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0006

Srie de Documents de Discussion sur la Protection Sociale

Gestion du risque social: cadre thorique de la protection sociale

Robert Holzmann Steen Jrgensen

Fvrier 2000

Unit de la Protection Sociale Rseau du Dveloppement Humain La Banque Mondiale

Les Documents de Discussion sur la Protection Sociale ne sont pas des publications formelles de la Banque Mondiale. Ils prsentent des rsultats prliminaires qui sont distribus pour encourager la discussion et susciter des commentaires; la citation et l'utilisation d'un tel document devraient tenir compte de son caractre temporaire. Les rsultats, les interprtations, et les conclusions exprims dans ce document sont entirement ceux de ou des auteurs et ne devraient en aucun cas tre attribus la Banque Mondiale, ses organismes affilis ou aux membres de son Conseil de Directeurs Excutifs ou des pays qu'ils reprsentent. Pour obtenir des copies gratuites de ce document, veuillez contacter le Service Consultatif de la Protection Sociale, Banque Mondiale, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Etats-Unis. Tlphone: (202) 4585267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org. Ou visitez le site internet sur le thme de la Protection Sociale http://www.worldbank.org/sp.

Gestion du risque social :

cadre thorique de la protection sociale
Robert Holzmann* Steen Jrgensen**

Fvrier 2000 Document de travail No 0006 sur la protection sociale

Rsum Cette tude propose une nouvelle dfinition de la protection sociale ainsi quun nouveau cadre thorique fond sur la gestion du risque social. Elle replace les lments traditionnels de la protection sociale (politique du travail, assurances sociales et filets de scurit sociale) dans un cadre faisant intervenir trois stratgies (prvention, attnuation et raction), trois degrs dintgration de la gestion du risque au secteur formel (systmes informels, rguls par le march et administrs par ltat) et de nombreux intervenants (individus, mnages, collectivits, ONG, diffrents chelons des administrations publiques et organisations internationales) confronts une diffusion asymtrique de linformation et diffrents types de risque. Cette conception plus gnrale de la protection sociale met laccent sur le double rle des instruments de gestion du risque, qui est de protger les moyens de subsistance des individus tout en encourageant ces derniers prendre des risques. Elle vise plus particulirement les segments pauvres de la population car ils sont les plus vulnrables et nont gnralement pas accs des instruments appropris de gestion du risque de sorte quil leur est difficile dentreprendre des activits plus rmunratrices mais aussi plus risques et, donc, dchapper peu peu un tat de pauvret chronique.

*Directeur, Protection sociale, Rseau du dveloppement humain, Banque mondiale Tl.: (1-202) 473.0004, Email : RHolzmann@worldbank.org **Directeur sectoriel, Protection sociale, Rseau du dveloppement humain, Banque mondiale Tl.: (1-202) 473.4062, Email : SJorgensen@worldbank.org

I. Introduction1 La protection sociale, qui dsigne gnralement les La matrise du risque est lide rvolutionnaire qui dfinit le passage mesures prises par ltat pour garantir un revenu aux particuliers, figure nouveau parmi les proccupations aux temps modernes : lide que lavenir ne dpend pas des caprices des dieux et internationales. Si lon a rcemment pu constater, dans que les hommes et les femmes ne sont les pays dAsie de lEst, que la poursuite dune pas sans dfense face aux forces croissance rapide pendant plusieurs dcennies permet de la nature. Peter L. Bernstein (1996) : Against the de faire sensiblement reculer la pauvret, on aussi pu Gods The remarkable story of risk. voir, loccasion de la dernire crise financire quen labsence de mesures de protection des revenus ou de filets de scurit adquats, les habitants dun pays peuvent se trouver dans une situation trs prcaire lorsque le PIB chute, les salaires baissent ou le chmage augmente. Le G7 a donc demand la Banque mondiale de dfinir des principes sociaux et de bonnes pratiques de politique sociale pour guider les efforts dploys par les responsables publics dans le but damliorer la situation sociale de base, et notamment les mesures de protection sociale en temps normal et en priode de crise (Banque mondiale, 1999a et b). Dans des pays tels que les membres de lOCDE, qui ont des programmes de protection sociale (politique dintervention sur le march du travail, assurances sociales et aide sociale), on peut sinquiter du niveau lev, et dans bien des cas, croissant, des dpenses publiques face au vieillissement de la population et lintensification de la concurrence internationale. Les conomies en dveloppement, quant elles, ont des ressources publiques limites et nont gure de moyens de garantir des revenus leur population, malgr ltendue de la pauvret et linscurit des revenus sur les marchs du travail formels et informels. Les tensions suscites par la ncessit de garantir un revenu et le manque apparent de moyens dy parvenir, pour aussi relles quelles soient, ne contribuent gure rassurer le milliard ou plus dhabitants de la plante qui ont moins de 1 dollar par jour pour subsister, les personnes au chmage par suite des processus dajustement structurel ou de mondialisation, et les personnes ges qui sont dans le besoin. La dfinition traditionnelle de la protection sociale, qui couvre le plus souvent les mesures prises par ltat a posteriori et notamment les interventions sur le march du travail, les assurances sociales, et les filets de scurit sociale pourrait expliquer en partie ces tensions. Tout dabord, la conception traditionnelle met trop laccent sur le rle du secteur public. Ensuite, une importance indue est gnralement accorde au montant net des cots et des dpenses, abstraction faite de limpact positif que la protection sociale peut avoir sur la croissance conomique. Troisimement, il est plus difficile de dtecter les lments communs aux diverses mesures de protection sociale lorsque celles-ci sont prises dans le cadre de programmes sectoriels distincts. Enfin et surtout, telle quelle est gnralement conue, la protection sociale ne permet gure de dfinir
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Ce document est une version entirement rvise de ltude de Holzmann et Jorgensen (1999). Ses auteurs ont pris en compte les nombreux commentaires, remarques et suggestions prsents lors des confrences et des consultations tenues la Banque et en dehors de celle-ci pendant la prparation du document de stratgie sectorielle sur la protection sociale, ainsi que dans le cadre dentretiens avec leurs nombreux collgues et amis de la Banque et dautres institutions. Les auteurs tiennent remercier tout particulirement Ashraf Ghani, Margaret Grosh, Michael Lipton, Paul Siegel, Michael Walton et Tara Vishwanath de leur appui mais se considrent seuls responsables des erreurs qui pourraient se trouver dans ltude. Les auteurs remercient LouisCharles Viossat pour avoir contribu ameliorer linterpretation du texte en franais.

une stratgie efficace de lutte contre la pauvret, qui ne se borne pas exhorter le monde ne pas laisser pour compte les segments pauvres de la population qui ne peuvent participer un processus de croissance forte intensit de main-duvre. La Banque mondiale a nettement senti les lacunes de lapproche traditionnelle lorsque lunit sectorielle de la protection sociale a entrepris une tude sur la stratgie poursuivie dans ce secteur, qui fait le point des accomplissements (et des checs) antrieurs et qui, surtout, dfinit des orientations stratgiques pour les futures oprations de prt et hors prt 2 . Il est en outre apparu, la lumire des graves rpercussions de la crise financire mondiale, quil tait important davoir des mcanismes institutionnels de protection sociale bien conus ; or de nombreux pays nont pas de mcanismes de ce type parce que leurs dirigeants se sont opposs ladoption de programmes tels que ceux des pays de lOCDE et ont recours un systme traditionnel dappui familial. Enfin, les programmes de protection sociale habituels nont que trs peu contribu faire reculer la pauvret dans les pays en dveloppement. Cest entre autres pour ces raisons que la prsente tude propose une nouveau concept et un nouveau cadre de gestion du risque social , qui devraient faciliter la formulation de programmes mieux conus dans le contexte dune nouvelle stratgie de lutte contre la pauvret. Selon la dfinition propose, la protection sociale est lensemble des politiques publiques visant : i) aider les individus, les mnages et les collectivits mieux grer le risque, et ii) fournir un appui aux personnes extrmement pauvres . Cette dfinition et le cadre de la gestion du risque social permettent de : considrer la protection sociale comme un filet de scurit mais aussi comme un tremplin pour les pauvres. Sil convient doffrir un filet de scurit la population toute entire, il faut aussi que les programmes donnent aux plus dmunis les moyens de sortir de la pauvret ou, tout le moins, de retrouver un emploi rmunr. considrer la protection sociale non pas comme un cot, mais comme un investissement dans le capital humain. La protection sociale doit fondamentalement permettre aux pauvres de garder un accs aux services sociaux de base, de ne pas tre exclus de la socit et dviter dadopter des stratgies de survie ayant des rpercussions irrversibles lorsque la situation se dtriore. dtourner lattention des symptmes pour la porter sur les causes de la pauvret, en offrant aux groupes de population pauvres la possibilit de poursuivre des activits plus risques mais plus rentables et de cesser de recourir des mcanismes informels de partage des risques inefficaces et inquitables. faire face la ralit. Moins de 25 % des 6 milliards dhabitants de la plante peuvent bnficier de lexistence de programmes formels de protection sociale, moins de 5 % de la population peuvent grer le risque de manire satisfaisante au moyen de leurs propres actifs, et la plupart des pays clients de la Banque nont pas de ressources budgtaires suffisantes pour combler lcart de pauvret par des transferts.
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La version finale du document de stratgie sectorielle sur la protection sociale est en cours de prparation. Ce document, qui va tre soumis au Conseil des Administrateurs de la Banque mondiale au troisime semestre de 2000, fait le point des accomplissements raliss dans le secteur de la protection sociale et formule lorientation stratgique des futurs travaux. Le secteur de la protection sociale est lun des plus rcents mais aussi des plus dynamiques de la Banque mondiale ; par exemple, le volume des prts est actuellement six fois plus lev quen 1992, et a dpass plus de 3 milliards de dollars durant lexercice 99.

Le concept de gestion du risque social repose sur lide que les personnes, les mnages et les collectivits sont exposs des risques divers, dus des phnomnes naturels (tremblements de terre, inondations, maladies, etc..) ou causs par lhomme (chmage, dgradation de lenvironnement, guerre, etc..). Comme il est souvent impossible de prvoir, et de prvenir, ces perturbations, elles ont pour effet dengendrer et dexacerber la pauvret. Il existe un lien entre la pauvret et la vulnrabilit car les pauvres courent gnralement plus de risques mais nont quun accs limit des instruments qui leur permettraient de grer leurs risques. Il est donc important quils aient accs et puissent choisir des mcanismes de protection sociale qui rduisent leur vulnrabilit et leur donnent le moyen de sortir de la pauvret. Il faut pour cela trouver un quilibre entre les diffrents dispositifs qui peuvent tre adopts (informels, de march ou publics) et les diffrentes stratgies (prvention, attnuation, ajustement) de gestion du risque social, et former les combinaisons appropries au plan de loffre et de la demande. Le Rapport sur le dveloppement dans le monde 2000/01, actuellement en prparation (Banque mondiale, 2000), qui sera consacr la lutte contre la pauvret, insiste sur limportance que revt la gestion du risque pour les pauvres, et la ncessit de leur donner les moyens de se faire entendre et dagir, mais aussi de crer des capacits et des opportunits. La gestion du risque dpasse largement le cadre de la protection sociale car nombre dactions relevant des pouvoirs publics, telles que la politique macroconomique, la bonne conduite des affaires de ltat et laccs lducation et aux soins de sant de base, contribuent rduire ou attnuer le risque et donc la vulnrabilit. Elle largit galement la dfinition de la protection sociale qui ne se limite plus la fourniture dinstruments de gestion du risque par ltat, et met laccent sur les mcanismes informels et les dispositifs de march, ainsi que sur leur efficacit et leur impact sur le dveloppement et la croissance. Ce document est organis de faon faire ressortir la logique et les points essentiels du nouveau cadre et ouvrir le dbat. La deuxime section prsente les fondements et les raisons dtre dun cadre thorique qui repose sur les besoins, les dfis et les opportunits offertes par la gestion du risque. La troisime dcrit les principales dimensions de ce cadre : trois stratgies pour faire face au risque, trois degrs dintgration de la gestion du risque au systme institutionnel, les sources de risque et les nombreuses parties prenantes. La quatrime expose les implications du cadre retenu et les questions rsoudre, et notamment les limites et les points communs des diffrentes mthodes de gestion du risque, la protection sociale offerte hors du cadre de ltat et les nouveaux principes directeurs. La dernire section prsente les perspectives davenir du secteur. II. Objectifs, problmes et opportunits Ltre humain est de longue date confront des risques 3 , surtout au plan des revenus. Toutefois, il lui faut dsormais relever de nouveaux dfis engendrs, entre autres, par le
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Par risque, on entend gnralement toute incertitude ou imprvisibilit engendrant une rduction du bien-tre. Pour des raisons de commodit, nous employons ici le terme de risque au sens le plus large de faon inclure les phnomnes prvisibles et imprvisibles. Pour les personnes qui nont pas accs des instruments de gestion du risque, les vnements prvisibles (tels que les scheresses saisonnires) sont aussi des facteurs de risque

