ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA DE DEFENSA

ROBERTO ISLAS MONTES

ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA DE DEFENSA

CMO INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN CONTRA DE UN ACTO QUE CAUSE UNA AFECTACIN JURDICA EN MATERIA ADMINISTRATIVA

PRIMERA EDICIN

EDITORIAL DINOIA MXICO, 2010

Primera edicin, 2010

Derechos reservados 2010, por Roberto Islas Montes Juana de Arco 34, Col. Lindavista C. P. 76168, Quertaro, Qro.
eMail: puelo555@hotmail.com

por ella, por ellos

ABREVIATURAS

Salvo que se haga otra indicacin en las secciones correspondientes, se utilizaron las disposiciones publicadas en el DOF, vigentes durante el ao 2010:
CCF CFF CFPC CPEUM DJE DOF DRAE ESM IUS2008 JFA2007 LA LFPA LFPCA LOTFJFA RGICGEUM RTFF SCJN SJF TFJFA, TFF Cdigo civil federal publicado en cuatro partes los das 26 de mayo, 14 de julio, 3 y 31 de agosto de 1928. Cdigo fiscal de la federacin publicado el 31 de diciembre de 1981. Cdigo federal de procedimientos civiles publicado el 24 de febrero de 1943. Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos publicada el 5 de febrero de 1917. Diccionario jurdico Espasa. Diario oficial de la federacin. Diccionario de la real academia espaola. Enciclopedia salvat multimedia. Jurisprudencia de la SCJN, IUS 2008. Jurisprudencia del TFJFA, justicia fiscal y administrativa 2007. Ley de amparo, reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la CPEUM publicada el 10 de enero de 1936. Ley federal de procedimiento administrativo publicada el 4 de agosto de 1994. Ley federal de procedimiento contencioso administrativo publicada el 1 de diciembre de 2005. Ley orgnica del tribunal Federal de justicia fiscal y administrativa publicada el 6 de diciembre de 2007. Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos publicado el 20 de marzo de 1934. Revista del TFF. Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Semanario judicial de la federacin. Tribunal federal de justicia fiscal y administrativa, antes tribunal fiscal de la federacin.

VII

VIII

PRESENTACIN Estrategia administrativa de defensa es una gua en forma de libro que he elaborado para mis estudiantes de derecho contencioso administrativo como complemento a lo que expone en clase sobre los elementos que deben ser tomados en cuenta para asegurar la decisin ptima sobre determinado asunto en la defensa jurdica vista desde el afectado. Por supuesto que no agoto con esto lo que se ve durante el curso. Es un pequeo libro que pretende mostrarles los aspectos de la defensa jurdica en la materia administrativa de forma sencilla y clara, tratando de ser didctico en todo tiempo. En esta tesitura: En el captulo primero estrategia y defensa en materia administrativa- establezco que debe entenderse por estrategia y defensa en materia administrativa para efectos de este trabajo. Presento un esquema general de los medios de defensa con la intencin de que al menos -grosso modo- pueda vislumbrarse el escenario completo, sin que por ello se llegue a pensar que abarcar todo aquello que el diagrama presenta en los captulos siguientes. En el captulo segundo principio de legalidad y la Constitucintrato dos temas de suma importancia, la legalidad y la constitucionalidad. La razn de esto es que como todo acto autoritario debe ajustarse al principio de legalidad y al de constitucionalidad, entonces sern estos dos principios los que nos ayudarn a determinar si el acto de autoridad es legal o no o si es constitucional o no. En el captulo tercero verdad y prueba- tratar sobre el estudio del acto de autoridad o la ley que estimamos nos causa un perjuicio. La razn es que nuestro argumento de defensa necesita previo a su formulacin hacer el anlisis del caso y de la ley. En este captulo nos enfocamos en el primero. En el captulo cuarto la interpretacin de disposiciones en la materia administrativa- tratar el tema de la interpretacin, pues para establecer adecuadamente una estrategia y llevar acabo debidamente la defensa, es necesario el conocimiento de los medios de defensa que pueden ser empleados para impugnar el acto o resolucin administrativas que presuntivamente nos causen perjuicio as como el conocimiento del sustento jurdico del acto o resolucin administrativa que se impugnar. En el captulo quinto sobre los agravios- trato el tema de la formulacin del argumento de defensa. En los captulos sexto causales de ilegalidad de fondo-, sptimo causales de ilegalidad por omisiones formales- y octavo causales de ilegalidad por vicios del procedimiento- trato el tema de los posibles
IX

motivos o razones que originan las transgresiones a la ley administrativa por parte de la autoridad. En el captulo noveno elementos para iniciar adecuadamente la defensa en el recurso administrativo de revisin-, dcimo elementos para iniciar adecuadamente la defensa en el juicio contencioso administrativo federal- y undcimo -elementos para iniciar adecuadamente la defensa en el juicio de amparo indirectoaterrizamos todo estudio realizado y la estrategia determinada para el medio de defensa. En estos, trato de los elementos a tomar en consideracin para la elaboracin del escrito inicial de la defensa. Espero con esto haber cumplido con el objetivo general de mostrar cmo iniciar adecuadamente la defensa en contra de una resolucin para asegurar la decisin ptima sobre determinado asunto en la defensa administrativa. El autor.
IsMo

Quertaro, Mxico, septiembre de 2010.

CAPTULO I ESTRATEGIA Y DEFENSA EN MATERIA ADMINISTRATIVA 1. Defensa jurdica en materia administrativa Defensa es el mecanismo por el que una persona se protege de agresiones pues slo cabe defenderse [...] cuando se recibe una agresin1. La defensa jurdica en materia administrativa implica necesariamente que un particular a recibido una agresin, y que el agresor es un rgano de la administracin pblica del Estado, i. e., que el rgano del Estado ha dictado un acto de autoridad que el particular identifica como la agresin por estimarla ilegal, de ah que se sienta afectado y por ende decide entablar una defensa. sta es la causa por la que tendr que dar razones y motivos ante la instancia correspondiente pues estima que el estado de derecho a su favor ha sido vulnerado, y tendr que contradecir o desvirtuar el acto de la autoridad administrativa. De lo que se trata es de restablecer el estado de derecho que a su parecer ha sido vulnerado. 2. Estrategia jurdica en materia administrativa La estrategia es el conjunto de elementos que deben ser tomados en cuenta para asegurar la decisin ptima sobre determinado asunto, es todo un arte. Carecer de estrategia significa perder. Como aqu de lo que se trata es de la impugnacin en materia administrativa, la estrategia jurdica en materia administrativa ser el conjunto de elementos que deben ser tomados en consideracin para asegurar la decisin ptima en la defensa en esta materia jurdica. Bsicamente nos referimos a cuatro elementos indispensables que es necesario tomar en cuenta, los tres primeros son propiamente parte de lo que llamamos estrategia administrativa de defensa, el cuarto, es el primer paso de la defensa jurdica en materia administrativa. Estos son: el estudio del acto de autoridad o de la ley que se estima causa perjuicio, los medios de defensa que pueden ser empleados para controvertirlo, la seleccin del medio de defensa adecuado, y la preparacin del escrito para iniciar la defensa jurdica.

DANIEL DIEP DIEP Y M. DEL CARMEN DIEP HERRN: Defensa fiscal, Mxico: Pac, 1999, p. 11

19.

3. Esquema de los medios de defensa jurdica para la materia administrativa El esquema general2 de los medios de defensa bsicos aplicables en la materia administrativa se muestra a continuacin:

Tal y como se aprecia, la afectacin al inters jurdico puede provenir, o de una ley que por su sola entrada en vigor viole alguna garanta individual o de un acto administrativo que afecte al individuo, i. e., que conculque algn derecho subjetivo establecido en ley o el inters legtimo o alguna garanta individual. 4. Estrategia contra resoluciones Si se trata de una resolucin administrativa y slo discutiremos cuestiones de mera legalidad entonces lo procedente ser acudir directamente a juicio ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa o en su caso- al recurso administrativo de revisin3. Si nuestra opcin fue acudir en primer lugar al recurso administrativo de revisin y la resolucin recada no satisface nuestro inters jurdico entonces la siguiente etapa ser acudir ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. Lo anterior es as pues en materia de legalidad deben agotarse los medios de defensa ordinarios previos al anlisis constitucional. Cabe hacer notar que en esta etapa podemos impugnar los actos administrativos, decretos y acuerdos de carcter general, si siendo heteroaplicativos es la primera vez que se nos aplica tal disposicin administrativa de carcter general4. As mismo, en esta etapa de la defensa podemos hacerse valer agravio en contra de la aplicacin de leyes o reglamentos declarados inconstitucionales cuando exista jurisprudencia de la Corte al respecto. Ahora bien, si al resolver el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa reconoce en la sentencia la validez de la resolucin
Este esquema no pretende ser exhaustivo sino simplemente mostrar el aspecto general de los medios de defensa aplicables. 3 Artculo 3 fraccin XV y 83 primer prrafo de la LFPA, as como 2 de la LFPCA. 4 Artculo 2 prrafo segundo de la LFPCA. 12
2

impugnada, o la nulidad decretada en ella no satisface a cabalidad nuestra pretensin, o bien la resolucin dictada puso fin al juicio, entonces la siguiente etapa de la defensa ser el juicio de amparo directo ante el tribunal colegiado de circuito ya que el amparo directo procede contra sentencias definitivas y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por entre otros- el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa respecto de los cuales no proceda ningn recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados5 que es el caso-. Dicho juicio procede porque se cometieron violaciones en lo dictado en la sentencia o resolucin- o se cometieron durante el procedimiento y se afectaron las defensas del actor en el juicio contencioso administrativo trascendiendo al resultado del fallo. 5. Estrategia contra disposiciones de carcter general Si se trata de actos administrativos, decretos o acuerdos de carcter general, diversos de los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando se controviertan en unin del primer acto de aplicacin, el camino a seguir ser parecido al sealado anteriormente iniciando con el juicio contencioso administrativo ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa y en caso de que al resolver no se satisfaga nuestro inters jurdico entonces la siguiente etapa de la defensa ser el juicio de amparo directo ante el tribunal colegiado de circuito y posteriormente en su caso- recurso de revisin ante la suprema corte. 6. Estrategia contra ciertos actos administrativos o legislativos Si se trata de un acto de autoridad6 incluyendo resoluciones7- para el que no exista medio legal de defensa, o si en contra del acto administrativo solo se discutirn cuestiones de violacin de garantas individuales, o si se trata de una ley que con su sola entrada en vigor cause un perjuicio, entonces lo procedente ser acudir al juicio de amparo indirecto ante el juez de distrito dentro de los quince o treinta das siguientes, segn corresponda, y no ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. Si no se nos ampara y protege entonces la siguiente etapa de la defensa ser el recurso de revisin ante el tribunal colegiado de circuito8, sin olvidar que, cuando la suprema corte de justicia estime que un amparo

5 6

Artculo 158 prrafo primero de la LA. Un ejemplo sera la orden de visita de verificacin, artculo 62 de la LFPA. 7 Un ejemplo sera la resolucin sobre condonacin de multas, artculo 74 del CFF. 8 Artculo 107 fraccin IV de la CPEUM. 13

en revisin, por sus caractersticas especiales, debe ser resuelto por ella, entonces ser ella quien conocer del asunto9. Por otra parte, de acuerdo con el diagrama, tambin podemos acudir especficamente en amparo indirecto contra actos en el juicio contencioso administrativo que tengan sobre el demandante o las cosas una ejecucin que sea de imposible reparacin10. 7. El acto administrativo impugnable Establecida en lo general la estrategia para entablar la defensa jurdica, conviene detenernos y analizar aunque sea un poco el acto de autoridad y la resolucin administrativa con que concluye. El acto de autoridad es un acto administrativo emitido por un rgano administrativo del Estado. El acto administrativo es la expresin o manifestacin formal de la voluntad de la administracin pblica. Este acto administrativo no debe ser confundido con el hecho administrativo porque este es la actuacin material de la voluntad administrativa. Uno es formal, el otro material. El acto administrativo es decisin, el hecho administrativo es ejecucin11. El acto administrativo queda plasmado en un documento formal, el hecho administrativo queda plasmado en un documento instrumental. Uno debe formalizarse, el otro debe circunstanciarse. En lo general, el acto administrativo en materia administrativa puede ser resolucin o mandamiento. Si es resolucin debe contener entre otros- los siguientes requisitos: constar por escrito, sealar la autoridad que lo emite, sealar lugar y fecha de emisin, estar fundado, motivado y expresar aquello de lo que se trate, ostentar la firma del funcionario competente y el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido12. Es ejemplo de resolucin en materia administrativa la conclusin de una visita de verificacin. Si es mandamiento adems de los requisitos sealados contendr algunos otros que han sido establecidos para cada procedimiento particular. Son ejemplos de mandamientos en materia administrativa de esta clase, la orden de visita de verificacin. Por otra parte, el hecho administrativo en materia administrativa debe levantarse en acta circunstanciada o en acta pormenorizada. El acta circunstanciada contendr los hechos u omisiones consignadas por los ejecutadores del acto y harn prueba de la existencia de tales hechos o de
Artculo 84 fraccin III de la LA. Artculo 114 fraccin IV de la LA. 11 AGUSTN GORDILLO: Tratado de derecho administrativo, Mxico: Porra, 2004, tomo III, p. 101-102. 12 Artculo 3 de la LFPA. 14
10 9

las omisiones. Es ejemplo de acta circunstanciada, el acta de visita de verificacin13. El acta pormenorizada es un acta circunstanciada que deber llenar los requisitos del acto administrativo resolutivo. Es ejemplo de acta pormenorizada, el acta de requerimiento de pago y de embargo de bienes14. Ahora bien, cuando el acto administrativo es la ltima y definitiva expresin o manifestacin formal de la voluntad de la administracin pblica sobre un determinado asunto entonces lo llamamos resolucin15. 8. La resolucin La resolucin es un acto administrativo, es la ltima y definitiva expresin o manifestacin formal de la voluntad de la administracin pblica sobre un determinado asunto que produce una serie de consecuencias jurdicas individuales. Es cierto que tambin suele aplicarse este trmino al documento mismo, al continente, y por ello se afirma que la resolucin es un instrumento en el que el acto administrativo queda contenido. Sin embargo, debe quedarnos claro que el acto administrativo es manifestacin de la voluntad, por lo que si bien es cierto que la resolucin administrativa puede ser vista como documento -pues los afectados solo pueden conocer el contenido a travs de la lectura del continente-, no deben ser identificados. De hecho, esta es la posicin en materia administrativa, ya que existe mandato expreso en el sentido de que todo acto administrativo resolucin o mandamiento- debe constar por escrito en un documento impreso o digital16. Ahora bien, la resolucin administrativa al ser un acto administrativo dictado por un funcionario competente en ejercicio de sus funciones, es unilateral, concreta y produce efectos jurdicos directos e inmediatos17. Adems, goza de determinadas caractersticas que le permiten cumplir con el propsito de su existencia, a saber: presuncin de legalidad, inminente firmeza y ejecutoriedad.

Artculos 66 de la LFPA. Artculo 152 del CFF. 15 AGUSTN GORDILLO: Tratado..., o. cit., tomo III, p. 101. 16 Artculo 3 fraccin IV de la LFPA. 17 ALBERTO PREZ DAYN: Teora general del acto administrativo, Mxico: Porra, 2003, p. 53. 15
14

13

16

CAPTULO II PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA CONSTITUCION 1. Legalidad y constitucionalidad Estudiar el acto de autoridad que causa perjuicio significa comprender el acto administrativo y confrontarlo con la ley y la Constitucin, y verificar su legalidad y su constitucionalidad. Verificar la legalidad implica analizar el acto autoritario y determinar si la emisora a cumplido con todos y cada uno de los requisitos y condiciones establecidos en la ley para estimarlo vlido. Verificar la constitucionalidad implica analizar el acto autoritario y determinar si la emisora a cumplido con todos y cada uno de los requisitos y condiciones establecidos en la Constitucin para estimarlo vlido. La razn de esto es que todo acto autoritario debe cumplir con el principio de legalidad y con el principio de constitucionalidad. 2. El principio de legalidad18 ROLANDO TAMAYO, se refiere al principio de legalidad de la siguiente forma:
[...] el principio de legalidad es presupuesto en todo el discurso jurdico, tanto en la descripcin (textos y tratados) como en la argumentacin (alegatos). El principio opera en dos niveles: descriptivo y justificativo. El tenor del principio podra formularse as: (1) es regla de competencia; i. e., es el derecho de un Estado [...] todo acto jurdico (orden, decisin, mandato) supone una norma jurdica que confiere facultades; todo poder o facultad, requiere, necesariamente de fundamentacin jurdica. (2) La legalidad debe controlar los actos de los funcionarios (e. g., el exceso o desvo de poder, decisin ultra vires, son cuestiones jurdicas)19.

Para un acto establecido por la ley, el principio de legalidad es regla de competencia y regla de control, dice quin debe hacerlo y como debe hacerlo. Es en parte esttico y en parte dinmico. En su aspecto esttico establece quin debe realizar el acto y como debe hacerlo, en su aspecto dinmico, la conformidad de actuacin de la autoridad y la conformidad del resultado de su actuacin con la ley, por ello una de sus mejores expresiones es: la autoridad solo puede hacer lo que la ley le permite, estableciendo la competencia y el control, y la conformidad del ejercicio
18 Me baso en gran medida en: ROBERTO ISLAS MONTES, Sobre el principio de legalidad, Uruguay: Anuario de derecho constitucional latinoamericano, 2009, p. 97-108. 19 ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Los publicistas medievales y la formacin de la tradicin poltica de occidente, Mxico: UNAM, 2005, p. 214. 17

de la competencia y el resultado de ella con la ley, no solo faculta sino que adems vigila la adecuacin de los actos de autoridad al orden legal;
[...] el principio de legalidad demanda la sujecin de todos los rganos estatales al derecho; en otros trminos, todo acto o procedimiento jurdico llevado a cabo por las autoridades estatales debe tener apoyo estricto en una norma legal, la que, a su vez, debe estar conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitucin20.

Dos son los extremos que combate este principio, por una parte se opone al irracional apego a la ley, i. e., el principio de legalidad exige la conformidad de actuacin al orden normativo pero sin que se entienda que las leyes que lo conforman sean simples ecuaciones matemticas cuyo resultado sea exacto, derivado de procedimientos meramente mecnicos. Por la otra, tambin se opone al capricho en su aplicacin, porque no tolera que el humor, el antojo o el gusto de la autoridad influyan en el resultado. 3. El principio de legalidad en el poder ejecutivo En el caso del poder ejecutivo, tanto las normas adjetivas como las normas sustantivas requieren de plena ejecucin. Es en este poder donde la aplicacin del principio debe ser total, absoluta, en estricto apego al principio, es aqu donde la mejor expresin del principio toma completitud, porque si la autoridad solo puede hacer lo que la ley le permite, en cualquier sentido es plenaria en el poder ejecutivo. La razn estriba en que es el poder ejecutivo el encargado de guardar y hacer guardar tanto el ordenamiento supremo de cada Estado como las leyes que de l se deriven. l tiene que cumplir tanto con las normas sustantivas como con las adjetivas, precisamente porque l es el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes que emanen del ordenamiento supremo, entonces, realmente sern contados los casos en los que podr tener un cierto margen de apreciacin en la ejecucin del orden legal, fuera de esto su enfoque ser la estricta legalidad. Quizs el caso ms representativo de la apreciacin ejecutiva lo sea el ejercicio de facultades discrecionales, i. e., si generalmente el poder ejecutivo actuar apegndose a la legalidad, tratndose de facultades discrecionales existir un cierto margen de apreciacin sujeto nicamente a los criterios y principios implcitos en el propio orden legal. De esta forma el principio de legalidad referente a normas adjetivas y sustantivas aplica plenamente al poder ejecutivo, la estricta legalidad debe ser su objeto y propsito para que el obligado sepa lo que ser materia de revisin y la finalidad que se persigue con ella. La salvedad en este caso
20

Ibdem, p. 54. 18

sera el ejercicio de facultades discrecionales que necesariamente conlleva la libre y prudente aplicacin de criterios y principios implcitos en el orden legal en la apreciacin de las circunstancias de cada caso particular. 4. La constitucionalidad Existe un grado de legalidad superlativo, la constitucionalidad o sperlegalidad. ROLANDO TAMAYO dice que
[...] es fcil percatarse, que el principio de constitucionalidad [...] no es sino un caso especial de legalidad21.

