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Ahorro interno y capital extranjero: la estrategia desarrollista del gobierno de Arturo Frondizi y una conversacin con Rogelio Frigerio1

Aldo Ferrer2 La poltica econmica del Gobierno de Arturo Frondizi plante un problema fundamental, el cual, actualmente, medio siglo despus, conserva tanta o mayor relevancia que en aquel entonces. Se trata de la participacin del ahorro interno y del capital extranjero en el financiamiento de la ampliacin de la capacidad productiva. El Presidente Frondizi, con el asesoramiento de su principal consejero, Rogelio Frigerio, resolvi poner marcha un ambicioso plan de inversiones en la infraestructura, las industrias de base y, notoriamente, el petrleo. A tal fin despleg acciones que atrajeron capital extranjero en esas actividades y, en el petrleo, firm contratos para ampliar la exploracin y extraccin del hidrocarburo con la participacin de empresas transnacionales. Los resultados alcanzados fueron notables y trascendieron los aos de aquel Gobierno, que es hoy recordado como un intento de construir la unidad nacional, en el marco de la Constitucin y la formacin de una economa industrial avanzada, integrada y abierta. Apelar a la inversin extranjera no fue un recurso exclusivo de la estrategia frondicista. Histricamente, el liberalismo recurri a ese instrumento y, en su versin contempornea, el neoliberalismo, lo prctico hasta las ltimas consecuencias. Pero existi y subsiste una diferencia fundamental entre la poltica del desarrollismo referida al capital extranjero y la de la ortodoxia. En aquella, era un instrumento de la transformacin productiva en el marco de polticas pblicas tendientes a la integracin de la estructura productiva, impulsar el autoabastecimiento de insumos fundamentales como la energa y fortalecer la capacidad de pas de gestionar el conocimiento en un amplio frente de actividades, incluidas las tecnologas de frontera. Aunque el desarrollismo no enfatiz el aumento del potencial exportador de las nuevas actividades, de hecho, una estructura integrada y compleja, por definicin, fortalece su proyeccin a los mercados internacionales. La estrategia ortodoxa, en cambio, concibe la apertura al capital extranjero como una expresin ms de la insercin incondicional de la economa argentina en el mercado mundial, delegando, no solo en el capital extranjero sino, al mismo tiempo, en la demanda externa, el impulso esencial del desarrollo. Es decir, corresponde a la visin
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Artculo publicado en el diario BAE Profesor Titular de Estructura Econmica Argentina. UBA.

de un pas perifrico en la divisin internacional del trabajo articulada por las economas hegemnicas del orden global. As se form el modelo primario exportador instalado desde finales del siglo XIX, que se desplom con la crisis mundial de la dcada de 1930. Desde entonces hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la desorganizacin del sistema internacional impulso en el pas el desarrollo hacia adentro, asentado en la sustitucin de importaciones. Pero el nuevo sistema era inviable si no ampliaba los fundamentos de su autoabastecimiento y ampliaba la capacidad de pagos externos va la ampliacin de las exportaciones agropecuarias y, necesariamente, de manufacturas diversas. Fue en el marco del consecuente estancamiento y crisis recurrentes del balance de pagos, que Frondizi plante la participacin del capital extranjero, no para la empresa imposible de viabilizar una estructura subindustrial, sino, precisamente, para transformarla y permitir el pleno despliegue del talento y el potencial productivo del pas. Las condiciones sociales y polticas, impidieron que el proyecto prosperara hasta que, aos ms tarde, el golpe de estado de 1976, impuso la estrategia neoliberal la cual culmin, ya bajo un Gobierno constitucional, en la dcada de 1990, en su aplicacin ms extrema. Entonces volvi a imperar la tesis de la insuficiencia del ahorro interno y el predominio incondicional y absoluto del capital extranjero, en sus versiones de aplicaciones financieras (va la deuda externa) y la inversin privada directa. A travs de esta ltima, las filiales de corporaciones transnacionales se hicieron cargo de la energa, las comunicaciones, el transporte y las mayores empresas. As, la Argentina lleg a registrar el lamentable record de tener la economa mas extranjerizada del mundo, en la cual, ms del 80% del valor agregado de las mayores 500 empresas corresponde a filiales extranjeras. As se lleg, al mismo tiempo, a un nivel de endeudamiento impagable y al default. El eplogo fue el peor tramo de nuestra historia econmica, la fuga de capitales, la cada dramtica de la inversin productiva, el estancamiento, el desempleo, la pobreza y desigualdad sin precedentes y, finalmente, el fenomenal desorden del 2001 y principios del 2002. En resumen, el contraste entre las estrategias desarrollista y neoliberal frente al capital extranjero, es absoluto. En la primera, las polticas pblicas y el Estado asumen la responsabilidad esencial de orientar el desarrollo y la inversin fornea para impulsar la transformacin. En la segunda, el Gobierno se limita a transmitir seales amistosas a los mercados, los cuales, determinan la asignacin de recursos, la distribucin del

