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ARBIX, Glauco. Da liberalizaoSociol. USP, S. Paulo, 14(1): 1-17, maio de 2002. Social;U Sociol. A Rev. L Tempo Social; Rev.

cega dos anos 90 construo estratgica do desenvolvimento. TempoA USP, S. Paulo, 14(1): 1-17, maio de 2002.

INAUGURAL

Da liberalizao cega dos anos 90 construo estratgica do desenvolvimento


GLAUCO ARBIX

RESUMO: Este texto foi apresentado na aula inaugural do curso de Cincias Sociais da USP realizada no dia 6 de maro de 2002. A economia global vem , sendo sacudida por alteraes profundas que vm alterando os mtodos, a estrutura produtiva de bens e servios, a poltica e as instituies em todos os cantos do planeta. Essas mudanas esto sendo mais sentidas nos pases que apresentam em sua histria uma presena marcante do Estado sobre as economias e a vida social. Na Amrica Latina, essas mudanas orientaram a implantao de um novo modelo de poltica econmica, como forma de superar a inflao crescente, os dficts comerciais, o fardo da dvida externa, a ineficincia e a falta de competitividade internacional que, supostamente, haviam se configurado como fruto das tradicionais polticas desenvolvimentistas. No entanto, esse novo modelo opera com uma interpretao tortuosa da histria dos pases em desenvolvimento, jogando no esquecimento ou tornando incompreensvel que pases como Brasil, Argentina e Mxico, ao lado de outros asiticos, cresceram aps a II Guerra Mundial mais rapidamente que Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Frana e Canad. A elaborao de estratgias de desenvolvimento, incluindo a qualidade da industrializao desejada, da tecnologia, das instituies e da poltica, continua sendo o principal desafio a ser vencido pelos pases atrasados.

PALAVRAS-CHAVE:

Amrica Latina, pases em desenvolvimento, tecnologia, livre comrcio, estratgias de desenvolvimento.

m Varsvia, no final de fevereiro, o presidente Fernando Henrique Cardoso esboou uma crtica ao Frum Econmico Mundial, de Davos, e ao seu contraponto, o Frum Social Mundial de Porto Alegre. Os ttulos de ambas as reunies so engano-

Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP 1

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Folha de S. Paulo, 26/02/2002, p. A8.


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sos, disse o presidente pois ...h uma certa ironia no fato de que as palavras econmico e social estejam sendo usadas como se existisse uma escolha a ser feita1 . Na viso do presidente, aps a queda do muro de Berlim, em 1989, o discurso de cunho somente social ou econmico teria se tornado obsoleto. Fernando Henrique, apesar de ter incorporado a queda do muro de Berlim em suas anlises, no foi muito preciso em seus comentrios. Principalmente porque uma das fraturas mais importantes que vem marcando a economia contempornea reside no fosso crescente que separa a economia da sociedade. No final do sculo XX, os pases que mais trocaram intimidades com as polticas de perfil liberal, como o Brasil, estamparam essa marca de modo flagrante, levando as sociedades a se submeterem aos desgnios da economia e no o inverso. Esse o estigma fundamental que carrega a produo dominante de conhecimento, mtodos e tcnicas de pesquisa da economia contempornea. Desde que abandonou o selo economia poltica essa tendncia prevaleceu, atenuada em alguns momentos de despertar democrtico, em que as polticas pblicas foram marcadas pela busca do pleno emprego e pela necessidade de construo de mecanismos de proteo social. Na dcada de 90, quando essa distncia mais se fez sentir pelo mundo afora, a preocupao saudvel com o bem estar de povos e populaes revelou uma triste realidade em meio parafernlia de novos mtodos e sofisticados controles dos planejadores econmicos. A queda do Muro de Berlim e a emergncia da nova onda que invadiu o circuito da economia ajudou a abalar doutrinas e pressupostos ideolgicos que haviam informado o mundo da poltica dos pases atrasados em sua tentativa de proteger e estimular suas economias e, dessa forma, alcanar o crescimento. No incio, o despertar liberal parecia restrito aos Estados Unidos e Inglaterra, sob o domnio de Reagan (1980/88) e Thatcher (1979/90), mas suas decises estratgicas acabaram por expandir-se para todo o planeta, contagiando governos, agncias estatais, o mundo do big-business e as universidades. No entanto, resultados decepcionantes contrastam com as virtudes anunciadas pela ofensiva liberalizante. A esse respeito, vale a pena relembrar que o fato econmico mais espetacular desde o ps II guerra reside na diferena e contraste da renda que separa - e que vem aumentando - as naes ricas das pobres e entre pobres e ricos dentro de uma mesma regio ou pas. A renda mdia do pas mais pobre do mundo (Serra Leoa) quase cem vezes menor do que a do mais rico (Luxemburgo), sendo que mais de 70% da populao mundial vivem em pases com uma renda mdia de cerca de 1/10 da dos Estados Unidos. Se atentarmos para o fato de que antes da revoluo industrial o ponto de partida de praticamente todos os pases era muito semelhante, as fortes disparidades atuais obrigam-nos a refletir sobre as razes dessa

