InstItucIonalIdad PPP en el Per: antecedentes, evolucIn y ProsPectIva

EugEnio DMEDina lora*

La experiencia reciente del Per, en materia de desarrollo de infraestructuras pblicas, muestra con claridad que la restriccin de los presupuestos pblicos hace cada vez ms urgente la necesidad de recurrir a financiamientos de grandes inversiones a travs de mecanismos que involucren al sector privado. El ms usado de estos mecanismos, y el que ha mostrado importantes avances y resultados a nivel mundial, es el de los modelos Participativos Pblico-Privados (PPP), conocido en el Per y otros pases de Amrica Latina en su aplicacin bajo la modalidad de concesiones. Sin embargo, estos avances deben ir aparejados de una nueva institucionalidad para optimizar los beneficios de este sistema e insertarlo en el contexto de una reforma integral del Estado.

1 IntroduccIn
los Gobiernos peruanos de las dcadas de 1960 y 1970, imbuidos de las doctrinas de la dependencia, del deterioro de los trminos de intercambio y del centro-periferia, que desemboc en el modelo de desarrollo por Industrializacin por sustitucin de Importaciones (IsI), concibieron que la extensin del estado en la actividad econmica era condicin sine qua non para promover el desarrollo. entonces se crearon empresas pblicas, se expropiaron empresas privadas y se adquirieron otras casi en quiebra con el objeto de asumir, a travs de ellas, la direccin de las principales actividades econmicas del pas, invocando razones estratgicas vinculadas a la geopoltica. las empresas pblicas fueron manejadas frecuentemente con intereses polticos antes que propiamente empresariales. las primeras empresas estatales fueron proveedoras de servicios pblicos de diversos sectores, como de los sectores ferroviario (enafer), portuario (ena-

pu), aeroportuario (corpac) y telecomunicaciones (entel). otras importantes estaban en sectores industriales, como el siderrgico (siderper) y el de aerotransporte (aeroper). Hacia 1965 exista una veintena de empresas pblicas. Pero el boom de la presencia estatal ocurri despus de 1969, a inicios de la administracin de velasco, como resultado de la expropiacin de otros servicios pblicos que hasta entonces eran suministrados por el sector privado. entre ellas, destacaron los servicios pblicos como la electricidad de lima (electrolima), resultado de la expropiacin de las empresas elctricas asociadas; la electricidad del interior del pas (electroper) y la telefona (compaa Peruana de telfonos, cPt), resultado de la expropiacin de la subsidiaria de la International telephone & telegraph corp. (Itt), entre muchas otras. este proceso se extendi aceleradamente durante la dcada de 1970, dando como resultado el monopolio de bienes y servicios en manos de empresas estatales. en las administraciones de Belande y Garca Prez de la dcada de 1980, el estado invirti muy

Revista de Economa y Derecho, vol. 4, n 15 (Invierno 2007). copyright sociedad de economa y derecho uPc. todos los derechos reservados. * Investigador asociado de la sociedad economa y derecho, profesor de la Facultad de economa de la universidad Peruana de ciencias aplicadas (uPc) y director ejecutivo del centro de estudios Pblicos - Per (cepper).

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poco en servicios esenciales como educacin y salud. tambin descuid la inversin en infraestructura de transporte, la cual es clave en cualquier estrategia de desarrollo de largo plazo. Paralelamente, las empresas pblicas, que ya eran 12 veces la cantidad de 1965 y cuyo nmero de empleados pblicos se increment an en mayor proporcin, entraron en profundas crisis financieras e incurran en un deterioro acelerado en el nivel de servicios a la poblacin. como resultado, hacia inicios de la dcada de 1990, las prdidas incurridas por las empresas pblicas desencadenaron en gravsimos problemas presupuestarios fiscales y en la consiguiente hiperinflacin.

2 La apuesta por La prIvatIzacIn de La dcada de 1990

en 1991 el Gobierno peruano inici una reforma estructural, a la par del programa de estabilizacin que aplic para mitigar la hiperinflacin, diseada para reducir la intervencin estatal en la economa, tanto en la administracin de empresas como en la reglamentacin del mercado. de la totalidad de dispositivos legales1 vinculados a privatizaciones y concesiones en el Per, los ms importantes se indican en el cuadro 1.

Para impulsar el proceso de incorporacin de la inversin privada a proyectos pblicos, el Gobierno cre la comisin especial de Promocin de la Inversin Privada (copri), entidad que coordinaba y diriga el proceso de privatizacin7. aunque no fue explcito en su momento, estratgicamente el Gobierno buscaba contar con una institucin que albergara cuadros tcnicos de alta calificacin que pudiera contratar bajo regmenes especiales y que no se encontraban en el aparato burocrtico gubernamental. la copri tena un alto grado de autonoma y una misin de impulsar el proceso de privatizacin sobre la base de la promocin de proyectos a nivel nacional e internacional y de la articulacin con los diversos ministerios, que continuaban a cargo de las polticas sectoriales. las principales instituciones encargadas del establecimiento de polticas sectoriales, relacionadas con la inversin privada, eran el Ministerio de transporte y comunicaciones8 (Mtc) y el Ministerio de energa y Minas (MeM), en el mbito de cada uno de sus sectores9. la copri empezaba un proceso de privatizacin seleccionando las empresas estatales que iban a ser vendidas y defina los planes de privatizacin, incluyendo el plazo para llevarlos a cabo, el valor, las condiciones colaterales y el curso de la accin a seguir en

Cuadro 1 Dispositivos legales clave para las privatizaciones y concesiones en el Per Dispositivo legal Decreto Legislativo 662 Decreto Legislativo 674 Decreto Legislativo 757 Decreto Legislativo 758 Decreto Legislativo 839 Descripcin Aprueban Rgimen de Estabilidad Jurdica a la Inversin Extranjera Aprueban la Ley de Promocin de la Inversin Privada de las Empresas del Estado2 Aprueban Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada3 Dictan Normas para la Promocin de las Inversiones Privadas en la Infraestructura de Servicios Pblicos4 Aprueban Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos Texto nico Ordenado de las Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesin al Sector Privado de las Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos Fecha de publicacin 2 de setiembre de 1991 27 de setiembre de 1991 13 de noviembre de 1991 13 de noviembre de 1991 20 de agosto de 1996

Decreto Supremo 059-96-PCM

27 de diciembre de 1996

cuatro de estos trascendentales dispositivos se publicaron en el ltimo trimestre de 19915. con este cambio radical en la legislacin6, el Gobierno elimin privilegios de los monopolios estatales, levant todas las restricciones y prohibiciones al comercio exterior y estableci un tratamiento no discriminatorio para la inversin extranjera y nacional.

cada privatizacin. adems, aprobaba un programa de promocin de la inversin privada para cada empresa antes de su ejecucin y poda decidir sobre aspectos de fusin, divisin o reorganizacin de la empresa estatal a ser vendida, definiendo el nivel de inversin requerido del comprador. Finalmente, la copri aprobaba la venta de la empresa estatal, su

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procedimiento, la forma de pago, el precio base y el sistema de evaluacin y calificacin de las ofertas de los licitantes. Para llevar a cabo cada proceso, la copri trabajaba a travs de comits especiales de Privatizacin (cepri), entidades sectoriales que se hacan cargo de la direccin especfica de los procesos dependiendo del sector al que perteneca cada empresa a privatizar. los cepri eran designados por el Gobierno, incluyendo entre sus miembros a representantes de la empresa a ser privatizada, uno de los cuales usualmente era uno de sus directores, por considerarse que su experiencia en ella era importante para el xito de la privatizacin. sus dems miembros normalmente eran ejecutivos del sector privado seleccionados por su habilidad profesional, integridad personal y experiencia en negocios en el sector a que corresponda la empresa estatal a privatizarse. los cepri evaluaban la situacin de la empresa y elaboraban una estrategia concreta de privatizacin, estimando posibilidades reales de venta y proyectando flujos de caja de largo plazo a efectos de valorizacin, con lo cual tenan a cargo todo el diseo del proceso, hasta dejar lista a la empresa para su venta a travs de la bolsa o por licitacin. el proceso empez de una manera muy auspiciosa con la importante privatizacin de la compaa Peruana de telfonos (cPt) y la empresa nacional de telecomunicaciones (entel), que pasaron a manos de telefnica de espaa en una transaccin que super holgadamente las expectativas del Gobierno peruano10. esto hizo que, en esta fase inicial, prcticamente todo el sector comunicaciones fuera transferido al sector privado. durante esta etapa, toda inversin privada incorporada a la actividad pblica fue solo a travs de venta de activos, de la cual, alrededor del 80 por ciento de los ingresos correspondi a privatizaciones de los sectores de telecomunicacin, electricidad y banca11.

3 antecedentes InstItucIonaLes dIrectos de Los ppp

los proyectos PPP en el Per se desarrollaron como parte del relanzado proceso de promocin de la inversin privada, cuando se fue agotando el modelo de venta de activos pblicos a mediados de la dcada de 1990. la introduccin de los PPP fue a travs de la modalidad de concesiones en 1994, aunque el marco legal que los impuls definitivamente se dio en 1996, particularmente con los dispositivos legales tendientes a promover la participacin del sector privado en el rea de la infraestructura pblica.

en 1996 se cre la comisin de Promocin de concesiones Privadas12 (Promcepri), entidad de similar estructura que la copri, pero orientada no hacia la venta de activos estatales, sino enfocada en concesiones, particularmente de infraestructuras pblicas y, ms especficamente, de los sectores vial y energtico13. la primera concesin fue la de la carretera arequipa-Matarani, patrocinada directamente por el Mtc14. como los proyectos PPP se han desarrollado especialmente en el rubro de infraestructuras de servicios pblicos, la inversin privada en ellas se rige en el Per por la ley de Promocin de la Inversin Privada en obras Pblicas de Infraestructura y servicios Pblicos, la cual define el esquema institucional y el esquema aplicable a las concesiones en infraestructura. complementan a esta ley diversas normas que regulan los sectores, as como sus reglamentos. a partir de 1994, empezaron a despegar los primeros PPP, especficamente en los sectores vial y elctrico, con las concesiones de las carreteras arequipa-Matarani y la lnea de transmisin Mantaro-socabaya. Hacia 1998 el proceso de incorporacin de inversin privada a los servicios pblicos se hizo ms lento, como resultado de crisis financieras internacionales como la asitica y la brasilea, que frenaron la disposicin para la inversin en pases como el Per, a lo que se aadi la crisis poltica interna de finales de la dcada pasada. a pesar de esto, entre 1999 y 2000 se adjudic en concesin el aeropuerto Internacional Jorge chvez y la planta de procesamiento de agua potable del ro chilln, dos de los ms importantes PPP que se han ejecutado en el Per. Para el ao 2000, la copri haba absorbido la Promcepri15. en 2001 se permiti a la copri asesorar o llevar a cabo concesiones de infraestructura o servicios pblicos a solicitud de los gobiernos subnacionales, sociedades de beneficencia y otros organismos pblicos descentralizados16. a partir de 2002, con la conversin de la copri en la agencia de Promocin de la Inversin Privada (Proinversin)17, se revirti definitivamente la tendencia de una predominancia de las privatizaciones frente a las concesiones de activos. en efecto, en esta etapa se dio mayor importancia a las concesiones de los activos principales del estado, sean en recursos naturales, infraestructura o servicios. tambin en 2002 se inici un proceso integral de descentralizacin18, cuyo uno de sus pilares fue la promocin de la inversin privada en los mbitos regionales y municipales. sobre la base de este nuevo proceso, a Proinversin se le dio la facultad de asesorar a los gobiernos regionales y municipios en materia de promocin de la inversin, coordinando con

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las correspondientes agencias de promocin de la inversin regionales y/o municipales. de este modo, en esta nueva etapa, la promocin de la inversin privada se ha hecho ms compleja, ms descentralizada y con mayor participacin de las poblaciones involucradas en los proyectos PPP. asimismo, la presencia de otros elementos, como la adhesin a la Iniciativa para la Integracin sur americana (IIrsa) y la suscripcin de acuerdos comerciales internacionales, entre los que destaca el tlc Per-estados unidos, han hecho que sea imperativo enfocar esfuerzos de incorporar grandes inversiones a carreteras, puertos y aeropuertos.

