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Captulo IX EL PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO Y LOS DESAFOS Y LAS ORIENTACIONES DE POLTICA PARA LA REGIN

A. AVANCE DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE HACIA EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS: LOGROS Y RETOS Antes de sealar los principales desafos que debe enfrentar la regin y las orientaciones de poltica propuestas para superarlos, en esta primera seccin se ofrece un panorama general del progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como se ver ms adelante, esta evaluacin global difiere en alguna medida de la que surge del ltimo informe mundial en que se compara la situacin de la regin con la del resto del mundo (Naciones Unidas, 2010a). Las diferencias se deben a que el examen regional se basa en una adecuacin tanto de los umbrales mnimos a alcanzar como de los indicadores utilizados para evaluar el progreso de los pases latinoamericanos y caribeos1. A diferencia de la evaluacin que se incluye en los informes mundiales de progreso de las Naciones Unidas y en particular en el correspondiente a 2010, la sntesis que se presenta a continuacin se basa exclusivamente en el examen del progreso en relacin con las metas cuantitativas contempladas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio2. Por otra parte, en el caso de algunas metas, y sobre la base del criterio de adecuacin a las realidades regionales, se utilizaron indicadores que presentan un umbral ms exigente o se basan en una medicin mejor adaptada. As, con respecto a la meta sobre pobreza extrema, se utilizaron lneas nacionales comparables entre los pases latinoamericanos que difieren de la lnea oficial de ingresos inferiores a un dlar por da, cuyos valores son ms elevados y, por lo tanto, registran niveles ms altos de pobreza extrema para la regin3. En relacin con la meta referida a la finalizacin del ciclo bsico de educacin (segundo Objetivo), se estim ms adecuado evaluar el progreso a partir de una medicin de culminacin efectiva de la educacin primaria basada en encuestas de hogares4. Antes de presentar los resultados de esta evaluacin, conviene tener en cuenta que una parte importante del progreso hacia las metas particularmente la de pobreza se logr durante la ltima dcada, sobre todo en el sexenio previo a la crisis global que interrumpi la fase ms larga e intensa de crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe desde los aos setenta (CEPAL, 2010a). La crisis econmica y financiera internacional, que fue precedida por las crisis alimentaria y energtica, abre un signo de interrogacin sobre la posibilidad de que los pases de la regin, sobre todo los ms afectados, como Mxico y los pases centroamericanos, puedan seguir progresando hacia el logro de las metas al ritmo que lo hicieron desde inicios de los aos noventa. Si bien no se puede concluir que las tendencias positivas derivadas del dinamismo econmico observado entre 2003 y el bienio 2007-2008 se hayan revertido como consecuencia de la crisis, sin duda la regin enfrentar un escenario menos propicio en los prximos cinco aos y es probable que diversos factores tiendan a dificultar el ritmo de avance hacia las metas5. Entre esos factores se destacan la reduccin de las remesas desde el exterior y las dificultades para recuperar los niveles previos a la crisis, la menor liquidez internacional y de recursos para la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), y el aumento de las presiones proteccionistas de los pases desarrollados,
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Esta adecuacin est sealada expresamente en la Declaracin del Milenio y busca relacionar ms el examen de las metas con la situacin de desarrollo relativo de los pases que integran cada una de las regiones del mundo. En el informe mundial, la evaluacin incluye no solo las metas cuantitativas, sino tambin las que sealan una orientacin de progreso para el cumplimiento del correspondiente objetivo, pero no un porcentaje de avance respecto del nivel observado en el ao inicial. De este modo, por ejemplo, en el informe se evala el progreso hacia la meta 1.B (generacin de empleo productivo y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jvenes) y se seala para la regin un progreso insuficiente para alcanzar dicha meta, calificndose la situacin actual como de dficit moderado en materia de trabajo decente. Vase el captulo II. Vase el captulo III. De hecho, las ltimas proyecciones de crecimiento econmico para 2010 indican que el PIB regional crecera a una tasa media anual del 5,2% superior a la registrada entre 2003 y 2008 (4,9%), aunque parte de ese crecimiento responde a la recuperacin de la cada de 2009.

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as como la cada de la demanda por parte de la mayora de estos pases. En este sentido, se podra afirmar que el ritmo de avance hacia las metas logrado en los aos previos a la crisis en Amrica Latina y el Caribe constituye una suerte de techo, ms que de piso, de lo que se puede lograr con el modelo actual de desarrollo. Por lo expuesto, el panorama que surge del cuadro IX.1 de sntesis del progreso regional hacia las metas no puede extrapolarse en forma mecnica y es posible que algunos de los pases cuyo progreso hasta 2008 los colocaba en una trayectoria de logro de la meta al ao 2015, progresen a un ritmo menor en los prximos aos y eventualmente no alcancen algunas de las metas que antes de la crisis pareca factible cumplir6. Tampoco pueden descartarse situaciones de retroceso en pases que, tras haber logrado la meta, puedan registrar algn deterioro que los coloque en una situacin de no cumplimiento de dicha meta. Esto podra ocurrir, por ejemplo, en el caso de la meta de reduccin de la pobreza extrema, un logro que para sostenerse en el tiempo requiere de un ritmo de crecimiento econmico relativamente elevado, suficiente para generar puestos de trabajo de mayor calidad a fin de mantener a la creciente poblacin fuera de la pobreza en forma permanente, tal como se argumenta en el captulo II. Al igual que en las evaluaciones mundiales de los logros hacia el cumplimiento de los ODM que han elaborado las Naciones Unidas, la que se presenta a continuacin para los pases de Amrica Latina y el Caribe tambin combina dos dimensiones: el progreso realizado desde 1990 y el nivel actual de los respectivos indicadores utilizados para su cuantificacin. La primera dimensin se seala en el cuadro XI.1, donde se utilizan distintos colores para registrar las diversas situaciones en relacin con el avance dado el tiempo transcurrido desde el ao inicial. Las diferentes situaciones son: haber logrado la meta o estar muy cerca de lograrla, estar en trayectoria de cumplimiento de la meta en caso de prevalecer la tendencia observada, no estar en trayectoria de cumplimiento de la meta, y no mostrar progresos o registrar un retroceso durante el perodo observado (idealmente desde 1990 hasta el ao ms reciente)7. El procedimiento adoptado para incluir a los pases en cada una de estas categoras se describe en el anexo estadstico. La segunda dimensin se refiere al nivel actual del indicador, registrndose la situacin ms reciente respecto de la cual se dispona de informacin. La calificacin se realiz teniendo en consideracin el promedio del indicador para el conjunto de pases latinoamericanos y caribeos8. El examen de ambas dimensiones permite tener una apreciacin de la situacin de los pases de acuerdo con su nivel de desarrollo relativo y sus posibilidades de superar los rezagos para progresar hacia el cumplimiento de los ODM9. Cul ha sido el progreso de los pases hacia las metas desde una mirada regional? Pese a que Amrica Latina y el Caribe se considera una regin de ingreso medio en el concierto mundial, y sin desconocer los importantes progresos realizados en pos de las metas del Milenio, el elevado nivel de desigualdad que prevalece tanto entre los pases como dentro de cada uno, hace que el panorama no sea del todo auspicioso. El progreso registrado es insuficiente en cuatro de las nueve metas evaluadas correspondientes a seis de los ocho ODM pues, de prevalecer la tendencia observada, la regin no alcanzara dichas metas (vase el cuadro IX.1)10. Tal es el caso de las metas sobre subnutricin (primer Objetivo), culminacin de la educacin primaria (segundo Objetivo), paridad de gnero en los parlamentos como indicador principal de la igualdad de gnero y el empoderamiento de las mujeres (tercer Objetivo), y mortalidad materna (quinto Objetivo). Amrica Latina y el Caribe se encontrara, en cambio, en trayectoria de alcanzar las metas de pobreza extrema, desnutricin global, mortalidad infantil y acceso a agua potable y saneamiento bsico. Hay que considerar que la meta sobre pobreza tiene, si se quiere, una ponderacin mayor que las restantes, puesto que representa una suerte de sntesis del progreso en las dems, al tiempo que constituye una de las causas de las insuficiencias a que aluden la mayora de las dems metas. Las sinergias entre las distintas metas tambin implican que los progresos en las otras metas garantizan la sostenibilidad de la meta sobre pobreza.
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Como se puede apreciar en el anexo estadstico de este documento, la informacin disponible en que se basa el cuadro IX.1 en el mejor de los casos se refiere a la situacin que prevaleca en 2008, con excepcin de los datos sobre mortalidad infantil que se refieren a 2009. Se destac con un color diferente la situacin de los pases en que no se dispona de informacin o esta era insuficiente para evaluar el progreso, lo que se da con mayor frecuencia en los pases y territorios del Caribe. Por tratarse de una evaluacin regional, no sera til considerar el valor medio mundial de cada uno de los indicadores. De utilizarse este promedio, la gran mayora de los pases latinoamericanos y caribeos registraran niveles superiores, lo que impedira calificar la situacin relativa de los pases de la regin y la gran heterogeneidad existente entre ellos. La divisin de los pases latinoamericanos en cuatro grupos se bas en un ordenamiento sobre la base del ndice de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), tal como se presenta la informacin en el anexo estadstico de este informe. Debe tenerse presente la alta gravitacin de los dos pases ms poblados de la regin, el Brasil y Mxico, en esta evaluacin agregada, basada en un promedio ponderado del valor de los indicadores correspondientes a cada pas.