Esta establece la competencia y el control, y la conformidad del ejercicio de la competencia y el resultado de ella con el ordenamiento supremo del Estado, adems, faculta y vigila la adecuacin de los actos de autoridad al orden supralegal porque
[...] en un Estado de derecho moderno, no basta con la existencia de normas jurdicas y con el apego a las mismas por parte de quin(es) detenta(n) el poder poltico sino que es necesario, para garantizar efectivamente el imperio de la legalidad, que esas normas cuenten con una serie de caractersticas en su origen y estructura [...] y que sean aplicadas respetando determinados criterios22.

La diferencia entre la legalidad y la constitucionalidad es que an las leyes como actos del Estado deben adecuarse al ordenamiento supremo, as, el principio de legalidad establece que todo acto emanado del Estado se adecue a las leyes y a la Constitucin, y que an aquellos actos no subordinados a ley alguna deben adecuarse a la Constitucin. 5. Qu es una Constitucin? 23 La Constitucin se yergue como un resultado, como una voluntad, como un acuerdo de voluntades, como obra consciente de la comunidad poltica24, es el marco de coincidencias suficientemente amplio para que dentro de l quepan opciones poltica de muy diferente signo25, es la
ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Los publicistas..., o. cit., p. 214. PEDRO SALAZAR, Una aproximacin al concepto de legalidad y su vigencia en Mxico, Mxico: Isonoma, 9, 1998, p. 195. 23 Me baso en parte en: ROBERTO ISLAS MONTES, Sobre las directrices en las constituciones particulares, -Quertaro, un paso firme hacia el futuro-, Mxico: Crnica judicial Poder judicial del estado de Quertaro-, 15, 2010, p. 5-11. 24 ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Introduccin al estudio de la Constitucin, Mxico: Fontamara, 2006, p. 79.
22 21

http://www.tribunalconstitucional.es/jurisprudencia/jurisprudencia.html. Referencia nmero: 11/1981; Tipo: SENTENCIA; Fecha de Aprobacin: 8/4/1981; Publicacin BOE: 19810425 [BOE nm. 99]; Sala: Pleno: Excmos. Sres. GARCA-PELAYO, LATORRE, DEZ DE VELASCO, RUBIO, BEGU, DEZ-PICAZO, TOMS, GMEZ-FERRER, ESCUDERO, FERNNDEZ Y TRUYOL. 19

25

formulacin jurdica del orden poltico de la sociedad26 sin la cual el Estado no puede subsistir27, la Constitucin es el ordenamiento general de las relaciones sociales y polticas28. As que la Constitucin es una cuestin volitiva, y lo que la Constitucin es no puede estar separado de lo que debe ser. La Constitucin es ese acuerdo de voluntades entre los diferentes actores polticos, y esta Constitucin para su mejor difusin y consenso se expresa en forma escrita, pero no es su forma escrita lo que le da el carcter de Constitucin jurdica. 6. Cul es la funcin de una Constitucin? Ahora bien, histricamente la nocin moderna de Constitucin:
[...] aparece como resultado de ciertos acontecimientos, de los cuales algunos de los ms importantes son: a) aparicin de los conceptos de comunidad y Estado; b) la proteccin juridical de los pactos y el nacimiento de los civil rights; c) la aparicin de las Cartas de las colonias inglesas de Norteamrica; y d) el auge de la doctrina moderna del derecho natural29.

Algunos de estos acontecimientos son producto de un desarrollo gradual, otros los son de sucesos violentos, pero finalmente moldean la concepcin moderna de nuestras constituciones en el sentido de convertirlas en instrumento que institucionaliza el ejercicio del poder30 estableciendo ciertas reglas para el ejercicio del poder y ciertos fines para la comunidad31. Lo que est en juego de origen como funcin constitucional es entonces la organizacin y limitacin del poder poltico, los fines comunitarios y la relacin entre Estado y miembros del Estado. 7. La estructura de la Constitucin Se dice que la Constitucin tiene una parte dogmtica y una parte orgnica32. Se llama parte dogmtica de la Constitucin aquella que trata de los derechos fundamentales del hombre33. En la Constitucin mexicana, bsicamente comprende el captulo primero con 29 artculos, si
Ponente: don LUIS DEZ-PICAZO Y PONCE DE LEN; Nmero registro: 192/1980; Recurso tipo: Recurso de inconstitucionalidad. 26 MARCO GERARDO MONROY CABRA, Concepto de Constitucin, Uruguay: Anuario de derecho constitucional latinoamericano, 2005, p. 30. 27 THOMAS HOBBES: Leviatn, Mxico: Fondo de cultura econmica, 2006, p. 237. 28 MAURIZIO FIORAVANTI: Constitucin, Espaa: Trotta, 2001, p. 11. 29 Ibdem, p. 62. 30 Ibdem. 31 Ibdem. 32 ADOLFO POSADA seal la clasificacin en su Tratado de derecho poltico. 33 FELIPE TENA RAMREZ: Derecho constitucional mexicano, Mxico: Porra, 2001, p. 23. 20

bien existen dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros de esos derechos34. Se llama parte orgnica aquella que comprende la parte que no sea la parte dogmtica, en un sentido amplio, aunque especficamente, se dice, comprende aquella que tiene por objeto organizar al poder pblico35; as, quedan cubiertos en lo general por la additio: la organizacin bsica del Estado mexicano (institucionalismo), la limitacin del poder poltico (facultismo), los fines comunitarios (directricismo), la relacin entre el Estado mexicano y sus miembros (garantismo) y, en su aspecto lato, las relaciones entre particulares (particularismo). 8. La seguridad jurdica como relevante en la materia administrativa Existen en la Constitucin muchos aspectos que tienen efectos en la materia administrativa, sin embargo por su relevancia es de destacar la seguridad jurdica. La seguridad jurdica entendida como la certidumbre de que se puede contar con reglas de derecho36 es encarnada por la legalidad -ms no agotada por esta-, de tal forma que la seguridad y certeza se convierte en el contenido del principio de legalidad37, i. e.,
[...] en sentido objetivo la seguridad jurdica est dada por las garantas que la sociedad le asegura a la persona, sus bienes y los derechos y en sentido subjetivo es la conviccin que tiene la persona, suponiendo un estado de confianza, de saber a qu atenerse38.

As que en materia administrativa la seguridad y certeza puesta a escena por el principio de legalidad permite al individuo
[...] prever en grado razonable la certeza de las consecuencias que pueden derivarse de sus actos a la luz de la regulacin vigente en el momento en el cual se toman39.

Ibdem. Ibdem, p. 24. 36 RUBN O. ASOREY, El principio de seguridad jurdica en el derecho tributario, MIGUEL VALDS VILLAREAL et. al.: Principios tributarios constitucionales, Espaa-Mxico: Universidad de Salamanca - Tribunal fiscal de la Federacin Instituto cultural domecq, 1989, p. 316. 37 Ibdem, p. 325. 38 Ibdem, p. 328. 39 Ibdem, p. 345. 21
35

34

22

CAPTULO III VERDAD Y PRUEBA 1. La verdad procesal y procedimental Hemos sealado la necesidad de estudiar el acto de autoridad o la ley que estimamos nos causa un perjuicio. Con las pruebas -con los medios probatorios- lo que se pretende es el convencimiento de que cierto hecho ha ocurrido, y es de esta forma. La razn estriba en que el hecho como tal el hecho emprico- qued en el pasado, y lo que queda de l son objetos relacionados, percepciones, impresiones e interpretaciones, y con esta informacin y datos, se debe alcanzar un grado tal de credibilidad que haga probable ante otro el hecho emprico, i. e., con toda la informacin se debe construir una afirmacin que corresponda al hecho emprico, no en absoluta certeza pues ello es imposible-, sino en probabilidad indubitable que suele ser llamada verdad procesal o bien verdad procedimental. La verdad procesal o procedimental slo es probablemente creble en razn de que el enunciado sobre el hecho el hecho significado- que se afirma, estamos convencidos corresponde al hecho emprico. No se trata por tanto de una afirmacin, i. e., un enunciado que coincida realmente con el hecho emprico sino que coincida racionalmente con l, pues de otra forma tendramos que adoptar, como dice HILARY W. PUTNAM el punto de vista del Ojo de Dios40 que si puede ver todo hecho como realmente ocurre y por ello enunciarlo en las mismas condiciones. Se trata simplemente de considerarlo verdadero por el grado de credibilidad asociado que deriva de la reconstruccin de la informacin obtenida. Lo que estamos diciendo es que el hecho significado en un alto porcentaje de probabilidad es verdadero. Ahora bien, el alto grado de probabilidad que hace estimar algo como verdadero deriva de la correspondencia entre el enunciado que refiere el hecho percibido- y el hecho emprico, y de este con el hecho significado. 2. Pruebas o medios probatorios y onus probandi DANIEL GONZLEZ dice que
[...] probar un hecho consiste en mostrar que, a la luz de la informacin que poseemos, est justificado aceptar que ese hecho ha ocurrido41.

La cita la tomo de: SANTIAGO SASTRE ARIZA, Algunas consideraciones sobre la ciencia jurdica, Espaa: Doxa, 24, 1989, p. 25. 41 DANIEL GONZLEZ LAGIER, Hechos y conceptos, Universidad de Alicante, 2008, p. 1. 23

40

Son precisamente las pruebas, i. e., los medios probatorios, aquellos instrumentos que nos ayudan a determinar que el hecho significado deriva y debe derivar de ellas y no de otras. BENTHAM dice al respecto que
[...] toda decisin fundada sobre una prueba acta, por lo tanto, por va de conclusin: dado tal hecho, llego a la conclusin de la existencia de tal otro [... porque] en todos los casos la prueba es un medio encaminado a un fin42.

La prueba est entonces ms bien- relacionada con la demostracin, el medio probatorio ms bien- con las percepciones, impresiones, interpretaciones y objetos relacionados, que informan. La carga de la prueba u onus probandi, consiste
[...] en la facultad que tienen las partes de aportar al juzgador los medios probatorios necesarios a fin de poder formular su conviccin sobre las argumentaciones esgrimidas43.

O sea
[...] la necesidad jurdica en que se encuentran las partes de probar los hechos que oportunamente expusieron para formar la litis, y de esta manera, lograr una sentencia favorable a sus pretensiones44.

En la materia administrativa, los actos y resoluciones de las autoridades se presumen legales45 lo que implica que de entrada la autoridad no tendr que probar, por tanto la carga de la prueba corresponde al afectado por el acto o resolucin de la autoridad, sin embargo, como ya se mencion se trata de una presuncin iuris tantum, que sin embargo permite suponer que el acto emitido por la autoridad administrativa fue dictado de acuerdo con las disposiciones jurdicas vigentes, y que por lo tanto si se quiere demostrar su ilegalidad entonces la carga de la prueba corre a cargo del afectado por el acto administrativo. 3. La negativa lisa y llana Entonces, la regla general con respecto a las autoridades administrativas es que sus actos o resoluciones se presumen legales por lo que no es necesario que pruebe, la excepcin se presentar cuando el afectado niegue lisa y llanamente los hechos, en cuyo caso la autoridad si deber probar salvo que la negativa del afectado implique la afirmacin de otro
JEREMAS BENTHAM: Tratado de las pruebas judiciales, Argentina: Valletta, 2002, p. 11. MANUEL LUCERO ESPINOSA: Teora y prctica del contencioso administrativo ante el tribunal fiscal de la Federacin, Mxico: Porra, 1998, p. 159. 44 NEREO MAR: Gua del Procedimiento Civil para el Distrito Federal, Mxico: Porra, 2003, p. 258. 45 Artculo 8 de la LFPA. 24
43 42

hecho; la regla general en el caso del afectado por un acto de autoridad es que el que afirma est obligado a probar, salvo que niegue lisa y llanamente los hechos que motiven los actos o resoluciones de la autoridad, en cuyo caso ser la autoridad la que deber probarlos salvo que la negativa implique la afirmacin de otro hecho. De tal forma que en torno a la presuncin de legalidad de los actos de autoridad se pueden determinar cuatro diferentes hiptesis, a saber: No se prueba y no se niega, se afirma o se niega negando, se niega y no se prueba, y se niega y se prueba. 4. Hechos que no deben ser probados No obstante lo dicho, existen ciertos hechos que no deben ser probados. Tal es el caso de los hechos confesados por las partes, los notorios, los que tienen a su favor una presuncin y los no controvertidos. Los hechos confesados por las partes no deben ser probados porque hacen prueba plena en juicio y en el recurso46. Los hechos notorios i. e., los hechos que son pblicos y sabidos de todos, o aquellos hechos cuyo conocimiento forma parte de la cultura normal propia de un determinado crculo social en el tiempo de su realizacin, no necesitan ser probados por su reconocimiento pblico lo que los saca de la controversia. Los hechos que tienen a su favor una presuncin no necesitan ser probados porque quien alegue una presuncin slo debe probar los supuestos de la misma, sin que le incumba la prueba de su contenido 47, lo que los saca de la controversia, a menos que la contraparte ofrezca una prueba contra el contenido de su presuncin, lo que obliga, al que la aleg, a rendir la prueba de que estaba relevado en virtud de la presuncin48. Los hechos distintos de los anteriores no controvertidos no necesitan ser probados porque no forman parte de la controversia.

Artculo 50 de la LFPA y 46 de la LFPCA. Artculo 192 del CFPC. Como ejemplo de tal presuncin puede verse el artculo 135 de la LFPCA en el que el pleno del tribunal federal de justicia fiscal y administrativa tiene la presuncin legal de ser cierto el impedimento del magistrado recusado manifestado por el promovente, para lo cual, slo est obligado a constatar la falta del informe. Tambin puede verse como otro ejemplo el artculo 45 de la misma en el que el demandante tiene a su favor la presuncin de ser ciertos los hechos que pretende probar con los documentos solicitados a las autoridades cuando sin causa justificada nos los expide, para lo cual slo deber probar que pag los derechos correspondientes, que solicit los documentos y que los documentos fueron identificados en su solicitud con toda precisin tanto en sus caractersticas como en su contenido. 48 Artculo 195 del CFPC. 25
47

46

5. Pruebas que pueden ser admitidas Ahora bien, ante las autoridades juzgadoras o resolutoras generalmente son admisibles toda clase de pruebas pertinentes e idneas, excepto la de confesin de las autoridades mediante absolucin de posiciones y la peticin de informes, salvo que los informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades49. Sobresalen como medios de prueba: los documentos -tanto los pblicos como los privados-; la confesin; la declaracin testimonial; el dictamen de los peritos y la observacin que directamente se hace. Refirindose a la prueba documental, EDUARDO PALLARES dice que
[...] documento es toda cosa que tiene algo escrito con sentido inteligible50.

El cdigo federal de procedimientos civiles dispone que:

[...] son documentos pblicos aquellos [documentos] cuya formacin est encomendada por la ley, dentro de los lmites de su competencia, a un funcionario pblico revestido de la fe pblica, y los [documentos] expedidos por funcionarios pblicos, en el ejercicio de sus funciones. [Que] la calidad de pblicos se demuestra por la existencia regular, sobre los documentos, de los sellos, firmas u otros signos exteriores que, en su caso, prevengan las leyes51 [... y que] son documentos privados los que no renen las condiciones previstas [anteriormente]52.

Como ejemplos de documentos cuya formacin est encomendada a un funcionario pblico revestido de la fe pblica podemos sealar las copias certificadas o la certificacin de documentos que realizan los secretarios de los tribunales53. Como ejemplos de documentos expedidos por funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones podemos sealar las resoluciones54 y las actas administrativas55. Cabe mencionar aqu como pblicos los documentos que expiden los fedatarios pblicos, notario y corredor pblico, en ejercicio de las facultades que les confiere las leyes pues la ley les otorga la facultad de autentificar y dar forma a los actos y hechos jurdicos56.
49 50

Artculos 40 y 41 de la LFPCA y 50 de la LFPA. EDUARDO PALLARES: Diccionario de Derecho Procesal Civil, Mxico: Porra, 2003, p.

287. Artculo 129 del CFPC. Artculo 133 del CFPC. 53 Artculo 41 fraccin V de la LOTFJFA. 54 Artculo 16 fraccin V de la LFPA. 55 Artculo 66 de la LFPA. 56 Entre otros: Tercer tribunal colegiado en materia civil del segundo circuito, registro IUS2008: 192034. 26
52 51

Evidentemente, cualquier otro documento distinto de los anteriores ser privado. Con el acrecentamiento de los sistemas computacionales, se ha desarrollado el llamado documento electrnico, que puede tener carcter de pblico o privado, lo que depender de su elaboracin y validacin. VERNICA R. RIVAS seala que documento electrnico es
[...] aquel documento elaborado por medio de la computadora siendo su autor identificable por medio de un cdigo, clave u otros procedimientos tcnicos y conservando la memoria de esta o en memorias electrnicas de masa (soportes magnticos como cinta, diskette, o disco ptico). Conjunto de impulsos elctricos que recaen en un soporte de computadora y permiten su traduccin al lenguaje natural57.

La confesin es la declaracin perjudicial que se hace de lo que se hizo. Ese perjuicio debe tener consecuencias jurdicas. Por supuesto que la confesin produce conviccin cuando es hecha sin que medie tortura, presin indebida o coaccin de cualquier tipo. El testimonio es la declaracin que se hace de lo que se sabe aconteci u otro hizo. El cdigo federal de procedimientos civiles dispone que:
[...] todos los que tengan conocimiento de los hechos que las partes deben probar, estn obligados a declarar como testigos58.

