Banco Central de Chile Documentos de Trabajo Central Bank of Chile Working Papers

N 298 Diciembre 2004

CRECIMIENTO ECONMICO EN CHILE: EVIDENCIA, FUENTES Y PERSPECTIVAS

Jos De Gregorio

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BANCO CENTRAL DE CHILE CENTRAL BANK OF CHILE

La serie Documentos de Trabajo es una publicacin del Banco Central de Chile que divulga los trabajos de investigacin econmica realizados por profesionales de esta institucin o encargados por ella a terceros. El objetivo de la serie es aportar al debate temas relevantes y presentar nuevos enfoques en el anlisis de los mismos. La difusin de los Documentos de Trabajo slo intenta facilitar el intercambio de ideas y dar a conocer investigaciones, con carcter preliminar, para su discusin y comentarios. La publicacin de los Documentos de Trabajo no est sujeta a la aprobacin previa de los miembros del Consejo del Banco Central de Chile. Tanto el contenido de los Documentos de Trabajo como tambin los anlisis y conclusiones que de ellos se deriven, son de exclusiva responsabilidad de su o sus autores y no reflejan necesariamente la opinin del Banco Central de Chile o de sus Consejeros.

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Documento de Trabajo N 298

Working Paper N 298

CRECIMIENTO ECONMICO EN CHILE: EVIDENCIA, FUENTES Y PERSPECTIVAS

Jos De Gregorio
Vicepresidente Banco Central de Chile

Resumen
Este artculo revisa la experiencia chilena de crecimiento, con especial nfasis en el rpido crecimiento que comenz a mediados de los aos ochenta, cuando la economa se recuperaba de la crisis de 1982, para moderarse a fines de los noventa. Tambin se analiza y se descompone la evidencia sobre el crecimiento y la actividad, revisando las fortalezas y debilidades tras el despegue econmico de Chile y los elementos que sustentan el crecimiento futuro. Por ltimo, se presentan estimaciones de la tasa de crecimiento potencial de largo plazo para la economa chilena.

Abstract
This paper reviews the Chilean experience of growth, with particular focus on the rapid growth that began in the mid-1980s, as the economy recovered from the crisis of 1982. This process slowed down in the late nineties. This paper also reviews the evidence on growth and decomposes the rate of growth and the level of output into its components. It discusses the strengths and weaknesses that explain Chiles growth take-off and that support future growth. Finally, the paper reviews estimates of the potential rate of long-run growth for the Chilean economy.

________________ Se agradecen los comentarios y sugerencias de Csar Caldern, Sebastin Edwards, Rodrigo Fuentes, Joe Ramos, Rodrigo Valds y Rodrigo Vergara. Agradezco tambin a Gonzalo Becerra, y especialmente a Marco Nez por su excelente ayuda en la investigacin y en la recopilacin de los datos. Todas las opiniones expresadas en este artculo son mas. E-mail: jdegrego@bcentral.cl.

Introduccin

Las tasas de crecimiento observadas para la economa chilena desde la segunda mitad de los 80 han sido altas, no solo segn los estndares histricos propios de Chile, sino tambin desde una perspectiva comparativa internacional. Cules han sido las causas de este despegue? Qu promete para el futuro este rcord de crecimiento actual? Cules fueron los factores subyacentes claves en el xito de Chile y cules son las debilidades que se mantienen? Estas preguntas son relevantes no solo para los formuladores de polticas y otras personas interesadas en Chile, sino tambin para poder recoger las lecciones ms generales para otros pases. El propsito de este trabajo es explorar estos temas. El trabajo comienza con un repaso de la historia del crecimiento en Chile, comenzando en el siglo XIX, para realizar luego un anlisis de contabilidad del crecimiento para las pocas recientes. Para resumir, la economa chilena sufri de un crecimiento lento hasta la mitad de los aos 80. Luego, goz de una recuperacin slida despus de la crisis de la deuda, y este crecimiento sigui durante la mayor parte de los 90. Despus de 1998, el crecimiento se torn ms lento, pero se mantuvo dentro de su tasa media para el siglo XX como un todo, y de hecho por sobre la tasa de los primeros 85 aos del siglo. En las prximas dos secciones, este artculo examina las fortalezas y las debilidades de la economa chilena. Una posibilidad habra sido la estimacin de regresiones para el crecimiento a travs del pas y un examen de cmo Chile se comport con los diferentes factores que tal anlisis destaca como determinantes del crecimiento de largo plazo. 1 Una desventaja de esta estrategia, sin embargo, es que se limita a un conjunto especfico de variables explicativas. La inclusin de variables adicionales reduce los grados de libertad, hay colinealidad entre los regresores, y los modelos tericos no explican correctamente la inclusin simultnea de todas las variables. Por estos motivos, opto por una estrategia ms eclctica, que considera aquellos determinantes de crecimiento que se han demostrado relevantes en muchas otras comparaciones entre diferentes pases. Por supuesto, esta estrategia est acotada a mi propia lectura de la abundante literatura emprica sobre los determinantes del crecimiento y su relevancia para Chile. Entre las fortalezas chilenas identifico y examino el rol de la inflacin baja, la disciplina fiscal, la apertura a la economa mundial, un sistema financiero slido, la fortaleza institucional, y una buena infraestructura. Chile est entre los primeros en cuanto a la eficiencia de su regulacin de las instituciones relevantes para los negocios y otras actividades, pero tambin aparecen algunas debilidades, principalmente relacionadas con las y costos de los procesos de quiebra de empresas. Entre las debilidades enfatizo el rol de la desigualdad de los ingresos, aunque las polticas chilenas han podido minimizar los efectos distorsionadores que tal desigualdad tiende a introducir en la formulacin de polticas. Tambin examino las debilidades en la investigacin y el desarrollo en Chile (en cuanto a su nivel y
1

Esto se hizo en un interesante estudio de Gallego y Loayza (2002). 1

composicin), la calidad de la educacin, el clima econmico regional y su fracaso en la promocin del intercambio. Luego, presento la evidencia de una serie de estudios sobre las perspectivas de largo plazo para la economa chilena. Una tasa de crecimiento PIB de 5 por ciento al ao parece ser una estimacin razonable para el futuro. Se podra lograr una mayor tasa de crecimiento, pero requerira superar algunas de las debilidades del ambiente actual de crecimiento recin mencionados. En la ltima seccin de este artculo se presentan las conclusiones. 2 Evidencia histrica, internacionales de contabilidad de crecimiento y comparaciones

El crecimiento econmico rpido es un fenmeno relativamente nuevo para Chile. Antes de que el crecimiento despegara a mediados de los 80, Chile haba experimentado algunos perodos transitorios de crecimiento rpido, pero la tasa de crecimiento en aquellos episodios fue bastante menor que las experimentadas por el pas ms recientemente y no muy diferente de la tasa contempornea de crecimiento de la economa mundial en su conjunto. Esta seccin presenta los datos de varias fuentes. La intencin no es entregar cifras precisas y definitivas, sino revelar tendencias generales, que deberan ser las mismas independientemente de los datos utilizados. Para las comparaciones nacionales se usan la cuentas nacionales oficiales del Banco Central de Chile y datos histricos de Daz et al. (2003). Para las comparaciones internacionales a largo plazo se ocupan Maddison (1995), y para los datos comparativos ms recientes entre diferentes pases utilizar los Penn World Tables (versin 6.1.). 2.1 Una perspectiva de largo plazo

El grfico 1 examina la historia del producto nacional de Chile desde la independencia, con los datos recolectados por Daz et al. (2003). El cuadro 1 resume las tasas medias de crecimiento del PIB y del PIB per cpita durante perodos seleccionados, cuyos puntos finales marcan cambios en el crecimiento de tendencia. Desde la Independencia hasta la Guerra del Pacfico, el crecimiento por habitante fue lento, solo 0,8 por ciento anual. Desde entonces y hasta la Depresin, la economa creci un poco ms rpido, en 1,5 por ciento al ao en trminos per cpita, pero con importantes fluctuaciones que reflejaban principalmente la crisis del salitre de 1910. El PIB por habitante de Chile cay precipitadamente en 45 por ciento durante los aos de la Depresin 1930-32, pero se recuper vigorosamente despus y continu con un crecimiento moderado (de 2,6 por ciento anual en promedio) hasta 1971. Desde 1972 hasta 1983, el PIB por habitante cay. Esta etapa comenz con un descenso en el producto entre 1972 y 1975 que culmin en la crisis de la deuda y una cada adicional del producto en 1982-1983. Luego comenz un perodo de crecimiento rpido, que se prolong hasta fines de los 90. Una forma de resumir las tendencias en el crecimiento de Chile durante el siglo XX es decir que, tomando como punto de
2

partida 1900, el PIB de Chile demor 62 aos en duplicarse, pero desde entonces requiri solo 30 aos para duplicarse nuevamente. La eleccin del ao en el cual el crecimiento chileno realmente despeg es necesariamente arbitraria, particularmente porque los aos que siguieron inmediatamente a la recesin de 1982, cuando el producto cay en un 13,5 por ciento, esencialmente reflejaron una recuperacin. Tomando en cuenta esta precaucin, de modo de ofrecer una simple ilustracin, se puede dividir el siglo en dos perodos, antes y despus de 1985. Mientras desde 1900 hasta 1985 el PIB por habitante creci en una modesta tasa anual de 0,9 por ciento, la tasa media de crecimiento anual para todo el siglo fue 1,5 por ciento, gracias a una fuerte alza en la tasa de crecimiento despus de 1985. 2 El crecimiento se desaceler nuevamente durante 1998, y las repercusiones de la crisis asitica y una fuerte crisis de liquidez nacional produjeron una cada en el producto de 0,8 por ciento en 1999. Desde entonces el crecimiento fue ms lento. Por esto mismo, a veces se identifica al perodo 1985-1997 como la "poca dorada" de Chile, durante el cual el crecimiento promedi un 7,1 por ciento anual y el ingreso por habitante se duplic. Desde entonces, hasta el ao 2003, el crecimiento del PIB por habitante ha promediado 1,3 por ciento anual, una fraccin de la tasa de los 13 aos previos, pero de todas maneras fue mayor al promedio registrado durante los 85 primeros aos del siglo XX. Incluso el perodo posterior a 1985 se podra dividir en dos: la poca dorada, que dur hasta 1997 y, en adelante, la de un crecimiento ms lento. Esto ha causado preocupacin por la verdadera capacidad de crecimiento de Chile: la poca dorada fue solo un fenmeno pasajero o, Chile puede retomar ese nivel de crecimiento? Una seal de esperanza es que, en la medida que la economa se ha ido recuperando de la recesin de 1999, ha vuelto a tasas de crecimiento de entre 2 y 5 por ciento.
Cuadro 1: PIB y PIB por habitante, 1810-2003 Per cpita 0.8 1.5 0,3* 2.0 -1.1 5.3 1.3 1.5 0.9 4.1 Total 2.7 2.6 2.1 4.2 0.4 7.1 2.6 3.2 4.1 5.7

1811-1878 1879-1929 1930-1950 1950-1971 1972-1983 1984-1997 1998-2003 1900-1999 1900-1984 1985-2003

Fuente: Daz et al. (2004) y Banco Central de Chile. * La tasa de crecimiento del PIB por habitante entre 1932 y 1950 fue de 3,9%.

Segn Maddison (1995), la fuente que se utiliza aqu para las comparaciones internacionales, la tasa media de crecimiento del PIB per cpita durante los primeros 85 aos del siglo fue 1,2 por ciento. Al completar esto con las series de datos oficiales se llega a una tasa de crecimiento de 1,7 por ciento para el siglo XX en su conjunto. Esto es algo mayor que los datos de Daz et al. (2004) mencionados en el texto, pero no produce una diferencia significativa en la interpretacin. 3

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1810 1817 1824 1831 1838 1845 1852 1859 1866 1873 1880 1887 1894 1901 1908 1915 1922 1929 1936 1943 1950 1957 1964 1971 1978 1985 1992 1999

Grfico 1: PIB per cpita 1810-2003 (1900=100) El cuadro 2 ofrece una visin histrica del crecimiento de Chile desde una perspectiva internacional. Los datos son de Maddison (1995), que es la fuente ms comprensiva y completa de datos de largo plazo para comparaciones histricas y entre pases, aunque los datos para la mayora de los pases estn disponibles solo hasta 1992. Entre los pases de este cuadro, Chile muestra una de las tasas de crecimiento ms bajas para todo el siglo: su PIB per cpita aument casi cuatro veces. En Amrica Latina, solo Argentina, una de las grandes desilusiones de la economa mundial, creci a una tasa menor. En 1900, tanto Argentina como Chile gozaban de un ingreso mayor a la de Finlandia y Noruega, pero ya en 1950, Noruega haba sobrepasado a Chile y Finlandia lo hizo desde 1960. En Amrica Latina, el crecimiento de Brasil parti con mucha fuerza en la segunda mitad del siglo, pero se detuvo abruptamente despus de 1980. El pobre desempeo de Chile despus de 1913, coincidente con el colapso del salitre, deriv en una brecha que se ampli persistentemente en el ingreso per cpita de Chile comparado con el de EE.UU. y Europa Occidental. El ingreso por habitante de Chile cay desde la mitad del de EE.UU. en 1913 a 35 por ciento en 1970, tocando piso en 1975. Desde entonces, esta brecha se ha ido cerrando, ms sistemticamente desde mediados de los 80, llegando a 39 por ciento del nivel de EE.UU. en 2000. 2.2 Crecimiento e inversin desde los aos 60

El cuadro 3, que ocupa los datos de Penn World Tables (versin 6.1) desde 1960, ofrece una comparacin internacional ms reciente. Durante los aos 60, Chile y
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Amrica Latina en su conjunto lograron una tasa razonable de crecimiento de 2,2 por ciento anual, que estaba por debajo del promedio mundial y del de EE.UU, y menor a lo que se considerara un buen rendimiento. En este perodo, la variabilidad del crecimiento de la regin era baja, y la mayora de los pases latinoamericanos experimentaron tasas de crecimiento positivas. Por este motivo, se recuerda a los 60 como una buena poca para la regin. Sin embargo, como demuestra el cuadro, fue un perodo an mejor para el resto del mundo en su conjunto, y por lo tanto, la brecha de ingreso entre Amrica Latina y el mundo desarrollado aument. De particular importancia para Chile fueron los precios del cobre, que en los 60 llegaron a su punto ms alto de la postguerra hasta hoy. Un patrn similar se observa para Amrica Latina en los 70, pero el rendimiento de Chile qued muy por debajo del resto de la regin y del mundo en su conjunto. Esto se debe no solo al shock del petrleo, sino tambin a las polticas nacionales aplicadas durante dicha dcada, comenzando por la experiencia populista de principios de los 70, y seguida por la brusca cada en el producto durante la estabilizacin basada en una fuerte contraccin monetaria a mediados de los 70 junto al primer shock del petrleo. Es interesante destacar que, aunque el shock del petrleo sin duda redujo el crecimiento mundial, Amrica Latina creci ms rpidamente que en la dcada precedente, principalmente Brasil 3, cuyo crecimiento por habitante, ajustado por su paridad de poder de compra (PPC), creci a una tasa anual de 5,7 por ciento. Esto sugiere que el descenso en el crecimiento de Chile se deba mucho ms a factores domsticos. En contraste, aunque los aos 80 fueron una "dcada perdida" para Amrica Latina, lo fue menos para Chile, que ya comenzaba a cosechar los beneficios de las reformas favorables al crecimiento. En efecto, a pesar del profundo descenso en el producto durante el colapso de 1982, la economa se repuso rpidamente, y durante la dcada su crecimiento promedi 2,2 puntos porcentuales por encima del promedio de los 15 mayores pases de la regin. Al comparar los patrones de colapso y recuperacin durante la crisis de Amrica Latina y la crisis posterior del Este de Asia, De Gregorio y Lee (2004) observan que Chile, y Mxico despus del "Tequilazo", son los nicos pases de Amrica Latina cuyas trayectorias de crecimiento siguieron el patrn en forma de V que caracteriz a los pases asiticos, o sea, experimentaron una profunda cada seguida por una fuerte recuperacin. El cuadro muestra claramente que el crecimiento rpido de Chile fue un fenmeno de los 90, aunque comenz a mediados de los 80. La economa chilena pudo lograr una tasa rcord de crecimiento no solo para sus propios estndares histricos sino tambin al compararla con las internacionales, ms que triplicando la tasa media (sin ponderar) de crecimiento del mundo en su conjunto.

De todas maneras, los promedios del cuadro 3 no estn ponderados. 5

Cuadro 2: PIB per cpita 1900-1992 (PPC, dlares de 1990) 1900 1913 1950 1960 1970 1992 1992 1900 3.71 6.17 2.76 3.78 6.59 4.75 9.04 4.69 17.11 11.78 4.42 3.23 9.96 2.14 6.13 5.26

Chile Alemania Argentina Australia Brazil China Finland Ireland Japan Korea Mexico New Zealand Norway Phillipines Spain USA Chile/USA (%) Chile/Western Europe (%)
Fuente: Maddison (1995).