Cuadro IX.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: SNTESIS DEL PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
Objetivo 1 Meta 1.A Pobreza extrema Subnutricin moderada moderada alta moderada moderada alta moderada alta Mortalidad infantil moderada moderada moderada moderada Desnutricin global Mortalidad materna Meta 1.C Meta 3.A Meta 5.A Meta 2.A Meta 4.A Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 5 Objetivo 4 Objetivo 7 Meta 7.C Acceso a agua potable alta alta Acceso a saneamiento baja baja

Pas o territorio

Amrica Latina y el Caribe a

Conclusin de enseanza primaria alta

Mujeres en los parlamentos moderada

Amrica Latina a Pases con desarrollo humano medio bajo y bajo Hait muy alta muy alta muy alta alta muy alta alta moderada alta muy alta alta alta moderada moderada alta alta muy baja muy baja muy baja muy baja muy baja muy baja moderada muy alta baja alta alta muy alta muy alta muy alta muy alta moderada alta muy baja baja moderada alta alta alta alta muy alta moderada moderada muy baja muy baja muy baja baja alta moderada alta muy baja alta muy baja baja muy baja moderada baja muy alta muy baja baja baja baja alta moderada alta alta moderada moderada moderada moderada moderada moderada muy baja moderada muy baja baja baja muy baja moderada baja moderada moderada muy alta muy baja muy alta baja alta muy baja baja baja moderada muy alta muy alta muy alta muy alta alta muy alta moderada moderada alta alta alta moderada alta moderada baja moderada moderada baja baja moderada alta moderada moderada alta moderada moderada moderada baja moderada baja baja baja moderada alta muy alta alta muy alta alta muy alta muy baja muy alta alta muy alta alta alta alta moderada baja moderada moderada moderada baja alta alta

muy baja baja alta baja baja baja baja alta alta baja alta alta alta baja muy alta alta alta muy alta alta alta alta muy baja alta muy alta

muy baja muy baja moderada muy baja baja moderada baja

Nicaragua

Guatemala

Bolivia (Estado Plurinacional de)

Honduras

Pases con desarrollo humano medio

El Salvador

Paraguay

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Repblica Dominicana

baja moderada baja baja baja baja baja muy alta moderada muy alta muy alta alta alta moderada muy alta alta

Ecuador

Pases con desarrollo humano medio alto

Per

Colombia

Brasil

Panam

Venezuela (Repblica Bolivariana de)

Pases con desarrollo humano alto

Costa Rica

Mxico

Cuba

Uruguay

Argentina

Chile

El Caribe a

Anguila

Antigua y Barbuda

Antillas Neerlandesas

Aruba

Cuadro IX.1 (conclusin)

Objetivo 1 Meta 1.A Pobreza extrema Desnutricin global Subnutricin moderada muy baja muy baja moderada baja muy baja baja muy alta muy baja moderada muy baja muy baja baja muy baja moderada moderada muy baja moderada baja moderada alta baja muy alta baja muy alta baja muy alta baja muy alta moderada baja baja moderada muy baja baja baja muy alta baja baja moderada baja alta moderada moderada moderada moderada baja muy baja moderada baja moderada muy baja alta muy baja alta muy alta alta alta alta muy alta baja alta muy alta muy alta alta muy alta muy alta muy alta alta alta moderada muy alta baja moderada Mortalidad infantil Mortalidad materna alta baja Acceso a agua potable Meta 1.C Meta 2.A Meta 3.A Meta 4.A Meta 5.A Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5 Objetivo 7 Meta 7.C Acceso a saneamiento muy alta muy alta muy baja moderada muy alta baja baja moderada muy alta muy alta moderada muy alta muy alta moderada moderada alta

Pas o territorio Conclusin de enseanza primaria baja Mujeres en los parlamentos muy baja

Bahamas

Barbados

Belice

Dominica

Granada

Guadalupe

Guayana Francesa

Guyana

Islas Caimn

Islas Turcas y Caicos

Islas Vrgenes Britnicas

Islas Vrgenes de los Estados Unidos

Jamaica

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Martinica

Montserrat

Puerto Rico

Saint Kitts y Nevis

San Vicente y las Granadinas

Santa Luca

Suriname

Trinidad y Tabago

Fuente:

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin contenida en el anexo estadstico.

Promedio ponderado. El pas ya logr la meta o est muy cerca de lograrla. El pas se encuentra en trayectoria y, de prevalecer la tendencia observada, alcanzara la meta. El pas no se encuentra en trayectoria y, de prevalecer la tendencia observada, no alcanzara la meta. El pas presenta un retroceso o no muestra progreso hacia la meta. Sin informacin o informacin insuficiente.

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Por otra parte, la reduccin de la pobreza extrema a la mitad resulta ser un logro insuficiente en muchos pases. El avance en materia de pobreza total es menor y la regin en su conjunto no se encuentra en trayectoria de reducirla a la mitad en 2015. A esto se agrega que aun si la meta de pobreza extrema se lograra en los pases que no estn en trayectoria de hacerlo, estos todava presentaran niveles muy elevados, tal es caso de los pases de desarrollo medio y bajo (vase el cuadro IX.1). El hecho de que Amrica Latina y el Caribe se encuentre en trayectoria de cumplimiento de la meta de mortalidad infantil y sea la regin en que ms pases contribuirn a reducirla en dos terceras partes, no implica que varios pases no registren actualmente un nmero muy elevado de muertes de nios menores de 1 ao, lo que indica que es necesario continuar con los esfuerzos orientados a reducir las muertes evitables, en su mayor parte debidas a causas externas11. Por ltimo, si bien la cobertura en materia de servicios bsicos es alta y la regin en su conjunto se encuentra en trayectoria de alcanzar la meta de reducir a la mitad el porcentaje de poblacin sin acceso a agua potable y saneamiento bsico, son muchos los pases en que la cobertura de saneamiento bsico es baja o muy baja y en los que el cumplimiento de esta meta no asegurar que la mayor parte de la poblacin acceda a estos servicios que influyen decisivamente en la posibilidad de alcanzar otras metas, como la reduccin de la mortalidad infantil. En el cuadro IX.1 se muestra muy claramente el contraste entre los pases de menor y mayor ingreso por habitante y desarrollo humano de la regin. Los pases latinoamericanos de menor desarrollo humano (el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Hait, Honduras y Nicaragua) no solo son los que presentan los ms altos niveles de pobreza extrema, sino que tampoco la han reducido a un ritmo suficiente para estar en trayectoria de cumplimiento de la meta. A estos pases se agregan Colombia, El Salvador y el Paraguay, que tambin exhiben un alto porcentaje de poblacin que vive en condiciones de pobreza extrema. Por el contrario, en los pases de desarrollo humano alto el progreso hacia la meta ha sido mayor (Chile, Costa Rica y Mxico) y en los casos de la Argentina y el Uruguay, donde el progreso ha sido insuficiente o nulo, se trata de pases donde la pobreza extrema es baja. En el grupo de pases con desarrollo humano medio-alto cabe destacar al Brasil que junto con Chile son los nicos que lograron la meta, en tanto que el Per se encontrara prximo a alcanzarla. Finalmente, la escasa informacin sobre pobreza extrema en el Caribe solo permite destacar la situacin de Jamaica que, adems de haber logrado la meta, en la actualidad presentara un bajo nivel de pobreza extrema12. Destaca tambin el hecho de que, en relacin con el acceso a agua y saneamiento bsico en el Caribe, los altos niveles de cobertura alcanzados podran explicar el escaso o nulo progreso registrado en relacin con la meta 7.C. Esto podra responder a los mayores esfuerzos en trminos de recursos que entraa dotar de agua, y en particular de saneamiento bsico, a porcentajes relativamente reducidos de poblacin para alcanzar la meta. En este caso es muy claro que el examen del progreso hacia la meta no puede realizarse sin considerar al mismo tiempo el nivel alcanzado por los indicadores. Otro aspecto que pone de relieve la evaluacin del progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio es que entre los pases de desarrollo humano alto no solo se logr avanzar e incluso alcanzar las metas, sino que este progreso se obtuvo a partir de niveles ya bastante elevados de los indicadores de acceso y de satisfaccin de las necesidades involucradas en las distintas metas. Esto pone una nota de optimismo en la medida en que evidencia que es posible lograr progresos incorporando a ncleos duros o excluidos de la poblacin, que no han logrado acceder a los niveles mnimos de bienestar que posee la mayora. Con frecuencia, se trata de poblacin perteneciente a pueblos indgenas o residente en zonas segregadas del territorio nacional que demanda un mayor esfuerzo por parte del Estado para lograr su inclusin, ya sea debido a la existencia de barreras culturales o a la necesidad de realizar inversiones de mayor costo para garantizar su acceso a los bienes y servicios. Esta visin de conjunto pone de relieve la gran heterogeneidad existente entre los pases respecto de los principales escollos que deberan enfrentar para avanzar hacia sociedades ms igualitarias e integradas. Por una parte, hay un grupo de pases donde la principal tarea en materia de igualdad sigue siendo llevar a cabo polticas de
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Hacia 2009, 15 pases presentaron una mortalidad infantil superior a 20 por 1.000 nacidos vivos y en 4 pases la tasa de mortalidad infantil era superior a 30 por 1.000 nacidos vivos, situacin que contrasta con la de 9 pases que han logrado reducirla a menos de 10 por 1.000 nacidos vivos. Los datos de pobreza de Jamaica se basan en encuestas de hogares, al igual que las estimaciones que realiza la CEPAL para los pases latinoamericanos (vase el cuadro II.2).