El peritaje es un dictamen versado sobre puntos relevantes relacionado directamente con aquello de que se trate que otro quiere saber, i. e., es una opinin que realiza una persona instruida sobre puntos respecto de los cuales ha de orse su parecer, a efecto de ilustrar a otros en materias y sobre cuestiones que requieren conocimiento especializado en determinada rama cientfica, tecnolgica o artstica. El reconocimiento o inspeccin judicial es la observacin o comprobacin que sobre determinada situacin se hace, referente a personas, lugares u objetos, con el fin de esclarecer o fijar hechos cuando para su comprensin no se requieran conocimientos tcnicos. La prueba de informes consiste en la informacin que puede proporcionar una autoridad sobre hechos que consten en documentos que obren en su poder. Si bien es cierto que la prueba de informes generalmente no ser admisible, tal limitacin se ve salvada cuando los informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en
57 VERNICA ROXANA RIVAS SAAVEDRA: Valoracin de los documentos electrnicos en el juicio contencioso administrativo, en Praxis de la justicia fiscal y administrativa, Mxico: Instituto de estudios sobre justicia fiscal y administrativa - TFJFA, Boletn 1, 2009, p. 112. 58 Artculo 165 del CFPC. 27

poder de las autoridades59 y que no estn al alcance del oferente por no haber tenido intervencin en ellos al carecer de inters jurdico para solicitar copia de los mismos y as poder ofrecerlos como prueba documental60. La prueba aportada por la ciencia es un instrumento probatorio por medio del cual el juzgador aprecia determinado aspecto fctico derivado de una fotografa, documento escrito en taquigrafa o una simple nota taquigrfica, video-grabacin, audio-grabacin, fax, discos compactos, radiografas, escritos especiales en clave Morse o Braile, internet, etc. La prueba instrumental es el instrumento probatorio por medio del cual el juzgador o resolutor aprecia determinado aspecto fctico derivado del conjunto de actuaciones que obran en el expediente formado con motivo de la controversia. La prueba presuncional es el resultado de un enlace lgico que hace el juzgador o resolutor entre un aspecto fctico conocido y otro que se quiere conocer, a efecto de demostrar su existencia o certeza, por ser sta la consecuencia ms factible del hecho comprobado. No debe confundirse la presuncin con el indicio, ya que si bien es cierto que ambos se refieren a un hecho conocido y otro desconocido, el indicio no es una forma lgica de pensar sino que es el hecho conocido que es la causa del hecho desconocido; en cambio la presuncin si es una forma lgica de pensar por la que se tiene por cierto un hecho desconocido porque se conoce su efecto que es el hecho conocido. Ahora bien, las presunciones pueden ser legales y humanas. Legales las que establece expresamente la ley, y humanas las que se deducen de hechos comprobados61. Finalmente, las presunciones legales pueden ser detectadas en las disposiciones administrativas por frases como se entiende o se considera u otras expresiones similares. Veamos un ejemplo:
[...] el acto declarado anulable se considerar vlido; gozar de presuncin de legitimidad y ejecutividad; y ser subsanable por los rganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurdico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores pblicos como los particulares tendrn obligacin de cumplirlo.62

59 60

Artculo 40 de la LFPCA. Segunda sala regional del noroeste (Tijuana), registro JFA2007: 25171. 61 Artculo 190 del CFPC. 62 Artculo 7 de la LFPA. 28

CAPTULO IV LA INTERPRETACIN DE DISPOSICIONES EN LA MATERIA ADMINISTRATIVA 1. Concepto de interpretacin63 El diccionario de la real academia espaola, dice que interpretar, es un trmino que viene del latn interpretari y que se refiere a explicar o declarar el sentido de una cosa, y principalmente el de textos faltos de claridad. La enciclopedia Salvat multimedia seala algo parecido cuando dice que es explicar el sentido de algo poco claro, como un texto o un sueo. Si bien de estas definiciones se desprende que interpretar es explicar o declarar el sentido de algo, y que el algo es en nuestro caso la disposicin administrativa, las definiciones no nos dicen nada sobre cmo explicar o como declarar ese sentido. HART ha dicho que los jueces cuando interpretan algunas veces hacen una cosa y otras veces la otra. La posicin de DWORKIN es, sin embargo, la de que se descubra el significado:
[...] mi argumento ser que, aun cuando ninguna norma establecida resuelva el caso, es posible que una de las partes tenga derecho a ganarlo. No deja de ser deber del juez, incluso en los casos difciles, descubrir cules son los derechos de las partes, en vez de inventar retroactivamente derechos nuevos. Sin embargo, debo decir sin demora que esta teora no afirma en parte alguna la existencia de ningn procedimiento mecnico para demostrar cules son los derechos de las partes en los casos difciles64.

Por su parte ROLANDO TAMAYO afirma que la

[...] interpretacin [...] es una apreciacin significativa ms o menos arbitraria de los materiales jurdicos que se aplican65

Y ANDREI MARMOR seala que

[...] la interpretacin [...] consiste en la atribucin de significado a un objeto; a su vez, la nocin adecuada de significado se da en trminos de las intenciones comunicativas66.

63 Me baso en gran medida en: ROBERTO ISLAS MONTES, et al.: Una introduccin a la hermenutica fiscal, Mxico: Porra, 2007 64 RONALD DWORKIN: Los derechos en serio, Espaa: Ariel, 2002, p. 146. 65 ROLANDO TAMAYO Y SALMORN, Interpretacin constitucional. La falacia de la interpretacin cualitativa en RODOLFO VZQUEZ: Interpretacin jurdica y decisin judicial, Mxico: Fontamara, 2003, p. 100. 66 ANDREI MARMOR: Interpretacin y teora del derecho, Espaa: Gedisa, 2001, p. 50. 29

GERARDO DEHESA es del mismo parecer pues ha expresado

[...] interpretar es, en sentido amplio, atribuir un significado a un determinado enunciado67.

Con lo que estamos de acuerdo, as68: T significa I. 2. Hermenutica y exgesis La hermenutica es la ciencia de la interpretacin, nos ensea los principios, mtodos y reglas de cmo interpretar. RAFAEL DE PINA, con respecto al derecho, dice que es la rama de la ciencia del derecho que trata de la interpretacin de las normas que lo constituyen69. PLATN fue el primero en emplear la palabra hermenutica como trmino tcnico. El trmino, etimolgicamente, se deriva del griego , y se refiere al arte de interpretar textos y especialmente el de interpretar los textos sagrados70. Por su raz herme-, ha sido relacionada con Hermes, el dios olmpico, hijo de Zeus y Maya al que se atribuye la invencin de la lira, el plectro y el alfabeto escrito, y al que su padre nombr protector del comercio y mensajero de los dioses, y que generalmente se le representa con sandalias aladas, con un gran sombrero sobre la cabeza y sosteniendo el caduceo, smbolo de su misin de heraldo. Aunque FERRARIS tomando las palabras de KERNYI nos aclara que la procedencia de hermenutica
[...] a partir de Hermes es una reconstruccin a posteriori [... que] no tiene [...] ninguna relacin lingstico-semntica salvo por semejanza en el sonido- con Hermes71.

Trmino que se emplea como sinnimo de hermenutica es exgesis. Proviene del griego s, y significa explicacin, interpretacin72 cuando se aplica especialmente a la Sagrada Escritura73. Segn RAFAEL DE PINA, con respecto al derecho, es la

GERARDO DEHESA DVILA: Introduccin a la retrica y la argumentacin, Mxico: SCJN, 2007, p. 186. 68 T=Texto a interpretar; I=Significado atribuido al texto. 69 RAFAEL DE PINA Y RAFAEL DE PINA VARA : Diccionario de derecho, Mxico: Porra, 1997, p. 308. 70 Diccionario de la Real Academia Espaola DRAE-. 71 MAURICIO FERRARIS: Historia de la hermenutica, Mxico: Siglo XXI, 2007, p. 11. 72 DRAE. 73 Enciclopedia Salvat Multimedia ESM-. 30

67

[...] interpretacin o explicacin de un texto legal especialmente el de la leyrealizado con espritu de adhesin al mismo, y con el propsito de hallar la voluntad del autor74.

Actualmente se usa para expresar la prctica de la interpretacin del texto, mientras que la hermenutica determina los mtodos, principios y reglas, que deben regir la exgesis. La hermenutica y la exgesis estn relacionadas una con otra, como teora y prctica, la una es ciencia, la otra es arte. Ambas constituyen el todo que es la interpretacin. 3. Mtodos de interpretacin jurdicos Los estudiosos del derecho, han elaborado durante el transcurso del tiempo, varios mtodos para interpretar las disposiciones jurdicas. Segn SAVIGNY
[...] los juristas toman como punto de partida el texto literal (interpretacin gramatical), se vuelven hacia la historia (interpretacin histrica, con sus variantes objetiva y subjetiva) e investigan la posicin sistemtica de la norma en el conjunto (preguntan, recientemente, por el contexto). Ms tarde se complet el canon con la cuestin del telos, del sentido y el fin de la norma75.

Actualmente se aceptan y emplean para tal propsito: el mtodo literal, el mtodo lgico, el mtodo sistemtico y el mtodo histrico; los llamados mtodos clsicos76. No debe caerse sin embargo en el error de suponer que los diversos mtodos de interpretacin dan lugar a diferentes resultados de interpretacin, independientes, pues los mtodos tienen puntos comunes, de tal forma que se mezclan y hasta en ocasiones se confunden entre s, se trata de diferentes mtodos de interpretacin que tienen un fin comn, atribuir sentido a la disposicin normativa:
[...] no se trata, sin embargo, de cuatro clases de interpretacin, sino de diferentes actividades, que tienen que actuar unidas si la interpretacin ha de conseguirse77.

PINA: Diccionario..., o. cit., p. 208. PETER HBERLE, Mtodos y principios de la interpretacin constitucional. Un catlogo de problemas en EDUARDO FERRER MAC-GREGOR: Interpretacin constitucional, Mxico: Porra, 2005, Tomo I, p. 678. 76 Segundo tribunal colegiado del octavo circuito, registro IUS2008: 228583. 77 KARL LARENZ: Metodologa de la ciencia del derecho, Espaa: Ariel, 2001 (1960), p. 36. 31
DE

74 75

4. Mtodo literal Generalmente se reconoce que la interpretacin literal es la primer etapa de todo proceso interpretativo ya que el sentido literal es el primero de los que ha de tomar el intrprete78, lo anterior porque la ley (y dems disposiciones normativas) se expresa con palabras, y el intrprete ha de iniciar su estudio interpretativo obteniendo el significado verbal que resulte de ellas, conforme a la letra del texto, o al sentido exacto y propio, de acuerdo a su natural conexin y las reglas gramaticales, y no atendiendo en primer instancia al sentido lato o figurado de las palabras empleadas en ella. Para poder llevar a cabo lo anterior, es necesario entender la funcin y el significado de las palabras. El mtodo literal para lograr su objetivo interpretativo, se vale de la semntica y la gramtica. La primera de ellas, le ayuda en el estudio del significado de las palabras, y la segunda, entre otras cosas, su funcin; adems, las palabras que componen una disposicin pueden ser estudiadas bajo dos aspectos, como significado y como significante, del primero se encarga la semntica, del segundo la gramtica; de esta forma, el mtodo de interpretacin literal analiza el texto jurdico desde estos dos puntos de vista a fin de lograr la comprensin adecuada del mismo con miras a una debida aplicacin de la norma. Esto es posible en razn de que el derecho se nos presenta como un lenguaje. Dice ROLANDO TAMAYO que el derecho es un dictum, de ah que para que el derecho aparezca, para que sea observable, para que surja, es necesario satisfacer una peculiar condicin: decirlo79 entonces, si el derecho es un dictum, si hay que decirlo, resulta evidente que el derecho se presenta como un lenguaje (de un tipo peculiar). De lo anterior se sigue que el derecho tiene como condicin de existencia su formulacin en lenguaje80, y si se formula en lenguaje, el derecho tiene los problemas de imprecisin del lenguaje, i. e., la ambigedad y la vaguedad. La ambigedad es una dificultad que afecta a los trminos y significa que una misma palabra es susceptible de asumir distintos significados. La ambigedad la resolveremos segn los diferentes contextos en que vaya insertada la palabra, i. e., el contexto determinar su significacin. La vaguedad afecta a los conceptos, y se analiza desde dos planos, el uno extensional (denotativo) y el otro intensional (connotativo). Con el extensional nos referimos a su campo de aplicacin y con el intensional nos referimos a las propiedades que lo caracterizan, lo que constituye el concepto:
78 79

DJE. ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Introduccin..., o. cit., p. 11. 80 Ibdem, p. 12. 32

[...] cuanto mayor es la intensin de un concepto, ms las propiedades o notas que lo caracterizan menor es su extensin. El campo de aplicacin de juez espaol actual es menos extenso que el de juez [...] as juez tiene menos notas definitorias que juez espaol actual81.

HART, seala que algunas veces la vaguedad es:

[...] slo una cuestin de grado. Un hombre con un crneo reluciente es claramente calvo; otro que tiene una hirsuta melena, claramente no lo es; pero la cuestin de si es calvo un tercer hombre que tiene una mata de cabellos aqu y otra all podra ser discutida interminablemente [especialmente por el afectado]82 si se la considerara importante, o si dependiera de ella alguna decisin prctica83.

Un tipo especial de vaguedad se denomina textura abierta. La textura abierta se refiere a la vaguedad potencial, se distingue de los anteriores porque se trata de un problema de valoracin del caso novedoso, no es una cuestin de grado ni de mltiples criterios porque en estos los casos ya existen slo que algunos de ellos estn en la zona de penumbra o muy cerca de ella. Aqu la indeterminacin se muestra en que se intenta subsumir el caso nuevo en el concepto antiguo. Podemos distinguir dentro de este mtodo, dos tcnicas interpretativas, a saber: la interpretacin semntica y la interpretacin sintctica. La interpretacin semntica nos mostrar el significado de las palabras individuales que componen la expresin legal. La interpretacin sintctica, nos mostrar el significado de las frases que componen la expresin legal. 5. Mtodo lgico El mtodo lgico emplea los principios de la lgica tradicional para atribuir significado a las disposiciones normativas. El intrprete de la disposicin administrativa debe partir de la base de que el legislador, creador de las leyes, al formularla, aplica las reglas y principios y argumentos de la lgica en su tcnica legislativa para su trabajo legislativo, por lo que vlidamente puede recurrir a esta disciplina para atribuir significado al texto normativo. Segn la lgica los principios son cuatro: el principio de identidad, el principio de no contradiccin, el principio de tercero excluido, y el principio de razn suficiente. Es de resaltar el principio de no contradiccin pues en aplicacin del derecho podemos afirmar que para que dos disposiciones en materia
81 82

MANUEL ATIENZA: Introduccin al derecho, Mxico: Fontamara, 2007, p. 18. ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Introduccin..., o. cit., p. 16. 83 HART: El concepto de derecho, Argentina: Abeledo-Perrot, 2007, p. 5. 33

administrativa sean contradictorias, se necesita que: Se refieran al mismo supuesto de derecho una permitiendo u ordenando, otra prohibiendo; se refieran al mismo sujeto, ya permitindole u ordenndole, ya prohibindole; hayan sido formuladas por el mismo sujeto; y tengan validez en el mismo lugar y al mismo tiempo. En cualquier otro caso la contradiccin solo ser aparente. Podemos distinguir dentro de este mtodo, cuatro tcnicas interpretativas, a saber: la interpretacin lgica -propiamente dicha-, la interpretacin teleolgica, la interpretacin axiolgica, y la interpretacin mediante la ponderacin de los intereses. 6. Mtodo sistemtico La palabra sistema se refiere a la totalidad, o a cada uno de los sectores o partes del todo interrelacionadas entre s, concurriendo a un mismo fin y consideradas en conjunto. Por su parte la sistemtica se refiere a aquello que se ajusta a un sistema, que lo tiene como lmite y que sigue en l. Podemos distinguir dentro de este mtodo, tres tcnicas interpretativas, a saber: la interpretacin por supremaca constitucional, la interpretacin en sedes materiae, y la interpretacin por constancia terminolgica. 7. Mtodo histrico La historia de lo jurdico descansa en ciertas bases. El intrprete de la disposicin debe partir del supuesto de que el legislador, creador de las leyes, al formularla, toma en consideracin esas bases: el desarrollo histrico de los trminos y figuras jurdicas, y las fuentes del derecho, ya formales, ya reales, ya histricas; es decir, considera la ley vigente que pretende derogar o abrogar si es el caso- as como todas aquellas que se le relacionan y sus respectivos reglamentos, las leyes abrogadas que sean su antecedente inmediato y mediato, el procedimiento legislativo, la jurisprudencia, los factores y elementos que determinan el contenido de las disposiciones normativas, el derecho romano y los dems derechos histricos que han contribuido a la formacin del nuestro, entre otras. Si esto es as entonces vlidamente podemos recurrir a estas mismas bases para atribuir significado al texto. Porque para interpretar histricamente ciertas disposiciones administrativas, el intrprete debe indagar su origen y evolucin a fin de atribuir significado al texto normativo. Podemos distinguir dentro de este mtodo, tres tcnicas interpretativas, a saber: la interpretacin por estudio de los precedentes mediatos, la interpretacin por estudio de los precedentes inmediatos, y la interpretacin histricaevolutiva o progresiva.

34

CAPTULO V SOBRE LOS AGRAVIOS 1. Importancia de los agravios La defensa jurdica en materia administrativa exige el conocimiento de la tcnica formulativa del agravio. Con el concepto agravio nos referimos a las argumentaciones jurdicas que debern hacerse cuando se entable la defensa. Es un concepto genrico en el que se engloban tanto las argumentaciones expresadas en los recursos administrativos, como en la demanda de nulidad y en la demanda de amparo, si bien es cierto, el nombre especfico que recibe el agravio en la demanda de nulidad es concepto de impugnacin y en la demanda de amparo, concepto de violacin. Entonces, para los recursos administrativos que se tramitan ante la propia autoridad responsable de la resolucin dictada o del acto ejecutado, tales estructuras argumentativas sern llamadas agravios84. En el caso de la demanda que se promueve ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa se llamarn conceptos de impugnacin85. En el caso de la demanda de garantas que se promueva ante los juzgados de distrito o ante los tribunales colegiados de circuito del poder judicial federal, las estructuras argumentativas se llamarn conceptos de violacin86. 2. El silogismo jurdico Cuando el juzgador -o el resolutor- tiene un caso ante s, no puede dejar de resolverlo, tiene que aplicar el derecho87. Para aplicar el derecho lo primero que hace es estudiar el caso sometido a su consideracin. Mientras estudia el caso va relacionndolo con normas de posible aplicacin pues el estudio del caso lo hace desde su formacin y experiencia jurdica. De ser necesario, posteriormente o simultneamente, interpreta disposiciones y construye otras normas que estima son aplicables al caso. Bajo esta base, toma la decisin aplicando las normas al caso concreto. Aplicar la norma al caso concreto significa que:
[...] en ejercicio de sus facultades, determina [...] que un cierto caso concreto del tipo definido en la norma general se ha presentado y, como consecuencia de ello, efecta [...] un acto por el cual actualiza [...] las consecuencias previstas88.
84 85

Artculo 86 de la LFPA. Artculo 14 de la LFPCA. 86 Artculos 116 y 166 de la LA. 87 Artculos 18 del CCF, 49 de la LFPCA y 41 fraccin III de la LFPA. 88 ROLANDO TAMAYO Y SALMORN: Introduccin..., o. cit., p. 201. 35

El caso, la norma y la decisin han sido racionalizadas. Ahora tendr que elaborar un discurso que justifique su decisin, i. e., de todo lo tomado en consideracin seleccionar aquellas razones que ofrecer como fundamentacin y motivacin congruente y exhaustiva de su decisin. Las razones explicativas de su toma de decisin pueden deberse a:
[...] el convencimiento del juez de que sa es la decisin justa, su sentimiento de vinculacin al sistema jurdico bajo el cual opera, su deseo de que su decisin no sea anulada por instancias superiores, su conviccin de que con esa decisin se promueven objetivos a los que el juez [se] adhiere, etc.89

En otras palabras en su sentencia o resolucin mostrar cmo ha llegado a la decisin expresando los argumentos que mejor la justifiquen,
[...] que la hagan parecer como correcta, aceptable o debida90.