processus de mondialisation car il lui faut grer ces risques de manire dynamique pour pouvoir saisir les opportunits de dveloppement conomique et de rduction de la pauvret. Cette section prsente les fondements et les raisons dtre du cadre retenu. 1. Les modes de gestion du risque passs et prsents Les catastrophes naturelles (tremblements de terre, ruptions volcaniques, etc..), les intempries (inondations, scheresse, etc..) et les problmes sanitaires (maladies, pidmies, invalidit, vieillissement et dcs) ont toujours t un sujet de proccupation pour les individus et la socit. Les tre humains ont donc adopt des comportements qui leur permettaient de se protger titre individuel (par exemple, en diversifiant leurs cultures et en constituant des provisions), mais aussi et surtout ont mis en place des mcanismes non institutionnels de partage des risques, fonds sur les changes, tels que le systme de la famille largie, des mcanismes de dons rciproques, des systmes tribaux galitaires, des accords de partage des rcoltes avec les propritaires fonciers, etc.. Les habitants des pays en dveloppement ont encore, pour la plupart frquemment ou exclusivement, recours ces systmes non institutionnels pour se protger du risque. Lindustrialisation et lurbanisation ont entran deux changements importants : la disparition des mcanismes traditionnels et non institutionnels de rpartition des risques et lapparition de nouveaux risques comme les accidents du travail et le chmage. Pendant la deuxime moiti du 19me sicle, les pouvoirs publics et la socit des pays nouvellement industrialiss ont t hants par la question sociale qui a conduit ladoption de programmes dassurances sociales fonds sur la notion du risque couru par la socit (voir Hesse, 1997). Les premiers programmes, mis en place la fin du 19me sicle ont revtu la forme de rgimes dassurances obligatoires (maladie, vieillesse et accidents du travail), et maintenant, prs de 100 ans plus tard, la lgislation sociale de la plupart des pays industrialiss couvre une grande partie de la population qui est ainsi protge du risque social en cas daccident du travail, de maladie, dinvalidit, de dcs et de chmage. Lvolution de ltat moderne dans le Nord et la constitution de nouveaux tats dans le Sud dcolonis ont engendr dautres risques, qui ont trait la politique conomique et au processus de dveloppement. Citons, cet gard, linflation et les dvaluations induites par la politique conomique, les variations des prix relatifs rsultant des progrs technologiques ou du commerce, la dfaillance des programmes sociaux et lvolution de la lgislation fiscale, autant de risques qui ont un sensible impact sur le bien-tre des individus, des mnages et des collectivits. Le processus de dveloppement, lui-mme, qui peut entraner des dplacements de population et la dgradation de lenvironnement, accrot aussi les risques comme en tmoignent le nombre grandissant de catastrophes naturelles et leurs effets de plus en plus importants sur les populations, souvent pauvres, qui en sont victimes (Fdration internationale des socits de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, 1999). Lvolution rcente des changes, des technologies et des systmes politiques est extrmement propice lamlioration du bien-tre dans le monde entier. Grce la
puisquils ont un impact sur leur bien-tre. Lemploi dune dfinition plus prcise du risque, par exemple en termes de fluctuations indsirables (Sinha et Lipton, 1999) pose en pratique plus de problmes.

mondialisation des changes de marchandises, de services et de facteurs de production, la communaut internationale est bien place pour tirer parti des avantages comparatifs. La technologie contribue acclrer le rythme des innovations et offre la possibilit dliminer les principaux obstacles au dveloppement auxquels se heurte une grande partie de la population. Les systmes politiques sont de plus en plus ouverts, et prparent le terrain une meilleure conduite des affaires publiques en obligeant les dirigeants rendre compte de leurs actions des groupes de population de plus en plus importants. Conjointement, ces diffrents facteurs fournissent une occasion unique de promouvoir un dveloppement conomique et social, une rduction de la pauvret et une croissance sans prcdents. Toutefois, il existe un revers la mdaille, en ce sens que les processus qui permettent damliorer le bien-tre contribuent aussi la disparit des rsultats au niveau de la socit tout entire, mais surtout pour certains segments de la population. La crise financire mondiale de 1998 la montr dans le monde entier. Il nest nullement certain que les amliorations seront galement rparties entre les personnes, les mnages, les groupes ethniques, les collectivits et les pays. Laccroissement du commerce et le progrs technologique peuvent aussi bien creuser les carts entre les nantis et les dmunis quils peuvent offrir de nouvelles perspectives tous, selon le contexte social et les politiques en vigueur. La variabilit des revenus induite par le processus de mondialisation, conjugue la marginalisation et lexclusion sociale, peuvent en fait accrotre la vulnrabilit de segments importants de la population. En dautres termes, les risques sont la mesure des avantages potentiels. La situation est encore complique par le fait que le processus de mondialisation et la mobilit accrue des facteurs de production rduisent la mesure dans laquelle les pouvoirs publics peuvent gonfler les revenus et poursuivre des politiques conomiques indpendantes et, donc, adopter des mesures intrieures favorables aux pauvres lorsquelles savrent le plus ncessaire (Tanzi, 2000). 2. Les raisons pour lesquelles une bonne gestion du risque social est importante La socit doit disposer et utiliser des instruments appropris pour grer efficacement le risque sous quelque forme quil se prsente 4 , et ce pour plusieurs raisons. Ces instruments : i) accroissent le bien-tre des individus et de la socit un moment prcis (analyse statique) ; ii) contribuent au dveloppement et la croissance conomiques dans le temps (analyse dynamique) ; et iii) sont des facteurs essentiels dune rduction relle et durable de la pauvret. Ces trois aspects sont interdpendants mais sont examins sparment et brivement ici.

Le risque considr dans notre cadre est dfini de manire gnrique ; il est toutefois plus facile saisir lorsquil est prsent par rfrence aux niveaux de revenus, qui comprennent les revenus marchands, les revenus imputs, les revenus en nature, etc. Cette dfinition gnrale du revenu prend galement en compte les services sociaux qui ne sont pas directement obtenus sur le march. Aux fins de lanalyse, la gestion du risque social ne vise donc pas uniquement laspect montaire du revenu/de la consommation des personnes et des mnages mais un concept dquivalent revenu . Le terme social fait rfrence la forme de la gestion des risques, qui repose principalement sur des changes de personne personne et non au type de risque. En dautres termes, nous examinons la gestion sociale des risques et non la gestion du risque social.

i) Laccroissement du bien-tre un moment prcis (analyse statique) Une bonne gestion du risque social a trois effets positifs sur le bien-tre, mme en analyse statique : elle rduit la vulnrabilit, permet de mieux lisser la consommation et accrot lquit 5 . La rduction de la vulnrabilit. La vulnrabilit peut tre dfinie comme la probabilit de souffrir des consquences dvnements imprvus ou comme la sensibilit aux chocs extrieurs, et est donc une notion plus vaste que celle de la pauvret au sens traditionnel (Lipton et Ravallion, 1995). La probabilit quune personne souffre dun choc dpend : i) de sa capacit dadaptation au choc considr (plus sa capacit dadaptation est leve, moins elle est vulnrable) ; et ii) de la force de limpact (plus celui-ci est fort, lorsque le risque ne peut tre minimis, plus la personne est vulnrable). Le degr de sensibilit aux effets dun choc dpend de la capacit viter ce choc, qui est un autre aspect de la gestion du risque. Les groupes pauvres et extrmement pauvres de la population sont particulirement vulnrables car ils sont en gnral davantage exposs aux chocs et ont moins de moyens de grer le risque ; par ailleurs, une dtrioration de leurs conditions de vie, mme minime, peut tre catastrophique. Tout accroissement de laptitude des pauvres et de ceux qui ne le sont pas grer le risque contribue rduire leur vulnrabilit et amliorer leur bien-tre et doit donc permettre de rduire le nombre de ceux qui vivent provisoirement dans la pauvret ou doffrir ceux qui souffrent dune pauvret chronique le moyen de sortir de cet tat (Morduch, 1994). Lamlioration du lissage de la consommation. Pour des raisons conomiques, comme on a pu lobserver en pratique, les agents conomiques prfrent avoir une consommation rgulire et, donc, taler lutilisation cette fin de leurs revenus escompts sur une priode prolonge, voire pendant tout le cycle de vie (Alderman and Paxson, 1992; Besley, 1995; Deaton, 1997; Gerowitz, 1988). Parce que lobtention de revenus est gnralement un phnomne stochastique et que, durant les priodes caractrises par des chocs ngatifs, les revenus peuvent tre trs faibles, voire ngatifs, ou parce que certains vnements futurs (tels que les scheresses saisonnires) sont relativement prvisibles mais quil nexiste pas de moyens appropris de mettre en rserve les revenus pour les transfrer une date future, il est crucial davoir accs des instruments de gestion du risque, tels que des systmes dpargne et de ponction sur lpargne, pour taler la consommation dans le temps et, aussi, amliorer le bien-tre. Laccroissement de lquit. Une bonne gestion du risque social a aussi pour effet daccrotre lquit. Deux lments prsentent, cet gard, une importance particulire : i) Si la socit souhaite rpartir plus quitablement le bien-tre entre les personnes, une meilleure gestion du risque peut amliorer la rpartition du bien-tre et le bien-tre en
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Le terme quit peut tre dfini de plusieurs manires. Il est le plus souvent associ lgalit des rsultats (sous forme, par exemple, des revenus, de la consommation ou du patrimoine) et la notion dimpartialit. Plusieurs variables interviennent dans lvaluation de lquit mais, comme il nexiste pas de fonction dvaluation adquate pour toutes ces variables, il nest pas possible de les regrouper pour calculer une grandeur scalaire. Cest pourquoi Sen insiste depuis quelques temps sur la ncessit dvaluer lquit au moyen dune liste de contrle et dutiliser les rsultats obtenus pour identifier les injustices patentes (voir Sen, 1998). Nous utilisons ici le terme dquit plutt au sens traditionnel d galit .