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inclusin social que permitan alcanzar pisos mnimos de bienestar al conjunto de la poblacin. Como se indic, se trata precisamente de los pases donde las exclusiones estn muy relacionadas con la marginacin de la poblacin indgena y las peores condiciones de vida de la poblacin de las zonas apartadas del territorio. La dificultad radica en que en estos pases de menor ingreso por habitante tambin estn presentes los mecanismos propios de reproduccin de la desigualdad socioeconmica (desigualdades de acceso a la educacin y calificaciones para el trabajo, desigualdades de gnero, insuficiencia de generacin de empleo productivo, falta de proteccin social y desigualdades de acceso a la seguridad social). Dada la etapa de la transicin demogrfica en que se encuentran esos pases (que se traduce en una alta tasa de dependencia econmica) y la urgencia y magnitud de las principales brechas que deben cerrar, las polticas pblicas deberan poner un mayor nfasis en el cierre de las brechas que se dan en las primeras etapas del ciclo de vida, ya que es precisamente en estos pases donde se concentra la pobreza infantil13. Por otra parte, se encuentran los pases en que, sin dejar de presentar desigualdades de acceso al bienestar entre los distintos grupos de la poblacin y sin haber universalizado el logro de pisos mnimos de proteccin y seguridad social, las principales brechas se manifiestan ms en trminos de logros efectivos, particularmente en el mercado de trabajo, principal mbito donde se producen y reproducen esas brechas. De alguna manera, esta heterogeneidad entre los pases se manifiesta en el perfil de evolucin hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El Brasil, Chile y Guatemala ilustran estos distintos perfiles, registrndose una mayor disparidad de avance hacia las metas en el ltimo. En este caso, es probable que el avance en la reduccin de la desnutricin global (pero no en la subnutricin) y la mortalidad infantil y en el acceso al agua potable y el saneamiento bsico a un ritmo compatible con el logro de las metas indique que si bien se habra progresado ms en relacin con el acceso a condiciones muy bsicas de bienestar, esto ha ido acompaado de un avance insuficiente en cuanto a conclusin de la enseanza primaria y disminucin de la pobreza extrema, dos mbitos en que se siguen manifestando las desigualdades a lo largo del ciclo de vida. El bajo nivel de crecimiento econmico y el elevado nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso son los principales escollos para avanzar hacia un desarrollo con igualdad14. Los recursos, la asistencia tcnica y la cooperacin Sur-Sur son indispensables para avanzar en dicha agenda. El Brasil, por su parte, muestra una mayor homogeneidad en cuanto al avance en las distintas metas. A diferencia de Guatemala, alcanz la meta de pobreza extrema y logr un progreso importante en pobreza total (vase el grfico II.9). Asimismo, se encuentra en trayectoria de cumplimiento de las restantes metas, salvo aquellas en que la mayora de los pases de la regin no ha logrado progresar lo suficiente (incorporacin de las mujeres a los parlamentos en forma paritaria y disminucin de la mortalidad materna)15. El Brasil ha progresado tanto en el cierre de brechas como en el acceso de la poblacin a pisos mnimos de bienestar y esta posibilidad de avanzar en ambas dimensiones de la desigualdad proviene de la potencialidad econmica del pas. Esta potencialidad se expresa tanto en el crecimiento del PIB como en la mayor disponibilidad de recursos para destinarlos a polticas y programas sociales16. Cabe destacar que el Brasil es el pas que presenta la ms alta carga tributaria de la regin (vase el cuadro IX.2). Al igual que el Brasil, Chile exhibe un perfil bastante homogneo en materia de avance hacia las metas. Sin embargo, se diferencia en el nivel alcanzado por los indicadores, lo que mostrara que, en comparacin con los pases de menor desarrollo relativo, habra logrado que una parte muy importante de la poblacin accediera a umbrales mnimos de bienestar. Adems, es el nico pas que en 2006 logr reducir a la mitad la pobreza total17. No
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La mayor incidencia relativa de la pobreza entre los nios y adolescentes es un fenmeno generalizado y ocurre tambin en los pases de mayor ingreso por habitante. A medida que la pobreza extrema se ha reducido en la regin, los nios se han visto relativamente ms afectados por ella debido, entre otros factores, a la persistencia de diferencias de fecundidad entre los estratos sociales altos y bajos. Guatemala es el pas que en el sexenio 2003-2008 registr el mayor incremento del ndice de concentracin de Gini (vase el cuadro I.1). El avance en la meta de saneamiento bsico a un ritmo incompatible con el logro puede responder a las dificultades de proveer este servicio en pases extensos y con porcentajes significativos de poblacin que reside en zonas apartadas y de difcil acceso. Junto con Mxico, el Brasil es el pas que cuenta con el programa de transferencias monetarias de ingreso ms importante de Amrica Latina, tanto en trminos de cobertura como de cuanta de recursos como porcentaje del PIB (vase Len, 2008). Los ltimos antecedentes sobre la magnitud de la pobreza en Chile corresponden a 2009 y se dieron a conocer hace poco tiempo, por lo que las cifras sobre pobreza en este informe se refieren a 2006. La nueva estimacin de pobreza para Chile

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obstante, al igual que todos los pases de la regin, Chile an presenta grupos de poblacin excluida del acceso a los niveles mnimos de bienestar que ha alcanzado la mayora. Este tercer caso ilustra la situacin de los pases de mayor nivel de ingreso en Amrica Latina, en los que la dimensin principal de la desigualdad es la persistencia de brechas de logros efectivos. Estas brechas se manifiestan claramente en el mercado de trabajo en trminos de disparidades de ingresos: los ocupados de mayor calificacin perciben remuneraciones muy elevadas y los de menor calificacin reciben remuneraciones muy bajas que resultan insuficientes para situarse fuera de la pobreza. En esa misma dimensin de desigualdad, las diferencias en materia de salud, educacin, empleo y proteccin social tienden a manifestarse menos como un problema de acceso que como uno de claras diferencias de calidad en esos distintos mbitos. En este caso, son estas diferencias las que reproducen las desigualdades sociales. Sin embargo, como se ver ms adelante, a diferencia de lo que ocurre en el Brasil, la carga tributaria potencial en Chile otorga un margen ms amplio para una mayor recaudacin tributaria con carcter ms progresivo a fin de dotar al Estado de ms recursos para las polticas de redistribucin destinadas a reducir las desigualdades. La heterogeneidad de situaciones ilustrada mediante los casos del Brasil, Chile y Guatemala pone de relieve las distintas formas en que se expresa y reproduce la desigualdad en la regin y da pie para realizar sealamientos generales sobre los distintos nfasis de las orientaciones de las polticas pblicas, teniendo como trasfondo una agenda del desarrollo cuyo centro es la igualdad y la inclusin social. A la vez, esta heterogeneidad permite tomar en consideracin las especificidades nacionales. Un elemento central de esta agenda para la igualdad es la capacidad de los pases para generar y distribuir los recursos necesarios para avanzar en ella y en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, lo que depende de la posibilidad de lograr un pacto fiscal. Al final del presente captulo se proveen antecedentes al respecto.

B. PRINCIPALES DESAFOS Y ORIENTACIONES DE POLTICA

En esta seccin se sealan algunos de los principales desafos y orientaciones de poltica que surgen del examen de las tendencias reseadas en este informe y que estn ntimamente ligados a los problemas estructurales que enfrenta Amrica Latina y el Caribe para progresar hacia sociedades ms integradas e igualitarias. Estos desafos implican, en primer lugar, dar pleno cumplimiento esto es, para el conjunto de la ciudadana de los derechos que estn contemplados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En segundo trmino, suponen, como se plante al inicio de este informe, avanzar en el cierre de las principales brechas y en la superacin de los principales rezagos para el logro de una igualdad efectiva entre los distintos estratos y grupos de la poblacin. Todo ello se enmarca en el horizonte de una agenda para el desarrollo con igualdad para los pases de la regin, en la que resulta esencial la promocin de un Estado activo que, promoviendo el apoyo de los actores polticos y sociales claves para la articulacin de un pacto social por la equidad distributiva, se oriente no solo a igualar oportunidades, sino tambin a moderar la desigualdad de resultados a lo largo del ciclo de vida de las personas, intra e intergeneracionalmente (CEPAL, 2010a). Se proponen a continuacin seis ejes principales de desafos y orientaciones de poltica que, en tanto reas estratgicas para lograr los ODM con igualdad en la regin, definen mbitos estrechamente relacionados entre s. Estos seis ejes se refieren a: Las particularidades que presenta para la regin y los desafos que impone el octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio, que plantea fomentar una alianza mundial para el desarrollo y que en la perspectiva adoptada en este informe es un problema que atae y preocupa a todos los pases y no solo a los menos desarrollados. Esto resulta ms crucial an dadas las dificultades que han quedado en evidencia desde que se desat la crisis global. Los desafos que hoy impone con urgencia la incorporacin de los principios del desarrollo sostenible en las polticas y las nuevas orientaciones generales que debe asumir el desarrollo en la regin.

revela que hubo un leve retroceso con respecto a 2006, resultado que en parte refleja los efectos adversos de la crisis global. Segn los nuevos datos, el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza sera del 15,4%, cifra que no revierte el logro de haberla reducido a menos de la mitad, tomando como base el ao 1990.

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Las principales brechas de bienestar y factores determinantes de las inequidades, que no solo impiden el cumplimiento de los derechos, sino que adems perpetan la transmisin intergeneracional de la desigualdad. La necesidad de generar empleo productivo y decente, que constituye por s misma un eje central dados sus estrechos vnculos con los dems Objetivos, particularmente los que se relacionan con la reduccin de la pobreza, los desafos que plantea la ampliacin y el mejoramiento del sistema educacional y de salud, y el establecimiento de sistemas de proteccin social que aseguren niveles mnimos de seguridad y proteccin a la poblacin. Las polticas y acciones necesarias para acelerar el progreso hacia el logro de las principales metas del Milenio en el prximo quinquenio y que deben encaminarse a atender en forma integral las situaciones de pobreza extrema y hambre. Las condiciones mnimas requeridas para la articulacin de un pacto social que permita dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir recursos y desempear un papel ms activo en la promocin de la igualdad en la regin, permitiendo as la puesta en prctica de estrategias y polticas que apunten a la superacin de los rezagos y las brechas que dificultan el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio con igualdad.

El primer eje plantea que solo es posible alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio si efectivamente se logra la cooperacin entre los pases desarrollados y los menos adelantados, y en el caso de Amrica Latina en particular, a travs de la cooperacin Sur-Sur. Ello requiere avanzar rpidamente hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos por los pases desarrollados en materia de AOD y el progreso hacia un sistema comercial abierto basado en normas previsibles y no discriminatorias mediante un acceso justo y equilibrado a los mercados (octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio). El primer desafo sigue siendo la necesaria diversificacin productiva y exportadora de las economas de Amrica Latina y el Caribe que permita insertarse en un mundo de cadenas globales de valor, lo que se ha denominado descomoditizacin de las exportaciones. Si bien la regin ha mejorado mucho su acceso a terceros mercados, sus exportaciones siguen estando muy concentradas en productos bsicos y manufacturas de bajo contenido tecnolgico. Los progresos en esta materia son necesarios particularmente en economas pequeas y abiertas, no solo para elevar los retornos de las exportaciones, sino tambin para reducir la volatilidad de los ingresos cuando estos estn sujetos a variaciones bruscas de precios o de la demanda externa durante los ciclos econmicos. Esto plantea varios desafos: i) aumentar el componente de intangibles en las exportaciones (patentabilidad, rastreabilidad, responsabilidad social empresarial, entre otros); ii) incorporar mayor conocimiento a las exportaciones, incluidas las de recursos naturales, invirtiendo en la investigacin y explotacin de avances tecnolgicos (por ejemplo, en biotecnologa); iii) crear nuevos nichos de servicios intensivos en conocimiento, y iv) avanzar en materia de infraestructura, conectividad y facilitacin del comercio. El primer desafo se vera muy dificultado si no se lograra avanzar decididamente en la reduccin de los subsidios agrcolas de los pases industrializados, por lo cual es imperativo realizar los mximos esfuerzos conjuntos para promover y conseguir la pronta conclusin de la Ronda de Doha. Esto resulta an ms relevante hoy, cuando como consecuencia de la crisis han resurgido las presiones proteccionistas por parte de los pases desarrollados. Para los pases en desarrollo, la conclusin de la Ronda de Doha conllevara importantes beneficios en materia de reduccin de aranceles para productos agrcolas, textiles y de vestuario, y de disminucin de los subsidios agrcolas que distorsionan el comercio, lo que potenciara un acceso justo y equilibrado a los mercados internacionales (Naciones Unidas, 2010a). Las iniciativas en materia de insercin comercial de la regin implican para numerosos pases un esfuerzo mayor para aproximarse asociativamente a China, y Asia en general, reconocindose que en los prximos aos los aumentos de la demanda de los productos de exportacin provendrn de esos pases. En efecto, si bien se han incrementado los vnculos durante los ltimos aos, algunos pases an presentan relaciones relativamente dbiles con China en especial en tanto mercado de