1,949 3,134 2,756 4,299 704 652 1,620 2,495 1,135 850 1,157 4,320 1,762 1,033 2,040 4,096 47.6 65.1

2,653 3,833 3,797 5,505 839 688 2,050 2,733 1,334 948 1,467 5,178 2,275 1,418 2,255 5,307 50.0 77.4

3,827 4,281 4,987 7,218 1,673 614 4,131 3,518 1,873 876 2,085 8,495 4,969 1,293 2,397 9,573 40.0 68.3

4,304 8,463 5,559 8,539 2,335 878 6,051 4,368 3,879 1,302 2,781 9,491 6,549 1,488 3,437 11,193 38.5 53.3

5,217 13,152 7,970 11,637 3,913 1,186 9,302 6,250 9,448 2,208 4,189 11,278 9,122 1,766 7,291 14,854 35.1 41.0

7,238 19,351 7,616 16,237 4,637 3,098 14,646 11,711 19,425 10,010 5,112 13,947 17,543 2,213 12,498 21,558 33.6 41.3

Cuadro 3: PIB per cpita. Crecimiento desde 1960 60s 2.2 2.2 4.7 9.3 2.9 2.5 70s 1.2 2.5 5.4 3.1 2.7 2.0 80s 1.3 -0.9 4.5 3.5 2.2 1.0 90s 4.8 1.8 4.0 1.1 2.3 1.3 1960-2000 2.4 1.4 4.6 4.2 2.5 1.7

Chile Amrica Latina (1) Asia Oriental (2) Japn EE.UU. Mundo (3)

Fuente: De Gregorio y Lee (2004), basado en Heston, Summers y Aten (2002). (1) Los 15 pases con el PIB ms alto: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. (2) China, Hong Kong, Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Filipinas, Singapur, Taiwn y Tailandia (3) 85 pases para los cuales existen datos, promedios no ponderados.

El grfico 2 destaca todava ms el buen rendimiento de la economa chilena a fines de los 80 y durante los 90, y la desaceleracin a fines de la dcada de los 90. El grfico est basado en los datos del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional, y los promedios por grupos de pases estn calculados utilizando sus pesos relativos de PPC. Amrica Latina no muestra ningn aumento en el ingreso desde la crisis asitica de fines de los 90. El crecimiento para el conjunto de los mercados emergentes tambin descendi durante la crisis asitica, pero despus se recuper. En Chile la desaceleracin comenz en 1998 y sigui con la recesin de 1999. Desde entonces, el tema de cmo volver a experimentar una tasa de crecimiento ms cercana a la de la poca dorada ha sido uno de los temas ms importantes en las discusiones de poltica en Chile. Sin embargo, desde una perspectiva de ms largo aliento sobre la economa chilena permite concluir que, incluso este perodo de crecimiento lento ha sido bueno en trminos histricos. Entre 1998 y 2003, la tasa de crecimiento del PIB per cpita promedi 1,3 por ciento anual, comparado con el 1,2 por ciento anual entre 1900 y 1985. Durante este perodo de menor crecimiento, Chile lo hizo por debajo del promedio mundial de 2,4 por ciento anual, y ms lentamente que EE.UU., con crecimiento de 1,9 por ciento anual. Pero con la recuperacin que se espera para 2004-2005, la tasa de crecimiento del PIB per cpita debera aumentar a 2 por ciento al ao, aproximadamente.
200

180

160

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80 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Chile

Estados Unidos

Mundo (ppp)

Amrica Latina

Emergentes y en desarrollo

Fuente: World Economic Outlook IMF y Banco Central de Chile.

Grfico 2: PIB per cpita 1980-2003 (1980=100)

Como seala el grfico 3, la inversin en Chile lleg a su punto mximo durante el despegue de los 90. Como ver ms adelante, el aporte de capital al crecimiento fue clave. Sin embargo, no analizar la fortaleza o debilidad de la inversin en el crecimiento de Chile por dos motivos. Primero, sabemos que el crecimiento es el resultado de la acumulacin de factores (uno de los cuales es el capital fsico) y la mayor productividad, pero los factores que favorecen el crecimiento son tambin los que elevan la inversin y la productividad. Ms an, en el tpico modelo neoclsico de crecimiento (Solow), es la productividad la que impulsa el crecimiento y la inversin. En otras palabras, la inversin es endgena. Por ejemplo, el hecho de ser una economa abierta aporta a ambas: a la productividad y a la inversin. En segundo lugar, una inversin mayor podra resultar de factores que no afectan la productividad. O sea, podra haber polticas econmicas que afecten solo a la inversin, y as aumentar el crecimiento a travs de la acumulacin de capital solamente. No obstante, esta cuestin ha sido resuelta en la literatura emprica. Segn la mayora de las estimaciones, al incluir la tasa de inversin separadamente de los otros factores determinantes para el crecimiento en las regresiones entre pases, se obtiene un coeficiente para la tasa de inversin de aproximadamente 0,07, que implica que, incluso un alza relativamente grande en la razn inversin-PIB, de unos cinco puntos porcentuales, podra aumentar la tasa de crecimiento en solo 0,35 puntos porcentuales. Por este motivo, excluyo la inversin como factor fundamental que induce al crecimiento, sino que la considero el resultado de un escenario favorable al crecimiento. Esto ha sido la misma ruta seguida por otros estudios del despegue del crecimiento en Chile, que utilizan metodologas diferentes (Bergoeing et al., 2002; Gallego y Loayza, 2002).
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0% 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fuente: Banco Central de Chile: 1960-95 Indicadores Econmicos y Sociales de Chile 1960-200003 Cuentas Nacionales

Grfico 3: Tasa de Inversin, 1960-2003

8

No obstante, es posible imaginar polticas que afectaran el crecimiento principal o incluso exclusivamente a travs de la inversin. Las polticas tributarias constituyen un ejemplo importante, y debates recientes en Chile se han enfocado en el rol de la tributacin corporativa. Segn la evidencia emprica actual, cambiar el esquema de impuestos corporativos no afectara el deseado stock de capital (Bustos et al., 2003), pero evidencia preliminar ms reciente indica que un cambio en la tasa de impuestos podra tener algn efecto. Segn Vergara (2004), cuya evidencia se ha utilizado para argumentar que se obtendran grandes beneficios de una reduccin de la tasa de impuestos corporativos, una reduccin sustancial de (de un 17 a un 10 por ciento) la tasa de impuestos corporativos en Chile aumentara la tasa de inversin entre 2 a 3 puntos porcentuales. An as, tal aumento en la inversin, segn los parmetros mencionados, aumentara el crecimiento en solo 0,15 a 0,21 por ciento anual. 4 2.3 Fuentes de crecimiento econmico

El crecimiento econmico resulta de un aumento en la cantidad de uno o ambos factores de produccin, el trabajo y el capital, o de un aumento en la productividad total de factores (PTF). En este sentido, una primera manera de examinar la experiencia del crecimiento es separar el aporte de los aumentos en el trabajo y el capital y el aporte de la PTF, utilizando el mtodo desarrollado por Solow (1957), considerando la siguiente funcin de produccin, que transforma el trabajo (L) y el capital (K) en producto (Y):

Y = AF ( K , L) ,

(1)

donde A representa la PTF. Un aumento en la PTF implica que la economa puede producir ms con la misma cantidad de factores. Asumiendo que la funcin de la produccin exhibe retornos constantes a escala, y que los mercados de factores y bienes son competitivos, podemos expresar Y el cambio en el producto como: Y

Y K L A = + (1 ) + . Y K L A

(2)

Sin embargo, el hecho de que los efectos podran ser pequeos no debe utilizarse como argumento para elevar los impuestos a las corporaciones. La evidencia que se examina en este texto es muy parcial. No considera los efectos de los impuestos corporativos en la economa, especialmente en la dinmica del ahorro. Mi lectura de la literatura actual sobre la hacienda pblica es que el impuesto al capital en general es malo; sin embargo, no se ha hecho ninguna investigacin comprehensiva sobre este tema para la economa chilena. En todo caso, lo importante aqu es que el tema de cmo estimular la inversin es mucho ms sutil y complejo que lo que sugieren los debates populares. Se necesita ms investigacin para poder evaluar plenamente los efectos del sistema de impositivo en el crecimiento y cmo se puede mejorar para promoverlo. 9

El parmetro representa la participacin de capital en el ingreso total y 1 - la participacin del trabajo. Entonces, la ecuacin (2) nos permite calcular los aportes de capital, trabajo y PTF al crecimiento del producto. El cuadro 4 presenta una desagregacin para Chile del perodo 1970-2004. Para la participacin del ingreso del trabajo se usa un valor de 0,6, una cifra bastante mayor a lo que sugiere las cuentas nacionales, pero menor a la que sugiere la evidencia internacional. 5 Los resultados no cambian significativamente si se aumenta la participacin del trabajo a 0,65. Para construir el stock de capital, ocupo el mtodo de inventario perpetuo con una tasa de depreciacin de un 6 por ciento. Finalmente, L se mide como empleo total, sin ajustar por la calidad de la fuerza de trabajo o el nmero de horas trabajadas por persona.

Cuadro 4: Fuentes de Crecimiento Econmico, 1970-2004 (1) Crecimiento del producto 0.93 3.02 0.39 6.37 7.29 5.35 3.69 6.32 3.83 5.67 Aporte de Trabajo 0.27 0.89 0.96 3.24 1.75 0.53 0.81 1.14 1.20 1.58

1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 (2) 1990-99 1970-04 1985-04

Capital 1.16 0.32 0.78 1.19 2.70 3.44 2.04 3.07 1.66 2.34

PTF -0.49 1.79 -1.34 1.82 2.67 1.32 0.79 1.99 0.93 1.65

Fuente: Clculos del autor, sobre la base de las cuentas nacionales oficiales. Supuestos: la participacin del trabajo es igual a 0,6 y la depreciacin del capital es igual a 6%. (1) Las cifras son promedios geomtricos de datos anuales y la suma puede no ser igual al total. (2) El ao 2004 es estimado.

La evidencia muestra que en dos perodos de cinco aos, el inicio de los aos 70 y 80, la PTF descendi. Esto, sin embargo, revela los problemas tpicos de medicin, tales como la falta de un control representando la utilizacin de capacidad y la acumulacin de trabajo (labor hoarding), puesto que es poco probable que hubiese alguna regresin tecnolgica. Otros estudios, examinados ms adelante, siguen mostrando un crecimiento negativo en la PTF despus de controlar tanto por la calidad del capital y el trabajo, como por la utilizacin de la capacidad, aunque no controlada por la utilizacin del empleo. El cuadro muestra un aumento en el aporte de la PTF desde mediados de los 80: el crecimiento de la PTF alcanz un mximo de 2,7 por ciento anual en el quinquenio 1990-1994, lo cual es bastante alto segn los estndares internacionales.
5

Gollin (2002) argumenta que el valor menor que se obtiene de las cuentas nacionales surge del hecho de que el ingreso del trabajo es subestimado en las empresas pequeas, y que despus de ajustarlo apropiadamente, la participacin del trabajo es entre 0,65 y 0,8. 10

Un rasgo interesante de este registro del crecimiento econmico de Chile est conformado por las dos fases distintas de la poca dorada. La primera ocurri durante la segunda mitad de los 80, y la segunda en los 90. En la primera fase, despus de recuperarse de la recesin de 1982, hubo un fuerte repunte en el empleo. La tasa de desempleo comenz en torno a 30 por ciento durante la crisis de 1982, para luego caer a cifras de un solo dgito hacia fines de la dcada. Durante la segunda mitad de los 80, no menos de la mitad del crecimiento del PIB de Chile se explica por el aumento en el empleo. Despus de que el desempleo cayera a niveles normales, el crecimiento PTF durante los 90 promedi un 2 por ciento anual, que no es significativamente ms alto que la tasa de crecimiento de fines de los 80. Su tasa de crecimiento en la segunda mitad de los 80 tambin fue muy similar a la de los 90 en su conjunto (cuadro 4). Sin embargo, y en contraste con la segunda mitad de los 80, durante los 90 casi la mitad de la tasa media de crecimiento de 6,3 por ciento anual reflej la acumulacin de capital, sostenida en tasas rcord de inversin (formacin bruta de capital fijo, en trminos reales), como muestra el grfico 3. Desde entonces, la tasa de inversin ha retrocedido levemente a aproximadamente 24 por ciento en aos recientes. En resumen, la diferencia principal entre fines de los 80 y los 90 es que la recuperacin de fines de los 80 se bas en la expansin del empleo, mientras que la de los 90 descans en un alza importante en la inversin. El crecimiento del producto y de la PTF fueron similares en ambas fases. 6 El cuadro 4 permite concluir que el crecimiento rpido de Chile durante su poca dorada se explica principalmente por la acumulacin de factores, primero del trabajo y luego del capital. En contraste, el crecimiento de la PTF caus menos de 30 por ciento del crecimiento total, y en aos recientes ha descendido a 20 por ciento. Dejando de lado los temas de la medicin, esta evidencia posibilita una interpretacin optimista y otra pesimista. Por el lado negativo, muestra que el crecimiento de la PTF no ha sido el motor de este proceso de crecimiento; por el lado positivo, y como se examina ms adelante, claramente queda mucho potencial para aumentar la productividad y por lo tanto el ingreso. Para evaluar la robustez de estas conclusiones, el cuadro 5 presenta estimaciones del crecimiento de la PTF de otros estudios, algunos de los cuales ajustan sus mediciones del trabajo por horas y calidad, y de capital por calidad y utilizacin. Beyer y Vergara (2002) y Gallego y Loayza (2002) obtienen resultados para el crecimiento de la PTF que son similares a los de este estudio, mientras Fuentes et al. (2004) informan valores un poco ms altos. 7 Sin embargo, un estimacin general adecuada es que el crecimiento aproximado de la PTF, durante la ltima dcada no ha sido superior a 2 por ciento anual. Las cifras para el crecimiento de la PTF ofrecen una base para una estimacin inicial del crecimiento potencial de Chile. Puesto que el modelo neoclsico predice
6

Para una discusin de las polticas macroeconmicas que siguieron a la recuperacin de la crisis de la deuda, ver Corbo y Fischer (1994). 7 Las diferencias en las tasas medias de crecimiento se deben al uso de promedios aritmticos versus geomtricos, pero tambin a diferencias en las fuentes de los datos, y tambin si los datos utilizados son de las cuentas nacionales revisadas. 11

que, en el largo plazo, el crecimiento del PIB per cpita es igual al crecimiento de la PTF dividida por la participacin del trabajo, se podra extrapolar este resultado para predecir que el crecimiento potencial por habitante de la economa chilena sera aproximadamente 3,3 por ciento anual. Si agregamos la tasa de crecimiento de la poblacin de 15 o ms aos, que desde 2000 ha promediado 1,7 por ciento anual, el crecimiento potencial del PIB puede estimarse en aproximadamente 5 por ciento anual. Por supuesto, esta estimacin no considera el potencial para cerrar la brecha existente (catch-up), que podra aumentar el aporte de la PTF. Como se discute en la seccin 5, una tasa anual de crecimiento de un 5 por ciento es bastante cercana al nivel que otros mtodos y estudios indican sera la tasa de crecimiento de Chile en el largo plazo, para las condiciones actuales. Cualquier investigador que examine los datos de fines de los 90, y ocupe el supuesto de un crecimiento en la PTF de largo plazo de un 3 por ciento anual (el promedio para 1990-1997 fue de 2,9 por ciento), concluira fcilmente que el crecimiento de largo plazo sera cerca de 6,7 por ciento anual, que en retrospectiva se basaba en un muy alto supuesto de crecimiento de la PTF en trminos de los estndares propios de Chile e internacionales.
Cuadro 5: Mediciones Alternativas del Crecimiento de la PTF Crecimiento del producto 6.0 5.7 6.6 5.7 5.7 Crecimiento de la PTF 1.72 2.36 1.95 2.47 1.67

Autores Beyer y Vergara (2002) Fuentes et al. (2004) Gallego y Loayza (2002) Fuentes et al. (2004) Este estudio

Perodo 1986-2001 1990-2003 1986-2000 1990-2003 1985-2004

Ajustes* No No Yes Yes No

* Ajustes por la utilizacin y la calidad de factores.

