LA LEY DE CONSCRIPCION VIAL EN LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACION VIAL.

LAS ALTERNATIVAS DE UN DESARROLLO TEMPRANO: PERU 1900-1930

23 junio 2011 Archivado en Historia, Per, Poltica

Revista Variedades de 1921. Tomado por Alexis Len

Por: Mario Miguel Meza Bazn[1]

Resumen
La creacin del Ministerio de Fomento en 1896 impulsar polticas coherentes con el desarrollo del pas, que buscar satisfacer principalmente los requerimientos de una infraestructura bsica de servicios que mejoraran los niveles de vida y de produccin de poblaciones hasta entonces abandonadas a su propia suerte. Esta necesidad plante al Estado cmo localizar los esfuerzos del Estado en proyectos concretos para tales fines. Uno de esos programas, entre los muchos que tena el Ministerio de Fomento, fue la vialidad en los ferrocarriles, replanteada luego desde un sector de la elite civil en las carreteras. Ambos proyectos fueron dirigidos por los ingenieros y sus cuerpos representativos (Cuerpo de Ingenieros de Caminos; Sociedad de Ingenieros e inclusola Sociedad Geogrficade Lima).

La propuesta de estos cuerpos contemplaba que las carreteras, bajo una poltica de vialidad, permitiran vincular a las diferentes partes de la nacin (econmica, social y polticamente) y a la poblacin peruana, que se haba mantenido hasta entonces apartada de los proyectos polticos de las elites y el Estado, en protagonista fundamental de estos proyectos de vialidad. La alternativa que manejaban mostraba lo eficiente, barato y, sobretodo, la beneficiosa y activa participacin patritica de todos los sectores sociales. Hacer real la aspiracin vial del pas, segn los

ingenieros, requera de un dispositivo legal que hiciera efectiva los propsitos de la elite tecnocrtica por modernizar al pas y esta fue la Ley de Conscripcin Vial.

Este artculo busca indagar cmo una ley que dur 10 aos (1920-1930), se mantuvo vigente en medio de la polmica que gener sobre sus fines y sus efectos en el proceso de modernizacin vial, tejiendo en torno a ella toda una poltica de Estado y foment en realidad, debates sobre la modernizacin de un pas y sobre cmo encaminarlo al progreso desde sus propias ventajas y desventajas naturales o lo que Hirschmann llam las condiciones de partida del desarrollo. En este sentido cabe sealar que el debate sobre la ley abarc algo ms de las tres primeras dcadas del siglo XX.

EL INICIO DE UNA POLITICA DE VIALIDAD

la gran cruzada por el gran Per del maana. Quin no lo recuerda traiciona el esplendoroso porvenir de la patria. Prestar el contingente de sangre es una obligacin ineludible, pero prestar el contingente vial equivale evitar que nuestra sangre corra en los campos de batalla

Augusto B. Legua: Discurso por el Da del Camino. 5-10-1928.

Nicols de Pierola en 1895 sent como presidente del pas las bases de desarrollo en el Per. Inici de este modo una etapa poltica dominada por el sector civil de la sociedad en detrimento del sector militarista encabezados por el general Andrs A. Cceres, el hroe de la guerra con Chile. La alianza de Pierola con sus antiguos rivales civilistas o pardistas, consolid de este modo una nueva etapa de la historia llamada Repblica Aristocrtica, sustentada en un desarrollo econmico basada en la exportacin de materias primas[1].

Esta poltica enfatizaba el inters acumulativo de las clases favorecidas con este tipo de desarrollo en detrimiento de otras clases sociales y regiones que tenan poca o mnima participacin en el modelo primario exportador impuesto desde Lima. Los sectores provinciales y regionales, ausentes en los beneficios del modelo exportador y renuentes en la aceptacin de esa poltica hegemnica de expansin y apropiacin territorial, trajo problemas complejospara una efectiva redistribucin de sus beneficios, reducidos entonces a la costa y especialmente Lima . Pedro Dvalos y Lisson, periodista y empresario de la poca, comentaba al respecto que estas inequidades complotaba contra del delicado equilibrio establecido en el pas desde fines del siglo XIX[2]. De all colega junto a otros intelectuales que la construccin de una sociedad era necesaria bajo una nacin moderna [3]. La prosperidad de las regiones dependan de las materias primas y estan eran el principal activo de una economa con la anuencia de las clases dominantes y las elites regionales.

Aunque Pedro Davalos puntualiz en un extenso tratado de 4 volmenes (La Primera Centuria), que las causas del atraso se deban entre estas y otras razones, a los conflictos que separaban a

la capital del interior, seal tambin que las prcticas institucionales poco ciudadanas (guerras, golpes de estado, etc) era la que se sobrepona al aspecto econmico como causa del atraso. Apuntaba de esta manera a sealar la errada percepcin de las elites que priorizaban la proteccin de sus intereses en el mbito poltico antes que efectivizar el progreso por la va de la productividad econmica[4]. De all que propuso alentar un nuevo tipo de relacin entre el Estado y las vastas potencialidades energticas de una nacin desperdiciada por la negligencia de sus clases dirigentes.

Davalos parta de la idea de fortalecer al pas mirando ms all de lo que poda dar un mercado externo. El sufragio de los gastos fiscales ms inmediatos deba rebasar la ayuda de capitales extranjeros. Para l esta dependencia no era precisamente lo que deba esperarse de una sociedad prospera a largo plazo y, menos an, que satisfaciera las necesidades de la nacin. El salvataje al que los gobiernos podan apelar en un momento de incertidumbre, especialmente ante las deudas que haba que reparar luego de un periodo de post-guerra, era un criterio comn en la poca pero no era una solucin viable para el pas. La infraestructura productiva deba ser la principal razn de los desvelos del Estado y por ello era necesario crear un ministerio, el de fomento, que deba concentrar los esfuerzos creadores de la nacin. Este se cre finalmente el 18 de enero de 1896[5].