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exportacin clave, a pesar de su indiscutible importancia como socio comercial. Vale destacar que, junto con la India, China fue una de las pocas economas de mayor tamao que creci incluso durante la reciente crisis global y adems se prev que durante la prxima dcada podra desplazar a la Unin Europea como segundo socio comercial de la regin. Por ello, resulta fundamental avanzar en estrategias comerciales ms integrales que, adems de mantener los actuales niveles de importacin desde las economas asiticas, promuevan un incremento global y una diversificacin de los productos exportados desde Amrica Latina y el Caribe, reconociendo con ello el creciente dinamismo y el papel estratgico que ha asumido Asia en el actual escenario econmico mundial (CEPAL, 2010b). En materia de recursos, la regin debera tener una cuota mayor en aquellos provenientes de la denominada iniciativa ayuda para el comercio surgida en 2005, lo que implica elevar la capacidad para presentar proyectos atractivos e idealmente plurinacionales, con impacto en la facilitacin del comercio. El escenario de crisis econmica no debera impedir que se avanzara en los compromisos relativos a un aumento sustancial de la asistencia tcnica, financiera y poltica en materia de ayuda para el comercio, pues resulta central para ayudar a los pases en desarrollo a fortalecer sus capacidades comerciales y de produccin (Naciones Unidas, 2010a). Si bien la responsabilidad ltima del financiamiento del desarrollo corresponde a los propios pases en desarrollo conforme al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, los pases desarrollados deberan progresar efectivamente hacia el cumplimiento de los acuerdos adoptados en Monterrey en materia de AOD a fin de alcanzar la meta del 0,7% de su ingreso nacional bruto. Adems, es importante evitar que las restricciones que han surgido como consecuencia de la crisis sigan traducindose en una reduccin de los recursos provenientes de la AOD. Al mismo tiempo, Amrica Latina y el Caribe debera recuperar la participacin que haba alcanzado e incluso incrementarla sobre la base de nuevos criterios. Es fundamental, adems, promover la reevaluacin de la definicin operativa de renta media como criterio de asignacin de la AOD, dado que la mayora de los pases de ingreso medio-alto y medio-bajo de la regin quedan excluidos de ella pese a que presentan elevados niveles de pobreza e inequidad. Al respecto, el Grupo de Tareas sobre el desfase en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ha propuesto que, adems de cumplir con los acuerdos adoptados en cuanto a los niveles de AOD, es necesario evaluar lo que se ha denominado el desfase de necesidades, esto es, el desfase entre el cumplimiento de los compromisos a escala mundial y las necesidades estimadas de ayuda de los pases en desarrollo. Considerar nuevos criterios de asignacin de la AOD que logren responder efectivamente a las variadas necesidades de los pases en desarrollo constituye una tarea central para el fortalecimiento de una alianza mundial para el desarrollo (Naciones Unidas, 2009). Debera procurarse cambiar tambin la orientacin de los recursos provenientes de la AOD para destinarlos no solo a la asistencia social, sino tambin a proyectos econmicos bien evaluados. Se trata de que, adems de potenciar a los sectores sociales, se potencie a los sectores que generan un impacto multiplicador mayor, reduciendo los montos de recursos requeridos en el mediano y largo plazo. Con respecto al alivio de la deuda externa, es necesario equilibrar los criterios de la condicionalidad con las necesidades de los pases de menores ingresos y que los programas de alivio expresen una responsabilidad compartida, incorporando la responsabilidad de los proveedores de crdito en el proceso de sobreendeudamiento de los pases. Los mecanismos de alivio de la deuda tambin deberan contemplar de manera explcita la capacidad nacional para hacer frente al pago de la deuda y las necesidades de financiamiento de los pases, junto con el reconocimiento de un espacio de poltica pblica ms amplio para que estos puedan enfrentar sus objetivos de desarrollo. Adems, el establecimiento de un nuevo marco de resolucin de problemas de restructuracin de la deuda de los pases debe ser un proceso comprensivo e integrador, arbitrado por instituciones transparentes e independientes, que permita reducir los costos de transaccin y defender de manera explcita los logros en materia de avances sociales, para evitar que estos se transformen en las variables de ajuste y que

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las ganancias sociales se pierdan, lo que entorpece de manera significativa el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por ltimo, siguen siendo vlidas algunas recomendaciones generales sealadas en el informe regional de 2005, en que se sugera en este mbito identificar fuentes innovadoras de financiamiento complementario del desarrollo, como los impuestos a las transacciones financieras, a las transacciones con origen y destino en los parasos fiscales, y las contribuciones de empresas socialmente responsables, entre otros. Muchas de estas iniciativas encuentran un campo ms propicio para llevarse a cabo en el contexto internacional actual, de avance hacia una ms efectiva regulacin del sistema financiero mundial.

El segundo eje apunta a la necesidad de que la regin incorpore efectivamente en sus polticas y programas nacionales los principios del desarrollo sostenible e invierta la prdida de recursos del medio ambiente. Ello implica establecer acciones que, en ltima instancia, significan modificar los sistemas de produccin y de consumo para transitar en forma paulatina hacia una economa verde. Si bien el tema del cambio climtico es un aspecto muy importante a considerar en estas polticas, particularmente en el caso de Amrica Latina y el Caribe el ncleo de la sostenibilidad ambiental del desarrollo se relaciona con la prdida de biodiversidad, por constituir una condicin de sustento de las principales actividades econmicas de la regin. Es posible distinguir claramente al menos cinco elementos que deben concurrir para el logro del objetivo de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente: La apropiacin por parte del Estado y la sociedad civil de este desafo como un problema inmediato, cuya solucin requiere reorientar los patrones de produccin y de consumo vigentes en la regin. Esto no puede realizarse sin reducir la presin que se ejerce actualmente sobre los recursos energticos, el agua, los bosques, las zonas protegidas y las especies en peligro de extincin, mediante impuestos y regulaciones adecuadas que consideren las externalidades negativas que surgen de esa presin sobre los recursos, particularmente sobre los no renovables. No es posible avanzar en esta materia si no existe un esfuerzo por internalizar los costos que implica la prdida de biodiversidad, la destruccin de los ecosistemas, la deforestacin y las emisiones de dixido de carbono y de sustancias que daan la capa de ozono. El logro de este objetivo supone, finalmente, un Estado activo y con capacidad de incorporar tanto en la legislacin como en sus polticas y programas nacionales los principios del desarrollo sostenible a fin de evitar la prdida de recursos del medio ambiente. Esto no podr lograrse sin la conciencia y voluntad de los actores pblicos y privados, lo que demanda la realizacin de pactos sociales que permitan destinar ms recursos humanos y financieros a mejorar las prcticas de gestin y a garantizar el cumplimiento irrestricto de los compromisos internacionales asumidos por los pases. La educacin constituye un tema central e ineludible en la posibilidad de hacer cambios positivos hacia la sostenibilidad ambiental incorporando la participacin de la sociedad civil. Transcurridos cinco aos de la declaracin del Decenio de las Naciones Unidas de la Educacin para el Desarrollo Sostenible, la mayor parte de los pases de Amrica Latina y algunos del Caribe han aprobado polticas o estrategias de educacin ambiental a nivel nacional. Algunos desafos que persisten en la eficacia de estas polticas, segn un estudio reciente de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, 2009), son la falta de apoyo econmico suficiente y sostenido, la insuficiencia en la capacitacin docente, la ausencia de mecanismos de evaluacin y la falta de continuidad de los programas. Estos obstculos han generado debilidades tanto en sus aspectos institucionales como en el logro de avances significativos (PNUMA, 2003). Tal como en otros mbitos de las polticas pblicas, el xito de la educacin ambiental como herramienta para la consolidacin en la sociedad de los principios del desarrollo sostenible requiere su integracin a la poltica educativa en todos los niveles y modalidades de la escolarizacin y en la educacin formal e informal. Tambin

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requiere la formulacin y el fortalecimiento de marcos normativos acompaados con procedimientos, instrumentos de ejecucin y recursos que fomenten la emergencia y consolidacin de iniciativas en las organizaciones y en la ciudadana. Por ltimo, la democratizacin del acceso a las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, elemento clave en la mejora de la educacin en general, es necesaria para que las redes sociales y los medios de comunicacin puedan cumplir su funcin como vehculos estratgicos para la concienciacin pblica en temas ambientales y de desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2010b). Finalmente, el mejoramiento de los mecanismos de control y evaluacin en las prcticas de gestin ambiental y los esfuerzos por fortalecer los sistemas de informacin en este mbito son fundamentales para garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

El tercer eje alude a la urgente necesidad de cerrar las principales brechas de bienestar y avanzar hacia sociedades ms igualitarias, con lo cual, al mismo tiempo que se progresar ms rpidamente hacia el logro de las metas del Milenio, se darn las condiciones para una democracia con participacin ciudadana efectiva y un desarrollo econmico y social con igualdad. Ello solo puede lograrse mediante la igualdad de gnero, una integracin basada en el respeto a la diversidad de origen tnico-racial y polticas pblicas expresamente dirigidas a garantizar el cumplimiento de derechos y evitar la transmisin entre generaciones de las desigualdades socioeconmicas. Para esto es necesario alinear los Objetivos de Desarrollo del Milenio con los derechos humanos, garantizando que las metas y los indicadores estn en correspondencia con los derechos econmicos, sociales y culturales, que la igualdad de gnero se incorpore a todas las actividades y que los esfuerzos se dirijan a los grupos marginados y desfavorecidos y a su efectiva participacin. Esto implica disear polticas al menos en los siguientes mbitos: Educacin Velar por la ampliacin del acceso a la enseanza preescolar y el reforzamiento de la formacin inicial como condicin necesaria para progresar adecuadamente en los siguientes niveles educativos. La abundante evidencia acerca del efecto positivo de la preparacin para la etapa escolar y la asistencia a establecimientos educativos en las edades previas al ingreso a la educacin primaria seala la necesidad de seguir ampliando la cobertura y calidad de la educacin en la primera infancia (CEPAL/UNICEF/SECIB, 2001). Revisar y adecuar el currculo, los contenidos y las orientaciones de la educacin, asegurando el reforzamiento del aprendizaje para toda la vida. Como est establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos, la educacin primaria debe ser gratuita, obligatoria y de calidad. Velar por el mejoramiento de la profesin docente a travs de la formacin continua de maestros y profesores, elevando el estatus de la profesin y sus remuneraciones sujeto a evaluaciones de calidad de su desempeo. Adecuar los programas educacionales de modo de incorporar la multiculturalidad e interculturalidad e introducir en dichos programas contenidos esenciales como la educacin para la democracia y la paz, la educacin para la ciudadana activa, la educacin para una sexualidad responsable y hbitos para una vida sana, particularmente en el mbito de la nutricin. Introducir en las escuelas las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones con el propsito de cerrar a la brevedad la brecha digital y el analfabetismo informtico, dimensin cada vez ms importante de las desigualdades entre los distintos estratos sociales.