labsence de toute redistribution des revenus. Lorsque, comme cela est probable, les segments de population ayant un revenu faible sont moins mme de rguler leur consommation, une amlioration des systmes de gestion du risque a pour effet de rduire les obstacles auxquels ils se heurtent et, donc, amliorer leur bien-tre dans une plus large mesure. Le bien-tre est, de ce fait, plus uniformment rparti entre les individus (Holzmann, 1990). ii) Lquit est traditionnellement examine sous deux angles, savoir lgalit des chances et lgalit des rsultats. La notion dgalit des chances est sduisante tant que les diffrences observes entre les niveaux de revenu sexpliquent uniquement par les diffrences notes dans les efforts dploys par les personnes ; elle perd toutefois de son intrt ds que lon prend en compte les chocs majeurs qui compromettent la survie des individus car, dans ce cas, il devient important de prendre des mesures correctives a posteriori, cest--dire de procder une redistribution en faveur des plus dmunis. La notion dgalit des rsultats est trs attrayante dun point de vue moral, mais devient difficilement applicable si lon fait intervenir les diffrences entre les comportements des individus. Pour accrotre lquit, il faut donc trouver un dlicat quilibre entre deux objectifs opposs qui consistent, un extrme, amliorer lgalit des chances et, lautre extrme, galiser les rsultats. Mais, plus le niveau des revenus dgags par les individus est dtermin par des facteurs exognes, cest--dire des chocs ngatifs, plus il est plus facile de justifier une redistribution. ii) Le dveloppement et la croissance conomique dans un contexte dynamique Labsence ou linsuffisance dinstruments appropris de gestion du risque social a des rpercussions ngatives sur le dveloppement et la croissance conomiques, et peut perptuer voire aggraver la pauvret, comme le montrent les trois exemples ci-aprs. La mise la disposition de la socit de tous les instruments disponibles devrait avoir leffet inverse. Le lissage des revenus et de la consommation. Les mnages peuvent lisser leur niveau de bien-tre de deux manire diffrentes. En effet ils peuvent : i) empcher leurs revenus de trop fluctuer, le plus souvent en prenant des dcisions prudentes en matire de production et demploi, et en diversifiant leurs activits conomiques ; ou ii) empcher leur consommation de fluctuer en empruntant ou en pargnant, en accumulant des actifs ou en effectuant des ponctions sur ceux-ci, en ajustant la quantit de travail quils sont prts accomplir (en personne ou par le biais de leurs enfants) et en ayant recours des systmes formels et informels de partage du risque (Morduch, 1995). En labsence dinstruments efficaces de lissage de la consommation privs ou publics, lorsque leurs revenus subissent un choc dfavorable, les mnages emploient souvent des mcanismes dajustement informels et onreux qui consistent, par exemple, interrompre la scolarit de leurs enfants, rduire leur consommation alimentaire, vendre des actifs productifs ou ngliger laccumulation de capital humain. Les personnes trs pauvres ont de la peine se maintenir au dessus dun seuil de survie . Ils sont donc totalement opposs prendre des risques, et leur comportement et les rsultats quils obtiennent ne procdent pas de relations linaires (Ravallion, 1997). Les mnages, qui savent quils nont pas suffisamment de moyens dempcher leur consommation de fluctuer et ne veulent pas prendre de risque, se tournent vers des activits qui sont peu risques mais aussi peu rmunratrices. Selon les estimations

relatives au secteur agricole indien, la poursuite dun comportement de lissage du revenu peut rduire les bnfices agricoles de 35 % pour les mnages appartenant au quartile le plus pauvre (Binswanger and Rosenzweig, 1993). Lefficacit et le cot des mcanismes informels. Les mcanismes informels de partage des risques ont souvent des cots de transaction et des cots dopportunit latents levs. Ils sont essentiellement des systmes dassurance mutuelle fonds sur le principe de la rciprocit auxquels peuvent faire appel les personnes qui en ont besoin, et ne sont pas des systmes dassurance au sens habituel du terme 6 . Ils sont informels car les socits agraires traditionnelles nont pas dinstruments juridiques qui leur permettraient de contracter des engagements dans le cadre de contrats ou de faire honorer les promesses de rciprocit. En consquence : Les personnes extrmement pauvres ne peuvent gnralement pas avoir recours ces mcanismes car elle ne sont pas en mesure de respecter le principe de rciprocit ; Ces mcanismes cessent gnralement de fonctionner, du moins efficacement, lorsque les chocs qui motiveraient leur utilisation sont important et sexercent au niveau de plusieurs variables ; Les emprunteurs sont assujettis de fortes pressions qui ont pour effet dassurer le respect de leurs engagement, par une socit souvent structure dune manire peu propice la croissance (Platteau, 1999) ; et Les modalits dengagement donnent souvent lieu des changes crmonieux de cadeaux coteux qui absorbent une grande partie des revenus (Walker et Ryan, 1990). Le cot des mcanismes publics. La mise en place dinstruments de gestion du risque administrs par ltat, (rgimes de retraite par rpartition, assurance-chmage ou assistance sociale) peut sensiblement amliorer le bien-tre des personnes et les perspectives de dveloppement dun pays. Cependant, lorsque les systmes sont mal conus ou mal appliqus, que la gestion des affaires publiques est dfaillante ou que ltat est excessivement gnreux, les cots budgtaires correspondants peuvent avoir dimportantes rpercussions sur le bien-tre non seulement des personnes mais aussi de la socit dans son ensemble. On peut citer, cet gard, le mode de fonctionnement du march du travail dans les pays de lOCDE (OCDE, 1994 et 1999), limpact dun rgime de retraite trop gnreux sur les finances publiques et la stabilit macroconomique au Brsil, et les effets que peuvent avoir des dpenses sociales leves sur la comptitivit et la croissance conomique alors quil existe encore des poches de pauvret importantes. Ces exemples montrent que les pays industrialiss doivent eux aussi adapter leurs instruments de gestion du risque social pour quils profitent la population toute entire et, en particulier, aux segments pauvres de celleci.
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Le principe de rciprocit signifie que, selon toute vraisemblance, un don donnera lieu tt ou tard un don en sens inverse. En ce sens, on peut considrer quun mcanisme dassurance informel permet de consentir des prts dont le remboursement est fonction de la situation du bnficiaire (voir Plateau 1996, Ligon et al. 1997). Udry (1990 ; 1994) a observ ce type de systme au Nigria. En moyenne, un emprunteur qui dgage des revenus satisfaisants rembourse 120,4 % de son emprunt tandis quun emprunteur qui nobtient que de pitres rsultats rembourse 0,6 % de moins quil na emprunt. Le niveau de remboursement dpend en outre des moyens du prteur. Si celui-ci se trouve dans une bonne situation, il recouvre en moyenne 5 % de moins quil na prt, mais sil nobtient lui-mme que de pitres rsultats, il recouvre 11,8 % de plus quil na prt.

iii) La rduction de la pauvret Les raisons pour laquelle la gestion du risque social prsente une grande importance pour la lutte contre la pauvret devraient maintenant tre apparentes ; elle permet de rduire le nombre de ceux qui vivent provisoirement dans la pauvret, elle empche les personnes pauvres de sombrer dans une pauvret encore plus profonde, et elle offre un moyen de sortir de la pauvret. Il ressort de la plupart des donnes temporelles individuelles, et notamment de celles qui figurent au tableau 2.1, que de 20 50 % des personnes vivant en dessous du seuil de pauvret au moment dune enqute se trouvent dans un tat de pauvret dfini en termes de consommation, non pas de manire permanente, mais par suite dvnements lis au cycle de leur vie (la fondation dune famille, par exemple) ou, plus souvent, par suite de la perte de leurs revenus (chmage, maladie, etc..), de problmes spciaux (ncessit dun traitement mdical) et de labsence prolonge de transferts de revenu (Sinha et Lipton, 1999). Le recours des instruments appropris de gestion du risque peut contribuer rduire sensiblement le nombre de personnes vivant provisoirement dans la pauvret en rduisant la pourcentage dindividus dont le revenu sur toute la dure de leur vie est suprieur au seuil de pauvret qui vivent, un moment particulier, dans un tat de pauvret mesur en termes de consommation.
Tableau 2.1 : Profil de la pauvret dans diffrents pays Pourcentage de mnages : Toujours pisodiquement pauvres pauvres 1985-1990 6,2 47,8 1987-1988 25,0 22,0 1994-1997 24,8 30,1 1986-1991 3,0 55,3 1992-1993 12,6 30,2 1993-1998 22,7 31,5 1992/93-97/98 28,7 32,1 1992/93-1995/96 10,6 59,6

Jamais pauvres 46,0 53,0 45,1 41,7 57,2 45,8 39,2 29,8

Chine Cte dIvoire thiopie Pakistan Russie Afrique du Sud Viet Nam Zimbabwe

Source : Baulch et Hoddinott, 1999 et Rapport prliminaire sur la pauvret au Viet Nam, 1999.

Les personnes qui vivent dans la pauvret sont gnralement les membres de la socit les plus vulnrables parce quils sont souvent plus exposs que le reste de la population toutes sortes de risques, mais sont moins en mesure de recourir des instruments de gestion du risque appropris. Il est pratiquement impossible de minimiser les risques quils courent par des mesures prventives car celles-ci ne sont pas la porte de lindividu, du mnage et, dans bien des cas, de la collectivit. Les systmes informels de gestion du risque qui peuvent tre employs par un individu ne sont efficaces quen cas de problme de moindre importance rencontr par un mnage particulier ; ils ont tendance perdre toute utilit lorsque la collectivit tout entire est branle par un choc. Les personnes pauvres ne peuvent donc quajuster leur comportement la situation, par exemple en retirant leurs enfants de lcole, en bradant leurs biens et en rduisant leur consommation alimentaire, autant de mesures qui compromettent leurs futures capacits de gain et les font sombrer dans une pauvret encore plus profonde, sinon dans la misre absolue.

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Parce quils ont peur de tomber dans la misre et de ne pouvoir survivre, les pauvres ne veulent pas prendre de risques, et hsitent donc se lancer dans des activits plus risques mais aussi plus rmunratrices. En consquence, non seulement ils ne sont pas en mesure de saisir les opportunits offertes par le processus de mondialisation, mais ils sont encore plus exposs aux risques accrus qui rsulteront probablement de celui-ci. Comme ils ne peuvent prendre des risques et entreprendre des activits de production plus rentables, il est trs probable quils ne pourront, pas plus que leurs enfants, sortir de la pauvret. Lamlioration de leurs capacits de gestion du risque est donc un moyen puissant de rduire durablement la pauvret, et non pas seulement de rduire le nombre de personnes qui se trouvent provisoirement dans cette situation (voir Banque mondiale, 2000). III. Les principaux lments du nouveau cadre thorique 1. Dfinition et concepts fondamentaux La protection sociale peut tre dfinie de manire plus gnrale en fonction du concept de gestion du risque social, comme suit : La protection sociale est lensemble des politiques publiques visant : i) aider les individus, les mnages et les collectivits mieux grer le risque, et ii) fournir un appui aux personnes extrmement pauvres. Cette dfinition plus gnrale regroupe dans un cadre unique les instruments de protection sociale traditionnels, et notamment la politique du travail, les rgimes dassurances sociales et les filets de protection sociale. Elle ne se limite pas la fourniture par ltat dinstruments de gestion du risque mais englobe les actions menes par celui-ci pour amliorer les instruments (informels) de gestion du risque, rguls ou non par le march. Le concept de gestion du risque social est plus vaste que cette nouvelle dfinition de la protection sociale car il comprend les actions menes pour grer le risque telles que la ralisation de projets agricoles qui ont pour effet dattnuer les effets de la scheresse, et la poursuite dune politique conomique de nature amenuiser les chocs macroconomiques. En revanche, la dfinition de la protection sociale est galement plus large que celle de la gestion du risque social parce quelle recouvre les mesures prises pour fournir un appui aux personnes extrmement pauvres 7 . La gestion du risque social comporte plusieurs lments : Les stratgies de gestion du risque (prvention, attnuation et raction) ; Des mcanismes de gestion du risque plus ou moins intgrs au secteur formel (dispositifs informels, de march et publics ou obligatoires) ; et Les partie prenantes (des individus, des mnages, des collectivits, des ONG, des organismes privs et des administrations publiques aux organisations internationales et la communaut mondiale).

La catgorie des extrmement pauvres regroupe les individus qui ne peuvent subvenir leurs propres besoins mme lorsquil est possible de trouver un emploi.