4 La InstItucIonaLIdad ppp actuaL

con la aparicin de Proinversin se configur un circuito institucional dominado por esta institucin. una entidad potencialmente concedente, como un ministerio19, posee capacidad de proponer proyectos para ser considerados bajo desarrollo en la modalidad de concesiones. en teora, estos proyectos siempre deben pasar por el tamiz del sistema nacional de Inversin Pblica (snIP)20, mecanismo de evaluacin social de proyectos administrado por la direccin General de Programacin Multianual (dGtP) del Ministerio de economa y Finanzas (MeF), que determina la viabilidad social de la realizacin de un determinado proyecto de inversin pblica (PIP). si el proyecto es declarado viable, pasa a un proceso de diseo y promocin a cargo de Proinversin, que inicia el diseo de bases de la licitacin21. debe destacarse que, an cuando la responsabilidad de los aspectos tcnicos, econmicos, sociales y ambientales del proyecto recae en las entidades concedentes, Proinversin realiza los estudios requeridos22 para garantizar la adecuada preparacin del proyecto que permita realizar un esquema de transferencia de riesgos acorde con la capacidad de mitigacin de los agentes pblicos y privados. un ejemplo de esta interaccin ocurre en el abordamiento de los problemas ambientales, los cuales se trabajan en primer trmino en las unidades ambientales existentes en los ministerios, para que luego Proinversin promueva procesos de consulta y acuerdos con las comunidades locales. en teora, una vez completado el diseo econmico-financiero y legal, Proinversin tiene la tarea de colocar el proyecto en los mercados de operadores potenciales del proyecto y de llevar a cabo el proceso de licitacin bajo la estructura diseada, incluyendo el cierre del contrato de concesin y la adjudicacin correspondiente. en la prctica, Proinversin puede continuar introduciendo cambios a nivel de las pro-

pias bases de licitacin, que pueden alterar el diseo original del PPP y prevalecer en la prctica. Finalmente, el organismo regulador competente se encarga del monitoreo del desarrollo del proyecto, particularmente en los aspectos relativos a tarifas cobradas a los usuarios y al nivel de servicio que reciben del operador de la concesin, durante todo el horizonte de la misma. los organismos reguladores corresponden a los sectores que han tenido mayor actividad en materia de concesiones, como son transporte, energa y telecomunicaciones. as estn el organismo supervisor de la Inversin en Infraestructura de transportes de uso Pblico (ositran), el organismo supervisor de la Inversin en energa (osinerg) y el organismo supervisor de la Inversin Privada en telecomunicaciones (osiptel). todos ellos son organismos pblicos descentralizados (oPd), adscritos a la Presidencia del consejo de Ministros, con personera de derecho pblico y autonoma administrativa, tcnica y financiera. la experiencia ensea que cada proceso ha tenido una cierta flexibilidad en materia de flujos institucionales. Por ejemplo, la aparicin del snIP desde el ao 2000 obliga a que todo proyecto de inversin pblica pase por evaluacin social, los que ha introducido un papel ms activo del MeF23. de igual modo, con el advenimiento desde el 2002 del proceso de descentralizacin, se ha incorporado la participacin de los gobiernos regionales como partcipes de los procesos de concesiones a travs de las agencias regionales de promocin de la inversin. en diciembre de 2006 el gobierno peruano propuso lineamientos para un nuevo ordenamiento institucional a travs del decreto supremo 2002006-eF24, segn el cual se establecen roles para las entidades comprometidas en procesos PPP. cuanto menos hasta mediados de 2007, este ordenamiento no haba sido implementado y muy posiblemente sea sujeto de una nueva revisin. este nuevo esquema incluye explcitamente la inclusin de nuevos elementos valorativos para los PPP25. el decreto supremo 200-2006-eF desarrolla tres lneas de fortalecimiento para el desarrollo de PPP cofinanciados: a) la consolidacin del sistema de evaluacin socioeconmica que seale si el desarrollo de un proyecto genera retornos sociales por encima de una tasa de corte ex ante. esto es lo que empez a hacer el snIP desde la direccin General de Programacin Multianual del MeF desde inicios de la presente dcada. aunque la experiencia ensea, como ya se ha explicado, que algunas concesiones importantes, desarrolladas despus de su implementacin, fueron exoneradas del trmite de la metodologa snIP26.

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b) la incorporacin de un sistema de valoracin27 que permita establecer si un proyecto en concesin que involucre recursos fiscales va a producir la mejor combinacin calidad-costo para el estado y para el usuario del servicio pblico. este tipo de enfoques ha estado totalmente ausente en la experiencia peruana. c) la creacin de un marco institucional para que se incorporen a los denominados sectores sociales tales como educacin (escuelas y colegios), salud (hospitales pblicos), justicia (recintos penitenciarios), equipamiento pblico (centros deportivos, edificios pblicos), entre otros, a la provisin pblica con participacin privada. la nueva normatividad establece importantes diferencias en relacin con el poco orgnico esquema actual, estableciendo un proceso secuencial de cinco fases bien definidas que se sealan en el diagrama 1.

cedente y el licitante adjudicatario y la supervisin de los productos del proyecto segn los resultados esperados. otro rasgo destacado es que este ordenamiento resalta el papel de los sectores en el diseo de proyectos sujetos de ser adjudicados en concesin, estipulando claramente que el rol de Proinversin est acotado solamente a la promocin de los PPP.

5 La sItuacIn InstItucIonaL actuaL para Los ppp

despus de la evolucin institucional mostrada hasta ahora para los PPP, se puede afirmar que el resultado ha sido un estado de situacin que puede caracterizarse a travs de cuatro aspectos: a) Marco legal-institucional profuso y confuso.- el marco legal original de inicios de la dcada de 1990

Diagrama 1 Fases en el desarrollo PPP segn lo establecido en el Decreto Supremo 200-2006-EF FASE 1 Identificacin Seleccin del PIP (Sector) Preparacin del perfil (Sector) Aprobacin del perfil (Sector) Solicitud para evaluacin (Sector) Primera evaluacin (MEF) Autorizacin de inicio del diseo (PCM) FASE 2 Diseo Elaboracin de estudios pre y factibilidad de sustento para CCF (Sector) Evaluacin social (Sector) Segunda evaluacin social (MEF) FASE 3 Promocin Elaboracin del plan promocional (Proinversin) Elaboracin de bases y licitacin (Proinversin) Precalificacin (Proinversin) Preparacin del contrato (Proinversin) Informe previo (Proinversin) Recepcin y evaluacin de ofertas (Proinversin) Reporte CCF (Proinversin) FASE 4 Suscripcin Firma del contrato de concesin con el postor ganador (Sector) FASE 5 Supervisin Supervisin de los niveles de servicio, acceso y tarifas y solucin de controversias (organismo regulador)

de este modo, el nuevo ordenamiento institucional desarrolla un proceso PPP a partir de la identificacin del proyecto, su diseo de ingeniera y de negocio, la promocin con miras a colocarlo en los mercados nacionales y/o internacionales, la suscripcin del contrato de concesin entre el ente con-

ha devenido en un marco normativo con mltiples leyes y decretos aplicables a procesos PPP. a esto se aade la ausencia de una normatividad clara y definida de intervencin de las diversas instituciones que deben participar en un proceso PPP. tal multiplicidad de normas permitira flexibilidad en su interpre-

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tacin, pero tambin ha generado desorden y trabas burocrticas al multiplicarse los actores relevantes. en efecto, los actores son mltiples y su interaccin a nivel institucional es compleja, lo que origina una falta de cohesin del sector pblico frente al sector privado, el cual cuenta con una gran capacidad negociadora y de presin. esto ha llevado, a su vez, a que el sector privado fortalezca su posicin negociadora frente al sector pblico y esto sea utilizado por los opositores al modelo para invocar acciones de captura institucional por parte de los inversionistas privados. b) Valoracin deficiente de los impactos diferenciales.- los proyectos de infraestructuras pblicas, como todo proyecto de inversin pblica (PIP), estn obligados a pasar por la validacin del sistema nacional de Inversin Pblica (snIP). en la prctica, gran parte de los proyectos PPP en el Per no fueron sometidos al snIP. en algunos casos porque las concesiones aparecieron en el Per desde 1994 y el snIP empez a funcionar desde el 2000. en otros casos, por decisin poltica, como en el caso de los ejes IIrsa norte y sur, el Ferrocarril Huancayo-Huancavelica y el Proyecto Hidroenergtico olmos, que fueron exonerados de ser sometidos por el snIP28. Por otro lado, el snIP solo confirma la viabilidad del proyecto en trminos socioeconmicos, mas no determina su mejor modalidad de ejecucin. adems, los criterios de seleccin de proyectos a ser ejecutados bajo la modalidad PPP no han tenido en cuenta criterios de evaluacin econmica y social y el anlisis de la validacin de los procesos PPP no ha considerado criterios de valoracin relativa para el contribuyente, razn por la cual no es posible responder a la interrogante de si la performance de valor de los PPP desarrollados supera lo que hubieran podido ofrecer los mismos proyectos si se hubieran llevado a cabo por administracin pblica directa tradicional. y en el caso particular de los PPP cofinanciados, los costos asumidos por el estado no han sido comparados con los beneficios sociales netos que se derivan de cada proyecto apalancado con aporte estatal. c) Incentivos al aceleramiento.- existen dos razones para que se apresuren algunos procesos de concesin. Primero, porque la deficiente gestin de stakeholders lleva a que la presin poltica adversa a los procesos PPP obligue a acelerar pasos sobre la marcha para no dar tiempo a la reaccin. segundo, porque la predominancia29 de Proinversin en el proceso general lleva a que las metas se establezcan en trminos de nmero de proyectos concesionados o de montos de inversin comprometidos, pasando por alto algunos aspectos vinculados al planeamiento estratgico sectorial o territorial30 y a cmo cada PPP se encuadra dentro de