Algo similar a esto hace la autoridad administrativa cuando emite el acto administrativo91. Entonces, el acto administrativo y la resolucin judicial guardan forma silogstica. AULIS AARNIO seala que
[...] toda decisin jurdica puede ex post ser escrita en la forma de un silogismo92.

El silogismo aristotlico es el modelo clsico de justificacin interna y es independiente del contexto de descubrimiento. Los problemas del contexto de descubrimiento tienen que ver con las premisas del silogismo y son enfrentados por la justificacin externa pues pretende dar respuesta al cmo es encontrada la premisa?
[...] una cosa es el procedimiento mediante el cual se llega a establecer una premisa o conclusin, y otra cosa el procedimiento que consiste en justificar dicha premisa o conclusin93.

MANUEL ATIENZA: El derecho como argumentacin, Espaa: Ariel, 2007, p. 99. Ibdem. 91 Tambin es muy similar el actuar del particular afectado por la resolucin o acto de autoridad cuando entabla la defensa, pues justifica -dando razones- una decisin ms favorable que aquella mostrada en el acto administrativo. 92 AULIS AARNIO, La tesis de la nica respuesta correcta y el principio regulativo del razonamiento jurdico, Espaa: Doxa, 8, 1990, p. 28. 93 MANUEL ATIENZA: Las razones del derecho. Teora de la argumentacin jurdica, Mxico: UNAM, 2008, p. 4. 36
90

89

La justificacin interna se refiere a la estructura interna (lgica) del razonamiento94. La estructura interna consiste en una premisa mayor, premisa normativa o simplemente la norma; una premisa menor, premisa fctica o simplemente el hecho; y finalmente la conclusin, decisin normativa o norma individual. 3. El argumento jurdico Esta misma estructura silogstica aplica tambin al agravio. El argumento jurdico para entablar la defensa en materia administrativa tambin tiene estructura de silogismo. El argumento es la expresin del razonamiento. Es una entidad lingstica que consta de trminos y enunciados que forman una cadena. Razonamiento95 es la accin y efecto de razonar, la serie de conceptos encaminados a demostrar una cosa, las razones y pruebas que soportan una conclusin, son proposiciones relacionadas de tal manera que una de ellas se deriva de las dems. Los elementos del razonamiento son tanto materiales, como formales. Los elementos materiales estn constituidos por las proposiciones: premisa mayor, premisa menor y conclusin. Los elementos formales lo constituyen la relacin derivativa, consecuencia, relacionante o forma del razonamiento, que consiste en una implicacin. En el razonamiento, se distinguen dos aspectos, el contenido y la forma. El contenido se refiere a proposiciones o juicios e indican su verdad o falsedad, y estn relacionados con la justificacin externa. La forma se refiere a la relacin entre proposiciones o juicios e indica su validez o invalidez, y estn relacionados con la justificacin interna. Un razonamiento es vlido cuando su forma es vlida. La forma es vlida cuando no es posible que haya un razonamiento de esa forma con premisas verdaderas y conclusin falsa96. El estudio del acto de autoridad lo relacionamos con la verdad y la prueba. El estudio de la ley con la interpretacin. La verdad y prueba nos ayuda a establecer razn en nuestros argumentos de defensa por alguna causal de ilicitud en relacin con la justificacin externa de las cuestiones fcticas (premisa menor). La interpretacin de la ley en materia de defensa puede tener dos vertientes. La primera est relacionada con la ley como violatoria de derechos constitucionales, en cuyo caso el estudio de la ley nos ayuda a establecer razn en nuestros argumentos de defensa en relacin con la justificacin externa a efecto de expresar las cuestiones de violacin de
94 95

AARNIO, La tesis..., o. cit., p. 28. DRAE. 96 CHVEZ: Lgica, Mxico: Publicaciones cultura, 2002, p. 166. 37

derechos constitucionales (premisa menor). La segunda est relacionada con la ley como condicin de derechos, en cuyo caso el estudio de la ley nos ayuda a establecer razn en nuestros argumentos de defensa en relacin con la justificacin externa por derechos legales o constitucionales afectados (premisa mayor). 4. La causal de ilicitud La causal de ilicitud es presuntivamente- la razn o motivo que origina una transgresin a la ley administrativa o la Constitucin o algn principio jurdico por acto de autoridad. As, puede haber causales de ilegalidad y causales de inconstitucionalidad. La causal de ilegalidad o inconstitucionalidad es presuntiva porque al iniciar la defensa forma parte de la argumentacin jurdica de defensa, pero an no se ha demostrado -ante el resolutor o juzgador- que tal causal es el origen de la transgresin a la ley, principio jurdico o la Constitucin. Cuando tal causal sea reconocida como originadora de la transgresin por parte del resolutor o juzgador entonces se har la declaratoria de que la resolucin administrativa impugnada es ilegal o que el acto de autoridad o ley es inconstitucional. Las causales que pueden llevar a declarar ilegal o inconstitucional una resolucin o acto de autoridad pueden ser de fondo o de forma. De fondo son: la incompetencia del funcionario, el error de hecho o de derecho y el desvo de poder. De forma son: la omisin de requisitos formales y los vicios en el procedimiento. Las causales que pueden llevar a declarar inconstitucional una ley pueden ser incompetencia, vicio en el procedimiento, violacin de garantas o principios jurdicos. 5. El agravio El tribunal federal de justicia fiscal y administrativa ha expresado que
[...] para considerar que [... se] ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resolucin impugnada, debe sealar con precisin la parte de la resolucin que lesione alguno de sus derechos, debiendo mencionar el precepto o los preceptos jurdicos que a su juicio dej de aplicar o aplic indebidamente la autoridad demandada, externando asimismo los razonamientos lgico jurdicos por los que llegue a la conclusin de que, efectivamente, existe omisin o indebida aplicacin de los preceptos jurdicos aplicables al caso concreto. En consecuencia, si [...] no cumple con estos requisitos y se limita a decir que los artculos invocados por la autoridad no son aplicables, debe confirmase la resolucin por falta de expresin de agravios97.

ALFONSO NORIEGA dice que:

97

Pleno, registro JFA2007: 16506. 38

[...] con estos antecedentes considero que la formulacin de los conceptos de violacin, tiene un carcter anlogo, como forma de razonamiento, al de los silogismos, porque, necesariamente, se parte en ellos de un extremo, de una premisa mayor, que consiste en la mencin de la ley aplicable; en primer lugar, las garantas individuales que se considera violadas y en segundo las leyes secundarias que se estima aplicadas inexactamente; as como su recta lgica y jurdica- interpretacin y, el extremo menor, la premisa menor, la constituyen los hechos que se imputan a la autoridad responsable el acto reclamado- y la aplicacin que de la ley haya hecho dicha autoridad, al producir, o emitir dicho acto. De esos dos extremos, de la premisa mayor ley aplicable- y la premisa menor caracteres del acto reclamado-, debe inferirse, lgica y jurdicamente, la antijuricidad, la ilegalidad, o bien el carcter violatorio de la Constitucin del mismo acto reclamado en el juicio respectivo98.

Entonces, la forma del razonamiento jurdico es la de un silogismo lgico-jurdico, siendo las premisas, las afirmaciones mediante las cuales se prueban y ofrecen las razones jurdicas del argumento. La premisa mayor se integra por el derecho que se estima violado y el artculo o artculos de la ley que contienen tal derecho, si bien, estos ltimos pueden omitirse en razn de la mxima: iura novit curia. La premisa menor expresa el acto o resolucin que afecta el inters jurdico. Y la conclusin es la afirmacin derivativa a favor de la cual se dieron las razones jurdicas, es la contravencin entre ambas premisas en la que se indica la lesin sufrida. El razonamiento debe concluir derivativamente la contravencin entre la resolucin o acto de autoridad y los derechos legales o constitucionales que se estiman violados. 6. Tipos de agravios Todo procedimiento administrativo consta de tres etapas99, la etapa preprocedimental, la etapa procedimental y la etapa conclusiva. Si esto es as, entonces las violaciones a la ley y a la Constitucin -razn de los agravios- pueden presentarse, en el mandamiento emitido, en el acta de notificacin del mandamiento, en cualquier actuacin durante el ejercicio de la facultad, en la resolucin que se dicte o en el acta de notificacin de la resolucin. Como en la etapa preprocedimental se emite el mandamiento y se designa notificador, las ilegalidades que pueden presentarse en el mandamiento son omisiones formales o incompetencia del funcionario emitente.

98 99

ALFONSO NORIEGA: Lecciones de amparo, Mxico: Porra, 2004, tomo I, p. 392. Aunque aqu me refiero particularmente al que inicia de oficio. Artculo 14 de la 39

LFPA.

En la etapa procedimental, al ser esta ejecutiva, las ilegalidades que se presenten sern en todos los casos vicios en el procedimiento o incompetencia del funcionario que haya tramitado el procedimiento. En la etapa conclusiva, las ilegalidades que se presenten en la resolucin sern omisiones formales, errores de derecho, desvo de poder, o incompetencia del funcionario que la haya dictado. En la calificacin del procedimiento determinado en la resolucin podrn existir errores de hecho. Y en la notificacin de la resolucin podr existir indebida o inexacta circunstanciacin del acta de notificacin. Tomando en consideracin lo anterior, se pueden expresar agravios relacionados con violaciones a la ley previas al dictado de la resolucin: omisiones formales o vicios del procedimiento. Tambin se pueden expresar agravios relacionados con infracciones legales cometidas en la resolucin: omisiones formales, errores de hecho o de derecho. La razn de esto es que entre otras cosas la autoridad puede incurrir durante su actuacin en cualquiera de estos tres tipos de transgresiones a la ley: omisiones formales100, vicios de procedimiento101 o violaciones materiales102. Por lo tanto, se pueden establecer argumentos de defensa para cada uno de estos tipos de transgresiones a la ley: agravios por omisiones formales, agravios por vicios del procedimiento y agravios por cuestiones materiales. 7. Eficacia de los agravios Los agravios deben ser eficaces 103. Para que sean eficaces hay que demostrar la verdad de nuestras proposiciones o juicios y al mismo tiempo demostrar la falsedad de los de la demandada. Tambin debemos demostrar la validez de nuestro argumento. Para lograr lo anterior debemos impugnar todos y cada uno de los motivos y fundamentos que sustenten cada punto particular materia de controversia, salvo en aquellos casos en que la autoridad haya sido omisa en motivacin o fundamentacin, como sera el caso, por ejemplo, de una negativa ficta104.

100 101

Artculo 51 fraccin II de la LFPCA. Artculo 51 fraccin III de la LFPCA. 102 Artculo 51 fracciones I, IV y V de la LFPCA. 103 Artculo 20 fraccin IV de la LFPCA. 104 Artculo 17 de la LFPA. 40

CAPTULO VI CAUSALES DE ILEGALIDAD DE FONDO 1. Violaciones substanciales o de fondo Las violaciones substanciales o de fondo son aquellas causales de ilegalidad en las que se demuestra la incompetencia del funcionario, el error de hecho o de derecho y el desvo de poder. La incompetencia del funcionario puede aplicarse al funcionario que haya dictado la resolucin que se impugna, o que haya ordenado el ejercicio de la facultad de la que deriv dicha resolucin, o que haya tramitado el procedimiento del que deriv dicha resolucin. Las infracciones legales que se estiman cometidas en la resolucin impugnada, consistentes en la incorrecta motivacin del acto cuando se refieren al contenido de los razonamientos formulados por la autoridad responsable en la resolucin impugnada, i. e., cuando se combaten consideraciones del acto impugnado relacionadas con las cuestiones substanciales objeto de la impugnacin que pueden ser de hecho o de derecho; de hecho cuando se trate de la incorrecta motivacin del acto cuando se refieren al contenido de los razonamientos formulados por la autoridad responsable en la resolucin impugnada ya porque los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada; de derecho cuando la resolucin se dict en contravencin de las disposiciones aplicadas o dejo de aplicar las debidas. El desvo de poder indica que la resolucin administrativa fue dictada en ejercicio de facultades discrecionales que no corresponden a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades. 2. Causal de ilegalidad: incompetencia del funcionario La incompetencia ser entonces una causal de ilegalidad derivada de la falta de competencia del funcionario que haya ordenado el ejercicio de una facultad al emitir el mandamiento, que haya tramitado el procedimiento o que haya dictado la resolucin correspondiente105. Un ejemplo de argumento por incompetencia del funcionario que haya ordenado el procedimiento del que deriva dicha resolucin sera:
Conforme al artculo 3 fraccin I de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo todo acto administrativo debe ser emitido por funcionario competente, es decir, mi representada tiene el derecho a que la orden de visita sea emitida por funcionario pblico que vlidamente pueda ejercer la facultad de ordenar visitas de verificacin dentro de la circunscripcin territorial en la que ella se ubica. Ahora bien, la orden de visita oficio 324-SCT [...] de fecha 20 de febrero [...] (Anexo 3) fue emitida por la seccin... con sede en Guanajuato, Gto., cuya
105

Artculo 51 prrafo primero fraccin I de la LFPCA y 6 de la LFPA. 41

circunscripcin territorial abarca el Estado de Guanajuato. Lo anterior implica, que la resolucin que se impugna sea ilegal al provenir de una orden de visita que fue emitida por funcionario incompetente, dando lugar a la trasgresin del artculo 3 en perjuicio de mi representada, dado que ella tiene su domicilio en el kilmetro x de la carretera Quertaro-San Luis Potos (lo que se prueba con el anexo 5 comprobante de pago del impuesto predial), que si bien se encuentra cerca del lmite del Estado de Quertaro con Guanajuato, de ninguna manera corresponde a la circunscripcin territorial de la seccin... de Guanajuato, sino que, corresponde a la circunscripcin territorial de la seccin... de Quertaro conforme al Acuerdo por el que se seala el nombre, sede y circunscripcin territorial de las secciones administrativas de la Secretara... por lo que mi representada al no encontrarse dentro de la circunscripcin territorial de la seccin... de Guanajuato no puede ser inspeccionada por esta dependencia, ya que se encuentra impedida para poder ejercer facultad alguna fuera de la demarcacin geogrfica sobre la que se limit su actuar, de tal forma que procede la nulidad lisa y llana de todo lo actuado por incompetencia del funcionario que orden y ejecut el procedimiento (anexo 3) del que deriv la resolucin que se impugna (anexo 1) [...]

3. Causal de ilegalidad: error de hecho y el error de derecho El error de hecho ser entonces una causal de ilegalidad derivada de que los hechos que motivaron la resolucin no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada. Un error de hecho tiene que ver con la congruencia fctica pues se realiza cuando se vincula el procedimiento con el resultado. Los hechos que motivan la resolucin que no se realizaron, se refiere a que en la parte considerativa de una resolucin o en los motivos de la resolucin, se hace sealamiento a ciertos hechos que sirven de base para la determinacin administrativa o que sirven de sustento a la propia resolucin que nunca se realizaron, se trata simplemente de la cita en la resolucin de un hecho inexistente. Los hechos que motivaron la resolucin que fueron distintos, se refiere a que en la parte considerativa de una resolucin o en los motivos de la resolucin, se hace sealamiento a ciertos hechos que sirven de base para la determinacin administrativa o que sirven de sustento a la propia resolucin cuya realidad o existencia es diferente a aquello que se resuelve, i. e., el hecho demuestra algo pero la autoridad resuelve que demuestra otra cosa. Los hechos que motivaron la resolucin se apreciaron en forma equivocada, se refiere a que en la parte considerativa de una resolucin o en los motivos de la resolucin, se hace sealamiento a ciertos hechos que sirven de base para la determinacin administrativa o que sirven de sustento a la propia resolucin, que en lugar de percibirlos debidamente el que dicta la resolucin los percibe en otro sentido porque los interpreta indebidamente y les da un alcance diferente, se trata simplemente de una indebida interpretacin de los hechos que motivan la resolucin ya sea por exceso o defecto en lo que el hecho demuestra.
42

El error de derecho por su parte ser tambin una causal de ilegalidad pero derivada de que la resolucin se dict por funcionario competente en contravencin de las disposiciones aplicadas o porque dej de aplicar las disposiciones debidas106. Un error de derecho tiene que ver con la congruencia normativa pues se realiza cuando se vincula la disposicin normativa con el resultado. La resolucin se dict por el funcionario competente en contravencin de las disposiciones aplicadas, se refiere a que la norma que se aplica ordena algo y se hace otra cosa, i. e., la norma que cita en la resolucin determina una obligacin para la autoridad, un hacer o un no hacer, pero lo que sucede es que incumple con la obligacin normativa, porque no hace lo que se le orden o porque hace lo que no se le orden, ya sea porque al aplicar la norma la aplica en otro sentido o porque le da un alcance no debido. En la resolucin, el funcionario competente dej de aplicar las disposiciones debidas, se refiere a que la autoridad omiti aplicar una disposicin que resultaba aplicable al caso en beneficio del afectado, i. e., no aplica una norma que debi aplicar y por lo mismo no la cit en la resolucin, sin que esto se confunda con la omisin de fundamentacin, ya que en este ltimo caso se trata de que no se cito una disposicin que era obligacin citar como base del actuar de la autoridad, en cambio en el otro caso, la disposicin que no se aplic produca un beneficio al afectado en lo que se resolva, i. e., no se trata de una cuestin formal, sino que se trata de una cuestin de fondo o material. Un ejemplo de argumento por error de derecho sera aquel derivado del cobro de una multa impuesta por la Secretara de Comunicaciones y Transportes:
Conforme al artculo 146 del Cdigo Fiscal de la Federacin todo crdito fiscal se extingue por prescripcin en el trmino de cinco aos, plazo que inicia a contar partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido y solo se interrumpe con cada gestin de cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor o por el reconocimiento expreso o tcito de ste respecto de la existencia del crdito, tal y como es criterio de la Segunda Sala de nuestro ms alto Tribunal: NOTIFICACIONES PERSONALES, SOLO INTERRUMPEN LA PRESCRIPCION SI LLENAN LOS REQUISITOS DE LEY107, es decir, mi representada tiene el derecho a la extincin del crdito fiscal por prescripcin pasados cinco aos desde la fecha en que pudo ser legalmente exigible sin que se hubiere interrumpido el plazo. Ahora bien, el crdito fiscal nmero 193[...] determinado en el oficio 324-A-3-A-4-2[...] de fecha 24 de abril de 1996, se pretende hacer efectivo con el mandamiento de ejecucin de 28 de marzo de 2003 y el acta de requerimiento de pago y acta de embargo de 29 de marzo de 2003, todo lo cual es ilegal, ya que al haber transcurrido en exceso el plazo de 5 aos el crdito fiscal se ha extinguido por prescripcin, y el mandamiento de ejecucin de 28 de
106 107

Artculo 51 prrafo primero fraccin IV de la LFPCA. Segunda sala, registro IUS2008: 267503. 43

marzo de 2003 y el acta de requerimiento de pago y acta de embargo de 29 de marzo de 2003, son ilegales al realizar un crdito fiscal prescrito a favor de mi representada, dando lugar a la trasgresin del artculo 146 en su perjuicio, dado que desde la fecha en que pudo ser legalmente exigible y hasta el momento de su requerimiento haban pasado ya ms de cinco aos, y no se conoce dentro de dicha temporalidad ninguna actuacin por parte de la exactora dentro del procedimiento administrativo de ejecucin que se haya notificado legalmente, ni mi representada ha reconocido expresa o tcitamente la existencia del crdito, por lo que no se ha interrumpido el plazo de prescripcin, sino que, por el contrario el plazo de cinco aos se ha excedido con creces sin que durante el mismo se haya hecho gestin alguna de cobro, ni reconocimiento alguno de la existencia del crdito, por lo que procede la nulidad lisa y llana de todo lo actuado en virtud de que la resolutora dej de aplicar las disposiciones debidas, en la especie el artculo 146 del Cdigo Fiscal de la Federacin, toda vez que, en lugar de ordenar su requerimiento mediante diverso artculo 152 del Cdigo Fiscal de la Federacin debi ordenar su extincin por prescripcin atento a lo establecido por el diverso artculo 146 del mismo Cdigo [...]