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Ces divers lments ont pour contexte : i) une diffusion plus ou moins asymtrique de linformation ; et ii) diffrents types de risque. Chacun de ces lments est examin sparment ci-aprs, commencer par la diffusion asymtrique de linformation et les principaux types de risque car ils revtent une importance fondamentale pour les autres lments du cadre considr. 2. Limpact dune diffusion a(symtrique) de linformation sur la gestion du risque social La diffusion asymtrique de linformation entre les agents conomiques, les individus, les groupes et les administrations publiques a un impact important sur la forme et lefficacit des instruments de gestion du risque, de mme que sur laptitude de ltat assurer une distribution plus uniforme des actifs et des revenus. Lorsque linformation est diffuse de manire symtrique entre tous les agents conomiques et sur des marchs parfaits, les causes et les caractristiques du risque ninfluent aucunement sur sa gestion : les contrats de pleine assurance/dtermin par la situation sont un moyen unique et optimal de se protger dun risque quel quil soit (voir encadr 1). Mais si lon abandonne ce scnario de rfrence qui, bien quintressant sur le plan thorique, est irraliste, la gestion du risque devient une opration complexe. Lorsque des personnes, des mnages ou des collectivits sont seuls possder certaines informations, il se peut que certains marchs de gestion du risque ne puissent tre constitus, fonctionnent mal ou ne fonctionnent pas du tout. Lassurance nest plus quun moyen parmi dautres, et souvent pas le meilleur, de se protger, et il nest dailleurs pas possible de sassurer contre de nombreux risques. Lendettement et les contrats de travail sont un moyen dchapper aux coteuses procdures de constatation de ltat. Les systmes informels de partage des risques servent de substituts aux instruments de march, surtout dans les phases initiales du dveloppement conomique, car une diffusion limite de linformation a un trs fort impact sur les systmes financiers. En principe, ltat a un rle important jouer, en aidant crer, rglementer et superviser les marchs de gestion du risque, et en fournissant lui-mme des instruments cette fin en cas de dfaillance du march. Or, la diffusion de linformation entre les citoyens et ltat peut galement tre asymtrique, auquel cas laction de ltat est voue lchec et un risque politique apparat. Il existe donc toutes sortes dinstruments de gestion du risque social offerts par une multitude dagents qui prsentent des avantages diffrents selon linstrument considr, dans le temps et selon le pays.

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Encadr 1 : Impact dune diffusion (a)symtrique de linformation sur la gestion du risque Dans un monde idal la Arrow-Debreu caractris par une diffusion symtrique de linformation et des marchs parfaits, cest--dire un monde dans lequel tous les dcideurs dun pays peuvent spcifier, accepter et, finalement constater des situations dans lesquelles ils ont connaissance de leurs prfrences et de leurs convictions respectives, il est possible de faire face au risque au moyen de systmes de march, et ltat peut procder une redistribution qui nengendre aucune distorsion : chaque risque tant parfaitement connu, il est possible dtablir un prix actuariel quitable, toutes les personnes valides peuvent pleinement sassurer, et le font. Dans ces conditions, lassurance (indemnisation en fonction de la situation) est un moyen unique et optimal de se protger contre tous les risques (y compris les catastrophes naturelles). Toutes les personnes non valides peuvent bnficier de transferts publics ou privs (effectus pour des raisons altruistes ou autres). Il est possible dassurer, sans engendrer de distorsion, une rpartition plus quitable des revenus ou des actifs par le biais dimpts et de transferts forfaitaires, mais il faut, pour cela procder une redistribution des revenus ou du patrimoine entre les individus. Dans ce contexte, o tout rsultat efficient au sens de Pareto peut tre dcrit comme un quilibre entre des marchs en concurrence parfaite, il est possible de dissocier lefficience et lgalit. Ce monde idal est un modle aussi important que fictif. Dans la ralit, la diffusion asymtrique de linformation provoque, entre autres : un risque moral, des dcisions malencontreuses, et des insuffisances au plan des droits de proprit qui empchent les marchs de gestion du risque de fonctionner harmonieusement ou causent leur dfaillance (et rendent ncessaire limposition de dispositions et de rglementations par ltat) ; des cots de transaction et la constitution dinstitutions particulires, telles que lendettement et les contrats de travail, pour viter les coteuses procdures de constatation de la situation, ou lapparition de systmes informels de partage des risques ; des risques endognes, qui peuvent tre contrls ou influencs par les agents conomiques ; des situations dans lesquelles les contrats de pleine assurance ne sont plus la meilleure mthode de grer le risque, ni mme un pis-aller ; un tat de fait dans lequel il est important de prendre en compte les sources et les formes de risque pour concevoir et slectionner les instruments de gestion du risque les plus appropris ; un amalgame des considrations defficacit et de redistribution les mesures prises par les pouvoirs publics pour des motifs defficacit ont dsormais des effets redistributifs, les mesures redistributives ont des effets sur lefficacit de sorte que quil est possible daboutir une rpartition plus gale du bien-tre sans redistribution des revenus ; une distribution ingale de linformation qui est diffuse de manire asymtrique, en ce sens que les nombreux intervenants dans la gestion du risque nont pas tous les mmes avantages, si bien que linformation devient un produit et un moyen dinfluer sur les rapports de force ; et lincapacit du march et de ltat fournir des instruments de gestion du risque, ce qui cre des risques au niveau du march et de laction publique quil faut prendre en compte lors de la conception des systmes de gestion du risque social. Sources : Holzmann, Jorgensen et Stiglitz (1975 et 1988), Eichberger et Harper (1997), Kanbur et Lustig (1999)

3. Les formes et lvaluation du risque et leur importance pour sa gestion Comme on la vu prcdemment, lorsque la diffusion de linformation est asymtrique, les sources et les caractristiques du risque dterminent les instruments qui doivent tre employs pour grer celui-ci et il ne suffit plus, pour le mesurer, de calculer une variance ou un cart-type.

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La capacit des personnes, des mnages ou des collectivits faire face au risque et utiliser les instruments de gestion qui conviennent dpend des caractristiques du risque considr, savoir ses causes, son chelle, la frquence de ses manifestations et son intensit. Le risque peut avoir une cause naturelle (inondation) ou humaine (une hausse des prix engendre par une politique conomique) ; il peut avoir des manifestations uniques (en ce sens quil touche un individu) ou multiples, parce quil touche plusieurs personnes en mme temps, quil se rpte plusieurs reprises ou quil saccompagne dautres risques ; il peut se concrtiser rarement mais avoir un fort impact sur le bien-tre (vnement catastrophique), ou se manifester frquemment sans toutefois modifier fortement le niveau de bien-tre (vnement non catastrophique). Lencadr 2 classe les principales causes de risque en fonction de leur chelle, cest--dire selon que le risque se manifeste au niveau de lindividu (micro), au niveau dune collectivit ou rgion (meso) ou dun pays (macro). Si les instruments de gestion du risque qui relvent de systmes informels ou rguls par le march permettent souvent de faire face aux vnements qui se manifestent au niveau de lindividu, ils sont gnralement inefficaces lorsque le risque touche une collectivit ou un pays tout entier.
Encadr 2 : Principales causes de risque Risque Micro (Individuel) Naturel

Mso

Macro (Collectif) Tremblement de terre Inondations Scheresse Vents violents

Prcipitations Glissement de terrain ruption volcanique Maladie Blessure Incapacit Naissance Vieillissement Mort Crime Violence domestique Chmage Rinstallation pidmie

Sanitaire

Cycle de vie

Social

Terrorisme Gangs

conomique

Mauvaise rcolte Faillite

Politique

Discrimination ethnique

meutes

Conflits intrieurs Guerre Troubles sociaux Effondrement de la production Crise de la balance des paiements, financire ou montaire Perturbation des termes de lchange cause par la technologie ou le commerce Abandon par ltat de programmes sociaux Coup dtat

Environnemental

Pollution Dboisement Catastrophe nuclaire

Source : Tir de Holzmann et Jorgensen, 1999, Sinha et Lipton 1999, Rapport sur le dveloppement dans le monde/Kanbur (2000).

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Le risque est gnralement valu en fonction de la variabilit du revenu ou de la consommation, qui est gnralement mesure par la variance ou lcart-type. Or, ces mesures de dispersion ne permettent pas, dans bien des cas, de calculer limpact dun risque sur le bien-tre, en particulier dans le cas des pauvres. Il est possible de dterminer le risque de trois manires diffrentes en dfinissant trois grands types dobjectifs de la gestion du risque par les mnages ; les indicateurs tablis par les trois mthodes exigent des informations
Encadr 3 : Objectifs de la gestion du risque et valuation du risque
Premire fonction de lobjectif de gestion du risque : Minimiser la rduction maximale possible de bien-tre. Ce type de fonction prsente un intrt particulier pour les individus trs pauvres et vulnrables, quune rduction maximale de bientre mnera probablement au dnuement ou la mort. Le principe du minimax , qui consiste viter toute action pouvant engendrer une perte maximale de bien-tre, sert de rgle de dcision. Pour appliquer cette dernire, il importe davoir des informations, non pas sur les probabilits, mais sur la famille des fonctions de perte ; le risque mesur la perte est une quantit. [minmax (perte)]: quantit Deuxime fonction de lobjectif de gestion du risque : Minimiser la probabilit dune rduction de la consommation faisant tomber celle-ci en dessous dun seuil donn Ce type de fonction prsente un intrt particulier pour les individus dont les niveaux de consommation les situent proximit du seuil de pauvret. Le principe de la scurit avant tout , qui consiste viter toute action faisant tomber le niveau de consommation escompt en dessous dun seuil prdtermin, sert de rgle de dcision. Le dcideur doit avoir des informations sur les revenus escompts dautres activits et sur le niveau de consommation dfini comme seuil ; le risque mesur est une probabilit. [min Pr{ct cmin}]: probabilit Troisime fonction de lobjectif de gestion du risque : Maximiser le taux de rendement escompt pour un degr donn de variabilit des rendements. Ce type de fonction prsente un intrt particulier pour les individus ayant des revenus levs, pour lesquels une rduction de bien-tre nimplique pas un tat de pauvret ou de dnuement. Le principe de maximisation de la fonction de lutilit escompte, sous la contrainte des degrs de variabilit du revenu associs aux activits impliques par les dcisions, sert de rgle de dcision. Le dcideur doit avoir des informations sur la prfrence pour le risque, le rendement escompt du portefeuille dactifs et la distribution des rendements produits par diffrentes allocations des actifs. Dans le cas particulier dune fonction dutilit V(,) qui dpend uniquement des deux premiers moments dune distribution de probabilit dun type dallocation des actifs, il est facile de formuler la fonction en termes mathmatiques, et lcart-type peut tre utilis pour mesurer le risque. [max V(,)] : cart-type () Sources : Auteurs, sur la base de louvrage de Siegel et Alwang, 1999

diffrentes et aboutissent des conclusions diffrentes quant aux stratgies de gestion du risque par les mnages par la socit (encadr 3). tant donn que pour les segments trs pauvres de la population, il faut mesurer le risque par la rduction maximale possible du bien-tre, les meilleurs instruments de gestion du risque sont ceux qui minimisent cette rduction, comme la fourniture de soins de sant de base ou dune aide alimentaire durgence. Dans le cas des individus qui vivent un niveau proche du seuil de pauvret, il importe de minimiser la probabilit dune rduction de la consommation faisant tomber celleci en dessous dun seuil donn ; les instruments de gestion du risque les plus appropris sont donc probablement ceux qui leur permettent dattnuer les fluctuations des niveaux de consommation en pargnant ou en effectuant des ponctions sur leurs conomies. Dans le cas des groupes de population ayant un revenu lev, le risque doit tre mesur par lcart-type du revenu, et le meilleur moyen de le grer consiste probablement diversifier les portefeuilles et contracter des assurances.