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diversificada - e trgica - evoluo da renda. Para tanto, fundamental capturar as oscilaes das diretrizes econmicas que sustentaram as inflexes nas polticas desenvolvidas pelos pases em quase todo o mundo na dcada de 90. Nesse sentido, possvel realar que um movimento pendular2 pareceu tomar conta da economia, sugerindo um novo ciclo terico e prtico predominante, com profundo impacto nas economias subdesenvolvidas. Foi quando as prticas de liberalizao adotadas pelos mais diferentes governos passaram a expressar, de fato, a fora avassaladora das grandes economias, que penetraram por todos os poros o resto do mundo. A fala predominante das grandes potncias mostrou-se rapidamente monocrdica, pragmtica, arrogante e firmou-se graas autoridade de instituies internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, que procuraram associar qualquer desempenho econmico significativo existncia de mercados competitivos, direitos contratuais e de propriedade protegidos, estabilidade macroeconmica e servios pblicos eficientes. Com as presses, as sociedades foram sendo gradativamente reduzidas macroeconomia, aumentando o desconforto dos planejadores dos pases em desenvolvimento e constrangendo toda tentativa de regular, disciplinar e orientar os mercados. Na raiz desse fenmeno, um encolhimento brutal da poltica, do mundo da produo e da organizao das sociedades. O Estado, agora vilo, foi sendo drenado de seu poder estruturante, o que ajuda a construir instituies e novas relaes sociais, o que facilita a cooperao e a pactao social. Os governantes, muito dos quais esclarecidos, aceitaram esse novo enquadramento da sociedade como se fosse uma nova inteligncia cientfica. Uma estranha troca, pois cada parcela de poder de Estado perdido - ou alienado, ou delegado - acabou deixando em suas mos, como disse o filsofo, quase nada a no ser um fictcio poder de deciso" (Habermas, 1971, p. 64) . Os sinais emitidos por essa nova inflexo do pndulo tornaramse cada vez mais contundentes. Analisando o suposto rigor dessa economia cientfica, Bourdieu afirmou que a nova vulgata planetria se apia em uma srie de oposies e equivalncias, que se sustentam mutuamente, e das quais dependem as transformaes contemporneas das sociedades avanadas: descompromisso econmico do Estado e fortalecimento de suas instituies policiais e penais; desregulamentao dos fluxos financeiros e flexibilizao do mercado de trabalho; reduo da proteo social e celebrao moral das responsabilidades individuais (Bourdieu & Wacquant, 2000, p. 6-7). Em outras palavras, uma nova mitologia poltico-conceitual comeou a tomar forma. Ao se perguntar pelo mercado (entendido como o reino da flexibilidade, diversidade, autenticidade, da democracia e do futuro), encontrava respostas no Estado, definido por sua rigidez, obsolescncia, uniformidade, artificialidade e autocracia. E

A expresso foi tomada de emprstimo de Taylor, 1994, p. 59.


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Uma iniciativa indita e conjunta do Depto. de Sociologia da FFLCH, da FEA e da Escola Politcnica da USP. Homepage: www.vanzolini.org.br/ seminariousp
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vice-versa. A fora analtica dessa simplificao no era grande e ela s ganhou relevncia com a inestimvel ajuda de um forte discurso da persuaso poltica, geralmente efetivado por personagens at ento alheios aos pressupostos liberais, e com a desagregao poltica das economias que tentaram o socialismo como alternativa ao capitalismo. Com esses ingredientes de destaque nos anos 90, a moldagem do prottipo vencedor ficaria nas mos dos pases mais avanados, dos mais ricos, financeirizados e tecnologizados, que procuraram reconfigurar o capitalismo como the only game in town. Mesmo assim, foram privilegiados apenas alguns tipos de capitalismo. Experincias recentes como a dos tigres asiticos, ou anteriores, como as de inspirao na CEPAL (com destaque para o Brasil do psguerra), exigiram dos economistas do Banco Mundial e do FMI uma ginstica conceitual para explicar as razes de seu crescimento acelerado em condies bem distantes da vulgata liberal. Ou seja, pases atrasados, tradicionalmente marcados para no crescer, haviam crescido. Outros, sob olhares de descrdito, fugiam das regras predominantes e alcanavam xitos parciais exatamente ali onde s fracassos e ineficincias poderiam existir. As estratgias disseminadas entre os asiticos, por exemplo, guardaram distncia tanto das prescries anglo-saxs como das propostas de perfil socialista, mesmo das identificadas com a chamada terceira via. O interessante nesse processo que quanto mais os economistas enfatizaram suas atribuies cientficas, mais identificaram a cincia apenas a alguns modelos de capitalismo, basicamente aqueles em que as sociedades mais subordinaram seu destino conduo da economia. Essa a base para um discurso recorrente, principalmente em tempos eleitorais, que tenta difundir a idia de que chegou a hora do social. Neste caso, 'social' apresentado como rima oculta de 'ocasional'. Nec spe nec metu - sem esperana mas tambm sem medo diria com Ezra Pound. A esperana adquire outros contornos com o passar do tempo. Sem medo porque preciso afastar-se do clima eleitoral para exercer a nica arma de que a universidade dispe, a razo crtica. Diga-se de passagem, esse um dos motivos pelos quais a reflexo sobre o desenvolvimento ou sobre o no desenvolvimento dos ltimos 20 anos tende a assumir um lugar importante no espao universitrio. Este ano teremos a III verso do Seminrio Internacional da USP sobre Novos Paradigmas de Desenvolvimento,3 cuja preocupao essencial vem sendo a busca de alternativas para o nosso crescimento. Isso porque os anunciados movimentos de convergncia e harmonizao da economia, da tecnologia e da produtividade, para alm das futilidades analticas geradas no embalo da globalizao, foram fragorosamente desautorizados pela realidade dos movimentos de divergncia que se acentuaram nos anos 90