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Elevar el acceso a ambos ciclos de la educacin secundaria de calidad y su conclusin, y velar por una mejor vinculacin de esta y de la educacin postsecundaria con el mercado laboral, junto con el reforzamiento de la educacin tcnico-profesional y universitaria. Fortalecer los programas de transferencias monetarias condicionadas a la permanencia en la escuela de los nios y nias de los estratos de menores ingresos.

Salud

Para alcanzar el cuarto Objetivo de Desarrollo del Milenio, y como parte de una estrategia de atencin integrada, es imprescindible que la accin sanitaria y comunitaria atribuya un lugar destacado a la salud neonatal e infantil, haciendo ms hincapi en la promocin de polticas y programas eficaces, en intervenciones basadas en datos comprobados y en el fortalecimiento de los sistemas de vigilancia que presten especial atencin a las poblaciones pobres y marginadas. Ampliar el nivel bsico de la atencin primaria de salud conforme a criterios de equidad y mediante la integracin de enfoques verticales y del fortalecimiento de la colaboracin intersectorial y la participacin social en materia de salud. Ello de modo alguno es sinnimo de una atencin menos compleja, ya que al avanzar en el bienestar, las tareas a acometer tambin son ms desafiantes: por ejemplo, para atender las patologas perinatales o para proveer la atencin y los medicamentos necesarios a la poblacin que vive con VIH/SIDA. Asegurar la disponibilidad de sistemas de salud que funcionen y a los que puedan acceder todos los grupos de la poblacin, combatiendo obstculos como la discriminacin. Si bien la neumona no es una de las principales causas de muerte de nios y nias en la regin, las iniciativas de vacunacin contra el neumococo, como la de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), pueden evitar un elevado porcentaje de muertes. Se trata de intervenciones relativamente baratas, sobre todo en los pases en que la mayor parte de la poblacin est cubierta por las vacunas prescritas para el primer ao de vida y la primera infancia, con lo cual se cumple con el derecho a la vida, reduciendo las muertes por causas evitables. Velar por que se logre universalizar el suministro de suplementos de yodo, vitamina A y zinc, que reducen la mortalidad infantil o la prevalencia de enfermedades graves, o ambas. La experiencia de los ltimos aos ha demostrado que es necesario invertir en infraestructura que contemple riesgos covariados producto de catstrofes naturales. Reducir la mortalidad materna es una condicin para avanzar hacia el cumplimiento del quinto Objetivo y constituye un reto prioritario. Los altos niveles de mortalidad materna por causas prevenibles en la regin demandan acciones urgentes, tendientes a asegurar tres pilares: la salud reproductiva, la atencin calificada en el parto y los cuidados obsttricos de emergencia, en particular es necesario abordar la respuesta al aborto inseguro. Todas estas intervenciones deben ser culturalmente pertinentes. Un desafo especial reside en el registro adecuado de la morbimortalidad materna. En relacin con el sexto Objetivo, es preciso hacer las inversiones necesarias para asegurar la identificacin y el tratamiento con medicamentos antiretrovirales de quienes han contrado VIH. Esto es particularmente importante en el Caribe que, si bien presenta evidencia de que el nmero de nuevos infectados ha ido disminuyendo, sigue siendo la segunda regin del mundo con la mayor prevalencia de la enfermedad y ha registrado un aumento entre las mujeres. Para ello, la educacin sexual y reproductiva es un importante canal de prevencin, dado que la nueva fase de la epidemia afecta cada vez ms a la poblacin joven y femenina (CEPAL, 2010c).

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Es urgente expandir el acceso a la prueba del VIH, en particular entre los jvenes en situacin de vulnerabilidad, mediante cambios legislativos que permitan acudir a los servicios de consejera y realizarse la prueba de forma autnoma. Se deben fortalecer las intervenciones dirigidas a eliminar el estigma y la discriminacin sobre la base de la diversidad sexual, el trabajo sexual, el uso de drogas y el estado serolgico, entre otros. Las inversiones son fundamentales para asegurar la transversalizacin de la respuesta a nivel de la atencin primaria, garantizando la igualdad de acceso y sostenibilidad de la atencin y el tratamiento y apoyo integrales para las personas que viven con VIH/SIDA (CEPAL, 2010c). En lo que se refiere a medicamentos esenciales (genricos), es preciso disear polticas pblicas sobre su distribucin a la poblacin de bajos ingresos y regular adecuadamente su acceso. El financiamiento sostenible de medicamentos a precios accesibles debe contemplar la regulacin de los procesos de adquisicin y distribucin y la definicin de polticas sobre patentes y de aplicacin de los derechos de propiedad intelectual acordes con las normas internacionales.

Equidad de gnero Una dimensin importante de las desigualdades la constituyen las que se basan en el gnero. Las polticas en este mbito deben estar dirigidas a progresar hacia una efectiva autonoma econmica y fsica de las mujeres, y su empoderamiento en la toma de decisiones. En relacin con el primer mbito (autonoma econmica), la legislacin debe velar por la no discriminacin en el empleo, lo que implica progresar no solo en materia de legislacin, sino tambin en el reforzamiento de los organismos pblicos encargados de velar por su cumplimiento (ministerios y direcciones del trabajo). Una dimensin fundamental es la que se refiere a la autonoma fsica de las mujeres y que se vincula estrechamente con el cumplimiento de la nueva meta 5.B de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las polticas deben centrarse en el cierre de las brechas de necesidades en materia de planificacin familiar, asegurando, particularmente desde el mbito pblico, el acceso de las mujeres a anticonceptivos modernos, en la mejora de la cobertura de atencin pre y posnatal para proteger la salud de la madre y de sus hijos, y en el diseo de una poltica integral que apunte a revertir la tendencia al aumento de la fecundidad adolescente, mediante campaas de educacin y el acceso a anticonceptivos, y a velar por que la maternidad adolescente no se traduzca en la interrupcin del ciclo educacional. El reconocimiento de los derechos reproductivos forma parte de los derechos humanos. El respeto de esos derechos implica lograr el acceso universal a la salud sexual y reproductiva, una dimensin central de la autonoma fsica de las mujeres. Si bien los pases han reconocido la importancia de la meta para seguir progresando, se requiere superar la brecha de implementacin. En concreto, hace falta: i) consolidar el acceso a servicios integrales de salud sexual y reproductiva en el marco de los procesos de transformacin de los sistemas de salud; ii) fortalecer las estrategias nacionales e incrementar el financiamiento internacional para disponer de insumos esenciales, como anticonceptivos; iii) garantizar el acceso equitativo a la atencin obsttrica y neonatal de emergencia; iv) prevenir los efectos del aborto inseguro y actuar contra estos en consonancia con el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo y las recomendaciones de los rganos encargados de vigilar la aplicacin de los tratados internacionales de derechos humanos, y v) suprimir las barreras que dificultan el acceso de los adolescentes y jvenes a la educacin sexual y a los servicios de salud sexual y reproductiva. Frente al aumento de la maternidad entre las jvenes, resulta prioritario ampliar sus opciones de proyectos de vida. Para prevenir los embarazos en adolescentes se debe considerar una serie de medidas clave: i) ampliar el conocimiento sobre sus determinantes socioculturales; ii) promover la educacin universal y de calidad, que incluya la educacin sexual integral en las escuelas y en los espacios de encuentro juvenil; iii) fomentar el acceso de los adolescentes tanto a la informacin y a los

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servicios de salud sexual y reproductiva como a insumos anticonceptivos y de prevencin del VIH para adolescentes sexualmente activos, y iv) prevenir todo tipo de presin y abuso sexual, adems de la explotacin. Debe prestarse especial atencin a las adolescentes menores de 15 aos, que no aparecen en las encuestas, cuyo embarazo suele ser producto de relaciones sexuales en el marco del abuso, la violencia o la coercin. La prevencin de un segundo embarazo es una lnea de trabajo que debe seguir fortalecindose. Asimismo, es preciso garantizar la permanencia escolar de las adolescentes embarazadas y madres a fin de no interrumpir el ciclo educativo. Por ltimo, para progresar hacia la autonoma fsica y econmica de las mujeres es preciso avanzar en su empoderamiento, lo que implica una mayor capacidad de participacin efectiva en las esferas de decisin. Las leyes de cuota deben continuar sirviendo para expandir la participacin de las mujeres en los parlamentos nacionales. Adems, es importante abrir canales de participacin en los niveles intermedios de la sociedad (partidos polticos, municipios, organizaciones vecinales, entre otros) donde, muchas veces, la participacin resulta ser ms eficaz.

El cuarto eje para el logro de los ODM se refiere a la generacin de empleo productivo y decente para todos. El empleo es donde se plasman finalmente las brechas e inequidades que se acumulan en las distintas etapas del ciclo de vida y se expresan y reproducen con ms claridad las desigualdades efectivas. El progreso hacia esta meta requiere de polticas en el mbito productivo y tecnolgico, con el objetivo de cerrar las brechas de productividad entre distintos sectores y estratos de la economa, y en el mbito de la proteccin social a fin de garantizar niveles adecuados de seguridad y bienestar para enfrentar el desempleo, lograr niveles de ingreso suficientes para la vida inactiva y velar por el acceso a la salud. En suma, se trata de asegurar el acceso a componentes bsicos del bienestar social mediante la proteccin frente a las fluctuaciones bruscas de los ingresos familiares ante situaciones de prdida de empleo y otros eventos. Se requiere, adems, fortalecer la institucionalidad mediante la promocin del dilogo social y garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores, para as dar cumplimiento efectivo a los compromisos suscritos por los pases en esta materia. El cierre de brechas de productividad entre sectores y empresas de distinto tamao requiere de polticas de desarrollo productivo que mejoren, entre otras, las condiciones de acceso al crdito, a nuevas tecnologas, a mecanismos de capacitacin, a informacin de mercados, a canales de comercializacin y a esquemas de asociacin, todas indispensables para mejorar la productividad de esas unidades de produccin y con ello el entorno para la generacin de nuevos puestos de trabajo y la mejora de la calidad de los existentes. Para generar empleo productivo y decente, la condicin necesaria es aumentar la productividad media de las economas de la regin. Ello supone, por una parte, una estrategia de desarrollo basada en una incorporacin continua y creciente de innovaciones y conocimiento, y, por la otra, polticas de fomento a las pequeas y medianas empresas, particularmente en lo que se refiere a polticas de acceso al crdito y de recursos humanos, con el propsito de que puedan insertarse en cadenas de proveedores de grandes empresas y generar redes empresariales, creando sinergias con la poltica industrial (CEPAL, 2010a). La experiencia indica que el trabajo por cuenta propia no siempre implica condiciones laborales desfavorables y muchas veces supera las del empleo asalariado, sobre todo en las microempresas. Por lo tanto, las polticas para la creacin de empresas, incluido el fomento del empleo independiente individual, pueden ser un instrumento positivo para avanzar en el cumplimiento de la meta 1.B de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En materia de polticas de ingresos laborales es preciso establecer acuerdos tripartitos para poner en prctica polticas de salario mnimo que, al mismo tiempo que no desalienten la creacin de empleo, establezcan un piso salarial que favorezca a las personas con los salarios ms bajos, tanto en el sector formal como en el informal. Otro mecanismo que facilita la incorporacin en el empleo consiste en subsidiar la contratacin de personas que pertenecen a grupos de la poblacin que enfrentan obstculos especiales para su insercin

