, o que s aconteceu em funo da aprovao de uma emenda Constituio de 1937. Na Constituinte de 1946, essa concepo de poltica petrolfera terminou por prevalecer. Permitiram-se concesses para companhias oriundas de outros pases, desde que organizadas no Brasil. Um ano mais tarde, o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) instituiu a Comisso de Anteprojeto da Legislao do Petrleo, da qual deveria resultar a elaborao do Estatuto do Petrleo, que regulamentaria os dispositivos constitucionais sobre o assunto. Por permitir a entrada do capital estrangeiro na indstria petrolfera brasileira, o estatuto proposto pela comisso galvanizou a oposio dos nacionalistas, que se organizaram em torno do Centro de Estudos e Defesa do Petrleo e da Economia Nacional, em uma campanha cujo lema era O Petrleo nosso, e que defendia o monoplio estatal sobre a indstria. Argumentava-se que dada uma relao prmio/ risco desfavorvel aos investimentos no segmento upstream,18 em funo das condies das bacias sedimentares brasileiras, as CIP no tinham interesse em produzir petrleo no pas, mas em seguir atuando e se expandindo no segmento downstream,19 utilizando, para tanto, o petrleo importado. Logo, apenas uma companhia estatal verticalmente integrada poderia aumentar consideravelmente a produo nacional de petrleo, na medida em que estivesse disposta a distribuir os riscos e os custos de modo a conseguir um risco/custo mdio que pudesse compensar o diferencial dos segmentos. A dinmica criada pela bem-sucedida campanha permitiu que fosse aprovada, durante o segundo governo de Getlio Vargas, a Lei no 2004/1953, que declarou o monoplio da Unio sobre a pesquisa; a lavra; o refino e o transporte de petrleo, gs e seus derivados, constituindo, ainda, a Petrobras, sociedade por aes de economia mista,20 e com controle acionrio do governo federal, que deveria executar o monoplio sobre aquelas atividades em nome da Unio. O grande objetivo da Petrobras, quando de sua criao, era garantir a autossuficincia nacional, ou seja, a ampliao da oferta de petrleo, gs e derivados, de modo que a demanda interna pudesse ser atendida sem a utilizao das escassas divisas do pas. Entretanto, a persecuo de tal objetivo defrontava-se com obstculos considerveis, como as condies geolgicas das bacias terrestres brasileiras e o boicote das CIP, que retaliavam as empresas que poderiam fornecer mquinas, equipamentos, servios e tecnologia para a Petrobras. Esse cenrio, somado baixa
18. Explorao e produo. 19. Refino, transporte, distribuio e comercializao dos derivados. 20. Embora fosse uma sociedade por aes de economia mista, no poderiam fazer parte do quadro de acionistas as empresas estrangeiras e os brasileiros natos ou naturalizados casados com estrangeiros.

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dos preos internacionais do petrleo nas dcadas de 1950 e 1960, em funo da reduo da capacidade do cartel das sete irms de controlar os excedentes de oferta de petrleo diante da concorrncia do petrleo sovitico, do surgimento de novos pases produtores e da ao agressiva das companhias independentes, levaram a empresa optar por concentrar seus esforos na expanso do parque de refino, entendido como elo central da verticalizao petrolfera.21 Do ponto de vista da capacidade tecnolgica, a estatal brasileira aproveitou a emergncia das independentes para romper o cerco levantado pelas CIP, assinando convnios de cooperao e de transferncia de tecnologia com os novos atores que se fortaleciam. No governo do presidente Joo Goulart, em 1963, o monoplio estatal foi estendido s importaes de petrleo e derivados, que at ento eram atividades abertas iniciativa privada. As vantagens dessa medida logo se manifestaram: a centralizao das importaes em uma grande empresa aumentava o poder de negociao da mesma, que conseguia preos de compra mais vantajosos. Enquanto as refinarias privadas compravam o barril de petrleo por US$ 2.48, a Petrobras passou a fazer o mesmo por US$ 2.21 (ODELL, 1968). Alm disso, a deciso acrescentava um fator de escala nas operaes, permitindo a adoo de uma poltica unificada de transportes. Ao fim e ao cabo, o pas economizava divisas e aumentava sua margem de manobra frente s companhias internacionais. Instaurado o regime militar, a Petrobras aprofundou a poltica que deixava em segundo plano os investimentos em explorao e produo. Para tanto, foi fundamental a reforma administrativa de Hlio Beltro (Decreto-Lei n no 200/1967), que conferiu maior autonomia s empresas estatais. Sem sofrer tanta presso das autoridades governamentais, a Petrobras pde optar pelo seu fortalecimento por meio do desenvolvimento dos setores de refino e distribuio. A partir de 1967, quando se inaugura o chamado milagre econmico brasileiro, os investimentos em explorao e produo diminuram de forma considervel, saindo do patamar de 52,5% dos investimentos totais da empresa, para alcanar o de 24,2% em 1971. Com isso, houve a estagnao da produo interna de petrleo e o aumento da dependncia do produto importado. Malgrado esse efeito, a Petrobras se fortaleceu, j que privilegiou a expanso dos setores mais rentveis, o que foi importante para permitir o autofinanciamento de seus projetos. Em pouco tempo, a empresa passou a atuar, ainda, em atividades no garantidas pelo regime de monoplio, para as quais foram criadas as seguintes subsidirias: Petroquisa (1967), para petroqumica; Petrobras Distribuidora (1971); Braspetro (1972), para explorao e produo no exterior; Interbras (1976), trading company; Petrofrtil (1976), para fertilizantes; e Petromisa (1977), para extrao de cloreto de potssio.
21. O refino o elo central da cadeia [petrolfera], por ser esta atividade o piv viabilizador da estratgia de linha reta da indstria, para a frente (transporte-distribuio de derivados, incluindo Nafta, produto bsico para viabilizar a indstria petroqumica) e para trs (pesquisa-prospeco-produo) (ALVEAL, 1994, p. 89).

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Em 1973, as transformaes no sistema financeiro internacional, a restrio da capacidade ociosa dos principais produtores e a Guerra de Outubro deflagraram o primeiro choque do petrleo, com o preo do petrleo tendo sido quadruplicado em apenas trs meses, passando de pouco menos de US$ 3.00 para US$ 12.00 o barril. O choque afetou diretamente o Brasil, criando constrangimentos ao processo de crescimento econmico em curso. Como resposta, o governo brasileiro lanou mo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), que concentrava boa parte de suas preocupaes na questo energtica. Nesse momento, na rea petrolfera, trs decises ganharam relevo: i) a reorientao dos investimentos em explorao e produo, privilegiando a plataforma martima, em funo das descobertas de petrleo na Bacia de Campos, em 1974; ii) a instituio, em 1975, dos contratos de prestao de servios com clusula de risco, primeiro ensaio de abertura da indstria do petrleo para o capital externo, na medida em que permitia que a Petrobras contratasse empresas estrangeiras para a explorao de petrleo. O objetivo alegado era acelerar a produo interna de petrleo; e iii) a intensificao da atuao internacional da Petrobras, seja na explorao e produo em pases exportadores (Braspetro), com o objetivo de aumentar a segurana no suprimento externo de petrleo, seja na comercializao (Interbras), com a estatal utilizando seu poder de grande compradora para impulsionar uma poltica de troca de produtos counter ou barter trade com os pases fornecedores, estimulando a entrada dos manufaturados e das grandes empreiteiras brasileiras na Amrica do Sul, na frica e no Oriente Mdio, o que ajudava aliviar as restries externas. A partir de 1975, a Petrobras teve de enfrentar forte campanha antiestatizante, liderada por federaes patronais e por veculos de comunicao influentes, contrrios expanso das estatais durante o regime militar. Embora no fosse totalmente exitosa, a campanha logrou conseguir do governo a adoo de medidas que frearam os projetos de investimentos de boa parte das estatais, uma vez que, restringiu as possibilidades de crdito do setor pblico e privado nacional para elas (Resoluo no 445 do Banco Central e Resoluo Presidencial de 29 de setembro 1977).22 Nesse mesmo perodo, instituiu-se que a Petrobras deveria pagar imposto de renda com alquota de 30%, alm de ter proibida a reteno da parte dos dividendos que devia Unio. Tratava-se do incio do perodo de dificuldades para as empresas estatais, que se aprofundou durante as dcadas seguintes, na esteira dos acontecimentos que levaram assuno de um novo iderio sobre a atuao do Estado na economia.
22. A Resoluo no 445 do Banco Central limitava os emprstimos para entidades controladas direta ou indiretamente pelo setor pblico para apenas 8% do total das aplicaes em moedas nacionais dos bancos de investimento. A Resoluo Presidencial de 29 de setembro de 1977 proibia os ministrios de recorrer ao sistema financeiro privado interno para financiar programas de investimento de rgos ou empresas a ele subordinados sem permisso prvia da Secretaria de Planejamento. Ver Alveal (1994).

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No final de 1979 e incio da dcada de 1980, logo aps o segundo choque do petrleo, o aumento dos juros norte-americanos deflagrou a crise das dvidas externas dos pases do Terceiro Mundo, o que repercutiu de maneira bastante profunda em toda a Amrica Latina. As empresas estatais brasileiras foram muito afetadas por esse novo quadro, j que: i) na dcada de 1970, com as baixas taxas internacionais de juros reais (com clusulas de juros ps-fixados), e com as restries ao financiamento privado e pblico interno para as estatais, estas tomaram emprstimos no exterior. Particularmente durante o II PND (1974-1979) as estatais foram estimuladas a se endividarem diretamente no exterior j que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) deixou de financi-las; e ii) diante dos desequilbrios provocados pelos ajustes econmicos, os governos lanaram mo das estatais como instrumento para estabilizao macroeconmica de curto prazo, sobretudo por meio da poltica de preos administrados. A despeito disso, a Petrobras conseguiu superar o momento difcil sem fragilizar sua estrutura. Trs fatores que pesaram a seu favor. Primeiro, a grande capacidade de autofinanciamento: malgrado o choque dos juros, as despesas com encargos financeiros subiram muito pouco no perodo 19801982, de 1,13% para 2,53% de seus gastos totais, o que contrastou com a trajetria de outras estatais, como a Eletrobrs e a Siderbrs, em que o crescimento desses encargos foi, respectivamente, no mesmo perodo, de 29,5% para 80,9% e de 10,9% para 48,5% (ALVEAL, 1994). Segundo, o carter verticalmente integrado da estatal e a dinmica conglomerada do grupo Petrobras: por controlar mais de 50 empresas em mbito nacional e internacional, envolvendo no apenas os segmentos upstream e downstream, mas tambm as atividades das subsidirias, havia flexibilidade na defesa da taxa de lucro,23 j que a queda de receitas de uma empresa poderia ser amortecida pelo desempenho de outra. Terceiro, o xito no projeto de crescimento da produo interna de petrleo: o aumento e a reorientao dos investimentos em explorao e produo permitiram o rompimento com a estagnao da produo interna, de modo a diminuir a importncia do petrleo importado na estrutura de custos e impedir excessos disfuncionais na poltica contencionista de preos. 24 Logo, a Petrobras conseguiu legitimidade para que o monoplio estatal fosse garantido pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), que tambm estabeleceu o fim dos contratos de risco. Com isso, qualquer mudana substancial nos marcos regulatrios da indstria do petrleo passou a depender da aprovao de emendas constitucionais.
23. Idem. 24. Idem.

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A eleio de Fernando Collor de Mello, em 1989, deu flego s medidas de liberalizao, privatizao e abertura, iniciadas no final do governo Jos Sarney, durante a gesto de Mailson da Nbrega no Ministrio da Fazenda. Em seu primeiro dia de governo, Collor editou a Medida Provisria (MP) no 155/1990, transformada, mais tarde, no Programa Nacional de Desestatizao (PND). Conquanto no tenha manifestado a pretenso de privatizar as empresas de grande porte e prestgio, o programa sinalizava para uma tendncia que se fortalecia rapidamente. Em 1991 e 1992, a Petrobras j se tornou alvo da nova poltica. Dado o monoplio constitucional sobre as atividades tradicionais, as subsidirias da empresa foram as primeiras afetadas: enquanto a Petromisa e a Interbras foram comercialmente dissolvidas, as participaes nas empresas das indstria de petroqumico e de fertilizantes foram includas no PND. Na imprensa, j se aventava a possibilidade de privatizar a Petrobras. Para tanto, os defensores dessa ideia argumentavam que o monoplio estatal deveria ser deixado de lado na Reviso Constitucional de 1993-1994. No obstante a presso dos interessados, a reviso no alterou os termos da Constituio (LIMA, 2008)..
3.1 lei do petrleo de 1997

Apenas nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) mudanas mais profundas foram introduzidas. O presidente completou a abertura da indstria de petrleo no Brasil e os defensores dessa poltica argumentavam que sozinha, e sem aumentar sua capitalizao e eficincia em um ambiente competitivo, a Petrobras no teria condies de realizar os investimentos necessrios em explorao e produo, dado o elevado custo relativo das atividades na plataforma martima. importante destacar que, diferentemente do que ocorreu em outros setores de infraestrutura, no houve uma poltica privatista radical da indstria de petrleo, o que se deve ao seguinte: maior solidez da Petrobras vis--vis as demais empresas estatais; as restries polticas e jurdicas; e ao carter tardio da abertura, quase concomitante com a inflexo dos preos internacionais do petrleo, que haviam chegado ao seu piso em 1998. No que diz respeito s restries polticas, cabe ressaltar as negociaes que precederam a aprovao da Emenda Constitucional no 5, que, em novembro de 1995, alterou o Art. 177 da Constituio, estabelecendo que a Unio poderia contratar empresas privadas para a explorao, a produo, o refino, a importao, a exportao e o transporte de petrleo. Quando das discusses sobre a emenda no Senado Federal, muitos parlamentares condicionaram o voto favorvel proibio da privatizao da Petrobras (Emenda Ronaldo Cunha Lima). O lder do governo no Senado, entretanto, rejeitou essa proposta. Diante do impasse, Jos Sarney, ento presidente deste rgo, solicitou do presidente da Repblica que, antes da votao da emenda, assumisse o compromisso por escrito de que, depois da votao, no iria promover

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a privatizao da maior estatal brasileira. Em 9 de agosto de 1995, o presidente da Repblica apresentou documento garantindo que o controle acionrio da empresa continuaria com a Unio. Posteriormente, foi aprovada a Lei no 9.478/1997, conhecida como a Lei do Petrleo, que regula as atividades vinculadas ao petrleo e ao gs. Trs pressupostos marcaram a elaborao da Lei: i) o petrleo s era estratgico para os grandes produtores do Golfo Prsico; ii) os preos internacionais tendiam queda; e iii) os custos de produo no Brasil eram relativamente altos. Nesse sentido, o marco regulatrio de 1997 foi desenhado para garantir a participao do capital privado na explorao e remunerar as empresas que assumissem os riscos exploratrios. Por isso, optou-se pelo estabelecimento de contratos de concesso e de um regime fiscal relativamente favorvel aos investidores. De acordo com a legislao brasileira de 1997, cabe Agncia Nacional de Petrleo (ANP) organizar as licitaes em que as empresas interessadas concorrem pelos blocos disponveis.25 A seleo feita com base nas ofertas apresentadas pelas corporaes: i) o bnus de assinatura, valor em dinheiro oferecido pelo bloco; ii) o programa exploratrio mnimo; e iii) o compromisso com a aquisio de bens e servios na indstria nacional declarao contedo nacional. Ao fim do processo, a prpria ANP, em nome da Unio, celebrou o contrato de concesso com a empresa vencedora. Nesse regime, a repartio da renda gerada pelas atividades do segmento upstream est baseada em dois instrumentos de poltica fiscal: os no contratuais e os contratuais. Os primeiros so os impostos Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), enquanto os contratuais so os pagamentos de royalties (alquota varia de 5% a 10%), bnus de assinatura (varia de acordo com o bloco exploratrio), participao especial sobre campos de grande volume de produo ou de alta rentabilidade (varia de 10% a 40%) e pagamento pela ocupao de rea. Em 2010, estavam em operao 47 concessionrias de explorao e produo: 17 nacionais e 30 estrangeiras. A que mais se destaca, porm, a prpria Petrobras, na medida em que h uma preferncia por parte das empresas de se unir estatal brasileira por meio de consrcios, compartilhando o risco e aproveitando sua experincia na explorao e na produo, sobretudo off shore. Impactada pelas mudanas de 1995 e 1997, a Petrobras tambm passou por uma reestruturao considervel. Em 1998, ocorreu a chamada Rodada Zero conjunto de negociaes realizadas aps a promulgao da Lei do Petrleo de 1997 para definir a participao da empresa aps a abertura do mercado de explorao e produo: foram ratificados os direitos da estatal brasileira sobre 115 blocos exploratrios e reas em desenvolvimento, onde a empresa j tinha
25. Mais tarde rebatizada para Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis Lei no 11.097/2005.

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realizado muitos investimentos. Um ano mais tarde, ocorreu a primeira grande reforma estatutria da empresa, que alterou seus padres de governana: i) a Diretoria Executiva passou a ser nomeada pelo Conselho de Administrao e este pela Assembleia Geral de Acionistas; ii) foram eliminadas todas as restries deteno de aes ordinrias com direito a voto por minoritrios; iii) os diretores executivos deixaram de pertencer ao conselho, o presidente do conselho deixou de ser o presidente da companhia e o nmero de integrantes deste foi reduzido de 12 para nove; e iv) ficou estabelecido o direito dos acionistas minoritrios elegerem um membro do Conselho de Administrao. Em seguida, foram realizadas duas ofertas pblicas de aes ordinrias e preferenciais, com o objetivo de expandir a base de acionistas e capitalizar a empresa. Em 2000, o governo federal ofereceu 179.636.300 aes ordinrias, de um total de 634.168.418 aes da mesma natureza, equivalente a 28,48%, com arrecadao para o Tesouro Nacional de R$ 7,2 bilhes em valores correntes. O preo ficou em R$ 43,07 ou US$ 24.00 no exterior por lote de mil aes. A valorizao das aes negociadas no mercado interno nos primeiros 30 dias chegou a 50%, depois que o mercado tinha jogado para baixo o valor das aes da Petrobras nos dias que antecederam ao leilo (IPEA, 2000). Pouco mais de 60% das aes foram vendidas no mercado externo. No ano seguinte, o BNDES ofereceu 41.381.826 de suas aes preferenciais, de um total de 451.935.669 aes da mesma natureza.26 Com essas e outras mudanas, a participao da Unio no Capital Social da empresa diminuiu de 47% para 32,2%, no perodo que vai de 1992 a 2008, embora continue com controle majoritrio das aes ordinrias, com direito a voto, em que o percentual da Unio diminuiu de 81% para 55,7% no mesmo perodo. As aes da Petrobras se tornariam uma das mais comercializadas na Bolsa de Nova Iorque e a empresa ocupou o posto de empresa de maior valor de mercado do Brasil. O lucro lquido da companhia passou de R$ 4,67 bilhes em valores constantes corrigidos pelo IGP-M de 2008 , em 2000, para R$ 33 bilhes em 2008. importante destacar que, no Memorando de Poltica Econmica elaborado em funo do Acordo Stand-By junto ao Fundo Monetrio Internacional em 1998-1999, o governo manifestou sua disposio de vender o restante de suas aes no votantes na Petrobras.27 Em linhas gerais, avalia-se que o governo no alcanou seu objetivo em funo do desgaste poltico gerado por outros programas de privatizao e das mudanas no cenrio petrolfero internacional, com o incio da escalada dos preos, a partir de 2001, tornando mais questionvel o argumento de que a venda das aes seria o caminho para a capitalizao da empresa.
26. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/port/InformacoesAcionistas/EvolucaoCapitalSocial.asp>. 27. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/fmimpe02.asp>.