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e que esto longe de se esgotar. Ou seja, os hiatos que realmente separam os pases no sero superados numa espcie de movimento inelutvel, prprio da economia mundial, que tenderia sempre a puxar os pases retardatrios a um patamar razoavelmente mais alto. Pode parecer ingnuo, mas diante da intensificao da presso competitiva, muitos pases, como o Brasil, acabaram por abandonar ou deslocar suas prioridades sociais, aumentando seus contrastes, corroendo as bases de sua solidariedade e perdendo, com isso, sua linha de futuro. Longe de aproximar-se dos mais avanados, distanciaram-se, como se cumprissem a sina de permanecerem apenas como esboos de pases, numa espcie de subdesenvolvimento sustentvel. Na batalha cotidiana, a complacncia diante das novas exigncias de insero nos mercados mundiais tem levado os governos a questionar e a subordinar os projetos sociais aos desgnios da economia. o que empurra governantes a formular suas polticas de emprego, de redistribuio e de renda quase que unicamente voltadas para o estmulo ao crescimento dos meios de produo privados e do capital humano individual, agora apresentados como ativos de interesse coletivo. Exatamente por isso, os governos tm sido incentivados pelos organismos financiadores internacionais a descarregar seus investimentos no incio dos processos de capacitao, o que supostamente funcionaria como meio equalizador das oportunidades individuais diante do novo mercado. O resultado que essa orientao dos investimentos torna as polticas e programas estratgicos de redistribuio praticamente desnecessrios, pois grande parte de suas responsabilidades tende a ser transferida para o indivduo e cidado ou, no mximo, deixados ao sabor da benemerncia empresarial. Quando esse tipo de desamparo surge no horizonte, sempre til recorrer a um autor como Polanyi, para quem as sociedades resistem sua pulverizao e suas instituies, quando ameaadas, buscam proteo e sobrevivncia. Nesse sentido, apesar de seu carter descontnuo e fragmentrio, as resistncias globalizao que vm aflorando em quase todo o mundo podem ser entendidas como uma reao extrema mercantilizao da vida provocada pela dieta liberal. Ainda que difusa e, muitas vezes, inconsistente, essa reao convida-nos a retomar questes que marcaram o nascimento da sociologia, como a idia de sociedade como proteo. Quais caminhos poderiam ser trilhados nessa direo? Antes de mais nada, h uma srie de novos estudos (cf. Rodriguez e Rodrik, 2000; Chang, 2001, Ocampo, 2001; Wade, 1990 ) que procuram mostrar que os episdios mais duradouros no que se refere ao crescimento fazem-nos olhar para a China e a ndia, para a sia e, no perodo imediatamente posterior II guerra, para o Brasil e o Mxico. Esse olhar, logo de incio, orienta nossa anlise para a busca dos pases que atingiram um alto grau de crescimento sem que houvesse qualquer coincidncia com fases de liberalizao econmica. Esse um argumento poderoso, que o governo brasileiro
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e, acredito, tambm a pesquisa universitria relegaram a empoeiradas gavetas em anos recentes. E por qu? A febre dos anos 90 apontou o livre comrcio como premissa para o desenvolvimento, ao lado da busca de uma nova insero na economia mundial. Importante? Claro. Mas, em primeiro lugar, preciso perguntar: qual insero? Nos sculos XVII, XVIII e XIX, por exemplo, tivemos um bom relacionamento com a economia mundial, mas atravs do trfico de escravos. Esse tipo de insero no soa, contudo, exatamente como algo desejvel. Em segundo lugar, alm do tipo, somos levados a perguntar pelo poder envolvido. Ou seja: quem, qual governo, qual agncia seriam capazes de decidir o modo como se d a insero de um pas? Insero diz respeito a relaes que os pases contraem com o resto do mundo, com os mercados, sendo que um instrumento privilegiado diz respeito s exportaes. Em nosso caso, h muitos produtos que poderiam ser exportados se contassem com polticas adequadas. Mas seria incuo se o governo decretasse um incremento das exportaes ou, numa figurao mais destemperada, se o presidente apenas conclamasse: exportar ou morrer! Essas so questes importantes que nem sempre tm merecido a devida ateno dos decision makers. Ou seja, sem capacitao e preparo preliminar, sem que as polticas estejam integradas a projetos de envergadura, a insero ser sempre vista como mais um tiro ngua. Como o foram todos os planos de exportao nos primeiros cinco anos do governo Fernando Henrique, quando o real sobrevalorizado impedia o desenvolvimento de nossa incipiente capacidade exportadora. O discurso, neste caso, nem foras tinha para dissimular. Se cavocarmos ainda mais em busca das razes das escolhas recentes, vamos encontrar, no longo prazo, balanos mal delineados sobre a experincia desenvolvimentista e, no curto prazo, anlises mal digeridas dos anos 80, a chamada dcada perdida, ambas interligadas. Creditando a estagnao dos anos 80 s polticas protecionistas configuradas desde o ps-guerra, os novos governantes da dcada de 90 foram abandonando as polticas desenvolvimentistas e de substituio de importaes, tentando se livrar da state-led tradition que marcou o continente latino-americano por dcadas, e que comeou a ser substituda por um novo paradigma de poltica econmica, de forte vis privatizante e pr-mercado, tanto no nvel interno quanto no externo. Coerentes com esse modelo, desde 1998, 103 pases ofereceram condies especiais para atrair corporaes estrangeiras (cf. Unctad, 2000). Os novos padres de atrao utilizados incluram isenes fiscais, quebra de barreiras alfandegrias, diminuio de taxas e impostos de importao, emprstimos subsidiados e outros subsdios indiretos. Mudanas fundamentais ocorreram nos sistemas poltico-ideolgicos e no modus operandi das economias, com impacto profundo na maneira como os pases buscam atingir seus alvos e defender seus interesses. Desse ponto de vista, no h como negar que os governos tiveram xito em sua empreitada, pois os investimentos externos esto desempenhando papel indito na histria das economias da Amrica Latina.
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Grfico 1 Fluxo de Investimento Direto Externo IDE - 1990-2000 (Bilhes de dlares)