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laboral. Este mecanismo no solo tiene un impacto distributivo positivo por medio de la generacin de empleo para personas que pertenecen a hogares de bajos ingresos, sino que tambin tiene efectos positivos si se complementa con programas de capacitacin que mejoran la productividad del trabajador. A fin de mejorar la empleabilidad de los jvenes, es posible disear formatos apropiados para combinar trabajo y estudio, cuyo rendimiento es mayor en la medida en que en su diseo participen empresas que puedan beneficiarse posteriormente con la contratacin de esos jvenes. Para enfrentar las desigualdades que obstaculizan el acceso al mercado laboral de las mujeres con bajo nivel de educacin, es importante reforzar los mecanismos que facilitan la conciliacin entre la vida laboral y familiar y compensar las desigualdades mediante la participacin en redes que promuevan el acceso a empleos, capaciten a las mujeres en conocimientos y habilidades que puedan abrir nuevas oportunidades laborales y que aborden efectivamente los prejuicios culturales que limitan la contratacin de mujeres para ciertas ocupaciones. Entre los instrumentos de conciliacin entre la vida laboral y familiar se destaca el cuidado de nios pequeos en establecimientos comunales, comerciales o barriales. Otras medidas son los acuerdos especficos sobre la duracin de las jornadas, la flexibilidad horaria y el trabajo a distancia, junto con los derechos laborales correspondientes, las licencias de emergencia y la estimulacin y facilitacin de una mayor participacin de los hombres en las tareas de cuidado, as como la incorporacin del tema al mbito de la negociacin colectiva para la bsqueda de soluciones adecuadas para sectores o empresas especficas. Los seguros de desempleo y los sistemas de proteccin no contributivos son formas de proteccin poco desarrolladas en la regin, que pueden aplicarse a las realidades nacionales aprovechando la experiencia de otros pases. Es importante vincular los seguros de desempleo con polticas activas del mercado de trabajo e integrarlos con otros mecanismos de proteccin, como las indemnizaciones y los sistemas no contributivos de apoyo a las familias de bajos ingresos. Dentro del mismo mbito de las polticas de ingresos en el mercado laboral, los sistemas de proteccin no contributivos (asignaciones familiares y esquemas de ingreso familiar bsico) pueden tener un impacto en el mercado laboral por diversas razones. Adems de permitir elevar los ingresos de los hogares ms pobres, estos esquemas pueden facilitar una bsqueda laboral ms eficiente. Dado el elevado porcentaje de empleo en el sector informal, se requieren estrategias dirigidas a mejorar la cobertura de la institucionalidad laboral. Debe disearse una poltica de paulatina formalizacin de las pequeas empresas del sector informal con el fin, no solo de mejorar la cobertura de la institucionalidad, sino tambin de elevar la productividad e integrar a las empresas en cadenas y sistemas ms amplios de produccin, otorgndoles acceso al financiamiento, a tecnologas y a la infraestructura existente para colocar su produccin, en el caso de las que corresponda, en el exterior. Construir una instancia de dilogo social entre los actores del mundo del trabajo es fundamental tanto desde la perspectiva de la proteccin al trabajador como de los aumentos de productividad. Si bien no es fcil de lograr, en tanto requiere el desarrollo gradual de confianza entre los actores como base de la construccin de acuerdos sostenibles en el tiempo y el cumplimiento de los compromisos internacionales respecto de la libertad sindical y la negociacin colectiva, es un mecanismo efectivo para aumentar la eficiencia del mercado de trabajo sin reducir la proteccin social y generando beneficios tambin para los trabajadores. En este sentido, resulta importante que los pases adopten los lineamientos bsicos del Pacto mundial para el empleo de la OIT, orientado a promover una recuperacin productiva en el escenario de poscrisis econmica, centrada en la generacin de empleo, la ampliacin de la proteccin social y el respeto de la normas laborales, en el marco del cual la promocin del dilogo social tiene un papel fundamental.

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Un quinto eje se refiere al imperativo de atender en forma integral, eficaz y eficiente, y en los plazos ms breves posibles, las situaciones ms extremas de pobreza y hambre y de acceso a servicios bsicos, aprovechando las experiencias exitosas en materia de polticas y programas. La transversalidad de los objetivos y las sinergias que existen entre las metas debe ser un elemento central en el diseo de esas polticas. Esto adems es ineludible en la perspectiva de igualdad de derechos que se ha adoptado en este informe como condicin para progresar hacia sociedades ms igualitarias e integradas. Pobreza Para atender las necesidades urgentes de los estratos ms pobres de la sociedad y acelerar el progreso hacia el logro de la primera meta del Milenio durante los prximos aos, hasta 2015, se requiere fortalecer los programas de los que actualmente disponen los pases y que progresivamente se han englobado bajo el ttulo de programas de transferencias condicionadas. Estos programas buscan, en el corto plazo, aliviar la situacin de pobreza en las familias, a travs de apoyos materiales (transferencias en efectivo) para la proteccin de niveles bsicos de consumo y, en el largo plazo, incrementar el capital humano, los activos y las capacidades de las familias a fin de interrumpir la reproduccin intergeneracional de la pobreza. En segundo lugar, ser fundamental en los prximos aos, en el escenario de poscrisis, poner nfasis en los recursos transferidos sin dejar de considerar los distintos tipos de condicionalidades a que est sujeta la entrega de estos beneficios monetarios. Las experiencias ms exitosas de la aplicacin de estos programas debera servir de base para el mejoramiento de los que ya existen en algunos pases y, eventualmente, el diseo de mecanismos de atencin de las necesidades bsicas para las poblaciones con ms carencias. Para que estos programas contribuyan al logro de la meta deben elevarse significativamente los recursos que a ellos se destinan, con el triple propsito de aumentar su cobertura, incrementar los montos de las transferencias y fortalecer la institucionalidad pblica encargada de implementarlos y evaluarlos de forma constante. Para conseguir sus objetivos, los programas deben contemplar, simultneamente, las dimensiones de educacin, salud y nutricin (alimentacin). As, sobre la base de estos programas se logran al menos los siguientes objetivos: proveer una fuente adicional de recursos a las familias ms pobres y con ello contribuir a reducir la pobreza presente, incrementar la asistencia educacional de los nios en los sectores ms vulnerables de la sociedad, reducir el trabajo infantil fomentando la asistencia al ciclo lectivo, contribuir al mejor control de la salud de la poblacin con ms carencias y, por ende, reducir los riesgos de enfermedad y servir como red de proteccin social a la comunidad, de modo que se incremente su grado de cooperacin y su sentido de cohesin. Por ltimo, para avanzar en una disminucin sostenida de la pobreza se requiere abordar dimensiones que incluyen el tipo y ritmo del desarrollo econmico, el funcionamiento del mercado laboral y las transformaciones demogrficas y en la familia y las polticas pblicas, particularmente las que se vinculan a los sistemas de proteccin y promocin social. En relacin con este ltimo mbito, en la actualidad los sectores de menores ingresos en la regin carecen de una red de proteccin social bsica frente a choques externos, pues ella depende de la formalidad, de la capacidad de bolsillo o de programas en extremo focalizados y de baja cobertura. Por todo lo expuesto, es fundamental construir una red de proteccin social que incluya al menos tres componentes: i) un sistema de transferencias de ingresos no contributivos que complemente los ingresos laborales y suavice los choques exgenos o biogrficos, ii) un sistema de salud que no dependa de la formalidad ni de la capacidad de bolsillo y iii) un sistema expandido de cuidados bsicos para la primera infancia y la tercera edad (preescolar, vivienda social para jubilados y pensionistas) que libere fuerza de trabajo femenina y garantice prestaciones bsicas a la poblacin dependiente.

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Hambre El logro de la seguridad alimentaria y la erradicacin de la desnutricin infantil requieren de polticas especficas que contemplan un conjunto de medidas de corto, mediano y ms largo plazo. En el ms corto plazo, las siguientes polticas podran contribuir a lograr un progreso ms rpido hacia la erradicacin del hambre: promover la lactancia materna; crear y mejorar los sistemas de proteccin alimentaria de emergencia; aumentar la inversin en agua potable y saneamiento en zonas marginales; fortalecer los sistemas de evaluacin y monitoreo de programas nutricionales y de seguridad alimentaria y nutricional; proporcionar un suplemento alimentario a las mujeres embarazadas, las nodrizas, los lactantes y los preescolares; potenciar los sistemas de control sanitario para proteger la inocuidad de los alimentos, y mantener y mejorar los programas de fortalecimiento de dichos sistemas; implementar programas de alimentacin escolar y ampliar la cobertura de los ya existentes; ampliar la cobertura de las campaas de comunicacin y los programas educativos orientados a la promocin de la alimentacin saludable; facilitar el acceso de las familias ms vulnerables a activos productivos relacionados con la tierra, el equipamiento y el financiamiento.