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As mudanas realizadas a partir da aprovao da Lei do Petrleo de 1997 tambm impactaram a atuao internacional da Petrobras. Na dcada de 1970, a prioridade era garantir o suprimento, e os investimentos se concentraram no segmento upstream das grandes regies produtoras de petrleo barato Oriente Mdio e frica do Norte e da Colmbia. Mais tarde, a abertura de mercados para a obteno de tecnologia levou a empresa brasileira a iniciar suas atividades exploratrias no Mar do Norte e no Golfo do Mxico (Estados Unidos). No fim da dcada de 1990 e incio da de 2000, o que impulsionou a estratgia de internacionalizao da Petrobras no foi a necessidade de suprimento nem questes tecnolgicas, mas a busca por novas reservas, uma vez que as reservas brasileiras no seriam mais exclusivamente de sua responsabilidade. Ganhou relevncia, ento, os investimentos na Amrica do Sul, em funo da proximidade geogrfica e da sinergia com outros projetos, como o de integrao regional. Em 2002, a estatal brasileira adquiriu a maior empresa de petrleo independente do subcontinente, a argentina Perez Companc, o que permitiu que seus negcios se estendessem para o Equador, o Peru e a Venezuela. Na Amrica do Sul, depois de outras aquisies de menor porte e da celebrao de acordos interempresas, a Petrobras s no atua na Guiana e no Suriname (tabela 2). Das reservas privadas internacionais pertencentes Petrobras, 75% encontram-se em seis importantes produtores da Amrica do Sul Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela. Recentemente, com a ascenso de governos cujo projeto de desenvolvimento implicou em alteraes nas polticas de abertura das indstrias de hidrocarbonetos,28 a Petrobras tem se adaptado s novas condies, situao que expressa um grande desafio para a empresa brasileira: atuar no sentido de auxiliar os pases vizinhos na reconstruo de suas estatais, de modo a diminuir a assimetria de informao desfavorvel aos pases produtores e, com isso, favorecer o alinhamento das operaes petrolferas com os interesses do Estado hspede, reduzindo assim, os riscos de comportamento estratgico, o que permite o restabelecimento dos nveis de confiana necessrios para os investimentos em ativos especficos, ou seja, para mais integrao fsica entre os pases (GHIRARDI, 2008). .Vale destacar que, em nenhuma outra regio do mundo, a Petrobras tem atividades em tantas fases da cadeia produtiva.

28. Venezuela, Argentina, Bolvia e Equador.

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TABELA 2

Presena da Petrobras na Amrica do Sul


Petrleo Explorao Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela x x x x x x x x x x x x x x x x x x Produo x Refino/ Processamento x x x Transporte x x x Comercial x x x x Distribui- Explorao o & Produo x x x x x x x Refino/ Processamento x x Gas Natural Transporte x Comercial Distribuio x x

x
x x x

Petroquimica e Fertilizantes Explorao & Produo Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela x x x x x x x x x Processamento x Transporte x Comercial x Distribuio x Explorao & Produo x

Energia Eletrica Transmisso Comercial Distribuio

Fonte: Petrobras (2009). Elaborao prpria.

A partir de 2003, a Petrobras passou a atuar de forma mais ousada nas disputas para aquisio dos blocos concedidos pela Unio. Ao analisar o perfil de atuao da estatal nas oito primeiras rodadas de licitao organizadas pela ANP, nota-se uma substancial diferena entre a poltica adotada pela empresa entre os governos 1995-2002 e 2003-2009. No primeiro, a companhia adquiriu a concesso de 40,4% dos 88 blocos arrematados, enquanto no segundo ela conseguiu a concesso de 62,43% dos 544 blocos arrematados.29
29. As informaes referentes aos resultados das rodadas podem ser encontradas na pgina eletrnica: <www.anp.gov.br>.

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Em abril de 2006, no lanamento da P-50, a maior plataforma brasileira, o pas comemorou a conquista da autossuficincia na produo de petrleo, alcanando o sonho que deu origem Petrobras (tabela 3).
TABELA 3
(Mil m3/dia)
1999 Produo de Petrleo (a) Importao lquida de petrleo (b) Importao lquida de derivados (c) Consumo aparente (d) = (a) + (b) + (c) Dependncia externa (e) = (d) - (a) Dependncia externa (e)/ (d) % 179,3 2000 201,4 2001 211,9 2002 238,4 2003 246,8 2004 244,6 2005 272,3 2006 287,6 2007 291,4 2008 288,1

Dependncia externa de petrleo e seus derivados

73,6

60,2

48,7

23,1

16,2

36,9

16,6

(1,2)

2,5

-3,9

30,7

23,2

7,2

5,0

-5,1

-11,1

-13,9

-9,0

-4,6

5,3

283,7

284,8

267,7

266,4

257,9

270,3

274,9

277,4

289,3

289,5

104,4

83,3

55,8

28,0

11,1

25,6

2,6

-10,2

-2,1

1,4

36,8

29,3

20,8

10,5

4,3

9,5

1,0

-3,7

-0,7

0,5

Fontes: ANP/SDP, conforme o Decreto no 2.705/1998, para os dados de produo de petrleo; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)/ Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), para os dados de importao e exportao de petrleo e derivados, exceto para os combustveis para navios (bunker).

3.2 Pr-sal

Em agosto de 2006, como resultado de um trabalho de engenharia, a Petrobras, liderando um consrcio com a British Gas e a Partex, encontrou petrleo no poo RJS-628 A mais tarde denominado Tupi , depois de perfurar mais de 5 mil metros desde a superfcie do mar, atravessando uma camada de sal. As anlises indicaram reservas do campo entre um intervalo de 5 bilhes de barris e 8 bilhes de barris de petrleo. O xito levou perfurao de mais poos, com destaque para yara, na Bacia de Santos, com intervalo de 3 bilhes de barris a 4 bilhes de barris, e para Baleias, na Bacia de Campos, com intervalo de 1,5 bilho de barril a 2 bilhes de barris. Essas descobertas revelaram o incio de uma nova realidade geolgica para o Brasil e para a indstria petrolfera internacional: a provncia do pr-sal, mapeada em uma regio que vai do norte de Santa Catarina ao sul do Esprito Santo (figura 2).

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MAPA 2

Extenso da provncia do Pr-Sal

Fonte: Petrobras (2009).

Embora todo o potencial do pr-sal ainda no tenha sido mapeado, o reconhecimento desses primeiros poos j catapultou as reservas de petrleo do pas para um lugar entre as dez maiores do mundo, conformando um lastro que pode fortalecer a insero internacional autnoma reivindicada pelo Brasil.
GRFICO 4
Maiores reservas provadas
(Em bilhes de barris)
Arabia Saudita Venezuela ir Iraque Kuwait Emirados Arabes Unidos Rssia Brasil* Libia Cazaquisto Nigria Arabia Saudita Venezuela ir Iraque Kuwait Emirados Arabes Unidos Arabia Saudita Arabia Saudita Venezuela ir Iraque Kuwait Emirados Arabes Unidos Rssia

300 250 200 150 100 50 00

Venezuela ir Iraque Kuwait Emirados Arabes Unidos

Rssia Brasil* Libia Cazaquisto Nigria

1988 Fonte: BP (2009)

1998

Rssia Brasil* Libia Cazaquisto Nigria

2008

Brasil* Libia Cazaquisto Nigria

2010

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O aumento das reservas comprovadas e potenciais representam uma nova perspectiva para o Brasil, na medida em que consolida a superao definitiva do que j foi uma das mais importante vulnerabilidade externa do pas: a necessidade de importar petrleo e abrindo a perspectiva de um potencial exportador significativo.
GRFICO 5
1.400 1.200 1.000 800 600 400 Venezuela 200 00 1988 Arbia Saudita Emirados rabes Unidos Kuwait Iraque Ir Nigria Lbia Brasil *

Maiores reservas de petrleo provadas e potenciais


(Em bilhes de barris)

Cazaquisto Rssia

1998

2008

2010

Fontes: BP (2009)

Dos 16 poos perfurados pela Petrobras na camada do pr-sal at 2010, todos indicaram a existncia de petrleo. Ainda que as reas do pr-sal continuem exigindo intensos investimentos para seu desenvolvimento, e, portanto, envolvam riscos significativos de performance, de preos, de custos e de mudanas regulatrias, seus riscos regulatrios so muito menores do que em reas desconhecidas. Essa , tambm, uma caracterstica importante da indstria de petrleo, em que a informao sobre uma determinada rea modifica seu valor, como resultado da reduo significativa das incertezas associadas ao desenvolvimento dos seus reais potenciais.
3.2.1 Novo marco regulatrio

Existem trs modelos ideais de regime de explorao petrolfera: i) Contrato de servio que se refere ao risco do governo, que simplesmente remunera um prestador de servio. Justifica-se quando o custo de explorao prximo a zero, caso do Oriente Mdio (o chamado furou-achou); ii) Partilha: quando os riscos e a captura da renda so distribudos proporcionalmente ao aporte de capital da empresa privada e do governo; e iii) Concesso: quando a empresa recebe o

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direito de explorao e de produo de determinada rea por tempo definido, pagando impostos e taxas definidas previamente. So dois os critrios bsicos para a escolha. Em primeiro lugar, a capacidade de arrecadao, ou seja, da apropriao pblica da renda petrolfera. Em segundo lugar, a capacidade do Estado de exercer seu controle sobre a explorao e o gerenciamento das reservas, no menos importante, sobretudo quando trata-se da magnitude do negcio envolvido no pr-sal. Nesse ponto, a discusso se concentra em torno do ritmo da explorao, pois pode haver diferenas entre os interesses privado e pblico, tal como definido no mbito da contribuio que o pr-sal deveria dar ao desenvolvimento do pas. Outra questo relacionada ao gerenciamento das reservas diz respeito estratgia diante da cadeia de produo upstream e downstream. Por exemplo, a escolha entre a exportao de produtos brutos ou a busca de agregao de valor interno. Os investidores internacionais avaliam a estabilidade de regras como requisito para conferir credibilidade ao marco regulatrio de um pas. Realizar mudanas regulatrias, porm, no necessariamente diminui a confiabilidade necessria para o ambiente de negcios. O pr-sal constitui, nesse sentido, um fato novo, no s do ponto de vista quantitativo, mas tambm do qualitativo, o que justifica a reavaliao do marco regulatrio. A argumentao para mudar o marco regulatrio est ligada avaliao da justificativa do modelo de concesso. Cabe aqui relembrar o que a Constituio estabelece: a Unio pode contratar empresas estatais ou privadas, e as condies para tal contratao seriam definidas por lei. A Lei de Petrleo no 9.478/1997, estabeleceu como nica forma possvel a concesso precedida de licitao. O Art. 26 desta lei determina que a concessionria tenha como obrigao explorar, por sua conta e risco, e (...) em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, aps extrados (...). Como mencionado, a principal justificativa da lei era que a atividade envolvia grande risco de explorao e era dispendiosa. Requeria, portanto, investimentos privados para assumir o risco, ou seja, o regime de concesso empresa privada serviria para viabilizar o financiamento da produo e da explorao, diante do risco exploratrio. Com o pr-sal, essas questes colocam-se em outro patamar. Em primeiro lugar, o risco exploratrio com o pr-sal baixo. Em segundo lugar, os campos so grandes, bem maiores do que os que haviam sido explorados. Em terceiro lugar, h uma mudana estrutural no preo de petrleo, que, na poca da Lei de Petrleo, estava abaixo de US$ 20.00/barril. Aps a crise financeira e ainda com o mundo em recuperao, flutua acima de US$ 70.00/barril. Em quarto lugar, o argumento dialoga diretamente com a suposta dificuldade de mobilizar os recursos necessrios, sendo exatamente a propriedade das reservas que garante o acesso ao financiamento

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para a explorao. Afinal, a iniciativa privada no mobilizaria os recursos necessrios por meio de capital prprio, mas iria pelo mesmo caminho. Em quinto lugar, as mudanas esto sendo propostas por um governo que, ao longo dos oito anos, em dois mandatos, j apresentou suficientes demonstraes de respeito aos contratos para os mercados financeiros e os investidores produtivos internacionais. Em sexto lugar, a reavaliao dos marcos regulatrios uma tendncia generalizada nos pases produtores, diante do impacto do aumento estrutural do nvel dos preos, e referese ao que est realmente importa: a apropriao da renda petrolfera. Perpassa todos esses pontos, o debate sobre o papel do Estado na estratgia nacional de desenvolvimento. Cabe enfatizar que o risco da maldio de petrleo est ligado estratgia de explorao, para a qual o marco regulatrio um dos fatores centrais. O primeiro passo para a reforma do marco regulatrio foi dado em dezembro de 2007, com o anncio da retirada de 41 blocos da nona rodada de licitao por meio da Resoluo no 006/2007, do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE). O governo federal optou ainda por no propor mudanas nas reas j concedidas no pr-sal.30 De fato, parte significativa do pr-sal j foi licitada. Da rea total mapeada do pr-sal, 28% j esto concedidos para a explorao.31 A Petrobras possui mais de 60% dessas concesses. Entre as empresas participantes esto BG, ExxonMobil, Hess, Galp, Petrogal, Repsol e Shell. Apenas o campo BM-S-22 operado por outra empresa, no caso a ExxonMobil, ainda assim a Petrobras atua como scia. A propriedade da Unio ser restabelecida somente nas reas no licitadas. Em 31 de agosto de 2009, o governo enviou quatro projetos de lei para serem apreciados pelo Legislativo todos referentes ao pr-sal: i) sobre o sistema de partilha de produo; ii) sobre a criao de uma nova estatal inicialmente chamada de Petro-Sal, depois rebatizada Pr-Sal S/A; iii) sobre a formao de um fundo social (Fundo Soberano Social do Brasil); e iv) sobre a cesso onerosa do direito de exercer atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural em determinadas reas do pr-sal, Petrobras, at o limite de 5 bilhes de barris, alm da possibilidade de o governo participar de uma operao de capitalizao da companhia. O primeiro projeto (Projeto de Lei PL no 5938/2009) prev que, nas reas ainda no licitadas do pr-sal, vigora um sistema de contratos de partilha de produo. Nesses, os riscos so assumidos pelos contratados, os quais so ressarcidos apenas se fizerem descobertas comerciais. O ressarcimento feito em leo (custo leo). A produo excedente (lucro leo) repartida entre a Unio e as contratadas. Por acumular determinada quantidade de petrleo, cabe a Unio gerir esse recurso da maneira que achar poltica e economicamente mais interessante para o desenvolvimento
30. Art. 3o da Resoluo no 06/2007 do CNPE determina: (...) a rigorosa observao dos direitos adquiridos e atos jurdicos perfeitos, relativos s reas concedidas ou arrematadas em leiles da ANP. 31. De acordo com dados da Petrobras, a rea total da provncia do pr-sal de 149.000 km2 e da rea j concedida 41.772 km2 (PETROBRAS, 2009).

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do pas. A Unio pode celebrar os contratos de duas formas: exclusivamente com a Petrobras (100%) ou a partir de licitaes, com livre participao das empresas, atribuindo-se a operao e um percentual de pelo menos 30% no consrcio para a Petrobras, sendo esta empresa em todos os casos a operadora. Como operadora, a Petrobras conduz os projetos de explorao e produo, providenciando os recursos humanos e materiais para a execuo das atividades. O segundo projeto (PL no 5939/2009), sancionado pelo presidente da Repblica em 2 de agosto de 2010 (Lei no 12.304), o da nova estatal, PrSal Petrleo S/A (PPSA), com capital 100% estatal, criada para representar os interesses da prpria Unio nos contratos de partilha. Embora no participe como investidora dos projetos de explorao e produo, est presente nos comits operacionais que definem as atividades dos consrcios. Cabe nova estatal monitorar e auditar os custos e os investimentos, gerindo, ainda, os contratos de comercializao do petrleo e do gs que sero da Unio. O papel desta empresa crucial em um modelo de partilha devido ao mecanismo de ressarcimento dos custos (custo leo), antes de dividir a produo. O mecanismo induz o aumento do custo deslocando custos para a conta do custo petrleo. A experincia na Rssia com os contratos de partilha (Production Sharing Agreements), criados no fim dos anos 1990 para atrair as empresas privadas para a explorao na Sibria, envolvendo Shell e Exxon, passaram por uma reviso crtica durante o governo Putin, quando se detectaram aumentos de custos muito acima das previses (SCHUTTE, 2010, p. 26).. Por isso a necessidade de um controle dos custos da operao em defesa do interesse da Unio. A Petrobras sendo uma empresa de economia mista, no poderia representar o Estado. No caso da ANP haveria um conflito de interesse, uma vez que, ao assumir essa tarefa, seria parte da operao e, ao mesmo tempo, reguladora e juza de eventuais conflitos. Com as preocupaes quanto aos possveis efeitos de uma sobrevalorizao do cmbio em funo de repentina entrada de divisas, o terceiro projeto (PL no 5940/2009) visa criar um Fundo Social, ou seja, uma instituio que gerencie parcela significativa dos recursos gerados pela produo e exportao do pr-sal, de forma a maximizar os benefcios para o desenvolvimento nacional a partir de uma viso de mdio-longo prazo. No quarto projeto (PL 5941/09), previa-se um mecanismo para garantir a capitalizao da Petrobras para fazer frente aos investimentos necessrios explorao inicial do pr-sal. Foi o primeiro dos quatro projetos a ser aprovado pelo Congresso e sancionado pelo Presidente da Repblica, em 30 de junho de 2010 (Lei 12.276/2010). A lei garante a cesso onerosa de direitos que a Unio poder ceder Petrobras, como o direito de explorao e produo, por sua conta e risco, sem licitao, em determinadas reas do pr-sal, no limite mximo de at 5 bilhes de barris de petrleo.