160 140 120 100 80 60 40 20 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Fluxo total Pases em Desenvolvimento Fluxo para sia Fluxo para Amrica Latina

99

2000

Fonte: Cepal, 1999; UNCTAD, 2000.

Tabela 1 Pases da Amrica Latina - Fluxo de Investimento Direto Externo IDE - 1990-2000 (Milhes de dlares)
1990-1994* Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Mxico Paraguai Peru Uruguai Venezuela Total 2 982 85 1 703 1 207 818 293 5 430 99 796 836 14 249 1995 5 315 393 4 859 2 957 968 470 9 526 103 2 056 157 985 27 789 1996 6 522 474 11 200 4 634 3 113 491 9 186 136 3 225 137 2 183 41 301 1997 8 755 731 19 650 5 219 5 638 625 12 831 233 1 781 126 5 536 61 125 1998 6 670 957 31 913 4 638 2 961 814 11 312 196 1 905 164 4 495 66 025 1999 23 579 1 016 32 659 9 221 1 140 690 11 786 95 1 969 229 3 187 85 571 2000** 11 957 695 30 250 3 676 1 340 740 12 950 100 1 193 180 4 110 67 191

Fonte: Cepal, 1999. *Mdia anual. **Estimativa.


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Nos anos 90, a Amrica Latina alcanou grande sucesso na atrao de novos investimentos. Apenas no binio 1997-1998, a mdia anual de entrada foi de cerca de US$ 70 bilhes, enquanto que a mdia anual anterior dcada de 90 nunca ultrapassara US$ 10 bilhes. Os investimentos diretos estrangeiros saltaram de 1% para 4% do PIB entre 1980 e 1998 (cf. Mortimore, 2000). A viso dominante no campo da teoria econmica neo-clssica sugere que a integrao crescente das economias em desenvolvimento na economia mundial traz sempre mais vantagens do que desvantagens. Considera-se que as variaes positivas no fluxo de investimentos externos so capazes de deflagrar processos de reestruturao competitiva com forte incidncia na produtividade geral e na produtividade do trabalho nos pases hospedeiros. Consequentemente, as economias mais abertas so vistas e entendidas como mais capazes de crescer do que as economias fechadas, assim como estariam mais habilitadas a se beneficiar de technological spillovers (processo de transbordamento e de expanso tecnolgica) (cf. Edwards, 1995; Frankel & Romer, 1999). Essas anlises conectadas com a viso dominante dos anos 90 receberam substancial reforo emprico com a pesquisa realizada por Sachs e Warner, em famoso ensaio de 1995. Esses autores procuraram estabelecer relaes entre os ndices de crescimento dos pases pesquisados (cerca de 60) e o grau de abertura de suas economias. Para eles, os indicadores das economias fechadas enfrentavam maior dificuldade para se nivelar num mesmo patamar. Por isso, concluram: Economias abertas so capazes de provocar uma convergncia de renda mais rapidamente do que as economias fechadas, uma vez que a mobilidade internacional de capital e tecnologia pode acelerar a transio para uma condio mais estvel e equilibrada da renda (Sachs & Warner, 1995). Os estudos de Sachs e Warner estimularam a formulao de polticas pblicas em muitos pases em desenvolvimento, todas baseadas na rpida desregulamentao