El afn de las elites tecnocrticas especialmente de Lima por encontrar soluciones prcticas los llev a crear un Ministerio de Fomento. En sus concepciones este deba ser capaz de superar los obstculos de la infraestructura cuyos retos principales eran vencer la difcil geografa andina (factor que se arraigara con ms fuerza luego en las estrategias del desarrollo estatal); las divisiones histricas del regionalismo y el caciquismo provincial (que produciran un intenso debate entre modernizadores positivistas e indigenistas); y, las deficiencias de un Estado que an no dominaba plenamente su territorio (que alimentara la necesidad de un crecimiento proactivo del Estado). Otros obstculos como la ausencia de recursos fiscales, derivado de la marginacin econmica de una importante poblacin rural y campesina, imposibilitaba por otro lado su real y efectiva presencia para impulsar el desarrollo del pas mediante la infraestructura vial [6]. En este contexto es que se plante el papel que deban jugar las vas de comunicacin como medios de modernizacin hasta el punto de dominar el imaginario de la opinin pblica nacional, primero en forma de ferrocarriles y luego de carreteras

La falta de caminos ha sido otra de las causas graves que ha impedido la fcil explotacin de las mltiples riquezas que posee la nacin. Ella se ha hecho palpable con ms intensidad en los aos transcurridos despus que termin la guerra del Pacfico. Ello es natural, estando ahora las fuentes de produccin nacional repartidos casi por igual, en la sierra, en la costa y en la montaa. Radicados ayer en el litoral de las perdidas riquezas del guano y del salitre no se hizo entonces sensible como ahora sucede, la falta de vas rpidas y econmicas para la extraccin de productos

de las zonas fras y la montaa. Consecuencia de nuestra falta de buenos caminos ha sido el atraso en que estn hoy las industrias

Debido a la falta de caminos la vida social y poltica de la nacin est poco ms o menos que en el tiempo de la colonia. Los pueblos se mantienen aislados. El hombre, especialmente el indgena, no tienen facilidades para viajar y nunca conoce el resto de la nacin en que vive. Esto motiva un provincialismo muy rancio y un caciquismo insoportable

En la administracin pblica las cosas estn en peor condicin. Un prefecto nunca puede atender todas las necesidades de su departamento, ni an lo puede hacer un subprefecto. Por ambas cosas existe en los caciques el afn de obtener los puestos de gobernador o de alcalde para hacerse dueos de los pueblos en que viven[7].

La solucin al atraso apuntaba a reforzar de este modo la idea de que el progreso del pas pasaba por los caminos primero, el ferrocarril y posteriormente la carretera. En todos los casos la presencia real del Estado en regiones que haban permanecido fuera de su autoridad coronara su labor progresista en el pas. En esta argumentacin el nfasis para el impulso de la productividad bajo una integracin de la nacin a las ideas del mercado, se constituan en la base del discurso econmico

Destinados a facilitar dentro del organismo nacional, la circulacin e intercambio de sus elementos de vida, la buena o mala condicin de los caminos tiene que influir directamente sobre el bienestar de la nacin y as vemos a las ms adelantadas dedicadas a fomentarlos ingentes sumas y notable de sus energas.

No goza nuestro pas en la apertura de sus vas pblicas de las facilidades que la naturaleza ha dispensado a otros. Su complicada topografa, si bien lo ha enriquecido con la variedad de climas que l ofrece y la multiplicidad de sus productos agrcolas y mineros, ha acumulado, en cambio, obstculos a sus comunicaciones interiores, que exigen singulares gastos y una contraccin de parte del Estado. Es cierto que su regin de la costa posee la va maritima y la de las selvas los grandes ros navegables; pero ambas estn separadas por las cordilleras y por el colosal laberinto de abruptas serranas, altiplanicies, profundos valles y quebradas que ellas circundan y que constituyen la importante regin del interior. El accidentado suelo de esta no solo dificulta que los departamentos interandinos necesitan mantener unos con otros, sino la de ellos mismos con la costa y la montaa, adems de interceptar a estas regiones entre s[8]

En el imaginario intelectual y poltico de la opinin pblica tanto el reto geogrfico como el reto de la integracin histrica y poltica, reforzaron la conviccin de que al Per le rodeaba una particularidad propia que obstruan su progreso como nacin. Dvalos como tantos otros ingenieros de la poca propusieron entonces que el tipo de soluciones a los que el pas deba

recurrir deban responder precisamente a los desafos que este les impona. Si bien por aquella poca la alternativa de los ferrocarriles era la ms viable para superar dichas exigencias estas resultaban excesivamente caras. El propio Ministerio de Fomento a travs de la Direccinde Obras Pblicas y Vas de Comunicacin lo saban y no podan ofrecer otras alternativas ms que la inversin privada como la The Peruvian Corporation en la habilitacin de las carreteras para el pas. Al parecer era impensable que el estado se convirtiese en la propia palanca de un desarrollo vial basado en ferrocarriles[9]. Frente a estas dificultades las elites tecnocrticas o de los ingenieros (haciendo referencia al termino que utilizaban los modernizadores en el Mxico de Profirio Daz), haban previsto desde el siglo anterior, que la superacin de los obstculos de la inversin directa de capitales, deban apelar a la habitual explotacin de la mano de obra local, promovida y coercionada en un contexto rural dominado por grupos terratenientes y densas comunidadades campesinas, por la modalidad contributiva de las mitas y mingas indgenas