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Concomitantemente cesso onerosa pela Unio Petrobras, a empresa pode aumentar seu capital, autorizando a Unio a subscrever aes do capital social da companhia e integraliz-las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A empresa pode, por sua vez, utilizar os mesmos ttulos advindos da capitalizao para pagar a Unio, pela cesso onerosa dos direitos de explorao e produo. Observe-se que o valor total dos barris equivalente ao que a Unio ter de aportar para manter sua fatia na empresa (32%). Devem-se a isso a sensibilidade causada pelo processo de definio, pelo CNPE, do preo pelo qual os 5 bilhes de barris seriam vendidos estatal e tambm as dvidas que sugiram no mercado com relao capacidade de organizar essa megaoperao no prazo estabelecido, que foi at 30 de setembro de 2010, na vspera das eleies presidenciais. Sempre foi explicitada a possibilidade, caso no houvesse um exerccio do direito de compra total dos demais acionistas, que a Unio pudesse exercer o restante, o que significaria um aumento da participao da Unio no capital e no resultado da Petrobras. O aumento da participao estatal na Petrobras no foi colocado explicitamente como objetivo pelo governo, embora isso fosse quase implcito operao. Ainda mais porque, em face da crise americana, poderia haver a participao ainda menor dos acionistas estrangeiros do que de fato ocorreu. A operao de vendas das aes da Petrobras foi lanada em 24 de setembro de 2010, na presena do presidente da Repblica, na Bolsa de Valores de So Paulo. O setor estatal entrou com o Tesouro, com o BNDES e com o Fundo Soberano do Brasil (FSB). Ainda no ms de outubro houve a emisso de um lote suplementar. A soma da operao total foi de R$ 120,48 bilhes, maior emisso j realizada na histria, que colocou a Petrobras como quarta maior empresa do mundo em valor de mercado (R7, 2010) (tabela 5).
TABELA 5
Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Maiores empresas do mundo por valor de mercado


Empresa Exxon Mobil PetroChina Apple Petrobras2 Microsoft Bank of China China Mobile Berkshire Hathaway Wal-Mart General Electric EUA China EUA Brasil EUA China China EUA EUA EUA Pas Petrleo Petrleo Tecnologia Petrleo Tecnologia Financeiro Telecomunicaes Financeiro Varejo Variado Setor Valor de mercado1 311,26 264,99 263,95 216,69 211,41 211,14 206,36 200,69 195,1 172,56

Fonte: Thomson Reuters, Financial Times Global 500. FT Global 500 2010 A-Z. Disponvel em: http://media.ft.com/ cms/65afe28c-68b9-11df-96f1-00144feab49a.pdf Notas: 1 Valor de mercado em 23 de setembro de 2010 em bilhes de US$. 2 Os US$ 216.69 bilhes referem-se ao valor de mercado da Petrobras aps o fechamento das bolsas em 23 de setembro 2010, que foi de US$ 146.69 bilhes, mais cerca de US$ 70 bilhes obtidos com a capitalizao.

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Foram R$ 120,25 bilhes obtidos com a capitalizao e, com isso, o total das aes pulou de 8.774 bilhes para 13.044 bilhes, sendo estas compostas por 7.442 bilhes de aes ordinrias e 5.602 de preferenciais. O setor estatal comprou cerca de R$ 80 bilhes, o equivalente a 66,5% das aes vendidas. Com isso, houve de fato um expressivo aumento da participao estatal, que pulou de 39,8% para 48,3%, enquanto a parcela detida pelos estrangeiros recuou de 37,4% para 31,8%.32 O que influenciou o comportamento do investidor estrangeiro foi uma ligeira desconfiana inicial do processo, o que provocou um recuo de 38,8% em dezembro de 2009 para 37,4% em agosto de 2010, antes da capitalizao. Mas, sobretudo, o impacto do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) de 2% junto exigncia de trazer os recursos para o mercado local para participar da oferta prioritria, destinada aos antigos acionistas , que somou R$ 89,94 bilhes. Assim os investidores estrangeiros se concentraram na compra de recibos de aes (ADRs) diretamente no exterior e ainda compraram 75% do lote suplementar.33
3.2.2 Gerenciamento de recursos

A tabela 6 mostra um clculo do impacto da migrao do regime de concesso para o de partilha no que diz respeito apropriao pelo poder pblico da renda petrolfera, deixando de qualquer forma uma margem de lucro nada desprezvel para os investidores privados.
TABELA 6
Clculo das rendas do petrleo
Concesso Preo do barril em US$ (A) Royalties (B=10%*A) Custo produo '(C) Excedente total (D=A-B-C) PE/EP (E=20% ou 60%*D) Lucro Privado (F=D-E) IRPJ/CSLL (G=34%*F) Total por barril em US$ (B+E+G) Fluxo anual em R$milhes/bilhes de barris 76,00 7,60 20,00 48,40 9,68 38,72 13,16 30,44 51.756 Partilha 76,00 7,60 20,00 48,40 29,04 19,36 6,58 43,22 73.478

Fonte: Gobetti (2009) e Diretoria de Estudos Macroeconmicos (DIMAC) do Ipea. Elaborao prpria.

32. Valor Econmico, 5 de outubro de 2010 Caderno Investimentos. 33. No cabe neste ensaio especular sobre o futuro das aes da Petrobras aps a consolidao da capitalizao. Sem dvida preciso um olhar de longo prazo, uma vez que, em primeiro momento, o faturamento e o lucro da empresa continuam, por enquanto, no mesmo patamar, ou seja, com mesmo nvel de lucro, mas patrimnio bem maior, o ndice de rentabilidade da estatal cai.

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Existe, portanto, uma discusso sobre a diviso e o gerenciamento destes recursos, mas, como mencionado, o debate sobre o gerenciamento da explorao e produo do pr-sal envolve outras questes estratgicas que dialogam com o desafio de desenvolvimento do pas e sua insero internacional. Em primeiro lugar, a questo da exportao. A Petrobras estima que, em 2020, a produo do pr-sal corresponder a 1.815 milho de barris dirios de petrleo (Mbd), ou 46% da produo total do Brasil. Esse montante, somado aos 3,9 Mbd que se espera que a Petrobras produza fora do pr-sal incluindo fora do pas , e aos 1,1 Mbd que se espera que as outras empresas atuantes no Brasil produzam, conformaria uma produo diria de 5 milhes de barris em 2020. Com isso e diante das perspectivas de consumo no Brasil, a produo de 5 Mbd geraria um excedente de cerca de 2 Mbd, invertendo drasticamente o movimento tradicional da balana comercial de petrleo e derivados do pas. Alm disso, com os contratos de partilha do pr-sal, parte considervel do excedente ser de propriedade da Unio, que poder decidir se vai exportar o petrleo bruto ou seus derivados. Sem dvida pode haver um conflito entre o mercado internacional, cujo interesse uma explorao com maior intensidade e o mais rpido possvel, e o interesse nacional de impulsionar as estratgias de desenvolvimento do pas. Estudo de 2008 do Grupo de Petrleo e Gs do BNDES, coordenado por Antnio Barros de Castro, defende um modelo de controle da oferta. Um critrio garantir que o petrleo do pr-sal possa, aos poucos, financiar os altos investimentos com a prpria receita da explorao, considerando que a velocidade da oferta que vai definir a necessidade de financiamento. Ao mesmo tempo, o ritmo de produo deve ser ditado por oportunidades produtivas em outros segmentos. H muitas formas de explorar os bilhes de barris. Pode-se distribuir de forma planejada e gradual ao longo de 30 anos ou decidir por uma exploso da produo e depois um abrupto declnio. Lessa questiona a estratgia do Brasil de se tornar exportador de petrleo: No devemos ser exportadores de petrleo cru, a no ser em circunstncias comerciais especficas, singulares e de alta convenincia para nossos planos de investimento e desenvolvimento. A parcimnia de manter nossas reservas provadas ao abrigo da fria predatria das petroleiras-exportadoras uma excelente aplicao financeira e uma salvaguarda de nossa economia futura (LESSA, 2009). O autor explicita
Quanto mais conhecida e poupada, maior ser o valor da reserva de petrleo (...) A Petrobras poderia desenvolver campos de petrleo sem coloc-los em produo; poderia vend-los ao Tesouro Nacional como um lastro-petrleo superior a ttulos do Tesouro americano ou ouro metal (LESSA, 2010).

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Contra essa argumentao, seria possvel alegar a necessidade de o Brasil extrair o mximo possvel de petrleo, pois se desenvolvem no mundo tecnologias alternativas com novas fontes energticas, o que sinaliza uma progressiva reduo do uso de combustveis fsseis. Na verdade, esse risco ainda hipottico, considerando o papel que o petrleo ter ainda por vrias dcadas, apesar das ameaas permanentes de novas descobertas e breakthroughs tecnolgicos que possam mudar rapidamente o mercado. Sauer e Seger (2009, pg. 9) argumentam que o petrleo continuar sendo de grande valor por trs ou quatro dcadas e levantam a hiptese de que a retirada de pr-sal do subsolo e sua converso em moeda pode no ser inteligente, ainda mais se o dinheiro for aplicado como reserva brasileira em moeda estrangeira. Os autores apontam, tambm, a necessidade de planejar a produo do petrleo em ritmo necessrio ao financiamento de um projeto de desenvolvimento econmico e social definido. O aproveitamento do pr-sal envolve ainda uma estratgia de insero nas cadeias produtivas, tanto upstream como downstream. No upstream, na fase de explorao e produo existe um poder de compra enorme que pode implicar importaes ou criao da capacidade produtiva nacional. Nessa escolha essencial a adoo de polticas pblicas seletivas para aproveitar as oportunidades e garantir que o crescimento esperado qualifique a base produtiva. Aqui esto em jogo no somente as compras do equipamento como as prprias plataformas e navios, mas tambm os servios especializados necessrios ao longo das dcadas de explorao, por exemplo, na rea de logstica e manuteno. Dados levantados pelo Ipea mostram que os contratos da Petrobras com as empresas internacionais tm hoje na mdia um valor 23 vezes superior aos contratos com as nacionais, devido falta de capacidade tecnolgica no pas (NEGRI, 2010). Mais do que contedo local, o foco deveria ser a gerao de competncias tecnolgicas para responder s novas demandas que precisam, por definio, ser competitivas internacionalmente e tero, portanto, o potencial de contribuir com a capacidade exportadora em segmentos de maior valor agregado. A definio de polticas adequadas enfrentar o trade-off entre optar por fornecimento rpido a preos menores, de um lado, e de outro, gerar capacidade prpria, o que exige tempo e ter, pelo menos inicialmente, um custo maior. Assim, esta questo dialoga com as preocupaes levantadas a respeito do ritmo da explorao. No downstream, a discusso se concentra entre a oportunidade de exportao de petrleo cru e o investimento em capacidade de refino para poder exportar derivados. Isto posto, que se opte por exportao, considerando que essa questo se coloca independentemente do ritmo de explorao/produo/exportao. Nesse ponto, Castro (2010) questiona a opo por impulsionar a capacidade produtiva brasileira a partir da cadeia do petrleo.34 O argumento aqui o de que
34. CASTRO, Antnio Barros de. Crescimento versus rumo de desenvolvimento. Palestra, Braslia, 26/01/2010.

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o mercado internacional de derivados consideravelmente menor do que o de petrleo bruto. As margens de refino, isto , o lucro gerado a partir da industrializao de um barril de petrleo bruto, transformado em gasolina, diesel e outros combustveis, tm sido reduzidas e devem permanecer mnimas nos prximos anos. De um lado, h uma grande capacidade de refino no Oriente Mdio, onde existe uma estrutura de custo bastante inferior do pr-sal. De outro lado, h uma estrutura de refino nos pases importadores, perto do mercado consumidor e ligada a questes de segurana de abastecimento.35 Fora disso, a tecnologia de refino no qualifica a base produtiva nacional. Uma alternativa seria usar os recursos de exportao do petrleo cru para investir em segmentos realmente de ponta, gerando capacidade tecnolgica endgena. Importante frisar, que haver de qualquer forma, a necessidade de ampliar significativamente a capacidade de refino para responder crescente demanda interna, que supera essa capacidade com um consumo de derivados acima da mdia mundial (grfico 6).
GRFICO 6
(Barris/dia)
2500 2000 1500 1000 500 0 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Refino (x1000/dia) Fonte: BP (2009). Consumo Diario (x1000/dia)

Aumento da demanda e da capacidade de refino de petrleo Brasil

35. As razes apontadas so duas: i) o declnio na demanda global, ancorada pela crise; e ii) a proliferao de novas refinarias na sia e no Oriente Mdio. Entre 2007 e 2009, o preo chegou a cair 60%. As grandes empresas do setor, como a BP, a Royal Dutch Shell, a Chevron Corp., a ConocoPhillips e a Valero Energy Corp. chegaram a reduzir suas operaes em refino diante dos preos internacionais.

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GRFICO 7
3000

Perspectiva do crescimento do mercado de derivados de petrleo

2500

2000

1500

1000

500

0 2006 Outros Fonte: Petrobras (2009).

2010 OC Diesel QAV Nafta

2015 Gasolina GLP

2020

Destaca-se, o crescimento sustentado no consumo do diesel, combustvel em que o pas importador lquido. As caractersticas do leo processado e o hardware das refinarias tornam mais difceis a conciliao do volume de petrleo ofertado com a demanda por derivados, o que pressiona a balana comercial de hidrocarbonetos, colocando a necessidade de importao de petrleo leve e de alguns derivados. Diante das perspectivas de aumento da produo e de elevao da demanda por derivados, os investimentos em novas refinarias tm sido uma das prioridades das polticas para a indstria de petrleo. A estratgia de expandir a capacidade de refino se torna no somente necessria para buscar o equilbrio com o crescimento da produo de petrleo, mas tambm para adequar o parque de refino para atender os nveis de qualidade de produtos requeridos pelo mercado. O Plano de Negcios 2010-2014 da Petrobras coloca como meta responder ao aumento na demanda de derivados no mercado interno, projetada para 2,4 milhes de bpd, em 2014, e 2,8 milhes de bpd, em 2020. Para isso, esto projetados investimentos da ordem de US$ 36.8 bilhes, somente para a ampliao do parque de refino, sem contar os investimentos necessrios para melhorias em refinarias existentes. Do ponto de vista das relaes internacionais do pas, destaca-se a parceria com a estatal venezuelana PDVSA para a construo da refinaria Abreu e Lima, em Suape, Pernambuco, com capacidade de processar 220 mil barris/ dia de leo pesado. Metade do cru refinado ser importada da Venezuela, o que contribuir para equilibrar um pouco mais as relaes comerciais com o vizinho, que consome grande quantidade de produtos industrializados brasileiros.

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3.2.3 Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo

Uma caracterstica da estratgia de insero internacional do Brasil que marcou sua atuao ativa, sobretudo a partir de 2003, foi o esforo de articular os interesses do pas de forma varivel, dependendo do assunto, por meio de articulaes formais e informais, para aumentar seu poder de negociao. No caso do petrleo coloca-se nesse sentido a avaliao com relao ao envolvimento do pas com a OPEP. Em setembro de 2008, representante do Ir convidou o Brasil para se associar organizao. Criada em 1960, esta organizao tem como objetivo defender os interesses dos pases exportadores em suas relaes com as corporaes estrangeiras e com os pases consumidores. Durante a dcada de 1970, a OPEP chegou a regular o mercado internacional de petrleo, administrando os preos e os suprimentos. Apesar disso, os conflitos entre os pases membros no foram incomuns e as condies dos anos 1980 chegaram a diminuir muito a influncia da organizao. Apenas em 1986, depois do choque provocado pelo aumento da produo saudita, a OPEP reestruturou sua forma de atuao: os free riders tiveram de negociar com os pases membros da organizao, e foi estabelecido um sistema de ajuste de produo conforme as flutuaes da demanda global e as oscilaes em torno de uma banda de preos. Integrada por Ir, Iraque, Kuwait, Arbia Saudita, Venezuela, Qatar, Lbia, Emirados rabes Unidos, Arglia, Nigria, Equador e Angola, a organizao atualmente detm 76% das reservas e 44,8% da produo de petrleo (BP, 2009). Para o Brasil, um argumento a de que o principal bnus advindo do ingresso na OPEP seria poltico, secundado por algumas oportunidades no campo econmico. O pas teria voz e voto em um dos principais centros de deciso das relaes internacionais. Com o acirramento da corrida por recursos naturais, o papel da organizao em um mundo com poder menos concentrado tende se fortalecer, projetando a influncia dos exportadores. Atores piv do Movimento dos Pases No Alinhados, do G-77 e da Liga rabe, os pases membros da organizao tambm podem promover o multilateralismo ativo do Brasil, apoiando as posies do pas nas principais organizaes intergovernamentais. O adensamento das relaes com pases que tradicionalmente acumulam grandes supervits na balana de transaes correntes pode trazer benefcios econmicos investimentos e exportaes. Contatos estabelecidos e a prtica da cooperao na rea petrolfera podem extrapolar os eixos de atuao da OPEP, favorecendo o desenvolvimento da capacidade produtiva brasileira, de modo a impulsionar a converso do pas no quarto plo fornecedor de bens e servios para a indstria do petrleo,36 ocupando o mercado dos pases da Amrica do Sul e do Oeste da frica.

36. Os outros trs plos so: i) o do Golfo do Mxico, centrado em Houston; ii) o do norte da Europa, concentrado no Reino Unido e na Noruega; e iii) o asitico, concentrado em Cingapura.

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Entretanto, outro argumento a de que o ingresso na OPEP no seria vantajoso para o Brasil. Diferentemente do que se observa nos pases membros da organizao, em que as estatais petrolferas so mais instrumentos fiscais do que propriamente empresas integradas, as CIP tm pouca influncia no Brasil. Isso reduz os ganhos da cooperao com outros Estados proprietrios, na medida em que a necessidade de se aumentar o poder de barganha nas relaes com os investidores externos e com os consumidores relativamente menor. A ideia de que entrar na OPEP ampliaria a participao do pas nos centros internacionais de deciso tambm pode no se coadunar com a realidade. De um lado, o exerccio de voz e voto na organizao pode ser bem menos efetivo do que a primeira vista pareceria, uma vez que a Arbia Saudita, com as maiores reserva, produo e, sobretudo, o controle quase absoluto da capacidade ociosa, assumiu, a partir da dcada de 1980, o controle de fato sobre a OPEP cenrio que no se alteraria com a incluso do Brasil, j que o pas possui altos custos relativos de produo e nenhuma capacidade ociosa. De outro, o ingresso no necessariamente garantiria boas relaes com os pases membros da organizao, haja vista as intensas disputas entre os pases populosos (Ir, Venezuela, Arglia) e os no populosos (Arbia Saudita, Kuwait, Qatar) sobre a poltica a ser adotada na dcada de 197037 e a Guerra Ir-Iraque na dcada de 1980. Durante a dcada de 1990, os baixos preos e a estratgia volumtrica dos pases membros chegaram a provocar a imploso da estrutura cooperativa da organizao, com o sistemtico desrespeito s cotas e competio por fatias do mercado. De qualquer forma, o Brasil ainda ter tempo para sopesar os nus e os bnus de um possvel ingresso. Embora o pas j tenha alcanado supervit financeiro (US$ 2,9 bilhes, equivalente a um volume de 156 mil barris dirios) na balana comercial de hidrocarbonetos em 2009, calculado com base nas exportaes e importaes de petrleo e derivados da Petrobras (excludos o gs natural, o GNL e os nitrogenados), ainda no o suficiente para garantir a participao na OPEP: se fosse decidido um corte na produo dos pases membros, o Brasil deixaria de ser exportador e se converteria em importador de petrleo. As decises envolvendo a explorao e a produo das descobertas do pr-sal vo, portanto, muito alm do debate sobre a diviso das rendas a serem apropriadas pelo poder pblico entre as instncias da federao, nico ponto que foi objeto de debate nacional at o momento. Sem dvida, as escolhas estratgicas apontadas sero mais facilmente orientadas por interesses pblicos em um regime de explorao no qual o Estado tenha maior controle, em sintonia com o esprito das mudanas propostas no marco regulatrio.
37. Os pases populosos, em funo das maiores presses sociais, tendiam defender a maximizao dos preos, de forma a financiar grandes projetos econmicos e sociais no curto prazo; os pases pouco populosos, por sua vez, defendiam uma poltica de preos mais moderada, preocupados com os efeitos de mdio e longo prazo da continuidade de preos muito altos.