e abertura de suas economias. A mecnica dessas sugestes residia na busca da recuperao da eficincia econmica perdida com o envelhecimento das polticas protecionistas e, dessa forma, do crescimento sustentado, deixando para os mercados, mais do que para os governos, a definio da melhor alocao dos recursos. Sem os constrangimentos estatais do passado, a eficincia desse processo de investimento estaria garantida pela deciso autnoma dos agentes econmicos individuais, sendo que estaria reservado ao setor pblico a salvaguarda das regras do novo jogo, ou seja, a manuteno da estabilidade macroeconmica. Com o aprofundamento do debate e as experincias asiticas dos Tigres, novas pesquisas trataram de questionar essas orientaes, pois os resultados alcanados por essas economias intensamente dirigidas pelo Estado no eram compatveis com as orientaes de inspirao neo-cls8

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sica (cf. Amsden, 2001; Wade, 1990; Lall, 1994; e Singh, 1994). Os pases asiticos atualizaram a discusso sobre as polticas industriais, sugerindo que polticas seletivas orientadas para a produo e integradas a projetos de conjunto de desenvolvimento poderiam ser utilizadas com muita eficincia, tornando-se pea-chave nos processos de capacitao tecnolgica e no esforo exportador. O desenvolvimento do Japo, da Coria, de Taiwan, de Singapura e de outros ajudou a mostrar que falso o pressuposto da disponibilidade tecnolgica no mundo atual. No somente esta continua protegida pelos grandes centros e corporaes, como tambm no pode ser transferida de um pas para outros como se fosse uma simples commodity. Seu uso exige um investimento permanente em novas habilidades e sistemas relacionais que exigem a definio de polticas especficas para funcionar. A questo-chave nessa rea diz respeito aos sistemas de aprendizagem ou, como disse Joseph Stiglitz, um processo contnuo de learning to learn. Longe de ser uma operao de fcil consecuo, o aprendizado tecnolgico uma operao que enfrenta enormes obstculos nos pases atrasados, no somente pela escassez de recursos como tambm pelas dificuldades de seu fluxo em meio ao fogo cruzado da competio internacional. Uma das grandes lies do crescimento acelerado na sia foi a indicao de que o controle de novas tecnologias s poder ser cumulativo e sistemtico se sustentado por polticas pblicas consistentes, como experincias da FAPESP na rea da biotecnologia e gentica tm comprovado. Quando observamos o desempenho dos pases da Amrica Latina nos anos 90 e nos lembramos dos saltos econmicos e tecnolgicos dos pases asiticos, somos imediatamente levados a questionar as premissas e as polticas que as agncias internacionais sugeriram intensivamente.
Amrica Latina - Indicadores Macroeconmicos

%
1985/90 PIB Exportao Formao de Capital Inflao 1.6 5.2 17.2 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 - 0.2 6.0 18.2 3.9 3.6 3.2 7.1 4.1 11.7 19.4 5.6 10.7 20.5 0.4 10.4 19.1 3.5 11.3 19.3 5.3 13.2 21.2

