1.

CAPITOLUL I.

ACTUL ADMINISTRATIV FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Actul administrativ este principala form de activitate a autoritilor administraiei publice. ns, alturi de actele administrative, activitile din cadrul procesului administrativexecutiv cunosc mai multe forme. De aceea, studiul actului administrativ trebuie s nceap cu stabilirea locului actului administrativ n cadrul formelor de activitate ale administraiei publice, fcnd distincie ntre: actele juridice - faptele administrative - operaiunile administrative actele politice. 1.1 Formele de activitate ale administraiei publice Administraia public neleas ca tip de activitate uman semnific aciunea, munca desfurat n cadrul instituiilor publice. Administraia public privit ca activitate concret este aciunea prin care autoritile publice se preocup s asigure satisfacerea cerinelor de interes general, utiliznd n caz de necesitate prerogativele de putere public. Activitile din cadrul procesului administrativ-executiv sunt ndeplinite de cei circa 200.000 de oameni1 care lucreaz n administraia public central i local avnd diferite caliti: demnitar public, ales local, organ colegial, funcionar public, angajat cu contract de munc. Personalul artat ndeplinete o serie de fapte, de aciuni sau inaciuni umane, care produc diverse consecine juridice sau nejuridice. Din perspectiva juridic, problema central a cunoaterii coninutului procesului de administraie public o constituie analiza formelor concrete de realizare a administraiei publice. Formele de activitate ale administraiei publice au fcut obiectul unor ample analize doctrinare, nc nu s-a ajuns la o concluzie unanim acceptat2, discuiile fiind mai mult sau mai puin diferite. Demersul de a analiza formele concrete ale activitii executiv-administrative este ngreunat de lipsa unui Cod administrativ i a unui Cod de procedur administrativ, ceea ce ne oblig s ne raportm la legislaia n vigoare care cuprinde reglementri privind operaiunile administrative, la proiectele Codului administrativ al Romniei i cel al Proiectul Codului de procedur administrativ a Romniei3. n doctrina postbelic s-a formulat teza care n linii mari este meninut i astzi 4 c, n procesul de realizare a interesului public, activitatea administraiei publice este ndeplinit prin mai multe forme: i) acte juridice, ii) fapte materiale, iii) operaiuni tehnico-administrative,
1

n august 2010, n Romnia existau 218.100 de angajai n administraia public, potrivit datelor nregistrate de Institutul Naional de Statistic, www.insse.ro 2 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti 2005, p. 82-83 3 www.mai.gov.ro
4

iv) acte politice. mprtim opinia profesorului Kund care arat c, la modul cel mai general, activitatea administraiei publice este compus dintr-o serie de fapte, n sensul de aciuni sau inaciuni umane, care produc diverse consecine. Pentru a preciza c ne referim la aciunile sau inaciunile din cadrul procesului administrativexecutiv, aceste fapte le denumim activiti administrative5. Deci, la modul cel mai general, activitatea de administraie public este alctuit din ansamblul activitilor administrative, care cunosc o mare diversitate. Analiza detaliat a activitilor administrative cuprinde o clasificare a acestora dup diferite criterii6, dar din perspectiva analizei juridice ne intereseaz preponderent criteriul efectelor juridice produse de acestea. Astfel, activitile derulate de personalul din administraia public se mpart n dou categorii:
activiti administrative care produc efecte juridice: actele juridice faptele administrative activiti administrative care nu produc efecte juridice operaiunile administrative actele politice

Obiectul de studiu al acestui capitol sunt actele administrative- ca o subcategorie a actelor juridice svrite de autoritile administraiei publice. De aceea pentru a stabilii locul actului administrativ n cadrul formelor de activitate ale administraiei publice vom analiza distincia ntre: actele juridice - faptele administrative - operaiunile administrative - actele politice. Pentru aceasta vom analiza pe scurt fiecare dintre categoriile prezentate. 1.2 Actele Juridice Actele juridice sunt o form de activitate a administraiei publice, o manifestare de voin, fcut de un organ administrativ, cu intenia de a produce efecte juridice. Teoria actelor juridice a fost studiat n detaliu la disciplina Teoria General a Dreptului, de aceea nu vom reveni asupra sa. Aratm c actele juridice ce eman de la administraia public se mpart n trei categorii: acte administrative- care sunt manifestri unilaterale de voin, fcute n scopul producerii de efecte juridice, n regim de putere public7; contracte administrative, care sunt acorduri de voin, avnd ca scop producerea de efecte juridice, n regim de drept public8;

Vedina, V., Drept Administrativ, Bucureti, Universul Juridic, 2007, Apostol Tofan, D., Drept administrativ - Vol. II, ediia 2, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008, Petrescu, R. N., Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004 6 Profesorul Kund se refer la fapte administrative. ns pentru a evita confuzia dintre ceea ce doctrina numete fapte administrative cu expresia omonim utilizat de legiuitor n proiectul de Cod Administrativ al Romnei fapte administrative vs. operaiuni administrative vs. acte administrative, vom utiliza sintagma de aciuni administrative. 7 Proiect Cod procedur administrativ a Romnie, art. 7 - (1), www.mai.gov.ro n timp ce L. nr.554/2004 Legea contenciosului administrativ, art. 2 alin.(1) lit.c) deinete actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea excutrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice 8 Conform Proiect Cod procedur administrativ, art. 7 (2), Actelor administrative le sunt asimilate contractele administrative.