2.4

Diferenciales de ingreso

El anlisis anterior de las fuentes del crecimiento econmico entrega un retrato razonable de las fuerzas impulsoras del aumento en el ingreso en Chile. Sin embargo, hay dos razones por las cuales es posible que esto no sea la forma correcta de desagregar el crecimiento. Primero, la teora del crecimiento econmico se refiere a las diferencias en el ingreso ms que las diferencias entre las tasas de crecimiento. Segundo, desde un punto de vista ms prctico, interesan las comparaciones internacionales y por esto es til explicar las diferencias de ingreso entre pases. Al medir las brechas en el stock de factores de produccin y eficiencia (PTF), podemos explicar las diferencias de ingreso entre pases. Para este propsito aqu hago una desagregacin segn "niveles". En esta desagregacin, y en contraste con la contabilidad de crecimiento que se present anteriormente, en vez de examinar la mano de obra no capacitada, se considera explcitamente el capital humano. Esto es relevante porque en la comparacin entre niveles de ingreso es importante controlar por diferencias de la calidad de la fuerza de trabajo entre pases. Este ejercicio compara el ingreso por habitante en Chile con el de EE.UU., como normalmente se hace en la literatura, y luego se desagrega la diferencia entre ellos para llegar a la
12

brecha de productividad, la brecha entre capital y producto y la brecha de capital humano. En esto, se sigue la desagregacin sugerida por Hall y Jones (1999), que es similar a la de Klenow y Rodriguez-Clare (1997). Consideremos una funcin Cobb-Douglas de la produccin, en el momento t para el pas j :
Y jt = A jt K H 1 , jt jt

(3)

donde A nuevamente representa la PTF, K es el capital fsico y H es el trabajo, ajustado por el capital humano. El ltimo puede rescribirse como Lh , donde L es empleo y h es una medicin de capital humano por trabajador. Al utilizar las minsculas para las variables per cpita (o ms bien, por trabajador), y omitir el ndice del tiempo, tenemos:
y j = A j k h1 . j j

(4)

Ahora podemos comparar los niveles de ingreso por habitante de dos pases j e i como

yj

Aj k j = yi Ai ki

hj h i

(5)

Podramos simplemente utilizar esta desagregacin, pero, como sabemos por la teora del crecimiento, si ocurre un shock de productividad (esto es, si A sube), aumentar la razn capital-trabajo en el estado estacionario, y entonces el aumento en la productividad ser incorrectamente atribuido a un alza en la razn capitaltrabajo. Sin embargo, lo que s queda invariable en el caso de un aumento de productividad en el estado estacionario es la razn capital-producto, que depende de la tasa de inversin, la que a su vez depende de la tasa de ahorro. Entonces, un aumento en inversin llevar a un alza en la razn capital-producto, mientras un aumento en productividad no tendr este efecto. 8 Si volvemos a escribir la ecuacin (4) en trminos de la razn entre el capital y el producto, eso es, dividiendo y multiplicando el lado derecho por y y volviendo a arreglarlo, tenemos
yj = A
1 / 1 j

kj y j

/ 1

hj.

(6)

Para una visin escptica de este mtodo, ver Bosworth y Collins (2003), quienes argumentan que no todos los aumentos en el capital son resultado de aumentos en la PTF. 13

Finalmente, podemos considerar dos pases y desagregar la brecha del producto entre ellos como:

yj

Aj = yi Ai

1 / 1

kj / yj k /y i i

/ 1

hj hi

(7)

Aqu se compara con los EE.UU. (pas i ). Por lo tanto, si el producto por habitante resulta ser Z por ciento el de EE.UU., entonces Z a por ciento puede explicarse como diferenciales de productividad, medido como el primer trmino en el lado derecho de la ecuacin (7), Z ky por ciento por diferencias en la razn entre el capital y el producto, y Z h por ciento por las diferencias de capital humano. Por construccin, entonces (1+ Z ) = (1+ Z a )(1+ Z ky )(1+ Z h ). 9 Finalmente, para medir el capital humano, ocupo la especificacin tradicional basada en los retornos de la educacin por ao de escolaridad:

h = e E ,

(8)

donde E representa los aos de escolaridad y corresponde a los retornos que se pueden estimar ocupando las ecuaciones Mincer. 10 Luego, siguiendo a Hall y Jones (1999), se asume que el exponente de la ecuacin (8) es ecuacin por segmento lineal. Para los primeros cuatro aos de la educacin asigno un retorno de 13,4 por ciento, que es el retorno de la educacin en frica. Para los prximos cuatro aos siguientes, ocupar un retorno de 10,1 por ciento, y para ms aos ocupo el retorno de escolaridad de los pases de la OCDE, que es 6,8 por ciento. El resto de los datos se construye de la misma manera que la desagregacin de Solow, ya descrita. Para las cuentas nacionales, ocupo la versin 6.1 de las Penn World Tables de Heston, Summers y Aten (2002), para poder contar con datos comparables internacionalmente. Los resultados se presentan en el cuadro 6. El PIB per cpita de Chile en 2000 fue solo el 39 por ciento del de EE.UU., cuando se mide la PPC. La razn capital-producto en Chile fue solo 14 por ciento inferior a la de EE.UU. y el capital humano fue 31 por ciento menor. La diferencia mayor se obtiene para la PFT, llegando a ser 35 por ciento menor que la de EE.UU. Por lo tanto, el factor ms importante detrs de las diferencias con EE.UU. es la PFT, seguida muy de cerca por el capital humano. 11 Esto es consistente con los resultados de la contabilidad del crecimiento que muestran que, a pesar de los razonables niveles de crecimiento de la PFT, esta no explica ms de 30 por ciento de la rpida tasa de crecimiento experimentada por Chile desde mediados de los 80.
Las desagregaciones se construyen pas por pas, y por lo tanto, cuando se toman los promedios entre pases esta identidad puede que no se mantenga.
10 11 9

Tenemos (1 / h )(dh / dE ) = que es el retorno de la escolaridad.

Los datos para el capital humano estn basados, exclusivamente, en las mediciones de logros educacionales de la fuerza de trabajo y no estn ajustados por calidad. Este es un supuesto implcito cuando se utilizan el mismo retorno de escolaridad entre pases. Como se ver ms adelante, existe evidencia de un nivel relativamente bajo de la escolaridad en Chile, que aumentara la brecha de capital humano.

14

Si la PFT chilena fuera igual a la de EE.UU., la brecha de ingreso disminuira de 61 por ciento a 40 por ciento; si en cambio, la razn capital-producto fuese igual, la brecha bajara solo 55 por ciento. Se obtiene el mismo patrn para los otros pases; o sea, la mayor parte de la brecha se debe a la eficiencia (PTF), ms que a la cantidad de factores. Por lo tanto, se obtendran los mayores aumentos en trminos del cierre de la brecha del ingreso al cerrar la brecha de productividad, esto es, al aumentar la eficiencia en el uso de los factores existentes de la produccin, para producir ms con los mismos insumos. Sigue muy de cerca en importancia el bajo capital humano. El cuadro tambin muestra que el milagro asitico ha resultado principalmente de la profundizacin de capital ms que un aumento en la productividad, un punto que fue originalmente enfatizado por Young (1995).
Cuadro 6: Descomposicin del nivel del PIB per-cpita 2000
PIB per cpita Chile Mxico Corea Asia-4 Amrica latina Asia Capital-producto Capital-trabajo [Razn] Productividad de factores

0.389 0.381 0.571 0.670 0.212 0.260

0.863 [0,450] 0.922 [0,413] 1.185 [0,482] 1.089 [0,640] 0.728 [0,250] 0.960 [0,260]

0.694 [0,560] 0.684 [0,557] 0.977 [0,584] 0.885 [0,788] 0.581 [0,313] 0.768 [0,325]

0.649 [0,599] 0.604 [0,631] 0.493 [1,158] 0.724 [0,963] 0.430 [0,423] 0.339 [0,737]

Fuente: Calculos del autor basados en Heston, Summers y Aten (2002). Las cifras entre parntesis representa cuanto podra ser el diferencial de ingresos si este factor fuera igual a uno.

Crecimiento de largo plazo: fortalezas

Desde fines de los 80, ha habido una explosin en la literatura sobre los determinantes del crecimiento econmico, lo cual ha sido posible gracias a la emergencia de grandes bases de datos que permiten comparar pases, y el desarrollo de la teora del crecimiento econmico. 12 En esta seccin, en vez de hacer regresiones entre pases, identifico las reas que son importantes para el crecimiento econmico donde Chile es fuerte. Tambin examino si estas fortalezas existan antes del perodo dorado. Esto ayudar a dilucidar cules son los factores que sustentan el despegue chileno. La ventaja de esta estrategia es que en vez de depender de un solo conjunto de regresiones, se puede tomar una visin ms amplia de una literatura muy abundante y fructfera. El problema con las regresiones entre pases es que no pueden incluir
12

Ver Barro y Sala-i-Martin (2004) para un repaso reciente de la evidencia. 15

todos los posibles determinantes del crecimiento. Primero, porque la disponibilidad de los datos, los grados de libertad y la colinealidad de los datos hace difcil incluir todos los candidatos potenciales. Adicionalmente, la teora, en general, no ofrece razones para la inclusin de todas las variables. Por esta razn, la mayora de los investigadores se abocan solo a un cierto nmero de variables comenzando con algn indicador base (benchmark), hecho que impide obtener una evaluacin completa. Ms an, al focalizar los detalles hay mayor espacio para un anlisis ms acucioso. Finalmente, no quiero sugerir que las reas que se examinan aqu como fortalezas no puedan ser mejoradas todava ms, sino solo que no se les puede atribuir un desempeo en el crecimiento menos que ptimo. 3.1 Baja Inflacin

La inflacin baja, o ms ampliamente la estabilidad macroeconmica, es un factor importante que permite que el crecimiento sea ms rpido. 13 La inflacin distorsiona la asignacin de recursos, desva el tiempo y el talento desde la actividad productiva hacia los esfuerzos por protegerse contra la inflacin, introduce ineficiencias en la asignacin del crdito, y constituye un sntoma de instituciones y polticas macroeconmicas pobres. No hay evidencia en ninguna parte del mundo de crecimiento rpido sostenido en un ambiente de alta inflacin. En el caso de Chile, lo primero que hay que destacar es que existe una gran diferencia entre la inflacin promedio entre el perodo que precede y el que sigue a 1985; la diferencia es particularmente llamativa para el perodo que se inicia a mediados de los 90, cuando Chile logr por primera vez, desde que se mantienen estas estadsticas, mantener una inflacin de un solo dgito. (Dos perodos previos con inflacin de un dgito desde los 60 fueron muy breves, no ms de dos aos. Ms an, ambos perodos, uno al principio de los 60 y el otro al inicio de los 80, coincidieron con la poca de regmenes de tasa de cambio fija que terminaron en un colapso.) Entre 1960 y 1990, la tasa promedio anual de inflacin (diciembre a diciembre) fue de 72 por ciento, aunque ese promedio llega a 26 por ciento si se excluyen los aos de inflacin de tres dgitos (1972-1976). La historia de la inflacin en Chile desde 1960 se presenta en el grfico 4. La reduccin persistente de la inflacin comenz en 1990, y entre 2000 y 2003 la inflacin promedi solo 2,8 por ciento. La cada en la inflacin fue el resultado de tres factores importantes. Primero, en 1989 la independencia del Banco Central de Chile fue concedido por una ley de rango constitucional, que establece la estabilidad de precios y el funcionamiento normal del sistema de pagos como sus objetivos. El Banco Central cuenta con la independencia en trminos de sus instrumentos, objetivos y presupuestos. Tambin qued prohibido que hiciera prstamos al gobierno. Segundo, la consolidacin fiscal, que se examina ms abajo, tambin fue clave para mantener la estabilidad y evitar un financiamiento inflacionario a travs del dominio fiscal sobre la poltica monetaria. Finalmente, no menos importante fue el crecimiento en s mismo. Una larga historia de inflacin hizo que la economa chilena
13 De Gregorio (1992, 1996), Fischer (1993), y Barro (1997) encuentran que la inflacin tiene un significativo efecto negativo en el crecimiento. 16

fuera muy resistente a los esfuerzos por lograr la desinflacin. La indizacin basada en la inflacin previa fue comn. Los salarios nominales, el centro de la banda cambiaria, los precios regulados y otros valores importantes, todos estaban asociados a la inflacin pasada. Sin embargo, la alta tasa de crecimiento de la productividad chilena hizo posible una reduccin en la inflacin a pesar de la indizacin, puesto que el segundo dej de ser una restriccin activa en la medida que aumentaba el crecimiento (De Gregorio, 2004). Hubo un crculo virtuoso entre inflacin y crecimiento, puesto que la baja inflacin se convirti en un factor que aument el crecimiento, mientras que el crecimiento hizo menos doloroso el esfuerzo por lograr la desinflacin.

1000

Dic.-Dic. (%) (escala log.)

100

10

1 1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Grfico 4: Inflacin en Chile, 1960-2004. La inflacin baja y en descenso ha sido un factor positivo que sostiene el crecimiento en Chile y, al mismo tiempo, una explicacin parcial del despegue del crecimiento del pas. Sin embargo, un problema de temporalidad debe examinarse: el crecimiento comenz en 1985, pero la inflacin comenz a caer despus. En este sentido, la hiptesis planteada anteriormente, de que los finales de los 80 fueron ms un perodo de recuperacin que de alto y persistente crecimiento cobra ms fuerza. A fines de los 80 Chile careca de acceso al financiamiento extranjero y tena una tasa de cambio real muy depreciada. Una vez que la economa logr el pleno empleo, la estabilidad macroeconmica se torn ms relevante. Es difcil imaginar cmo Chile podra haber mantenido su crecimiento con inflacin de dos dgitos. Actualmente, la poltica monetaria en Chile opera dentro de un marco de objetivo de inflacin, en el cual el Banco Central se compromete a mantener la inflacin anual
17

en una banda entre 2 y 4 por ciento al ao, que converge hacia el centro de la banda en un horizonte de dos aos. Mantener la inflacin baja y estable es una base slida para que la poltica monetaria aporte al crecimiento de largo plazo. 3.2 Polticas fiscales slidas

La poltica fiscal ha sido otro factor importante para promover el crecimiento econmico, y ha operado a travs de dos canales. Primero, la poltica fiscal ha jugado un rol clave en lograr la inflacin baja y la estabilidad macroeconmica que acabamos de examinar. Segundo, el tamao del gobierno ha quedado en niveles que no inhiben el crecimiento econmico. El grfico 5 muestra la trayectoria del dficit fiscal desde 1960. 14 Hasta 1974, Chile tena un dficit fiscal persistente. El primer repunte ocurri en la segunda mitad de los 70 y sigui con un deterioro relativamente modesto durante la crisis de 1982. Luego hubo una serie de supervits durante 12 aos consecutivos, con un deterioro durante la desaceleracin despus de 1998. En 2004 se regres a un supervit fiscal a nivel del gobierno central. Por lo mismo, como la poltica anti-inflacionaria, la disciplina fiscal no solo ha sido un factor detrs del crecimiento rpido del pas, sino tambin forma parte de la explicacin de las diferencias entre los perodos pre- y post-1985. El presupuesto ha fluctuado algo, pero la consolidacin fiscal claramente fue tomando fuerza despus de mediados de los 70. Esta evidencia demuestra que ms all del aporte de la poltica en la moderacin de las fluctuaciones cclicas, el sector pblico hizo un fuerte aporte al crecimiento durante la poca dorada y es evidentemente, una de las fuentes de mayor fortaleza para el crecimiento futuro. Otra indicacin de la austeridad fiscal de Chile es el nivel de la deuda pblica. El grfico 6 compara la deuda bruta del gobierno central con un nmero de pases mayoritariamente de ingresos medios, revelando que la razn de deuda pblica sobre PIB para Chile es muy baja. Los constantes supervits fiscales de fines de los 80 y casi todos los 90 han producido una fuerte baja en la deuda pblica. En 1989, la deuda total del sector pblico consolidado (gobierno central ms banco central 15) llegaba a 73 por ciento del PIB en trminos brutos y 40 por ciento en trminos netos. La deuda ha cado brusca y persistentemente desde entonces, y en 2003 la deuda bruta llegaba a solo 34 por ciento del PIB, y la deuda neta un mero 7 por ciento. Gracias a este logro, Chile tiene un nivel de deuda pblica entre los ms bajos de los pases con pleno acceso al capital financiero internacional. Un resultado de esto es que el spread del inters entre la deuda pblica de Chile y los bonos del tesoro de EE.UU. ha cado por debajo de los 100 puntos base.

14

Las cifras no son totalmente compatibles, pero una mirada a las diferentes fuentes representan razonablemente el dficit fiscal del gobierno central durante los ltimos 40 aos. Las cifras vienen de Velasco (1994) hasta 1986, y de fuentes oficiales del Ministerio de Hacienda de all en adelante. Una de las diferencias es que en el caso del segundo, a las series fiscales se les aplica el criterio de devengo, mientras en el primer caso se aplica el criterio de pago. 15 La deuda del banco central tuvo su origen en la crisis financiera de 1982 y luego aument debido a la acumulacin de reservas durante los 90. 18

Deuda pblica bruta del gobierno central (% PIB)

Balance F iscal (% P IB) 10 -15 -5 0 5 -10

160

100

120

140

20

40

60

80

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Argentina

Brazil

Chile

Colombia

Czech Rep.