dicho plan. esto ha llevado a que el diseo econmico-financiero de varios PPP, con el fin de colocarlos rpidamente en el mercado, no necesariamente haya recogido las mejoras inmediatas en las infraestructuras adjudicadas, con el fin de aliviar las inversiones requeridas en las etapas tempranas de las concesiones. d) Debilidad de los mecanismos de regulacin y control.- los rganos reguladores recin reciben los PPP luego de la firma del contrato y deben supervisarlo y administrarlo hasta el final de su horizonte, pues la normatividad no exige su participacin en la formulacin del esquema de concesin, limitndose su participacin a emitir opinin no vinculante sobre el proyecto de contrato de concesin. tampoco participan las entidades que velan por el cumplimiento normativo de los procedimientos de la adjudicacin y del propio contrato de concesin, como la contralora General de la repblica. en el 2007 el Gobierno peruano ha renovado una voluntad poltica de impulsar los PPP bajo la modalidad de las denominadas concesiones cofinanciadas (ccF). las ccF son proyectos PPP cofinanciados, es decir, concesiones en que, para hacer factible la provisin de un servicio pblico por parte de un proveedor privado, se requiere un compromiso financiero de parte del estado para garantizar su sostenibilidad a largo plazo31. a diferencia de lo que ocurre con las concesiones autofinanciadas (caF), que no implican compromisos financieros al estado porque su propia generacin de caja les permite financiarse a s mismas de manera sostenida, en el caso de las ccF la provisin del servicio no alcanza, por s mismo, niveles de rentabilidad y retornos capaces de atraer a inversionistas privados dado que los flujos generados por dicha provisin no llegan a cubrir totalmente la inversin y/o la operacin y mantenimiento. como se ha sealado, esto ha sido recogido en la reciente normativa y tambin en documentos oficiales32. este nuevo nfasis est inspirado en la ptica de la Private Finance Iniciative (PFI) y decididamente es el esquema prevaleciente en la ptica actual del Gobierno peruano en materia de concesiones de infraestructura de servicios pblicos33. la PFI especifica un mtodo, desarrollado inicialmente por el Gobierno britnico, para proveer soporte financiero a modelos PPP no autofinanciables. estos PPP son desarrollados por un socio privado que se compromete a realizar un conjunto de tareas estipuladas contractualmente para el sector pblico, incluyendo la provisin asociada de servicios de acuerdo con resultados esperados. como contraparte, el sector privado recibe pagos del socio pblico. en otras palabras, los PFI son PPP cofinanciados pero con la caracterstica dis-

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tintiva de que funcionan con pagos del socio pblico al privado, sin someter a este ltimo a los vaivenes de la demanda por el servicio. no debe interpretarse lo anterior como que es a partir de la actual administracin que se inician los PPP con soportes estatales. desde 1996, cuando el Mtc dise el primer programa de concesiones viales, se concibieron mecanismos de cofinanciamientos cruzados, bajo un esquema en redes superavitarias es decir, autofinanciables por cobro directos de peaje que financiaran, con sus excedentes por encima de una tasa mnima atractiva de retorno, a otras redes deficitarias que no pudieran ser financiadas con pagos de los usuarios. tales cofinanciamientos fueron concebidos, en dicha oportunidad, como pagos del concedente al concesionario de parte de la inversin inicial requerida para la puesta a punto de los caminos. as, en dicho plan se enfocaba a las concesiones en el caso particular de vialidad interurbana bajo una concepcin de sistema, es decir, constituyendo un conjunto de proyectos cuyo desarrollo bajo la modalidad PPP era integrado y concordante con objetivos de planeamiento estratgico vial. Inclusive en el programa de concesiones viales de 1996, el Mtc identific proyectos con un criterio de que el monto de cofinanciamiento expresado en valor presente no superase un porcentaje de la inversin inicial total actualizada fijado ex ante34. los ejes transversales transnacionales conocidos como ejes IIrsa, adjudicados en concesin en la presente dcada, fueron diseados con mecanismos de cofinanciamiento estatal en la modalidad de Pagos diferidos en el tiempo (Pdt), que tomaron la forma de Pago anual por obras (Pao) y Pago anual por Mantenimiento y operacin (PaMo). sin embargo, estos ejes no fueron incluidos en su totalidad en el programa de concesiones viales de la dcada de 1990, debido a que las estimaciones arrojaban como resultado que no eran cofinanciables en las proporciones establecidas como parmetros lmite. de hecho, en los corredores IIrsa norte e IIrsa sur, los Pao pagan toda la inversin de puesta a punto y los PaMo, la parte que no cubrirn los peajes colocados a lo largo de las rutas correspondientes. estas concesiones se pudieron impulsar gracias a la expresa voluntad poltica del Gobierno peruano a partir de 2001, que hizo posible que se destinaran grandes recursos pblicos para financiar el aporte estatal que hizo factibles financieramente tales PPP. voluntad distinta a la que prevaleci en la poca del programa original de concesiones de carreteras del Mtc, en cuyo caso se consideraba que todo cofinanciamiento era polticamente incorrecto.

ocurre lo mismo con el Programa costa sierra, que consiste en adjudicar en concesin 28 vas de penetracin existentes que conectan los centros de produccin ubicados en los valles con los centros de comercializacin de la costa peruana. las vas tendrn a un promedio de 45 kilmetros y el plazo de concesin debe ser como mximo 20 aos. como estas vas pertenecen a las redes primarias, secundarias y terciarias, y son de muy bajo trfico, el concedente asegura un flujo constante y predecible al concesionario mediante el cofinanciamiento no reembolsable del estado, el que ser fortalecido por garantas estatales y convenios de estabilidad jurdica que permanecern vigentes durante todo el plazo de la concesin. la contraprestacin ser recibida siempre que el concesionario cumpla con los parmetros asociados a la inversin y los niveles de servicio establecidos en el contrato. la contraprestacin pblica ser en forma de Pao, que tiene como finalidad cubrir los costos de inversin para obras de construccin, de acuerdo con las especificaciones tcnicas previstas en el contrato, y de PaMo, que tiene como finalidad cubrir los costos de operacin y mantenimiento para la prestacin del servicio de acuerdo con los niveles de servicio previstos. la supervisin de la concesin ser efectuada por el ositran, en el caso de las vas nacionales. en el caso de las vas departamentales y vecinales, ser responsabilidad del correspondiente gobierno regional o municipio, de conformidad con sus competencias. otro ejemplo es la concesin del Proyecto de aprovechamiento ptimo de las aguas superficiales y subterrneas del ro chilln35. segn el contrato de concesin, el concesionario tena a cargo el diseo, construccin, reparacin, conservacin y explotacin del proyecto cuyo objeto era producir agua potable para su venta al servicio de agua Potable y alcantarillado de lima (sedapal), que a su vez estara a cargo de la distribucin y venta del agua que recibira del operador. sedapal se comprometa a pagar al concesionario una contraprestacin desde el inicio de la operacin comercial de los pozos y durante todo el periodo de concesin, en retribucin por la entrega de volmenes mensuales preestablecidos de agua36. si la entrega fuera menor, la contraprestacin ser menor, pero, en cualquier caso, aun cuando la menor entrega de agua no se deba a un evento de fuerza mayor, sedapal comprometa una garanta de ingreso mnimo equivalente al 60 por ciento de la contraprestacin acordada37. estos antecedentes dejan claro que la figura de los PPP cofinanciados no puede considerarse novedosa. es la evolucin del proceso de incorporacin

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de estos esquemas la que ha hecho que, de manera creciente, aumente la propensin gubernamental a la utilizacin de los mecanismos de cofinanciamiento. esto ha supuesto un cambio en la concepcin de la aplicacin de los PPP en el Per y, en general, en el mundo, pues en los primeros PPP el nfasis estuvo en las concesiones autofinanciadas. conforme se han ido adjudicando concesiones ms onerosas, como los accesos viales a la capital, el puerto del callao o el aeropuerto Internacional Jorge chvez, los modelos PPP se han ido enfocando en proyectos de menor capacidad de autofinanciamiento por cobro directo. como es un hecho que el Gobierno peruano ha apostado por esta poltica de concesiones cofinanciadas tomando como base el modelo PFI, cabe analizar si la nueva institucionalidad estipulada por el MeF, a travs del decreto supremo 200-2006-eF, es adecuada para impulsarlas. y analizar si el resultado final de dicha poltica ser beneficioso para los contribuyentes y el pas. este anlisis se presenta en los siguientes acpites a travs del examen de la conveniencia de llevar a cabo modelos PPP, de los elementos a considerar para enfrentar el problema de la valoracin de esta conveniencia y de la utilizacin de metodologas aplicables a este propsito. despus se presentar una propuesta de mejora institucional y algunas conclusiones.

6 Qu esperar de Los ppp desde eL sector pbLIco?

Para el anlisis que sigue, es importante definir en primer lugar para qu se implementan modelos PPP. a tal efecto, es til partir de reconocer el hecho de que la denominada globalizacin ha instaurado una realidad en la que los pases y los espacios territoriales al interior de estos pases compiten en mercados abiertos como medio para lograr el desarrollo econmico. Para hacerlo, requieren de capitales de apoyo, esto es, activos tangibles o intangibles que se constituyen en soportes del desarrollo sostenido. entre ellos, el capital humano, el capital social y, por supuesto, el capital fsico38. Bajo este escenario, el fin de un esquema PPP es desarrollar un activo por ejemplo una infraestructura pblica orientado a brindar un servicio a usuarios privados o pblicos, individuales o institucionales, a un nivel que se estima como conveniente, dados un desarrollo estratgico esperado en un sector determinado y un desarrollo territorial deseado, con el propsito de aumentar la frontera de posibilidades del pas en su conjunto sobre la base de alcanzar mayores niveles de competitividad en un contexto global. todo

PPP debe orientarse, en ltima instancia, a mejorar la competitividad, tanto sectorial como territorial. en particular, los modelos PPP se implementan para que una sociedad pueda disponer de un servicio pblico i) asegurando una determinada cobertura y calidad fijados como objetivo; ii) en el menor tiempo posible, es decir, sin esperar aos y aos hasta que se cuente con los fondos necesarios; y iii) gastando menos recursos fiscales. los proyectos PPP diseados adecuadamente e implementados mediante procesos licitatorios competitivos, pueden mejorar la calidad, cobertura y costo-eficiencia de los servicios de infraestructura. Para ello, es crucial que el estado cuente con instrumentos que le permitan lograr estos propsitos. Pero cules son los objetivos que debera perseguir el Gobierno al utilizar modelos PPP cofinanciados? son cuatro los grandes objetivos que se pueden esperar de PPP bien diseados: a) aliviar la problemtica de la carencia de recursos pblicos, puesto que con fondos fiscales que puede aplicar en el tiempo, en vez de grandes compromisos sobre cortos periodos, el estado puede apalancar grandes inversiones en corto tiempo y abastecer con el servicio pblico a mayor nmero de usuarios. b) optimizar la eficiencia en la provisin de los servicios pblicos mediante el aprovechamiento de ventajas comparativas y competitivas que tiene un sector respecto de otro, y que en algunos casos determinarn que ciertas actividades sean realizadas en forma ms eficiente por los privados, y en otros casos por el estado. c) desarrollar efectos colaterales positivos en la economa, fundamentalmente en lo que respecta al desarrollo de mercados financieros y de capitales, y otros efectos multiplicadores. d) descentralizar e independizar la gestin de los servicios pblicos respecto a la discrecionalidad burocrtica, sea total o parcialmente, pues una vez que dicha gestin queda en manos privadas en cualquier porcentaje deja de estar en la esfera de decisiones del aparato estatal. se concluye as que en los modelos PPP es crucial atender de modo especial a los aspectos econmicos involucrados, ya que estos podran condicionar su aplicacin solo a ciertos tipos de proyectos. esto ocurre porque los aspectos econmicos de estos esquemas, en adicin a los temas vinculados al autofinanciamiento, presentan delicados elementos de complejidad vinculados principalmente al problema de los contratos incompletos, a los problemas de agencia y a la transferencia ptima de riesgos. siempre que la entidad pblica que se embarque en un proceso PPP comprenda completamente las aristas