Es seguro que estos trabajos podran efectuarse rapidamente y a poco costo, pues adems de su carcter provisional, se contara en el trayecto con el decidido apoyo de las juntas

departamentales, de los hacendados y de las comunidades, siempre que se llevaran a efecto en forma metdica y con la debida decisin y perseverancia[10]

En esta linea de soluciones al problema de la modernizacin vial, la solucin contemplada muy tempranamente por muchos personajes de la elite civil en el Per, se dirigi a afirmar que las condiciones reales de dominacin y explotacin de la mano de obra rural y campesina, ms que una desventaja poda ser en s misma una ventaja para suplir con facilidad la necesidad de fuertes inversiones en capital monetario. Ellos conocan bien el Per, lo haban recorrido a pie, en acmila, ferrocarril y automvil. A Pedro Davalos y Lisson estas experiencias entre el mundo andino y el mundo cosmoplita donde haba vivido lo llev a plantear en 1902, en un pequeo opsculo llamado Las Vas de Comunicacin en el Per, que las potencialidades de los vehculos motorizados que circulaban en las carretereras de otros pases, seran muy beneficiosos si estos podan circular en carreteras construidas bajo regmenes de servidumbre campesina. En todo caso afirmaba Davalos que la verdadera obra de civilizacin que se impona para un pas como el peruano, era la construccin de carreteras por una va de financiamiento ms arcaica, sea para ferrocarriles o mejor an, para carretereras. En este contexto y siguiendo la misma linea de razonamiento, el presidente de la Sociedad Geogrfica de Lima, propuso la misma formula que Davalos en 1912, que la obra de construcccin de carreteras para vehculos motorizados sera la obra ms relevante para la modernizacin del pas. Carlos Oyague y Caldern en 1915, propuso nuevamente al parlamento nacional y en nombre de una sociedad de ingenieros de Lima, esta formula que luego se convertira entre 1917 y 1919 en el proyecto de la Ley de Conscripcin Vial. lo que no era ms que la formalizacin de un rgimen de servidumbre feudal en favor de la modernizacin vial del pas.

NACIMIENTO Y ASCENSO DE UNA LEY: DECRETO LEGISLATIVO N 4113

El mecanismo legal que permiti al Estado peruano canalizar las energas de la poblacin hacia la construccin y mantenimiento de las vas de comunicacin, llmese carreteras u obras de infraestructura anlogas, no eran nuevos, exclusivos o de invencin original en el Per. Los servicios obligatorios de mantenimiento de los caminos estaban dentro de la ley orgnica de municipalidades en 1857. Esas obligaciones fueron agregadas o modificados por sucesivas leyes y decretos en los aos 1886, 1903, 1911 y en 1917[11]. Pases en el rea andina como Ecuador lo llamaban desde el siglo XIX Ley del Trabajo Subsidiario[12], y en el siglo XX lo llamaran Ley Vial, nombre que se le dio tambin en Bolivia en 1905[13].

El debate que se plante para la Ley de Conscripcin Vial el Per se inici en los diarios en 1915. El motivo fue la necesidad de contar con eficientes vas de comunicacin sustentados en caminos[14], un giro decisivo para este debate fue la propuesta del ingeniero Carlos Oyague y Caldern, respaldado por la Sociedad de Ingenieros y un desconocido partido Unin de Labor Nacionalista. En un folleto de difusin de la propuesta que hizo extensivo hasta el congreso de la repblica, plante la necesidad de crear un dispositivo legal que obligase a la poblacin masculina entre los 18 y 60 aos a trabajar por un lapso de dos semanas al ao, un tiempo estimado como razonable, en los caminos que el Estado dispusiese como importantes[15].

La propuesta fue acogida con cierto entusiasmo entre los medios de comunicacin. El diario La Prensa exaltaba la necesidad de tal medio para la prosperidad y el progreso del pas[16]; Pedro Davalos en el diario El Comercio manifest tambin tal necesidad[17]. La discusin de la propuesta de ley se hizo esperar en el congreso hasta el 22 de Octubre de 1917, cuando la comisin respectiva dictamin su pase a discusin en la camara de senadores. Quin present el proyecto fue el representante de Piura, un ex ministro de fomento en el gobierno de Eduardo Lpez de Romaa, Enrique Coronel Zegarra.

El planteamiento enfatiz su mayor atractivo en el ahorro neto que significaba para el fisco el empleo de la mano de obra campesina, especialmente porque no lo consideraba un contribuyente efectivo en la vida fiscal y econmica del pas. Los clculos iniciales suponan que la movilizacin de 28 mil trabajadores diarios constitua un ahorro real de cinco millones de soles [18]. Se le objetaba en cambio que los consejos viales de las regiones, departamentos, provincias y distritos dificilmente se someteran a un Consejo General de Vialidad, conformado por tcnicos y especialistas en la materia, para supervisar las obras ejecutadas. La estructura centralizada propuesto inicialmente en el proyecto de Oyague fue desechado por la opcin de las juntas departamentales, las municipalidades y el Cuerpo de Ingenieros, que conformaran despus lo que seran las juntas viales. En este contexto se haca de lado la presencia del Estado, que se quedaba

solo con un atrbuto fiscalizador dificilmente aplicable y se reparta el poder de decisin a los poderes de las juntas viales locales.