Hungary

Grfico 5: Chile: Balance Fiscal 1960-2003

Grfico 6: Deuda Pblica en Pases Seleccionados, 2002

19

Israel

Korea

Malaysia

Mexico

Peru

Poland

Thailand

Actualmente, la regla de mantener un supervit estructural (ajustado al ciclo) del Gobierno Central en un uno por ciento del PIB ha fortalecido el compromiso con la responsabilidad fiscal. Permite la operacin de estabilizadores automticos y el uso de una poltica fiscal anticclica, lo cual es algo inusual entre los pases en desarrollo, especialmente los de Amrica Latina (Gavin y Perotti, 1997). Estas comparaciones internacionales llevan a una conclusin clara: Chile en trminos fiscales, es uno de los pases ms responsable del mundo. Pero la poltica fiscal en Chile tambin ha tenido otro impacto ms estructural en el crecimiento econmico, al mantener el tamao del gobierno relativamente acotado y con una composicin del gasto gubernamental que favorece el crecimiento. Esto refleja la visin de que la inversin pblica, la educacin, y ciertas otras formas de gasto son buenas para el crecimiento econmico y que lo que es daino para el crecimiento es el gasto gubernamental no productivo.
70
Gasto corriente del gobierno (% del PIB)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 6000 11000 16000

PIB por habitante (a)

60
Gasto total de gobierno (% del PIB)

50 40 30 20 10 0 1000

21000

26000

31000

0 1000

6000

11000

16000
PIB por habitante (b)

21000

26000

31000

16
Gasto capital del gobierno (% del PIB )

Salud, Educacin, Vivienda, Seguridad Social y Biene

35 30 25
(% del PIB)

14 12 10 8 6 4 2 0 1000

20 15 10 5 0 1000 Chile

6000

11000

16000
PIB por habitante (c)

21000

26000

31000

6000

11000

16000
PIB por habit ante (d)

21000

26000

31000

Grfico 7: El tamao del gobierno, una comparacin internacional

Como una comparacin internacional simple (y manteniendo presente las advertencias y las dificultades implcitas en este tipo de comparacin), el grfico 7 ocupa datos fiscales del World Development Indicators del Banco Mundial para 2004. Puesto que un ingreso mayor por habitante se asocia con una mayor participacin del gobierno en el PIB, el grfico presenta varios indicadores del gasto gubernamental
20

para varios pases contra su PIB por habitante, medido segn precios internacionales actuales ajustados por PPC, y compara el tamao del gobierno chileno con el que se esperara de acuerdo con su nivel de ingreso (como indica la lnea de regresin en cada panel). 16 Los dos paneles superiores muestran el gasto total del gobierno y el gasto corriente total sobre el PIB por habitante. En ambos casos, el tamao del gobierno chileno es aproximadamente un 5 por ciento del PIB por debajo del nivel que se esperara para un pas con el nivel de ingreso que tiene Chile. (Se obtendra una conclusin similar si hubisemos tomado una medida ms estrecha del gasto, como por ejemplo el consumo final del gobierno de bienes y servicios.) As se puede concluir que el tamao del gobierno chileno no puede haber sido negativo para el crecimiento del pas. 17 Los dos paneles inferiores del grfico 7 muestran que en Chile la composicin del gasto gubernamental se inclina ms hacia el crecimiento. En el caso del gasto capital, el grfico muestra una relacin negativa con el ingreso por habitante, y que Chile est aproximadamente en el punto indicado por su nivel de ingreso. Sin embargo, puesto que el tamao del gobierno de Chile como un todo es algo ms pequeo de lo que le correspondera de acuerdo a su nivel de ingreso, se puede inferir que el presupuesto se inclina ms hacia la inversin pblica que el de otros pases, un factor que debera aportar positivamente al crecimiento. Ms an, el hecho de que Chile tiene un programa ambicioso de privatizacin de la infraestructura vial, implementado durante la segunda mitad de los 90, sugiere que la inversin total en infraestructura es mucho mayor de lo revelado por las cifras de inversin pblica. La evidencia relacionada con el gasto social es bastante ms definitiva. El panel inferior a la derecha del grfico 7 muestra que en Chile el gasto pblico en educacin, salud, seguridad social y bienestar es alto dado el nivel de ingreso del pas. En la medida que el gasto en educacin y salud mejora la calidad de capital humano, debera correlacionarse positivamente con el crecimiento. En este grfico, sin embargo, los gastos en educacin y salud estn combinados con el de otros gastos sociales cuyo impacto en el crecimiento no est claro. 18 Sin embargo, y como se examina ms abajo, el gasto social en Chile ha ayudado a compensar la distribucin desigual del ingreso en el pas. Ms an, es poco probable que cambiaran mucho las conclusiones si pudisemos desagregar los datos, puesto que el gasto pblico en seguridad social sera relativamente bajo comparado internacionalmente. 19 El sistema de seguridad social fue privatizado a comienzos de los 80 y el gasto actual del gobierno en esta rea se dedica exclusivamente al pago de los jubilados que optaron por no cambiarse del antiguo sistema de reparto (pay-as-you-go). En resumen, la posicin fiscal neta de Chile, el tamao limitado de su gobierno y la composicin favorable del gasto pblico total han estimulado el crecimiento econmico; tambin pueden ayudar a explicar porqu el despegue ocurri a mediados de los 80 y no antes. Por supuesto, las mejoras en la eficiencia del gasto pblico, un
16

Los datos en el grfico son de 1998, aunque World Development Indicators tiene datos hasta 2000. Los resultados si se ocupan los datos de 2000 no difieren, pero la cobertura internacional es mucho menor. 17 Barro (1999) tambin not esto. 18 Asignado apropiadamente, sin embargo, el gasto social debera aumentar el bienestar. 19 No tengo conocimiento de datos que entreguen una completa comparacin internacional del gasto social excluyendo la seguridad social. 21

compromiso permanente con un tamao de gobierno ms bien acotado, y mejoras en los aspectos cclicos de la poltica fiscal dentro de la regla fiscal mejorara aun ms el potencial de crecimiento del pas. 3.3 Sector financiero fuerte Un sistema financiero que funciona bien es clave para canalizar los fondos disponibles hacia proyectos eficientes de inversin, y la evidencia emprica sobre crecimiento econmico demuestra que la presencia de mercados financieros profundos favorece el crecimiento (ver, por ejemplo, Levine, 2004). Por supuesto, un sistema financiero profundo pero mal regulado puede ser muy malo para el crecimiento, puesto que puede servir de fuente o amplificador de las crisis, como de hecho Chile aprendi de su propia experiencia. Hacia fines de los 70, Chile comenz un ambicioso proceso de liberalizacin financiera, el que combinado con una tasa de cambio fijo y regulaciones poco prudentes, deriv en un rpido aumento del crdito financiero que el sistema bancario otorgara al sector privado. La garanta implcita del gobierno al sistema bancario, el seguro que se proporcion a travs del compromiso con el tipo de cambio fija y una inadecuada regulacin financiera (en especial, el no regular correctamente los prstamos entre instituciones relacionadas) generaron vulnerabilidades claves en el sector financiero y la economa como un todo. Esta debilidad, combinada con un severo shock externo en 1982, deriv en una profunda crisis bancaria y de la moneda, cuyo costo se ha estimado en 35 por ciento del PIB (Sanhueza, 1999).
90

80

70

60

50

40

30

20

10

Grfico 8: ndice de Fortaleza del Sistema Financiero

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El colapso del sistema financiero cre las condiciones para la ley de bancos de 1986, luego enmendada en los 90. 20 Quizs una de las reformas principales fue restringir los prstamos entre entidades relacionadas, una prctica que estuvo en el centro de la crisis de 1982. Adicionalmente, se introdujeron varios otros mecanismos para crear un sistema de regulacin ms prudente. Estos hitos, ms la recapitalizacin del sistema bancario permiti la expansin de las actividades bancarias dentro de un ambiente financiero menos vulnerable. Actualmente, la fortaleza del sistema bancario se clasifica entre los mejores de los mercados emergentes. El grfico 8 muestra un reciente ranking de los sistemas bancarios de diferentes pases. El grfico est basado en el ndice promedio por pas de Moody's. El sistema financiero de Chile se evala en un nivel similar al de los pases industrializados. De los 61 pases examinados, Chile ocupa el lugar 22, por encima de todos los otros mercados emergentes. Asimismo, en trminos de cartera vencida, rentabilidad sobre activos y la razn de patrimonio sobre activos (que no se muestran), Chile goza de algunos de los puntajes ms altos entre los mercados emergentes. El sector bancario chileno es muy activo en la intermediacin de fondos. Expresado como un porcentaje del PIB, el crdito al sector privado es el ms alto en Amrica Latina, llegando a 65 por ciento en 2002, similar al nivel de algunos pases industrializados. El mercado financiero en Chile est constituido principalmente por los bancos. Sin embargo, los inversionistas institucionales, especialmente los fondos de pensin, que administran una cartera equivalente a 50 por ciento del PIB, tambin han jugado un papel importante en el desarrollo del mercado de capitales en Chile. Ms recientemente, los bajos costos financieros tanto como las nuevas leyes para facilitar el desarrollo financiero han llevado al desarrollo de un mercado profundo para bonos corporativos de renta fija. Nuevas formas de financiamiento, tales como factoring, bonos convertibles, leasing y efectos de comercio tambin han emergido. Finalmente, se aprob una ley protectora de accionistas a principios de los 2000 para regular las ofertas pblicas de acciones. Todas estas innovaciones deberan promover un mayor desarrollo financiero del pas, un factor clave para asegurar que los buenos proyectos de inversin cuenten con financiamiento suficiente. Otro aspecto positivo del desarrollo financiero de Chile ha sido su plena integracin a los mercados financieros internacionales. Despus de una historia de controles de capital, todos fueron eliminados en 1999, como resultado de la evolucin de la poltica macroeconmica que, ms all de la regulacin prudente del sistema financiero, introdujo un rgimen de tipo de cambio flexible. Tal como ocurre con la poltica monetaria y fiscal, la fortaleza y la profundidad del sistema financiero chileno data de mediados de los 80. Por lo tanto, el desarrollo financiero de Chile no solo ofrece la base de crecimiento futuro, sino que adems, ayuda a explicar el despegue del pas. Sin embargo, sera una exageracin decir que todo est tan bien como se podra esperar del sistema financiero. Como ver en detalle ms adelante (seccin 3.5), un reciente estudio del Banco Mundial explorando
20

Para mayores detalles del marco institucional que ha apoyado el desarrollo del sistema bancario, ver Fuentes y Maquieira (2001). 23

la facilidad de hacer negocios en los pases en desarrollo, revel que un problema de Chile es el alto costo de generar garantas (colateral). Esto no se ha traducido en un subdesarrollo financiero, pero claramente constituye un rea que podra mejorarse para aumentar la intermediacin, especialmente para las empresas pequeas y medianas, que enfrentan los mayores problemas para constituir garantas. 3.4 Apertura al comercio internacional Una explosin hacia fines de los 80 en la cantidad de investigaciones que exploran los factores determinantes del crecimiento produjo una amplia gama de resultados dispares, y la mayora de los factores que inicialmente fueron identificados como promotores del crecimiento luego fueron cuestionados por los estudios subsecuentes. Pero dentro de esta pltora de resultados, si hay un tema que goza de un consenso amplio (aunque de ninguna manera total), es que la apertura al comercio exterior fomenta el crecimiento econmico. Las economas ms abiertas han demostrado ser capaces de crecer ms rpido que las cerradas. Esto es particularmente importante durante los perodos de liberalizacin del comercio exterior. 21 Adems, despus de una revisin minuciosa de la evidencia, Winters et al. (2004) mostraron que efectivamente la apertura est asociada a la reduccin de la pobreza en el largo plazo, e incluso existe una fuerte presuncin de que esto ocurre en el corto plazo. Naturalmente, la liberalizacin del comercio exterior puede tambin funcionar con algunas otras polticas para aliviar la pobreza. Por lo tanto, la liberalizacin del comercio exterior es buena para la economa y es aconsejable implementarla cuanto antes. (No se puede decir lo mismo de otras reas, como por ejemplo la liberalizacin financiera). Como fue documentado en De Gregorio y Lee (2004), el factor ms importante que explica las diferenciales en las tasas de crecimiento entre Amrica Latina y el Este de Asia durante los ltimos 40 aos ha sido la diferencia en el grado de apertura. Por supuesto, uno puede agregar muchas advertencias: la estrategia de apertura es muy relevante, as como tambin el marco institucional en el cual ocurre, pero es un hecho que las economas ms abiertas crecen ms rpidamente que las cerradas. Esta leccin es particularmente importante para las economas pequeas. Adems, la vieja idea que apoyaba la estrategia de sustitucin de importaciones en Amrica Latina en los 60, la cual argumentaba que una apertura al comercio llevara a los pases en desarrollo a producir bienes "malos" - principalmente productos primarios cuyos trminos de intercambio bajaran - resultaron equivocados. Es verdad que los pases que enfrentan trminos de intercambio desfavorables crecen menos, pero tambin es cierto que los trminos de intercambio no se han deteriorado tanto. Al comparar el comportamiento de las economas del Este de Asia y Amrica Latina, De Gregorio y Lee (2004) encontraron que el comportamiento de los trminos de intercambio no explica una parte significativa de la diferencia en el crecimiento. La industrializacin orientada hacia adentro no ha sido una buena idea.

21

Para una revisin reciente y comprensiva de los datos y la evidencia adicional acerca de los efectos de la liberalizacin del comercio, ver Wacziarg y Welch (2003). Ver tambin Dollar y Kraay (2002) y Edwards (1997). Para una visin ms escptica, ver Rodriguez y Rodrik (2001). 24

La apertura de la economa chilena fue una de las reformas ms importantes, sino la ms importante, de las aplicadas por el rgimen militar en los 70 y los 80. En 1973, la tarifa promedio llegaba a un 100 por ciento, y existan mltiples tasas de cambio, con una razn de 1 a 52 entre la tasa ms baja y la ms alta. El proceso de liberalizacin del comercio que sigui al golpe militar fue rpido. Ya en 1979 la tasa de la tarifa aduanera estaba pareja en10 por ciento. 22 Se eliminaron todas las barreras no tarifarias y se unific el mercado cambiario. Despus de la crisis de la deuda, ocurri una liberalizacin del comercio exterior, que comenz en marzo de 1983 y culmin en mayo de 1985 con una tarifa plana de 35 por ciento. Pero dentro de un par de meses se bajaron nuevamente las tarifas, y llegaron a 15 por ciento en 1988. En 1991, las tarifas se redujeron a 11 por ciento, en un acto que algunos consideraron una de las seales ms importantes del compromiso del nuevo gobierno democrtico con la apertura al comercio. Comenzando en 1999, las tarifas se siguieron reduciendo, por 1 punto porcentual al ao, desde 11 por ciento hasta su nivel actual de 6 por ciento. Mientras tanto, Chile ha firmado una serie de acuerdos de libre comercio (ALC) con sus socios comerciales. De hecho, con la excepcin de Mxico, Chile ha firmado ms ALC que cualquier otro pas en el mundo. El inters de Chile en los ALC se hizo evidente al principio de los 90, cuando se anunci la intencin de negociar un ALC con EE.UU.. Despus de la Cumbre de las Amricas al principio de los 90, se anunci las conversaciones que llevaran a un ALC de todas las Amricas, pero an se implementa. Chile firm varios otros ALC en los 90, y finalmente, en 2003, firm un acuerdo con EE.UU. y otro con la Unin Europea. Estos ALC han reducido la tarifa efectiva de Chile ms all de la tarifa plana oficial. En 2004, la tarifa promedio haba llegado a alrededor de 2,0 por ciento (cuadro 7). La apertura al comercio internacional de Chile ha aumentado sustancialmente con los aos (grfico 9), y hoy Chile est muy integrado en la economa mundial. El comercio total, medido como exportaciones + importaciones en trminos nominales, lleg a 70 por ciento del PIB en 2003, y ha promediado 60 por ciento del PIB desde 1996. 23
Cuadro 7: Aranceles (%)
1995 General Effective 11.0 9.5 1996 11.0 8.9 1997 11.0 7.9 1998 11.0 7.7 1999 10.0 7.1 2000 9.0 6.1 2001 8.0 5.2 2002 7.0 4.5 2003 6.0 2.7 2004 6.0 2.0

Fuente: Banco Central de Chile.