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de estas complejidades y est dispuesta a invertir en el diseo adecuado del negocio y en el control de los mecanismos contractuales que sostengan los intereses pblicos y privados sobre la base de una eficiente asignacin de roles y riesgos se incrementan notablemente las probabilidades de que los beneficios potenciales se materialicen. los modelos PPP comprenden una gama de alternativas situadas entre la total privatizacin y la tradicional contratacin pblica y, por ende, se pueden presentar diversas alternativas contractuales. sin embargo, el modelo especfico de contratacin debe suponer transitar una etapa previa de evaluacin de las condiciones de conveniencia de la aplicacin de modelos PPP a la inversin pblica. la tnica de las polticas pblicas en el Per y en amrica latina ha sido saltar esta fase de valoracin comparativa entre la conveniencia del desarrollo a travs de esquemas pblico-privados o mediante la tpica administracin exclusivamente pblica. en principio la aplicacin de un modelo PPP, especialmente en el desarrollo de las denominadas infraestructura39 econmica sectores de transporte, energa, obras hidrulicas y sanitarias y social sectores hospitalario, educacional, judicial, cultural, deportivo muestra ventajas importantes, producto del aprovechamiento de economas de distinto tipo40, induccin a la eficiencia y ahorros fiscales, entre otros. Pero, a pesar del abanico de posibilidades que ofrecen, de las ventajas potenciales que presentan y de la predominancia de los resultados positivos sobre los negativos que ensea la experiencia internacional, la implementacin de modelos PPP suele ser delicada desde el punto de vista del Gobierno, por las complejidades que involucran. aunque existen algunos PPP que puedan ser implementados con menos problemas que otros, particularmente cuando se aplican a proyectos con alto grado de autosustentabilidad financiera, los problemas se agravan cuando la expresin de inters por sus servicios no puede traducirse en pagos efectivos al encargado de proveerlos41. la limitada capacidad del estado para incrementar los niveles de los servicios pblicos en el corto y mediano plazo, pero al mismo tiempo la imposibilidad, en ciertos casos, de que los proyectos pblicos no puedan ser autofinanciados por tarifas de mercado crea la necesidad de aplicar una estrategia para la participacin del sector privado en proyectos de inversin pblica, mediante una especial clase de proyectos PPP42. esta clase de proyectos tiene la particularidad de requerir que el estado coparticipe en su financiacin, de modo tal que para el operador privado, cuando bajo una situacin de

mercado el retorno esperado no sobrepase una tasa mnima atractiva de retorno, se vea incentivado a desarrollar el proyecto. este apalancamiento estatal, materializado en aporte financiero estatal, eleva la rentabilidad para el asociado privado, al aliviar parte de los compromisos de inversin y/o costos que su desarrollo implica. en este caso, se est ante la figura de los PPP cofinanciados o concesiones cofinanciadas (ccF), como se les denomina en el Per.

7 condIcIones de convenIencIa de desarroLLo de proyectos pbLIcos medIante ppp

sobre la base de estas consideraciones, resulta relevante la respuesta a una pregunta: siempre son convenientes los PPP, hasta el punto en que valga la pena utilizar fondeo estatal para cofinanciarlos? antes de decidir si la provisin de un servicio pblico deba hacerse a travs de un PPP, primero el asociado pblico debera examinar tres aspectos: a) si la provisin es socialmente rentable, validado por alguna metodologa de evaluacin, dado un nivel deseado de conexin con la demanda, en trminos de costos de acceso y de calidad del servicio. b) si la participacin privada en dicha provisin implicar un mayor beneficio neto para la sociedad, en relacin con la situacin en que la prestacin del mismo servicio, a similar nivel de calidad y cantidad, estuviese a cargo exclusivamente por el estado. c) si en caso de que exista un rango de predominancia de beneficio de la provisin privada sobre la pblica, es factible financieramente llevarla a cabo. si el PPP correspondiente a la provisin requiere ser cofinanciado, esto equivale a determinar si la restriccin presupuestaria del sector pblico aplicada a esta provisin permitir el fondeo para dicho cofinanciamiento43. Para abordar estos aspectos, se necesitan, a su vez, la aplicacin de dos polticas: a) Incrementar las capacidades del sector pblico para la evaluacin y seleccin de proyectos de inversin pblica a ser ejecutados con participacin privada. b) optimizar el proceso de decisin para alcanzar el conocimiento de los beneficios esperables, debido a las limitaciones presupuestarias de los asociados pblico y privado. si el sector pblico decide que el proyecto es socialmente rentable y que desarrollarlo mediante un PPP generar valor neto para los contribuyentes44, por encima del valor que se obtendra al desarrollarlo por la ejecucin pblica tradicional, lo que resta es

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configurar la clase de contrato PPP que en mejor medida lleve a que ese valor comparativo se materialice. Pero sigue siendo cierto que la decisin de producir el servicio o adquirirlo mediante un PPP es el resultado, en primer lugar, aunque no de manera nica, de la evaluacin econmica de la decisin. la evaluacin econmica debe tener en cuenta, por lo menos, si existen operadores identificables que puedan proveer los servicios requeridos de forma efectiva y eficiente, si es factible generar la competencia potencial entre proveedores y si es posible que los costos de la contratacin puedan superar los ahorros potenciales. Para proyectos susceptibles a ser realizados a travs de modelos PPP, se debe hacer una evaluacin objetiva que permita determinar si la incorporacin de capitales privados a la provisin del servicio pblico es valiosa para la sociedad. como uno de los elementos cruciales en los PPP es la transferencia de riesgo desde el sector pblico al privado, es necesario cuantificar el valor de los riesgos transferidos y desarrollar algn indicador valorativo que permita establecer si el pas gana o pierde con un PPP. la eleccin de la forma ms eficiente de produccin de un servicio pblico, ya sea integracin vertical o un PPP, depende del grado de cumplimiento de las condiciones que garantizan la superioridad de la produccin privada frente a la pblica. en teora, la ejecucin tradicional estatal puede llegar a ser ms adecuada que un PPP si existen problemas para fijar el precio del servicio en el costo mnimo de produccin, si son muy elevados los costos de contratacin y las restricciones que limitan la flexibilidad de los contratos como instrumentos de gestin y si existen demasiadas dificultades en el control del cumplimiento de los contratos45. Por tal motivo, es preocupacin central cuantificar los beneficios, costos y riesgos de un PPP versus la ejecucin pblica del proyecto. en este caso, lo importante es determinar si la provisin de un servicio pblico, o el uso de un bien pblico, por parte del sector privado a travs de un PPP resultan en un beneficio neto para el estado en trminos de costo, precio, calidad, cantidad, transferencia de riesgos, o una combinacin de estos. es decir, que el esquema propuesto entregue alguna medida del valor del proyecto en relacin con la percepcin del usuario y a los sacrificios que har junto con el sector pblico. Pero adems es resultado de factores institucionales, incluyendo la propia historia de la entidad concedente, las relaciones de poder entre las diferentes instancias de decisin institucional y la gestin de stakeholders apropiada para sostener dicha decisin. estos factores institucionales pueden o no estar bajo

control de los tomadores de decisiones. y a pesar de que el proyecto PPP pueda ser rentable socialmente e, inclusive, brindar un mayor valor comparativo con respecto a la provisin completamente pblica, podran ser de tal peso relativo como para inclinar la decisin hacia proveer el servicio de la manera tradicional.

8 vaLoracIn pbLIca de Los ppp: Value for Money y asIgnacIn de rIesgos

como se observa, el tema de la valoracin es una condicin absolutamente indispensable46 para orientar cualquier poltica de desarrollos PPP. as como para cualquier inversionista privado la cuestin valorativa es esencial para activar licitaciones exitosas, dado que los PPP son asociaciones, tambin es necesario tomar en cuenta el valor desde la perspectiva pblica. como el valor de cualquier proyecto est relacionado con su capacidad de generar retornos y con los riesgos sobre tales retornos, es crucial para determinar el valor para cada asociado pblico y privado la forma en que se distribuyen los riesgos del PPP entre ambos. Para proceder a esta distribucin, debe tenerse en cuenta que el asociado pblico y el privado adoptan distintos enfoques de valoracin, los cuales pueden ser reflejados en las tasas de descuento que utiliza cada cual para sus estimaciones de valor47. en la prctica, la combinacin entre las asignaciones pblico-privadas de los riesgos no siempre puede resultar ptima. aun en caso de no serlo, una transferencia adecuada de riesgos desde el actor pblico al privado es un requerimiento clave para que los modelos PPP generen valor. Generar valor significa que un PPP produzca un servicio de calidad y costo-efectivo a la entidad pblica encargada y a los usuarios finales. es decir, a un menor costo, en comparacin con la situacin en que el mismo servicio fuera por el sector pblico, bajo una estructura de costos ajustados por los riesgos que retiene al no transferir el servicio al sector privado. cuando se busca optimizar este valor, esto equivale a maximizar el Value for Money (vFM) o el valor para el dinero de los contribuyentes, que finalmente, a travs de impuestos, financian, en primera lnea, la inversin y la provisin de los servicios pblicos. es necesario analizar ms de cerca este concepto. los proyectos pblicos tienen que cumplir con ciertos niveles de calidad y eficiencia. Por tanto, si esos proyectos son financiados por los contribuyentes48, el uso del dinero de ellos que ser gastado en sostenerlos ser ms valioso segn la calidad y la eficiencia

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de esos servicios. en tanto los niveles de servicio de los proyectos pblicos sean suministrados o no por el sector pblico o el privado sean mayores, sin aumentar los costos ajustados por riesgo para el sector pblico, ser aumentado tambin el vFM. Idealmente, el estado debera buscar maximizar el vFM de todos y cada uno de sus proyectos, priorizando los PPP que optimizan dicho valor. sin embargo, en la prctica, esto no suele ocurrir, debido a la restriccin de posibilidades del asociado pblico, restricciones debido a los limitados recursos fiscales y de la asignacin de estos entre las diferentes entidades estatales. esta restriccin de posibilidades del sector pblico no es otra cosa sino el mximo monto disponible por una determinada entidad concedente para generar un determinado y especfico beneficio a la sociedad. en el contexto especfico de los PPP que requieren cofinanciamiento estatal la restriccin de posibilidades est definida por el mximo presupuesto disponible por la entidad concedente para efectuar pagos al concesionario privado, en cualquiera de las formas que se pueda considerar49. en estos proyectos, la restriccin de posibilidades puede tambin limitar la escala de los mismos, incluyendo la calidad y la cantidad del servicio consiguiente. en efecto, a pesar de que puede existir un ptimo terico que maximice la relacin entre beneficios sociales y costos del asociado pblico, lo que implica alcanzar una escala que genere un mximo vFM en presencia de restricciones presupuestarias, el concedente debe fijar una meta de escala que est acorde con su propia restriccin de posibilidades. al definir la escala del proyecto y los trminos de la calidadcantidad esperados, automticamente queda fijada la meta de beneficios para la sociedad que se espera del PPP. Por tanto, en presencia de la restriccin fiscal, la escala elegida permitir alcanzar un subptimo valorativo para el vFM. en otros trminos, la restriccin del concedente pblico cambia la atencin orientada inicialmente al objetivo de maximizar el vFM hacia otro objetivo que consiste en desarrollar un proyecto que permita generar el nivel de beneficios para la sociedad que se ha fijado como meta, al menor costo posible para el concedente pblico. cualquier escala superior al que permita obtener el vFM mximo y sujeto a la restriccin pblica no estar dentro de las posibilidades que permita la restriccin del socio pblico, porque el costo que enfrentara sera superior a esa restriccin. luego, existe una transferencia ptima de riesgos por parte del sector pblico a los privados que permite que un proyecto genere los mayores beneficios sociales, de modo que a medida que se transfieren