Tan pronto se super el debate puramente econmico de la ley emergi una objecin moral y poltica frente a la misma por quines no se mostraban de acuerdo con ella. El 22 de octubre de 1917 el representante de Lambayeque Angel Gustavo Cornejo seal dos aspectos de la ley que no le parecan de acuerdo al regimen liberal y republicano. Por un lado deca que violaba las libertades individuales establecidas por la constitucin y las leyes. Por otro lado seal que tampoco estaba de acuerdo en el cobro de un impuesto indirecto que a manera de redencin del servicio vial, ya se cobraba como un impuesto similar a la contribucin directa de trabajo. En su opinin, el error de este proyecto resida en que la Ley de Conscripcin Vial no se diferenciaba de otros servicios similares que ya existan en el pas bajo un regimen que la constitucin poda reconocer solo en sus costumbres

una utilizacin de las prcticas establecidas ya en ciertas regiones del pas, donde se utilizan los servicios de los habitantes en las obras pblicas, sea apertura de cauces, ensanchamiento, conservacin de acequias, etc. Pero es que se prestan en forma cooperativa[19]

El senador Cornejo sealaba efectivamente que el carcter inherentemente pragmtico y fundamental del proyecto de ley vial, si bien era coherente con las necesidades del pas, era profundamente contradictoria con sus aspiraciones republicanas de organizacin liberal. Restringir las libertades de sus ciudadanos con una ley que les exiga su contribucin en fuerza de trabajo o en dinero, an para quines pudiesen pagar sus redenciones de exencin al trabajo, era una contradiccin an para la legislacin que contemplara esos mecanismos a nivel local. Para quines defendan el proyecto la cuestin no planteaba en cambio la defensa de las libertades individuales como un bien supremo, al cual decan no mostrarse indiferentes, sino ms bien usar los mecanismos existentes de la exaccin de fuerza de trabajo campesino que especialmente se daban como costumbres tradicionales en las comunidades campesinas de la sierra y el rea rural de la costa para el mantenimiento de sus propias vas de comunicacin. En este sentido, el beneficio de las costumbres locales se dirigiran para satisfacer los requerimientos del pas en materia de vas de comuncacin

Nuestros procedimientos debern ser mas o menos originales o ingeniosos; nos valdremos nosotros mismos de nuestro esfuerzo colectivo, de las costumbres tradicionales, en una palabra de la contribucin de todos los que aman su suelo y habitan el territorio nacionalnadie parece darse cuenta que todo este sistema embrionario de comunicaciones que serpentea por cumbres y vallesha sido implantado, sostenido y conservado por el esfuerzo presente y continuado de la comunidad indgena, es decir por el tributo voluntario y personal del ciudadano.

Aprovechando pues estos servicios establecidos por costumbres tradicionales, organizando paulatinamente los trabajos comunales; encausada la buena voluntad por medio de leyes suaves y de efectos progresivos, en pocos aos se habran extendido y mejorado las comunicaciones del territorio de tan asombrosa manera que an hoy no se puede sospechar. Todo lo hace el milagro de la organizacin racional y cientfica que centuplica los efectos de cualquier esfuerzo[20].

La utilidad de tales mecanismos tradicionales en favor de la modernizacin de las redes viales tena adems un sentido integrador de pas, al hacer inculcar un sentimiento solidario de nacionalidad entre los campesinos indgenas

As pues, la unidad de nuestro pueblo diseminado en tan vasto territorio, y que por si solo tiene potente coherencia racial para vivir independiente, no debe ser resultado de una anexin de la sociedad indgena, impuesta por la fuerza o la justaposicin forzada y a ciegas de colectividades autonomas, sino el resultado de una profunda lenta comunin entre los individuos de nuestras razas distintas que acaba por darles puntos de semejanzas, acercandolos entre s, por un lazo ms fuertes que el de sus propas colectividades originarias

Este argumento nuevo en la definicin del sentido integrador de una ley, a partir de los poderes virtuosos del trabajo antes que del castigo que rebajaba la estima y el estatus de las personas, redundaba en favor de un discurso comunitario de una nacin inexistente dada la ausencia de vas convencionales de integracin formalmente igualitaria por el mercado y el Estado. Las diferentes poblaciones dispersas entre las regiones y no adscritas en la vida pblica del Estado peruano, podan encontrar en esta ley una especie de ritualizacin del esfuerzo colectivo normado legalmente para su reconocimiento dentro de la nacin. La Ley de Conscripcin Vial se planteaba en estos terminos como un espacio compensador de solidaridades nacionales fragmentadas y violentadas por la geografa y los poderes locales de los mistis y gamonales

el acercamiento y el olvido, indispensable a nuestro engrandecimiento, lo dara el camino, que extendindose y multiplicndose, se convertira en el lazo material, uniendo a los pueblos de uno a otro confn del territorio. Ayudemos, a que germine y fructifique esta idea; protejamos al indio instruyndole , inculcndole el deber que tiene de trabajar, para su comunidad primero y para su patria despus; enseemosle que ensanche el sendero que el mismo abri y que poco a poco se ha de convertir en hermosa carretera y para eso pidamosle los brazos que tiene en lugar del dinero que no tiene . De este modo la costumbre regional reglamentada se convertira lentamente en obligacin nacional[21].

Congresistas y elites que apoyaban el proyecto de ley concordaban muy bien con la creencia que tenan sobre los campesinos, y an sobre la misma poblacin trabajadora de las urbes, sobre el escaso compromiso que estas tenan con las polticas de Estado tendientes al progreso de la

nacin. El sentido cvico de colaboracin, pensaban, no estaba lo suficientemente desarrollado entre la poblacin trabajadora y campesina como para que no se les exigiese al menos en esta forma, una contribucin en fuerza de trabajo. El representante por Piura, y luego ministro de fomento en el regimen de Legua, Ernesto Souza, dijo en aquella oportunidad en el congreso

Ahora, seor presidente, sabido es que nuestro suelo alberga una poblacin inteligente, patriota, laboriosa, pero que las facilidades de la vida hacen que no se dedique, con la contraccin (sic) con la que poda hacerlo al trabajo privado ni pblico. A la semana se hacen dos o tres das de fiesta fuera de los reglamentarios durante los cules los hombres no saben a que dedicarse y esos individuos que por buenos hbitos que tengan, se convierte en ebrios consuetudinarios