4. Causal de ilegalidad: desvo de poder El desvo de poder ser entonces una causal de ilegalidad derivada de la no correspondencia entre los fines para los cuales se confiere el ejercicio de facultades discrecionales y el acto de autoridad 108. Se trata de facultades discrecionales relacionadas con atribuciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones administrativas que se ejercen con fines distintos a aquellos establecidos en la propia ley para cada una de ellas109. Ahora bien, las facultades discrecionales tienen que ver con la libertad de apreciacin que la ley otorga a las autoridades para actuar o abstenerse de actuar, con el propsito de lograr la finalidad que la propia ley les seala y no una finalidad distinta, por lo que su ejercicio implica, necesariamente, la posibilidad de optar, de elegir, entre dos o ms decisiones, sin que ello signifique o permita la arbitrariedad, ya que esa actuacin de la autoridad sigue sujeta a los requisitos de fundamentacin y motivacin y al propsito de la ley110. No obstante lo sealado, esta causal de ilegalidad se aplica poco porque resulta prcticamente imposible demostrar la intencin verdadera del emisor del mandamiento, ya que al menos formalmente, procura sujetarse al orden legal emitiendo actos conforme a las disposiciones legales, aunque la realidad sea otra. Sin duda alguna que esta causal de ilegalidad nada debe tener que ver con violaciones a la ley, puesto que en las otras causales se agotan todas las modalidades que implican algn tipo de violacin a la ley.
Artculo 51 prrafo primero fraccin V de la LFPCA. Sala regional del noroeste I (Tijuana), registro JFA2007: 39428. 110 Pleno, registro IUS2008: 195530. Segunda sala, registro IUS2008: 390960, 910971 y 267339. Primer tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 256378. 44
109 108

Con el desvo de poder111 de lo que se trata ya no es de violaciones a la ley, sino de violacin de principios. Principios que no estn expresados en la ley- que justifican las disposiciones que permiten ejercer el poder o facultad, as como, los principio que no estn expresados en la ley- que justifican las disposiciones que determinan su uso permitido, aqu de lo que se trata es de que el sentido y alcance de las [... normas] no puede determinarse con independencia de los principios 112 que las justifican. Cuando se ejerce el poder, cuando se realiza aquello que permite la facultad, produce un resultado, ese resultado cambia el status del destinatario, derivado del poder conferido no para perseguir un fin privado, sino un fin pblico, pues el fin que debe perseguir no debe ser ajeno al inters general. En consecuencia, el principio que lo rige no es la libertad de accin, sino el de ejercer la funcin pblica al servicio de los intereses generales. Por lo tanto el ejercicio del poder slo se justifica si se persigue esa finalidad. De esto se derivan dos consecuencias muy importantes, una es que el ejercicio del poder tiene en este caso carcter obligatorio. La otra consecuencia es que el resultado juega un papel central, i. e., el que se produzca el resultado es precisamente lo que justifica que se haya establecido una ley que confiere tal poder, lo que importa es el resultado, en otras palabras, se concede el poder para que por medio de la resolucin se obtengan ciertos estados de cosas positivamente determinados, pero sin que suponga un dao injustificado aunque no exista disposicin normativa alguna que la prohba. Pues precisamente la obligacin de producir el resultado est determinada por la finalidad que se persigue. El desvi de poder como causal ilicitud de las resoluciones pretende evitar el ejercicio de la facultad para lograr un fin no previsto por el legislador. El resultado puede ser legal pero al haber sido utilizada la facultad para producir un fin distinto a aquel para lo cual fue creada la disposicin normativa entonces lo que se viol no fue la ley sino su teleologa, el principio que motiv la relacin. Por ello existe una casual de nulidad para el desvo de poder pues es necesario controlar no solo la sujecin a la ley, sino adems el otorgamiento de poderes a los rganos pblicos para que estos cumplan con los fines de su existencia113. Ahora bien, los principios que limitan la aplicacin de las disposiciones normativas, no se encuentran expresamente en las leyes, pues en las leyes lo que encontramos son disposiciones normativas que engendran las normas de actuacin. Los principios se encuentran expresamente en disposiciones de orden superior como la Constitucin, o

111 112

ATIENZA Y RUZ MANERO: Ilcitos atpicos, Espaa: Trotta, 2000, p. 93 y sig. Ibdem. 113 Ibdem. 45

implcitamente en las leyes o en las disposiciones de orden superior siempre que guarden coherencia con el ordenamiento expreso y la razn.

46

CAPTULO VII CAUSALES DE ILEGALIDAD POR OMISIONES FORMALES 1. Omisiones formales Las omisiones formales son causales de ilegalidad en las que se demuestran las infracciones legales de ndole adjetiva cometidas, en todos los casos, en los actos administrativos previos al inicio del procedimiento orden de verificacin, etc.- o en la resolucin definitiva; transgresiones que no ataen en forma directa, ni al estudio hecho en la resolucin impugnada de las cuestiones jurdicas substanciales o de fondo, ni tampoco al de las cuestiones relacionadas con el procedimiento, sino que se refieren a vicios concernientes al continente del acto administrativo; entonces estos conceptos de impugnacin se vinculan solo en forma indirecta, tanto con cuestiones de naturaleza substancial como con aquellas de ndole procedimental. La omisin de requisitos formales exigidos por las leyes, deben afectar las defensas del particular y trascender al sentido de la resolucin impugnada114, si bien, en el recurso administrativo de revisin no es necesario hacer estos sealamientos. Que afecte las defensas del particular significa que no pueda combatir requisitos omitidos ante el desconocimiento de ese elemento exigido por la ley en la etapa preprocedimental al dictarse el mandamiento (orden de verificacin, etc.) o en la etapa conclusiva al dictarse la resolucin; o porque no puede combatir hechos imprecisos o no puede combatir fundamento inexacto e impreciso, o bien, no puede verificar fundamento que desconoce a efecto de constatar si el actuar de la autoridad se ajusta a derecho o dentro de su mbito de competencia, o porque ante esa omisin, el particular se encuentra impedido para acatar el acto primigenio o la resolucin. Que trascienda al sentido de la resolucin impugnada significa que adems de afectar las defensas del particular, la omisin formal debe extender sus efectos a la resolucin impugnada, produciendo en sta sus consecuencias, esto es as porque trascender, gramaticalmente significa extender o comunicarse los efectos de una cosa a otra, produciendo consecuencia115 en afectacin del patrimonio. Si se anula o se deja sin efectos la resolucin por alguna omisin formal, puede suceder que la autoridad corrija tal omisin, lo que implicara que se dictara una nueva resolucin116.
Artculo 51 prrafo primero fraccin II de la LFPCA. DRAE. 116 Artculo 52 de la LFPCA y 7 de la LFPA. Cuarto tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 185127. 47
115 114

2. Constar por escrito El primer requisito que se establece es que el mandamiento o resolucin conste en documento impreso o digital117. Lo anterior a efecto de otorgar seguridad jurdica al notificado del acto, ya que de no encontrarse dicho acto administrativo impreso en documental pblica, sus trminos y condiciones podran ser alterados y el particular afectado no podra saber en todo momento a qu atenerse, de igual forma de no constar por escrito el acto administrativo se impedira al afectado conocer el contenido, y la calidad del emisor firmante, con lo que se obstaculizara el derecho del afectado de verificar la legalidad del mandamiento, dejndosele sin defensa por no poder verificar los fundamentos legales en que se apoya la autoridad para la emisin del acto y por no poder combatir la motivacin del mismo porque no puede combatir hechos imprecisos o desconocidos, de igual forma tambin quedara sin defensa por no poder conocer el objeto o propsito cierto del acto. Este caso particular, se presenta sobre todo en la negativa ficta118. El punto es que como no se ha notificado resolucin en el tiempo legalmente establecido para ello, se ignoran los motivos y fundamentos de la negativa; por lo que, en este caso tan particular, en la demanda solo se har valer el concepto de impugnacin referente a la omisin de fundamentacin y motivacin con respecto a lo impetrado, dejando para la ampliacin de la demanda los conceptos de impugnacin, agravios y dems razonamientos, en contra de la resolucin. He aqu un concepto de impugnacin referente a la negativa ficta:
nico.- Conforme al artculo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo la peticiones que se formulen a las dependencias u organismos pblicos debern ser resueltas en un plazo de tres meses, es decir, mi representada tiene derecho a que a su solicitud de... radicada bajo el folio 00666, recayera resolucin expresa dentro del plazo de tres meses contados a partir de la peticin. Ahora bien, en virtud de haber transcurrido en exceso dicho plazo, ya que la instancia se promovi desde el 12 de mayo de [...] y hasta la fecha de presentacin de la presente, no le ha sido notificada la resolucin expresa, mi representada considera que la autoridad demandada resolvi negativamente. Lo anterior implica, que la resolucin negativa es ilegal al carecer de los requisitos de fundamentacin y motivacin, dando lugar a la trasgresin del artculo 3 fraccin V en perjuicio de mi representada, dado que al no conocer las razones particulares o causas inmediatas que tom en consideracin la autoridad para negar lo impetrado y no conocer los fundamentos legales que apoyen su negativa, se le deja sin defensa al no poder combatir hechos imprecisos y no poder combatir fundamento desconocido, lo que trasciende en afectacin de su patrimonio ya que sin conocer motivo y fundamento alguno se le niega la... a que tiene derecho con arreglo a la ley de conformidad con la solicitud de... tramitada ante la autoridad demandada [...]
117 118

Artculos 3 fraccin IV de la LFPA. Artculo 17 de la LFPA. 48

3. Sealar la autoridad que la emite El segundo requisito que se establece es que se seale la autoridad que lo emite119. Lo anterior a efecto de otorgar seguridad jurdica al notificado del acto, ya que de no sealarse la autoridad emitente el particular afectado no podra conocer cul es la dependencia pblica u rgano administrativo que le comunica o manda algo, con lo que se obstaculizara el derecho del afectado de verificar la legalidad del mandamiento ante el desconocimiento de ese elemento tan destacado, dejndosele sin defensa por no poder verificar los fundamentos legales en que se apoya la autoridad para la emisin del acto y por no poder combatir la motivacin del mismo, ya que los fundamentos legales facultan a la autoridad para la emisin del acto de tal forma que si no se conoce la autoridad emitente no se puede relacionar el fundamento con alguna dependencia u organismo pblico, de la misma forma, no se podran relacionar los motivos que se sealen con la dependencia u organismo pblico y el afectado. 4. Sealar la fecha y el lugar de su emisin El tercer requisito que se establece es que se seale con exactitud en el documento impreso o digital el lugar y fecha de expedicin120. Lo que debe ser as a fin de que el particular est en posibilidad de conocer el carcter de la autoridad que lo emiti, si actu dentro de su circunscripcin territorial y en condiciones de conocer los motivos que originaron el acto, los fundamentos legales que se citen y si existe adecuacin entre estos elementos, as como la aplicacin y vigencia de los preceptos que en todo caso se contengan en dicho acto121. 5. Debe estar fundado y motivado El cuarto requisito que se establece es que deben estar fundados y motivados122. Lo anterior a efecto de otorgar seguridad jurdica al destinatario, ya que de no fundarse o de no motivarse el acto, se obstaculizara el derecho del afectado de verificar la legalidad del mandamiento al no poder combatir hechos imprecisos o inexistentes o inexactos, o no poder combatir fundamento indebido o inexacto o impreciso, ante un acto que no cumple con los requisitos legales necesarios y que produce indefensin, precisamente porque no se tiene la certeza de que dicho acto de autoridad se apegue a las prevenciones de la ley por no haberse fundado y motivado adecuadamente.
119 120

Artculos 3 fraccin IV de la LFPA. Artculos 3 fraccin XIII de la LFPA. 121 Segunda sala, registro IUS2008: 191486. 122 Artculos 3 fraccin V de la LFPA. 49

Por fundamentacin debe entenderse que ha de expresarse con precisin -en el documento pblico- el precepto legal aplicable al caso123. Por motivacin que tambin deben sealarse con precisin, debe entenderse, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideracin para la emisin del acto124. 6. Debe expresar la resolucin, objeto o propsito de que se trate El quinto requisito que se establece es que debe expresar la resolucin, objeto o propsito de que se trate125. Lo anterior a efecto de otorgar seguridad jurdica al destinatario del acto, ya que de no expresar la resolucin, objeto o propsito de que se trate se obstaculizara el derecho del afectado de verificar la legalidad del mandamiento al no poder conocer la intencin del mismo objeto o propsito- o lo que con l se ha determinado -resolucin-, producindose la incertidumbre en el afectado por el mandamiento de autoridad ante un acto que no cumple con los requisitos legales necesarios, ya que el objeto no slo debe concebirse como propsito, intencin, fin o designio, sino tambin debe entenderse como cosa, elemento, tema o materia, i. e., lo que produce certidumbre en lo que se revisa. Por resolucin debe entenderse que en el documento dictado se contenga un apartado en el que con precisin se seale la determinacin fija y decisiva producto del procedimiento, la manifestacin ltima y definitiva de la voluntad de la administracin pblica. Por objeto debe entenderse aquello que ser materia de la verificacin, por lo que no debe ser general, sino que debe estar perfectamente determinado en el mandamiento. En cambio por propsito debe entenderse el objetivo, la finalidad que se persigue, a efecto de que el particular conociendo lo que se va a revisar, pueda tener la oportunidad de conocer el alcance y las consecuencias que se deriven de la verificacin objeto del mandamiento, por ello debe ser posible fsica y jurdicamente, debe ser lcito y debe ser realizado dentro de las facultades del emitente126.

123 Segundo tribunal colegiado del sexto circuito, registro IUS2008: 216534. Pleno, registro IUS2008: 205463. Segunda Sala, registro IUS2008: 188432 y 177347. 124 Segundo tribunal colegiado del dcimo cuarto circuito, registro IUS2008: 197923. Primer tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 254957. Segundo tribunal colegiado del quinto circuito, registro IUS2008: 219034. Segunda sala regional metropolitana, registro JFA2007: 18579. 125 Artculo 3 fracciones II y III de la LFPA. 126 Segunda sala, registro IUS2008: 391399 y 206396, 206324. 50

7. Debe ostentar la firma del funcionario competente El sexto requisito que se establece es que deben ostentar la firma del funcionario competente 127. Lo anterior a efecto de otorgar seguridad jurdica al destinatario del acto, ya que de no ostentarse la firma del funcionario competente, entonces el mandamiento fue emitido sin que el funcionario encargado de la dependencia manifestara su voluntad y conformidad con su contenido, lo que tiene como consecuencia que no se tenga la certeza y firmeza de su contenido e impide acreditar la legitimidad del funcionario, as como su voluntad, ya que la firma es la nica forma en que la persona que la asienta se legitima como el verdadero emisor del acto y adquiere una relacin directa entre lo expresado y su voluntad128. 8. Debe contener el nombre de la persona a la que va dirigido El sptimo requisito que se establece es que deben ostentar el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido129. 9. Otros requisitos Adems deber cumplir con la finalidad de inters pblico; ser expedido sujetndose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo; ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisin; ser expedido sin que medie error respecto a la referencia especfica de identificacin del expediente o documentos; tratndose de actos administrativos deban notificarse deber hacerse mencin de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; tratndose de actos administrativos recurribles deber hacerse mencin de los recursos que procedan, y ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley130. 10. Requisitos relativos a la orden de visita de verificacin Adems de los requisitos generales que deben ser satisfechos como en cualquier otro acto administrativo, en la orden de visita en lo particular se deben satisfacer los siguientes: indicar si se trata de orden de verificacin

Artculo 3 fracciones I y IV de la LFPA. Pleno, registro JFA2007: 40280. Segundo tribunal colegiado en materia administrativa del segundo circuito, registro IUS2008: 192354. Primera sala regional noroeste (Cd. Obregn), registro JFA2007: 18304. 129 Artculos 3 fraccin XII de la LFPA. 130 Artculo 3 de la LFPA. 51
128

127

extraordinaria, el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto preciso de la visita y el alcance que deba tener131. 11. Requisitos relativos al requerimiento de pago y embargo A efecto de llegar al momento del requerimiento de pago, es menester que en primer lugar exista un crdito fiscal y que se notifique, que hayan transcurrido cuarenta y cinco das siguientes a aqul en que haya surtido efectos su notificacin y no se haya garantizado, o que no se haya pagado antes del momento de la notificacin del requerimiento132. Ahora bien, el requerimiento de pago debe cumplir con los requisitos generales133, pero adems, existen otros requisitos particulares 134, a saber: el nombre de la persona deudora a quien se dirige el requerimiento 135, sealar el domicilio del deudor136, y el nombre del ejecutor designado por el jefe de la oficina exactora137.