riesgos desde el sector pblico al privado se incremente el vFM hasta un punto en que la transferencia no genera valor neto adicional para el proyecto y el vFM cae. en concreto, para cada proyecto PPP existe una especfica asignacin ptima de riesgo, que coincide con aquella que maximiza el vFM. conforme el concedente va transfiriendo riesgos tradicionalmente retenidos en el sector pblico, hacia el concesionario privado, el vFM mejora a causa de que el concesionario debe poseer mayor expertise que el concedente en la gestin o a razn de su capacidad para procesar riesgos a travs de su manejo de portafolio que le permite absorberlos ms eficientemente. esta mejora del vFM se produce hasta el punto en que el concedente alcanza el nivel ptimo de transferencia de riesgo. si el concedente, ms all de este punto, continuase transfiriendo riesgos al privado, el vFM empieza a decrecer, debido a que este llega a un punto en que no puede absorber ni procesar ms riesgos sobre los que no est en mejor posicin que el asociado pblico. aunque en este anlisis se ha definido al vFM en relacin especfica con proyectos PPP, debe notarse que este concepto puede emplearse para cualquier proyecto pblico, incluso si es desarrollado por los mtodos tradicionales de la administracin directa. sin embargo, con los modelos PPP se constata usualmente la ventaja de obtener mayores niveles de servicios con mayor eficiencia. la experiencia revela que el vFM que se obtiene en los proyectos de este tipo es mayor que en los proyectos desarrollados solamente por el sector pblico o solamente por el sector privado. ello se deriva del hecho de que cada parte asume los riesgos cuyo manejo le es ms simple o eficaz, optimizando su distribucin y abatiendo el costo de los mismos.

9 eL Public Sector coMParator como herramIenta decIsIonaL

el resultado del anlisis precedente concluye en que existe un nivel ptimo de transferencia de riesgos y que, si se transfieren riesgos ms all del ptimo, significarn un costo marginal mayor para el proyecto, mientras que, si se transfieren menos que el ptimo, se pierde la oportunidad de obtencin de mayores beneficios derivados de la transferencia de un mayor nivel de riesgos al sector privado. eventualmente, se alcanzara un nivel de riesgo transferido que genere un nivel de vFM tal que ya no sea atractivo desarrollar un proyecto mediante un modelo PPP. esto se produce debido a que el costo para el concedente se ha vuelto tan elevado que la implementacin del

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proyecto a travs del mismo sector pblico nicamente se vuelve ms conveniente. expresado en otros trminos, es ms conveniente desarrollar una infraestructura pblica mediante un PPP cuando el riesgo transferido desde el sector pblico hacia el sector privado genera un nivel de vFM superior al que generara el proyecto si fuera desarrollado por el concedente pblico con la calidad de nivel de servicio que se est exigiendo al concesionario privado y asumiendo todos los riesgos. este proyecto ficto es un proyecto referencial para comparar el costo que implica con el costo de desarrollar el proyecto bajo un esquema PPP. a esta tcnica se le conoce como la metodologa del Public Sector Comparator (PSC) y al proyecto ficto referencial se le conoce como proyecto Psc o simplemente como Psc, de manera que la comparacin relevante es entre el PPP y el Psc. Para constituirse en un comparador referencial apropiado, el Psc debe tomar en consideracin todos los costos que se puedan dar en el desarrollo del proyecto. a tal efecto, la metodologa del Psc primero cuantifica actuarialmente los flujos de ingresos y egresos asociados a ambas alternativas de desarrollo (PPP y Psc), para luego valorizar los riesgos transferidos y retenidos por el sector privado en el desarrollo de un PPP, para de esta forma dar cuenta tanto de flujos ciertos, como contingentes, en una sola variable de decisin. debe notarse que la decisin tomada entre el PPP y el Psc podra llevar a que el gasto fiscal en el PPP sea mayor al Psc, pero que considerando el ajuste por riesgos transferidos al sector privado, se produzca una situacin en la cual el esquema de desarrollo tradicional sea ms costoso, lo que determina finalmente la conveniencia del desarrollo PPP por encima del desarrollo tradicional, que hace de referente comparador del sector pblico (Psc). lo cierto es que la decisin de si se asume un proyecto por PPP depende primeramente de la decisin previa acerca de la escala del proyecto, dada una restriccin presupuestaria del ente concedente. una vez identificada la escala y su correspondiente vFM alcanzable, se pasa a decidir si este valor se encuentra dentro del rango de predominancia de los PPP. si es as, entonces lo que queda es encontrar el mix de riesgos transferidos/retenidos entre los asociados pblico y privado para alcanzar efectivamente dicho vFM fijado como meta y as desarrollar el proyecto desde la perspectiva de negocio. Para ello, es crucial conocer los riesgos involucrados en cada proyecto, pues un desconocimiento de los riesgos del proyecto o una inapropiada asignacin o costeo de los mismos puede redundar en resultados catastrficos para

la caja fiscal en cuanto a los recursos necesarios de aportar al proyecto. esto no implica que lo ideal para el asociado pblico sea transferir todos los riesgos al privado, pues algunos de ellos sern administrados ms eficientemente por el sector pblico, como los riesgos polticos, de expropiaciones y de fuerza mayor, siendo para el proyecto ms cara su transferencia que su retencin. la transferencia es conveniente solo si el beneficio de transferir marginalmente un riesgo al sector privado no excediera al beneficio entregado al privado debido a esa transferencia. se puede redondear todo lo anterior afirmando que la transferencia ptima de riesgos es un aspecto clave en los PPP, por lo que deben ser identificados, evaluados y distribuidos a la parte que est mejor capacitada para administrar este riesgo y sus implicancias. en cada PPP existe una relacin entre el vFM para el socio pblico y el nivel de riesgo retenido. Inicialmente, conforme el concedente va transfiriendo riesgo al concesionario, el vFM mejora hasta cierto nivel, porque el asociado privado est mejor capacitado para absorber ciertos riesgos a travs de sus estructuras de portafolio. este crecimiento del vFM llega hasta el punto en que el concedente alcanza el nivel ptimo de riesgo transferido. si ms all de este punto, el concedente pblico siguiera transfiriendo riesgo, el vFM empieza a caer debido a que el concesionario va perdiendo capacidad de absorber ciertos riesgos que no pueda diversificar.

10 hacIa dnde Ir con La nueva InstItucIonaLIdad ppp en eL per?

el decreto superemo 200-2006-eF reemplaza la predominancia de Proinversin por la predominancia del MeF. esto puede ser equivalente a cambiar el objetivo de la meta de inversin privada por la meta del ahorro fiscal. Pero en ambos esquemas no se ubica a los PPP en el corazn del problema estratgico, el cual no es, en s mismo, ni generar ms inversin privada ni ms ahorro fiscal. estos son solo instrumentos, no fines. como se ha sealado, la finalidad de un PPP es desarrollar un activo pblico a un nivel estipulado como meta, dados un desarrollo sectorial y territorial planteado, para incrementar la competitividad en un contexto global. Por tanto, un diseo institucional que diera predominancia a los sectores y a los gobiernos subnacionales gobiernos regionales y municipios es el nico congruente con el fin ltimo de los PPP. si por sacar adelante rpidamente una inversin privada en un puerto se admite un cobro

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alto de tarifas, aunque se reduzca as la competitividad portuaria; o si por ahorrar en cofinanciamiento estatal se acepta que una autopista concesionada se construya a partir del dcimo ao de concesin, aunque se incremente la congestin vehicular en los primeros diez aos; entonces no se estara cumpliendo el fin de estos PPP, aunque s se obtendra, en el primer caso, atraer rpidamente nueva inversin privada, mientras en el segundo se reducira el gasto fiscal. no obstante, ni el puerto ni la carretera estarn coadyuvando, en alta medida, ni al desarrollo de los sectores portuario y vial, ni al desarrollo de los mbitos territoriales sobre los que ejercen influencia. sobre la base de este anlisis, un objetivo central de la poltica pblica para entrar a una nueva etapa de concesiones debera ser establecer un marco institucional adecuado para que los nuevos PPP alcancen los fines antes expuestos. esto solo puede cumplirse a cabalidad si se consideran a todos los actores del proceso. en otras palabras, no basta solamente con proponer una metodologa valorativa de concesiones o un marco institucional y legal. es preciso integrar todo ello con un enfoque sistmico orientado hacia objetivos de mejoras de competitividad nacional y territorial descentralizada, diseando un sistema de valoracin integral de proyectos PPP que evite que
Cuadro 2 Etapas en el desarrollo de proyectos PPP bajo la propuesta del SNIC Etapa Descripcin Se identifica una brecha ofertademanda de un servicio pblico y se construye y procesa la idea que sustenta el proyecto Se somete a evaluacin social el impacto del proyecto en trminos de costo-beneficio, aplicando metodologa SNIP + PSC Si se determin rentable socialmente, se examina la posibilidad presupuestaria de cofinanciar el proyecto bajo modalidad PPP En caso proceda la validacin presupuestaria, debe disearse la concesin en aspectos de ingeniera civil y financiera Una vez completado el diseo, procede la promocin de la concesin en el mercado nacional e internacional Una vez adjudicada, el proyecto en ejecucin es regulado en tarifas y nivel de servicio

estos se desarrollen por esfuerzos de entidades aisladas y sin ninguna conexin con un mnimo de planeamiento estratgico nacional. el ordenamiento institucional plasmado en el decreto supremo 200-2006-eF es un avance en esta lnea, pero dista de ser suficiente. se trata de ir al centro crtico del problema: cmo hacer para que los recursos pblicos destinados a sostener financieramente una concesin maximicen el kit precio-calidad para el usuario final, maximizando al propio tiempo una funcin objetivo del estado concedente relacionada con algn objetivo de desarrollo sectorial y/o territorial? Para ello, se plantea construir un sistema permanente y nico que establezca reglas de juego ex ante claras y transparentes para postores potenciales, entidades gubernamentales a todo nivel y usuarios, a lo largo de todas las etapas del desarrollo de un proceso PPP. y que redefina roles de los actores de los procesos a fin de que el agente mejor preparado asuma las responsabilidades dentro de tal sistema para las que debe desarrollar sus mayores ventajas competitivas. Para este propsito, se puede pensar en un sistema nacional de Inversiones concesionadas, al que puede denominarse snIc, que involucre a todos los actores y que interacte con el actual snIP, permitiendo la participacin de distintas entidades estata-

Responsables Sectores ministeriales, gobiernos regionales, municipios

Cuestiones relevantes Es necesario desarrollar el proyecto de inversin pblica? A qu nivel de servicio debe desarrollarse el proyecto? El proyecto es viable socialmente? El proyecto debe desarrollarse como PPP? Existe disponibilidad presupuestaria de recursos pblicos para financiar parcialmente al proyecto? Bajo qu condiciones tecnolgicas, econmicas, financieras, legales y regulatorias debe desarrollarse el PPP para atender mejor a la demanda proyectada? Cmo debe promoverse el proyecto para lograr el mayor valor del mismo para el pas anfitrin? Cmo debe regularse el PPP, en trminos de tarifas y nivel de servicio, para lograr el mayor valor del mismo para el usuario final de los servicios del proyecto?