22 23

Siempre han existido algunas excepciones, como por ejemplo los automviles. Los datos ms recientes incluidos en este grfico estn basados en los precios domsticos de 1986, que sobreestimaran la participacin del comercio, pero no obstante la fuente de los datos, la tendencia en cuanto a la participacin del comercio siempre va en aumento. 25

Un tema importante en el desarrollo del comercio chileno ha sido su concentracin en el cobre. Sin embargo, a pesar de la gran abundancia del cobre en Chile su importancia ha disminuido. Como muestra el grfico 9, entre 1960 y 1975 el cobre llegaba a 70 por ciento de las exportaciones totales, pero esta participacin ha cado hasta menos de 40 por ciento en aos recientes. Otras medidas de la concentracin de las exportaciones, como por ejemplo los ndices Herfindahl, tambin muestra un aumento en la diversificacin, aunque el comercio exterior de Chile sigue siendo algo ms concentrado que el de otros pases (Villafuerte, 2004). La permanente gravitacin de las exportaciones de cobre en Chile no refleja el estancamiento del sector no cobre. Todo lo contrario, la inversin en la industria cuprfera fue muy activa durante los 90, condujo a una expansin de las exportaciones de cobre las que crecieron de 1,5 milln en 1990 a 4,8 millones de toneladas mtricas en 2003. A pesar de este logro, la expansin de las otras exportaciones ha sido an ms dinmica, y es esta expansin la que da cuenta de la cada observada en la participacin del cobre. El volumen de exportaciones totales creci a una tasa anual de 8,1 por ciento entre 1990 y 2003.
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1981-84 1985-89 1990-94 1995-99 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

P orcentaje de las exportaciones de cobre (eje izquierdo)

E xportaciones/P (eje derecho) IB

Grfico 9: Exportaciones totales como porcentaje del PIB y de las exportaciones de cobre

Como algunos economistas, notablemente Sachs y Warner (1995), han argumentado, ms que una bendicin una abundancia de recursos naturales puede resultar una maldicin. Puede inducir a actividades que buscan renta (rent-seeking), desviar recursos escasos tales como el capital humano y fsico de actividades que favorecen el crecimiento, o producir una apreciacin real que resulta en la contraccin de otros sectores transables. No hay evidencia de estos problemas en Chile. Las instituciones fuertes, incluyendo la disciplina fiscal, han evitado los efectos "voracidad". Una fuerza de trabajo educada y un pleno acceso a los mercados internacionales de capital han mantenido la inversin en otras actividades libre de
26

impedimentos, y la tasa de cambio real ha quedado en niveles que no han impedido el despegue de las exportaciones. En resumen, no hay evidencia de que la abundancia de recursos naturales de la cual goza Chile haya sido un detrimento para el crecimiento; al contrario, ha elevado el ingreso y el bienestar del pas. 24 El grfico 10 demuestra que Chile comercia ms por su tamao que cualquier otro pas Latinoamericano y su razn de comercio-PIB es similar al de algunas economas asiticas. Sin embargo, comparado con Asia (como se ver en la prxima seccin), Amrica Latina tiene relativamente poco comercio intrarregional, y por lo tanto, el comercio dentro de la regin no aporta mucho al aumento del comercio. No conozco un solo ejemplo de una economa pequea y de ingreso relativamente alto que no est integrada al resto del mundo, y este hecho por s solo avala que la economa de Chile necesita ser muy abierta. La apertura al comercio impacta positivamente al crecimiento a travs de muchos canales: permite la absorcin de conocimientos, ofrece acceso a tecnologas nuevas y mejores, y fomenta la especializacin y la explotacin de economas a escala. Pero, desde mi punto de vista, que naturalmente est basado en la experiencia chilena, dos factores adicionales son los ms importantes. Primero, el comercio internacional abre muchas oportunidades de negocios nuevas e inesperadas, revelando ventajas comparativas que los emprendedores del pas no perciban cuando su economa estaba cerrada. Segundo, el comercio obliga a los productores domsticos a ser eficientes, no solo para competir en los mercados mundiales, sino tambin para sobrevivir ante la presencia de competidores externos que operan en su propio pas. Y esta eficiencia debe extenderse no solo a la produccin de los bienes, sino tambin a las logsticas de la empresa, la distribucin, el control de calidad, etc. Algunos estudios han concluido que los ALC, especialmente aquellos con EE.UU. y Europa, tienen solo un pequeo efecto en el crecimiento y el bienestar. Esto puede sorprender a la luz de los comentarios iniciales. 25 La mayora de las estimaciones existentes deben hacer fuertes supuestos acerca de las ganancias o las reducciones en los premios al riesgo asociadas a los ALC para encontrar efectos relevantes (aunque de todas maneras pequeos). La razn tcnica es que las estimaciones bsicamente simulan pequeas reducciones en las tarifas. Sin embargo, existen muchas ganancias dinmicas del comercio que no son fciles de modelar, tales como los efectos de una mayor eficiencia y absorcin de conocimientos. Adems, el proceso de negociacin de un ALC con pases industrializados involucra una completa revisin del marco institucional del pas, adems de los cambios especficos, necesarios para la implementacin de los acuerdos nuevos. A menudo se ignoran los impactos de los cambios institucionales.

Bravo-Ortega y De Gregorio (2002) argumentan que cuando los recursos naturales inducen al escaso capital humano a abandonar las actividades favorables al crecimiento, el desarrollo de los recursos naturales podra reducir el crecimiento, pero no el ingreso. El nivel de capital humano en Chile es mayor al que gatilla estos efectos negativos, situacin que no implica que este nivel sea suficiente. En la prxima seccin, demuestro que a pesar de que este nivel puede ser consistente con el actual nivel de desarrollo, la calidad es relativamente baja. 25 La evaluacin ms reciente se encuentra en Chumacero et al. (2003), quienes concluyen que en un estado de equilibrio el producto aumentara en 1 por ciento, un resultado similar a los de simulaciones estticas de Coeymans y Larran (1994). 27

24

Finalmente, los ALC ofrecen un acceso abierto y garantizado a mercados ms amplios y profundos del mundo. Por esto, los ALC firmados por Chile con EE.UU. y la Unin Europea, y las nuevas negociaciones en Asia, se cuentan entre las ms importantes iniciativas de poltica econmica de los ltimos 20 aos.
350 300
E xportac iones m Im s portac iones/P IB

250 200 150 100 50 0

B il ras

F ilipinas

P er

M o xic

T aiwn

A rgentina

M ia alas

F uen te : In d icad o res d e des arrollo mu nd ia l, De pa rtamen to de Es tad s ticas de Ta iwn , Es ta d sticas de Sin gap ur. Toda s las c ifras es tn exp res ada s en d la res d el a o res pec tivo .

Grfico 10: La participacin del comercio para pases seleccionados

3.5 Instituciones fuertes y la regulacin de los negocios Una creciente literatura ha enfatizado el rol de las instituciones y la gobernabilidad como factores claves para fomentar el crecimiento. Las instituciones que protegen los derechos a la propiedad y asignan eficientemente los recursos son esenciales para incentivar la acumulacin de capital humano y fsico, adems de apurar el crecimiento de la productividad. La asignacin de los talentos dentro de una economa es un determinante importante de su crecimiento potencial. 26 Una economa en la que las distorsiones incentivan un comportamiento de bsqueda de rentas producir una dedicacin a actividades no productivas. La capacidad de hacer valer los contratos y asegurar reglas de juego estables tambin es necesaria para el crecimiento. Por lo tanto, el crecimiento y la prosperidad se apoyarn en las instituciones que protejan los derechos a la propiedad y regulen y limiten la intervencin del estado. Se han desarrollado varios indicadores que buscan medir la gobernabilidad, la calidad del gobierno, la capacidad de garantizar los derechos a la propiedad, y otros aspectos que reflejan la calidad institucional. Ya he examinado algunos otros rasgos
Para revisiones recientes ver Acemoglu et al. (2004) y Kaufmann y Kraay (2002). El nfasis en la geografa en vez de las instituciones se discute en Sachs (2003); acerca del papel del capital humano como una causa ms fundamental del crecimiento que las instituciones, ver Glaeser et al. (2004). 28
26

C orea del S ur

H K ong ong

B ia oliv

C hina

C hile

V enezuela

Indonesia

C olom bia

T ailandia

E cuador

institucionales, tales como el tamao del gobierno y la independencia de la poltica monetaria, que directamente influyen en las variables econmicas tradicionales. Ahora me ocupar de otros dos aspectos de las bondades institucionales. El primero consiste en los indicadores usualmente relacionados con la buena gobernabilidad, tales como la corrupcin, el respeto a la ley, y el riesgo de expropiaciones. Estos pueden considerarse como caractersticas que protegen los derechos a la propiedad. Pero, adems, es importante que las instituciones incentiven la creacin de negocios y la capacidad emprendedora. Las restricciones al mercado del trabajo, las regulaciones a la entrada de nuevos negocios y la calidad de las polticas del gobierno tambin son relevantes para inducir a la acumulacin de capital. Para este propsito, examinar el ndice de hacer negocios ("Doing Business Index", DBI) creado recientemente por el Banco Mundial (2004). Aunque estos ndices son recientes, al mirarlos junto a los datos ms antiguos sobre corrupcin y el imperio de la ley se ve que la mejora en la calidad de las instituciones chilenas sin duda fue un aporte al despegue, a mediados de los 80.
10

Grfico 11: ndice de Corrupcin 2003, Transparencia Internacional

Chile ocupa el vigsimo lugar entre los 133 pases menos corruptos, como se ve en la muestra incluida en el grfico 11. El ndice de corrupcin, que le da un valor de 10 al pas menos corrupto y 0 para el ms corrupto ordena los pases segn el grado de corrupcin que se percibe entre los funcionarios oficiales y polticos. Los nicos pases que superan a Chile en este ndice son los industrializados y, con la salvedad de Hong Kong y Singapur, Chile se ubica por encima de las otras economas de Amrica Latina y de Asia, e incluso de algunas de mayores ingresos.
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Se obtienen rankings parecidos para el ndice que mide el estado de derecho, preparado por International Risk Guide. En 2000, Chile se ubicaba en el puesto 23 de 112 pases en esta medicin. Este ndice est disponible para un perodo mayor que el de la corrupcin, con datos provenientes de la poca previa a 1985. Los datos para 1980 ubicaban a Chile en el puesto 22 de 92 pases. No hay datos comparables para los aos anteriores, pero el nivel de Chile en 1980 indica que el pas ya tena instituciones fuertes incluso antes del despegue; por lo tanto, no se puede argumentar que fuera la construccin de fuertes instituciones las que ayudaron a estimular el crecimiento despus de 1985. Sin duda Chile cuenta con una larga tradicin de buenas instituciones. El xito de las reformas durante el rgimen del General Augusto Pinochet fue el resultado no solo de buenas polticas econmicas apoyadas por un gobierno dictatorial; para estos logros tambin fue clave la existencia de una slida institucionalidad y debe servir de advertencia a otros pases que podran apurarse en efectuar reformas sin contar con un slido marco institucional. De hecho, como dice Valenzuela (1994, p. 417): Ms ampliamente, la autonoma del estado autoritario chileno y su capacidad de instalar cambios institucionales tambin, irnicamente, fue apoyada por varios factores que surgan directamente de la larga tradicin de polticas democrticas de Chile. Sus fuerzas armadas eran nicas en el continente Pero no fue solo la tradicin de una fuerza militar apoltica la que facilit la implementacin de dramticas medidas de reforma. Las polticas abiertas y competitivas forjaron, a lo largo de varias generaciones, un estado relativamente fuerte y eficiente, que foment un respeto amplio para el estado de derecho. Aunque el rgimen militar fue obligado a aplicar medidas para reducir el tamao excesivo de agencias estatales, el alto grado de probidad, profesionalismo y experiencia en el sector pblico chileno, incluyendo los tribunales y muchas empresas estatales, hizo ms fcil el proceso de reforma. Los chilenos obedecan las reglas creadas por las nuevas autoridades, aunque muchos cuestionaron la legitimidad de los mismos gobernantes. En contraste con la experiencia de muchos pases vecinos, los esquemas de privatizacin y reforma fueron ejecutados con un mnimo de corrupcin, los ciudadanos pagaban sus impuestos, y los actores del sector privado rpidamente aprendieron a ajustarse a las nuevas normas creadas para corregir las deficiencias de los primeros intentos por abrir la economa chilena. De hecho, si Chile hubiese tenido instituciones dbiles, poco respeto por el estado de derecho, y una corrupcin descontrolada, a principios de los 70, la orientacin del gobierno militar podra haber sido muy distinta. Probablemente, este episodio habra terminado de manera similar a las dictaduras corruptas en otros pases de la regin, con una falta de progreso en todas las reas.

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En efecto, Chile gozaba de una base institucional apropiada para la introduccin de las reformas necesarias para un mercado libre y estas duraron. Sin embargo, las instituciones fuertes y un gobierno eficiente por s solos no son suficientes para fomentar la inversin y el crecimiento. Estas instituciones tambin deben entregar los incentivos necesarios para la acumulacin de factores y el crecimiento de la productividad. Las instituciones deben garantizar los derechos a la propiedad y quizs fue precisamente esto uno de los problemas del primer gobierno democrtico que sigui a Pinochet. Hubo incertidumbre acerca de su compromiso con una economa de mercado abierto y estable, y por este motivo la reduccin de las tarifas, la mantencin de la responsabilidad fiscal, y las otras polticas pro-mercado de principios de los 90 fueron claves para ganar credibilidad. Los primeros aos de la democracia establecieron la base para las tasas rcord de inversin y el crecimiento rpido de la productividad en los 1990s, despus de la fase de recuperacin, a fines de los 80, se enfocaron a recuperar el empleo. Instituciones eficientes y fuertes garantizaron los derechos a la propiedad, promovieron una economa abierta de mercado y proporcionaron la infraestructura social necesaria para el crecimiento futuro. En aos ms recientes se ha progresado significativamente en la medicin de la calidad institucional. Desde el punto de vista del inversionista, es importante evaluar los riesgos y costos cuando se invierte en diferentes pases. Pero desde el punto de vista de la poltica tambin es importante saber, dentro de una perspectiva comparativa, las debilidades y fortalezas principales de un pas que contempla reformas de poltica. Desde el trabajo de Djankov et al. (2002) y del Banco Mundial sobre la regulacin de los costos de entrada y de comenzar un negocio, los datos han evolucionado, llegando a constituirse en lo que es el informe Doing Business del Banco Mundial. Este informe considera siete categoras, cada una conteniendo un nmero de elementos distintos, con los datos para un universo de 145 pases. Los indicadores se construyen sobre la base de encuestas, con preguntas estandarizadas que se dirigen a un grupo de abogados y empresarios. Los pases pueden rankearse en cada categora y puesto que informan de indicadores cualitativos de la regulacin y la institucionalidad, aqu se construyen ndices que representan un ranking promedio para un conjunto de indicadores. Para cada categora se comput el ranking promedio y se construy un nuevo ranking en cada categora. Chile se ubica en el puesto 36 del ranking general; el cuadro 8 proporciona una lista de los primeros 36 pases. Igual que con los otras variables presentadas aqu, Chile es el primer pas de Amrica Latina y tambin se ubica antes que la mayora de los pases asiticos y muchos pases industrializados. El ranking de Chile en cada categora y subcategora se presenta en el cuadro 9. Para varios indicadores, incluyendo la facilidad con la cual se puede iniciar un negocio, inscribir una propiedad, contratar y despedir a empleados, proteger a los inversionistas y hacer valer los contratos Chile califica muy bien. Sin embargo, en trminos de conseguir crdito y especialmente cerrar un negocio, no califica tan bien, particularmente en ciertas subcategoras. 27

27

La razn por la cual el ranking de un pas en una categora dada podra ser peor que cualquiera de sus rankings de subcategora tiene que ver con la distribucin de los rankings y el hecho de que, para algunos temes, muchos pases tienen el mismo ranking. 31

Cuadro 8: Doing Business, Primeros 36 Pases 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Nueva Zelanda Singapur Estados Unidos Noruega Canad Hong Kong Australia Reino Unido Finlandia 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Japn Singapur Suecia Puerto Rico Dinamarca Lituania Pases Bajos Armenia Fiji 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Blgica Latvia Irlanda Taiwn Austria Francia Kiribati Alemania Tailandia 28 29 30 31 32 33 34 35 36 Federacin Rusa Samoa Corea del Sur Tonga Botswana Islas Salomn Sudfrica Estonia Chile

En el rea del crdito, y quizs sorprendentemente a la luz de la profundidad y la fuerza del sector bancario tal como se explor anteriormente, su desventaja principal es el costo de generar garantas (colateral). Este ndice estima el costo de crear e inscribir una garanta como un porcentaje del ingreso per cpita; en el caso de Chile el costo es 5,3 veces el ingreso per cpita. Para construir este costo, se les pidi a todos los participantes evaluar el costo de crear una garanta para un negocio estndar, incluyendo los impuestos, los pagos de notara, y las tarifas asociadas a la creacin y la inscripcin de la garanta. Algunos pases no tienen ningn sistema de registro as que el precio puede ser bajo pero la incertidumbre que enfrentan los acreedores puede ser mayor. Otra debilidad de la institucionalidad chilena es la tasa de recuperacin al cierre de una empresa. La tasa de recuperacin mide cuantos centavos por dlar los acreedores tpicamente rescatan de una empresa insolvente y se asocia directamente con las debilidades de las leyes de quiebra. 28 Chile ocupa el puesto 89 en este ndice, con un monto recuperado que promedia 19 centavos de dlar. Los primeros 31 pases todos ofrecen tasas de recuperacin mayores a 50 centavos de dlar, 29 lo cual ilustra la necesidad de mejorar las condiciones de quiebra en Chile y los beneficios que una mejora de esta naturaleza ofrece. En varias otras categoras Chile se ubica en algn puesto entre 20 y 50. Una de estas es el tiempo que se requiere para completar varios trmites, tales como inscribir una propiedad, hacer valer un contrato y cerrar una empresa. Asegurar una respuesta burocrtica rpida tambin mejorara el ambiente empresarial en Chile. Finalmente, el pas tiene un mercado laboral relativamente flexible pero los costos de despido son relativamente altos. En efecto, en Chile el despido de un trabajador con un contrato normal en Chile requiere un mes de sueldo por cada ao que el empleado ha trabajado para la empresa, hasta un mximo de 11 aos. En aos recientes ha habido mucho debate acerca de la flexibilidad del mercado del trabajo y su impacto en el crecimiento del pas, pero una evidencia slida es elusiva. Por ejemplo, Caldern y
28