Artculo 63 de la LFPA. Segunda Sala, registro IUS2008: 911053, 391399, 184453, 193567, 193566, 190345. 132 Artculos 65 y 151 del CFF. 133 Artculo 38 del CFF. 134 Artculos 151 y 152 del CFF. 135 Duodcimo tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 187803. 136 Primer tribunal colegiado del octavo circuito, registro IUS2008: 179531. 137 Segunda sala, registro IUS2008: 181458. Segundo tribunal colegiado en materia administrativa del sexto circuito, registro IUS2008: 182129. 52

131

CAPTULO VIII CAUSALES DE ILEGALIDAD POR VICIOS DEL PROCEDIMIENTO 1. Vicios del procedimiento Los vicios del procedimiento son causales de ilegalidad en las que se demuestran infracciones de carcter adjetivo, que se cometieron durante el desarrollo de un procedimiento; transgresiones que no ataen en forma directa, ni al estudio hecho en la resolucin impugnada, ni tampoco al de las cuestiones relacionadas con los actos administrativos previos al inicio del procedimiento, sino que se refieren a violaciones que se cometen siempre durante la tramitacin del procedimiento, desde el momento en que inicia con la notificacin del mandamiento y concluye con el acto inmediato anterior a la resolucin; entonces estas causales se vinculan solo en forma indirecta, tanto con cuestiones de naturaleza substancial o de fondo como con cuestiones de ndole formal, con las primeras porque el procedimiento forma parte de la motivacin de la resolucin, en cambio con las segundas, porque el mandamiento es la causa legal del procedimiento. Los vicios del procedimiento deben afectar las defensas del particular y trascender al sentido de la resolucin impugnada138, si bien, en el recurso administrativo de revisin no es necesario hacer estos sealamientos. Cuando se seala que se vicie el procedimiento se quiere decir que la autoridad no respeta un derecho que el particular tenga o no ejecute un acto que la ley seala que debe ejecutar o que ejecute un acto en forma distinta de la prevenida por la ley; en estos caso el resultado es el mismo, existe un actuar en contra de la ley por defecto u omisin que vicia el procedimiento. No se incluyen aqu los actos ejecutados que no estn contemplados en la ley, porque en este supuesto ya no se trata de un vicio del procedimiento sino de ausencia de la facultad o de incompetencia del funcionario que lo ejecut. 2. Afectacin a las defensas del particular Que afecte las defensas del particular significa que no pueda combatir el vicio del procedimiento porque no pudo conocer en tiempo o forma una circunstancia que lo perjudicara por lo que no pudo desahogarla de la mejor manera que a su inters conviniera o no se le respet un derecho que tena dentro del procedimiento por lo que no pudo cumplir con alguna prevencin o se mengu o limit su capacidad de alegar y probar, siempre
Artculo 51 primer prrafo fraccin III y prrafo segundo incisos a) al f) de la LFPCA. 53
138

y cuando no se trate de alguna de las siguientes ilegalidades no invalidantes: Que en el citatorio no se circunstancie la forma en que el notificador se cercior que se encontraba en el domicilio correcto siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse, ya que a pesar de que no circunstancio tal evento se entiende que lo diligenci en el lugar indicado, por lo que no se deja sin defensa al notificado en virtud de que se desarrollo la diligencia en su domicilio. Que en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directamente con el interesado o con su representante legal, porque a pesar del vicio, la diligencia prevista la atendi personalmente el interesado o su representante, por lo que no se le causa perjuicio alguno ya que al estar presente tuvo oportunidad de desahogar la diligencia de la forma ms conveniente a sus intereses. Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de solicitudes de datos, informes o documentos siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la informacin y documentacin solicitados, ya que a pesar de la irregularidad en la notificacin, se entiende que tuvo conocimiento pleno pues la desahogo al exhibir oportunamente la informacin y documentacin solicitada en el requerimiento que se le notific irregularmente, por lo que no se le causa perjuicio alguno al estar enterado del contenido del requerimiento y tuvo oportunidad de desahogar la diligencia de la forma ms conveniente a sus intereses. Si es el citatorio el que tiene las irregularidades, estaramos a lo dicho anteriormente. 3. Trascienda al sentido de la resolucin impugnada Que trascienda al sentido de la resolucin impugnada significa que adems de afectar las defensas del particular, el vicio del procedimiento debe extender sus efectos a la resolucin impugnada, produciendo en sta sus consecuencias al incidir de manera importante en el resultado. 4. Desarrollo de la visita de verificacin La secuencia del desarrollo de la visita de verificacin 139 sera la siguiente:

139

Artculos 62 al 69 de la LFPA. 54

Es decir, el funcionario encargado de la dependencia emite la orden de verificacin. Entrega la orden de visita a uno -o ms- de los visitadores designados y les da indicaciones de cuando debe ser entregada, a qu hora y en qu lugar, enterndose de esta forma que son los sealados para el efecto de entregar la orden. Con la orden de visita en mano, l visitador -o los-, se dirige al domicilio sealado. Al llegar, se cerciora de que es el domicilio correcto. Llama la atencin de alguien que se encuentre en dicho lugar y le pregunta si esta la persona buscada o representante o encargado y le entrega la orden de verificacin, y con dicha persona entender la visita. Se procede a la identificacin de los visitadores ante la persona con la que se llevara a cabo la diligencia. Los visitadores requerirn a la persona con la que se lleva la diligencia para que designe dos testigos, si no los designa o los designados no aceptan ser testigos, los propios visitadores los designarn. Se hacen constar en forma circunstanciada en el acta, los hechos u omisiones o irregularidades que conozcan los visitadores, se cerrar el acta, sealndose el plazo de los cinco das para presentar pruebas que desvirten los hechos u omisiones circunstanciados en las actas. Posteriormente, se dictar la resolucin y con ello concluir el procedimiento de visita de verificacin. 5. Desarrollo del procedimiento administrativo de ejecucin La secuencia del desarrollo del procedimiento administrativo de ejecucin140 -PAE- sera la siguiente:

Es decir, el funcionario encargado de la dependencia emite el mandamiento de ejecucin. Entrega el mandamiento a uno -o ms- de los ejecutores designados y le da indicaciones de cuando debe ser ejecutado el procedimiento, a qu hora y en qu lugar, enterndose de esta forma que es el designado y sealado para el efecto de llevar a cabo la
140

Artculos 145 a 196-B particularmente 151 y 152 del CFF. 55

diligencia. Con el mandamiento en mano, l ejecutor -o los-, se dirige al domicilio sealado. Al llegar, se cerciora de que es el domicilio correcto. Llama la atencin de alguien que se encuentre en dicho lugar y le pregunta si se encuentra el interesado o su representante. Si no se encuentra le deja citatorio para que lo espere al da siguiente a hora determinada por l para requerir de pago y con ello dar por iniciado el PAE. Si lo encuentra o le dej citatorio el da anterior, se procede a requerir de pago. A partir de este momento inicia el PAE. Se procede a la identificacin ante la persona con la que se llevara a cabo la diligencia. El ejecutor requerir a la persona con la que se lleva la diligencia para que designe dos testigos. De no demostrarse que se pag el crdito fiscal o no lo paga en ese momento, entonces, el ejecutor levantar embargo. Posteriormente se rematarn los bienes embargados. 6. Desarrollo del procedimiento del recurso administrativo de revisin El esquema general del trmite y resolucin del recurso de revisin141 se muestra a continuacin:

Es decir, cuando se ha presentado el escrito del recurso, la autoridad verificar que sea procedente, que exista el acto o resolucin impugnado, que siga teniendo sus efectos y que cuando se impugne la notificacin del acto o resolucin, esta haya sido practicada legalmente, ya que si faltare alguno de estos casos, entonces emitir resolucin de sobreseimiento en virtud de verse impedida por disposicin de ley, para resolver el fondo del asunto. Si no falta nada de esto, entonces se verificar si se impugn la notificacin de la resolucin o acto impugnado, en cuyo caso, se estudiarn los agravios expresados contra la notificacin, previamente al examen de la impugnacin que se haya hecho en contra del acto o resolucin impugnados; ya que si se resuelve que no hubo notificacin o que fue ilegal, se considerar al recurrente como sabedor del acto administrativo desde la fecha en que manifest conocerlo o en que se le dio a conocer, quedando sin efectos todo lo actuado en base a esa notificacin, y entonces se proceder al estudio de la impugnacin que se hubiere formulado en contra de dicho acto. Posteriormente, se examinarn
141

Artculos 83 al 96 de la LFPA. 56

todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, y si uno de los agravios es suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastar con el examen de dicho punto. En su caso, se examinarn en su conjunto los agravios, as como los dems razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestin efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso. Por ltimo, si los agravios son insuficientes y advierte una ilegalidad manifiesta podr revocar los actos administrativos142 fundando cuidadosamente los motivos por los que consider ilegal el acto y precisando el alcance de su resolucin. Terminado con el estudio, se dictar la resolucin correspondiente al recurso intentado y se notificar en un trmino que no exceder de tres meses contados a partir de la fecha de interposicin del recurso. El sentido podr ser, desechar por improcedente, se tendr por no interpuesto o se sobreseer, se confirmar el acto impugnado, se mandar reponer el procedimiento administrativo o se mandar que se emita una nueva resolucin, se dejar sin efectos el acto impugnado, se modificar el acto impugnado o se dictar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente. Por ltimo, si la autoridad no dicta y notifica la resolucin dentro del plazo de tres meses, significar que se ha confirmado el acto impugnado y se podr impugnar en cualquier tiempo su presunta confirmacin o bien, se podr esperar a que se dicte la resolucin expresa.

Cosa muy distinta a la insuficiencia es la no impugnacin, en cuyo caso, no se podrn revocar o modificar los actos administrativos. 57

142

58

CAPTULO IX ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO DE REVISIN 1. El recurso de revisin Los recursos administrativos son procedimientos administrativos en los que se puede impugnar el acto o resolucin ante la propia autoridad dictadora o su superior jerrquico. El esquema general del trmite y resolucin del recurso de revisin se muestra a continuacin:

De acuerdo con esto, el escrito del recurso deber ser elaborado dentro del plazo de quince das143, y se interpondr en la oficiala de partes de la dependencia u organismo correspondiente a ms tardar el ltimo da de dicho plazo. Posterior a su presentacin, la autoridad verificar que el escrito del recurso cumpla con los requisitos legales necesarios para darle trmite en otro caso desechar o tendr por no interpuesto el recurso segn corresponda144. En este punto, si el particular neg conocer el acto, la autoridad se lo dar a conocer y el particular tendr un plazo de quince das para ampliar el recurso, si la notificacin fue legalmente practica y el recurso interpuesto extemporneamente se sobreseer el recurso, si no hubo notificacin o esta fue ilegal se continuar con el procedimiento145. Si se logran superar estas etapas, al tiempo se desahogaran y valoraran las pruebas ofrecidas y admitidas, se dictar la resolucin y se notificar146.

143 Artculos 38 y 85 de la LFPA. Octavo tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 177846. Segunda sala, registro IUS2008: 170188. 144 Artculo 88 de la LFPA. Primera sala regional metropolitana, registro JFA2007: 40665. 145 Artculo 41 de la LFPA. Sala regional del noreste golfo norte, registro JFA2007: 40765. Segunda sala regional del noroeste (Tijuana), registro JFA2007: 37895. 146 Artculos 16 fraccin V y X, 35-39, 92 y 93 de la LFPA. 59

2. Finalidad del recurso de revisin El recurso de revisin tiene como finalidad la revisin o el reexamen de las resoluciones y de los actos de la propia autoridad administrativa emitente sobre la que se resuelve su legalidad o ilegalidad
[...] constituye un procedimiento legal de que dispone el particular, que ha sido afectado en sus derechos jurdicamente tutelados por un acto administrativo determinado, con el fin de obtener de la autoridad administrativa una revisin del propio acto que emiti, a fin de que dicha autoridad lo revoque147.

Si estos es as, y es ella misma la que resolver sobre la legalidad o ilegalidad de su acto o resolucin entonces se implica necesariamente parcialidad en lo que se resuelva, por lo que no debe esperarse obtener -en la gran mayora de los casos- resolucin favorable. Las razones para lo que afirmamos saltan a la vista, no pueden estar declarando ilegales los actos o resoluciones de sus compaeros de trabajo o de ellos mismos y por ende de la institucin donde trabajan, y adems es preferible para ellos que lo declare ilegal un tercero148 sobre todo si se trata de un asunto de cuanta o de importancia o trascendencia. Ahora bien, en materia de recurso de revisin es importante tomar en cuenta lo siguiente: su naturaleza optativa, cundo debe ser interpuesto, cundo procede, cundo no procede, que requisitos implican su interposicin, y que pruebas y anexos debern ser adjuntados al escrito inicial. 3. Optatividad En el esquema general de los medios de defensa del captulo I, se puede observar el recurso de revisin como optativo antes de acudir al tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo coloca al interesado en impugnar, ante la oportunidad de controvertir a travs del recurso de revisin o directamente por juicio ante el tribunal:
[...] los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrn interponer el recurso de revisin o, cuando proceda, intentar la va jurisdiccional que corresponda.149

El beneficio que se concede es en el sentido de poder evitarse la tramitacin del recurso de revisin, pero de ninguna manera la del juicio
ALBERTO C. SNCHEZ PICHARDO: Los medios de impugnacin en materia administrativa, Mxico: Porra, 2001, p. 118. 148 Como lo es el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa o un juez de distrito. 149 Artculo 83 de la LFPA. 60
147

de nulidad antes de acudir al amparo directo150. Lo anterior significa que si despus de analizar el asunto que se pretende impugnar, la mejor opcin de defensa por cuestiones de legalidad, resulta ser acudir directamente en juicio de nulidad ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa entonces no ser necesario agotar el recurso de revisin sino que podemos acudir directamente al tribunal. Por otra parte si se decidi que la mejor opcin era acudir en recurso, entonces cuando la autoridad emita la resolucin (resolucin recada), podremos impugnarla ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa al mismo tiempo que el acto primigenio impugnado (resolucin recurrida)151. Hay que tener cuidado con lo siguiente, si ya se impugn un acto o resolucin por la va del recurso, y con posterioridad se conoce otro que es consecuente o antecedente del impugnado, entonces el segundo acto deber impugnarse tambin por medio del recurso. 4. Oportunidad No obstante que es la propia autoridad emitente del acto la que resuelve el recurso y que por tanto existe parcialidad en su resolucin, sin embargo el medio de defensa tiene su importancia, ya que puede ser conveniente su interposicin como parte de la estrategia administrativa por los siguientes motivos: La opinin, i. e., si bien es cierto que tenemos la resolucin donde se contiene la opinin de la autoridad sobre determinado asunto que generalmente no es emitida por el departamento jurdico sino por otro departamento-, cuando necesitemos conocer la opinin de su departamento jurdico como parte de la estrategia para tener ms completo el panorama antes de acudir al juicio de nulidad, acudiremos en recurso de revisin, sobre todo cuando se trate de cuestiones de fondo o sobre interpretacin de preceptos legales, y en ciertas ocasiones inclusive por incompetencia, pero no se aconseja hacerlo cuando se trate de omisiones legales, ni cuando se trate de vicios del procedimiento, pues podemos correr el riesgo de que se ordene la correccin y entonces se dificulta la defensa para el juicio152. Las pruebas, o mejor dicho, la negativa de la existencia de ciertas pruebas, tambin es motivo del recurso precisamente porque las autoridades debern probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando se nieguen lisa y llanamente, por lo que ante la negativa en un recurso, la autoridad deber ofrecer la prueba correspondiente.
150 151

Primer tribunal colegiado del vigsimo primer circuito, registro IUS2008: 212956. Artculo 1 de la LFPCA. 152 Artculos 6, 7, 92 y 93 de la LFPA. 61

5. Procedencia La procedencia es una institucin jurdica por virtud de la cual el resolutor se encuentra posibilitado para determinar si el acto o resolucin recurridos por el impetrante es de aquellos que causan agravio en materia administrativa. De esta forma, el recurso de revisin es procedente contra: resoluciones definitivas y actos de autoridad153. Las causas especficas de improcedencia establecidas para el recurso de revisin son: que no se afecte el inters jurdico, la cosa juzgada, la litispendencia, el consentimiento, la conexidad y el acto consumado de un modo irreparable154. 6. El plazo para interponer el escrito del recurso de revisin Hay que tomar en consideracin que el escrito de interposicin del recurso de revisin se debe presentar dentro de los quince das siguientes a aqul en que haya surtido efectos su notificacin y se tendr como fecha de presentacin del escrito, la del da en que se entregue en la oficiala de partes de la autoridad que emiti o ejecut el acto impugnado. 7. Requisitos del escrito de interposicin del recurso de revisin El escrito de interposicin del recurso deber contener lo siguiente: el nombre de la instancia, el nombre o la denominacin o razn social del afectado, el nombre del tercero perjudicado si lo hubiere, la forma de comparecencia, el domicilio para or y recibir notificaciones, el nombre de la persona autorizada para recibir las notificaciones, la autoridad a la que se dirige, el propsito de la promocin, la resolucin o el acto que se impugna, la fecha en que se notific o se tuvo conocimiento, los hechos controvertidos de que se trate, los agravios que le cause la resolucin o el acto impugnado, los anexos y las pruebas, el protesto, y la firma del interesado o de su representante legal155. 8. Modelo del escrito de interposicin del recurso de revisin
Quertaro, Qro., 1 de marzo de 2006. ASUNTO.- Se interpone Recurso de Revisin. Fecha Asunto

153 154

Artculo 83 de la LFPA. Artculo 89 de la LFPA. 155 Artculo 86 de la LFPA. 62

PROCURADURA FEDERAL DEL CONSUMIDOR DIRECCIN GENERAL DE DELEGACIONES DELEGACIN QUERTARO PRESENTE: ROSALINDA..., en representacin legal de MEN... ALQUILERES, con el debido respeto y de la manera ms atenta comparezco mediante el presente ocurso a interponer recurso de revisin, con fundamento en el artculo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, estando en tiempo y forma ejerciendo este derecho, sealando los requisitos procedentes al caso: I.- DOMICILIO DEL RECURRENTE Y DOMICILIO PARA OR Y RECIBIR NOTIFICACIONES: DOMICILIO: Av. Corregidora... Quertaro, Qro., C. P. 76000; DOMICILIO QUE SE SEALA PARA OIR Y RECIBIR NOTIFICACIONES Y DOCUMENTOS: Morelos...; PERSONA AUTORIZADA PARA RECIBIR LAS NOTIFICACIONES: Lic. ROBERTO I... II.- PROPSITO DE LA PROMOCIN: Se pide, la nulidad de los ACTOS QUE SE IMPUGNAN de conformidad con el artculo 91 fraccin III de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Con fundamento en el 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se solicita la suspensin de la ejecucin del acto impugnado. III.- ACTOS QUE SE IMPUGNAN: RESOLUCIN DE FECHA 13 DE FEBRERO DEL 2006 EXPEDIENTE 716-0003.../2004 (anexo 1) notificado el 21 de febrero de 2006 (anexo 2). IV.- HECHOS 1. Que siendo el... V.- AGRAVIOS: PRIMERO.- Conforme al artculo 3 en su fraccin V de la ley federal de procedimiento administrativo, toda resolucin debe encontrarse fundada y motivada, es decir, tengo el derecho a que en el mandamiento autoritario se expresen con precisin los preceptos legales aplicables al caso y que adems se sealen las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que tom en consideracin la autoridad para su emisin, o sea, que se sealen con precisin, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tomado en cuenta para la emisin del mandamiento, siendo necesario adems, que exista adecuacin entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hiptesis normativas. Ahora bien, en anexo 1 en RESOLUTIVO SEGUNDO Y TERCERO se seala respectivamente que se exhorta a MENU... ALQUILERES, a que se conduzca con apego a lo dispuesto por los ordenamientos legales, invocados en la Norma Oficial Mexicana NOM-111-SCFI-1995 y que Se apercibe a MEN... ALQUILERES, de que en caso de reincidencia, se le impondr alguna de las sanciones previstas en los artculos 112 y 112-A de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, siendo como es lo anterior completamente ilegal y por ende nulo de pleno derecho, ya que, la citada norma prev senda hiptesis normativa que regula la actividad
156

Autoridad a la que se dirige Nombre y forma de comparecen cia Domicilio Domicilio para notificacion es y persona autorizada Petitio156