Mil veces he preguntado a esos ciudadanos (el subrayado es mo) que era lo que les impulsaba a beber licor con tanta frecuencia y he odo con la ms grande sorpresa que es todo una revelacin Bebemos, porque qu vamos a hacer los das que no trabajamos? En estos lugares no hay teatros, ni conferencias, ni fiestas religiosas, porque el cura viene raras veces y solo por las maanas, qu vamos a hacer todo el da? Tenemos que buscar un entretenimiento y esta diversin solo puede darnosla el alcohol y de ah resulta que nosostros somos alcohlicos por necesidad. Pues bien si eso pasa en las poblaciones de la sierra por qu en lugar dejar a nuestros pobladores emplear el tiempo tan desgraciadamente no hacemos que lo empleen en la construccin de las vias de la comunicacin que son una necesidad urgentisima e

importante?[22].

La modernizacin vial deba superar no solo los obstculos de economas no integradas a un mercado nacional, carentes de una infraestructura mnima para recaudar recursos fiscales, amn de las dificultades de los caciquismos locales y la difcil geografa de los Andes que ampliaba las distancias internas y especialmente con la Amazona, por entonces considerado el despensero natural del pas. Deba introducir simultneamente un espritu cvico para una poblacin campesina que deba inclinarse para el lado del progreso. En ese contexto se reafirm que la ley estaba dirigida para este sector de la sociedad que no formaba parte de los ingresos regulares del Estado, que no tena mayores contactos ni solidaridad con l y al que dificilmente consideraban parte de la comunidad nacional peruana. Paradjicamente las elites polticas, por necesidad o conveniencia, sintieron que estos campesinos eran un activo fundamental en la economa del pas, activo por otro lado desperdiciado por su incapacidad para tributar monetariamente al fisco.

La tarea de tributacin campesina sino en dinero al menos en fuerza de trabajo para el pas, se convirti durante el debate del proyecto de Ley de Conscripcin Vial, en un fuerte argumento para continuar incorporando regiones tan vitales como el oriente amaznico, proyectado como base de exportacin de materias primas del pas en el largo plazo. Esta necesidad autoimpuesta en el pensamiento de las elites los impuls a apostar por una ley vial de doctrinalmente opuesta a los

principios liberales de las elites que la promovan. Aplicar una poltica de vialidad de este tipo presupona facilitar entonces la integracin econmica, poltica y cultural de una poblacin que se esperaba convertir por efecto del trabajo en los caminos en patriotas consumados.

El proyecto de ley fue aprobado finalmente en la cmara de senadores. Su revisin por la cmara de diputados y el poder ejecutivo del gobierno no su di durante el segundo gobierno de Jos Pardo (1915-1919). Su abrupto reemplazo por un sbito golpe de Estado conducido por el candidato opositor al civilismo y ganador de esas elecciones, Augusto B. Legua, el 4 de julio de 1919, concluy con la etapa llamada repblica aristocrtica . La Ley de Conscripcin Vial fue rescatada de manera ms entusista por la nueva administracin poltica que dibuj mejor que nadie la justificacin de su existencia. El presidente Legua (1919- 1930) se haba mostrado siempre, en realidad desde sus pocas de ministro de Hacienda en la decada de 1900 y en su primera presidencia (1908-1912), como un firme partidario de una poltica vial agresiva. Para l la base y sustentacin de una modernizacin e incorporacin de sectores sociales y regionales apartados hasta ese momento del mbito del Estado nacional, pasaba necesariamente por una mayor integracin fsica, social y poltica del pas [23].

El golpe de Estado de Legua no fue en este sentido un episodio ms de la truculenta poltica peruana tpica de la repblica. El proyecto de Ley de Conscripcin Vial se barniz con el carcter modernizador que Legua le quiso dar a todos sus proyectos polticos. La Patria Nueva con que se autodenomin en oposicin a la vieja Repblica Aristocrtica, traa propuestas y prcticas de gobierno que cambiaran efectivamente la fisonoma del pas en la siguiente dcada u oncenio de gobierno. La poltica de vialidad que tanto haban aspirado las elites tecnocratas y el mismo presidente, que cambi su preferencia de vagones y rieles en automviles y carreteras[24], consolidarn el deseo por construir una slida red vial basada en una ley como sta.

El debate se reabri esta vez ante una nueva cmara de diputados en 1920. Los representantes elegidos comulgaban con el gusto del nuevo gobernante. No pas nada que hiciese pensar que la propuesta de ley sera rechazada. La Ley de conscripcin Vial fue aprobada el 6 de abril de 1920. El diario La Prensa apoy entonces y como siempre lo haba su aprobacin. No obstante no todos en la opinin pblica estuvieron de acuerdo con su nacimiento.

Dora Mayer, Jos Carlos Mariategui y el joven Jorge Basadre criticaron entonces el dispositivo legal dado por el parlamento. ste ltimo enfatizaba lo injusto que resultaba una ley dada por elites urbanas y encaramadas en la cspide del poder para una enorme poblacin rural que deba soportar ahora un decreto dado con supuestos fines positivos de progreso. En opinin de Basadre el contexto social y poltico por el que se haba llegado a tal aprobacin de la ley guardaba un cinismo propio de quines usaban su poder contra poblaciones dbiles e indefensas

Los apologistas de la ley no niegan que el servicio personal se presente como odioso e injusto, que vaya contra disposiciones expresas de otras leyes. Pero olvidan todo ellopara decir que es necesario, que es util. Esta es la sola razn valedera que se desprende de la difusa literatura panegrica de la conscripcin vial.