Bergoeing et al. (2002) argumentan que un factor importante en la recuperacin de los 80 fue la modificacin de la ley de quiebras. Esto no es inconsistente con la evidencia que se ofrece aqu, puesto que las reformas de 1982 representaron un progreso importante; de todas maneras, la evidencia ofrecida aqu destaca las debilidades que siguen presentes en los trmites de quiebra y su relacin con las tasas de recuperacin. 29 La tasa de recuperacin de las primeras 15 economas (Japn, Singapur, Finlandia, Taiwn, Canad, Irlanda, Noruega, Blgica, los Pases Bajos, el Reino Unido, Latvia, Espaa, Hong Kong, Corea del Sur y Australia) es mayor a 80 centavos de cada dlar. 32

Chong (2003) encuentran resultados mixtos para la asociacin entre la regulacin del mercado de trabajo (su flexibilidad, el nmero de normas y la fiscalizacin) y el crecimiento. Sin embargo, yo creo que el tema importante, dada la ubicacin actual de Chile, debe ser el alivio de la pobreza y el empleo. Por ejemplo, con algunas reformas recientes y propuestas de reformas, el tema relevante es el nivel hacia el cual la tasa de empleo converger en el largo plazo, y cmo los pobres y los trabajadores no calificados encontrarn empleo. De todas maneras se puede progresar en muchos mbitos, incluso aquellos donde el posicionamiento de Chile es relativamente pobre, y el progreso es mucho ms relevante an para el futuro, puesto que Chile tendr que competir con pases con buenas instituciones. En general, sin embargo, Chile ya cuenta con buenas instituciones y un buen ambiente para realizar negocios. Esto lo confirman muchas otras evaluaciones y rankings. Por ejemplo, el ndice de Competitividad del World Economic Forum, y el ndice de Libertad Econmica, del Heritage Foundation, consistentemente ubican a Chile entre los primeros de los pases en desarrollo.
Cuadro 9: El ranking de Chile en cada categora
Creacin de una empresa Nmero de trmites Duracin Costo Capital mnimo Inscripcin de propiedad Nmero de trmites Demora Costo Cierre de una empresa Demora Costo Tasa de recuperacin Proteccin a los inversionistas ndice de transparencia 19 8 22 32 1 16 6 24 11 111 48 10 89 6 6 Obtener un crdito Costo de la creacin de una garanta ndice de derechos legales ndice de informacin sobre el crdito Fiscalizacin de contratos Nmero de trmites Demora Costo Contrataciones y despidos Rigidez del empleo Costo del despido 61 33 7 1 30 14 36 27 15 8 31

3.6

Infraestructura: Elevada inversin y stock an insuficiente

Una serie de estudios han examinado el papel de la inversin pblica en la promocin del crecimiento econmico. El primer trabajo importante en este mbito fue el de Aschauer (1989), quien concluy que el stock de infraestructura pblica tiene un papel determinante en el crecimiento de la PTF. En una serie de estudios ms recientes, Caldern y Servn (2004a, 2004b) han vuelto a considerar el tema con una base de datos grande y cuidadosamente construida para facilitar las comparaciones internacionales. Demuestran que la disponibilidad y calidad de la infraestructura efectivamente juegan un papel determinante en la tasa de crecimiento econmico. Los variables principales que ellos han explorado son indicadores para las telecomunicaciones, la energa y los caminos. Adicionalmente, demuestran que un
33

aumento en la dotacin de infraestructura pblica reduce las desigualdades del ingreso. Se puede utilizar un gran nmero de variables para medir la calidad de la infraestructura disponible. Estas variables en general se correlacionan: por ejemplo, los pases con una buena infraestructura de telecomunicaciones tienden a tener tambin una buena capacidad de generacin de electricidad. Para facilitar comparaciones confiables para un anlisis entre pases, Caldern y Servn (2004a) construyen dos ndices sintticos, uno para la dotacin de infraestructura y el otro para su calidad. Cada ndice corresponde al primer componente principal de un conjunto de indicadores. 30 Ocupar sus datos para presentar un resumen de la evidencia. El ndice agregado del stock de infraestructura se construye sobre la base de aproximaciones (proxies) para la infraestructura en telecomunicaciones (nmero de lneas telefnicas por trabajador), generacin de electricidad (capacidad de generacin, en gigavatios por trabajador) y caminos (largo de la red vial, normalizado utilizando el rea del pas). Estas tres variables se correlacionan a un nivel muy alto, entre pases y el componente principal explica 81 por ciento de su variabilidad. El ndice agregado de calidad de infraestructura se computa de forma similar, utilizando los siguientes indicadores: la demora para obtener una lnea telefnica, las prdidas en la transmisin y distribucin del total de energa elctrica generada, y los caminos pavimentados como porcentaje de la red vial total. El grfico 12 muestra estos ndices de disponibilidad y calidad de la infraestructura para Chile desde 1971. El grfico tambin muestra los promedios mundiales para estos dos indicadores y los valores esperados para Chile, dado su nivel de ingreso (lnea Chile-ajustado). Los valores esperados son filtrados utilizando el filtro HodrickPrescott para eliminar las influencias del ciclo econmico. El crecimiento de infraestructura disponible en Chile fue muy lento durante los 70 y especialmente en los 80, pero mucho ms rpido de lo que se habra previsto dada la baja tasa de crecimiento del pas. El stock de infraestructura aument permanentemente durante los 90, a una tasa ms rpida que la del mundo como un todo. De todas maneras el progreso ms impresionante se ve en trminos de su calidad. Despus de una cada en la calidad de la infraestructura durante los 80, en el mundo y ms drsticamente en Chile, las mejoras en Chile fueron destacables. Fue la inversin pblica la responsable del despegue de mediados de los 80? Aunque la inversin pblica no puede explicar la recuperacin de fines de los 80 (que como se discuti en el contexto de las descomposiciones de crecimiento en un principio tienen poco que ver con la inversin), s fue factor clave de apoyo al crecimiento en los 90. Primero, el crecimiento en la inversin pblica sigui una trayectoria paralela a la del producto, as que no se convirti en un cuello de botella para el crecimiento. Adicionalmente, la mejora impresionante en la calidad tiene que haber impactado significativamente en el crecimiento de la PTF. Finalmente, la
30

Para simplificar, dado un conjunto de variables correlacionadas, el anlisis de componentes principales transforma los datos en otro conjunto de variables sin correlacin, donde el primer componente principal es el que explica la mayora de la variabilidad en los datos. 34

inversin en infraestructura fue un portador relevante de la inversin extranjera directa, que a su vez tuvo repercusiones importantes en el crecimiento durante los 90. Sin embargo, cabe aclarar que la inversin en infraestructura ayuda a explicar la persistencia del despegue de los 90, sin embargo la infraestructura disponible sigue siendo insuficiente, como se explica a continuacin.

1,0 0,8 0,6

Primera componente principal

0,6 0,4 0,2 0,0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 -1,0 1971 1976 1981 1986 1991 1996

Primera componente principal

0,4 0,2 0,0 1971 -0,2 -0,4 -0,6 Chile actual Chile ajustado Mundo 1976 1981 1986 1991 1996

-1,2 -1,4 Chile - Actual Chile ajustado Mundo

(a ) Sto ck

(b ) Calid ad

Grfico 12: Stock y calidad de la infraestructura

Por lo tanto, Chile ha experimentado una mejora notable en su infraestructura a travs del tiempo. Pero cmo son estos resultados desde una perspectiva internacional? Para responder esta pregunta, comparo los ndices sintticos de cantidad y calidad de infraestructura para Chile en 2000, los ltimos aos con datos disponibles, con los de aquellos pases para los cuales los datos estn disponibles para el mismo ao. La comparacin se hace con y sin ajuste para el nivel de ingreso, para una muestra de unos 100 pases, cuyo nmero exacto depende del indicador de que se trate. En esta comparacin, Chile ocupa el puesto 48 en el indicador de cantidad bruto, y 49 cuando se ajustan los datos para el ingreso. Por lo tanto, la infraestructura disponible en Chile se acerca al promedio mundial. 31 Se obtienen rankings similares cuando se compara la calidad: cuando se ajustan los datos por el ingreso, Chile ocupa el puesto 57. En resumen, la evidencia indica que la dcada de los 90 mostr una expansin extraordinaria en la infraestructura en Chile. Este crecimiento involucr no solo la inversin pblica, sino tambin una participacin sustancial del sector privado, que foment la inversin extranjera directa. Adems, este auge en la inversin, no solo ciment el potencial de crecimiento de Chile de largo plazo, sino que tambin le imprimi un impulso de corto plazo a la actividad. Desde una perspectiva internacional, este esfuerzo ayud a Chile a alcanzar el promedio mundial despus de
31

Para una comparacin ms precisa, uno quisiera controlar otras caractersticas del pas, tales como rasgos geogrficos. Esto no se hace aqu, pero para una comparacin internacional ms comprensiva, ver Caldern y Servn (2004b), que confirma estas observaciones en el texto. 35

un largo perodo de atraso en infraestructura. No obstante, la comparacin internacional tambin revela, que an queda una brecha entre Chile y los pases en desarrollo ms avanzados, como las economas del Este de Asia, en trminos de disponibilidad y calidad de la infraestructura. Por este motivo, el repunte de la inversin fue una fortaleza de los 90, pero la disponibilidad an puede mejorarse. 4. Crecimiento de Largo Plazo: Debilidades Ya se han visto algunos de los factores institucionales que podran limitar el crecimiento en Chile, tales como el bajo nivel de activos que se recuperan cuando quiebra una empresa y el alto costo para constituir garantas, o el progreso que aun resta en materia de infraestructura. En esta seccin, sin embargo, sealar otras reas ms generales que pueden limitar el crecimiento futuro. 32 Al igual que en la seccin anterior, la seleccin de reas no estn basadas en evidencia particular, sino ms bien en una revisin amplia de 4.1 Investigacin y desarrollo Los pases que dedican un mayor porcentaje del PIB que otros a la investigacin y el desarrollo (ID) tienden a crecer ms rpidamente (Ledeman y Maloney, 2003). La ID permite a los pases adoptar mejores tecnologas y proporciona nuevos y mejores bienes, y los frutos de esta actividad se difunden al resto de la economa. El grfico 13 ofrece una visin inicial de los datos, mostrando el gasto en ID como porcentaje del PIB de Chile y varios grupos de pases seleccionados. Chile siempre ha gastado relativamente poco en ID, y el aumento desde 1980 ha sido magro comparado con los pases del Este de Asia, e incluso comparado con el promedio mundial. Los datos ms recientes de la OCDE muestran que Chile, con un gasto en ID que llega a 0,54 por ciento del PIB gasta menos que el promedio de una muestra de pases en desarrollo (0,7 por ciento del PIB). 33 Lederman y Saenz (2003) confirman esta conclusin. Claramente, sin embargo, hay un efecto ingreso. Se esperara que, en la medida que una economa se hace ms rica y con una mayor dotacin de capital humano podr gastar ms en la ID. El grfico 14 muestra que cuando se ajusta el gasto en ID sobre el PIB para el ingreso del pas, el nivel de ID de Chile se acerca a lo esperable para su ingreso. (Los datos del grfico 14 son de 1995, porque no hay disponibles cifras ms recientes para muchos pases, pero los resultados son casi los mismos para una muestra mucha ms pequea de 2000.) No obstante, un aumento en el gasto en ID sin duda ayudara al pas a crecer ms rpidamente. En efecto, segn Lederman y Maloney (2003), al aumentar el gasto en ID en medio punto porcentual del PIB, aumentara el crecimiento del PIB en 0,3 o 0,4 puntos porcentuales anuales.

32

En el Ministerio de Hacienda (2004) hay una discusin til y detallada sobre dos temas que cubro en esta seccin: I&D y la calidad de la educacin. 33 Para no sobre representar a los pases con un gasto muy alto en I&D, excluyo los que ms gastan de Asia y Europa, ms Brasil, que gasta aproximadamente uno por ciento del PIB en ID. Para mayores detalles, ver OCDE (2003). 36

La composicin de la ID en Chile es muy diferente a lo tpico en el resto del mundo, surgiendo la pregunta acerca de su eficiencia. El 2000, aproximadamente un 55 por ciento del gasto chileno en ID se invirti en ciencias bsicas, en vez de investigacin aplicada. En los pases industrializados y del Este de Asia, esta participacin normalmente su ubica entre 10 y 20 por ciento. No existen motivos para creer que la ciencia bsica podra favorecer ms el crecimiento que la investigacin aplicada en Chile; en efecto, la suposicin sera la opuesta.
3,0

2,5 2,20 2,09 2,0 1,96

2,40

1,55 1,5

1,46 1,30 1,07 1,11 0,93 0,72 0,61 1,16 1,05

1,0

0,92

0,5

0,44

0,43

0,42

0,51

0,54

0,0 1980 1985 Chile Mundo 1990 Pases industriales Asia del este 1995 2000

Grfico 13: Gasto en investigacin y desarrollo (% del PIB)

4,00 3,50 3,00 I&D (% P IB) 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 0 5000 10000 15000 P per cpita IB 20000 25000 30000

Chile

Grfico 14: I&D Gasto e Ingreso, 1995 37

El grfico 15 ofrece una desagregacin sectorial del gasto en ID de Chile y otros pases en desarrollo y industrializados. La participacin del gasto ID es relativamente baja en Chile, solo 26 por ciento comparada con el promedio de 70% en los pases de la OCDE. 34 En el otro extremo, y consistente con los datos sobre la participacin de la ciencia bsica en la investigacin, Chile se ubica en el quinto lugar en cuanto a participacin del gasto en ID por instituciones de educacin superior: esa participacin es de 45 por ciento del total, o el doble del promedio mundial. El gasto gubernamental, en 29 por ciento del total, es algo ms que la media mundial de 22 por ciento. La leccin para la poltica es clara. Chile debe tratar de aumentar su gasto en ID y el gasto debera dedicarse principalmente a la ID aplicada, ejecutada por el sector privado. 35

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Empresas privadas

Gobierno

Educacin superior

Privado sin fines de lucro

Fuente: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2003.

Grfico 15: Gasto sectorial en I&D

34

Sin embargo, las cifras para los pases OCDE podran estar algo sobredimensionadas, puesto que muchos pases subsidian la ID, que incentiva declarar mayor gasto en ID. 35 Cmo las empresas invierten en ID tambin es relevante. Por ejemplo, la licencia puede ser un mecanismo barato y efectivo para adquirir una tecnologa. lvarez et al. (2002) han demostrado que en el caso de Chile, el rendimiento de un sistema de patentes puede ser el doble que el de una inversin en capital fsico. 38

4.2

Desigualdad y distorsiones de la poltica

La teora y la evidencia emprica sugieren que una distribucin desigual del ingreso es mala para el crecimiento, aunque hay algo de evidencia reciente que cuestiona esa perspectiva. En vez de tratar de resolver este debate aqu, puede que sea ms fructfero explorar los mecanismos especficos a travs de los cuales la desigualdad podra afectar el crecimiento. En efecto, la literatura terica enfatiza que la desigualdad puede llevar a polticas ineficientes que llegan a daar el crecimiento, en su esfuerzo por corregir esa inequidad. El caso clsico es la introduccin de un sistema de impuestos ineficientes para propsitos redistributivos. En De Gregorio y Lee (2004) se concluye que, despus de ajustar por el nivel de desarrollo, los pases con una distribucin del ingreso ms desigual, medido por el coeficiente de Gini (mientras mayor es su valor mayor es la desigualdad), son ms propensos a tener condiciones y polticas econmicas nocivas para el crecimiento. Por ejemplo, tienen tasas menores de escolaridad, probablemente porque despus de controlar por el ingreso promedio quedan con una fraccin mayor de poblacin incapaz de costear sus estudios. Tambin encontramos que los pases con mayor desigualdad tienen mayores tasas de fertilidad, gobiernos ms grandes, menores logros educativos e instituciones ms dbiles. Aunque los que deciden las polticas en general prefieren las que simultneamente elevan el crecimiento y reducen la desigualdad, esto no siempre es posible. Algunos prefieren adoptar polticas redistributivas que introducen distorsiones y dejan de adoptar otras polticas, como la educacin universal para los pobres, que podran influir positivamente en el crecimiento y la desigualdad. Puesto que los pobres tendrn menos incentivo para adquirir educacin, una poltica que activamente fomenta la educacin ser buena tanto para el crecimiento como para la reduccin de la desigualdad. Lo que se hace aqu es comparar las predicciones para una variable dada que afecta el crecimiento, despus de ajustar por el nivel de ingreso, con el nivel actual de esta variable para Chile, comparado con el nivel de desigualdad. Esto es similar al ejercicio anterior que comparaba el tamao del gobierno chileno con lo que se esperara para su nivel de ingreso. Los cuatro variables que se analizan son las examinadas en De Gregorio y Lee (2004): la educacin (medida por la tasa de matrcula), la fertilidad, el tamao del gobierno (medido por el gasto gubernamental en bienes y servicios), y la calidad de las instituciones (medida por un ndice de respeto del estado de derecho). El grfico 16 presenta los resultados de esta comparacin. El primer punto que hay que destacar es que Chile tiene una distribucin de ingreso relativamente desigual segn el coeficiente de Gini. En efecto, el Gini de Chile est entre los altos del mundo. El panel superior del lado izquierdo del grfico compara la desigualdad con la matrcula en la educacin secundaria y revela una relacin negativa. Despus de ajustar por el ingreso, sin embargo, la matrcula al nivel secundario en Chile es mayor al que se esperara dada la alta desigualdad (se ilustra con la lnea recta). Esto indica
39