Suspensin Acto o resolucin que se impugna Hechos Agravios

Petitio lo que se pide, su pretensin. 63

de las personas fsicas o morales que peridicamente ofrece y proporciona servicios para eventos sociales (puntos 1, 2.8 y 2.10) en los que el servicio contratado consista en men, arreglos florales y descorche (punto 4.2.e) que no es mi caso, ya que el servicio que presto es nicamente de ALQUILER DE MUEBLES, VAJILLAS Y SIMILARES (anexo 3), esto es, se trata de un contrato de arrendamiento por sillas, mesas, vajillas y en su caso manteles, que expresamente se me solicite sin que yo tenga relacin alguna con las personas que prestarn el servicio de comida o men o de vinos o de descorche o de arrendamiento del saln o de cualquier servicio de los incluidos en la norma citada, por lo que no me ubico en la hiptesis normativa ya que esta se refiere a las personas que presta el servicio de banquetes o la renta para salones de banquetes o eventos especiales, pero no se refiere a personas que nicamente alquilamos muebles y vajillas para eventos sociales, los cuales entregamos antes del evento social y pasamos a recoger despus de que el mismo termine (generalmente al da siguiente), pero que no tenemos relacin alguna con los que prestan el servicio regulado por la norma por lo que no tengo ni siquiera acceso a la informacin del nmero de personas que asistirn, o si se trata de un evento particular, o si fueron alquilados para una exhibicin en la que no sern utilizados sino solamente mostrada su distribucin, etc., de tal forma que el nmero de personas me es ajeno y desconocido en todos los casos, ya que si se me solicitan por ejemplo 200 sillas eso no implica que se presentarn 200 personas ya que el evento puede ser para 150 personas y que me soliciten sillas de mas por si acaso; de tal forma que el men que se ofrece en todos los casos me es ajeno, lo mismo que el descorche y los vinos que se ofrecern; lo anterior queda corroborado porque en la elaboracin de la NOM publicada en el Diario Oficial el viernes 6 de mayo de 2005, segn dice en el prefacio de la propia NOM, intervinieron adems de las autoridades correspondientes las siguientes empresas BANQUETES Y EVENTOS ESPECIALES, S. A. DE C. V., CAMARA DE COMERCIO, SERVICIOS Y TURISMO DE LA CIUDAD DE MXICO, CAMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE RESTAURANTES Y ALIMENTOS CONDIMENTADOS, CORREGIDOR BANQUETES Y SALN LA QUINTA HERMANOS, S. A. DE C. V. cuyo comn denominados son los banquetes que ofrecen en los eventos sociales, de tal forma que al no ubicarme en la hiptesis normativa entonces resulta contrario a derecho el exhorto que se me hace por lo que debe anularse, lo mismo que la amenaza de multa por reincidencia, ya que esta parte de la falacia que me ubico en el supuesto de la norma oficial y que la incumplo y que en caso de un segundo incumplimiento se me sancionar, todo lo cual es ilegal, por lo que le solicito que conforme a derecho declare la nulidad del anexo 1. SEGUNDO.- Conforme al artculo... VI.- PRUEBAS Se ofrecen como pruebas relacionadas con los hechos del presente ocurso, as como de los agravios las siguientes: La PRESUNCIONAL, en su doble aspecto, legal y humano, consistente en todos los razonamientos lgico - jurdicos que se sirva realizar este H. Autoridad en todo lo que favorezca a mis intereses. La INSTRUMENTAL de actuaciones consistentes en todo lo actuado y por actuar, en todo lo que favorezca a mis intereses.

Pruebas

64

Las DOCUMENTALES PBLICAS siguientes: ANEXO 1: OFICIO de fecha 13 de febrero del 2006. ANEXO 2: NOTIFICACIN por instructivo. ANEXO 3: Copia de la Licencia municipal A-193.... ANEXO 4: Acta... Por lo anterior expuesto y fundado: ATENTAMENTE SOLICITO NICO: Admitir en trmite el presente recurso de revisin, admitiendo las pruebas que ofrezco y resolviendo favorablemente a mis intereses dejando sin efectos los ACTOS QUE SE IMPUGNAN, as como todo lo actuado por la autoridad ordenadora y tramitadora del procedimiento de conformidad con el PROPSITO DE LA PROMOCIN. PROTESTO LO NECESARIO ___________________________________ ROSALINDA... rim/e Protesto Firma

65

66

CAPTULO X ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 1. El juicio contencioso administrativo federal El esquema general que se muestra a continuacin referente al trmite, substanciacin y resolucin del juicio contencioso administrativo, al igual que el esquema elaborado para el recurso de revisin y juicio de amparo indirecto, no pretende agotar todo aquello que implique el procedimiento del juicio, pues no es objetivo en este captulo explicar la substanciacin del juicio ni su conclusin, sino slo los elementos que deben ser considerados para iniciar adecuadamente la defensa administrativa en cuestiones de legalidad:

De acuerdo con esto, el escrito de demanda deber ser elaborado dentro del plazo de los cuarenta y cinco das157, y se promover en la oficiala de partes del tribunal federal de justicia fiscal y administrativa158 a ms tardar el ltimo da de dicho plazo. Posterior a su presentacin, el magistrado instructor verificar que el escrito de demanda cumpla con los requisitos legales necesarios para
157 158

Artculo 13 de la LFPCA existen otras hiptesis-. Artculo 55 de la LOTFJFA. 67

darle trmite. Cuando se haya omitido el nombre del demandante o la resolucin que se impugna, o en el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolucin de carcter general, la fecha de su publicacin, o los hechos que den motivo a la demanda, el magistrado instructor desechar por improcedente la demanda. Si se omite sealar la autoridad o autoridades demandadas, o los hechos que den motivo a la demanda, o las pruebas que se ofrezcan, o el nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya, o lo que se pida -sealando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda-, el magistrado instructor requerir al promovente para que los seale dentro del trmino de cinco das, apercibindolo que de no hacerlo en tiempo se tendr por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas, segn corresponda159. Admitida la demanda se le correr traslado a la autoridad demandada, emplazndola para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco das siguientes a aqul en que surta efectos el emplazamiento 160. Si no se produce la contestacin a tiempo o sta no se refiere a todos los hechos, se tendrn como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. Admitida la contestacin de la demanda, cuando se haya impugnado una negativa ficta, o cuando se den a conocer en la contestacin el acto principal del que derive la resolucin impugnada en la demanda, as como su notificacin, o cuando se alegue que la resolucin administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente -siempre que se trate de las impugnables en el juicio contencioso administrativo federal-, o cuando con motivo de la contestacin, se introduzcan cuestiones que no sean conocidas por el actor al presentar la demanda -siempre y cuando no se cambien los fundamentos de derecho de la resolucin impugnada-, o cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentacin de la demanda, se podr ampliar la demanda161 dentro de los veinte das siguientes a aqul en que surta efectos la notificacin del acuerdo que admita su contestacin. Admitida la ampliacin de la demanda se le correr traslado a la autoridad demandada, emplazndola para que la conteste dentro del plazo de veinte das162. Si no se produce la contestacin a tiempo o sta no se refiere a todos los hechos, se tendrn como ciertos los que el actor impute

159 160

Artculo 14 de la LFPCA. Artculo 19 de la LFPCA. 161 Artculos 17 y 16 de la LFPCA. 162 Artculo 19 de la LFPCA. 68

de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. Al tiempo se desahogaran y valoraran las pruebas ofrecidas y admitidas163, se oirn los alegatos164, se dictar la resolucin165 o sentencia166 y se notificar167. 2. Naturaleza del juicio contencioso administrativo El juicio contencioso administrativo, es un procedimiento jurisdiccional que se substancia ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. El juicio contencioso administrativo es obligatorio de agotar como medio ordinario de defensa. Este carcter obligatorio est perfectamente delimitado. De acuerdo con esto, tenemos dos opciones de defensa contra una resolucin administrativa que presuntivamente afecte nuestro inters jurdico, o impugnarla inmediatamente ante el tribunal, o impugnarla va recurso de revisin, pero en ambos casos, aterrizamos en el juicio contencioso administrativo, ambos caminos conducen a l. Si en primer lugar acudimos al recurso y la resolucin no satisface nuestro inters jurdico entonces cuando la autoridad emita la resolucin -resolucin recada-, podremos impugnar tanto esta como el acto primigenio impugnado -resolucin recurrida-, ambas en forma simultnea ante el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. Claro que al impugnar ambos, debemos argumentar contra la resolucin recada por cuanto no se dej sin efectos el acto impugnado y nuestros agravios fueron en opinin de la autoridad ineficaces, pero adems, podemos argumentar en contra del acto administrativo primigenio por cuanto no hemos alegado sobre todas sus presuntas ilegalidades. No hay que olvidar que una buena estrategia de defensa es no discutir con la autoridad recurrida los vicios de procedimiento y los vicios formales, que se recomienda slo poner a consideracin del tribunal. Ahora bien, en materia del juicio contencioso administrativo para iniciar adecuadamente una defensa administrativa es importante conocer y tomar en cuenta lo siguiente: Cundo procede, cundo no procede, que requisitos implican su interposicin, y que pruebas y anexos debern ser adjuntados.

163 164

Artculos 40 y 46 de la LFPCA. Artculo 47 de la LFPCA. 165 Artculo 9 y 49 de la LFPCA. 166 Artculos 49 y 52 de la LFPCA. 167 Artculo 65 de la LFPCA. 69

3. Procedencia del juicio contencioso administrativo La ley federal de procedimiento contencioso administrativo y la ley orgnica del tribunal federal de justicia fiscal y administrativa establecen la procedencia del juicio contencioso administrativo federal. El requisito esencial que se debe colmar es precisamente que el acto que pretendemos impugnar sea definitivo y afecte el inters jurdico causando agravio. Para estos efectos, un acto administrativo es definitivo cuando se trata de la ltima y definitiva expresin o manifestacin formal de la voluntad de la administracin pblica sobre un determinado asunto y, o no admite recurso administrativo en su contra, o la interposicin del recurso en su contra es optativa. 4. Improcedencia del juicio contencioso administrativo Que el juicio ante el tribunal sea improcedente168 significa que no se obtenga la pretensin por existir un impedimento para que el tribunal analice y resuelva sobre la cuestin debatida. En otras palabras
[...] la improcedencia de la accin se traduce en la imposibilidad jurdica de que el rgano jurisdiccional estudie y decida dicha cuestin, abstenindose obligatoriamente a resolver sobre el fondo de la controversia169.

5. Elementos a tomar en cuenta previos a la interposicin del juicio Los elementos a tomar en cuenta previos a la interposicin del juicio mediante la promocin por escrito de la demanda de nulidad son: La cuenta del plazo, los das que no deben computarse, el domicilio donde se presentara, el correo certificado, la fecha de presentacin, la suspensin del plazo y el orden de estudio de los conceptos de impugnacin. 6. Requisitos del escrito de demanda Si bien es cierto que la demanda para su formalizacin no requiere de la expresin de palabras sacramentales, si es necesario que est formulada en trminos claros y precisos170 indicndose lo siguiente171: el nombre172, la forma de comparecencia173, el domicilio para recibir notificaciones en cualquier parte del territorio nacional y el nombre de la(s) persona autorizada para recibir notificaciones, as como el EMAIL, cuando opte
Artculo 8 y 9 e la LFPCA. Cuarto tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, registro IUS2008: 221332. 170 Pleno, registro JFA2007: 5952. 171 Artculo 14 de la LFPCA. 172 Primer tribunal colegiado del dcimo sexto circuito, registro IUS2008: 204534. 173 Artculo 5 de la LFPCA. Primer tribunal colegiado del octavo circuito, registro IUS2008: 209458. Pleno, registro JFA2007: 15722. 70
169 168

porque el juicio se substancie en lnea a travs del sistema de justicia en lnea174; la resolucin que se impugna175 -en el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolucin de carcter general, precisar la fecha de su publicacin-; la autoridad o autoridades demandadas176; los hechos que den motivo a la demanda; las pruebas 177 que ofrezca178 -en caso de que se ofrezca prueba pericial 179 o testimonial180 se precisarn los hechos sobre los que deban versar y sealarn los nombres y domicilios del perito o de los testigos, en caso de que ofrezca pruebas documentales, podr ofrecer tambin el expediente administrativo en que se haya dictado la resolucin impugnada; los conceptos de impugnacin; cuando haya, el nombre y domicilio del tercero interesado; lo que se pida -sealando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda-, el protesto, y la firma181 del promovente. 7. Anexos a la demanda A la demanda deber adjuntarse lo siguiente182: una copia de la demanda y de los documentos anexos para cada una de las partes 183; el documento que acredite la personalidad o el documento en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, o bien sealar los datos de registro del documento con la que est acreditada ante el tribunal, cuando no gestione en nombre propio; el documento en que conste la resolucin impugnada; en el supuesto de que se impugne una resolucin negativa ficta, se deber acompaar una copia en la que obre el sello de recepcin de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad; la constancia de la notificacin de la resolucin impugnada, por supuesto, cuando no se haya recibido constancia de notificacin o la misma hubiere sido practicada por correo, as se har constar en el escrito de demanda, sealando la fecha en que dicha notificacin se practic; el cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deber ir firmado por el demandante;
Artculo 58-B y transitorio tercero de la LFPCA. Se debe tomar en cuenta lo establecido por el artculo 16 de la LFPCA. 176 Pleno, registro JFA2007: 10250, 3652 y 15600. 177 Artculo 40 de la LFPCA. 178 Artculo 58-K y 58-L de la LFPCA. 179 Artculo 43 de la LFPCA. 180 Artculo 44 y 58-D de la LFPCA. 181 Artculo 4 de la LFPCA. Primer tribunal colegiado del dcimo sexto circuito, registro IUS2008: 209215. Segunda sala, registro IUS2008: 812856 y 180545. Primer tribunal colegiado del octavo circuito, registro IUS2008: 203991. 182 Artculo 15 de la LFPCA. 183 Artculo 58-M de la LFPCA. 71
175 174

el interrogatorio para el desahogo de la prueba testimonial; y las pruebas documentales que ofrezca. 8. Modelo del escrito de demanda
Celaya Guanajuato, 5 de septiembre de 2006. ASUNTO: SE INTERPONE JUICIO DE NULIDAD EXPEDIENTE:__________________________ TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL ADMINISTRATIVA. H. SALA REGIONAL DEL CENTRO, CELAYA GTO. PRESENTE Y Fecha Asunto Instancia

SERGIO..., por mi propio derecho184, con el debido respeto y de la manera ms atenta comparezco mediante el presente ocurso a promover: DEMANDA DE NULIDAD en los trminos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo segn lo dispuesto por los artculos 14, 15, 50, 51 y 52, en virtud de ser procedente conforme a derecho y estando en tiempo y forma ejerciendo el derecho para demandar la nulidad de la RESOLUCIN QUE SE IMPUGNA, y a efecto de cumplir con lo contemplado en dichos ordenamientos sealo pormenorizadamente los elementos de forma, procedentes al caso, para que la presente est debidamente requisitada:

Nombre y forma de comparecencia

I.

DOMICILIO PARA RECIBIR NOTIFICACIONES [Y DIRECCIN DE CORREO ELECTRNICO]: AV... COL... NO... C. P...; Designando como personas autorizadas para or notificaciones, documentos e imponerse de los autos a los licenciados: Roberto I... [EMAIL: puelo888@gmail.com]

Domicilio para notificaciones y persona autorizada

II.

AUTORIDAD DEMANDADA: Tienen tal carcter: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Servicio de Administracin Tributaria: Administracin Local de Recaudacin de Irapuato El TITULAR DE LA DEPENDENCIA.

[EMAIL para el juicio en lnea] Autoridad demandada

III.

NOMBRE Y DOMICILIO INTERESADO: No lo hay.

DEL

TERCERO

Nombre del tercero Resolucin que se impugna

IV.

RESOLUCIN Y ACTOS QUE SE IMPUGNAN: OFICIO MPE 1672... NO. CONTROL 1608660217... NO. DE CRDITO 21... POR $... (Anexo 1)...
184

En el caso de persona moral o fsica con representante, se tendr que promover en representacin legal de. 72

V.

PROPSITO DE LA PROMOCIN: SE PIDE que se DECLARE LA NULIDAD de la RESOLUCIN QUE SE IMPUGNA en atencin a las ilegalidades cometidas por la Autoridad demandada y los diversos funcionarios que participaron, todo esto en mi perjuicio. Ilegalidades todas que estn contenidas en los documentos que se acompaan a la presente, las cuales no puede engendrar acto legal y constitucionalmente vlido, por lo tanto deber declararlos nulos este H. Tribunal de conformidad con los artculos 50, 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. VI. H E C H O S 1.- Que siendo el da 4 de septiembre de 2006 se tiene conocimiento del acto que se impugna anexo 1-, lo anterior segn lo asentado en la parte posterior del documento. 2.- Que siendo... VII. CONCEPTOS DE IMPUGNACIN: PRIMERO.- Conforme al artculo 38 del Cdigo Fiscal de la Federacin todo acto de autoridad debe encontrarse fundado y motivado, es decir, tengo el derecho a que en los actos de autoridad que afecten mi esfera jurdica se citen los preceptos legales aplicables al caso, que se precisen las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se tomaron en cuenta para su emisin, las causas inmediatas o razones, y que adems exista adecuacin entre los fundamentos invocados y los motivos aducidos. Ahora bien, es el caso que el ANEXO 1, resolucin que impone multa, fue entregada el mismo da en que se realizo el requerimiento, ANEXO 2, y por la misma persona, lo cual es ilegal e invalida todo lo actuado al encontrarse indebidamente motivada la resolucin, ya que en el mismo requerimiento que sirve de motivacin a la resolucin, se establece un plazo de 15 das a efecto de que demuestre haber cumplido con mis obligaciones fiscales, sin que la propia demandada respetara dicho plazo y sin darme la oportunidad de demostrar haber cumplido las obligaciones que se me requirieron, porque en forma simultnea se requiere y se sanciona, lo cual es contrario a derecho en los trminos establecidos por el artculo 38 y 41 del Cdigo Fiscal de la Federacin por no haberse motivado debidamente la causa legal del procedimiento al no haberse seguido sus formalidades, por lo cual procede la nulidad, ya que se me deja sin defensa por no haber tenido la oportunidad de dar cumplimiento al requerimiento en razn de que la propia demandada no respet el plazo de 15 das para que me presentara a hacer las aclaraciones correspondientes, es decir, no tuve oportunidad, en todo caso, de demostrar que ya haba cumplido espontneamente con lo requerido, lo que adems trascendi en ilegal multa en afectacin de mi patrimonio, ya que la resolucin se motiva en que no di cumplimiento al requerimiento, y ambos fueron diligenciados el mismo da si bien con diferencia de horas en la entrega de uno y otro sin respetarse el plazo de 15 das establecido en el propio mandamiento por lo que todo lo actuado afecta mi esfera jurdica y por ello procede la nulidad de la resolucin impugnada. SEGUNDO.-... VIII. P R U E B A S Se ofrecen como pruebas relacionadas con los hechos del presente

Petitio

Hechos

Conceptos de impugnacin

Pruebas 73

ocurso, as como de los conceptos de impugnacin las siguientes:

I.

La PRESUNCIONAL, en su doble aspecto, legal y humano, consistente en todos los razonamientos lgico-jurdicos que se sirva realizar este H. Sala Regional, en todo lo que favorezca a mis intereses.

II.