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4. Les principales catgories de stratgies de gestion du risque et leur degr de formalisation tant donn quen ralit linformation est diffuse de manire asymtrique et que le type de risque considr influe largement sur le choix des instruments de gestion, il est utile de rpertorier les diffrentes stratgies de gestion du risque et les diffrents degrs dintgration de ces stratgies dans les structures formelles. La classification matricielle trois niveaux prsente ci-aprs a dj t largie pour rpondre aux exigences rgionales (pour lAfrique, voir Banque mondiale, 1999c) et aux besoins de lanalyse (Siegel et Alwang, 1999). i) Il existe trois grandes catgories de stratgies de gestion du risque : a. Les stratgies de prvention, qui visent rduire la probabilit du risque. Ces stratgies sont adoptes avant que le risque ne se matrialise. Tout rduction de la probabilit dun vnement dfavorable a pour contrepartie un accroissement de lesprance mathmatique du revenu et une diminution de sa variance (ce qui, dans les deux cas, a pour effet daccrotre le bien-tre). Les stratgies de prvention ou de rduction des vnements qui influent de manire ngative sur les revenus ont une trs large porte qui dpasse le cadre traditionnel de la protection sociale. Elles comprennent les mesures prises dans les domaines de la macroconomie, de la sant publique, de lenvironnement, de lducation et de formation. Les mesures prventives de protection sociale visent gnralement amenuiser les risques associs au march du travail, tels que le chmage, le sous-emploi ou loffre de salaires peu levs, parce que les intresss nont pas les qualifications requises ou que le march lui-mme ne fonctionne pas correctement. Ces mesures sont axes sur les conditions demploi et le (dys)fonctionnement du march du travail rsultant dun manque de concordance entre les comptences et les besoins, des carences de la rglementation du march du travail ou dautres facteurs de distorsion. b. Les stratgies dattnuation, qui visent rduire limpact dun risque pouvant se matrialiser lavenir. Ces stratgies, comme les prcdentes sont appliques avant que le risque ne se concrtise. Si les stratgies de prvention permettent de rduire la probabilit quun vnement dfavorable ne se matrialise, les stratgies dattnuation rduisent limpact quil pourrait avoir sil se produit. Le risque peut tre attnu de diverses manires : Une diversification du portefeuille permet de rduire la variabilit des revenus car ceux-ci sont alors produits par des actifs dont les rendements ne sont pas parfaitement corrls. Il importe, pour cela, dacqurir et de grer diffrents types dactifs revtant des formes diverses (biens corporels, actifs financiers, capital humain et capital social). Par exemple, un individu qui ne peut investir que dans son capital humain peut nanmoins diversifier ce capital en exerant des activits diffrentes, bien que cela puisse nuire sa rentabilit. Si une femme ne peut pas possder de terrain, ou hriter de biens fonciers et na pas non plus accs des instruments financiers assortis de risques peu levs, elle peut acheter de lor et des bijoux. Toutefois, cette manire de procder est gnralement peu rentable et nassure pas une protection suffisante leur propritaire ; il est donc essentiel, notamment pour les pauvres, davoir accs un large ventail dactifs.

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Les mcanismes dassurance formels et informels se caractrisent par le partage (ou la mise en commun) des risques par les membres dun groupe dont les risques ne sont pas (troitement) corrls. Les systmes dassurance du secteur formel ont lavantage de regrouper un grand nombre de participants, ce qui diminue le degr de corrlation des risques, tandis que les mcanismes dassurance informels bnficient dune diffusion relativement symtrique de linformation. Les systmes dassurance institutionnels ou rguls par le march, dans le cadre desquels le versement dune prime dassurance dont le niveau est fonction du risque donne lieu au paiement de ddommagements ultrieurs si la situation le require, sont simples. Les mcanismes dassurance informels sont plus difficiles dcrire car ils revtent des formes diverses et souvent non videntes, car linstitution (famille ou collectivit) qui joue le rle dassureur a par ailleurs un rle trs diffrent. Les oprations de couverture revtent une importance croissante sur les marchs des capitaux (tels que les contrats de change terme) et reposent sur lchange de risques ou le versement dune prime de risque un tiers qui, en change, assume ce risque. Mais ces mcanismes ne semblent pas donner de bons rsultats lorsque le risque couvrir se rapporte au revenu du travail et que lopration seffectue dans un cadre institutionnel car, dans ce cas, les effets de lasymtrie de la diffusion de linformation sont trop marqus. Certains systmes informels ou de personne personne, en revanche, sont eux aussi assimilables des oprations de couverture. Par exemple, certaines structures familiales (mariage) et divers types de contrats de travail ressemblent davantage des oprations de couverture qu des systmes dassurance.

c. Les stratgies de raction, qui visent attnuer limpact du risque une fois quil sest matrialis. Les principaux mcanismes de raction consistent, pour un individu, effectuer des ponctions sur ses conomies ou emprunter, migrer, vendre son travail (et celui de ses enfants), rduire la quantit daliments quil consomme ou obtenir des transferts publics ou privs. Ltat a un rle important jouer, en venant en aide, par exemple, aux mnages qui nont pas suffisamment pargn pour pouvoir faire face des chocs rpts ou catastrophiques. Les personnes qui ont toute leur vie vcu dans la pauvret et nont pu accumuler des biens, sombrent dans une misre profonde lorsque leur revenu diminue mme trs peu, et courent le risque de subir des dommages irrversibles. ii) Le degr de formalisation permet de classer les instruments/mcanismes utiliss dans le cadre de chacune de ces stratgies de gestion du risque. Trois degrs de formalisation sont considrs : a. Les systmes informels (mariage, entraide communautaire, et pargne sous forme dactifs rels comme le btail, des biens fonciers et lor). En labsence dinstitutions de march et de services publics, les mnages se protgent eux-mmes en ayant recours des mcanismes informels/personnels (Alderman et Paxon, 1994, Besley 1995, Ellis, 1998). Ces mcanismes ont lavantage dliminer la plupart des problmes dinformation et de coordination qui causent les dfaillances du march mais ils peuvent dans certains cas ne

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pas tre efficaces et avoir dimportants cots directs et dopportunit (Coate et Ravallion, 1993, Morduch, 1999a). Citons, titre dexemple, la vente et lachat dactifs rels, les prts et les emprunts effectus sur une base informelle, la diversification des cultures et des champs, lemploi de technologies de production plus sres (cultures moins risques), ou le stockage de biens pouvant tre consomms une date ultrieure. b. Les dispositifs de march (tels que les actifs financiers liquidits, dpts bancaires, actions et obligations et les contrats dassurance). Les avoirs montaires en labsence dinflation, les actifs financiers ayant un taux de rendement positif, dtermin par les forces du march, et les contrats dassurance quitables accroissent sensiblement laptitude des mnages (y compris les mnages pauvres) grer le risque. Toutefois, ils impliquent lexistence dun march des capitaux comptant diverses institutions fonctionnant de manire harmonieuse (banque centrale, systme bancaire, marchs des titres et compagnies dassurance) ; or, on a pu constater quil faut du temps et de la persvrance pour surmonter de nombreux obstacles avant de parvenir ce stade. Les personnes qui ont recours ces instruments pour accrotre leur bien-tre doivent galement possder certaines connaissances financires. Comme la constitution de solides institutions financires demande beaucoup de temps et que mme les banques oprant sur des bases saines sont peu enclines prter des particuliers qui noffrent pas de garanties, les institutions de microfinancement qui fonctionnement de manire harmonieuse, sous leurs diverses formes, contribueront largement au processus de dveloppement. c. Les dispositifs publics ou obligatoires (tels que les assurances sociales, les mcanismes de transferts et les travaux dintrt gnral). Lorsquil nexiste pas de systmes de gestion du risque informels ou rguls par le march ou lorsque ceux-ci fonctionnent mal sinon pas du tout, les pouvoirs publics peuvent mettre en place ou imposer des systmes dassurances sociales (assurances chmage, vieillesse, accidents du travail, invalidit, survie et maladie). La participation obligatoire une communaut de risque peut viter le problme de lantislection et amliorer le bien-tre. Comme ces rgimes sont gnralement lis lemploi dans le secteur formel, ils ne couvrent souvent quune faible partie de la population dans les pays en dveloppement. En revanche, lorsque les habitants dun pays sont confronts des fluctuations de leur consommation par suite dune perte de revenu induite par un choc, ltat dispose de diffrents moyens pour les aider faire face la situation, tels que laide sociale (transferts en nature et en espces en fonction du niveau des ressources), la subvention de biens et de services de base et les projets de travaux dutilit collective. Il peut aussi assurer un revenu de base lensemble de la population ou certaines catgories (les personnes ges, par exemple). Ses dcisions seront fonction des considrations de rpartition des revenus, des ressources budgtaires disponibles, des capacits administratives et du type de risque. iii) Divers exemples de gestion du risque social, ventils par type de stratgie et degr dintgration au secteur formel, sont prsents au Tableau 3.1.

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5. Les principaux acteurs en prsence et leur contribution la gestion du risque tant donn que la question de la gestion du risque social se pose parce que la diffusion de linformation est asymtrique, il importe dexaminer la manire dont les agents/institutions en prsence peuvent le mieux faire face cette situation. Une diffusion asymtrique de linformation ayant aussi pour contrepartie des institutions du march imparfaites (dfaillance du march) et des pouvoirs publics qui nassurent pas leur fonction de prvoyance (dfaillance des politiques), il convient de replacer les rles des divers parties en prsence dans leur contexte. Comme les individus/les mnages possdent essentiellement toute linformation prive, la gestion du risque peut seffectuer en grande partie au niveau du mnage. Les stratgies de minimisation du risque (diversification des actifs et contrats dassurance) et dajustement (ponctions sur les conomies/emprunts) permettent doptimiser la structure de la consommation dans le temps face un large ventail de risques. Plus les instruments rguls par le march donnent de bons rsultats et plus il est possible de grer le risque ce niveau (Hoogeveen, 2000). linverse, en labsence dinstruments de march appropris, les mnages ont davantage recours des systmes informels, qui sont souvent moins efficaces et moins efficients en longue priode et peuvent avoir des consquences peu souhaitables au niveau de la socit (comme le travail des enfants). Les collectivits sont, aprs les mnages, les principaux dtenteurs dinformations prives. Dans les pays en dveloppement, les collectivits, qui ne pouvaient sadresser des institutions de march appropries ont cr divers mcanismes informels de partage des risques. Ces mcanismes offrent des moyens varis de minimiser le risque et de sadapter la situation, assurent la protection et fournissent les services que le march ne peut offrir, et sont un lment du capital social . Citons, par exemple, les susu en Afrique de lOuest, les systmes dentraide appuys par des ftes et des rituels en Asie du Sud et les groupements dentraide funraire dans les pays andins. Bien quils contribuent rpartir les risques, certains de ces mcanismes peuvent avoir des rpercussions peu souhaitables sur la socit parce quils perptuent des rapports de dpendance ou entravent le dveloppement conomique (Platteau, 1999). Les ONG peuvent (ou non) dtenir autant dinformations prives que les collectivits dont les membres sont troitement unis mais, parce quelles oprent lchelon local et de manire informelle, elles sont mieux mme dobserver les comportements individuels que les institutions de march formelles. Cest ce qui explique lexistence et limportance des systmes dpargne et de microcrdit parrains par des ONG dans de nombreux pays en dveloppement.

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Tableau 3.1 : Exemples de stratgies et de dispositifs de gestion du risque social

Systme Stratgie Prvention du risque Informel rgul par le march Attnuation des risques Portefeuille administr par ltat

Activit moins risque Migration Bonnes pratiques dallaitement et de sevrage des enfants Hygine et autres activits de prvention des maladies

Formation en cours demploi Connaissance du march des capitaux Normes du travail au niveau des entreprises et rgies par le march

Bonne politique macroconomique Formation continue Politique de lemploi Normes du travail Mesures de lutte contre le travail des enfants Politiques de lutte contre le handicap et linvalidit Prvention du sida et dautres maladies Systmes de retraite Transferts dactifs Protection des droits des pauvres (notamment des femmes) Appui lextension des marchs des capitaux aux pauvres Assurance obligatoire/publique (chmage, vieillesse, invalidit, survie, maladie, etc.)