Pero sacrificar todo escrupulo en aras de ese idolo sera reconocer que la necesidad carece de ley, sera reconocer la tesis cuya estigmatizacin tuvo, hace pocos aos, sufragio internacional. El practicismo para la solucin de los problemas internos es identico al practicismo para la solucin de los problemas exterioresLas naciones fuertes han atacado siempre a las debiles porque era til la necesidad de su expansin[25]

El 11 de mayo de 1920 el gobierno de Augusto B. Legua aprob la Ley de Conscripcin Vial o Servicio Obligatorio de Caminos como el el D.L. N 4113. El 28 de junio fue publicado en el diario El Peruano. El 3 de setiembre se dio un reglamento provisorio para su funcionamiento, tanto en sus niveles administrativos, en sus recursos materiales y humanos. La Ley dispona en quince artculos que estaban sujetos a ella todos los varones residentes, peruanos y extranjeros, entre los 18 y 60 aos, reconocidos sobre la base del registro militar (que los reconoca entre los 21 y 50 aos). El resto de la poblacin se inscribira directamente con las juntas viales. Estableca tambin que la movilizacin de la mano de obra en los trabajos convocados por las autoridades deba llevarse en un periodo de una semana por ao entre los 18 a 21 aos y de 51 a 60 aos, los de 22 a 49 aos trabajaran en cambio dos semanas al ao o uno por semestre. Se exoneraran de estas responsabilidades los incapacitados, las altas autoridades polticas y militares, los telegrafistas y los que pagasen una redencin equivalente al jornal de un da de trabajo. Las faenas se cumpliran solo en los lugares de residencia de los conscriptos. Para evitar los posibles abusos de las autoridades se dara proteccin a los conscriptos y se atenderan sus denuncias ante la autoridad fiscal respectiva. Si haba la posibilidad de que los conscriptos trabajasen alternativamente en obras de infraestructura, anlogas en su importancia al de las carreteras como puentes, acueductos, ferrocarriles, etc. se autorizara el uso de esa mano de obra bajo la ley. El Estado concurrira a estos servicios con herramientas, materiales, explosivos, coca y bebidas alcohlicas para retribuir los servicios prestados. La situacin de cumplimiento de los conscriptos se certificaran con una boleta vial sellada. La ley sera aplicada y ejecutada como parte de la poltica vial del gobierno. No se abolira hasta la cada del regimen lo que no significaba que esta se mantuviera sin dificultades.

PRACTICA Y SUPRESION DE UNA LEY

El 4 de agosto de 1922 M.D. Gonzlez, senador por Cuzco, y el senador Ernesto De la Piedra el 2 de enero de 1923, presentaron de modo independioente, dos proyectos que contemplaba reformas en dos puntos a la Ley de Conscripcin Vial. estos puntos haban sido cuestionados tambin en el

debate de 1917: los excesivos das de trabajo, a razn de 12 das anuales, pidiendo reducirlos a cuatro das al ao. La propuesta del senador De la Piedra peda adems la eliminacin del pago por redencin, al menos entre los jvenes de 18 a 21 aos.

Los argumentos a favor de las reformas eran contundentes. El principal era su evidente fracaso dado que los que ms se beneficiaban de ella eran los poderosos seores locales, al explotar a su amparo de la misma la mano de obra del campesino indgena[26]. Contra lo que pudiera creerse las reformas fueron aprobadas y el tiempo de contribucin al servicio vial se redujo a cuatro das anuales. Se exoneraba tambin del pago de redencin de trabajo vial a los jvenes de18 a 21 aos y de 50 a 60 aos.

Este primer xito de los reformistas de la ley no tuvo sin embargo la misma conclusin feliz en el poder ejecutivo y en la cmara de diputados. En la interpelacin a Jos Rada y Gamio, Ministro de Fomento en setiembre de 1925, este ratific en su integridad la poltica vial seguida por el gobierno. No mencion para nada la posibilidad de reforma de la ley vigente. En enero de 1928, esta misma cmara se preocup por reforzar ms los mbitos de las juntas viales al ratificar su estructura organizativa y de funciones tcnicas centralizadas, ponindolo bajo supervisin del Ministerio de Fomento. Esta situacin era sintomtica porque dicha medida no haba sido aceptada en el debate de interpelacin al ministro en 1925. El diputado por Tarma dijo entonces sobre las debiles funciones de los empleados del Estado en provincias:

A menudo vemos en los telegramas de las provincias y los peridicos locales. Que se han empezado los trabajos de carretera tal se han reanudado los trabajos en la carretera cul, y que estas obras son debidas a las iniciativas del seor diputado o de algn alcalde laborioso, o de alguna agrupacin de hacendados o algn gamonal conocido, disfrazado generalmente con el pomposo titulo de presidente de alguna Junta de progreso local; y el ministerio de fomento; como padre amantisimo, atiende todas las solicitudes telegrficas y pedidos presentados, dando auxilios mas o menos liberales, en dinero, herramientas y explosivos, o enviando algn ingeniero que pasa por los pueblos como un meteoro, porque tiene que desempear veinte o ms comisiones en lugares distintos; y, cuando ya no tiene como hacer estas cooperaciones, contesta con promesas y buenas intenciones[27].

La poltica vial se haba constituido en una de las bases fundamentales de la poltica de desarrollo de infraestructura para el rgimen de Legua. El modelo econmico le exiga incorporar regiones ricas en fuentes de materias primas, pero tambin le exiga mayores gastos financieros y fiscales. Para el primero de los casos pudo recurrir a los prestamos externos en forma incontenible[28]; para el segundo, quedaba claro que ante la imposibilidad de conseguir mayores ingresos, pese al crecimiento econmico impulsado por una poltica de reestructuracin y de gasto del Estado, la incorporacin del rea rural especialmente indgena, se haca en el corto plazo poco menos que

imposible. Solo la Ley de Conscripcin Vial en opinin del gobierno, era el nico medio para lograr la prosperidad del pas y as lo manifest en su discurso del 5 de octubre de 1928 por el Da del Camino. La ley para entonces se haba vuelto en opinin de sectores polticos de oposicin y ligados al pro-indigenismo altamente impopular.