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4 A GEOPOlTICA DO ETANOl

Os combustveis produzidos a partir de biomassas so atualmente a principal alternativa aos derivados de petrleo para o uso de transporte. Desde 2009, as atenes no debate sobre a energia no Brasil estiveram voltadas para o pr-sal. Contudo, seria um erro estratgico o Brasil, com o pr-sal, cair na tentao de aumentar o consumo de derivados de petrleo. Pelo contrrio, h um espao considervel para tentar diminuir esta dependncia na matriz energtica, por exemplo, com a expanso da navegao costeira (cabotagem) e fluvial ou com a expanso dos meios de transporte pblico sobre trilhos nos centros urbanos. Em um cenrio no qual a preocupao com o meio ambiente se torna irreversvel, essencial que o Brasil consiga articular de forma harmnica as vrias fontes de energia, tendo como viso estratgica no mdio e no longo prazo a construo de uma economia de baixo teor carbnico. Esta seo tem como objetivo apresentar a geopoltica do etanol e apontar os desafios apresentados ao pas que pretende explorar seu potencial exportador. O etanol representa, hoje, mais de 90% do fornecimento mundial de biocombustveis lquidos e produzido, fundamentalmente, a partir da cana-de-acar e do milho, embora se possam utilizar outros cultivos amilceos (FAO, 2009a). O crescente interesse internacional no etanol est relacionado diretamente ao aumento da preocupao com a degradao do meio ambiente, busca de fontes de energia renovveis, procura de uma diversificao destas fontes por motivos geopolticos e gerao de oportunidades de trabalho e renda no campo. O que era at pouco tempo uma curiosidade brasileira, se tornou um novo paradigma energtico. Nos anos 2006 e 2007 os Estados Unidos e a Unio Europeia passaram legislaes visando a mistura de etanol na gasolina. A produo mundial de etanol quase quadruplicou entre 2000 e 2008 (FAO, 2009b; IICA, 2008. O Brasil e os Estados Unidos so os principais produtores, seguidos por China, ndia e Frana. O comrcio internacional representa pouco mais de 10% da produo, sendo o Brasil responsvel por quase dois teros das exportaes. A perspectiva de crescimento para os prximos dez anos, quando a produo deve ser o dobro da atual (FAO, 2009b). Ampliao e consolidao dos mercados de exportao para o etanol exigem transform-lo em uma commodity produzido e utilizado em vrios pases. A aspirao brasileira de se tornar um grande exportador de etanol encontra, porm, resistncias, obstculos e dvidas que devem ser enfrentados. As resistncias no se limitam legtima defesa de interesses consolidados em torno das fontes de energia tradicionais. Elas tambm incluem falsos dilemas, em particular acusaes com relao ao efeito desastroso que a ampliao do cultivo da cana-de-acar para o etanol teria sobre a produo alimentar, o meio ambiente e as condies

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sociais de produo. Assim, apesar do reconhecimento do etanol como alternativa para a necessria descarbonizao das fontes energticas, ele continua altamente protegido, ao passo que o petrleo circula sem tarifas. Isso porque ainda prevalece a lgica da proteo da produo alimentar e, nos Estados Unidos, o programa de biocombustveis nasceu a partir do lobby agrcola, em particular dos produtores de milho. Por tudo que est em jogo, pode-se afirmar que no se requer somente uma promoo comercial; exigida do Brasil uma estratgia abrangente.
4.1 Prolcool

O protagonismo do Brasil no surgiu a partir de preocupaes climticas, mas como resposta s restries externas. O Prolcool foi o segundo e, indubitavelmente, o maior impulso ao setor sucroalcooleiro.38 A preocupao do governo brasileiro era diminuir o peso da importao de petrleo diante da multiplicao dos preos internacionais. Nesse caso, com o novo aumento do preo internacional do petrleo, em 1979, e com os constrangimentos s importaes brasileiras devidos ao aumento dos servios da dvida externa do incio dos anos 1980, o governo acelerou e redirecionou o programa. Estabeleceu-se a meta, que foi superada, de triplicar a produo de lcool at 1985 (FEALQ, 2008, p. 12). A fragilizao do Prolcool coincidiu com a desestruturao do Estado brasileiro e com o predomnio da viso de curto prazo na definio das polticas pblicas. O programa contava com subsdios governamentais para garantir a ampliao do parque produtivo. Porm, a crise econmica levou o governo a diminuir os investimentos no setor justamente no momento em que o preo do petrleo comeava a diminuir. A produo de etanol, que havia triplicado entre 1976 e 1986, estagnou. Na passagem da dcada de 1980 para a de 1990, este quadro levou ao desabastecimento e, inclusive, importao do produto. No incio do governo Collor, o Prolcool foi extinto. Diante dessa conjuntura, a produo de carros a lcool no Brasil despencou at prximo de zero no fim da dcada de 1990. O fim do subsdio, a queda do preo internacional do petrleo e a liberalizao do mercado de acar foraram os produtores a buscar o mercado externo como alternativa.

38. Em 1933, no conjunto de medidas para superar os efeitos da crise de 1929 e estruturar o Estado brasileiro, foi criado o Instituto do Acar e do lcool (IAA), com o intuito de apresentar alternativas ao setor sucroalcooleiro.

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GRFICO 8
Produo de cana-de-aucar, Ton 10^6 700 600 500 400 300 200 100 0

Evoluo da cana-de-acar no Brasil e principais fatos histricos 1948-2007


Carro de 1.000cc / Aumenta exportao de aucar Primeiro flex Fim do Prolcool / Desabastecimento Incio da desregulamentao Contra choque do petrleo 96% de carro a etanol Primeiro choque do petrleo Aquecimento do mercado internacional de aucar 30% de carro a etanol Segundo choque do petrleo Incio do Prolcool 0,1% de carro a etanol 73% flex

1984/85

1987/88

1990/91

1996/97

1999/00

2002/03

2005/06

1951/52

1954/55

1957/58

1960/61

1963/64

1966/67

1969/70

1972/73

1975/76

1948/49

1978/79

1981/82

Safra Fonte: DCAA/SPAE/Mapa/Unio da Indstria de cana-de-acar/Unica e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento/ Mapa/UDOP Unio dos Produtores de Bioenergia. 2008. Elaborao prpria.

O saldo da dcada de 1990 foi uma grande desconfiana do consumidor em relao ao lcool hidratado, que deixou como herana o fantasma do desabastecimento e, ao mesmo tempo, colocou a estratgia de exportao em segundo plano. A retomada do setor foi incentivada, a partir de 1999, por fatores externos de grande repercusso interna: a inflexo na curva de preo do petrleo, que voltou a subir, e a desvalorizao do real, que tornava ainda mais caro para os consumidores nacionais o combustvel importado. Os consumidores das periferias das grandes cidades, em particular de So Paulo, impulsionados pela criatividade popular, inventaram o rabo de galo, mistura de lcool hidratado e gasolina no prprio tanque do veculo. Diante da difuso desta prtica, as montadoras se inspiraram e desenvolveram o motor flex-fuel, lanado pelo presidente Lula em maro de 2003. Na prtica, isso foi fundamental para restabelecer a confiana no lcool combustvel. Entre 2003 e 2010 a produo de etanol dobrou de 12,6 bilhes para 25,7 bilhes de litros (UNICA, 2010).39 J em 2005, mais da metade dos veculos produzidos no pas portavam tecnologia flex-fuel, e hoje este nvel supera 90%. A garantia de um mercado consumidor potencial em expanso fez que, entre 2002-2003 e 2008-2009, a produo brasileira de etanol crescesse 110% (IICA, 2008). Em 2008, o Brasil foi o primeiro pas do mundo a usar mais etanol do que gasolina para alimentar a frota de automveis. Destaca-se que 85% dos usurios de automveis bicombustveis tm optado por lcool.

39. Dados da Unica apresentados na Carta Capital.

1993/94

2008/09

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Cabe observar que, se de um lado o motor flex deve ser considerado um sucesso, de outro existe um espao grande a ser conquistado para melhorar sua eficincia. As montadoras que operam no Brasil so multinacionais que pautaram at pouco tempo seu desempenho tecnolgico na reduo do consumo e das emisses, a partir da tica do motor a gasolina convencional. Foi a partir dessa lgica que se adequaram s novas exigncias. Cabe agora, estimular as montadoras a investir paraaperfeioar o desempenho do motor, por exemplo com sistemas de partida a frio, com pr-aquecimento do etanol, dispensando assim o tanque auxiliar de gasolina. No geral, garantir uma reduo ainda maior na emisso de poluentes com etanol, que hoje j est em torno de 85% em comparao com a gasolina convencional (SOUSA; MACEDO, 2009). A necessidade do setor se preparar para uma exploso da demanda emana da combinao de trs fatores, a saber: i) seguidos recordes na produo de automveis no Brasil; ii) predominncia de carros flex; e iii) preferncia do consumidor pelo lcool. O setor sucroalcooleiro chega a representar mais de um quarto do produto agrcola brasileiro, e o pas lidera a produo mundial de cana-de-acar, superando a ndia. Observa-se, ao mesmo tempo, o crescimento da produo de lcool destinada exportao, atendendo demanda crescente por energias alternativas. Em 2003, o Brasil exportou 606 mil toneladas de lcool, volume que cresceu para 4.095 mil toneladas em 2008. Em valor, o aumento no mesmo perodo foi de US$ 158 milhes para US$ 2,4 bilhes (IICA, 2008, p.14).
4.2 Desafios para a promoo da exportao do etanol

Os setores produtivos junto com o governo brasileiro colocaram como desafio a consolidao do pas como exportador de etanol, o que passa necessariamente por estabilizar um mercado internacional para o produto. Para isso, h duas necessidades bsicas que demonstram o carter geopoltico da questo. A primeira diminuir as restries entrada do produto nos pases ricos (potenciais consumidores). A segunda garantir um grande nmero de pases produtores que, por condies naturais e estratgias de desenvolvimento, devem se concentrar na frica e na Amrica Central (pases pobres). Ambas as necessidades esto em consonncia com o objetivo de commoditizao do etanol expressos nos discursos do Mapa e do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Alm disso, crucial avanar na certificao, na normatizao e na padronizao das especificaes do produto e da formao internacional dos preos. No jogo internacional, as condies e os objetivos esto definidos para trs diferentes grupos. O primeiro seria constitudo pelos pases desenvolvidos, que j ocupam grande parte das reas agriculturveis e precisam diminuir a emisso de gases de efeito estufa. Estes pases adotam polticas protecionistas contra importao de biocombustveis por motivos de segurana energtica e de defesa dos interesses

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dos seus agricultores. Compondo o segundo grupo, os pases em desenvolvimento tm interesse em produzir para a exportao sem comprometer a produo de alimentos. H, porm, um dficit de capital e de tecnologia para a consecuo de tal projeto. O Brasil, representante do terceiro grupo e o maior produtor mundial de etanol, detm tecnologia e enorme capacidade para expandir a produo sem prejuzo da segurana alimentar. Todavia, pesa contra o Brasil o fato de os pases consumidores no quererem ficar dependentes de nico ou de poucos produtores.
4.3 Potenciais consumidores

A Unio Europeia tem uma poltica comum de energias renovveis expressa em suas diretivas. Porm, cada pas estabelece suas prprias estratgias para produo nacional. Como pontos comuns a toda comunidade esto as cotas para importao de etanol (variveis em funo do consumo), metas para reduo de gases de efeito estufa em particular aps ter definido, em 2003, quantidades mnimas de utilizao de biocombustveis a tarifa zero para as importaes provenientes de pases de menor desenvolvimento (Least Developed Country LDC). A participao da Europa no mercado mundial de acar foi muito afetada pelo resultado do painel da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) interposto por Brasil e Austrlia contra os altos subsdios s exportaes europeias de acar, em 2005. A deciso da OMC obrigou a Unio Europeia cortar sua produo interna de acar, e o etanol tornou-se uma alternativa econmica para os agricultores, em particular na Frana e na Alemanha. Entre as polticas nacionais, destacam-se as de dois pases que tm posies bastante diferentes. De um lado, a Frana, consumidora com ambies de expandir a produo interna. De outro, a Sucia, com metas mais ambiciosas e sem pretenso de desenvolver uma produo prpria. Enquanto a preocupao da Sucia de apenas limpar suas fontes de energia, a Frana vai alm. O objetivo francs envolve tambm uma poltica de segurana energtica e uma opo econmica, que se manifesta em poltica tributria ativa. A proteo ao setor legitimada pelo argumento da indstria nascente. Apesar das polticas protecionistas, as importaes de etanol pela Unio Europeia quintuplicaram entre 2004 e 2008. O etanol brasileiro responde por 70% destas importaes. A reivindicao por maior abertura para o mercado de etanol deve ter grande peso na retomada das negociaes entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio Europeia. No incio da dcada de 2000, os Estados Unidos eram os principais produtores, consumidores e importadores de etanol. O primeiro estmulo governamental veio com o Clean Air Act de 1990, que estabeleceu critrios para misturar a gasolina convencional com MTBE e etanol para atingir os padres exigidos de qualidade do ar. A preocupao nesse momento era com a camada de oznio e com o monxido de carbono. Em 2005, por meio da Energy Policy Act, o governo tornou obrigatrio os padres de uso de fontes renovveis e estabeleceu

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normas at 2012 para uma mistura cada vez maior de biocombustvel com a gasolina convencional. Esta legislao sofreu uma alterao em 2007, com a Energy Independence and Security Act, que estendeu o horizonte at 2022 e introduziu novas exigncias para uso obrigatrio de biocombustveis com nfase nos chamados biocombustveis avanados, tambm chamado de biocombustveis de segunda gerao. De acordo com as metas estabelecidas a volume total mnimo de biocombustvel a ser utilizado no mercado dos Estados Unidos, em 2022, deve ser de 36 bilhes de gales, contra 11 bilhes vendidos em 2009 (CBO, 2010, p. 18). Para isso, o governo dos Estados Unidos apia a produo domstica de biocombustvel, basicamente em sua totalidade a partir de milho, com um esquema de iseno de impostos, equivalente a US$ 6 bilhes no ano fiscal de 2009, ou US$ 1,78 por produo de etanol com equivalncia energtica de um galo de gasolina (idem, p. VII e p. 10). Haveria, portanto um potencial enorme para exportao do etanol brasileiro para os Estados Unidos. Acontece que sua poltica de estmulo ao uso de biocombustvel mistura vrios objetivos (idem p. 1): i) substituio de petrleo no combustvel; ii) reduo de efeito estufa e seu impacto sobre a sade pblica; iii) diminuio da dependncia externa de combustvel, e iv) gerao de renda no setor agrcola. Fica evidente que os dois ltimos objetivos so contrrios importao do etanol brasileiro. No obstante, em maio de 2009, o governo norte-americano divulgou as novas regras para as metas de combustveis renovveis, classificando o etanol de cana-de-acar como mais eficiente na reduo de poluentes que o de milho. Isso possibilita s usinas brasileiras concorrer pelas cotas de biocombustveis avanados. Ou seja, as metas ambientais americanas podem abrir espao para aumento das importaes do etanol brasileiro, mesmo sem diminuio das barreiras tarifrias, sobre as quais no se vislumbram redues no curto prazo. Por enquanto, as importaes norte-americanas de biocombustvel so 2% do consumo interno, praticamente provenientes integralmente do Brasil. Desde 2003, no mbito da nova poltica de explorar ativamente a vocao exportadora de biocombustveis, em especial o etanol, o Brasil comeou a reivindicar com insistncia a abertura do mercado americano. Os Estados Unidos, em um primeiro momento, se colocaram inflexveis. Entretanto, diante da insistncia do governo brasileiro e de uma conjuntura cada vez mais favorvel s energias limpas, chegou-se, em 2006, ao entendimento de que era necessrio um mercado internacional estvel para o etanol. Para isso foi definido que deveria haver uma especificao nica para cana-de-accar, milho e celulose e o desenvolvimento de um mercado de futuro de biocombustveis. Esse trabalho envolveu o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), por parte do Brasil, e o Instituto Norte-Americano de Padres e Tecnologia (NIST), por parte dos Estados Unidos. Em seguida, foi criado o Frum Internacional de Biocombustveis

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(FIB), que rene os Estados Unidos, o Brasil, a Unio Europeia, a China, a ndia e a frica do Sul. Foi definida ainda uma fora-tarefa tripartite entre Brasil, Estados Unidos e Unio Europeia, para troca de informaes e de padronizao de normas. Na visita do presidente George W. Bush ao Brasil, em maro de 2007, foi assinado um memorando de entendimento com o objetivo de cooperar no desenvolvimento e na difuso dos bicombustveis em uma estratgia de trs nveis. 1. Bilateral: avanar na pesquisa e no desenvolvimento tecnolgico para nova gerao de biocombustveis, utilizando mecanismos de cooperao existentes, como as consultas entre o MDIC e o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos. Com base neste entendimento, foi assinado, no fim de 2008, um acordo entre o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras (Cenpes) e o National Renewable Energy Lab (NREL), dos Estados Unidos, para o desenvolvimento de sistemas de processamento e distribuio de biocombustveis com base em tecnologias de segunda gerao .40 Global: expanso do mercado por meio do estabelecimento de padres uniformes e normas. Para atingir este objetivo, foi definida a atuao conjunta no mbito do FIB, uma iniciativa brasileira lanada em maro de 2007, na Organizao das Naes Unidas (ONU), em Nova Iorque. O frum rene o Brasil, a frica do Sul, a China, os Estados Unidos, a ndia e a Comisso Europeia, e tem como principal objetivo transformar etanol e biodiesel em commodities. Terceiros pases: triangulao produtiva com pases da Amrica Central e frica.

2.

3.

4.4 Aumentar o nmero de produtores

O Memorando de Entendimento de 2007, entre os Estados Unidos e o Brasil, iniciou uma cooperao para estimular a produo de etanol pelo setor privado em outros pases por meio tambm de estudos de viabilidade41 e de assistncia tcnica, a comear pela Amrica Central e Caribe. Durante a Conferncia Internacional de Biocombustveis, em outubro de 2008, em So Paulo, o chanceler Celso Amorim e o secretrio de Estado da Agricultura dos Estados Unidos, Ed Schafer, assinaram um novo memorando de entendimento ampliando esta cooperao para nove pases, incluindo alguns do continente africano (quadro 1).
40. Trata-se da produo de etanol de celulose, usando bagao da cana-de-accar, no Brasil, e gramneas, nos Estados Unidos, que poder maximizar a produtividade do uso de matrias-primas. 41. Os estudos de viabilidade devem identificar o que pode ser plantado e quem pode oferecer financiamento. Com base nestes estudos, os governos locais devem decidir se priorizam ou no o desenvolvimento do biocombustvel. Se optarem por isso, o passo seguinte buscar apoio em um dos bancos de desenvolvimento, no caso da Amrica Latina, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), parceiro nesta iniciativa. No caso do Senegal e da Guin-Bissau, o Brasil convidou o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA; na sigla em ingls, UNEP) para participar desde o incio.