n.a. 19.1

686.5 1188.8 199.3 426.7 890.2 337.6 25.8

18.5

10.6
Tabela 2
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Fonte: Cepal, 1999.

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A partir dos principais indicadores, podemos destacar alguns resultados positivos: (1) drstica reduo da inflao, que caiu de trs dgitos no final dos anos 80 para algo em torno de 10% em 1997; (2) crescimento, ainda que moderado, do volume de exportaes; e (3) exploso do fluxo de capital externo (tanto em portflio quanto em IDE), cujos efeitos ainda esto sendo analisados. Ao mesmo tempo, no mesmo perodo, pudemos registrar resultados profundamente desanimadores. Fundamentalmente, um baixo crescimento do PIB e do emprego, uma performance pobre da produtividade, uma tmida recuperao da relao PIB/investimento produtivo e a persistncia de um dos piores indicadores de distribuio de renda do mundo, tanto individual quanto regional. E do ponto de vista macroeconmico, terreno por excelncia de responsabilidade governamental, a vulnerabilidade das economias tornou-se quase um pesadelo, ilustrado pelas sucessivas crises do Mxico, do Brasil e da Argentina, dada a enorme dependncia de capitais e investimentos externos. Se olharmos de um modo mais apurado para esses novos investimentos, especialmente os diretamente alocados em ativos produtivos (Investimento Direto Externo, IDE), podemos encontrar outras realidades que os macronmeros quase sempre conseguem esconder. Utilizando os modelos propostos por Dunning (1993) para classificar os investimentos diretos na Amrica Latina, vamos concluir que o continente atraiu basicamente um investimento reativo, de segundo ou terceiro nvel, oriundo de corporaes transnacionais que procuram incrementar a eficincia de seus sistemas produtivos regionais, e no aquele tipo de investimento, o de primeiro nvel, capaz de conquistar os mercados, como disse Mortimore (Mortimore, 2000 p. 47). Na verdade, com exceo do Mxico, os pases da Amrica Latina esto recebendo apenas gotas dos investimentos produtivos realmente capazes de alterar e dinamizar tanto o acesso aos mercados internacionais quanto ao controle e gerao de tecnologias de ponta. Ainda que os diversos pases do continente tenham exibido performances diferenciadas, os defensores desse novo paradigma reconhecem que os resultados no foram to positivos quanto o esperado. Nesse sentido, o Banco Mundial, por exemplo, procura hoje apresentar algumas explicaes para o tmido desempenho da economia na dcada, que poderiam ser agrupadas da seguinte forma: (1) os documentos do banco enfatizam a varivel tempo. Ou seja, ainda seria cedo para um diagnstico definitivo, pois mudanas profundas no continente ainda esto ocorrendo e devero mostrar bons resultados brevemente; (2) os dados agregados podem no estar alcanando as mudanas reais que ocorreram no nvel da microeconomia. Ou seja, a realidade seria melhor do que os indicadores; e (3) os pases latino-americanos no teriam realizado ou completado as reformas necessrias.
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Investimentos Estrangeiros na Amrica Latina - dcada de 90


Setor Alvo nos recursos naturais Primrio Petrleo, Gs: Venezuela, Colmbia, Argentina; Minerais: Chile, Argentina, Peru. Automotivo: Mercosul; Qumico: Brasil; Agro-indstria: Brasil, Mxico, Argentina. Finanas: Brasil, Mxico, Chile, Argentina; Telecomunicaes: Brasil, Argentina, Chile, Peru; Energia eltrica: Colmbia, Brasil, Argentina, Amrica Central; Gs (Distribuio): Argentina, Brasil, Chile, Colmbia. Autoveculos: Mxico; Eletrnico: Mxico, Caribe; Vesturio: Caribe, Mxico. Indstria Servios

Foco nos mercados domsticos (indstria)

Foco nos mercados domsticos (servios)

Foco na eficincia

Foco em vantagens estratgicas especialmente nova tecnologia Para a tipologia, cf. Dunning, 1993. Para a sua aplicao, cf. Mortimore, 2000 e Cepal, 1999.

Quadro 1

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Como um dos maiores entusiastas desse novo modelo, o Banco Mundial tem orientado seu debate com os policy makers, ora no sentido de detectar imperfeies na execuo das reformas, ora no sentido de descobrir ou engrossar a lista das novas reformas que seriam necessrias. Foi dessa forma que a lista de mudanas institucionais sugeridas no incio dos anos 90 nunca parou de crescer.
Recomendaes do Banco Mundial Incio dos anos 90 01. Liberalizao comercial 02. Abertura para os investimentos externos 03. Disciplina fiscal 04. Reorientao dos gastos pblicos 05. Privatizao intensiva 06. Taxa de cmbio competitiva e unificada 07. Liberalizao financeira 08. Reforma fiscal e tributria 09. Desregulao da economia 10. Garantias ao direito de propriedade expandida Lista expandida 11. Novas instituies reguladoras 12. Reforma poltica 13. Fim da corrupo 14. Redes de proteo social 15. Flexibilizao do mercado de trabalho 16. Aceitao das regras da OMC 17. Reforma do sistema financeiro 18. Diminuio da pobreza 19. Abertura (prudente) das contas de capital 20. Regime de cmbio unificado