1 Concepcin

2 Evaluacin

MEF-DGPM50

3 Validacin

MEF-DGCP51

4 Diseo

MEF-DGPM, sectores (MTC, MEM, etc.), gobiernos regionales, municipalidades, organismos reguladores, Contralora Proinversin

5 Colocacin

6 Regulacin

Organismos reguladores

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les en el monitoreo y seguimiento de un proyecto que se planee desarrollar por un esquema PPP. esta participacin se dara en las seis etapas, que se presentan en el cuadro 2, donde adems se consignan los responsables de las cuestiones relevantes por responder en cada una de ellas. el sistema snIc, tal como se plantea, tendra un alcance superior al de la tarea de evaluacin de proyectos pblicos, que hace el actual snIP. est concebido como un sistema integral que permitira conducir todo proceso de concesin, sea en la forma de concesiones autofinanciadas como cofinanciadas, en toda su vida til desde la concepcin de la idea hasta la provisin del servicio pblico que le justifica. Por tanto, el snIc debe ser visto como un sistema distinto, que solo al nivel de la etapa de evaluacin se conecta con el snIP. el snIc atravesara todas las etapas del desarrollo de proyectos PPP sealadas en el cuadro 2, estableciendo un flujo de relaciones institucionales que se muestra en el diagrama 2. en apretada sntesis, el funcionamiento del sistema se describe como sigue. los sectores o ministerios tienen capacidad de proponer proyectos para ser considerados bajo desarrollos PPP. adems de los sectores ministeriales, los gobiernos regionales y los municipios pueden proponer proyectos en el mbito de su competencia52. las propuestas ya deberan arrojar indicios de que podran ser desarrollados
Diagrama 2 Estructura institucional PPP: propuesta del SNIC

bajo modelos PPP y tambin deberan contar con estimados, a nivel perfil, de la vialidad privada del desarrollo de tales proyectos para estimar un orden de magnitud aproximado de los aportes requeridos del estado. toda propuesta sera dirigida al MeF a travs de la dGPM. en esta dependencia se evala el proyecto a los niveles de su viabilidad socioeconmica y del vFM, utilizando las metodologas del snIP tradicional y del Public Sector Comparator (Psc). en conjunto, ambas metodologas constituiran una metodologa SNIP Plus o snIP mejorada. si el proyecto pasa ambas pruebas, se traslada a la direccin General de crdito Pblico (dGcP) del MeF, en la que se examinan las posibilidades presupuestarias del cofinanciamiento que pudiese corresponder. en caso contrario, se trabaja bajo el snIP tradicional como cualquier proyecto de inversin pblica y se analiza su viabilidad y posterior eventual incorporacin al presupuesto pblico, al nivel que corresponda nacional, regional o municipal segn la entidad gubernamental que lo promueva. si existen tales posibilidades de cofinanciamiento fiscal, lo que significa que a la declaratoria de viabilidad snIc que comprendera la viabilidad costo-beneficio del snIP y la viabilidad Psc confluye la disponibilidad de recursos pblicos, entonces el proyecto pasara a una unidad de desarrollo PPP

Usuarios finales Sectores ministeriales Gobiernos subnacionales Tarifas Nivel de servicio Regulacin

Propuestas de proyectos Es conveniente desarrollar el proyecto pblico a travs de un PPP? Viabilidad socioeconmica Metodologa PSC

Operadores potenciales

SNIP tradicional

SNIP
plus Contralora Control pblico DGPM Declaratoria de viabilidad Diseo financiero, legal y regulatorio Unidad de desarrollo PPP

Licitacin Adjudicacin

PROINVERSIN Promocin

MEF DGCP Disponibilidad fiscal

Factibilidad regulatoria

Organismos reguladores

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(ud-PPP). esta unidad estara encargada del diseo de la ingeniera del proyecto53 y de la estructuracin econmico-financiera, a partir de lo cual establece el mecanismo de adjudicacin, la variable de competencia licitatoria y el contrato de concesin que define las bases del esquema regulatorio54. en las ud-PPP deben participar los proponentes sean un ministerio, un gobierno regional o un municipio, el MeF, la contralora General de la repblica y el rgano regulador que corresponda. es importante la participacin directa de estas dos ltimas entidades y no solo a ttulo de observadores porque una buena parte de los problemas de regulacin y control ex post provienen de un diseo inapropiado del negocio, que se plasma en clausular contractuales que, una vez suscritas, complican mucho el seguimiento, el monitoreo y la fiscalizacin del contrato. adems, especialmente los reguladores, deben familiarizarse desde las etapas de diseo con los PPP que van a regular y supervisar por prolongados horizontes temporales. asimismo, bajo este esquema sera crucial la participacin de los gobiernos regionales y municipios en las ud-PPP, independientemente de que los proyectos hayan sido propuestos o no por estas entidades subnacionales. todo proyecto PPP tiene impacto en alguna jurisdiccin territorial y, en consecuencia, afecta positiva o negativamente el planeamiento estratgico territorial. en adicin, involucrar a las entidades subnacionales ayuda a manejar la gestin del conflicto potencial con los stakeholders, en especial cuando se trata de proyectos ubicados sobre espacios territoriales alejados. Involucrarlos es compartir la responsabilidad poltica, tanto de hacer como de no hacer los proyectos bajo modelos PPP, adems de sensibilizar el diseo integral a las demandas de las poblaciones y de los productores locales. los gobiernos subnacionales estn completamente ausentes del decreto supremo 200-3006-eF a pesar de existir legislacin que le otorga un papel expreso a estas entidades en el proceso de desarrollo de la inversin privada55. una vez completado el diseo econmico-financiero, legal y regulatorio el proyecto pasara a Proinversin, que en su calidad de agencia de Promocin de Inversiones, tiene la tarea de colocar el proyecto en los mercados de operadores potenciales del proyecto. esta entidad, adems, lleva a cabo el proceso de licitacin del proyecto bajo la estructura diseada en la ud-PPP y, adems, cierra el trato, adjudica la concesin y suscribe el contrato respectivo con el postor ganador. Finalmente, el organismo regulador competente se encargar del monitoreo del desarro-

llo del proyecto particularmente en lo que respecta a la tarifa cobrada a los usuarios y al nivel de servicio que reciben del operador de la concesin, durante todo el horizonte de la misma. el sistema debe garantizar que las concesiones a desarrollarse sean diseadas e implementadas de manera que maximicen el vFM para el contribuyente y que sean costo-eficientes en el contexto fiscal peruano. y que, adems, sean bancables con recursos del mercado de capitales del Per56. es decir, cuando la provisin de un servicio pblico, o el uso de un bien pblico, lo realice el sector privado a travs de un PPP cofinanciado, el mismo se materialice efectivamente y resulte en un beneficio neto para el pas anfitrin en trminos de costo, precio, calidad, cantidad, transferencia de riesgos, o una combinacin de estos. sin embargo, no puede disearse un sistema adecuado si solamente recurre al fcil expediente de copiar un modelo exitoso, como el modelo britnico PFI. Por eso, es necesario aplicar un diseo que contemple las particularidades del pas, incluyendo los aspectos vinculados a planeamiento estratgico, regulacin del mercado de capitales local, la reforma del estado y la descentralizacin.

11 desafos por confrontar en eL actuaL desarroLLo de Las concesIones en eL per

el desarrollo de los procesos de concesiones en el Per presenta algunos desafos por confrontar. a continuacin se exponen algunos de ellos y ciertas sugerencias para su mitigacin. Voluntad poltica dbil. en el discurso oficial, los Gobiernos peruanos desde 1990 han manifestado su voluntad poltica de impulsar la inversin privada en los servicios pblicos. la realidad es que esta voluntad siempre ha sido maniatada por el riesgo de asumir grandes costos polticos, lo que no ha permitido una gestin pblica de PPP todo lo ptima que se hubiera podido lograr. en algunos casos, premuras por sacar adelante proyectos para cumplir calendarios electorales como en la concesin del aeropuerto Internacional Jorge chvez o en la concesin de los accesos a lima, en otros, por el contrario, demoras innecesarias por descoordinaciones interinstitucionales y confrontaciones con sindicatos como en la concesin del puerto del callao e incluso, en otros casos, paralizaciones absolutas como en la frustrada concesin de sedapal, egasa y edesur, son el resultado de una disparidad de acciones aisladas que no responden a una verdadera apuesta poltica por el modelo PPP. el momento actual no es la excepcin.

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Pro market o pro business? los proyectos de concesin responden crecientemente a objetivos de impulsar la inversin privada en vez de impulsar el desarrollo de mercados. esta concepcin pro business en vez de pro market lleva a que se generen distintas funciones objetivo de los involucrados en cada proceso de concesin. Por ejemplo, mientras que Proinversin solo puede mostrar resultados de eficacia si cierra ms contratos de concesin por los mayores compromisos de inversin, los ministerios sectoriales pueden tener prioridades alternativas de desarrollo de proyectos para articular sus polticas. los gobiernos regionales y los municipios pueden, a su vez, tener prioridades alternativas con base en sus propios planes de desarrollo territoriales, que podran incluir variantes al diseo tcnico de cada proyecto propuesto por Proinversin y el ministerio correspondiente. el MeF, por su parte, debe cuidar que los presupuestos fiscales calcen con los compromisos necesarios para que las concesiones cofinanciadas sean atractivas para la inversin privada. Por tanto, no necesariamente los objetivos estn alineados entre las entidades pblicas que deben estar del lado del concedente. Dbil institucionalidad. lo anterior es refrendado y fortalecido por la existencia de una dbil institucionalidad de soporte de los procesos de concesin, desarticulada y, muchas veces, anrquica, que genera enfrentamientos entre entidades estatales que debieran actuar de modo conjunto para sacar adelante cada proyecto. a esto debe aadirse la debilidad tcnica de la burocracia encargada de llevar a cabo los procesos concesionales. esto genera efectos negativos en el desarrollo de los procesos, como demoras en el diseo y en la implementacin de las licitaciones, intrincados procedimientos que dificultan la fiscalizacin a las entidades concedentes y concesionarios potenciales, incentivos para las acciones de lobby de los postores potenciales en bsqueda de capturar al concedente, inadecuados diseos contractuales que devienen en renegociaciones que se materializan en addendas contractuales y que, al final, puede terminar desnaturalizando a los propios contratos originales, entre otros efectos nocivos. Ms privados, ms gasto pblico? estas contradicciones cobran mayor importancia cuando se trata de concesiones que requieren soportes estatales. en este caso, todas las controversias entre los actores estatales acerca del diseo y el timming de ejecucin de la concesin devendrn siempre en problemas de magnitud del gasto pblico diferencial, porque todo soporte estatal en forma de pagos diferidos, peajes sombra o garantas de ingresos mnimos, involucran recursos pblicos. estos recursos tienen un costo de oportuni-