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QUADRO 1

Cooperao triangular Estados Unidos e Brasil acerca do etanol


Primeira fase
Pas El Salvador Repblica Dominicana Haiti So Cristovo e Nvis Mais adiantado Concluiu o estudo de viabilidade e solicitou o financiamento do BID para avanar Por causa das dificuldades gerais, a prioridade cooperar para a montagem de uma hidroeltrica Desistiram Situao final 2009

Segunda fase
Pas Honduras Guatemala Jamaica Senegal Guin-Bissau Situao final 2009 Interrompido devido quebra da institucionalidade democrtica Recebeu o apoio do BID para fazer estudo de viabilidade Recebeu o apoio do BID para fazer estudo de viabilidade Recebeu o apoio do Brasil para fazer estudo de viabilidade Recebeu o apoio do Brasil para fazer estudo de viabilidade

Fonte: Sub-Secretaria de Energia e Alta Tecnologia do MRE.

A experincia do Brasil com os Estados Unidos em torno do etanol inspirou a Unio Europeia sugerir o mesmo tipo de cooperao triangular com pases africanos. O memorando de entendimento foi assinado, em outubro de 2009, em Estocolmo, na III Cpula da Parceria Estratgica Unio Europeia/ Brasil. Neste caso, a parceria deve envolver a Unio Africana. A vantagem para os pases africanos poder contar com o mercado europeu aberto (tarifa zero) caso se confirme um potencial de exportao de biocombustveis. Em todos os casos de cooperao triangular o interesse brasileiro tem dois lados. Primeiro, um nmero crescente de pases produtores ajuda a criar um mercado internacional de etanol. Segundo, gera uma demanda para equipamentos e tecnologia, setor em que empresas brasileiras dispem de oferta competitiva. Para a Unio Europeia, isso representa uma maneira prtica de promover o desenvolvimento da frica, com o qual pretende contribuir. Mas h muita cautela por parte das autoridades europeias em estimular a produo de biocombustveis na frica, pois problemas de segurana alimentar e sustentabilidade podem gerar grandes efeitos colaterais negativos. Por isso, opta-se por projetos de menor escala que devem ser acompanhados para entender seu impacto na realidade especfica de cada pas. Os pases africanos, de fato, diferente dos desenvolvidos, ainda contam com parte significativa da cobertura vegetal natural. O ideal que a produo se d em reas que j so utilizadas para cultivo ou pastagem. Para ser vivel a produo sem constrangimentos nacionais (queda da produo de alimentos) ou internacionais (aumento da emisso de dixido de carbono pela devastao de florestas para

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o aumento da rea de cultivo) fundamental que, haja concomitante ao plantio da cana-de-acar, aumento da produtividade de outras culturas, especialmente de alimentos para o mercado interno. Torna-se decisiva, portanto, uma ao articulada da poltica externa brasileira, que concilie, de um lado, incentivos produo de cana-de-acar, que poderia ser feita diretamente pelo setor privado, e, de outro, cooperao tcnica para melhorar a produo de outros gneros, que precisa de apoio pblico, notadamente da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Algumas aes neste sentido j vm sendo realizadas.42
4.5 Enfrentar a campanha antietanol

O aumento da produo de biocombustveis comeou a provocar uma discusso forte acerca de um possvel efeito negativo sobre a produo e os preos dos alimentos. Em 2006, quando o mundo comeava a vivenciar a crise dos preos de petrleo e alimentos, surgiu o debate food versus fuel, que se transformou rapidamente em uma verdadeira campanha antietanol. A discusso foi marcada por uma abordagem generalizada que no fez nenhuma distino entre o impacto da produo de etanol de beterraba na Unio Europeia, de milho nos Estados Unidos e de cana-de-acar no Brasil.43 Organismos como o Banco Mundial e a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) juntaram-se as lideranas como Fidel Castro e Hugo Chvez para afirmar que os biocombustveis contribuiriam com a fome no mundo. Assim, o etanol, em vez de soluo, tornou-se o problema. O Brasil, liderado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, iniciou uma contraofensiva, nem sempre apoiada por setores da mdia nacional. No seu discurso no Encontro Especial da ONU sobre a crise alimentar mundial, em maio de 2008, o presidente afirmou:
preciso desmascarar campanhas, movidas pelo protecionismo comercial e pelos interesses de grupos petroleiros, que buscam demonizar a produo de biocombustveis. Atribuem-lhes a culpa seja pelo encarecimento dos alimentos, seja pelo aquecimento global. Desconhecem, com isso, a exitosa experincia brasileira com o etanol, base da cana-de-acar (SILVA, 2008a).

Era preciso mostrar, em primeiro lugar, que o aumento dos preos dos alimentos estava ligado principalmente exploso do preo de petrleo. Em segundo lugar, explicitar a enorme diferena entre o etanol brasileiro da cana-de-acar e o dos Estados Unidos produzido base de milho. A eficincia energtica do etanol
42. Em abril de 2008, na XII UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento), o presidente Luiz Incio Lula da Silva inaugurou um escritrio da empresa em Acra, capital de Gana, objetivando aumentar a cooperao tcnica com a frica sobre agricultura. 43. A ttulo de exemplo, o venezuelano Carlos Mendoza Potell (2008, p.12) afirma que: Estas compaas que producen etanol, en Brasil, las que producen la soya, tambin en Brasil y Argentina, en el sur de Brasil y en el norte de Argentina, han destruido bosques subtropicales; slo con la soya. Si van a pasar a caa de azcar, la destruccin ser todava mayor; y no es un problema que va a afectar a Brasil, afectar a la humanidad. El cambio climtico va a ser terrible.

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no Brasil balano energtico de 10,2 muito superior do etanol de milho nos Estados Unidos balano energtico de 1,4 (GOLDENBERG, 2009).44 No era, portanto, de nenhuma forma generalizvel o efeito da produo nos Estados Unidos sobre o preo do milho no Mxico, que afetou a camada mais pobre deste pas.45 Ban Ki-Moon, secretrio-geral da ONU, repetiu os argumentos do governo brasileiro ao afirmar que no o etanol, mas as polticas agrcolas dos pases ricos e a elevao do preo do petrleo as grandes causas das altas de alimentos. Como parte da sua contraofensiva, o governo brasileiro hospedou, em novembro de 2008, a Conferncia Internacional sobre Biocombustveis: os Biocombustveis como vetor do desenvolvimento sustentvel, com a participao de setores de governos e sociedade civil de cerca 50 pases, alm das representaes de organismos multilaterais. A ofensiva brasileira, insistindo nesses argumentos em todos os fruns internacionais possveis, deu resultado. Um relatrio do Banco Mundial, por exemplo, admite que:
() a produo de biocombustvel a partir da cana-de-acar no Brasil tem custos menores que o biocombustvel produzido nos Estados Unidos ou na Unio Europeia e no tem elevado significativamente os preos do acar, porque a produo de cana tem crescido rpido o suficiente para atender tanto demanda por acar quanto por etanol.46

Tambm a FAO comeou a reconhecer a especificidade do etanol brasileiro (2009b) 47. Os argumentos da diplomacia brasileira no se limitaram a uma posio defensiva, mas mostraram que a produo do etanol poderia, em determinadas condies, contribuir para a superao da pobreza e da fome ao gerar oportunidades de trabalho e renda em pases mais pobres. A partir da segunda metade de 2008, a chegada da crise financeira global desviou a ateno do mundo, inclusive por seus efeitos deflacionrios. A discusso, no obstante, permanece presente. A estratgia para ampliar os mercados mundiais do etanol por meio da commoditizao deste produto deve ser acompanhada de um discurso claro a respeito do impacto sobre a produo e os preos dos alimentos. Em determinadas situaes, pode haver um conflito com potenciais consequncias desastrosas, o que no o caso no Brasil, onde a produo ocupa apenas 2% das terras agricultveis no pas. De acordo com o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, a lavoura utiliza 63 milhes hectares, dos quais 7 milhes so para a cana-de-acar. Cerca da metade usada na produo de acar, a outra 3,6 milhes de hectare para a do etanol.48
44. A busca de aumento da produtividade uma constante. Em 1975, a produtividade do etanol por hectare de plantao de cana-de-acar era cerca de 2 mil litros, 20 anos depois chegou a 7 mil litros. 45. De fato, o etanol norte-americano s competitivo contra o brasileiro devido aos subsdios e s barreiras tarifrias. 46. No original em ingls: Biofuels production from sugar cane in Brazil is lower-cost than biofuels production in the U.S. or EU and has not raised sugar prices significantly because sugar cane production has grown fast enough to meet both the demand for sugar and ethanol (MITCHELL, 2008, p. 17). 47. Em uma entrevista BBC, em 30 de maio de 2008, o novo relator especial da ONU para o direito ao alimento, Olivier de Schutter, distancia-se do seu antecessor, Jean Ziegler, e afirma que o etanol brasileiro no pode ser colocado no mesmo plano que a transformao do milho em bioetanol nos EUA. 48. De acordo com Goldenberg (2007), a produo de acar ocupava 5,6 milhes de hectares. Em 2007, isso equivalia a 10% das terras cultivadas e 1% das terras agricultveis.

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preciso ainda reconhecer o grande potencial para aumentar a produtividade e a eficincia energtica aproveitando cada vez mais a energia qumica contida no biocombustvel, o que significa reduzir a rea requerida de cultivo. Outro ponto ligado ao desenvolvimento tecnolgico da chamada segunda gerao de biocombustveis, o uso da palha e do bagao em cadeias de alta presso, gerando bioeletricidade, com potencial de complementar, junto com a energia elica e com a produo das hidroeltricas. O principal problema, por enquanto a interligao de cerca de 400 usinas com a rede eltrica. As ressalvas ao etanol no se limitam discusso food versus fuel, mas apontam tambm um possvel efeito negativo sobre o meio ambiente, em particular ao incluir no debate a expanso da fronteira agrcola brasileira sobre a floresta Amaznica. A crtica foi dirigida diretamente organizao da produo no Brasil e pode colocar em risco a capacidade de exportao ao classificar o produto como responsvel pelo desmatamento, principal origem das emisses brasileiras de gases do efeito estufa. Diante disso, era preciso demonstrar que a produo se concentra em outras regies do pas, em particular em So Paulo, e que h somente trs usinas em funcionamento na Amaznia. Isso no se deve a um esforo para evitar a produo nesta regio, mas ao simples fato de as condies naturais no serem favorveis produo eficiente do etanol. Surgiu, porm, a tese do uso indireto da terra (indirect land use), segundo a qual o etanol substituiria outros cultivos em regies fora da Amaznia, que, por sua vez, seriam transferidos para a Amaznia. Este argumento no somente utilizado por Organizaes no Governamentais (ONGs), por ambientalistas internacionais como tambm se encontra na pauta de discusso do Congresso dos Estados Unidos, com propostas de introduo de barreiras comerciais a produtos que influenciam o aumento do efeito estufa. A tese no de todo desprezvel, apesar de ser extremamente difcil provar ou contestar uma relao causal. A resposta do governo brasileiro foi a elaborao de projeto de lei do zoneamento agroecolgico da cana-de-acar, encaminhado em setembro de 2009 ao Congresso Nacional. Este probe a construo de novas usinas e a expanso do plantio em qualquer rea da Amaznia, do Pantanal, da Bacia do Alto Paraguai ou em vegetao nativa de outros biomas. Neste caso, mais uma vez, a resposta no pode ser somente defensiva, afirmando que a produo do etanol no necessariamente contribui com a degradao ambiental e com o aumento do efeito estufa. Pelo contrrio, o etanol justamente uma energia renovvel que no usa energia fssil em suas usinas. O etanol gera um saldo zero de emisso de gases do efeito estufa, porque o que se emite na queima do combustvel compensado pela absoro dos gases pelas plantas na fase de cultivo. Longe de ser um problema, o etanol fornece como combustvel renovvel, uma contribuio para encontrar a soluo.

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Tanto que, muito recentemente, o painel da ONU que avalia Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) aprovou a incluso de projetos de biocombustveis lquidos.49 Por ltimo, o etanol estaria relacionado a explorao de mo de obra e a ocorrncias de trabalho infantil e escravo. A devida ateno aos problemas sociais e trabalhistas contribuiu com uma diminuio drstica destes casos, que representam um universo muito pequeno da produo sucroalcooleira. Alm do mais, o fato que o setor tem um dos melhores salrios e grau de formalizao da agricultura brasileira.50 Para consolidar e universalizar esses avanos, o governo federal articulou em junho de 2009 o Compromisso Nacional para o Aperfeioamento das Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, um pacto entre entidades de trabalhadores e produtores que pretende garantir condies mnimas de trabalho no setor sucroalcooleiro. Contudo, no h dvida de que os biocombustveis somente podero ocupar um lugar de destaque e contribuir com a transio energtica no mundo quando seu cultivo comprovadamente no ameaar os biomas vitais para o clima nem a produo de alimentos. Para isso, preciso investir fortemente em pesquisa e garantir que o Brasil fique na liderana tecnolgica na segunda gerao, o etanol celulsico, que permite produzir combustvel a partir do bagao e da palha, aumentando muito a produtividade e gerando energia eltrica. Outra frente tecnolgica a gerao de substitutos para produtos petroqumicos, as chamadas resinas verdes, para a produo de plsticos. Esses avanos do patamar tecnolgico exigem empresas fortes e capitalizadas para enfrentar esses desafios. O risco que as novas fronteiras tecnolgicas sejam ocupadas e monopolizadas por empresas internacionais ligadas aos grandes oligoplios, objeto de anlise na prxima subseo.
4.6 Internacionalizao da Indstria de Etanol no Brasil

A expanso da demanda interna no Brasil pelo etanol continuara crescendo de forma exponencial nos prximos anos, o que justifica e exige uma expanso da produo independentemente do xito do esforo exportador. Mas a internacionalizao do setor veio, de forma mais rpida de fora para dentro: a competitividade do etanol brasileiro e a perspectiva de crescimento da demanda mundial por biocombustveis vm atraindo a ateno de grandes empresas multinacionais para o setor, alm da participao dos fundos de investimento
49. Os MDL foram criados para permitir investimentos em projetos de energia em pases em desenvolvimento, que signifiquem redues de emisses de carbono na comparao com sistemas tradicionais. Estas redues, posteriormente, so certificadas por um painel da ONU, o que permite que os investidores nestes projetos mais limpos de energia possam gerar crditos de carbono e vend-los no mercado. 50. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) mostravam, em 2006, que o rendimento mdio por nvel de educao na produo da cana-de-acar muito superior mdia da agricultura milho, caf, arroz, mandioca e pecuria. A produo de cana s paga menos do que a de soja. Os trabalhadores da cana-de-acar so os que tm mais carteira assinada (76% contra 59% da soja, segundo lugar) e a participao de trabalhadores com menos de 16 anos de idade de 3,6%, o mais baixo da agricultura, ainda que o ndice seja inaceitvel.

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internacionais. A concentrao do setor veio a partir de um processo de desnacionalizao cuja contribuio para o desenvolvimento soberano nacional precisa ser monitorada e avaliada. O movimento de entrada de companhias internacionais no mercado nacional esteve baseado tanto na perspectiva de crescimento acelerado no mercado domstico, garantido pela tendncia irreversvel na comercializao de veculos bicombustveis,51 como, sobretudo, pela expectativa positiva para as exportaes brasileiras a partir de 2003. Esse movimento tem resultado em expressivas mudanas em toda a cadeia produtiva do etanol no Brasil com impactos na estrutura patrimonial tradicionalmente formada por empresas familiares de capital nacional e caracterizada pela pulverizao das unidades produtivas. Nesse sentido, o setor sucroalcooleiro, que j exibia um lento e gradual movimento de concentrao nos anos iniciais de 2000, conforme mostra o grfico 9, parece adentrar mais recentemente em uma nova fase de consolidao, no qual a estratgia de comprar pequenas usinas para ganhar escala comea a ser associada a negociaes que objetivam conquistar e ampliar mercados, alm de aumentar a participao de capitais estrangeiros no set
GRFICO 9
30 25 20 15 10 5 0

Fuses e aquisies no setor sucroalcooleiro do Brasil

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: KPMG (2009).

51. Segundo Benetti (2008, p. 4), essa reserva de mercado como fator de atrao para as empresas importante como garantidor da demanda, (...) uma vez que ela podem contar, praticamente, com um piso garantido para a colocao de sua produo.

1 sem/2009

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A magnitude desse processo pode ser percebida pela anlise dos dados. Estudo da KPMG (2009) mostra que em 2007, no auge das aquisies e das fuses no setor, houve 25 transaes; em 2008, apesar da crise, ocorreram 14; e no primeiro semestre de 2009 esse nmero foi de quatro transaes. Uma viso mais detalhada sobre essas operaes mostram que das 14 fuses ou aquisies realizadas em 2008, oito envolveram capital estrangeiro, enquanto que das quatro apontadas em 2009, trs aquisies envolveram empresas ou investidores de capital externo. Esse movimento sinaliza no somente um movimento de concentrao da produo como tambm o maior interesse dos players internacionais, uma vez que das cinco maiores usinas a segunda e a terceira possuem capital estrangeiro em sua estrutura societria. Alm dessas tradicionais operaes de aquisies e fuses, o processo de internacionalizao da indstria brasileira do etanol tem assumido diferentes nuanas. Outras formas mais complexas e atuais de organizao tm sido frequentemente utilizadas, quais sejam as joint-ventures, as alianas com empresrios locais, o ingresso de capitais via fundos de investimentos, os diferentes acordos estratgicos formais na rea da produo, comrcio, pesquisa e transferncia de tecnologia, entre outros. Segundo Benetti (2008), em relao a esses acordos, a complexidade das relaes econmicas que foram sendo criadas entre os grupos nacionais e estrangeiros tornaram-se de tal forma acentuada que, fica difcil conhecer todas as conexes envolvendo os protagonistas atuantes na cadeia de produo e comercializao do etanol e o peso de cada um nesse ambiente. Um dos primeiros investimentos estrangeiros a ingressarem na indstria brasileira foi o realizado grupo francs Louis Dreyfrus por meio da aquisio de uma empresa nacional do setor em 2000. Desse momento em diante, diversos grupos originrios de pases europeus, asiticos, alm dos Estados Unidos, comearam a operar no segmento brasileiro adotando as diversas estratgias de investimento mencionadas anteriormente. Entre os principais grupos listados no quadro 2 destacam-se: a Adecoagro (investidor George Soros), Cargill, Bunge e ADM (Estados Unidos); Louis Deyfrus e Tereos (Frana), Evergreen e Infinity Bio-Energy (Reino Unido); Noble (Cingapura); e Abengoa (Espanha).