Para paliar en parte ambos problemas el gobierno trat de tener un control ms estricto de los gastos de las juntas viales. No obstante ellos no podan hacer un efectivo y adecuado cobro del mismo, tampoco lo gastaban convenientemente[29]. La mayor presin a las juntas viales constituidas por las principales autoridades locales y por los conscriptos y comunidades campesinas[30], gener situaciones insostenibles que hizo indispensable contrarrestarlas con medidas protectoras tales como el reconocimiento constitucional de las comunidades indgenas (1920), la creacin de la Direccin de Asuntos Indgenas en el Ministerio de Fomento(1921) y la conformacin de un Patronato de la Raza Indgena que contrapesara las exigencias de los funcionarios del Estado y de las autoridades locales frente a las demandas indpigenas, especialmente por casos como el la ley vial. Por ejemplo la resolucin suprema del 16 de marzo de 1921, ordenaba a las autoridades de las juntas no interrumpir bajo ningn motivo, aunque fuese de la ley vial, las labores agrcolas.

Dentro de este contexto el intento por hacer claras las reglas de juego que deban aplicarse en la movilizacin laboral campesina no prosperaran siempre. Las causas para ello seran muchas, empezando por el sentido mismo de la ley, puesto que pona a merced de los poderes locales constituidos a un campesinado, que por muy buenas intenciones de los gestores de la ley o del gobierno, no poda ser sostenido por un Estado institucionalmente debil. El peso de los poderes locales con sus propios intereses en torno a este instrumento normativo les permita desafar la voluntad legal del Estado. La ley estaba sujeta a muchos intereses que la hacan inmanejable desde el poder central, sus efectos indeseados no podan ser encausados hacia una poltica vial responsable .[31]

La impopularidad de la ley se realz ms en un contexto poltico y social que se fue polarizando ms con el tiempo por las acusasiones de corrupcin que llovan sobre el regimen. Ese sentido moral con que fue cuestionada la ley en el debate parlamentario resurgi con ms fuerza, sea por atentar contra las libertades individuales de los ciudadanos o por expresar el manto de desigualdad que atravesaba al pas. Por otro lado se cuestionaba tambin su poco sentido prctico por sus escasos resultados satisfactorios logrados durante su aplicacin. En 1926 Jos Carlos Mariategui escriba en la revista Mundial

El simple hecho de que la ley de conscripcin vial haya sido establecida en la sierra desde su promulgacin, y que su extensin a la costa haya requerido un plazo de varios aos, es un hecho que expresa bien claramente el carcter de ley antiindigena de esta ley que, que de otro lado, no

promete resolver el problema de la vialidadNo faltar, tal vez quin, quin defendiendo la conscripcin vial, invoque la tradicin econmica-politica del Per una vuelta a la mita no es una vuelta a nuestro pasado?Qu importa que este pasado sea el pasado colonial!Que las obras efectuadas distrital y provincialmente mediante este reclutamiento no responden, sino en muy aislados casos, a un criterio tcnico; que la ejecucin est subordinado a la ignorancia algunas veces; al inters otras de las gentes inexpertas que las dirigen; que el servicio vial, por consiguiente, representa desde este punto de vista rigurosamente objetivo y utilitario un despilfarro de energa y de trabajo humanos. El desequilibrio entre el esfuerzo y el resultado no puede ser mayorContra la conscripcin vial se pronuncian por ende la razn moral y la razn prctica. La protesta contra este servicio, o esta mita, plantea adems una cuestin de derecho. Una ley necesita reposar en el consenso, o, por lo menos en la tolerancia de la opinin. Y la resistencia a la conscripcin vial no deja lugar a dudas sobre el sentimiento pblico respecto a este servicio[32]

Algunas cifras ubican en alrededor de 17,682 klms. de carreteras construidas y remozadas (entre asfaltadas, sin asfaltar y acondicionadas) por el gobierno de Legua. La inversin de su poltica vial lleg a 107616,000 soles [33]. Parte de esa poltica era D.L. 4113 y el regimen nunca lleg a derogarla.

La crisis mundial de 1929 quit al leguismo su mas firme apoyo exterior encarnado en los Estados Unidos del cul se declar su ms ferviente admirador. Con este retiro del apoyo norteamericano los deseos del gobierno para proseguir las vastas inversiones en infraestructura vial que tena planeado se vinieron abajo [34]. El 22 de agosto de 1930 el comandante Luis Sanchez Cerro apoyado por un grupo civil de notables de la ciudad de Arequipa y con el respaldo de la mayora de la poblacin se sublev contra el rgimen. La consigna enarbolada, desterrar la corrupcin de una tirana enquistada en el poder, logr hacerse del poder por unos meses. La nueva junta de gobierno reivindic la abolicin de la Ley N 4113 o Ley de Conscripcin Vial, considerada opresiva en su esencia y fiel reflejo de un gobierno a quin combatan como tirnico. Al menos as lo expresaron en el decreto de abolicin del 31 de agosto de 1930[35].

Con esta medida se cerraba un ciclo de debates y prcticas de un instrumento poltico, legal y tcnico que busc tempranamente la modernizacin del pas y de sus vas de comunicacin del modo mas realista y creativo con su propia realidad.