Mais importante do que a ampliao desmesurada da lista de reformas, gostaramos de realar o destaque dado pelo Banco Mundial importncia do aprimoramento institucional dos pases latino-americanos. Ainda que expressa de modo genrico, essa preocupao fundamental, uma vez que o desamparo institucional grande na regio. Mas a nfase foi tardia, pois esse tipo de recomendao teria sido muito mais eficaz no incio do processo de reformas quando, de fato, cedeu lugar s presses pela rpida abertura da economia, pela estabilizao da moeda e pelo programa de privatizaes. A oportunidade e o timing da implementao de reformas institucionais possuem enorme significado. Neste caso, o tempo varivel-chave, pois se tratava da abertura de um
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processo necessariamente turbulento, voltado para a demolio de estruturas polticas e econmicas vigentes h dcadas. A tenso que tomou conta das sociedades latino-americanas deveu-se muito mais ao seu despreparo para a concepo e negociao de novas instituies, em meio s bruscas alteraes do novo ambiente liberalizado de suas economias, do que a vontade governamental de realiz-las. At hoje, a carncia de instituies voltadas para incentivar o fluxo exportador, com raras excees, ilustrativa dessa hesitao. As presses dos novos credores e das agncias internacionais e a reao claudicante dos governos retiraram das sociedades o tempo necessrio para o amadurecimento das reformas, tempo para a persuaso de grupos sociais, para a busca da acomodao ou eqacionamento dos conflitos. Em outras palavras, diante do aodamento, da sucesso de desencontros e do desencanto com a lenta colheita de resultados positivos, a Amrica Latina continuou gesticulando como um relojoeiro cego que teve o seu tempo seqestrado. A discusso de fundo que precisa ser atualizada diz respeito ao modo como o novo modelo econmico que impregnou a Amrica Latina nos ltimos anos negligenciou as dimenses da poltica, da produo e do lugar do Estado no desenvolvimento. A esterilizao da poltica, o deslocamento da produo e a conseqente prevalncia dos mercados, assim como a conteno e drenagem do poder estruturante do Estado, deram suporte para uma crtica arrasadora do desenvolvimentismo, sem que fosse criado e implantado um novo sistema substitutivo, compensador e mais eficiente. A tibieza do necessrio dilogo; a negociao e a articulao dos agentes econmicos e sociais; a negativa de implantao de um vasto programa de capacitao tecnolgica; a ausncia de suporte para a dinamizao da capacidade gerencial e empreendedora das empresas minaram os processos de aprendizagem e de aquisio de novos conhecimentos e tecnologia. Os governos, praticamente, contentaram-se com a administrao da macroeconomia, sendo que o ajuste fiscal e a flexibilizao do comrcio internacional foram transformados em palavras quase mgicas na boca de seus porta-vozes. Tendo como ponto de partida um diagnstico equivocado o tamanho dos mercados seria o principal obstculo ao desenvolvimento dos pases , a atuao governamental seria levada a desprezar as questes relacionadas aos poderes assimtricos que regem as naes, o comrcio, os mercados, o acesso tecnologia de ponta, as transnacionais, a competio oligopolstica e, essencialmente, a natureza do aprendizado em todo processo de renovao industrial e desenvolvimento. Em outras palavras, sem o enfrentamento das questes relacionadas ao poder diferenciado existente nas sociedades, a atividade poltica s poderia sobreviver sem a menor nobreza, e a atividade econmica travestida de isentos
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contornos tcno-cientficos. No foi toa que o novo paradigma econmico reduziu as reformas necessrias retomada do desenvolvimento dos pases a um guia de condutas sobre como desregulamentar, como liberalizar e privatizar, banindo ou pasteurizando o debate sobre um novo compromisso pela produo, capaz de ocupar o vcuo do desenvolvimentismo e a passividade de corte liberal dos anos 90. No haver discurso ou decreto capaz de substituir a necessria negociao e construo desse novo compromisso nas sociedades latinoamericanas. Diferentemente dos anos 50, quando a industrializao pesada predominou, as polticas industriais de hoje s tero eficcia se apoiadas em sistemas locais e regionais voltados para a inovao e o aprendizado, aptos a difundir as novas tecnologias e a promover, simultaneamente, a especializao produtiva. As iniciativas voltadas para facilitar o intercmbio entre empresas e instituies, pblicas e privadas, s podero mostrar-se eficientes se integradas aos centros de pesquisa e s universidades por meio de polticas seletivas estimuladas pelo governo central, orientadas para a gerao de conhecimento de longa durao. O paradigma latino-americano dos anos 90 foi desenvolvido sem respeitar a histria dos pases do continente, ou dando relevo a uma histria tendenciosa dos pases em desenvolvimento, seja pela tbula rasa efetivada da experincia desenvolvimentista, seja pela estranhamento em relao aos xitos alcanados por vrios pases asiticos. Explicar porque alguns desses pases se industrializaram mais rapidamente do que outros e porque as taxas de crescimento divergiram no tempo so questes extremamente atuais e desafiadoras. As respostas mais instigantes so as que procuram olhar as interaes entre as trocas e o mundo da produo, de modo a poder delinear os contornos dos novos sistemas de conhecimento e aprendizagem, capazes de reorientar e revitalizar os velhos sistemas nacionais de produo construdos com base no protecionismo anterior. Desenvolver essa abordagem significa elaborar e selecionar novas estratgias de desenvolvimento, de modo a responder s questes sobre o tipo de tecnologia e de industrializao, assim como a qualidade das instituies de apoio, regulao e fomento que os pases realmente precisam. nesse sentido que afirmamos que as mudanas tarifrias e a abertura comercial formam apenas uma pequena parte de um processo muito maior. O grande desafio a promoo de profundas transformaes nos padres de comportamento, na relao do governo com o setor privado, com a sociedade e com o restante do mundo. Se olharmos para os Tigres asiticos, ou para a China ou para a ndia, veremos que esses pases foram beneficiados por sua progressiva integrao com a economia mundial. Mas todos os seus passos foram orientados por um conjunto de estratgias de desenvolvimento. Combinaram seu esforo exportador com polticas de proteo de sua econo14