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QUADRO 2

Presena estrangeira no setor de etanol no Brasil


Empresa Adecoagro Abengoa ADM AGRERG Amyris BP (British Petroleum) Brenco Bing e James Wolfensohn Bunge e Born Cargill Cluster de Bioenergia Coinbra/Dreyfus (Frana) DOW Chemical Epuron Eridania Beghin Say (EBS) Evergreen Fundos de Investimentos: Carlyle/Riverstone, Di Maio Ahmad, Discovery Capital, Goldman and Sacks e Global Foods Glencore Intl AG Global Energy Globex Grupo Stanley Morgan Infinity Bio-Energy Logen Corporation Mitsubishi Corporation Mitsui Noble Group Shell Sojitz Coporation Tereos Toyota Tshusho Trading Noble Group Trading Sucden Truenergy (Grupo Upstreamcap) Pas Argentina Espanha Estados Unidos Diversos Estados Unidos Gr Bretanha Diversos Estados Unidos Argentina Estados Unidos Diversos Frana Estados Unidos Alemanha Frana Reino Unido diversos Suia Espanha Estados Unidos Estados Unidos Estados Unidos Canad Japo Japo Cingapura Holanda Japo Frana Japo Hong Kong Frana Estados Unidos Criao de uma joint venture com a Cosan no valor de aproximadamente US$ 12 bilhes em fevereiro de 2010. Participao de 33,3% na empresa ETH Bioenergia do Grupo Odebrecht. Fundos de investimentos Kidd & Company e banco de investimentos Merry Lynch. Fundos de Investimento Grupo Conergy Empresa formada por 20 investidores, entre eles, instituies financeiras, construtoras e grupos petrolferos. LDC Louis Dreyfus Bioenergia (Brasil) Tarpon Investments, Semco, Vinod Khosla, Steve Case, Ronald Burkle, Stephen Investidores americanos Achier Daniels Midland Direo de Roberto Rodrigues com fundos estrangeiros Recursos da Fundao Bill e Melinda Gates e capitais do Vale do Silcio Soros Informaes

Fonte: Benetti (2008), notcias do jornal Valor Econmico e da Carta Capital.

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A tendncia de entrada macia do capital estrangeiro no mercado sucroalcooleiro vm se consolidando tambm mediante a construo de novas plantas produtoras, ou seja, os grandes projetos chamados greenfield. Entre os principais exemplos nessa modalidade de investimento so citadas a construo de novas plantas pelos grupos Louis Dreyfrus, ETH Bioenergia (pertencente ao grupo Odebrecht) e Brenco.52 A seguir so apresentadas, como exemplo, duas recentes transaes envolvendo a entrada de novos atores no setor de etanol brasileiro, que exemplificam os investimentos atrados pelas boas perspectivas de ganhos nesse mercado, alm das complexas relaes econmicas que esto sendo formadas entre os grupos nacionais e internacionais ingressantes no setor.
BOX 1
Exemplos de reorganizao societrias das empresas sucro alcooleiras no Brasil

Santelisa Vale S/A A Santelisa est entre as cinco maiores empresas de acar e de lcool no Brasil e a primeira na gerao de energia a partir do bagao da cana-de-acar. A constituio do grupo remonta 2007 quando da fuso de duas empresas nacionais: a Companhia Energtica Santa Elisa (Cese) e a Companhia Aucareira Vale do Rosrio. Ainda em 2007, procedeu-se a formao de uma joint-venture entre a Santelisa e uma das empresas do grupo nacional Maeda (importante produtora de algodo) de Gois, dando origem a Tropical Bionergia. Tambm em 2007 o banco de investimento Goldman Sachs e o segmento BNDESPAR assumiram parte do controle da Santelisa tornando-se scios das famlias proprietrias. No ano seguinte, em 2008, a terceira maior petroleira do mundo a British Petroleum adquiriu 50% do capital dessa empresa, passando a nova sociedade nomear-se BP Etanol. Cabe mencionar tambm a constituio de outra joint-venture em 2007, envolvendo a Santelisa e o fundo de investimento Global Food Holding com sede nas Antilhas Holandesas, formando a Companhia Nacional de Acar e lcool (CNAA). Esta ltima adquiriu recursos junto ao BID para financiar parte do projeto de construo de quatro unidades industriais em Minas Gerais e Gois em 2008. Uma terceira joint-venture, formada tambm em 2008, entre a trading Crystalsev (uma subsidiria da Cese) e a norte-americana Amerys, originando a Amerys Crystalsev direcionada produo e comercializao de bicombustveis de ltima gerao. Nesse arranjo, a Santelisa participaria com a produo de cana-de-acar; a Crystalserv com a comercializao da produo; e a Amerys seria a responsvel pela transferncia de tecnologia, sendo esta ltima a empresa com participao majoritria no controle do grupo.1 A mesma Crystalserv realizou uma adicional parceria com a Dow Chemical para produo de polietileno, passando grupo a ter uma participao tambm na indstria qumica, mais especificamente, na indstria alcoolqumica.
(Continua)

52. Maiores detalhes sobre esses empreendimentos so apresentados em Ramos et al. (2008).

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(Continuao)

Cosan No primeiro semestre de 2010, a Cosan anunciou a abertura das negociaes para a criao de uma join-venture com a anglo-holandesa Shell. A concluso dessa operao criar a segunda maior distribuidora de combustveis do pas com faturamento em torno de R$ 50 bilhes, ficando apenas atrs da BR Distribuidora lder com 36,7% do mercado e a frente do grupo Ultra (Texaco e Ipiranga). O anncio da joint-venture representa mais um passo na estratgia da Shell de ampliar sua presena no setor de etanol. A empresa j mantinha pesquisa na segunda gerao de biocombustveis. O avano das duas companhias beneficiado pela compra, em 2008, do grupo Esso Brasileira de Petrleo S/A pela Cosan, que foi pioneiro em integrar a produo de etanol downstream na distribuio. Com o objetivo de construir e operar uma malha de dutos para transporte de etanol, a Cosan realizou uma associao com a Crystalserv e a Cooperativa de Produtores de Cana-de-acar, Acar e lcool do Estado de So Paulo (Copersucar), criando a Uniduto, visando viabilizar recursos para o empreendimento que transportaria o combustvel das usinas do Centro-Sul e do Sudeste para o porto de Santos.
Nota: 1 Cabe ressaltar aqui que a Crystalserv j possua uma estrutura de comercializao de acar e lcool capaz de atender aos mercados internos e internacional de usinas dentro e fora do grupo. A Amerys empresa norte-americana da lder na ltima gerao de combustveis renovados, constituda por recursos da Fundao Bill e Melinda Gates e de empresas do Vale do Silcio, como a Kleiner Perkins, Khosla Ventures e TPG Biotech Benetti (2008).

A expanso da demanda interna no Brasil por etanol continuar seu crescimento de forma sustentada nos prximos anos. Quanto s exportaes, estas dependem da superao dos vrios obstculos mencionados, que exigem, alm dos instrumentos tradicionais tais como promoo das exportaes , uma abordagem estratgica que leve em considerao as diferentes variveis geopolticas. De um lado, o processo de internacionalizao representa uma possibilidade de ampliar o alcance do etanol brasileiro e, junto com o processo de concentrao, contribuir para criar a necessria massa crtica para garantir os investimentos tecnolgicos. De outro lado, preciso que a internacionalizao seja acompanhada de formao de fortes grupos nacionais e de uma estratgia clara do governo para evitar que os centros de deciso e do desenvolvimento do setor se desloquem para fora do pas. Nesse contexto, torna-se estratgico a consolidao e o aumento da participao da prpria Petrobras, por meio da Petrobras Biocombustveis.
5. PERSPECTIVAS DA ENERGIA NUClEAR

Em 2008, o governo brasileiro, aps ter tomado a deciso de concluir a construo da usina nuclear Angra 3, anunciou planos de retomar os investimentos na construo de usinas nucleares envolvendo US$ 212 bilhes, gerando um capacidade total de 60.000MW. Esta poltica coincide com o renovado interesse mundial em energia nuclear para fins pacficos. Existem 11 pases que dominam o ciclo tecnolgico do urnio, sendo que somente trs desses so detentores de reservas significativas do minrio: Estados Unidos, Rssia e Brasil, o que faz deste um ator estratgico nesse mercado.

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A energia nuclear para fins pacficos depara historicamente com dois obstculos. Primeiro, a ligao direta com a construo da bomba atmica, que limita a transferncia tecnolgica. Segundo, os desafios relacionados ao prprio processo de gerao da energia nuclear, com riscos de impacto altamente negativo em qualquer acidente, como no caso de Chernobil (1987). De outro lado, o problema dos resduos radioativos. Os avanos tecnolgicos para lidar com esses problemas e o aumento do preo de energia, junto com o fato de se tratar de uma energia limpa do ponto de vista do teor carbnico, explicam o renovado interesse nesta opo. Hoje, a energia nuclear utilizada por vrios pases, especialmente por desenvolvidos. A energia nuclear nos pases em desenvolvimento que possuem a tecnolgica no supera em nenhum dos casos um dcimo da oferta nacional de energia eltrica (mapa 3). Segundo a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA apud PESTANA, 2010), as perspectivas de expanso da energia nuclear, no mundo, incluem principalmente pases em desenvolvimento, entre estes o Chile e a Venezuela
MAPA 3
Pases com reatores em operao ou em construo

> 10% da OIEE < 10% da OIEE

Fonte: AIEA/AIE apud PESTANA (2010). Nota: 1: Oferta Interna de Energia Eltrica OIEE.

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MAPA 4

Perspectivas de expanso da energia nuclear

Paises com energia nuclear na matriz Paises com planos de incluir a energia nuclear

Fonte: AIEA apud PESTANA (2010).

5.1 Programa nuclear brasileiro

Tambm no caso do Programa Nuclear Brasileiro (PNB), as origens remetem aos anos 1930 e 1940, com as primeiras pesquisas nucleares na Universidade de So Paulo (USP), dcadas nas quais tambm so localizadas as primeiras reservas de urnio em territrio nacional. O incio efetivo do programa, contudo, dar-se-ia com o apoio dos Estados Unidos, no contexto da Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, foram criados o Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares (Ipen), em 1956, e a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), em 1962, que passaram a compor a estrutura governamental para promover o programa nuclear nacional. Em 1965, apesar de se ter conseguido desenvolver a tecnologia para um reator nacional, o pas era dependente do fornecimento de urnio enriquecido. Em 1971 comeou a construo da usina Angra 1, com financiamento externo. O governo Ernesto Geisel (1974-1979), no contexto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), criou as Empresas Nucleares Brasileiras S/A (Nuclebrs) para incentivar a expanso do programa nuclear e atender s demandas energticas do pas. Na dcada de 1970,53 o Brasil props um acordo com a Alemanha Ocidental para construir oito reatores em territrio nacional, que incluiria a transferncia
53. Este perodo no qual a poltica externa ficou conhecida como pragmatismo responsvel, estando diretamente relacionada ao aumento do preo do petrleo e dependncia energtica tambm foi caracterizado pelo no alinhamento automtico aos Estados Unidos.

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de tecnologia para o domnio do ciclo do enriquecimento de urnio.54 No acordo com a Alemanha, contudo, no houve significativa transferncia de tecnologia tratou-se mais de incorporao de tecnologia.55 Pouco depois, investimentos vultosos na indstria nuclear tornaram-se inviveis em virtude da crise da dvida externa pela qual passaram os pases em desenvolvimento, particularmente na Amrica Latina, no incio dos anos 1980. Por este motivo, a construo das usinas Angra 2 e Angra 3 previstas no acordo teuto-brasileiro foi interrompida. Neste nterim, em 1982, Angra 1 comeou a gerar energia, que seria comercializada somente em 1985. Trs anos depois, dois importantes fatos ocorrem: a companhia Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB) sucedeu as subsidirias da Nuclebrs, e a CF/1988, impediu o desenvolvimento, no Brasil, de armas nucleares. Em seu Art. 21, inciso XXIII, a Constituio prev que competncia exclusiva da Unio
(...) explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa.

Contudo, no fim dos anos 1980, o PNB foi desarticulado. As pesquisas sobre energia, radiofrmacos e submarinos continuaram, mas sem nenhuma coordenao e com oramentos escassos.
5.2 A necessidade do investimento estatal

Tendo em vista esse panorama histrico, importante destacar o papel primordial do Estado brasileiro no investimento em tecnologia nuclear. Com efeito, cabendo Unio a maior parte de tudo que se refere a tecnologias nucleares, a necessidade de uma poltica pblica para o desenvolvimento e mesmo a manuteno do setor torna-se vital.56 Mais que isto, preciso que esta poltica pblica seja assumida pelo Estado brasileiro com prioridade sobre projetos conjunturais e interes54. O ciclo de produo do combustvel envolve: i) minerao e beneficiamento; ii) converso do minrio beneficiado (yellow cake) em gs (UF6); iii) enriquecimento (aumento do istopo U235 de 0,7% para 5%); iv) reconverso do gs para p; v) prensagem da pastilha; e vi) montagem do elemento combustvel. 55. Por outro lado, o insucesso no processo de transferncia de tecnologia foi imprescindvel para que o Brasil buscasse desenvolver sua prpria tecnologia de gerao de energia nuclear. 56. So insuficientes as discusses sobre privatizao da rea no Brasil. A maioria delas, contudo, no d a devida relevncia ao fato de a manuteno do setor sob o controle estatal se tratar de uma questo de segurana nacional.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

ses corporativos, para que possa se constituir plenamente. O momento presente favorvel efetivao dessa poltica. Alm da retomada das questes nucleares em todo o mundo, observa-se a importncia da diversificao da matriz energtica nacional. Pesam tambm os fatos de que: i) a energia nuclear considerada limpa no que diz respeito a emisso de CO2, a despeito do problema dos resduos radioativos; ii) o aumento da oferta de outras fontes energticas tem sido insuficiente para atender a contnua expanso da demanda; e iii) o Brasil reconhecido internacionalmente como um usurio pacfico da tecnologia nuclear principalmente pela bem-sucedida cooperao com a Argentina, desenvolvida desde os anos 1980. Cabe frisar que a energia atmica representava em 2010 apenas 1,5% da matriz energtica nacional. Segundo a World Nuclear Association, a energia nucleoeltrica produzida no Brasil 50% mais cara que a hidreltrica. De fato, entre as alternativas para gerao de energia em larga escala, a opo nuclear a de maior custo por causa dos investimentos em segurana dos sistemas de emergncia e do armazenamento de resduos radioativos. Alm disso, h custos altos relacionados com a descontaminao e a desmontagem definitiva das instalaes de usinas que atingiram suas vidas teis. Sauer e Seger (2009, p. 18) tambm enfatizam que, do ponto de vista da anlise comparativa dos custos envolvidos, a opo nuclear para sustentar a expanso da capacidade brasileira no aparece como prioridade. A despeito disto, o PNB apresenta uma srie de potenciais vantagens que o tornam vivel como fonte complementar e para garantir o fornecimento de produtos nucleoderivados, tais como radiofrmacos e molibdnio, e que justificaria os altos investimentos para sua viabilizao.
5.3 Fatores favorveis consolidao de um programa nuclear brasileiro

Mesmo tendo prospectado somente um quarto de seu territrio, o pas j possui a stima maior reserva de urnio do mundo (tabela 7), sendo o dcimo segundo maior produtor mundial do minrio. As maiores concentraes se encontram em Poos de Caldas (MG) inoperante desde 1997; Caetit (BH) operando desde 1999; e Santa Quitria (CE) produo prevista para 2012. Todo o urnio extrado utilizado no Brasil depois de passar por etapas de converso e enriquecimento fora do pas.

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TABELA 7

Reservas conhecidas de urnio 2007


Pas Austrlia Cazaquisto Rssia frica do Sul Estados Unidos Brasil Nambia Nger Ucrnia Jordnia Uzbequisto ndia China Monglia Outros Total mundial Toneladas de U 1.243.000 817.000 546.000 435.000 342.000 278.000 275.000 274.000 200.000 112.000 111.000 73.000 68.000 62.000 210.000 5.469.000 Percentual (mundo) 23 15 10 8 6 5 5 5 4 2 2 1 1 1 4 100

Fonte: World Nuclear Association. Disponvel em: <http://www.world-nuclear.org/info/uprod.html>. Acesso em: abril de 2010.

TABELA 8
(Em tU)

Maiores produtores de urnio 2008


Pas Canad Cazaquisto Austrlia Nambia Rssia Nger Estados Unidos Ucrnia China frica do Sul Brasil Repblica Tcheca Produo 9.000 8.521 8.430 4.366 3.521 3.032 1.430 800 769 566 330 263

Fonte: World Nuclear Association. Disponvel em: <http://www.world-nuclear.org/info/uprod.html>. Acesso em: abril de 2010.

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Atualmente, o Brasil utiliza centros de gaseificao no Canad e de enriquecimento de urnio na Frana. Com a expanso do parque nuclear nacional, o pas pode se tornar independente do beneficiamento externo e, caso se confirme o esperado um milho de toneladas em reservas de urnio , pode tambm se tornar exportador do minrio, cujo preo no mercado internacional aumentou aproximadamente 354% desde 2004 de US$ 12.00 em 2004 para US$ 45.50 por libra-peso em outubro de 2009. Espera-se que o pas possua, a partir de 2014, alm do domnio tecnolgico do ciclo completo do combustvel nuclear, a possibilidade de sua efetivao em territrio nacional o que, alm de vantajoso para a autonomia do pas no setor e a segurana nacional, tambm essencial para a propulso de um submarino nuclear. Ressalte-se que, alm da inovao tecnolgica e dos ganhos em defesa, o submarino nuclear brasileiro pode impulsionar tambm a indstria naval no pas, que j se encontra reativada.57 De fato, possuir a tecnologia de enriquecimento de urnio no apenas viabiliza o PNB como, no longo prazo, ainda pode tornar o pas um fornecedor de urnio enriquecido para usinas estrangeiras. A garantia de demanda interna requisito para viabilizar a economia de escala necessria incorporao de tecnologia e produo nacional de todo o ciclo de enriquecimento. Isto pode, ainda, significar a entrada do Brasil no estratgico e sensvel mercado internacional de urnio enriquecido.58 Em termos de segurana energtica, por fim, a energia nuclear apresenta uma produo estvel, prxima aos grandes centros consumidores e no sazonal. Ela pode contribuir significativamente para a diversificao da matriz energtica nacional, garantindo a autonomia e a soberania nacional.
5.4 Os eixos estruturantes do Programa Nuclear Brasileiro

Um programa nuclear coeso implica aes articuladas para os diferentes usos desta tecnologia. O Programa Nuclear Brasileiro (PNB), a coordenao das polticas pblicas que consolidaria os temas nucleares no Brasil, se estruturou em torno de trs principais reas: a produo de energia nucleoeltrica, radiofrmacos e combustvel para o submarino nuclear. O programa tem como meta-exemplo o desenvolvimento do Reator Multipropsito Brasileiro (RMB), com capacidade para produzir desde radioistopos que permitiriam a autossuficincia do pas na rea at traadores, passando pelo desenvolvimento de novos combustveis e pela formao de recursos humanos. Fica, pois, claro o conceito de um PNB enquanto combinao estratgica de economia de recursos no mdio e no longo prazo , desenvolvimento tecnolgico, ganhos em segurana, diversificao da
57. A indstria naval brasileira, que fora a segunda maior do mundo no incio da dcada de 1980, foi praticamente desativada nos anos 1990 e retomada na dcada de 2000, particularmente por conta de uma mudana na poltica de compras da Petrobras, que passou a privilegiar fornecedores nacionais. 58. Por se tratar de um segmento sensvel, com estrutura produtiva inconversvel e custos fixos elevados, h que se ter demanda interna mnima capaz de suprir eventuais contraes do mercado internacional.