[1] Artculo reelaborado del textooriginalmente presentado para el VIII Coloquio de Estudiantes de Historia de la Pontificia Universidad Catlica del Per realizado en el ao 1998. Es parte de la Tesis titulada Caminos al Progreso. Mano de Obra y Poltica de Vialidad en el Per. La Ley de

Conscripcin Vial. 1920-1930 para obtener el grado de Licenciado en Historia dela UNMSM en 1999.

[1]THORP Rossemary y BERTRAM Geoffrey, Per. 1899-1977: Crecimiento y Polticas en una Economa Abierta. Lima. Mosca Azul Edtrs.-Universidad del Pacfico. 1988. Pg. 54

[2] Hacia 1899 Pedro Davalos describa esta situacin de precaria estabilidad y que fue presentado por el editorial del diarioLa Ley: P. Davalos. Diez Aos de Historia Contempornea del Per. 18991908. Lima. Lib. E Imp. Gil. 1930:25-26.

[3] El desarrollo sustentado en el modelo del tringulo sin patas o de la conexin entre capital financiero y comercial con hacendados y terratenientes, que dejaba fuera a la enorme masa campesina sin contacto con el mercado y controlados por elites regionales que lo apartaban del progreso y de la nacin.

[4] Lo esencial no ha sido el trabajo sino las leyes. Hemos credo que la gente no explota el suelo porque la constitucin es mala, porque la ley electoral no es perfecta P. Davalos:La Primera Centuria. Vol. II Lima. 1922. Pgs. 7-8).

[5] LARA, E. G., Historia del Ministerio de Fomento y Obras Pblicas. 1896-1936. Lima. 1936. Pg. 28.

[6] CONTRERAS, Carlos, Modernizarse o Descentralizar.La Difcil Disyuntivade las Finanzas Peruanas durantela Eradel Guano. En Boletn del Instituto Francs de estudios Andinos. Lima. 2 semestre. 1996. Pgs.125-150.

[7] DAVALOS, Pedro, Las Vas de Comunicacin en el Per. Nueva York. 1902. Pg. 10.

[8] El Comercio 23-8-1912. Carta de M.G.Montero. Presidente dela Sociedad Geogrfica de Lima al oficial de

RREE del Gobierno.

[9] GERBI, Antonello, Caminos del Per. Historia y Actualidad de las Comunicaciones Viales. Lima. 1944. Pg. 60.

[10] El Comercio 23-8-1912. A. Gerbi: Pg. 64

[11] BASADRE, Jorge, La Conscripcin Val. En: Revista NOVECIENTOS. N 1. Lima. Abril.1924. Pgs, 30-31

[12] MOSCOSO, Martha, Comunidad, Autoridad Indgena y Poder Republicano en el Siglo XIX. En Revista Andina 14. Cusco. 1989. 1989. Pg. 497

[13]La Prensa 28-12-1915

[14]La Prensa. 1915. Seccin Poltica de Vialidad.

[15] OYAGUE, Carlos,La Conscripcin Vialo Servicio Obligatorio de Caminos. Ideas Generales y Argumentos que pueden servir de base a una Ley. Lima. Sociedad de Ingenieros. 1915. Pgs. 1517.

[16]La Prensa 15-9-1916

[17] El Comercio 8-5-1916

[18] BASADRE, J. Ibdem Pg. 23

[19] Diario de Debates del Senado del Per.1917. Pg. 729

[20] OYAGUE, C. Ibdem Pgs. 9-11

[21] Ibdem Pg. 19

[22] Diario de debates del Senado. Lima. 1917. Pg. 730

[23] Como ministro del primer gobierno de Jos Pardo dijo al congreso de 1906 que estaba convencido de que el ferrocarril era le medio mas eficaz de civilizacin, an ms que la escuela, ya que el contacto con la civilizacin le crea nuevas necesidades y una nueva conciencia que transmite a sus paisanos, elevando su inferior condicin. En J. Reao Historia del Leguismo. Sus Hombres y Sus Obras. Lima. Edics. Ernesto Balarezo. 1928. Pg. 5.

[24] Ibdem Pg. 103

[25] BASADRE, J. Ibdem Pg. 25.

[26] Diario de Debates del Senado. Lima. Casa Editorial Manuel Moral La Crnica y Variedades. 1923. 13,16, 20 y 21 de agosto de 1923.

[27] Diario de Debates de Diputados. Lima. 1925. 11-9-1925.

[28]

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Emergencia

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[29] PERU, Texto de Leyes del Congreso Nacional. Lima. Lib. E imp. Gil. 1929. resoluciones supremas 30-3-1928 y 18-5-1928

[30] KAPSOLI, Wilfredo y REATEGUI, Wilson, El Campesinado Peruano. 1919-1930. Lima. Seminario de Historia Rural Andina. 1972. Cuadros 59 y 60. KAPSOLI, W., Los Movimientos Campesinos en el Per. 1879-1965. Lima. Edics. Atusparia. 1982. 46-47.

[31] MEZA, Mario, Caminos al Progreso. Mano de Obra y Poltica de Vialidad en el Per.La Ley de Conscripcin Vial. 1920-1930. Tesis en Historia. Lima. UNMSM. 1999.

[32] MARIATEGUI, J.C., La ley de Conscripcin Vial en Revista Variedades 299. Lima 1926. Pg. 1.

[33]CAPUAY, Carlos, LEGUIA. Vida y Obra del Gran Constructor del Per. Lima. 1951. Pg. 197

[34] DIEZ CANSECO, Ernesto,La Red Nacionalde Carreteras. Lima. Direccin de Vas de Comunicacin del Ministerio de Fomento. 1929.

[35] El Peruano 4-9-1930

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http://odalisdelima.wordpress.com/2011/06/23/la-ley-de-conscripcion-vialen-los-programas-de-modernizacion-vial-las-alternativas-de-un-desarrollotemprano-peru-1900-1930/ ingreso 9 de abril de 2012