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mia, como as altas tarifas, exportaes subsidiadas, exigncia de contedo nacional nos produtos das multinacionais, restrio ao fluxo de capitais. Em todos esses pases, a liberalizao da economia foi um processo lento e gradual, desenvolvido ao longo do tempo. E uma abertura mais ampla somente foi operacionalizada quando suas economias estavam nos trilhos, preparadas para crescer. Em outras palavras, abertura comercial, liberalizao, desregulamentao no podem substituir as estratgias de desenvolvimento, o mais efetivo meio de se alcanar uma integrao dinmica e virtuosa para o pas com a economia mundial. O novo modelo latino-americano operou pelo reverso: os pases liberalizaram seu comrcio e desregulamentaram os fluxos de capital como se isso fosse suficiente para deflagrar processos de crescimento; ignoraram o fato que a integrao com a economia mundial, diferentemente da regulao tarifria, no pode ser controlada diretamente pelos governantes e autoridades econmicas. Se h lies a aprender, esto indicando que os pases em desenvolvimento, antes de mais nada, precisam definir quais polticas, quais instituies e quais foras sociais podem sustentar suas estratgias. No se trata de afirmar que o protecionismo melhor do que a abertura ou a desregulamentao. Trata-se de compreender que a liberalizao em si no garantia de eficcia, ainda que tenha sido, nos ltimos anos, ostensivamente sobrevalorizada. Os pases que alcanaram relativo sucesso em promover um crescimento de longo prazo combinaram as oportunidades oferecidas pelos mercados mundiais (basicamente atravs da tecnologia e de capitais) com estratgias que tornaram efetivas (seja criando, refazendo ou adaptando) as instituies domsticas e que se debruaram sobre o setor da produo e do trabalho. Sociedades com profundas clivagens sociais e frgeis instituies, como o Brasil, vivem enormes dificuldades para governar seus conflitos e resistir aos choques externos e s oscilaes da economia internacional. Quais instituies so necessrias? Quais as prioridades? Esse o debate de fundo, que exige democracia para se realizar e mobilizao social para superar a cegueira voluntria da liberalizao dos anos 90. O modo como procurei trabalhar essa minha avaliao s adquire sentido se baseado no pressuposto da recuperao da poltica como suporte da cidadania, da solidariedade e das sociedades. Nesse ano eleitoral, ousaria sugerir que algumas dessas questes pudessem informar a fala dos candidatos. Sem muita esperana (como sugeriu o poeta), pois as pesquisas de opinio sempre acabam indicando outros caminhos para o encontro do eleitor. Espero, porm, sinceramente, que a discusso volte a esse trilho, do qual nunca deveria ter sado. Pois se um novo compromisso no puder ser costurado no Brasil, a promessa da anunciada desmontagem da herana varguista continuar como um espectro a nos atormentar. E isso num Brasil agora sem passado, pois o desenvolvi15

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mentismo no voltar. Mas tambm com um futuro que teima em no se realizar.

Recebido para publicao em maro/2002

ARBIX, Glauco. From the blind liberalization of the 90's to the strategic building of development. Tempo Social, Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 14(1): 1-18, May 2002.
KEYWORDS: Latin America, developing countries, technology, free trade, strategies of development. ABSTRACT: This paper was presented as the inaugural class for the Social Sciences Course at USP on the 6th of March of 2002. Global economy has , been undergoing a number of sweeping changes that have altered the methods, the organization of the production of goods and services, politics and institutions all over the world. These changes have been more marked in countries where State policies exert strict control over the economy and social life. In Latin America, these changes guided the implementation of a new economic policy model, as a means to overcome rising inflation, balance-of-payment deficits, the international debt load, inefficiency and the lack of international competitiveness, all of which had supposedly arisen as the product of traditional developmental policies. However, this new model operates with a devious interpretation of the history of developing countries, by dismissing or not taking into account the fact that countries such as Brazil, Argentina and Mexico, alongside other Asian countries, experienced a faster growth-rate than the USA, England, Germany, France and Canada. The real challenge for those countries lies in the elaboration of strategies for development, including the quality of aspired industrialization, technology, institutions and politics.

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