En el mediano y ms largo plazo, la erradicacin del hambre en la regin supone reducir significativamente la desigualdad en la distribucin del ingreso de los pases. Esto se debe a que el problema estructural de persistencia de hambre y la desnutricin en Amrica Latina y el Caribe no proviene de una insuficiencia de disponibilidad agregada de alimentos, sino de la falta de acceso a ellos por parte de los hogares de menores ingresos. Por ltimo, el sexto eje alude a la necesidad de articular un pacto social que permita llevar a cabo un pacto fiscal que d sustento a la estrategia de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio con igualdad. Se trata de acordar una agenda de desarrollo con igualdad que contemple la superacin de las situaciones de rezago o exclusin de determinados grupos y el cierre de las brechas existentes en relacin con los ODM que los pases se comprometieron a alcanzar en 2015. Ello requiere una revitalizacin de la participacin del Estado como eje articulador del dinamismo econmico y la igualdad social en los pases de Amrica Latina y el Caribe. El horizonte estratgico de largo plazo cuya direccin general ha sido recientemente esbozada por la CEPAL en trminos de crecer para igualar e igualar para crecer supone un pacto fiscal por la equidad distributiva que, sustentado en el acuerdo entre distintos actores pblicos y privados, permita que el Estado tenga un papel ms activo en las polticas de desarrollo y, desde ah, avanzar hacia el cumplimiento cabal de los ODM con igualdad. Este pacto debe incluir, al menos, las siguientes dimensiones (CEPAL, 2010a): un compromiso gradual de incremento de la estructura tributaria que equilibre una mayor fiscalidad con adecuados incentivos a la inversin productiva; una ruta clara del Estado para mejorar la recaudacin mediante la reduccin y el control progresivo de la evasin y mediante la supresin paulatina de exenciones en el impuesto directo; una reforma de la estructura tributaria por etapas acordadas con anterioridad, elevando principalmente el impuesto sobre la renta; una plataforma compartida que correlacione cambios en la carga y estructura tributaria con el destino que la mayor fiscalidad tendr en las polticas pblicas; una agenda pblica clara y acordada para mejorar la transparencia del gasto pblico, la institucionalidad pblica a cargo de dicho gasto y su eficiencia y eficacia;

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una ruta de reprogramacin gradual del gasto social donde la recomposicin intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, un mayor impacto redistributivo y mayores externalidades en materia de equidad y productividad; una estructura tributaria y una institucionalidad del gasto que d cuenta de las desigualdades territoriales y procure activamente su convergencia. Por ejemplo, fondos de cohesin territorial o mecanismos que procuren la progresividad de la carga impositiva con perspectiva territorial.

Esta arquitectura fiscal para la promocin de la igualdad constituye una condicin indispensable para resituar la participacin del Estado y sus polticas pblicas en las reas estratgicas aqu mencionadas, las que deben abordarse para avanzar en el logro de los ODM en tres dimensiones de la igualdad que hoy resultan claves: la igualdad de derechos, la reduccin de brechas en materia de logros efectivos y la sostenibilidad ambiental, que exige una mirada de largo plazo de la igualdad asociada a la solidaridad con las futuras generaciones. Es obvio que un pacto como el mencionado debe reunir dos condiciones esenciales. La primera es la necesidad de contar con el apoyo de los actores polticos y sociales claves, sobre todo de aquellos que, de realizarse el pacto, debern contribuir con una fraccin mayor de recursos a fin de avanzar hacia una estructura tributaria progresiva y eficiente que genere un flujo creciente de recursos pblicos para incrementar la capacidad redistributiva del Estado (CEPAL, 2010a). La segunda alude a las condiciones que permiten que el pacto fiscal efectivamente genere los recursos necesarios para llevar a cabo la agenda de la igualdad. Estas condiciones dependen del nivel de desarrollo de los pases, de la carga tributaria efectiva (actual) y, especialmente, del margen potencial de allegar recursos. Esta carga tributaria potencial alude entonces al espacio disponible para elevar los niveles de tributacin en un horizonte de tiempo determinado y provee una idea de la cuanta adicional de recursos que podra recaudar el Estado18. Dado el nivel de desarrollo de los pases y la magnitud de los desafos que deben enfrentar para lograr pisos mnimos de bienestar y cerrar las principales brechas en un plazo razonable, cabe preguntarse sobre la segunda condicin de viabilidad del mencionado pacto fiscal. Los antecedentes que se renen en el cuadro IX.2 ayudan a establecer las diferencias que existen entre los pases latinoamericanos para generar recursos suficientes a partir de un esfuerzo interno o la necesidad de complementarlos con flujos provenientes de la AOD. Con el propsito de destacar las distintas situaciones que enfrentan los pases latinoamericanos en trminos de recursos potenciales para enfrentar la meta ya no de reducir a la mitad la pobreza extrema (como se establece en la meta 1.A), sino de buscar erradicarla y reducir significativamente la pobreza total, se distinguieron cuatro grupos de pases sobre la base de la magnitud de la brecha de pobreza como fraccin del PIB, es decir, la cuanta anual de recursos necesarios para que todos los hogares en esa situacin dispusieran de un ingreso suficiente para alcanzar ese umbral. Este agrupamiento permite mostrar las distintas posibilidades que presentan los pases para disponer de los recursos necesarios a fin de avanzar en la agenda de la igualdad a partir del aumento de la carga tributaria actual, mediante un pacto fiscal19.

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La carga tributaria potencial alude a la diferencia entre la carga efectiva como porcentaje del PIB y la que le correspondera al pas de acuerdo con su nivel de ingreso por habitante (Gmez Sabaini, Jimnez y Podest, 2010). Si bien los cuatro grupos de pases del cuadro IX.2 difieren de la clasificacin basada en el valor del ndice de desarrollo humano que se utiliza en el cuadro IX.1, las diferencias son menores y responden al criterio de clasificacin segn la magnitud de la brecha de pobreza extrema que resulta ms adecuado para examinar las distintas posibilidades de avanzar hacia un pacto fiscal.

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Cuadro IX.2 AMRICA LATINA (19 PASES): BRECHAS DE POBREZA, CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA Y GASTO PBLICO SOCIAL a
Pas PIB por habitante (dlares de 2000) (1) 391,00 1 452,04 896,67 1 173,25 1 698,68 1 521,41 1 348,41 Brecha e incidencia de pobreza extrema (2) 6,7 (47,1) 3,8 (33,8) 3,2 (32,4) 2,9 (29,3) 2,8 (30,8) 3,9 (34,7) Brecha e incidencia de pobreza total (3) 21,0 (68,8) 17,4 (60,6) 11,6 (52,6) 12,4 (53,3) 11,6 (58,2) 14,8 (58,7) Carga tributaria efectiva (4) 16,7 21,9 20,9 12,0 13,2 16,9 Gasto social Brecha de pobreza como porcentaje extrema / Carga del PIB tributaria efectiva (5) (6) = (2) / (4) 11,8 10,3 18,7 6,2 7,6 10,9 0,40 0,17 0,15 0,24 0,21 0,23

Hait Honduras Nicaragua Bolivia (Estado Plurinacional de) Guatemala Paraguay Promedio b

Repblica Dominicana El Salvador Colombia Ecuador Promedio b

3 688,12 2 676,89 2 983,33 1 744,86 2 488,32

1,3 (22,6) 1,2 (18,2) 1,2 (22,9) 0,8 (14,2) 1,7 (19,5)

5,4 (44,3) 6,7 (43,9) 6,1 (42,8) 3,9 (39,0) 7,4 (42,5)

15,5 14,8 15,6 15,4 15,6

6,0 5,4 12,6 6,2 8,2

0,08 0,08 0,08 0,05 0,11

Venezuela (Repblica Bolivariana de) Panam Per Promedio b

5 883,81 5 687,87 2 923,55 3 745,68

0,5 (9,9) 0,4 (13,5) 0,4 (12,6) 0,8 (12,0)

2,6 (27,6) 1,6 (27,7) 2,6 (36,2) 3,6 (30,5)

15,6 16,5 17,3 16,1

11,8 17,1 9,0 10,5

0,03 0,02 0,02 0,05

Brasil Mxico Costa Rica Argentina Uruguay Chile Promedio b

4 448,04 7 092,01 5 188,52 9 884,87 8 161,47 6 235,18 7 312,41

0,3 (7,3) 0,3 (11,2) 0,2 (5,5) 0,2 (5,8) 0,1 (3,5) 0,1 (3,7) 0,2 (6,2)

2,1 (25,8) 1,9 (34,8) 1,0 (16,4) 1,0 (17,2) 0,7 (14,0) 0,5 (13,7) 1,0 (20,3)

35,1 9,8 22,8 29,9 23,5 21,1 21,4

22,0 10,2 17,8 19,0 17,5 13,4 15,6

0,01 0,03 0,01 0,01 0,00 0,00 0,01

Fuente:
a

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial.

La carga tributaria corresponde a los ingresos tributarios del gobierno central, incluidas las contribuciones al seguro social. En la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y el Estado Plurinacional de Bolivia los ingresos tributarios corresponden al gobierno general. Promedio simple. Las cifras de brechas de pobreza extrema y pobreza total en las columnas (2) y (3) se expresan en porcentaje del PIB, mientras que las cifras entre parntesis se refieren a los porcentajes de poblacin en situacin de pobreza extrema y pobreza total.