dad en el uso alternativo que representa que puedan ser empleados en desarrollar otros proyectos pblicos, como hospitales, escuelas u otras infraestructuras del propio sector al que pertenece el proyecto que se pretende desarrollar por concesin. Por tanto, la decisin de impulsar una concesin cofinanciada pasa no solamente por la disponibilidad de recursos sino por la valoracin relativa del retorno social entre diferentes proyectos pblicos potenciales. Contradiccin de objetivos. sin embargo, tambin en las concesiones autofinanciadas se puede presentar el problema de determinar el uso alternativo de los recursos pblicos. si una concesin genera sus propios ingresos y retornos privados extraordinarios, puede ser sujeta de la aplicacin de un pago por derecho de explotacin, algo que ha sido muy usual en varias concesiones en el Per como las del aeropuerto Internacional Jorge chvez o el puerto del callao. en tal caso, se abre un abanico de posibilidades para la mejor utilizacin de esos fondos obtenidos, ya que, en estricto rigor, no necesariamente tendran que destinarse a financiar parte de otros proyectos de infraestructura del mismo sector, sino que podran estar mejor orientados si se dirigen hacia proyectos pblicos de alto retorno social pero reducido beneficio privado. en adicin, debe evaluarse la conveniencia de exigir pagos por derecho de explotacin al concesionario, ya que necesariamente habr un trade off entre la cuanta de estos pagos y el monto de las tarifas cobradas por el uso de la infraestructura. la mayor exigencia en los pagos implicar mayores tarifas al usuario, lo que puede hacer perder competitividad a la infraestructura que se desea implementar. no debe perderse de vista que uno de los beneficios esperados de la aplicacin de modelos concesionales es precisamente dotar al pas de infraestructura que fortalezca las posibilidades de crecimiento econmico. Institucionalidad de la valoracin. las respuestas a estas interrogantes pasan por dilucidaciones valorativas desde la perspectiva pblica. lamentablemente, esta es otra de las grandes deficiencias que enfrentan las concesiones peruanas. aunque existe el snIP para determinar la viabilidad social de los proyectos, en el caso de los proyectos concesionales es baja su efectividad por las siguientes razones: el snIP es un sistema para determinar viabilidad, esto es, la capacidad de un proyecto de inversin pblica para sobrepasar un umbral de mnimo retorno. Pero no es un sistema que defina prelacin entre proyectos. las decisiones de ejecucin de los proyectos quedan en el mbito discrecional poltico, en vez de ser endgenas al propio snIP57. la metodologa utilizada en el snIP tiene vacos importantes y an

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requiere construccin. el sistema actual permite un alto grado de discrecionalidad de los formuladores y evaluadores que hacen difcil la comparacin entre tasas de retorno de proyectos diversos, incluso cuando pertenezcan al mismo sector. la concepcin del snIP no incorpora elementos de flexibilidad valorativa, necesaria para la valoracin estratgica de proyectos que enfrentan entornos cambiantes e inciertos. su basamento conceptual sigue siendo el de la valoracin de flujos de caja descontados en el tiempo, que parte del supuesto de la predictibilidad de dichos flujos dentro de ciertos rangos probabilistas, lo que es poco realista particularmente en proyectos de extensos horizontes como lo son los proyectos de inversin pblica en general, y las concesiones de infraestructura en particular. el snIP no permite concluir si es mejor que determinado proyecto pblico sea desarrollado mediante una concesin o por administracin pblica directa. Para el caso especial de los proyectos pblicos sujetos de modelos concesionales, es importante que el snIP incorpore elementos de valor para el dinero basado en metodologas que permitan comparar si genera mayor valor para los contribuyentes el desarrollo de un determinado proyecto pblico mediante una concesin o a travs de administracin directa. Metodologas como la del Public Sector Comparator (Psc), que permiten esta valoracin comparativa, deben ser incorporadas al snIP. Finalmente, aunque no por ello menos importante, sino quiz todo lo contrario, el snIP est sujeto a una altsima vulnerabilidad poltica desde la oposicin como desde el oficialismo, lo que genera trabas a su fortalecimiento y a su mejor adecuacin a la valoracin real y adecuada de proyectos de concesin. Postergacin de obras diferenciales. algunos plazos polticos han obligado a acelerar ciertos procesos PPP sin haber logrado contratos que mejoren ostensiblemente los servicios pblicos en el corto plazo en relacin con los costos a los usuarios o al estado. los PPP requieren marcar la diferencia rpidamente, con el fin de contrarrestar las oposiciones de stakeholders descontentos o de polticos oportunistas. las concesiones de los accesos a lima las redes viales 5 y 6 fueron alteradas respecto de los proyectos originales, cercenando tramos de penetracin para dejar solamente los tramos superavitarios de la carretera Panamericana. Pero adems, a pesar que las obras principales en ambos casos son la construccin a autopistas en un caso hasta Pativilca por el norte y en otro hasta Ica por el sur, los contratos de concesin comprometen estas obras despus de muchos aos. el resultado es que los

usuarios pagan peajes mayores para recorrer las mismas carreteras que utilizaban antes de la concesin y a los mismos niveles de servicio, pues la autopista ancn-Pativilca se empezar a construir en el ao 11 y la autopista cerro azul-Ica en el ao 14, contando desde la fecha de adjudicacin. caso parecido es el de la segunda pista de aterrizaje del aeropuerto Internacional Jorge chvez, cuya construccin est comprometida para el ao 2013, habindose adjudicado en el 2000, aunque el concesionario ha realizado importantes inversiones en equipamiento y servicios del terminal aeroportuario a la fecha. Todas las fichas al PFI? un elemento sobre el que tambin debe procurarse cuidado es en la adopcin indiscriminada del modelo PFI como sustento conceptual para las nuevas concesiones. este modelo puede ser til para proyectos en los que se requiere el servicio pero la cobranza es, en la prctica, improbable. es el caso de las infraestructuras hospitalarias, penitenciarias y educativas. en tales casos, la va del PFI puede58 generar muchas ventajas. Pero su aplicacin a todo tipo de PPP cofinanciado puede terminar haciendo que los compromisos presupuestarios del estado conlleven a una disparada del gasto pblico. un PPP cofinanciado puede perfectamente ser sometido al mercado si confronta un riesgo de demanda al cobrar tarifas a usuarios, las cuales pueden no ser suficientes para pagar la inversin ms el retorno por eso se requiere cofinanciamiento, pero, al cubrir parte significativa de los ingresos requeridos para asegurar el equilibrio econmico-financiero del PPP, no asegura al agente privado de asumir ciertos riesgos. en tales casos, el sector pblico puede aplicar mecanismos de garantas de ingresos mnimos o tarifas sombra, que se constituyan en pasivos contingentes en vez de compromisos pblicos a todo evento59. no se profundizar ms sobre este punto aqu por lo extenso de su tratamiento, pero sin duda es un rea que merece atencin a la hora de decidir por los mecanismos de repago en el diseo econmicofinanciero de los prximos PPP. Descentralizacin y PPP. un ltimo punto se refiere al papel que deben jugar las agencias de promocin de la inversin regionales y municipales. la experiencia hasta ahora es que no han jugado papel relevante alguno, entre otras cosas, por desconocimiento de las potencialidades que ofrecen las diversas modalidades de PPP para los proyectos pblicos de alcance subnacional y por falta de cuadros tcnicos que puedan actuar de contrapartes de inversionistas potenciales y de las propias entidades del Gobierno central, como el MeF, Proinversin o diversos ministerios. es preciso que la capacitacin a los gobiernos subnaciona-

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les incorpore un fuerte componente de transferencia de destrezas en el campo del diseo, implementacin y promocin de modelos PPP.
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notas
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se puede encontrar un catastro completo del marco legal para la participacin privada en el Per desde 1991 hasta la fecha en la pgina institucional de Proinversin (www. proinversion.gob.pe). Modificado por: a) decreto ley 25570, publicado el 23 de junio de 1992; b) decreto ley 26120, publicado el 30 de diciembre de 1992; c) ley 26438, publicada el 11 de enero de 1995; y d) decreto legislativo 844, publicado el 13 de setiembre de 1996. Modificado por: a) ley 25541, publicada el 11 de junio de 1992; b) decreto ley 25596, publicado el 4 de julio de 1992; c) ley 26092, publicada el 28 de diciembre de 1992; d) ley 26724, publicada el 29 de diciembre de 1996; e) ley 26734, publicada el 31 de diciembre de 1996; y f ) ley 26786, publicada el 13 de mayo de 1997. Modificado por el decreto legislativo 839, publicado el 20 de agosto de 1996. ntese que los otros dos corresponden a la promocin de concesiones especficamente. Por ello se dan aos despus, en 1996. en particular, con el decreto legislativo 674, se impuls decididamente la promocin de la inversin privada, tanto nacional como extranjera, en empresas de propiedad estatal y el desarrollo de nuevas fuentes para la manufactura de bienes, prestacin de servicios y creacin de nuevos trabajos. Puede decirse que este decreto fue la partida de nacimiento de un proceso que se ha prolongado hasta nuestros das, 15 aos despus. el directorio de la copri estaba formado por los ministros de economa y Finanzas (MeF), energa y Minas (MeM), Industria, turismo, Integracin y negociaciones comerciales Internacionales (Mitinci), transportes y comunicaciones (Mtc) y relaciones exteriores (rr. ee.). Que por entonces se denominaba Ministerio de transportes, comunicaciones, vivienda y construccin. especficamente en relacin con los procesos de incorporacin de la inversin privada a proyectos pblicos en la dcada de 1990, el Mtc era el encargado de elaborar polticas sectoriales y lineamientos de poltica de participacin privada en los subsectores carretero, areo y portuario, adems del subsector de comunicaciones, en tanto que el MeM haca lo propio en el subsector elctrico. el pago por estas compaas ascendi a 2.004 millones de dlares, que super los 800 mil dlares de la segunda oferta, cifra esta ltima que estaba cercana a los estimados de la copri. vase torero, Mximo. La privatizacin peruana: impactos

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sobre el desarrollo de las empresas. documento de trabajo r-476. latin american research networks. red de centros de Investigacin. Banco Interamericano de desarrollo. 2002. decreto legislativo 839, publicado el 20 de agosto de 1996. el ente encargado de las concesiones de transportes en el momento inicial era el Mtc, entidad que empez a trabajar el tema desde 1996 y que prepar el primer programa de concesiones de carreteras en 1997. en el modelo original, se trabaj un esquema en el cual el Mtc llevaba a cabo todo el proceso de concesin, desde el diseo hasta la promocin y adjudicacin. a partir de 1996 las facultades para adjudicar en concesin se trasladaron a la Promcepri, que fueron despus absorbidas por la copri. el Mtc fue el primer ministerio que organiz una unidad sectorial que se denomin despus comisin especial de concesiones viales a inicios de 1996 para desarrollar e impulsar un programa de concesiones de su sector. con la aparicin de Promcepri a finales del mismo ao de 1996, fue esta institucin la que asumi la direccin real del proceso de concesiones, incluyendo las del sector transporte. a este efecto se conform en Promcepri el comit especial red vial nacional. Pero fue la comisin especial de concesiones viales del Mtc la entidad que continu brindando todo el soporte tcnico al mencionado comit especial. ley 27111, ley que aprueba la transferencia de Promcepri a la copri y de organismos descentralizados a diversos Ministerios, publicada el 12 de mayo de 1999. decreto de urgencia 054-2001, publicado el 9 de mayo de 2001. decreto supremo 027-2002-PcM, publicado el 25 de abril de 2002. ley 27783, ley de Bases de la descentralizacin, promulgada el 26 de junio de 2002. en teora, y segn lo permite el marco legal vigente, un gobierno subnacional, como un gobierno regional, o un municipio establece los lineamientos de poltica de participacin privada en el marco de la poltica sectorial o subnacional, segn corresponda. en la prctica, el papel que se deja hasta el momento a los gobiernos subnacionales es ms bien marginal en lo que a iniciativas de promocin de la inversin privada se refiere. un reflejo de esto es el estado en que se encuentran sus agencias de promocin de la inversin (regionales o municipales). ley 27293, ley del sistema nacional de Inversin Pblica, promulgada el 27 de junio de 2000. se dice en teora porque los proyectos de las concesiones de los ejes IIrsa norte e IIrsa sur fueron exonerados de la evaluacin por el snIP. Para que esto se produzca, el consejo directivo de Proinversin debe proceder a dicha aprobacin. el consejo