el rol positivo de las polticas educacionales, que han incrementado la matrcula ms all de lo que se esperara para el nivel de ingreso de Chile. Se observa un patrn similar para la fertilidad, segn el panel superior derecho. Se sabe que una tasa de fertilidad ms alta produce una tasa de crecimiento del ingreso per cpita menor, y el grfico demuestra la relacin positiva entre tasas de fertilidad y desigualdad. Nuevamente, sin embargo, una vez ajustada por el ingreso, la tasa de fertilidad de Chile es menor a la esperada dado su nivel de desigualdad. Muchos factores son responsables, particularmente la salud y la educacin. La relacin entre el tamao del gobierno y la desigualdad, que se ve en el panel izquierdo inferior es algo ms dbil, 36 y en este caso Chile aparentemente cae exactamente en el nivel esperable para esta relacin. Finalmente, el panel inferior derecho muestra que, para un nivel dado de ingreso, los pases con mayores desigualdades tienen instituciones ms dbiles: el respeto por el estado de derecho baja mientras sube la inequidad (se obtienen resultados similares para otros indicadores, por ejemplo la corrupcin). Para este indicador, sin embargo, los puntajes de Chile son bastante mayores a lo que se esperara con su nivel de desigualdad. Al ajustar por el ingreso, el respeto por el estado de derecho en Chile se aproxima al nivel que se observa en los pases con muy bajos niveles de desigualdad. En general, aunque Chile tiene un alto nivel de desigualdad, la evidencia que se documenta aqu demuestra que en general ha logrado evitar las distorsiones que a menudo dificultan el crecimiento en pases con niveles similares de desigualdad. Por supuesto, esto se ha demostrado slo para un conjunto limitado de factores para los cuales contamos con evidencia emprica internacional. Sin embargo, otras experiencias revelan que el trade-off entre la eficiencia y la desigualdad est siempre presente en la poltica pblica y no puede evitarse. Un ejemplo es el salario mnimo. Desde los principios de los 90, en un esfuerzo por mejorar las condiciones de vida de los pobres, Chile ha legislado aumentos significativos en el salario mnimo. Durante la primera parte de la dcada, el producto, la productividad y los salarios crecan con fuerza, y as no se notaba el efecto del aumento del salario mnimo en el empleo. En 1998, sin embargo, justo en el momento en que la economa iniciaba su desaceleracin, se implement un aumento adicional del salario mnimo, de considerable magnitud: adicionalmente, por primera vez se estableci el salario mnimo para tres aos, con aumentos de alrededor de 10% al ao. Anteriormente, el salario mnimo se estableca todos los aos mediante un tedioso proceso de negociacin, y por este motivo la idea de un acuerdo de largo plazo pareca atractiva. Pero no se tom ninguna provisin para las contingencias y, con la economa experimentando una desaceleracin, el salario mnimo comenz a crecer ms rpidamente que el salario promedio para los trabajadores no calificados. Hacia mediados de 1998, el salario mnimo llegaba a 45 por ciento del salario promedio de
36

Aunque la estrategia que se emplea aqu es muy sencilla, parece que la relacin verdadera entre el gasto fiscal y la inequidad no es lineal y depende del nivel de ingreso, especialmente dado que, al contrario de lo que dice el argumento acerca de las polticas distributivas, la inequidad y el tamao del gobierno se correlacionan negativamente en los pases de la OCDE. 40

los trabajadores no calificados y a mediados de 2000 la razn llegaba a 60 por ciento. Y esto ocurri precisamente en el momento en que la economa ms necesitaba la moderacin de los salarios. El salario mnimo ms alto demostr ser una causa importante en la desaceleracin del crecimiento en el empleo en aos recientes, fenmeno que fue mayor entre los trabajadores no calificados (Cowan et al., 2003).

0,6 0,5 Matrcula en la educacin secundaria ajustada por ingreso 0,4 0,3

0,4

0,2

Fertilidad ajustada por ingreso

0 0,20 -0,2 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65

0,2 0,1 0,0 0,20 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65

Chile
-0,4

-0,6

-0,8

(a)

(b)

0,4

0,4 0,3 0,3 0,2 Gasto fiscal ajustado por ingreso 0,2 0,1 0,1 0,0 0,20 -0,1 -0,1 -0,2
-0,3
Chile

0,3

0,2 Estado de derecho ajustado por ingreso

Chile
0,1

0 0,20 -0,1 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

0,55

0,60

0,65

-0,2

(c) Coeficiente de Gini

-0,4

(d) Coeficiente de Gini

Grfico 16: Desigualdad y distorsiones

Finalmente, el propio crecimiento ayuda a la implementacin de buenas polticas. La desigualdad es solo un aspecto de las condiciones de vida de un pas y en un pas con una distribucin del ingreso que permaneca relativamente sin cambio entre 1987 y 2003, un perodo en el cual el ingreso per cpita se dobla tambin duplica los ingresos de los pobres. En efecto, la tasa de pobreza en Chile cay durante este perodo desde 45 por ciento hasta 19 por ciento de la poblacin. Esto permiti a la poltica pblica enfocar la tarea de aliviar la pobreza sin crear distorsiones significativas en el crecimiento econmico. Aunque la distribucin del ingreso de un pas cambia lentamente y no hay receta disponible para un cambio dramtico en la distribucin (salvo una redistribucin populista y masiva, que no es aconsejable), el
41

crecimiento puede reducir las distorsiones impuestas por la desigualdad en las polticas e instituciones. 4.3 Calidad de la educacin

Chile goza de altos niveles de escolaridad y el progreso a lo largo de las dcadas ha sido muy alentador. Actualmente, el nivel de educacin de la fuerza de trabajo chilena es coherente con el nivel de ingreso del pas. Sin embargo, hay evidencia de que la calidad de la educacin no es tan buena como podran sugerir las altas tasas de matrcula. 37 Chile particip en una encuesta internacional de la alfabetizacin adulta (Adult Literacy Survey, IALS), que busc medir directamente la calidad de la poblacin en la edad de trabajar de un pas, ms que sus estudiantes. Resulta que Chile, que era el nico participante de Amrica Latina (adems de los pases de alto ingreso, solo Chile y un par de pases europeos de ingreso medio participaron), tuvo el peor rendimiento. Esto, por supuesto, refleja las diferencias de ingreso y en efecto los peores resultados eran de los pases con el ms bajo ingreso por habitante. Sin embargo, hay evidencia de que incluso una vez ajustado para el ingreso, Chile igualmente se comporta pobremente. Chile tambin particip en el tercer estudio internacional de matemtica y ciencia (Third International Mathematics and Science Study, TIMSS) en 1999. Para ambas pruebas el puntaje de Chile se ubic en el quintil ms bajo. Segn Barro (1999), el puntaje de Chile para la ciencia fue de 24 por ciento, comparado con un promedio para la muestra de 46 por ciento. Dado el nivel de ingreso de Chile, este puntaje debera haber alcanzado a 43 por ciento. Otros resultados de la calidad los entrega un programa de evaluacin escolar internacional de la OCDE (Programme for International Student Assessment). Este programa administra una prueba de comprensin de lectura a estudiantes de 15 aos. El grfico 17 presenta los resultados de la prueba para cada pas contra su gasto en educacin y dibuja una lnea de tendencia logartmica a travs de los datos. El grfico demuestra que, dado su nivel de gasto en la educacin, el rendimiento de Chile fue bajo. Aunque estos resultados pobres sugieren que la calidad de la educacin es baja, podran deberse a otros factores. Villafuerte (2004) muestra que los niveles de escolaridad de Chile son consistentes con su nivel de ingresos, aunque los resultados TIMSS son bajos. Tambin muestra que los malos resultados en materia de calidad estn muy relacionados a los elevados niveles de desigualdad de ingresos. En resumen, est claro que la calidad de la educacin en Chile es baja, pero esto puede ser el resultado o de un gasto ineficiente en la educacin o de una alta desigualdad en el ingreso, o una combinacin de los dos. Es necesario investigar ms para separar estos efectos. Las estimaciones sugieren que un aumento en la calidad de la educacin puede ofrecer un estmulo al crecimiento econmico bastante importante. Barro (1999) estima que si Chile elevara su calidad promedio de educacin hasta el nivel que le correspondera de acuerdo a su nivel de ingreso per cpita, el crecimiento ganara dos puntos porcentuales; aunque Barro tambin destaca
37

Para ms sobre los niveles y la calidad de la educacin, ver Tokman (2004). 42

que una estimacin tan alta es poco plausible, de todas maneras ilustra los beneficios potenciales de un aumento en la calidad de la educacin. Finalmente, es importante sealar que los beneficios de mejorar la calidad de la educacin demoran en la entrega de resultados significativos. Los nios que hoy podran recibir una buena educacin sern una proporcin mayor de la fuerza de trabajo en unos 20 aos ms. El impacto de la educacin en la distribucin del ingreso sufre del mismo atraso. Por esta razn es importante tambin, buscar mejorar las capacidades de las personas ya en la fuerza del trabajo a travs de programas de entrenamiento. Sin embargo, a pesar de estos atrasos en los efectos de la educacin, mejorar su calidad es una herramienta poderosa para igualar las oportunidades e integrar las familias pobres a los beneficios del progreso econmico.
600

550

500 Puntaje PIS A

450

400

Chile

350

300 0 10000 20000 30000 40000 Gasto por estudiante 50000 60000 70000 80000

Grfico 17: Eficiencia del gasto en educacin

4.4

Comercio Regional

Los primeros socios comerciales que un pas debe tener son sus vecinos. La distancia, el idioma, y la cultura deberan ser la base de la integracin en la economa mundial. Incluso cuando las economas vecinas tienen estructuras similares, el comercio intra-industria puede ayudar a aumentar la base del comercio. Lamentablemente, el comercio intrarregional de Amrica Latina es bajo, como se ve en el grfico 18. El grfico, que ocupa datos de las Naciones Unidas de direccin del comercio, muestra la participacin del comercio intraregional para varios grupos de pases importantes. El comercio intrarregional en Amrica Latina ya estaba bajo en los 60, alcanzando aproximadamente a 10 por ciento del total, y aunque ha aumentado en aos recientes sigue siendo relativamente bajo. El comercio entre los pases sudamericanos es 24
43

por ciento de su comercio total, mientras que entre los pases de Amrica Latina es 17 por ciento, el ms bajo entre las regiones del grfico. Este mismo patrn de baja integracin emerge para otras agrupaciones de pases, como Mercosur o Aladi (no incluidos). Estas conclusiones contrastan fuertemente con la dinmica de comercio intrarregional entre los pases del Este de Asia: ya en los 60, 26 por ciento de su comercio era entre ellos, y esa cifra se ha incrementado a 50 por ciento en aos recientes. Durante mucho tiempo el comercio entre los pases industrializados ha dado cuenta de una alta participacin de su comercio total. Existe una variedad de razones estructurales y geogrficas que podran explicar el bajo nivel comercial entre los pases latinoamericanos. Por ejemplo, la apertura de un pas muy grande del Este de Asia, como China, puede explicar mucho del alza en el comercio intrarregional de esa regin. Latinoamrica tambin tiene un pas que podra convertirse en un promotor importante del comercio regional, pero Brasil aun no juega ese papel.

70,0%

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0% Sudamrica Norteamrica Unin E uropea 15 Unin E uropea 25 Asia Oriental Asia Oriental + Oceana G-7 E conomas avanzadas

1962-69

2000-03

Fuente: Comtrade Database, Naciones Unidas.

Grfico 18: El comercio intrarregional

Existen muchas razones estructurales o de ndole geogrfico que podran explicar el bajo nivel comercial entre los pases latinoamericanos. Por ejemplo, la apertura de un pas muy grande del Este de Asia, como China, puede explicar mucho del alza en el comercio intrarregional de esa regin. Latinoamrica tambin tiene un pas que podra convertirse en un promotor importante del comercio regional, pero Brasil aun no juega ese papel. No obstante, Amrica Latina es una regin donde faltan los incentivos para el comercio. Ha habido muchos intentos de integracin, incluyendo el Pacto Andino,
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Aladi, y ms recientemente Mercosur, y el comercio intrarregional ha aumentado modestamente desde los 60. Pero es difcil argumentar que este aumento ha sido el resultado de estos arreglos ms que un reflejo de la tendencia creciente del comercio mundial. Los acuerdos regionales formales pueden ayudar, pero estn lejos de ser un estmulo suficiente al comercio intrarregional. Desde mi punto de vista, las instituciones juegan un papel clave en el fomento del comercio. Para que los pases desarrollen relaciones comerciales profundas y extensivas, cada uno debe demostrar a nivel local la capacidad de hacer cumplir los contratos, respetar el estado de derecho, y establecer relaciones comerciales duraderas. La existencia de un ambiente macroeconmico estable tambin es importante, porque reduce la incertidumbre entre los participantes del comercio. Sin embargo, Latinoamrica tiene instituciones dbiles y recurrentes crisis macroeconmicas, y esto impide el crecimiento de relaciones comerciales. Disputas comerciales recientes - algunas de las cuales, como el problema del gas natural con Argentina y Bolivia, afectaron la economa chilena - son evidencia de estos obstculos. Entonces, el comercio intrarregional bajo no es el problema de fondo, pero s refleja un ambiente institucional dbil para sustentar altos niveles de comercio en la regin. Una regin ms dinmica sin duda ayudara a estimular el crecimiento. 5. Perspectivas de crecimiento

Utilizando distintas metodologas, muchos estudios e informes han intentado prever el crecimiento de largo plazo para la economa chilena. Una muestra de estos estudios se resume en el cuadro 10. Los diferentes estudios ocupan bsicamente tres mtodos. El primero se basa en la contabilidad del crecimiento tradicional, como aquella presentada en la seccin 2.3. En este caso, la prediccin se bas en ciertos supuestos: alguna estimacin de la expansin del trabajo, alguna tasa de inversin de la cual se deriva la tasa de crecimiento del capital, y finalmente alguna trayectoria para la PTF. Un segundo mtodo consiste en el uso de tcnicas de series de tiempo, como el popular filtro Hodrick-Prescott u otro mtodo ms sofisticado. A veces se ocupa esta estrategia de filtracin con la contabilidad del crecimiento para suavizar la acumulacin de factores y el crecimiento de la PTF. Finalmente, los resultados de las estimaciones de regresiones entre pases, donde se pueden hacer algunos supuestos para predecir los determinantes del crecimiento. Adicionalmente, el cuadro presenta las estimaciones de Consensus Forecasts (2003), que se basan en las encuestas que exploran las opiniones de los analistas.

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Cuadro 10: Predicciones de crecimiento Fuente Barro (1999) De Gregorio y Lee (1999) Coeymans (1999)* Gallego y Johnson (2001) Hviding (2001) de la Cuadra (2002) Gallego y Loayza (2002) Loayza et al. (2002) Consensus Forecast (2003) De Gregorio y Lee (2004) Promedio Proyeccin (% por ao) 4.7 5.4 4.7 5.0 5.5 4.0 5.3 5.7 4.8 4.7 5.0 Perodo 1996-2006 1995-2005 2001-2008 2000 2001-2010 largo plazo 2001-2010 2000-2010 2004-2013 2000-2010 Mtodo CCR CCR GA TS and GA TS and GA CCR CCR Survey CCR

CCR: regresiones entre pases. TS: series de tiempo. GA: contabilidad del crecimiento. Cuando un estudio ofrece ms que una estimacin se ha tomado un promedio. * Estimaciones que consideran 1,5% del trabajo y 2% de crecimiento de la PTF.