ingreso y, en definitiva, la estructura productiva del pas y la forma de insercin en el orden mundial globalizado. Para tales fines y crear confianza en los tomadores extranjeros de decisiones, es preciso renunciar al manejo de los instrumentos de la poltica econmica, como sucedi, en efecto, bajo el rgimen de convertibilidad. Pero queda en pie el integrante: cuan esenciales son para el desarrollo, por una parte, el ahorro interno y, por la otra, el capital extranjero?. En los tiempos de Frondizi, los jvenes economistas que colaboramos con l durante su desempeo como Presidente del Comit Nacional de la UCR y, luego de divido el partido, como candidato presidencial de la UCRI, cultivbamos las ideas del estructuralismo latinoamericano, cuyo referente principal eran los trabajos de la CEPAL. Ese grupo me acompa en mi gestin en el Ministerio de Economa y Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, en el Gobierno de Oscar Alende. En nuestro enfoque, asignbamos la responsabilidad fundamental de la acumulacin de capital en el ahorro interno y veamos al capital extranjero, en el marco de la estrategia ortodoxa, como un obstculo ms que un aporte a la ampliacin y diversificacin de la capacidad productiva. En la Provincia, el Gobierno de Alende sigui una poltica de movilizacin de recursos propios para aumentar la inversin pblica y estimular la privada. Uno de sus instrumentos principales fue la reforma impositiva. En este escenario, el planteo del Gobierno nacional nos confront entonces con el dilema de confiar y apoyar su poltica de transformacin y nuestra reserva frente al protagonismo de la inversin extranjera. Despus de su triunfo, Frondizi me pidi que elaborara un informe sobre la situacin de la economa argentina y propusiera las polticas necesarias. El equipo trabaj en las oficinas que el Gobierno de facto asign a las futuras autoridades, sobre la Diagonal Sud. Mientras tanto, el Presidente electo mantuvo reuniones con miembros del Gabinete nacional para completar su informacin antes de asumir. Pocos das despus del comicio, en la primera visita al entonces Ministro de Hacienda, Adalbert Krieger Vasena, Frondizi me pidi que lo acompaara. Das despus, lo acompae a un segundo encuentro, esta vez, con la presencia de Rogelio Frigerio. Frigerio fue el principal articulador y formulador de la estrategia desarrollista. A lo largo de los aos conserv con l una cordial relacin personal. Retengo vvidamente una conversacin que mantuvimos, (si bien recuerdo, al tiempo de la aparicin de mi libro Vivir con lo nuestro, en 1983), precisamente, sobre la cuestin del capital extranjero.

Yo insist con mi idea de la esencialidad del ahorro interno, lo cual no excluye la participacin complementaria del aporte externo. Para ese entonces, un cuarto de siglo despus del Gobierno de Frondizi, la tesis apareca ratificada por el xito de los pases emergentes de Asia. Japn, Corea y Taiwan primero y, ms tarde, China e India. En los mismos, las extraordinarias tasas de acumulacin de capital se fundan esencialmente en el ahorro interno con una significativa presencia, pero marginal, de inversin extranjera, subordinada al protagonismo de los intereses locales y a la incorporacin de tecnologa y el acceso a los mercados internacionales. En la entrevista, Frigerio escuch la reiteracin de mi argumento sobre la importancia relativa del ahorro interno y el capital extranjero. Su comentario fue que la cuestin no era cuan importante eran uno u otro sino que, en las condiciones prevalecientes en el Gobierno de Frondizi, no haba posibilidad alguna de reorientar la inversin del ahorro interno hacia los objetivos estratgicos del desarrollo. Por lo tanto, el shock inversor haba que producirlo con inversiones externas orientadas a los objetivos buscados. Esta respuesta al interrogante incluy correctamente la dimensin poltica de la cuestin. Porque, bien se saben, las limitaciones dentro de las cuales gobern Frondizi. Por una parte, la concentracin del poder econmico y financiero derivada de la estructura primario exportadora. Por la otra, el permanente acoso poltico que, finalmente, culmin con su derrocamiento. Actualmente, salvo para las visiones neoliberales ms recalcitrantes, el dilema est resuelto. Los pases se construyen desde adentro hacia fuera y no a la inversa, el ahorro interno es la fuente fundamental de la acumulacin, la inversin extranjera, para ser til, debe ser complementaria y no sustitutiva de la inversin nacional y, en el orden mundial globalizado, solo son exitosos los pases capaces de asumir la conduccin de su propio destino. Transcurridos los aos, resulta que lo fundamental es la estrategia de desarrollo y, en tal sentido, la poltica del Gobierno de Frondizi fue una respuesta acertada a las circunstancias de su tiempo. Mayo, 2008.

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