acte de drept comun- acorduri sau manifestri unilaterale de voin, avnd ca scop producerea de efecte juridice n regim de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii). 1.3 Faptele administrative Faptele administrative sunt acele mprejurri, evenimente, care produc efecte juridice n temeiul legii9. Altfel spus, faptele administrative sunt aciunile svrite de personalul din administraia public, cu sau fr intenia de a produce efecte juridice, dar care, produc efecte juridice n virtutea legii. Faptul administrativ poate consta n aciuni sau inaciuni umane. Trebuie subliniat c i inaciunea poate determina efecte juridice. Iar exemplul clasic de fapt administrativ ca inaciune este omisiunea rspunsului la o cerere n termenul legal. Conform legii contenciosului administrativ10 nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este faptul autoritilor publice de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii. Ne nsuim opinia profesoarei Tofan11 de a considera c, ntruct faptele administrative produc efecte juridice n virtutea legii, acestea sunt considerate a fi acte administrative asimilate. Considerm c fapta unui funcionar public de a omite s rspund unei cereri este un act administativ asimilat ntruct legea recunoate orcrei persoane care se consider vtmat ntrun drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, calitatea de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.12 Spre deosebire de actele administrative al cror scop este producerea de efecte juridice, faptele materiale dau natere la asemenea efecte datorit legii, fr a exista o manifestare de voin expres n acest scop a celor care acioneaz. De pild, pentru a satisface nevoia de servicii medicale a cetenilor, consiliul local al municipiului Craiova construiete un spital pe un teren proprietatea municipalitii. Scopul urmrit este satisfacerea nevoii de servicii medicale a colectivitii. Fr a urmrii expres aceasta, faptul administrativ prezentat are i consecine juridice. Efectul juridic este naterea dreptului de proprietate public asupra cladirii nou construite. Un alt exemplu poate fi producerea de efecte juridice prin inaciunea funcionarilor publici. Astfel, neefectuarea la timp a lucrrilor de reparaii necesare unei cldiri degradate aparinnd unei comune, poate conduce la prbuirea acesteia, i prin aceasta la producerea de prejudicii unor teri. Pe cale de consecin, apare dreptul terilor la despgubiri i obligaia comunei la plata acestora13. Un alt exemplu de fapte administrative care produc efecte juridice, fr ca fptuitorul s fi urmrit acest scop, sunt contraveniile comise de autoritile administraiei publice i cele comise de funcionarii publici. 1.4 Operaiunile administrative
9

Proiect Cod procedur administrativ, art. 8 (2), www.mai.gov.ro L. 554 / 2004 legea contenciosului administrativ, Art. 2. - (1) g ) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen; 11 Tofan, D., Drept administrativ - Vol. II, ediia 2, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008, p. 21 12 L. 554 / 2004 legea contenciosului administrativ, Art. 1. - (1) Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. 13 Coman- Kund, L., Operaiuni administrative, Curs Universitar, Universitatea Dunrea de jos, Galai, 2006, p. 7
10

Operaiunile administrative sunt manifestri de voin sau activiti ale autoritilor publice, care nu produc prin ele nsele efecte juridice14. Operaiunile administrative sunt acele forme de activitate din cadrul procesului administrativ prin care se pregtete un act administrativ i care au caracterul unor lucrri de birou. Personalul organelor administratiei publice execut diferite operaiuni specifice muncii de birou precum: ntocmirea unui referat, efectuarea unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice, nregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor etc.15 Aceste lucrri de birou sunt svrite de personalul din administraia public fr intenia de a produce efecte juridice. 1.5 Actele politice Actele politice sunt acele forme de activitate a administraiei publice care nu produc efecte juridice fiind fcute n scopul de a produce efecte politice. Actele politice nu produc efecte juridice i nu pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului. n plan practic, ele produc totui efecte importante i, datorit presiunii politicului asupra administraiei, ele sunt aduse la ndeplinire prin autoritatea organului de la care eman. Actele politice pot mbrca diferite forme i sunt cunoscute sub diverse denumiri: comunicate, declaraii, mesaje, note diplomatice etc. Actele politice privesc probleme importante de interes intern sau extern i sunt utilizate mai ales de organele aflate n vrful piramidei administraiei publice astfel c eman direct de la Guvern ori de la Preedintele Romniei. Ca exemplu oferit este mesajul preedintelui. Printre alte atribuii n raport cu Parlamentul, Constituia Romniei (art. 88), confer preedintelui preogativa de a adresa Parlamentului Romniei mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii. Mesajul, ca act politic al preedintelui Romaniei, a fost calificat de Curtea Constitutionala ca un act exclusiv, unilateral al presedintelui, care nu produce efecte juridice. Dar Parlamentul, primind mesajul presedintelui, poate sa dezbat problema prevazut n acest mesaj i chiar s treaca la adoptarea unor msuri pe baza propunerilor acestuia.