Varios de los estudios resumidos en el cuadro 10 predicen el PIB per cpita; para convertir esto al PIB, agregu un 1,7 por ciento, que es la tasa promedio de crecimiento de la poblacin de 15 aos y ms en aos recientes en Chile. La estimacin ms alta es la de Loayza y otros (2002), de 5,7 por ciento al ao, y la ms baja es la de de la Cuadra (2002), de 4,0 por ciento; todos los otros valores se ubican entre 4,5 y 5,4 por ciento. El promedio de las estimaciones es 5,0 por ciento. Esta es la misma cifra que se present en la seccin 2.3, como una prediccin del crecimiento de largo plazo basada en una tasa de crecimiento de la productividad de 2,0 por ciento en el estado de equilibrio del modelo neoclsico de crecimiento. Una tasa de crecimiento de 5,0 por ciento sera, por supuesto, menor al de la poca dorada, y de lo que parecera ser la tasa de crecimiento deseable para Chile, de 6,0 a 7,0 por ciento, de lo que se lee en la prensa. Pero, considerando todas las fortalezas y debilidades de Chile, esta parece ser una prediccin razonable. La tasa implcita de crecimiento del PIB per cpita, de 3,3 por ciento, es mayor a la que se observ durante todo el siglo XX en cualquier pas del mundo, aunque por debajo del crecimiento en algunos perodos "milagrosos", como la poca dorada en Chile. Para un horizonte mayor, sera una tasa de crecimiento muy saludable, de hecho ms que duplica lo que el propio Chile experiment en todo el siglo XX. El crecimiento de 3,3 por ciento anual durante 30 aos aumentara el ingreso per cpita en 165 por ciento, mientras una tasa de crecimiento de 1,7 por ciento al ao lo aumentara solo en 65 por ciento. Sin embargo, se deben tomar en cuenta dos precauciones al considerar estas predicciones. La primera es que el xito del pasado ha reducido la brecha de ingreso entre Chile y los pases ms ricos, as que el efecto de convergencia ser negativo. Esto se refiere al hecho de que los pases ms ricos crecen ms lentamente, puesto
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que la productividad marginal del capital baja en la medida que sube el ingreso. Chile es mucho ms rico hoy que en 1985, y por lo tanto la tasa potencial de crecimiento debera ser ms baja de lo que fue entonces, todo lo dems constante. La segunda y ms importante precaucin es que cualquier regresin entre pases subestimara el crecimiento de Chile durante la poca dorada. Esto implica que no hay cmo contabilizar toda la alta tasa de crecimiento que se logr durante ese perodo. Por ejemplo, el estudio ms comprensivo que examina este perodo con regresiones de crecimiento, de Gallego y Loayza (2002), no puede explicar el despegue chileno completamente. En efecto, sus regresiones bases explican menos que la mitad del aumento en la tasa de crecimiento desde mediados de los 80. En una regresin expandida, que utiliza variables adicionales y trminos de interaccin, pueden reducir el error de prediccin, pero de todas maneras explican solo tres cuartos del aumento. Como se esperaba, existen factores que no se incluyen en las regresiones de crecimiento que ayudaran a explicar estos momentos de crecimiento intenso. Los estudios que incluyen ms pases corroboran esto. Barro y Sala-i-Martin (1995) muestran para pases que se predicen tasas de crecimiento per cpita nula, terminan con un crecimiento negativo de 1%. En el otro extremo, para algunos pases de alto crecimiento se ha predicho que creceran a una tasa de 3,9 por ciento y sin embargo logran crecer a 4,8 por ciento. As los errores de un punto porcentual son comunes en las experiencias de crecimiento ms extremas. En el caso de Chile, el hecho de que las regresiones entre pases no pueden explicar totalmente el perodo dorado muestra las limitaciones de enfocar un solo conjunto de regresiones con un conjunto limitado de regresores. Sin embargo, una proyeccin neutral de estos factores desconocidos los dejara igual a cero. En un escenario optimista, Chile podra crecer permanentemente en un punto porcentual ms rpido que la prediccin, como la evidencia demuestra que es posible para los pases de alto crecimiento, llegando a una tasa de 6 por ciento anual. En las predicciones que utilizan regresiones entre pases, Chile sigue siendo proyectado como uno de los pases de mayor crecimiento en la regin; solo los pases muy pequeos y pobres tienen tasas proyectadas son similares o ms altas que la de Chile, por los fuertes efectos de convergencia. En trminos de los factores fundamentales que determinan el crecimiento, Chile, como las secciones previas han demostrado, se ubica a la cabeza de la regin. Pero se espera que los pases de pases del Este de Asia se comporten an mejor. Segn De Gregorio y Lee (2004), una muestra de nueve pases del Este de Asia podra crecer 3,8 por ciento anual por habitante entre 2000 y 2010; una de las diferencias ms importantes que explican esta brecha es que el Este de Asia es mucho ms abierta e integrada al mundo. Un caso alternativo interesante es el de las proyecciones de Consensus Forecast, que simplemente combinan las proyecciones resultantes de cualquier metodologa, hechas por analistas profesionales. Su prediccin para Chile tambin es aproximadamente 5 por ciento. Esto en general no es el caso, puesto que por ejemplo las regresiones entre pases normalmente predicen mayor crecimiento para los pases del Este de Asia que Consensus Forecast. De hecho, Consensus Forecast proyecta que Chile crecer ms rpidamente que muchos pases del Este de Asia, incluyendo Corea del Sur, y el crecimiento proyectado para Chile durante los prximos 10 aos lo ubica en el primer decil de pases.
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Crecer en un promedio de 5 por ciento es bastante importante, puesto que con las tpicas fluctuaciones del ciclo econmico sera bastante probable que Chile tuviese perodos de crecimiento cercano a 7 u 8 por ciento, y desaceleraciones de entre 2 y 3 por ciento. Sin embargo, dado el marco actual de la poltica macroeconmica de Chile, es probable que estas fluctuaciones sean moderadas. De todas maneras, tambin hay reas que se pueden mejorar y donde una mejora traera beneficios en trminos de crecimiento y bienestar. Como ya se vio, un aumento en el gasto en ID aumentara la innovacin y la adopcin de tecnologas, especialmente si esta actividad se emprende en el sector privado, donde la ausencia de gasto en ID es ms evidente. Mejorar la calidad de la educacin y asegurar una mayor integracin social como una forma de compensar la desigualdad, tambin estimulara el crecimiento. Tambin existen algunas reas institucionales, tales como el cierre de una empresa y la generacin de garantas, donde sera posible un progreso sustancial. Finalmente, una poltica social buena y activa, que reduzca el riesgo de que los esfuerzos por aminorar la desigualdad resulten en polticas que socaven el crecimiento, es muy importante. La clave es combatir la desigualdad sin daar el crecimiento y el empleo. 6 Conclusiones 6.1 Acerca de los fundamentos del crecimiento He enumerado varias reas de poltica donde es posible hacer mejoras que fomentaran el crecimiento en Chile. Es una tentacin seguir agregando a lo que ya es una lista larga, pero finalmente la pregunta que se busca responder es, Cules son los fundamentos principales que sustentan la acumulacin de capital humano y fsico y mejoran la productividad, en resumen, los que determinan el crecimiento econmico? En un libro reciente, William Easterly (2001) ofrece una respuesta simple y sin embargo profunda a esta pregunta: "Para progresar desde la pobreza hacia la riqueza, debemos recordar que las personas hacen aquello por lo que se les paga. Ya tenemos evidencia estadstica que respalda las teoras de cmo las panaceas han fracasado y cmo las polticas basadas en incentivos pueden funcionar" (p. xii). Y concluye que, "Hemos aprendido de una vez que no hay pociones mgicas que pueden lograr un final feliz para nuestra bsqueda del crecimiento. La prosperidad ocurre cuando todos los participantes en el juego del desarrollo cuentan con los incentivos precisos" (p. 289). A m me gustara ir un paso ms all e intentar responder Cules son los factores fundamentales que incentivan el crecimiento? Cules son los incentivos que llevan a las personas a dedicar sus esfuerzos a la actividad productiva? Dada la experiencia de la economa chilena, y la nocin de que es importante lograr los incentivos correctos, creo que dos principios bsicos forman la base del crecimiento: Garantizar el derecho de propiedad. Cuando la gente invierte en su propio capital humano o cuando los empresarios invierten en plantas y equipos o nuevas
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tcnicas para aumentar su productividad, deben tener la seguridad de que los beneficios de estas inversiones no les sern expropiados. Para esto, los derechos a la propiedad deben ser claramente definidos y respetados. Una estructura apropiada de premios. La inversin y el esfuerzo deben premiarse adecuadamente. Esto es esencial para fomentar la creatividad, el espritu emprendedor, y una asignacin de talentos favorable al crecimiento.

En trminos de la poltica, garantizar el derecho de propiedad significa establecer reglas del juego claras. Es inevitable que algunas polticas o cambios de poltica tendrn efectos redistributivos. Los cambios en la poltica tributaria, por ejemplo, alteran la rentabilidad de la inversin en capital fsico y humano, de hecho reduciendo o aumentando el valor de ese capital. Mejorar la regulacin tambin a menudo cambia la rentabilidad. Una empresa que se ha convertido en un monopolio puede encontrarse obligada a dar pasos para reducir su poder monoplico, que reduce sus ganancias. En resumen, la redistribucin ocurre. Lo importante es tener claro los lmites del derecho a propiedad. Para lograr esto, las naciones deben contar con instituciones slidas y reglas claras que definen y delimiten el derecho a la propiedad, adems de mecanismos que aseguren una justa compensacin cuando los cambios de poltica generan efectos redistributivos. En una democracia, los impuestos generalmente se aprueban en el poder legislativo, y nadie debe sorprenderse, aunque a algunos quizs no les guste, cuando ocurren cambios. Por supuesto, una constitucin slida y buenas leyes protegern de arbitrariedades legales, como por ejemplo en el plano tributario, y la expropiacin directa. La leccin aqu, nuevamente, trata de la necesidad de contar con instituciones fuertes, y estas instituciones deben tener una clara orientacin favorable a la proteccin del derecho de propiedad. Como hemos visto en este trabajo, Chile ya contaba con instituciones fuertes mucho antes del despegue de mediados de los 80. Pero, incluso cuando las instituciones de un pas se orientan a proteger los derechos de propiedad y a generar incentivos para el crecimiento de la productividad y la inversin, eso no es suficiente. Un ambiente macroeconmico estable tambin forma parte importante de la garanta al derecho de propiedad. Una inflacin alta e inestable tambin redistribuye el ingreso, normalmente desde los que ahorran hacia los que piden prestado, y esto desincentiva el ahorro. En efecto, al liquidar la deuda pblica nominal, la inflacin tambin redistribuye la riqueza desde los tenedores de bonos hacia los gobiernos. Se puede decir lo mismo de congelamientos de depsitos cuando ocurren crisis bancarias y otras situaciones parecidas. La estabilidad macroeconmica por lo tanto promueve el crecimiento al crear un ambiente seguro para la inversin, que permite a los emprendedores a concentrar su esfuerzo en los riesgos usuales e inevitables del negocio. Pero el segundo principio, una estructura de estmulos adecuada, tambin es importante. Se puede concebirr un pas donde los derechos de propiedad estn
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seguros e inmutables pero el sector corporativo consiste en un grupo de monopolistas que gozan de significativas barreras a la entrada. Entonces, nadie tendr incentivos para invertir o entrar a competir: los monopolistas no necesitarn hacerlo y cualquier inversor potencial se enfrentar con una gran desventaja. Entonces, la forma de establecer este segundo principio en el terreno econmico es la competencia, plena y fuerte, que permite a los mercados operar eficientemente. 38 La apertura y el libre comercio, mientras tanto, son esenciales para asegurar y aumentar la competencia, especialmente en una economa pequea. Para competir con xito, las empresas deben ser eficientes y creativas. En ausencia de una potencial competencia cualquier empresa establecida, no tendr incentivos para ser eficiente. Por supuesto habr externalidades que requieren de una intervencin pblica; por ejemplo y recordando el tema discutido anteriormente, la incapacidad de los innovadores de aprovechar plenamente los beneficios de su innovacin significa que la ID tender a ser escasa. Fomentar la ID a travs de polticas pblicas es, por lo tanto, una buena idea. Pero siempre se debe recordar el principio de Easterly. Si el apoyo para la ID genera captura de rentas y permite que proyectos dudosos se benefician del apoyo gubernamental, una buena poltica en principio puede arrojar malos resultados en la prctica. Las polticas deben disearse conscientemente de los incentivos que crean. Consideraciones similares tambin son vlidas para la inversin pblica. El segundo principio tambin tiene implicancias para la poltica social. Es importante que los trabajadores, y no solo las empresas, reciban beneficios acordes con sus esfuerzos. Una aspiracin natural de los padres, especialmente entre los pobres, es que sus hijos tengan una vida ms prspera que la de ellos. Para esto necesitan oportunidades. El ingreso que un individuo recibe del trabajo depender de la productividad de su labor y por lo tanto el objetivo de la poltica educativa debe ser el de transferir el conocimiento til y as transformar a las personas en trabajadores ms productivos. Dicho de forma ms general, el segundo principio se traduce en la movilidad social, o la igualdad de oportunidades, en el frente social. Podemos entender mejor las fortalezas y los desafos de Chile a la luz de estos dos principios. Las instituciones chilenas son fuertes, su ambiente macroeconmico es estable, y por lo tanto los derechos de propiedad estn bien protegidos. Adicionalmente, la economa chilena es muy abierta, la competencia es fuerte, las polticas sociales estn bien diseadas y el sector financiero asigna eficientemente los fondos a buenos proyectos e inversionistas con buenas ideas. Por lo tanto, existen buenos incentivos para la inversin, que puede esperar una compensacin adecuada. La calidad de la educacin debe mejorarse y deben reforzarse los esfuerzos por reducir la desigualdad a travs de polticas sociales para mejorar las condiciones de vida de los pobres y la crear condiciones favorables a una mayor movilidad social. Un aumento en los incentivos de la innovacin y la adaptacin del progreso tecnolgico tambin aumentar las posibilidades de lograr un crecimiento rpido y sostenido. Desde el punto de vista de las actividades de gobierno, es importante preocuparse de cmo fomentar el crecimiento y ayudar a los pobres y los menos aventajados, al
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Parente y Prescott (2000) han demostrado la importancia de la competencia y que los mercados funcionen bien formalmente. 50

mismo tiempo que se minimizan las distorsiones de poltica. Esto no es un desafo menor, pero siempre que se mantenga el crecimiento, es ms fcil, puesto que se pueden reducir las tentaciones del populismo pero nunca eliminarlos. Finalmente, aunque la poltica pblica puede lograr mucho en trminos de crear un ambiente pro-crecimiento, ni siquiera eso es suficiente. Algo de buena suerte ayuda. La suerte puede asumir la forma de una dotacin abundante de recursos, un clima favorable, vecinos prsperos y cooperadores, un ambiente internacional fuerte, y otros. Desafortunadamente, un pas puede hacer poco para mejorar su suerte, pero s puede prepararse para explotar plenamente cualquier golpe de suerte que aparezca. 6.2 Competencia, privatizacin, regulacin e innovacin He argumentado que para lograr un crecimiento de la productividad, incentivar la innovacin y asignar el talento a las actividades productivas, los esfuerzos y la creatividad de las personas deben recibir los beneficios correspondientes. Y en ese sentido la competencia es esencial. La apertura de la economa conlleva la competencia. Aquellos que quieran jugar en los mercados globales y defenderse de la competencia extranjera deben ser eficientes y productivos. Sin competencia, la regulacin debe disearse para enfrentar la competencia. En este sentido, Chile ha progresado en aos recientes, un buen ejemplo es la creacin del Tribunal de Libre Competencia independiente. Como un Banco Central independiente, un Tribunal de Libre Competencia independiente y especializado puede minimizar los conflictos de inters y garantizar la competencia. En otra rea ms estrecha pero de la misma ndole, en el futuro, las disputas entre empresas elctricas chilenas sern resueltas por un panel independiente, en lugar del Ministro de Economa. De hecho, normalmente se necesitan muchas reformas reglamentarias, especialmente dados los rpidos avances tecnolgicos en este sector. Pero desde mi punta de vista, la base institucional ms importante debe definir cmo se resuelven las disputas, quin es responsable de establecer los reglamentos, y quin se encarga de administrarlas. Otorgar la independencia y exigir rendicin de cuentas (accountability) de los reguladores y definir paneles independientes para resolver conflictos enva una seal fuerte a los inversionistas sobre la estabilidad de las reglas del juego. La privatizacin ha jugado un papel importante en la profundizacin de los mercados chilenos. Ha sido particularmente importante en el caso de los servicios pblicos. Este es el tpico caso donde la evidencia entre pases no ha podido estimar los efectos en el crecimiento, pero sin duda algo ha habido, y a veces ganancias significativas. La privatizacin ha fomentado la inversin y ha sido un vehculo importante para atraer la inversin extranjera directa, que sabemos tiene impactos positivos en el crecimiento. Mantener al gobierno fuera de la actividad productiva, pero involucrado en su regulacin, fomenta la competencia e incentiva la inversin y el crecimiento de la productividad. Un ente que produce y regula, el Estado en el caso de las empresas pblicas, enfrenta enormes conflictos de inters. Un caso importante es la lucha continua de los ministros de hacienda para evitar que las empresas pblicas se conviertan en fuentes de desequilibrio fiscal, mientras que esas empresas
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terminan por sacrificar proyectos de inversin rentables. Adicionalmente, los incentivos de sus gerentes no necesariamente sern compatibles con la innovacin y la eficiencia. En efecto, el gobierno corporativo de las empresas que an continan siendo pblicas, aquellas donde hay motivos especiales para no privatizarse, deben acercarse a las mejores prcticas de las empresas privadas. Esto induce a la eficiencia y reduce la interferencia poltica, que a menudo se disfraza de promotora del bienestar social u otras causas "buenas". Se ha logrado mucho, pero quedan reas para mejorar. No tenemos buenas estimaciones del aporte al crecimiento econmico de cambios regulatorios y otras reformas microeconmicas. Pero ello no debera paralizar la bsqueda de nuevas reformas, puesto que aunque su medicin puede ser elusiva, los beneficios sin duda son grandes. Como he destacado aqu, las instituciones que mejoren los mercados son esenciales para el crecimiento. Incluso si algunas no contribuyen directamente a un crecimiento ms rpido, mejorar la competencia definitivamente brinda ganancias de bienestar.

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