Emplois multiples Investissement dans le capital humain et physique et dans les actifs rels Investissement dans le capital social (rituels, change de cadeaux) Mariage/famille Systmes communautaires Colocation Famille largie Contrats de travail Vente dactifs rels Emprunts aux voisins Charit/transferts intra-communautaires Travail des enfants Ponctions sur le capital humain Migration saisonnire/ temporaire

Investissement dans diffrents actifs financiers Microfinancement

Assurance

Annuits de vieillesse Assurance-invalidit, assurance-accident et autres (i.e. sur les rcoltes)

Oprations de couverture Raction

Vente dactifs financiers Emprunts bancaires

Secours aux sinistrs Transferts/aide sociale Subventions Travaux dintrt gnral

Source : Auteurs, tir de Holzmann et Jorgensen (1999)

Les institutions de march, comme les banques et les compagnies dassurance, doivent se fonder sur linformation publique, et sont donc confrontes aux problmes de lala moral et de la slection adverse. En revanche, si elles sont bien rglementes et supervises, le principe de valeur pour lactionnaire (shareholder value) incite ces institutions oprer de manire transparente et efficace, en offrant tous les habitants du pays un large ventail

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dinstruments de gestion du risque. En situation de concurrence, les institutions de march peuvent aussi fournir efficacement des services financs par le secteur public (services de placement, prestations daide sociale, etc.). Pour rsoudre limportant problme de la relation mandant-mandataire qui se pose dans ce contexte, il faut tablir des contrats qui vitent autant que possible le problme de la dtention prive dinformation. Ltat joue plusieurs rles importants dans le cadre de la gestion du risque social. En particulier : i) il met en oeuvre des mesures de prvention des risques ; ii) il facilite la mise en place dinstitutions financires de march, tablit les structures juridiques ncessaires, assure la rglementation et la supervision de ces institutions, et facilite les changes dinformation ; iii) il fournit des instruments de gestion du risque en cas de dfaillance du secteur priv (comme lassurance-chmage) ou lorsque les individus nont pas les informations ncessaires pour prendre leurs propres dispositions (myopie) ; iv) il fournit des filets de scurit sociale pour permettre aux individus de sadapter ; et v) il assure une redistribution des revenus si le march produit des rsultats socialement inacceptables. Les institutions internationales comme le FMI, la Banque mondiale, lOIT et les institutions spcialises de lONU, les bailleurs daide bilatrale et la communaut mondiale jouent un rle de premier plan dans la gestion du risque social bien que ce rle soit parfois controvers (voir Deacon et al., 1997). Les institutions de Bretton Woods contribuent dans une mesure importante la fourniture de secours durgence et de ressources des fins dajustement en priode de crise conomique et financire, tandis que les institutions de lONU et les bailleurs daide bilatrale distribuent des secours lorsquil sest produit une catastrophe naturelle. Mais au del des mesures quelles prennent pour aider les populations faire face des vnements dfavorables, les institutions internationales et de nombreuses ONG internationales sefforcent dempcher le risque de se matrialiser (par exemple, en dfinissant des normes pour lenvironnement et lemploi) et en minimisant ce dernier (notamment en amlioration le fonctionnement des marchs des capitaux). Si ces divers intervenants offrent des systmes de gestion du risque, ils peuvent linverse tre eux-mmes un important facteur de risque. Cest le cas, par exemple, lorsquils appuient des projets de dveloppement qui exposent certaines personnes des risques accrus, lorsque laide en nature a un impact sur les producteurs des pays, ou parce que certains prestataires de services sont en situation de monopole et peroivent une rente. Il importe donc de replacer la gestion du risque social dans un contexte politique et se demander dans quelles conditions les intervenants sont le plus ou le moins susceptibles de crer un risque ou doffrir des mcanismes adapts de gestion du risque. La rponse ces questions dpend essentiellement des rapports de forces et du degr dasymtrie de la diffusion de linformation. IV. Les principales implications du nouveau cadre thorique

Le cadre de gestion du risque social a de nombreuses implications dans des domaines qui vont de la thorie de la protection sociale la conception et la mise en uvre des politiques en ce domaine. Cette section examine trois grands aspects de la question : llargissement de la porte de la protection sociale, la protection sociale assure en dehors du cadre des structures publiques et les nouveaux principes directeurs de la protection sociale.

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1. Llargissement de la porte de la protection sociale Considrons en premier lieu le chevauchement entre la gestion du risque social et la notion traditionnelle de protection sociale. Trois remarques simposent : De nombreuses mesures de prvention et dattnuation du risque, relevant, par exemple, de la politique conomique ou dautres domaines de laction publique, rduisent la vulnrabilit et les fluctuations des revenus et, partant, appuient la ralisation des objectifs de la protection sociale, bien quelles ne rentrent aucunement dans le cadre de celle-ci. Comment tablir une distinction avec ces activits et quel est le rle de la protection sociale ? Les mesures de redistribution des revenus par ltat sont loin de se limiter des transferts aux personnes extrmement pauvres. Quelles sont les limites de la protection sociale ? La protection sociale au sens large met laccent sur les problmes dexclusion et la ncessit dune action publique inclusive. Cela rentre-t-il dans le cadre de la gestion du risque social ? Ces trois types dintervention, leur chevauchement et leurs limites probables sont reprsents ci-dessous (Figure 1). Figure 1 : Gestion du risque social, protection sociale et redistribution : chevauchements et limites

La partie ombre de lellipse de la protection sociale (SP sur le graphique) couvre les questions qui sont pas couvertes par les mesures de redistribution et la gestion du risque social, telles que lexclusion sociale ; la partie hachure en gris reprsente lintersection de la protection sociale et des mesures de redistribution, mais non de gestion du risque social, telles que la garantie dun revenu aux personnes extrmement pauvres ; enfin laire blanche indique les aspects de la protection sociale qui relvent de la gestion du risque social. La zone gris clair couvre les questions de redistribution des revenus qui relvent de la gestion du risque social mais non de la protection sociale, telles que des investissements dans des infrastructures visant prvenir ou minimiser le risque. Les zones blanches de lellipse de la redistribution reprsentent les mesures prises par ltat pour parvenir une distribution des revenus plus gale, abstraction faite de toute considration relative la gestion du risque, telles quun rgime dimposition des revenus progressif. Enfin, la partie blanche de lellipse de la gestion du risque social (SRM sur le graphique) couvre la gestion du risque hors du cadre de la protection sociale, qui fait lobjet des paragraphes qui suivent.

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i) La gestion du risque hors du cadre de la protection sociale, et le rle de la protection sociale De nombreuses mesures de politique gnrale qui influent sur la vulnrabilit et sur linstabilit des revenus ne relvent manifestement pas de la protection sociale, comme les mesures de stabilisation macroconomique, les mesures de protection contre les catastrophes naturelles et les investissements dans des quipements collectifs (routes et approvisionnement en eau). tant donn les objectifs de la gestion du risque social, la protection sociale pourrait avoir un rle de soutien et danalyse, consistant valuer leffet de ces mesures sur la prvention et lattnuation des risques ainsi que la raction ces derniers. Il est essentiel de promouvoir et de faire mieux comprendre limportance de la contribution de politiques de vaste porte la cration dun environnement moins risqu pour les mnages et les collectivits. Certains universitaires des pays dvelopps et dcideurs des pays en dveloppement ne comprennent pas encore pleinement quune politique macroconomique saine, des marchs financiers solides, le respect des droits de proprit, le respect des droits fondamentaux des travailleurs et les mesures axes sur la croissance sont les meilleurs moyens de faire face au risque et damliorer le bien-tre 8 . Lorsque ces conditions sont runies, les mnages sont moins exposs au risque et donc moins vulnrables, ce qui devrait leur permettre dattnuer dans une large mesure les fluctuations de leur consommation laide de dispositifs informels ou de march. Il importe donc de faire oeuvre de sensibilisation et dinformation dans les pays en dveloppement et auprs des bailleurs de fonds. La protection sociale a peut-tre un rle spcifique jouer, en attirant lattention dautres secteurs sur le fait que des mesures prventives sont ncessaires et efficaces au plan des cots actualiss. On peut citer, cet gard, les rcentes manifestations dEl Nio et les rpercussions de son impact catastrophique lchelle mondiale. Le cot actualis des mesures prises a posteriori par les pouvoirs publics pour remdier aux effets de revenu dfavorables pourraient savrer plus lev que celui de mesures prises ex ante, par exemple, pour investir dans des quipements collectifs (Vos et de Labadista 1998). Le concept de gestion du risque social peut tre un puissant outil danalyse pour valuer la manire dont divers projets ou interventions (construction de routes ou systme dirrigation, par exemple) pourrait contribuer rduire la pauvret, savoir leur impact sur la gestion du risque. La construction dune route entre un village isol et un bourg rduit la vulnrabilit de la collectivit en faisant du commerce un instrument de partage des risques (Collier et

LOIT, les organisations syndicales internationales (telles que la Confdration internationale des syndicats libres) et les ONG internationales comprennent et exposent mieux les effets positifs de la stabilit macroconomique sur la socit, et entretiennent des rapports plus troits avec les institutions de Bretton Woods.

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Gunning, 1999). Un projet dirrigation est, de mme , un excellent moyen de minimiser les risques courus par les agriculteurs qui ne peuvent compter sur des prcipitations rgulires9 . ii) La redistribution des revenus et la protection sociale La redistribution des revenus occupe une place importante dans les activits relevant de la gestion du risque social et de la protection sociale, mais nen est pas ncessairement lunique ou le principal objectif si lon considre la dfinition plus traditionnelle de la protection sociale ou de ltat providence (voir Barr, 1998). Pour certains thoriciens et certains responsables de laction publique, le principal objectif de la protection sociale est de redistribuer les revenus et de modifier la distribution initiale, dtermine par le jeu du march, pour aboutir une distribution des revenus plus galitaire, corrige par ltat. Dans le cadre de la gestion du risque social, la redistribution des revenus est un objectif dgalisation en cas de choc ngatif et devient un rsultat important de politiques de protection sociale bien conus, plusieurs niveaux : La fourniture dun soutien aux personnes extrmement pauvres est lun des grands objectifs de la protection sociale. tant donn que, pour financer les transferts montaires ou en nature ncessaires, il faut imposer les revenus des travailleurs et les biens des personnes fortunes, la redistribution des revenus est donc une consquence mais non un objectif primordial de la protection sociale. Lamlioration de lquit par le biais de la protection sociale donne galement lieu des oprations de redistribution. tout le moins, celles-ci visent galiser les chances, et au mieux, elles remdient aux problmes crs par des choc ngatifs. Le renforcement des capacits de gestion du risque a dimportants effets redistributifs sur la situation des individus, mais il nest, dans ce cas, par ncessaire de procder une redistribution directe des revenus entre les individus pour assurer une distribution plus quitable du bien-tre. Cependant, nombre des oprations de redistribution menes par les pouvoirs publics par le biais de mcanismes de transferts fiscaux mis en place des fins explicites de redistribution des revenus, ou par le biais de la fourniture de biens publics, nentrent pas dans le cadre de la gestion du risque ou dans celui de la protection sociale. iii) La protection sociale et lintgration sociale Depuis quelques annes, le concept de lexclusion/intgration sociale est lun des grands sujets du dbat consacr la politique sociale et des tudes thoriques sur la pauvret et les garanties de ressources. Les partisans de la lutte contre lexclusion sociale font valoir que la protection sociale moderne ne devrait pas se borner aux formes traditionnelles de garantie des ressources, mais devrait aussi viser, par exemple, renforcer la cohsion sociale. Ils sont davis quil conviendrait de prendre des mesures pour promouvoir lintgration sociale (voir Badelt, 1999b).