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pauta exportadora e da matriz energtica, bem como, por consequncia, diminuio da importao de determinados bens. A sinergia entre as atividades de um programa nuclear articulado implica a articulao dos objetivos de diversos ministrios. No caso do RMB isso envolve o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) formao de recursos humanos, pesquisa, desenvolvimento e inovao; o Ministrio da Sade (MS) ampliao da capacidade nacional de produo de radiofrmacos; o Ministrio de Minas e Energia (MME) nacionalizao da tecnologia e diversificao e aumento da oferta energtica; o Ministrio da Defesa (MD) teste de combustveis e irradiao de materiais; o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) considerao do RMB como instrumento de desenvolvimento de inovao tecnolgica; e, por fim, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) licenciamento nuclear e ambiental e produo de traadores.
5.4.1 Energia nucleoeltrica

O planejamento energtico brasileiro para 2030 prev que a participao da energia nuclear na matriz energtica nacional dobre, correspondendo a 3% da produo nacional de energia eltrica. A ampliao da produo de energia nucleoeltrica ganhou legitimidade na dcada de 2000, por fatores internos e internacionais. Se, em mbito nacional, o apago de 2001 legitimou maiores investimentos estatais na produo e na distribuio de energia, em mbito global, as preocupaes ambientais estimularam a reativao de programas de gerao de energia nuclear, notadamente menos emissores de gases de efeito estufa que os combustveis fsseis at mesmo que o etanol. O planejamento prev que, entre 2014 e 2030, a cada quatro anos, entre em funcionamento uma usina nuclear com capacidade de gerao de 1.000 MW. A efetivao das metas previstas para a produo de energia nucleoeltrica garantiria a demanda para que o programa nuclear brasileiro realizasse internamente todo o ciclo de enriquecimento do urnio e para que a tecnologia necessria fosse completamente incorporada e periodicamente renovada. Alm disso, o aumento da gerao deste tipo de energia ampliaria a confiabilidade do Sistema Interligado Nacional. A energia gerada pelas usinas de Angra 1, 2 e 3 quando entrar em operao ser capaz de atender a 80% da demanda do Estado do Rio de Janeiro (SILVA, 2010b).
5.4.2 Produo de radiofrmacos

Os radioistopos so incorporados a molculas (radiofrmacos), que so metabolizadas e absorvidas temporariamente ao organismo, com duas possibilidades de uso. A primeira se refere aos diagnsticos realizados por meio da imagem de sua emisso gama atravessando o corpo humano; a segunda diz respeito terapia feita mediante a destruio de tecidos circunvizinhos, particularmente no tratamento

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do cncer. O Brasil, por meio do Ipen, j elabora 39 produtos dos gerados em reatores, como o Mo-99 e o Iodo-131, aos processados no cclotron, como o FDG (F-18) e o TI-201. Cerca de 80% de todos os procedimentos de medicina nuclear no Brasil utilizam o Tc-99m, oriundo do Mo-99. Os procedimentos alternativos so menos eficazes, menos efetivos e no universais. O consumo nacional de Tc-99m garantido pela converso de molibdnio importado feita no Ipen/CNEN, com tecnologia 100% nacional. A maior parte da produo mundial (95%) de Mo-99 estava distribuda, no incio de 2009, em cinco grandes laboratrios: 31% era produzido no RNU (Canad), 33% no HFR (Holanda), 13% no Safari-1 (frica do Sul), 10% no BR2 (Blgica), e 8% no Osiris (Frana), todos com mais de 40 anos (perodo aconselhvel para o reator deixar de ser utilizado). Em maio de 2009, o laboratrio canadense deixou de operar por problemas tcnicos e, em fevereiro de 2010, o mesmo ocorreu com o laboratrio holands. Considerando-se, conforme a tabela 9, que o consumo per capita de molibdnio-99 no Brasil metade do da Argentina e da Unio Europeia, e um sexto do consumo dos Estados Unidos, a demanda interna atual e sua expectativa de crescimento so mais que suficientes para justificar a produo local do molibdnio-99 e o desenvolvimento nacional de uma cadeia industrial completa de radiofrmacos. Uma possvel soluo seria a criao de uma empresa trinacional ou regional de produo de molibdnio amparada no PNB e apoiada pelo reator nuclear peruano de fabricao argentina, que se encontra atualmente subutilizado.
TABELA 9
Consumo semanal de Mo-99 total e por milho de habitantes
Pas Argentina Consumo Mo-99 (Ci/semana) 200 Consumo por milho de habitantes (Ci/semana) 4,9

Estados Unidos

4500

14,6

Unio Europeia Fonte: CNEN (apud MARTINS, 2010).

2300

4,6

5.4.3 Submarino nuclear brasileiro

A produo de um submarino movido propulso nuclear pela Marinha do Brasil vem se arrastando h algumas dcadas, devendo ter seu prottipo concretizado em 2014. No momento em que se aproxima a fase de execuo do projeto, surge a necessidade de consumo de combustvel nuclear. A Marinha deve comear a converter hexafluoreto de

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urnio em usina prpria tambm em 2014. A construo do submarino nuclear deve ser iniciada em 2016, com previso de trmino em 2022. O cronograma de produo do submarino nuclear brasileiro coincide com a expanso da produo de petrleo e gs na camada do pr-sal do litoral brasileiro, fato que garante maior legitimidade social ao projeto em virtude da necessidade de proteo das reservas nacionais.
5.5 Acordos internacionais

O Brasil assinou uma srie de acordos internacionais no que diz respeito tecnologia nuclear, como o mapa 4 ajuda ilustrar. Alm de obviamente incluir em grande medida aluses ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), a grande quantidade de acordos assinados pelo Brasil demonstra seu grande interesse estratgico na rea.
MAPA 4
Acordos nucleares bilaterais do Brasil

<1970

1970-2000

>2000

Fonte: MRE (apud PESTANA, 2010). Obs.: no constam na figura os acordos realizados com a ndia e a frica do Sul.

De fato, a necessidade e a prioridade de fortalecer internamente as equipes e as instituies que tratam da questo nuclear e da criao de parcerias estratgicas internacionais nessa rea so opes complementares. Alm disso, acordar programas de cooperao sejam bilaterais, regionais ou multilaterais pode contribuir para a indstria nuclear e para a formao de recursos humanos. As subsees abaixo so dedicadas aos acordos multilaterais e bilaterais no setor nuclear firmados pelo pas, incluindo, ao final, a relao do pas com a AIEA

506

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e a assinatura do TNP.59 Com relao aos acordos bilaterais, destacam-se os celebrados com a Argentina, com a Frana e com a ndia. Alm desses trs pases, o Brasil possui acordos bilaterais com outros 13 governos.60 Cabe ressaltar, ainda, o papel protagonista das agncias brasileiras de energia nuclear, principalmente a partir da dcada de 1990, na cooperao internacional do pas: a CNEN, autarquia federal ligada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia, e as Indstrias Nucleares do Brasil (INBs), empresa brasileira de economia mista, vinculada (CNEN). Como ressalta Alcaiz (2010), medida que os gastos governamentais diminuiro, as agncias nucleares aumentaro sua participao nas redes regionais de cooperao.
5.5.1 Argentina

A intensificao da cooperao em mbito regional pode evitar a duplicidade de esforos e possibilitar ganhos de escala. A cooperao brasileira no que se refere energia nuclear iniciou-se com o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear, assinado com a Argentina, e que entrou em vigor em 1983. O documento reconhece que o desenvolvimento da energia nuclear para fins pacficos constitui um elemento fundamental para promover o desenvolvimento econmico e social, e objetiva fomentar a cooperao entre os dois pases para o desenvolvimento e para a aplicao desse tipo de energia. Em termos de cooperao, esto previstos o intercmbio de informaes e de pessoas, a realizao de pesquisas em conjunto e a formao de grupos de trabalho mistos. O acordo prope a celebrao de um pacto com a AIEA para a aplicao de salvaguardas, que veio a ser firmado em 13 de dezembro de 1991 (em vigor desde maro de 1994) e ficou conhecido como Acordo Quadripartite. A cooperao nuclear entre o Brasil e a Argentina fez parte de um pacote mais amplo de cooperao entre os dois pases, encabeado pelos presidentes Ral Alfonsn e Jos Sarney. Esse conjunto de acordos, que se dava para os dois pases, no contexto interno de redemocratizao, e, no externo, do reconhecimento da necessidade de ampliar sua estratgia de insero internacional foi o marco oficial do apaziguamento das rivalidades estratgico-militares entre os dois vizinhos. A Declarao de Iguau, de novembro de 1985, tinha duplo objetivo: i) criar um grupo de trabalho de alto nvel, envolvendo os ministros de Relaes Exteriores dos dois pases; e ii) firmar a cooperao na rea de tecnologia nuclear para fins pacficos (OLIVEIRA, 1998). Essa declarao e a conjuntura de cooperao entre os dois pases, formaram o embrio do Tratado de Assuno de 1991, que daria origem
59. O TNP um dos principais instrumentos jurdicos que compem os mecanismos internacionais de controle de tecnologia nuclear. Somam-se a ele os acordos de salvaguarda, os tratados de Zonas Livres de Armamento Nuclear (ZLANs), que incluem, por exemplo, o Tratado de Tlatelolco, e outras convenes e acordos plurilaterais. Os atores internacionais relevantes nessa rea so, entre outros, a AIEA e o Grupo de Fornecedores Nucleares (Nuclear Suppliers Group NSG). 60. Os outros pases com os quais se possui acordos vigentes na rea nuclear so: Alemanha, Canad, Chile, China, Colmbia, Equador, Espanha, Estados Unidos, Israel, Itlia, Portugal, Rssia e Venezuela.

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ao Mercosul. A Declarao Conjunta de Iper sobre Poltica Nuclear, que data de abril de 1988, pressupe o inalienvel direito desenvolver, sem restries, (...) programas nucleares para fins pacficos e ressalta a plena coincidncia das posies brasileiro-argentinas diante das questes internacionais na rea nuclear (MRE, 1988).61 Apesar de envolver apenas o Brasil e a Argentina, a Declarao manifesta vontade de estender a cooperao na rea de energia nuclear a todos os pases latinoamericanos interessados em dela participar. A proposta que o documento apresenta de aperfeioar a cooperao existente. Para tanto, resolve transformar o Grupo de Trabalho Conjunto criado pelo item 4 da Declarao de Iguau em Comit Permanente, com vista a empreender iniciativas conjuntas no setor nuclear. Mais recentemente a Declarao Conjunta concernente criao da Agncia Brasileiro-Argentina de Aplicaes da Energia Nuclear (Abaen), de agosto de 2001, relembra que os dois pases so partes no Tratado para a Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tratado de Tlatelolco), do Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP) e do Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBTO). Sua inteno propiciar as condies para manter a utilizao e a gerao da energia nucleoeltrica. A ABAEN a responsvel por promover e intensificar a cooperao, em vrios aspectos, entre os dois pases no campo da aplicao da energia nuclear para fins pacficos. Em 30 de novembro de 2005, foram assinados dois protocolos adicionais: o Protocolo Adicional ao Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento de Energia Nuclear para Fins Pacficos em Matria de Reatores, Combustveis Nucleares, Abastecimento de Radiofrmacos, e de Gesto de Resduos Radioativos e o Protocolo Adicional Ao Acordo de Cooperao Para o Desenvolvimento de Energia Nuclear Para Fins Pacficos nas reas Normativa e de Regulao Nuclear. Os dois governos reiteram que o uso da energia nuclear para fins pacficos um dos pilares do processo de integrao. Assim sendo, ficam estabelecidas: a importncia de estimular a cooperao nessa rea; a necessidade de cooperar em matria de regulao da atividade nuclear; e a responsabilidade do Comit Permanente Argentino-Brasileiro de Poltica Nuclear (CPPN) de identificar novos projetos e propostas de cooperao. Em 2008, a Declarao da Casa Rosada estabelece a criao da Comisso Binacional de Energia Nuclear (COBEN), responsvel pela cooperao em cinco reas: aplicaes, ciclo do combustvel nuclear, reatores e rejeitos, regulao e a criao da empresa binacional de enriquecimento de urnio. Em meados de 2010, a colaborao entre os dois pases retomada em nvel presidencial. O acordo anunciado entre os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Cristina Kirchner prev, em mdio e longo prazo, uma empresa binacional e o projeto de
61. MRE. Declarao de Iper: Declarao conjunta sobre poltica nuclear. Disponvel em: http://www2.mre.gov.br/ dai/b_argt_278_755.htm. Acesso em abr. 2010.

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

reatores multipropsito, para a produo de istopos mdicos e pesquisa cientfica. A especificao do entendimento fica por conta das trs instncias existentes: a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (Abacc), que realiza inspees mtuas, a Comisso Binacional de Energia Nuclear e o Comit Permanente Argentino-Brasileiro de Poltica Nuclear. O encontro do Comit ser o primeiro desde 2005, embora os dois pases tenham atuado juntos na recente reviso do Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP).
5.2.2 Frana

Passa a vigorar em 5 de julho de 2005 o Acordo de Cooperao entre o Brasil e a Frana para o Desenvolvimento das Utilizaes Pacficas da Energia Nuclear, de outubro de 2002. As partes acordam em desenvolver a cooperao em matria de pesquisa, envolvendo, por exemplo, a utilizao de urnio enriquecido a 20%, segurana nuclear, gerao de energia nucleoeltrica e informao ao pblico com fins de aceitao da energia nuclear. O acordo tem durao prevista de 20 anos. Com efeito, esse acordo faz parte de um pacote mais amplo de cooperao que tem se desenvolvido com a Frana. A principal motivao a percepo mtua da importncia em firmarem-se os dois pases como parceiros estratgicos. Esto envolvidas nesse pacote outras questes sensveis como a transferncia de tecnologia na rea militar para programa do submarino nuclear brasileiro, por exemplo, ou para a reestruturao das Foras Armadas.
5.5.3 ndia

O Brasil e a ndia vm demonstrando um importante movimento de convergncia nos ltimos anos. Da mesma forma, segundo Poletto (2007), os programas nucleares do Brasil e da ndia so altamente complementares, o que torna promissoras as perspectivas na rea. O interesse na viabilizao do etanol como alternativa energtica e a cooperao no setor nuclear so claros exemplos (POLETTO, 2007). A primeira tentativa na rea ocorreu em 1968, sem sucesso. A segunda tambm: o acordo nuclear celebrado com a ndia em 1996 foi denunciado dois anos depois. Em 2006, ressurge o interesse de reativar a cooperao nuclear com a ndia. No mbito do Frum IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) sob a alegao das necessidades de crescimento econmico, a questo do uso e da produo de combustveis no poluentes serviu de eixo para orientar o acordo de cooperao nuclear celebrado em setembro do mesmo ano. Alm disso, o acordo prev a cooperao sobre a utilizao da energia nuclear nas reas de sade e alimentos.
5.5.4 Acordos multilaterais

A tabela 10 resume os diversos acordos multilaterais na rea de energia nuclear dos quais o Brasil faz parte, incluindo a data da celebrao e da promulgao, bem como o nmero do decreto que aprovou o ato internacional.

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TABELA 10

Atos multilaterais assinados pelo Brasil nos campos da energia convencional e nuclear
Ttulo Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares Acordo entre o governo do Brasil, o governo dos Estados Unidos e a Agncia Internacional de Energia Atmica para a Aplicao de Salvaguardas Emenda ao Art. VI do Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica Emenda ao Acordo entre a Agncia Nacional de Energia Atmica, o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da Amrica para a Aplicao de Salvaguardas Conveno sobre a Proteo Fsica de Materiais Nucleares Conveno sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear Conveno sobre Assistncia ao Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica Acordo entre a Repblica da Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Agncia Brasileira-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares e a Agncia Internacional de Energia Atmica para a Aplicao de Salvaguardas Conveno de Segurana Nuclear Conveno Conjunta sobre o Gerenciamento Seguro do Combustvel Nuclear usado e dos Rejeitos Radioativos Protocolo para Suspender a Aplicao de Salvaguardas Decorrentes do Acordo de 26 de fevereiro de 1976 entre a Agncia, o Governo da Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Federal da Alemanha Luz dos Dispositivos para a Aplicao de Salvaguardas conforme o Acordo Quadripartite de Salvaguardas entre a Argentina, o Brasil, a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares e a AIEA Acordo de Cooperao para a Promoo da Cincia e da Tecnologia Nucleares na Amrica Latina e no Caribe. Memorando de Entendimento sobre Interconexo Gasfera entre Ministrio de Minas e Energia da Repblica Federativa do Brasil, o Ministrio de Energia e Petrleo da Repblica Bolivariana da Venezuela, e o Ministrio de Planejamento Federal, Investimento Pblico e Servios, da Repblica Argentina. Fonte: BRASIL (2010). Data 26/10/1956 21/05/1963 10/03/1967 28/09/1970 27/07/1972 03/03/1980 26/09/1986 26/09/1986 13/12/1991 20/09/1994 05/09/1997 Promulgao Decreto no 42155 911 63705 73357 71207 95 9 8 1065 2648 5935 Data 27/08/1957 03/09/1993 29/11/1968 26/12/1973 05/10/1972 16/04/1991 15/01/1991 15/01/1991 24/02/1994 01/07/1998 19/10/2006

16/10/1998

25/09/1998

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05/09/2006

09/12/2005

09/12/2005

5.5 O Brasil, a Agncia Internacional de Energia Atmica e o Tratado de No-Proliferao Nuclear

O Brasil um membro-fundador da AIEA. No mbito da Agncia, o pas apoia a promoo dos usos pacficos da energia nuclear, em especial para os pases em desenvolvimento. Alm disso, ressalta-se que o Brasil assinou, em 1998, o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), sepultando o que restava do programa secreto de armamento nuclear que o pas desenvolvia desde a dcada de 1970. Por um lado, a assinatura do tratado vista como natural, uma vez que seria apenas uma confirmao no plano internacional do compromisso constitucionalmente assumido de no desenvolver armamento nuclear.62
62. Em 1988, o Brasil era um dos poucos pases que tinham essa obrigao como dispositivo constitucional.