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directivo est formado por ocho ministros, entre los cuales se encuentran el presidente del consejo de Ministros (PcM), el ministro de transportes y comunicaciones (Mtc), el ministro de energa y Minas (MeM), el ministro de relaciones exteriores (rr. ee.), el ministro de la Produccin (Produce), el ministro de Industria, turismo, Integracin y negociaciones comerciales Internacionales (Mitinci), el ministro de trabajo y Promocin del empleo (MtPe) y el ministro de economa y Finanzas (MeF), quien lo preside. estudios de demanda, econmicos, financieros, legales, sociales y ambientales y todos aquellos requeridos para la estructuracin de los proyectos viables. aunque ya se ha indicado que ha habido excepciones notables de concesiones que no pasaron por dicho sistema decreto supremo 200-2006-eF, publicado el 15 de diciembre de 2006. tal es el caso del concepto de Value for Money (VFM) en la valorizacin de los proyectos que pudieran ser desarrollados mediante PPP, a travs de la inclusin de la metodologa del Public Sector Comparator (PSC) expresamente en las fases de identificacin y diseo. estos conceptos se explicarn ms adelante. la experiencia tambin muestra que el snIP tiene muchos detractores. Basado en el concepto del Value for Money y que, tal como ha sido sealado, est ligada a metodologas Psc. Por ejemplo, el estudio de factibilidad del IIrsa sur fue exonerado del sistema nacional de Inversin Pblica (snIP) por decreto supremo 022-2005-eF, publicado el 10 de febrero de 2005. esto fue consecuencia de dos dispositivos legales que declararon al IIrsa norte como prioridad del Gobierno peruano: i) la ley 28214 (publicada el 30 de abril de 2004), que declar de necesidad pblica, inters nacional y ejecucin preferente la construccin y asfaltado del Proyecto corredor vial Interocenico Per-Brasil; ii) el decreto supremo 018-2004-Mtc (publicado el 2 de marzo de 2004), que otorg carcter prioritario a la construccin de este corredor vial. en alta medida, el decreto supremo 200-2007-eF est diseado para bajarle el perfil a Proinversin y levantrselo al MeF, en primer lugar, y a los otros ministerios (sectores), en segundo lugar. cuando se hace referencia a los planes sectoriales se piensa en los planes de los ministerios. la referencia a los planes territoriales involucra a los planes de los gobiernos regionales y de los municipios. siendo rigurosos, la intencin del Gobierno peruano va ms all de identificar a las ccF con los PPP cofinanciados. en realidad, la intencionalidad poltica apunta a configurar las ccF sobre la base conceptual de un particular tipo de PPP cofinanciado: los PPP encuadrados en la concepcin conocida como Private Financial Iniciative

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o PFI. el modelo PFI se explica ms adelante. la normativa ms importante recientemente promulgada al respecto es el decreto supremo 200-2006-eF. Por otra parte, el MeF ha publicado importante documentacin relacionada con el tema de la institucionalidad, entre la cual destaca el Informe MEF para el Diseo del Marco Conceptual, Institucional, Legal y Operativo para el Desarrollo de Proyectos de Asociacin Pblico-Privados (2005), elaborado por la direccin General de asuntos de economa Internacional, competencia e Inversin Privada del Ministerio de economa y Finanzas. esto se encuentra explcito en la pgina 25 del Informe MEF para el Diseo del Marco Conceptual, Institucional, Legal y Operativo para el Desarrollo de Proyectos de Asociacin Pblico-Privados (2005), al que ya se hizo referencia. Porcentaje que en promedio fue del 35 por ciento de cofinanciamiento sobre la inversin inicial para las 11 redes viales del programa. adjudicada en el 2000 al consorcio agua azul. el 13 de junio de 2001 se inici la operacin comercial de los pozos y el abastecimiento de agua a sedapal. a partir de entonces, la empresa comienza a recibir la contraprestacin mensual de 2,8 millones de soles. el concesionario se comprometi a: i) construir una planta de tratamiento de agua potable; ii) operar la planta de tratamiento de agua potable para captar aguas superficiales y subterrneas de la cuenca del ro chilln, para su tratamiento y posterior entrega a sedapal, que a su vez distribuye a aproximadamente 800 mil habitantes en los distritos del norte de lima; iii) transferir al concedente la planta de tratamiento de agua potable al trmino del contrato de concesin. sedapal puede solicitar volmenes adicionales de agua, pagando una tarifa diferencial por metro cbico y tambin puede suspender el servicio, para lo cual debe avisar con 12 horas de anticipacin, pagando el 95 por ciento de lo no percibido y 100 por ciento en el caso que avise con menor tiempo al indicado. en el contexto del presente paper, entenderemos estos tres conceptos como sigue. el capital humano se refiere bsicamente a las condiciones de educacin y salud de los individuos de una sociedad. el capital social lo constituyen las relaciones de interaccin entre los distintos individuos y grupos que sustentan las actividades econmicas de la sociedad. el capital fsico incluye a las infraestructuras que permiten a los individuos y empresas desarrollar sus actividades. el autor no comparte esta distincin por considerar que toda infraestructura, al final, es econmica. sin embargo, para facilitar la comprensin de la idea expuesta, se sigue la diferenciacin comnmente aceptada. de integracin, de escala y de diversidad. aunque en la literatura sobre PPP se suele decir que, en estos casos, la demanda por los servicios no se traduce en

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disponibilidades de pago, en estricto sensu, la demanda solamente se produce cuando las expresiones de inters resultantes de las preferencias de los consumidores del servicio pblico se convierten en disponibilidades de pago. en el Per se utiliza el trmino aPP para las asociaciones Pblico-Privadas. nosotros usamos PPP por ser el ecnomo ms comnmente utilizado en el mundo, pero debe entenderse como sinnimos en el contexto del presente paper. Implcitamente este nivel de cofinanciamiento requerido depender del nivel de bancabilidad que el PPP necesita para ser financiado por el lado privado. es importante distinguir entre beneficios para la sociedad y beneficios para los contribuyentes. Muchos free riders podran beneficiarse de servicios pblicos por los que no pagan, ni directa (va tarifas) ni indirectamente (va tributos). como de alguna manera u otra todos terminan pagando tributos, sean estos directos o indirectos, se asume aqu que los beneficios para la sociedad y para los contribuyentes son lo mismo. en rigor acadmico, esto implica la negacin del teorema de sappington-stiglitz, llamado tambin el teorema Fundamental de la Privatizacin, que establece que el sector pblico, siempre que se satisfagan ciertas condiciones, puede disear un sistema apropiado de compra competitiva de forma que la produccin pblica (integracin vertical) no sea superior a la produccin privada (contratacin externa). vase sappington, d. y J. e. stiglitz (1987): Privatization, Information and Incentives. en: Journal of Policy Analysis and Management, vol. 6, nro. 4, nueva york, John Wiley and sons. sin embargo, precisamente en 2007, el Gobierno peruano de la segunda administracin de Garca ha unido fuerzas con gran parte de la oposicin para arremeter contra instrumentos que coadyuvan a esta valoracin, como es el caso del snIP. tal arremetida desde la propia esfera oficialista se plasma en el decreto de urgencia 014-2007, publicado el 10 de mayo de 2007. la eleccin de las correspondientes tasas de descuento es un asunto controversial que no se va a cerrar en el contexto del presente paper. Puede suceder que el asociado pblico utilice una tasa libre de riesgo mientras que los privados utilizan una tasa que incluye una prima por riesgo. en tal escenario, el sector pblico podra estar ms propenso a aceptar determinados esquemas PPP que el sector privado no los tomara. Puede ocurrir, por el contrario, que el sector pblico utilice una tasa que refleje preferencias pblicas intertemporales para descontar los flujos futuros que excedan a la tasa privada. en este escenario, el socio pblico podra rechazar propuestas que el socio privado aceptara y, como consecuencia, la eleccin entre inversin pblica y privada estara sesgada en favor de inversin pblica, lo que se contrapone con el objetivo de promover modelos PPP como una alternativa a la provisin estatal de servicios pblicos.

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asumiendo que van a ser ellos mismos los beneficiarios de estos servicios. es decir, como pagos diferidos, peajes sombra, garantas de ingresos, etc. de paso, ntese que con la alusin a pagos diferidos se est pensando en un caso ms parecido al de un PPP desarrollado bajo un esquema PFI, el cual ya fue explicado anteriormente, dado que este modelo es el que est inspirando al Gobierno peruano actualmente. direccin General de Programacin Multianual del MeF. direccin General de crdito Pblico del MeF. esta capacidad ya se encuentra consignada en el actual ordenamiento legal vigente para el proceso de descentralizacin en el Per. de ah que los gobiernos subnacionales se hayan convertido en un actor que no puede estar ausente en los procesos PPP. si procede, como decimos, dado que podra adjudicarse en concesin el proyecto bajo la modalidad de proyectos integrales por la cual el postor propone el diseo de ingeniera. esta modalidad no ha sido muy usada en el Per. un antecedente de una unidad de este tipo fue la comisin especial de concesiones viales del Mtc, que prepar el primer programa de concesiones de caminos en 1997, como ya ha sido explicado. en esa poca, antes de la aparicin de Promcepri, el manejo de las concesiones recaa en los ministerios. y el Mtc fue pionero en este enfoque. desde entonces, las relaciones entre el rgano promotor sea Promcepri primero, copri despus y Proinversin ms tarde y los correspondientes ministerios especialmente el Mtc ha sido siempre cordial pero tirante. adems de la ley de Bases de la descentralizacin, vase la ley 28059, ley Marco de Promocin de la Inversin descentralizada, promulgada el 13 de agosto de 2003. en otras leyes del actual proceso de descentralizacin tambin se menciona a la vinculacin entre entidades subnacionales e inversin privada. la bancabilidad de un proyecto depende de cun atractivo puede ser para los financistas potenciales. de este modo, puede decidirse destinar recursos pblicos a un proyecto vial que muestre una tasa de retorno social de 12 por ciento en vez de derivarlos hacia un hospital que presente un retorno de 20 por ciento. existe sin embargo numerosa literatura crtica sobre la aplicacin de modelos PFI a estos sectores, la cual no se puede discutir en el marco del presente paper. desde el punto de vista de la burocracia pblica, puede resultar ms ventajoso trabajar con pasivos no contingentes a efectos de la contabilidad fiscal y de la complejidad menor de los procedimientos, aunque esto resulte ms oneroso en trminos de gasto pblico. un interesante problema a analizar desde la perspectiva de la teora de agencia o de la teora de la public choice, por ejemplo.

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