Ces investissements taient autrefois essentiellement valus en fonction de leur taux de rentabilit. On pourrait dsormais galement examiner limpact de linvestissement sur la vulnrabilit des populations. Il faudra pour ce faire recouvrir dautres donnes et adopter de nouvelles mthodes danalyse.

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Lintgration sociale est galement lun des grands objectifs de la Banque mondiale, comme en tmoigne sa mission et ses travaux10 . Il convient donc de dterminer si elle fait partie intgrante de la protection sociale. tant donn que la notion dexclusion sociale est aussi intuitive que difficile cerner, et donc doit tre aborde avec prudence (Gore, 1995, : p. 2), ce ne sera probablement pas une tche facile. Lencadr 5 prsente les cinq principaux types dexclusion sociale (voir aussi Silver, 1995). Nous estimons pour notre part que lintgration sociale relve de la protection sociale et quil nous faut uniquement dcider dans quelle mesure. Or, la rponse cette question procde moins de lanalyse que dun choix politique. Dun ct, lintgration, la cohsion, la solidarit et la stabilit sociales sont des rsultats souhaitables de la gestion du risque social, qui ne vise, quant elle, que les manifestations du
Encadr 5 : Types dexclusion sociale Si lon considre le niveau gnral de dveloppement dune socit, les types dexclusion ci-aprs sont les plus importants : lexclusion des biens et services (cest--dire, en gnral, labsence daccs certains marchs des produits o sont ngocis les biens de consommation type dune socit particulire ; ce terme peut toutefois aussi signifier ne pas avoir le droit fondamental de gagner sa vie) ; lexclusion du march du travail, qui a des aspects matriels et non matriels ; lexclusion des droits de proprit foncire, qui est un aspect particulier de lexclusion sociale dans les pays en dveloppement ; lexclusion de la scurit, aussi bien matrielle que physique ; lexclusion des droits de la personne, savoir aussi bien laccs rel au systme juridique que les droits politiques (le droit de participer en tant que citoyen aux activits de ltat, le droit dassociation, le droit une protection contre toute discrimination) et les droits sociaux.

risque au niveau du revenu, pour aussi large que soit la dfinition du risque. Tous les objectifs de politique sociale susmentionns peuvent tre dfinis comme des externalits positives dcoulant de systmes de gestion du risque social bien conus et bien employs. Par exemple, un bon systme de garantie des ressources des chmeurs non seulement amliore les conditions de vie de chaque chmeur en rduisant sa vulnrabilit et en laidant rduire les fluctuations de la consommation, mais aussi favorise la ralisation dobjectifs qualitatifs tels que la stabilit sociale. La garantie de ressources aux personnes ges a pour effet de leur permettre, bien sr, de consommer davantage, mais aussi de participer dans une plus large mesure des activits sociales (activits culturelles, voyages, etc..). La fourniture aux pauvres dune aide sociale et dun accs aux services de sant de base et lducation offrent aux parents, et leurs enfants, des possibilits de sintgrer au reste de la socit. Dans une autre optique, la protection sociale ne se limite pas viser des objectifs purement financiers mais doit englober des mesures de plus vaste porte, conues pour agir sur la structure sociale dun pays. Dans ce cas, il deviendrait possible de dcider dinvestir dans les quipements socioculturels, en privilgiant des systmes informels et en accordant une place
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Notre objectif doit tre de rduire ces disparits entre pays et au sein des pays, dintgrer de plus en plus de gens la vie conomique, de promouvoir un accs quitable aux bienfaits du dveloppement, indpendamment de la nationalit, de la race ou du sexe. En finir avec lexclusion, tel est le grand dfi du dveloppement notre poque. Allocution prononce par James D. Wolfensohn devant le Conseil des Gouverneurs Hong Kong (Chine) le 23 septembre 1997.

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accrue au secteur but non lucratif. La politique sociale met alors trs vraisemblablement davantage laccent sur les droits sociaux. Cette approche largit le champ des instruments et des institutions pouvant servir assurer une protection sociale, y compris la notion de capital social . 2. La protection sociale en dehors du cadre public Le cadre prsent ici implique que la protection sociale est souvent, ou principalement, assure en dehors du secteur public, par le secteur informel ou le secteur priv, et fait intervenir de nombreux acteurs quil sagisse dindividus, de collectivits, dONG, ou encore de ltat ou des institutions internationales. Trois questions se posent : Que peut faire ltat pour faciliter la gestion du risque dans les autres secteurs ? Dans quelle mesure faut-il choisir entre promouvoir le dveloppement conomique et appuyer la gestion du risque social dans diffrents secteurs ? Et de quelle manire le fait que tous les intervenants agissent dans leur propre intrt en se fondant sur une information diffuse de manire asymtrique influe-t-il sur la conception et la viabilit des systmes ? i) Laction publique et la gestion du risque social en-dehors de lEtat La famille tait dans le pass, et reste trs probablement aujourdhui, linstitution fondamentale dans le cadre de laquelle le risque est gr au niveau des individus. Linformation y est diffuse de manire relativement symtrique, ses membres sont quotidiennement en contact les uns avec les autres, et il est facile de vrifier que des engagements ont t pris (et probablement de faire respecter ces derniers). Bien que la dislocation de la famille largie dans certaines parties du monde ait ncessit ladoption de nouveaux systmes, tels que les rgimes de retraite publics ou privs, mme les mnages ou les familles monoparentales des pays industrialiss emploient encore nombre de ces stratgies de gestion du risque. Toutefois, le pouvoir nest pas galement rparti au sein de la famille, la gestion du risque peut ne pas avoir des avantages aussi prononcs pour les hommes et pour les femmes, et les femmes et les enfants peuvent avoir un statut juridique ou une position sociale prcaires. Il convient alors de se demander si ltat pourrait exercer un effet positif sur les systmes de gestion du risque social en offrant des incitations montaires et non montaires, en fournissant des informations, etc. Bien que certaines tudes confirment lefficacit de quelques interventions, nous navons gure dinformation en ce domaine. La situation est galement incertaine au niveau des collectivits et des ONG. Celles-ci contribuent fournir des instruments de gestion du risque, et un grand nombre dentre elles se sont cres sans aucune intervention de ltat. Les mcanismes informels de partage du risque lchelon de la collectivits rsultent des contacts rguliers entretenus ce niveau et de la mise en place progressive de moyens permettant de prendre des engagements. L'tat peut-il intervenir pour encourager ou renforcer de tels systmes, et de quelle manire ? Serait-il plus facile dagir au niveau de la constitution ou des activits des ONG pour promouvoir la fourniture dinstruments de gestion du risque ? Comment faire pour assurer leur prennit ?

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Dans le cas des dispositifs informels de gestion sociale du risque que lon vient dexaminer, on possde de nombreux lments dinformation sur ce que les pouvoirs publics ont fait pour liminer des activits dsirables de gestion du risque, on en possde certains sur ce quils peuvent faire pour faire disparatre des mcanismes dajustement peu souhaitables (comme le travail des enfants), mais on nen possde pratiquement aucun sur ce quils peuvent faire pour encourager des interventions souhaitables en ce domaine. Il semble, en revanche, plus facile de comprendre comment ltat peut aider et influencer la cration dinstruments de gestion du risque privs. On apprcie mieux prsent le rle quil peut jouer en rglementant et en supervisant de manire judicieuse les institutions financires, et ce, paradoxalement, depuis que de rcentes crises financires ont branl de nombreux pays. Toutefois, les institutions du secteur formel ne fournissent gure de services aux groupes de population les plus vulnrables, qui vivent en marge de la socit et, si lon attend beaucoup des institutions de microfinancement qui se crent, certains auteurs estiment que lon fait peut-tre preuve dun optimisme excessif (Morduch, 1999b). Il importe, en fait, pour les pays industrialiss comme pour les pays en dveloppement, dacqurir une certaine connaissance des questions financires, cest--dire de comprendre le rle et le fonctionnement des institutions financires et des instruments disponibles. ii) La gestion du risque social et le dveloppement conomique La gestion du risque social nest pas sans effet sur le dveloppement conomique (Ahmad, Dreze, et Sen, 1991) : elle peut le favoriser en encourageant la prise de risques, en permettant dadopter des technologies plus productives et en prenant en compte la problmatique hommes-femmes, mais elle peut aussi le freiner en liminant le risque et en incitant les individus modifier leur comportement. La fourniture par ltat dun soutien aux systmes de gestion du risque est donc un instrument important du dveloppement conomique, qui force parfois choisir entre lefficacit court terme et lefficience long terme. Comme on la vu au paragraphe ii) de la deuxime section, il est possible davancer de faire valoir de diverses manires que le manque dinstruments de gestion du risque est un obstacle la prise de dcisions efficaces et la croissance conomique : en effet, les personnes qui se trouvent en dessous ou proximit du seuil de pauvret ne sont gure incites prendre des risques ; elles ont recours des mcanismes informels et inefficaces de partage du risque et emploient des techniques de production non optimales, autant de facteurs qui compromettent la croissance et perptuent la pauvret. En revanche, les instruments (efficaces) de gestion des risques privs ou publics permettent aux individus de prendre plus de risques que les mcanismes dautoassurance. Prendre des risques est un comportement productif, et le risque peut tre considr comme un facteur de production au mme titre que dautres mieux connus comme le capital et le travail (Sinn, 1998, dans une citation de Pigou, 1932). Qui plus est, labsence dinstruments appropris de gestion du risque expose encore plus les pays des chocs externes qui peuvent interrompre leur croissance. Comme on a rcemment pu le constater, cest peut-tre cause de conflits sociaux latents et des carences des institutions ayant pour mission de grer ces conflits (y compris linsuffisance des filets de scurit sociale) que tant de pays voient leur conomie seffondrer depuis le milieu des annes 70 (Rodrik, 1999).

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Toutefois, la fourniture dinstruments de gestion du risque peut galement inciter les individus adopter des comportements qui ont des effets prjudiciables sur le dveloppement conomique. La cration par ltat de mcanismes pour garantir des ressources peut amliorer la situation des individus lorsque diffrents risques se matrialisent, mais peut aussi amener ceux-ci limiter leurs efforts (par exemple pour trouver un emploi) ou les inciter prendre trop ou pas assez de risques. Le problme peut tre exacerb par les mesures omniprsentes de redistribution des revenus qui sont souvent un aspect des systmes publics de protection sociale ; lexprience des pays de lOCDE montre que laccroissement de la protection contre le risque par un tat providence rduit lesprit dentreprise (Ilmakunnas et al., 1999). Laction des pouvoirs publics peut en outre crer une situation paradoxale dans laquelle une intensification de leffort de redistribution a pour effet daccrotre lingalit de la distribution des revenus avant et/ou aprs imposition (Sinn, 1995 and 1998). Il importe donc de procder une analyse et des observations dtailles des rsultats produits par des systmes de gestion du risque mis en place et administrs par ltat. Mme dans le cas des systmes informels de gestion du risque utiliss dans les pays moins dvelopps, il faut parfois choisir entre lefficacit de la redistribution ( court terme) et lefficience du processus long terme. De nombreux mcanismes informels permettent de minimiser les risques courus par les membres du groupe qui les appliquent, mais ils peuvent aussi avoir pour effet de lourdement grever les revenus prsents et futurs, en particulier pour les pauvres. A linverse, de nombreux systmes publics peuvent paratre onreux court terme car il faut, pour les financer, dgager des ressources budgtaires supplmentaires, mais avoir des effets positifs sur lefficience long terme, notamment lorsque les structures institutionnelles informelles rpressives et les technologies peu productives sont abandonnes. Il est donc parfois ncessaire de procder un arbitrage entre, dune part, les avantages conomiques et lassouplissement de la contrainte du budget de ltat en longue priode et, dautre part, le cot immdiat du nouveau systme de gestion du risque, qui grvera probablement lourdement court terme le budget de pays qui ne peuvent dgager dimportantes recettes fiscales. iii) La viabilit des systmes sur le plan politique Les dbats consacrs aux politiques de protection sociale (ou, plus gnralement, ltat providence) ont traditionnellement revtu la forme dun simple arbitrage entre galit et efficacit une fois dfinie la fonction de protection sociale par rapport aux niveaux de revenu des individus. Or, on a pu constater, loccasion dinterventions de ltat et de tentatives de rforme, que la meilleure solution technique nest pas toujours politiquement viable 11 . Le plan optimal initial doit donc tre ajust, voire totalement modifi, tandis quil savre politiquement difficile sinon impossible de prendre les mesures ncessaires pour adopter un pis-aller qui pourrait tre viable. On peut en dduire quil est indispensable de replacer la conception et la rforme des systmes dans le cadre de lconomie politique. Lalternative initiale doit faire place au mnage trois des considrations dgalit, defficacit et de viabilit politique. La dtrioration de la structure et de la mise en oeuvre des systmes de protection sociale publics rsulte de lvolution des coalitions formes des fins lectorales
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Par exemple, les fonds de rserve des rgimes de retraite par rpartition dans les pays en dveloppement sont gnralement puiss par suite dun accroissement des prestations ou de vols caractriss. Ces fonds auraient d permettre des taux de cotisation moins levs.