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preciso lembrar, entretanto, que o acordo tem trs partes: alm da no proliferao, prev-se a transferncia de tecnologia nuclear para fins pacficos e o gradual desmantelamento do arsenal nuclear pelos pases que o possuam. Embora no parea possvel que o Brasil denuncie o tratado, fcil reconhecer que se trata de um acordo desigual. O tratado no totalmente cumprido por certas potncias nucleares, que, ao mesmo tempo, cobram seu cumprimento pelos pases em desenvolvimento. Alm disso, h pases armados para os quais no h cobrana, uma vez que no so signatrios do TNP, o que seria o caso da ndia, do Paquisto e de Israel. A atual posio brasileira da no adeso ao protocolo adicional do TNP reflete, entre outras razes, o cuidado de proteger as tecnologias industriais das centrfugas de Resende. De fato, o Brasil j se envolveu em impasses com a agncia em funo deste posicionamento. O pas sob a alegao de que processos que trabalhavam com baixos nveis de enriquecimento de urnio no justificariam uma inspeo da agncia a fim de verificar o possvel desenvolvimento de um programa de armamentos nucleares, restringiu o acesso dos inspetores a partes do projeto nuclear brasileiro, que, neste caso, j inclua a proposta de desenvolvimento de um submarino nuclear. Em 2005, fechou-se um acordo com a AIEA que considerava, por um lado, o papel da Agncia em realizar uma inspeo crvel, e, por outro, o interesse brasileiro de proteger sua tecnologia. Ao mesmo tempo o governo brasileiro vem manifestando internacionalmente o apoio ao direito de uso de energia nuclear para fins pacficos, como foi o caso do Ir.63
6 CONSIDERAES FINAIS

parte o imenso desafio de gerar recursos energticos em escala suficiente para satisfazer a voracidade da demanda, os governos e as empresas ligadas energia enfrentaro, daqui por diante e de maneira crescente, o aumento das presses pblicas para reduzir as emisses de dixido de carbono a fim de conter o avano do aquecimento global. A segurana energtica no poder se dissociar da busca de uma economia de baixo carbono, o que equivale descarbonizao da matriz energtica e implica grandes investimentos tecnolgicos. Nesse sentido, o mundo atravessa uma fase de transio, em que as fontes tradicionais, como o petrleo, seguem tendo um papel crucial, enquanto as novas fontes, renovveis, so estimuladas para que assumam um papel de destaque no longo prazo. O Brasil tem uma matriz energtica das mais limpas e diversificadas do mundo. Uma dcada aps passar por uma grave crise no setor, o pas se encontra a partir de 2008 na transio de importador para exportador lquido de energia.
63. Ver por exemplo em discurso proferido pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva em 25 de maro de 2010 em So Paulo: (...) eu no quero para o Ir nada mais do que eu quero para o Brasil. Mas quero que o Ir tenha o direito de enriquecer urnio para produzir energia eltrica, para cuidar da indstria farmacutica, para produzir remdios.

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Esta situao se tornou vivel, principalmente, a partir das seguidas descobertas de reservas de petrleo e gs na Bacia de Santos. Enfatiza-se que as decises envolvendo a explorao e a produo das descobertas do pr-sal vo muito alm do debate sobre a diviso das rendas a ser apropriadas pelo poder pblico entre as instncias da federao, nico ponto objeto de debate nacional at o momento. As escolhas estratgicas apontadas sero mais facilmente orientadas por interesses pblicos em um regime de explorao no qual o Estado tenha maior controle, em sintonia com o esprito das mudanas propostas no marco regulatrio. A abundncia de petrleo pode levar ao desestmulo de programas bemsucedidos, como o de produo de etanol, relegando-os a um segundo plano. A esse respeito, ressalta-se que as reservas comprovadas de urnio (pr-sal) no territrio brasileiro (300 mil toneladas do minrio) equivalem reserva brasileira de petrleo sem considerar o pr-sal (30 bilhes de barris) (PESTANA, 2010). O efeito de longo prazo de falhas de planejamento seria a deteriorao da matriz brasileira e uma maior vulnerabilidade do pas no que se refere segurana energtica, pelo no acompanhamento tecnolgico de fontes no fsseis. Tudo indica que a expanso da demanda interna no Brasil por etanol continuar crescendo nos prximos anos. Quanto s exportaes, elas dependem da superao dos vrios obstculos mencionados na seo 4, que exigem, alm dos instrumentos tradicionais tais como promoo das exportaes , uma abordagem estratgica que leve em considerao as diferentes variveis geopolticas. O processo de internacionalizao representa uma possibilidade de ampliar o alcance do etanol brasileiro que, junto com o processo de concentrao, contribui para criar massa crtica necessria para garantir os investimentos tecnolgicos. De outro lado, preciso que a crescente participao de empresas internacionais seja acompanhada pela formao de fortes grupos nacionais e de uma estratgia clara do governo para evitar que os centros de deciso de desenvolvimento do setor se desloquem para fora do pas. Nesse contexto, tornam-se estratgicos a consolidao e o aumento da participao da prpria Petrobras, por meio da Petrobras Biocombustveis. Faz-se necessria, portanto, a consolidao de uma estratgia nacional que articule e d prosseguimento aos esforos existentes e passados, avanando em um projeto, h muito iniciado, de autonomia energtica como alicerce do desenvolvimento nacional. No plano internacional, o Brasil tem capacidade de ser protagonista importante, no apenas reforando sua crescente e relevante posio internacional, mas, sobretudo, valendo-se da suas fontes energticas para dar um salto no desenvolvimento socioeconmico, base para uma insero internacional mais autnoma.

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NOTAS BIOGRFICAS

AlMIR OlIVEIRA jUNIOR

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
ANA FlVIA BARROS-PlATIAU

Graduada em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) com mestrado e doutorado em Relaes Internacionais pela Universit de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professora adjunta da UnB.
ANDR DE MEllO E SOUZA

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mestre em Cincia Poltica pela Stanford University e em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio). Possui doutorado em Cincia Poltica pela Stanford University.
ANTONIO jORGE RAMAlHO DA ROCHA

Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB). Bacharel em Relaes Internacionais pela UnB, mestre em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e em Relaes Internacionais pela Maxwell School of Citizenship and Public Affairs. doutor em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP).
DENISE CRISTINA VITAlE RAMOS MENDES

Bacharel e doutora em Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Professora do mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da Universidade Catlica do Salvador e pesquisadora do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
ElAINI CRISTINA GONZAGA DA SIlVA

Bacharel em Direito e doutoranda em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (FDUSP). colaboradora da Sociedade

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Brasileira de Direito Pblico (SBDP) e pesquisadora do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
FERNANDA lIRA GOES

Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Graduada em Relaes Internacionais pela Faculdade Integrada da Bahia com especializao em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB).
FlAVIA DE CAMPOS MEllO

Graduada em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Coordenadora do curso de graduao em Relaes Internacionais da PUC SP e professora do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas da Universidade Estadual Paulista (UNESP)/Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)/ Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP).
GIORGIO ROMANO SCHUTTE

Graduado e mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Amsterdam e doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente professor adjunto da Universidade Federal do ABC (UFABC).
IGOR FUSER

Jornalista, mestre em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-Graduao San Tiago Dantas: Universidade Estadual Paulista (UNESP)/ Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)/ Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), e doutorandono Departamento deCincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP). Professor na Faculdade Csper Lbero e na Universidade Anhembi Morumbi. Pesquisador no Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/Ineu).
IVAN TIAGO MACHADO OlIVEIRA

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Doutorando em Administrao pelo Ncleo de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Estadual da Bahia (UFBA).

Notas Biogrficas

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jOS lUS DA COSTA FIORI

Professor titular de Economia Poltica Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Diretor de ps-graduao do Ncleo de Estudos Internacionais e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica Internacional da mesma universidade.
lUIZ FERNANDO SANN PINTO

Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Mestre em Integrao da Amrica Latina pela Universidade de So Paulo (USP) e doutorando em Economia Poltica Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
PEDRO SIlVA BARROS

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Bacharel em Cincias Econmicas e em Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP) e doutorando em Integrao da Amrica Latina pela USP. Professor de Economia da PUC SP.
PRISCIlA SPCIE

Bacharel em Direito e mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Master in Science (MSc) em Assuntos Internacionais e Desenvolvimento Sustentvel pelo Instituto de Estudos Polticos de Paris (Sciences Po). Pesquisadora do Ncleo de Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
SAMO SERGIO GONAlVES

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio).
SEBASTIO C. VElASCO E CRUZ

Graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Professor titular da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisador colaborador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

SOlANGE REIS

Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisadora do Instituto Nacional de Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/Ineu).
TUllO VIGEVANI

Doutor em Histria Social pela Universidade de So Paulo (USP). Professor titular de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista (UNESP), pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) e coordenador da rea de cincia poltica da Fundao de Amparo Pesquisa dos Estados de So Paulo (FAPESP).

GlOSSRIO DE SIGlAS

ABACC Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle Abaen Agncia Brasileiro-Argentina de Aplicaes da Energia Nuclear ABCP Associao Brasileira de Cincia Poltica ACE-14 Ata de Buenos Aires ADR American Depositary Receipt ADTC Association of Defense Trial Counsel AEPR Assessoria Especial do Presidente da Repblica Agnu Assembleia Geral das Naes Unidas AGU Advogado-Geral da Unio AIE Agncia Internacional de Energia AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica Aladi Associao Latino-Americana de Integrao ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Alba Alternativa Bolivariana para as Amricas Alca rea de Livre Comrcio das Amricas Alcopaz Associao Latino-Americana de Centros de Treinamento para Operaes de Paz Alcsa Aliana de Livre Comrcio da Amrica ALN Aliana Libertadora Nacional ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANPOCS Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Sociais Asean Associao das Naes do Sudeste Asitico Aspa Cpula Amrica do Sul Pases rabes BRIC Brasil, Rssia, ndia e China C3IRS Sistemas Integrados de Comando, Controle, Comunicaes, Inteligncia, Reconhecimento e Vigilncia

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Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

CAF Corporao Andina de Fomento Camex Cmara de Comrcio Exterior CAN Comunidade Andina de Naes Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Cauce Convnio Argentino-Uruguaio de Complementao Econmica Ccivil Casa Civil CCR Comisso de Cidadania e Reproduo CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDN Conselho de Defesa Nacional CE Comisso Europeia CEI Comunidade dos Estados Independentes Cenpes Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cese Companhia Energtica Santa Elisa CFN Escola de Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais CG Conselho de Governo CGEN Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico CGFS Committee on the Global Financial System CGMA Coordenao-Geral de Cooperao Prestada nas reas de Agropecuria, Energia, Biocombustveis e Meio Ambiente CGPE Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico CGU Controladoria-Geral da Unio CIOpPAZ Centro de Instruo de Operaes de Paz CIPs Companhias Internacionais de Petrleo CNAA Companhia Nacional de Acar e lcool CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear CNP Conselho Nacional do Petrleo CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica

Glossrio de Siglas

527

CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Coben Comisso Binacional de Energia Nuclear Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Conabio Comisso Nacional de Biodiversidade Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria Confins Financiamento da Seguridade Social CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes CONPET Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados do Petrleo e do Gs Natural Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Copersucar Cooperativa de Produtores de Cana-de-acar, Acar e lcool do Estado de So Paulo CPDOC Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPPN Comit Permanente Argentino-Brasileiro de Poltica Nuclear CQNUMC Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas CR Conselho da Repblica CRPM Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas CTBTO Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares DASP Departamento de Administrao do Servio Pblico DDS Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis Deint Diretoria de Estudos de Relaes Econmicas e Polticas Internacionais DEM Partido dos Democratas Dema Diviso do Meio Ambiente DHS Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais

528

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

DOI-Codi Destacamento de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna DOMREP Misso do Representante do Secretrio-Geral da ONU na Repblica Dominicana DPAD Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel DPKO Departamento de Operaes de Paz Emater Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria END Estratgia Nacional de Defesa EPA Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos ESG Escola Superior de Guerra EUA Estados Unidos da Amrica FAF Fundo da Agricultura Familiar do Mercosul FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FARC Foras Revolucionrias Armadas da Colmbia FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FHC Fernando Henrique Cardoso FIB Frum Internacional de Bicombustveis FMI Fundo Monetrio Internacional Focem Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul Fonplata Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata GEE Gases do Efeito Estufa GEF Fundo Mundial para o Meio Ambiente GRULAC Grupo de Pases da Amrica Latina e Caribe GSI Gabinete de Segurana Institucional IAA Instituto do Acar e do lcool Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis Ibas Grupo ndia, Brasil e frica do Sul IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Glossrio de Siglas

529

IFOP Instrumento Financeiro de Orientao da Pesca IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IIRSA Iniciativa para Integrao Infraestrutural da Amrica do Sul Ineu Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Estudos sobre os Estados Unidos Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change Ipen Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares ISM Instituto Social do Mercosul ITA Instituto Tecnolgico de Aeronutica Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mcid Ministrio das Cidades Mcom Ministrio das Comunicaes MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MD Ministrio da Defesa MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDB Movimento Democrtico Brasileiro MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ME Memorando de Entendimento MEC Ministrio da Educao Mercosul Mercado Comum do Sul MESP Ministrio do Esporte MF Ministrio da Fazenda MINC Ministrio da Cultura MI Ministrio da Integrao Nacional Minugua Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala

530

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

MINURCAT Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e no Chade Minurso Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Ocidental Minustah Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti MJ Ministrio da Justia MMA Ministrio do Meio Ambiente MME Ministrio de Minas e Energia Monua Misso de Observao das Naes Unidas em Angola MPA Ministrio da Pesca e Aquicultura MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MRE Ministrio das Relaes Exteriores MS Ministrio da Sade MSI Modelo de Substituio de Importaes MSP Ministrio da Previdncia Social MT Ministrio dos Transportes MTE Ministrio do Trabalho e Emprego MTur Ministrio do Turismo NCM Nomenclatura Comum do Mercosul NREL National Renewable Energy Lab NSG Nuclear Suppliers Group OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OEA Organizao dos Estados Americanos OGU Oramento-Geral da Unio OMC Organizao Mundial do Comrcio Ompi Organizao Mundial da Propriedade Intelectual OMS Organizao Mundial da Sade ONG Organizao No Governamental ONU Organizao das Naes Unidas ONUC Operaes das Naes Unidas no Congo

Glossrio de Siglas

531

Onuca Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central Onumoz United Nations Operations in Mozambique Onusal Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OSC rgo de Solues de Controvrsias Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte OTCA Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica OVMs Organismos Vivos Modificados Pama Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PBF Programa Bolsa Famlia PCB Partido Comunista Brasileiro PCdoB Partido Comunista do Brasil PDN Poltica de Defesa Nacional PDVSA Petrleos de Venezuela P&D Pesquisa e Desenvolvimento PGMU Plano Geral de Metas de Universalizao PGO Plano Geral de Outorgas PI Propriedade Intelectual PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social PNB Poltica Nacional de Biodiversidade PNB Programa Nuclear Brasileiro PND Plano Nacional de Desenvolvimento PND Programa Nacional de Desestabilizao PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pnuma Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Prolcool Programa Nacional do lcool Proantar Programa Antrtico Brasileiro

532

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Probio Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira PROCAP Programa de Capacitao Tecnolgica em Sistemas de Explorao para guas Profundas Procel Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica Proinfa Fontes Alternativas de Energia Eltrica PSDB Partido da Social Democracia Brasileira Rais Relatrio Anual de Informaes Sociais REAF Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar REDD Reduo de Emisses para o Desmatamento e Degradao Rise Regimento Interno da Secretaria de Estado RMADS Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do Mercosul SAE Secretaria de Assuntos Estratgicos SCM Servio de Comunicao Multimdia SCS Secretaria de Comunicao Social SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos Senalca Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos relativos Alca Seneuropa Seo Nacional para as Negociaes Mercosul Unio Europeia SEP Secretaria Especial de Portos SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SGAM Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos Multilaterais SGAP Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos SGPR Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica SHCP Secretaria de la Hacienda e do Credito Publico Sipri Stockholm International Peace Research Institute Sisnama Sistema Nacional do Meio Ambiente Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia SM Secretaria do Mercosul SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza

Glossrio de Siglas

533

SPM Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres SRI Secretaria de Relaes Institucionais TNP Tratado de No-Proliferao Nuclear TRADOC U.S. Army Training and Doctrine Command TRIMs Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio TRIPS Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio TSE Tribunal Superior Eleitoral UEP Unio Europia de Pagamentos UNAMET Misso das Naes Unidas no Timor Leste Unamsil Misso das Naes Unidas na Serra Leoa Unasul Unio das Naes Sul Americanas Unavem Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola Uncro Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas na Crocia UNFICyP Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre Unila Universidade Federal da Integrao Latino-Americana Unipom Misso de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto Unmil Misso das Naes Unidas na Libria Unmin Misso das Naes Unidas no Nepal Unmis Misso Integrada das Naes Unidas no Sudo UNMISET Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste UNMIT Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste UNMOP Misso das Naes Unidas em Prevlaka Unoci Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim Unogbis Escritrio de Apoio das Naes Unidas para a Reconstruo da Paz na Guin-Bissau UNOHCI United Nations Office of the Humanitarian Coordinator for Iraq Unomil Operao das Naes Unidas na Libria Unomsa Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul Unomur Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda-Ruanda

534

Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Unowa Escritrio do Representante Especial do Secretrio-Geral para a frica Ocidental UNPREDEP Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas Unprofor Fora de Proteo das Naes Unidas UNSF Fora de Segurana das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental Untaes Administrao Transitria da Eslovnia Oriental, Baranja e Sirmium Ocidental Untaet Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas UTF Unidade Tcnica do Focem UTN Unidade Tcnica Nacional ZLANS Zonas Livres de Armamento Nuclear

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Colaboradores

Por meio de um processo de planejamento estratgico interno, de natureza contnua e Luciana Acioly participativa, a temtica do desenvolvimento Marcos Antonio Macedo Cintra brasileiro em algumas de suas mais importantes dimenses de anlise e condies de realizao foi eleita como o mote principal de Almir Oliveira Ipea atividades e projetos do Junior ao longo do Ana trinio 2008-2010. Flvia Barros-Platiau
Editores

Inscrito como misso Jorge Ramalho produzir, Antonio institucional da Rocha articular e disseminar conhecimento para Denise Vitale aperfeioar as Elaini Cristina Gonzagae contribuir polticas pblicas da Silva Fernanda do desenvolvimento para o planejamento Lira Goes Flavia de Campos Mello brasileiro , este mote realiza-se no cotidiano Giorgio Romano Schutte da instituio por Fuser intermdio de iniciativas Igor vrias, entre as quais se destaca o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte. O projeto objetiva ser plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so algumas das atividades a compor o projeto sabidamente ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Com isso, acredita-se que o Ipea consiga dar cabo, ao longo do tempo, dos imensos desafios que esto colocados para o instituto no perodo vindouro, a saber:

Andr de Mello e Souza

Ivan Tiago Machado Oliveira Jos Lus da Costa Fiori Luiz Fernando Sann Pinto Pedro Silva Barros Priscila Spcie Samo Sergio Gonalves Sebastio Velasco e Cruz Solange Reis Tullo Vigevani

formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais; fortalecer a integrao institucional no governo federal; transformar-se em indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento; e ampliar a participao no debate internacional sobre desenvolvimento.

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