14 15

Proiect Cod Prodedur Administrativ, art. 8 (1), www.mai.gov Coman- Kund, L., Operaiuni administrative, Curs Universitar, Universitatea Dunrea de jos Galai, 2006, p. 3

1.6 Precizri terminologice Terminologia folosit n cadrul analizelor referitoare la formele de activitate a administraiei publice, are o larg arie de cuprindere ntruct, dei formele de activitate ale administraiei publice au fcut obiectul unor ample analize doctrinare, nu s-a ajuns la o concluzie i o terminologie unanim acceptat. De aceea ntlnim formulri mai mult sau mai puin diferite precum:
Sintagme cu neles sinonim acte juridice fapte administrative operaiuni administrative acte politice acte juridice administrative fapte materiale fapte juridice administrative operaiunile materiale operaiuni material -tehnice operaiuni tehnico-administrative

Caseta 1. Formele de activitate ale administraiei publice-terminologie

Pentru o unitate terminologic vom pstra sintagmele utilizate n Proiectul de Cod procedura administrativa fcut public pe site-ul Ministerului Administraiei16 (acte juridice, fapte administrative, operaiuni administrative, acte politice).

1.7 Distincia acte juridice - fapte administrative - operaiuni administrative - acte

politice ---> Distincia acte juridice- fapte administrative Din punct de vedere juridic, faptele administrative i operaiunile administrative se deosebesc de actele juridice prin aceea c acestea nu pot produce efecte juridice, prin ele nsele. Faptele administrative produc efecte juridice n temeiul legii (dar nu prin ele nsele). ---> Distincia acte juridice - fapte administrative Dac actele juridice produc efecte prin ele nsele, faptele administrative produc efecte n temeiul legii. Observm c delimitarea dintre faptele juridice administrative i actele juridice nu este absolut17 pentru c finalitatea lor poate fi aceeai, adic producerea de efecte juridice. Aadar, faptele administrative sunt acele aciuni/ inaciuni ale funcionarilor publici ce pot fi svrite fr intenia direct i expres de a nate, modifica ori stinge raporturi juridice. Atunci cnd faptele administrative sunt svrite fr intenia de a pruduce efecte juridice ele sunt un izvor involuntar de drept. ntruct faptele administrative produc efecte juridice n temeiul legii, acestea sunt considerate a fi acte administrative asimilate. --->Distincia fapte administrative - operaiuni administrative Din punct de vedere funcional, n doctrin nu s-a ajuns la o concluzie unanim asupra diferenelor dintre operaiunile administrative i faptele administrative pentru c ntre cele dou categorii nu exist o deosebire marcant. Acesta este considerentul din care n proiectul de Cod de Procedura Administrativ 18 cele dou categori sunt tratate n cadrul aceluiai articol intitulat: Operaiunile administrative i faptele administrative. ns din punct de vedere juridic diferena dintre faptele administrative i operaiunile administrative este definitorie. Astfel, faptele administrative produc efecte juridice, n timp ce operaiunile administrative nu produc efecte juridice.
16 17 18

www.mai.gov.ro
Deleanu, I., Prile i terii. Relativitatea i opozabilitatea efectelor juridice. Ed. Rosseti, 2002, p. 67-72 Proiect Cod procedura administrativa, art. 8 (2), www.mai.gov.ro

Operaiunile administrative i faptele administrative care fac parte din procedura administrativ ntlnite cel mai frecvent n practica administrativ sunt: operaiunile administrative de comunicare, operaiuni administrative cu caracter constatator, operaiuni administrative ntlnite n cadrul raportului juridic de petiionare i operaiuni administrative legate de actele administrative.

1.8 n ncheiere, sintetizm cele patru formele de activitate a administraiei publice ntro caset
care cuprinde definirea restrns a acestora i cteva exemple ce vor facilita fixarea cunotinelor i recapitularea lor.
Formele de activitate ale administraiei publice:
Actele juridice Faptele administrative Operaiunile administrative Actele politice

Definire

o manifestare de voin, fcut n cazul nostru de un organ administrativ, cu intenia de a produce efecte juridice

sunt acele mprejurri, evenimente, care produc efecte juridice n temeiul legii

sunt manifestri de voin sau activiti ale autoritilor publice, care nu produc prin ele nsele efecte juridice

sunt acele forme de activitate a administraiei publice care nu produc efecte juridice fiind fcute n scopul de aproduce efecte politice - mesajele preedintelui Romniei - comunicate, declaraii, note diplomatice

Exemple

- Acte administrative - Contracte administrative, - Acte de drept comun (drept civil, drept comercial, dreptul muncii)

- nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - abaterea savrit de un funcionar public - construcia unui spital

- ntocmirea unui referat - efectuarea unei anchete - elaborarea unor proiecte de acte juridice, nregistrarea lor, transmiterea lor publicarea lor

Caseta 1. Delimitarea act-fapt-operaiune