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En los pases del primer grupo del cuadro IX.2 (los de menor ingreso por habitante y mayor porcentaje de pobreza extrema y total) se registran diferencias importantes en la magnitud de la carga tributaria efectiva. Este solo hecho marca una diferencia respecto de la segunda condicin para avanzar hacia un pacto fiscal. A modo de ejemplo, Nicaragua, con un ingreso por habitante muy inferior al del Paraguay, presenta una presin tributaria similar al promedio del grupo de pases de mayor ingreso por habitante (21,9% del PIB). En el Paraguay, en cambio, los ingresos tributarios como fraccin del PIB alcanzan solo al 13,2%, cifra inferior al promedio del grupo de pases ms pobres (16,9%). Por lo anterior, Nicaragua al igual que el Estado Plurinacional de Bolivia ilustra la situacin de los pases que no disponen de un margen para elevar sustancialmente los tributos, lo que plantea un escollo importante para articular un pacto fiscal destinado a aumentar an ms los recursos que recauda el Estado por medio de impuestos. Esto no implica que no haya un espacio para lograr un incremento de la recaudacin, volviendo ms eficiente la estructura tributaria o modificndola para hacerla ms progresiva (con el aumento del nivel y la progresividad de los impuestos directos a las personas y a las empresas o con una mayor recaudacin de impuestos al patrimonio). Aun en este caso, sin embargo, los mayores recursos seran insuficientes para cerrar las brechas de pobreza en un plazo razonable debido a su elevada magnitud en comparacin con la carga tributaria del pas (vase la ltima columna del cuadro IX.2). El aumento de los recursos pblicos provenientes del crecimiento econmico manteniendo la presin tributaria actual tampoco es suficiente para cerrar las brechas de pobreza en un plazo razonable. De hecho, las estimaciones que se presentan en el grfico II.10 muestran que el crecimiento requerido para alcanzar la primera meta del Milenio debera ser cerca del doble de la tasa media anual de crecimiento que logr Nicaragua entre 1990 y 2008. Cabe notar, adems, que durante el sexenio previo a la crisis, todos los pases del primer grupo del cuadro IX.2 (salvo Honduras) registraron tasas relativamente bajas de crecimiento econmico, inferiores al promedio regional del 4,9% anual (vase el cuadro I.1)20. A diferencia de Nicaragua, el Paraguay presenta un margen potencial bastante importante para elevar la recaudacin tributaria, ya que su carga tributaria efectiva es relativamente baja, al igual que la fraccin del gasto pblico destinada al gasto social. Una situacin similar se registra en Guatemala dentro del grupo de pases ms pobres de Amrica Latina. En ambos casos, hay un margen algo mayor para un pacto fiscal que permita elevar el gasto pblico social y atenuar las principales brechas sociales. No obstante, no cabra esperar que un eventual pacto social se tradujera en una mayor presin tributaria que cerrara la brecha entre la carga efectiva y la potencial, aun en un plazo relativamente dilatado. Si ello pudiese lograrse, y si la mayor parte de los nuevos recursos se destinaran al gasto social, este continuara siendo muy bajo en esos pases y absolutamente insuficiente para cerrar sus dficits de acceso de la poblacin a niveles mnimos de bienestar21. En sntesis, si bien para el grupo de pases ms pobres de la regin es fundamental impulsar la articulacin de un pacto fiscal (que, de todas maneras, podra elevar los recursos pblicos y buscar un uso ms eficiente y eficaz de dichos recursos), este no rendira en plazos razonables (especialmente en los prximos cinco aos) los recursos de origen interno necesarios para que la poblacin acceda a pisos mnimos de bienestar que hagan posible el cumplimiento de los derechos y otorguen las condiciones para avanzar hacia el cierre de brechas. Por lo tanto, los recursos externos, provenientes principalmente de la AOD, son imprescindibles para estos pases, los que tendran que participar con una cuota mucho mayor de los flujos de AOD, sobre la base de un cambio del criterio de asignacin de la ayuda internacional, tal como se indic en el captulo VIII. El propio pacto fiscal en este caso debera incluir un acuerdo acerca de las reas prioritarias de inversin social, de modo que los mayores recursos externos no se destinen solamente a programas asistenciales, sino tambin a sectores productivos y sociales que incrementen la capacidad de los pases para avanzar hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

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Tasas que resultan an ms insuficientes que las necesarias para reducir la pobreza extrema en los prximos aos debido al ritmo relativamente alto de crecimiento de la poblacin en esos pases. En Guatemala y el Paraguay la pobreza extrema ronda el 30% y el gasto pblico social del gobierno central por habitante en el perodo 2006-2007 (124 dlares per cpita por ao y 162 dlares per cpita por ao, respectivamente) era muy inferior al promedio regional, que ascenda a 552 dlares per cpita por ao.

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(inversiones en infraestructura, en educacin y calificacin para el trabajo, en desarrollo tecnolgico y en el fortalecimiento de la institucionalidad). Por el contrario, varios pases de la regin cuentan con recursos internos que constituyen el principal impulso de la agenda de crecimiento con igualdad y, a diferencia de los pases antes mencionados, pueden elevar de manera significativa los recursos pblicos a partir de un pacto fiscal. Sin embargo, no todos los pases de mayor ingreso por habitante y menor brecha de pobreza extrema tienen un margen relativamente amplio para elevar la presin tributaria, como es el caso de la Argentina, el Brasil y el Uruguay. Los dos primeros ya exhiben una alta carga tributaria y no disponen de un margen potencial para incrementarla. Esto no quiere decir que un pacto fiscal en estos pases no cumpla funciones importantes para avanzar en la igualdad. El pacto social en este caso debe apuntar, ms bien, a cambiar la estructura tributaria para lograr una mayor eficiencia y, sobre todo, hacerla ms progresiva mediante el aumento de la proporcin de impuestos directos22. Chile y Mxico, en cambio, se encuentran en una posicin algo diferente, ya que presentan una presin tributaria inferior a la esperada de acuerdo con su nivel de ingreso. En Mxico esto explicara, en parte, la baja prioridad macroeconmica del gasto social, que alcanz un 11,2% en el bienio 2006-2007, en tanto el promedio en los pases con un ingreso por habitante similar es del orden del 15% (vanse las columnas (4) y (5) del cuadro IX.2). En Chile, el gasto social como porcentaje del PIB tambin es inferior al promedio de los pases de ingreso per cpita alto dentro de la regin y en el perodo 2006-2007 lleg al 13,4%23. Aunque un pacto fiscal en estos dos pases no modificara sustancialmente la estructura impositiva, pero s lograra elevar la carga tributaria efectiva, permitira acrecentar de manera significativa los recursos pblicos para avanzar en el cierre de brechas. Cabe notar que el aumento de dos puntos porcentuales de la carga tributaria efectiva en Chile es equivalente al doble de la brecha total de pobreza. En el caso de Mxico, un aumento, por ejemplo, de cuatro puntos porcentuales de la carga efectiva elevara los recursos pblicos en un monto semejante al doble de los necesarios para cerrar la brecha de pobreza24. En sntesis, la erradicacin de la pobreza total es claramente viable en el grupo de pases de mayor ingreso de la regin y un pacto social que adems logre una estructura tributaria con mayor equidad vertical constituye una va posible para avanzar en la agenda de la igualdad, poniendo el acento en las polticas destinadas a interrumpir definitivamente los mecanismos de reproduccin de la pobreza y universalizar una red de proteccin social que asegure pisos mnimos de bienestar, condicin necesaria para una mayor integracin social. Los restantes grupos de pases (los que forman parte de los dos grupos intermedios del cuadro IX.2) tambin presentan condiciones bsicas para elevar la presin tributaria. Ciertamente, la factibilidad del pacto fiscal en estos pases est supeditada, como en los dems, a las posibilidades de lograr el necesario pacto social que es condicin de aquel. Para resumir, cabe destacar que Amrica Latina y el Caribe efectivamente progres hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En algunos pases, ese progreso permiti incluso alcanzar algunas metas bastante antes del plazo establecido. Los avances, sin embargo, fueron dispares en varios sentidos. Fueron mayores durante la dcada de 2000 en comparacin con los registrados a partir de 1990, ao inicial respecto del cual se establecieron las metas cuantitativas del Milenio. Ello obedeci, en gran medida, al perodo de bonanza por el que atravesaron la mayora de los pases en el sexenio 20032008, previo a la crisis econmica y financiera global que se origin fuera de la regin. Si bien para 2010 se prev una importante recuperacin del crecimiento econmico en
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De hecho, los logros en materia de aumentos en la carga tributaria en la regin han tendido a reproducir la composicin de los ingresos tributarios, mantenindose la proporcin de los impuestos directos dentro de la recaudacin total en torno a un tercio. En ambos pases, el bajo nivel de la presin tributaria puede estar asociado a la mayor cuanta de los ingresos fiscales no tributarios, provenientes en los dos casos de recursos naturales no renovables. Sin embargo, a diferencia de los ingresos tributarios, estas otras fuentes de financiamiento del gasto pblico son ms fluctuantes y, en ausencia de una poltica de gasto pblico contracclica, la magnitud del gasto social esta ms sujeta a variaciones. Estos recursos son aproximadamente ocho veces superiores a los que destinaba Mxico al programa Oportunidades, su principal programa de combate a la pobreza.

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la regin, el escenario poscrisis para el prximo quinquenio no se vislumbra auspicioso y torna ms complejo continuar avanzando hacia las metas al ritmo observado en los ltimos aos. Los logros hasta el momento han sido dismiles. En algunas metas se avanz con mayor celeridad, en tanto que en otras el progreso fue insuficiente y es previsible que no se cumplan en 2015. En el agregado regional, el progreso registrado en numerosos pases hacia la erradicacin de la pobreza extrema y la desnutricin entre los nios y las nias menores de 5 aos, la baja de la mortalidad infantil y el mayor acceso de la poblacin a servicios bsicos (agua y saneamiento) coloc a la regin en una trayectoria de cumplimiento de las respectivas metas. Sin embargo, los avances en la reduccin del hambre, la conclusin universal de la educacin primaria, el aumento de la participacin de las mujeres en los parlamentos y la disminucin de la mortalidad materna no fueron suficientes y Amrica Latina y el Caribe no lograra las respectivas metas si se mantuvieran las tendencias observadas hasta antes de que se manifestaran los efectos de la crisis global. El examen desagregado (entre pases y dentro de cada uno) revela disparidades ms preocupantes. Por regla general, el progreso fue menor en los pases ms pobres de la regin, especialmente en el combate a la pobreza extrema, que sera muy elevada aun si esos pases lograran reducirla a la mitad hacia el ao 2015. Esto deja en evidencia los problemas estructurales que persisten en estos pases y los enormes desafos que debern enfrentar en los prximos aos. A las diferencias entre los pases se agregan las desigualdades en la distribucin del ingreso y del patrimonio que se dan dentro de cada pas y cuya persistencia caracteriza a la regin como la ms desigual del mundo. Estas desigualdades, que se plasman en diferencias muy grandes de bienestar y acceso a bienes bsicos entre distintos grupos de la poblacin, expresan finalmente las desigualdades tnicas, de gnero, socioeconmicas y territoriales que aquejan a la mayora de los pases y son un escollo para lograr un crecimiento ms dinmico, ambientalmente sostenible e inclusivo desde el punto de vista social. Por ello, el tema de la desigualdad y sus diferentes dimensiones es un eje principal de anlisis del presente documento. Avanzar hacia la igualdad efectiva en los pases y asegurar pisos mnimos de bienestar a toda la poblacin para garantizar los derechos bsicos requiere un Estado con mayor capacidad y recursos. A ello responde la importancia de crear condiciones sociales que permitan consensuar un pacto fiscal que, entre otros objetivos, se traduzca en una reforma de la estructura tributaria, por etapas previamente acordadas, elevando principalmente el impuesto sobre la renta para hacerla ms progresiva. Varios pases de ingreso medio y alto de la regin disponen de un margen para elevar la carga tributaria y todos ellos cuentan con la posibilidad de mejorar la eficiencia de la recaudacin. En cambio, en los pases ms pobres hay un menor margen para elevar la carga tributaria y un aumento de esta carga no rendira en plazos razonables los recursos de origen interno necesarios para que la poblacin acceda a pisos mnimos de bienestar, proteccin y seguridad social. En estos pases, los recursos provenientes de la AOD son imprescindibles. El logro de un mayor acceso a esos flujos supone un cambio en el criterio de asignacin de la ayuda internacional, para incorporar a los pases de renta media, y un cambio de orientacin en el destino de los recursos externos hacia un uso ms ligado a proyectos econmicos y sociales para la promocin del desarrollo.

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