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et des intrts personnels des politiciens et des bureaucrates. Pour prserver la structure initialement conue, il importe dadopter un mcanisme appropri obligatoire, accrotre la transparence et forcer les entits charges de son administration rendre des comptes au public. Au nombre des exemples de mcanismes caractre obligatoire qui ont donn des rsultats relativement satisfaisants, citons les projections budgtaires long terme effectues dans le cadre du rgime de pension aux tats-Unis, le systme de budgtisation en valeur actuelle en Nouvelle-Zlande et lvaluation priodique de tous les systmes en place et des changements proposs dans de nombreux pays industrialiss. Si la situation volue de manire encourageante, il reste beaucoup faire dans les pays clients de la Banque mondiale. Une fois dcid que la viabilit politique dun systme doit tre un facteur dterminant de sa structure, la capacit de rsistance aux contraintes politiques devient un important critre de slection. Puisque, comme nous venons de le voir, il faut effectuer un compromis entre les considrations dgalit, defficacit et de viabilit, il peut tre souhaitable de choisir un systme qui nest peut-tre pas le plus efficace ou le plus galitaire mais semble devoir mieux rsister au risque politique. Cest ce qui se produit, par exemple, dans le cas du maintien obligatoire de comptes dpargne pour protger les particuliers dune baisse de leurs revenus en cas de chmage ou de maladie, par opposition au versement de prestations sociales directes par le biais dun systme administr par ltat. Il est politiquement trs difficile de modifier des systmes de gestion du risque administrs par ltat tels que les pensions de retraite et les prestations dassurance chmage ou maladie. On se heurte en effet, le plus souvent, lexistence de droits garantis ou acquis ou encore au manque de crdibilit des variantes proposes. Bien que les systmes de protection sociale ne soient pas les seuls dont la rforme se heurte une opposition, dans leur cas cette dernire est gnralise et difficile surmonter. Il semblerait donc que, avant de crer de nouveaux mcanismes, plus efficaces, de gestion du risque, il est crucial de mieux comprendre lconomie politique des rformes. 4. Les nouveaux principes directeurs de la protection sociale Pour quun cadre thorique puisse avoir un intrt pratique, il doit permettre de formuler des recommandations pour laction publique. Cette section dcrit quelques-uns des principes directeurs suggrs par le cadre de la gestion du risque social, assortis de quelques rserves suggres par lexprience des systmes de protection sociale. i) Il est important dadopter une approche globale tant donn la complexit du cadre thorique de la gestion du risque social, il est important davoir une vue globale des problmes, des options et des parties en prsence : a. Lorsque lon considre les problmes et les solutions possibles, il faut, au lieu de placer les systmes traditionnels dans des compartiments distincts (rgimes de pension publics, politique du march sur travail et filets de scurit sociale), dterminer les relations qui peuvent tre tablies entre ces derniers et des dispositifs informels ou de march, ainsi que le degr de substituabilit et la complmentarit des principales stratgies ;

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b. Sagissant des parties en prsence, il faut que les principaux bnficiaires (les particuliers), les pouvoirs publics et les reprsentants des institutions qui souhaitent apporter leur soutien, agissent de manire concerte ; c. Au plan de linformation, il faut rassembler de nouvelles donnes, ou du moins de donnes diffrentes, pour tablir un cadre de rfrence, procder des valuations et amliorer les mthodes danalyse. On ne dispose pas actuellement de donnes qui permettraient de mesurer et dvaluer lefficacit de diffrentes mthodes de gestion du risque, et il faudra probablement, pour les obtenir, que les pays, les institutions internationales et les autres intervenants nationaux et internationaux dploient des efforts de collaboration. ii) Il faut tablir un bon quilibre entre les stratgies de prvention, dadaptation et de raction La meilleure manire de grer le risque consiste manifestement viter quil ne se concrtise. En second lieu, il faut chercher sy adapter et le minimiser, pour rduire ses effets ex ante. La stratgie de raction est essentiellement la dernire laquelle il peut tre fait recours, lorsque tous les efforts dploys prcdemment ont chou. Or, chacune de ces stratgies a des cots directs et dopportunit, si bien quil nest pas toujours efficace ni raliste de compter uniquement employer des stratgies de prvention ou dadaptation. On a pu constater, dans les ex-conomies planifies que les efforts dploys pour liminer tous les risques ex ante en laissant ltat planifier les volumes de production et fixer le niveau des prix et en faisant de celui-ci le propritaire des facteurs de production ont un cot trs lev en ce sens quils ralentissent le dveloppement conomique. Il nen demeure pas moins que les pouvoirs publics ont, actuellement, trop tendance concentrer leurs efforts sur les stratgies de raction, notamment dans le cas des segments pauvres de la population. Pour accrotre lefficacit des stratgies, il faut accorder une plus grande attention aux mesures de prvention et dadaptation du risque. Des rsultats prometteurs ont dj t obtenus dans certains domaines, tels que les politiques du march du travail, le renforcement des comptences de la population active, les projets communautaires caractre participatif, laccs des actifs financiers sans risque et la fourniture de prestations dassurance chmage appropries.

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iii) Il convient dexploiter les avantages comparatifs des parties en prsence La gestion du risque social fait intervenir de nombreux acteurs : les personnes, les mnages, les collectivits, les ONG, les diffrents chelons des administrations publique locales, les bailleurs de fonds bilatraux et multilatraux, les organisations internationales et la communaut internationale tout entire. Ces acteurs nont pas tous les mmes informations et ils emploient des moyens diffrents pour compenser cette asymtrie. Ils jouissent tous davantages divers mais aucun dentre eux ne peut mettre en place un systme de gestion du risque parfait. Les avantages comparatifs voluent dans le temps, mesure que linformation devient plus efficace et que les marchs se dveloppent. Il sensuit que, loin dtre essentiellement le fait dun acteur ou dun systme particulier, la gestion du risque social doit exploiter les avantages comparatifs des diverses parties en prsence, tout en sadaptant aux changements qui pourront intervenir. En particulier, ltat et les institutions internationales pourraient envisager, pour faciliter la gestion du risque social : a. de renforcer leur action directe de prvention, notamment dans les domaines de la prvention de catastrophes et du renforcement des ressources humaines, par exemple en luttant contre le travail des enfants et en crant des conditions quitables sur des marchs du travail accessibles tous, en fournissant des services pour le dveloppement du jeune enfant et pour les jeunes ; b. de participer moins directement aux efforts dadaptation au risque mais de renforcer leurs fonctions de rglementation et de supervision des dispositifs privs (assurance-maladie, caisses de retraite, etc.) ; c. de limiter leurs efforts de raction aux mcanismes qui bnficient aux personnes handicapes, celles qui sont les plus vulnrables et aux priodes de crise. iv) Il importe dagir diffremment face des risques diffrents Les personnes, les mnages ou les collectivits peuvent difficilement faire face certains risques tels que les catastrophes naturelles, les pidmies et les crises financires. Il leur faut, dans ce cas, bnficier dune intervention de ltat et de lappui des institutions internationales et de lensemble de la communaut internationale. Les risques moins catastrophiques peuvent tre grs au moyen de dispositifs informels ou privs ; dans ce cas, encore, ltat doit souvent intervenir en tablissant un cadre rglementaire, ou en prenant des dispositions particulires. Pour tre efficace court et long terme, le systme adopt doit tre particulirement adapt au type de risque et lenvironnement dans lequel il existe. Par exemple, lassurance-chmage nest pas toujours le meilleur moyen pour la socit de grer le risque de chmage (qui peut tre individuel, conjoncturel, structurel, d une crise, etc.) dans certains environnements (existence dun secteur informel plus ou moins important). On a pu observer, lors du difficile passage de certains pays dun systme de planification centrale une conomie de march dans les annes 90 et de la crise financire qui a rcemment branl lAsie de lEst, quil est ncessaire de trouver des solutions adaptes, en sappuyant sur lexprience accumule dans le monde entier. V. Conclusion Le nouveau cadre thorique propos pour grer le risque est intellectuellement attrayant et pourrait tre employ pour rvaluer les systmes de protection sociale, leur structure et leur

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application. Le vritable intrt dun nouveau concept, quel quil soit, tient au fait quil permet de mieux comprendre et dcrire la ralit et, partant, de formuler et de mettre en uvre de meilleures politiques. Le verdict na pas encore t rendu dans le cas prsent, mais il y a lieu dtre optimiste. La raction des responsables de laction publique et de la conception de ces systmes est jusqu prsent trs encourageante. Le nouveau cadre permet aux ministres des finances de reconnatre le rle de la protection sociale, leur montre quil leur faut prendre des mesures qui sont loin de se limiter un simple accroissement des ressources budgtaires, et leur permet de replacer le problme sous une forme qui leur est familire. Il permet aux responsables de la formulation de laction publique dadopter une approche intgre et leur permet de constituer de nombreux mcanismes lgitimes de gestion du risque, comme les institutions de microfinancement, les plans de crdit mis en place pour aider les populations pauvres, les femmes ou desservir les rgions isoles, et les fonds dinvestissements sociaux qui permettent de prvenir le risque (en crant des sources de revenu), de le minimiser (approvisionnement en eau) et de sajuster (projets de travaux dutilit collective). Le cadre prsent ici a dj permis de repenser les fonds dinvestissements sociaux (Jorgensen et van Domelen, 2000), dvaluer les problmes et les opportunits associs la fourniture de systmes dassurance-vieillesse en Asie de lEst (Holzmann et al., 2000) et de prparer des tudes de stratgies sectorielles pour des rgions prsentant des caractristiques conomiques et sociales diversifies. Le cadre thorique a galement t largi pour prendre en compte, notamment, les risques observs dans les rgions rurales dAfrique subsaharienne (Siegel et Alwang, 1999) et a t appliqu dans plusieurs pays (Bendokat et Tovo, 1999). Il sert aussi actuellement laborer des systmes de garanties de ressources pour les chmeurs. Les rsultats obtenus sont tous encourageants. De toute vidence, cela conforte la nouvelle approche de la rforme des rgimes de pension propose par la Banque (Holzmann, 2000). Nanmoins, il reste encore beaucoup faire pour perfectionner le cadre thorique et faire progresser les travaux de recherche, ne serait-ce que pour dterminer si et comment ltat peut promouvoir les systmes informels de gestion du risque ; formuler des directives thoriques et pratiques pour trouver un juste quilibre entre la prvention, ladaptation et la raction au risque ; dfinir le rle du capital social dans la gestion du risque social et les mesures que peut prendre ltat pour le promouvoir ; ou encore dterminer les circonstances dans lesquelles la contribution la gestion du risque des diverses parties en prsence est optimale ou, au contraire, une source de risque.

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Bibliographie
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