La INSTRUMENTAL de actuaciones consistentes en todo lo actuado y por actuar, en todo lo que favorezca a mis intereses.

III.

Las DOCUMENTALES PBLICAS que se sealaron consistentes en las siguientes: ANEXO 1: OFICIO MPE 1672... NO. CONTROL 1608660217... NO. DE CRDITO 2... ANEXO 2:... Por lo anterior expuesto y fundado, a esta H. SALA REGIONAL, atentamente solicito: NICO.- Admitir en trmite el presente ocurso, admitiendo las pruebas que ofrezco y resolver favorablemente a mis intereses declarando la nulidad de todo lo actuado, esto es, la RESOLUCIN Y ACTOS QUE SE IMPUGNAN en atencin a las ilegalidades cometidas por las autoridades ordenadoras y tramitadoras del procedimiento y de la resolucin que se impugna. PROTESTO LO NECESARIO _________________________________ SERGIO...
rim/e

Petitio

Protesto Firma

74

CAPTULO XI ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO 1. El juicio de amparo indirecto El esquema general que se muestra a continuacin referente al trmite, substanciacin y resolucin del juicio de amparo indirecto, al igual que el esquema elaborado para el recurso de revisin y juicio contencioso administrativo, no pretende agotar todo aquello que implique el proceso del juicio, pues no es objetivo en este captulo explicar la substanciacin del juicio ni su conclusin, sino slo los elementos que deben ser considerados para iniciar adecuadamente la defensa administrativa en materia de violacin de garantas:

De acuerdo con esto, el escrito de demanda deber ser elaborado dentro del plazo de los quince o treinta das 185 -segn corresponda-, y se promover en la oficiala de partes del juzgado de distrito186 a ms tardar el ltimo da de dicho plazo. Posterior a su presentacin, el juez de distrito verificar que el escrito de demanda cumpla con los requisitos legales necesarios para darle trmite187. Si hubiere alguna irregularidad en el escrito de demanda, mandar prevenir al promovente que llene los requisitos omitidos, haga las aclaraciones que corresponda, o presente las copias dentro del trmino de tres das, expresando en el auto relativo las irregularidades o deficiencias que deban llenarse, para que el promovente pueda
185 186

Artculo 21 y 22 de la LA existen otras hiptesis-. Entre otros, artculo 38 y 114 de la LA. 187 Artculo 145 de la LA. 75

subsanarlas en tiempo188. Si el promovente no llena los requisitos omitidos, no hace las aclaraciones conducentes o no presenta las copias dentro del trmino sealado, el juez de distrito tendr por no interpuesta la demanda, cuando el acto reclamado slo afecte al patrimonio o derechos patrimoniales del quejoso189. Los jueces de distrito debern resolver si admiten o desechan las demandas de amparo dentro del trmino de veinticuatro horas, contadas desde la presentacin190. Transcurrido el trmino sealado sin haberse dado cumplimiento a la providencia relativa, el juez mandar correr traslado al ministerio pblico, por veinticuatro horas, y en vista de lo que ste exponga, admitir o desechar la demanda, dentro de otras veinticuatro horas, segn fuere procedente191. Si el juez de distrito no encontrare motivos de improcedencia, o se hubiesen llenado los requisitos omitidos, admitir la demanda y, en el mismo auto, pedir informe con justificacin a las autoridades responsables y har saber dicha demanda al tercer perjudicado, si lo hay; sealar da y hora para la celebracin de la audiencia, a ms tardar dentro del trmino de treinta das, y dictar las dems providencias que procedan192. Las autoridades responsables debern rendir su informe con justificacin dentro del trmino de cinco das, pero el juez de distrito podr ampliarlo hasta por otros cinco si la importancia del caso lo amerita193. Cuando la autoridad responsable no rinda su informe con justificacin se presumir cierto el acto reclamado, salvo prueba en contrario, quedando a cargo del quejoso la prueba de los hechos que determinen su inconstitucionalidad cuando dicho acto no sea violatorio de garantas en s mismo, sino que su constitucionalidad o inconstitucionalidad dependa de los motivos, datos o pruebas en que se haya fundado el propio acto194. Al tercero perjudicado se le entregar copia de la demanda por conducto del actuario o del secretario del juzgado de Distrito o de la autoridad que conozca del juicio195.

188 189

Artculo 146 de la LA. Artculo 148 de la LA. 190 Artculo 146 de la LA. 191 Ibdem. 192 Artculo 147 de la LA. 193 Artculo 149 de la LA. 194 Ibdem. 195 Artculo 147 de la LA. 76

Abierta la audiencia se proceder a recibir las pruebas y los alegatos por escrito; acto continuo se dictar el fallo que corresponda196 y se notificara197. 2. Naturaleza del juicio de amparo Para IGNACIO BURGOA el amparo es
[...] una institucin procesal que tiene por objeto proteger al gobernado contra cualquier acto de autoridad (lato sensu) que, en detrimento de sus derechos, viole la Constitucin198.

Aunque como dice ALFONSO NORIEGA

[...] nuestro juicio de amparo no es un sistema de defensa total de la Constitucin, sino que est limitado, expresamente, a los casos consignados en el artculo 103, o sea, a la violacin de garantas individuales y a la invasin de soberanas199.

Bajo esta concepcin, podemos afirmar que el amparo protege al individuo contra violaciones a sus garantas constitucionales
[...] las garantas individuales [que son limitaciones al poder pblico] suponen una relacin jurdica de supra-subordinacin entre los gobernados [sujeto activo] y las autoridades estatales [sujeto pasivo]200.

Las garantas le pueden ser violadas directa o indirectamente. Directamente cuando se vulnera algn derecho subjetivo pblico elevado a rango constitucional contenido en cualquiera de los primeros 29 artculos de la Constitucin. En este caso se alegara en el amparo la violacin a la garanta -de libertad, de igualdad o de seguridad jurdicaque comprenda el derecho subjetivo pblico violado. Indirectamente cuando se vulnera cualquier otro derecho constitucional o legal que se tenga. En este caso se alegara en el amparo la violacin a la garanta de seguridad jurdica la que se encarga de proteger todo derecho constitucional o legal violado. Esto es as pues

Artculo 155 de la LA. Artculo 28 de la LA. 198 IGNACIO BURGOA: El juicio de amparo, Mxico: Porra, 1995, p. 176. 199 ALFONSO NORIEGA: Lecciones... o. cit., p. 52. 200 PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN : Las garantas individuales parte general, Mxico: Direccin general de la coordinacin de compilacin y sistematizacin de tesis de la suprema corte de justicia de la nacin, 2007, p. 55. 77
197

196

[...] las garantas de seguridad jurdica son derechos pblicos subjetivos a favor de los gobernados, que pueden oponerse a los rganos estatales para exigirles que se sujeten a un conjunto de requisitos previos a la emisin de actos que pudieran afectar la esfera jurdica de los individuos, para que stos no caigan en la indefensin o la incertidumbre jurdica201.

Ya que la garanta de seguridad jurdica prohbe a las autoridades llevar a cabo cualquier acto en contra de particulares que no encuentre sustento legal y constitucional:
[...] las garantas de seguridad jurdica que se encuentran consagradas en la Constitucin General de la Repblica, son la base sobre la cual descansa el sistema jurdico mexicano, por tal motivo, stas no pueden ser limitadas porque en su texto no se contengan expresamente los derechos fundamentales que tutelan. Por el contrario, las garantas de seguridad jurdica valen por s mismas, ya que ante la imposibilidad material de que en un artculo se contengan todos los derechos pblicos subjetivos del gobernado, lo que no se contenga en un precepto constitucional, debe de encontrarse en los dems, de tal forma, que el gobernado jams se encuentre en una situacin de incertidumbre jurdica y por lo tanto, en estado de indefensin. De acuerdo a lo anterior, cuando se libra una orden [...] deben de cumplirse no nicamente las formalidades establecidas por el artculo 16 constitucional [...] sino que para su aplicabilidad debe atenderse a lo preceptuado en los dems artculos que tutelan las garantas de seguridad jurdica, con la finalidad de proteger de manera firme y eficaz a los derechos fundamentales de la persona tutelados en la Carta Magna202.

Entonces, ante la violacin directa de alguna garanta constitucional o precepto constitucional, lo procedente ser el juicio de amparo. El juicio de amparo entonces es el medio de defensa adecuado para demandar proteccin de las garantas individuales, es un proceso judicial que se substancia ante el poder judicial. Como lo que nos interesa es la adecuada defensa inicial, el tipo de amparo que nos interesa es el llamado amparo indirecto que se substancia ante el juzgado de distrito contra leyes o actos de autoridad que violen las garantas individuales tal y como se haba sealado en el diagrama inicial. Esto de conformidad con lo establecido por la Constitucin y la ley de amparo:
Los tribunales de la Federacin resolvern toda controversia que se suscite: [...] por leyes o actos de la autoridad que viole las garantas individuales203.

201 202

Ibdem. Primera sala, registro IUS2008: 904206. 203 Artculo 103 de la CPEUM y 1 de la LA. 78

3. Elementos a tomar en cuenta previos a la interposicin del juicio de amparo indirecto El juicio de amparo nicamente puede promoverse por el representante o la parte a quien perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame204. El trmino para la interposicin de la demanda de amparo es de quince das. El trmino se cuenta desde el da siguiente al en que haya surtido efectos la notificacin de la resolucin o acuerdo que reclame conforme a la ley del acto, al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecucin, o al en que se hubiese ostentado sabedor de los mismos 205, con excepcin de cuando se impugne una ley, tratado o reglamento en cuyo caso el plazo ser de de treinta das 206. Para estos efectos, son das hbiles para la promocin, substanciacin y resolucin de los juicios de amparo, todos los das del ao, con exclusin de los sbados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 1o. y 5 de mayo, 14 y 16 de septiembre, 12 de octubre y 20 de noviembre207. 4. Requisitos del escrito de demanda En los juicios de amparo todas las promociones debern hacerse por escrito208, por lo que la demanda de amparo tambin deber formularse por escrito209. En ella se expresar: el nombre y domicilio del quejoso y de quien promueve en su nombre; el nombre y domicilio del tercero perjudicado; la autoridad o autoridades responsables y -cuando se trate de amparo contra leyes- deber sealarse a los titulares de los rganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgacin; la ley o acto que de cada autoridad se reclame; bajo protesta de decir verdad, los hechos o abstenciones que le constan y que constituyen antecedentes del acto reclamado o fundamentos de los conceptos de violacin; los preceptos constitucionales que contengan las garantas individuales que estime violadas, as como los conceptos de violacin. Por supuesto, si hubiere alguna irregularidad en el escrito de demanda el juez de distrito mandar prevenir dentro del trmino de tres das al promovente para que llene los requisitos omitidos, haga las aclaraciones que corresponda, o presente las copias necesarias210. Si no se llenan los requisitos omitidos, no se hacen

204 205

Artculo 3 de la LA. Artculo 21 de la LA. 206 Artculo 22 de la LA. 207 Artculo 23 de la LA. 208 Artculo 3 de la LA. 209 Artculo 116 de la LA. 210 Artculo 146 de la LA. 79

las aclaraciones conducentes o no se presentan las copias dentro del trmino sealado, el juez de distrito tendr por no interpuesta la demanda. 5. Anexos A la demanda se anexarn copias para las autoridades responsables, el tercero perjudicado -si lo hay-, el Ministerio Pblico y en su caso- dos para el incidente de suspensin211. Con respecto a las pruebas, stas debern ofrecerse y rendirse en la audiencia del juicio, excepto la documental que podr presentarse desde la demanda212. 6. Modelo del escrito de demanda de amparo indirecto contra acto de autoridad por negacin de condonacin de multa
Santiago de Quertaro a 18 de febrero de 2002 AMPARO INDIRECTO: _______________ JUEZ DE DISTRITO EN TURNO. P r e s e n t e. DELFINO CHAVEZ [...], en mi carcter de representante legal del C. PEDRO CHAVEZ [...], y con la personalidad debidamente acreditada en autos, en los trminos del artculo 13 de la ley de amparo, sealando como domicilio para or y recibir notificaciones el ubicado en Allende [...] y autorizo para orlas a los Licenciados: Roberto [...], ante Usted, con el debido respeto vengo a demandar, con fundamento en lo dispuesto por el Artculo 114 de la ley de Amparo, EL AMPARO Y PROTECCIN DE LA JUSTICIA FEDERAL, contra actos de las autoridades que ms adelante sealar como responsables, por lo que en cumplimiento en lo dispuesto por el Articulo 116 de la ley de la materia proporciono los siguientes datos: Nombre y domicilio del tercero perjudicado: No lo hay Autoridad responsable: Como AUTORIDAD ORDENADORA: la Procuradora Fiscal de la Secretara de Planeacin y Fianzas Como AUTORIDAD EJECUTORAS: El C. Auditor Ejecutor Adscrito a la Procuradura Fiscal de la Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro, con domicilio conocido, en esta ciudad. Acto Reclamado: Resolucin dictada por la Procuradora Fiscal de Planeacin y
211 212

Fecha Expediente Instancia Nombre y forma de comparecencia

Nombre del tercero Autoridades responsables

Acto reclamado

Artculo 120 de la LA. Artculo 151 de la LA. 80

Finanzas mediante oficio P.F./1[...]/2002 del da 18 de enero del 2002, con nmero de expediente MRE 23[...]/96, por la determinacin de la multa cobrada a mi representado por parte de la Direccin de Fiscalizacin de la misma Secretara. Bajo protesta de decir verdad, manifiesto los siguientes: HECHOS Y ABSTENCIONES 1. Con fecha 07 de octubre de 1997 se present notificador quien hizo el requerimiento de la declaracin anual normal y complementaria, as como de los documentos declaracin correspondiente al pago provisional, y de los contribuyentes del rgimen simplificado el libro del ejercicio de 1993. 2. Con fecha 04 de junio de 1997 se le impuso a mi representado una multa por el monto de $ 5000.00 (CINCO MIL PESOS 00/100 M.N.). 3. Con fecha 14 de noviembre de 1997, se le impuso a mi representado segn el oficio Nm. 997/97 multa por el monto de $ 8277.00 (OCHO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS 00/100 M.N.). 4. Siendo que las dos veces en que se le ha requerido la exhibicin de la documentacin mi representado no ha podido presentarla por ser una persona mayor de aproximadamente 63 aos que no trabaja desde hace 12 aos en virtud de haber sufrido un dao fsico que lo incapacito toda vez que se mutil los dedos de la mano derecha con una sierra mecnica y que hace 5 aos se fue de la ciudad sin notificarnos a sus hijos lugar donde radicaba, y que es hasta hace aproximadamente 2 meses que tuvimos noticias de nuestro padre e inmediatamente le informamos de la problemtica en cuestin, informndonos que no tiene documentacin alguna y que ignora el paradero del contador que en aquel entonces le llevaba la contabilidad otorgndome poder para tramitar la presente solicitud. 5. En adicin a lo sealado, siendo su representante y conocedor de los hechos me vi en la oportunidad de hacerme de la informacin faltante con respecto a las multas impuestas a m representado solicitando copia certificada del oficio ltimo donde se nos fija la segunda multa. 6. El 7 de febrero de 2002, le es notificado la resolucin dictada por la autoridad responsable al C. Gerardo Chvez [...], resolucin que expresamente niega la procedibilidad de la solicitud de condonacin impetrada sin expresar fundamento alguno, con lo cual niega dar trmite a la solicitud que hiciramos a la autoridad requeridora. Preceptos constitucionales cuya violacin se reclama: Artculos 14, 16 constitucionales en cuanto a las garantas de legalidad y seguridad jurdica, y la falta de debida fundacin y motivacin. Leyes secundarias violadas.- Los Artculos 74 y 38 fraccin III del Cdigo Fiscal de la Federacin. Fecha en que tuve conocimiento del acto reclamado: el da 07 de Febrero del ao 2002. Preceptos y garantas violados Protesto Hechos y abstenciones

Fecha de notificacin 81

CONCEPTOS DE VIOLACIN UNICO: Conforme a los artculos 14 y 16 de la Constitucin todo acto de autoridad debe encontrarse fundado y motivado, es decir, tengo el derecho a que en los actos de autoridad que afecten mi esfera jurdica se citen los preceptos legales aplicables al caso, que se precisen las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se tomaron en cuenta para su emisin, las causas inmediatas o razones, y que adems exista adecuacin entre los fundamentos invocados y los motivos aducidos. Ahora bien, es el caso que el acto reclamado, resolucin que niega la condonacin por supuesta falta del cumplimiento de requisitos de procedibilidad, es inconstitucional ya que la autoridad responsable no ajust a derecho su determinacin, y por tanto le causa un grave perjuicio a mi representado, en razn de que en la resolucin que niega la condonacin sin dar trmite a la solicitud de condonacin que se le hiciera, exige el cumplimiento de requisitos para darle trmite no sealados en la ley lo que me coloca en una situacin de indefensin que trasciende al sentido de la resolucin ya que la autoridad lejos de cumplir lo previsto en el ordenamiento fiscal regulador de dicha causa, no prev ni cumple con el fundamento legal de condonacin de multas (artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacin) , ya que sta no seala los parmetros exigidos por la responsable para dar cauce a la solicitud, sino que claramente establece los requisitos de procedencia para el otorgamiento de la condonacin. Siendo que el sustento legal establece lo siguiente: ... slo proceder la condonacin de multas que hayan quedado firmes y siempre que un acto administrativo conexo no se materia de impugnacin. . Los cuales se cumplen debidamente, pero la autoridad responsable sin la observancia de dicho numeral responde a nuestra solicitud, que no puede dar cauce a mi solicitud, porque no se ha cumplido el requisito indispensable de dar cumplimiento al requerimiento de la documentacin que originara las multas, circunstancia que en ningn momento es prevista en dicho fundamento. Pero de conformidad con las mximas del principio de legalidad, las cuales recitan donde la autoridad nicamente puede hacer lo que la ley le faculte, y en orden de ideas, de lo que estamos comentado de lo previsto en el Cdigo Fiscal de la Federacin, la autoridad se est excediendo de sus facultades, al exigir algo que no est previsto en las leyes fiscales, y ms aun que ni siquiera la respalde con fundamento alguno. Ahora bien, aunque a la solicitud de la condonacin, la ley no le atribuye la naturaleza de instancia, se le torga el ordenamiento de mayor jerarqua al ejercer su derecho de peticin cuando esta ha quedado firme, que es el caso que nos ocupamos, toda vez que la imposicin de multas que se nos fijaran tuviera como origen una omisin, y que hasta el da de hoy no se podido cumplimenta por imposibilidad al mismo, y que fuera manifestado en nuestra solicitud de condonacin que hiciramos valer y que fuera expuesto de igual manera en el captulo de hechos. Pero en razn a la mxima de derecho A lo imposible nadie est obligado, y siendo como ya lo hice notar a la autoridad de no tener la documentacin que se me fuera

Conceptos de violacin

82

exigido, y no puedo dar cumplimiento porque dicha documentacin ya no est en poder de mi representado, eso vuelve imposible en dar cumplimento con la obligacin fiscal que se me exigiera, y as mismo no se me puede exigir para solicitar la condonacin, cuando ste no es requisito de su procedibilidad. Aunado que en el artculo 74 del Cdigo, otorga la facultad discrecional de las autoridades fiscales para condonar total o parcialmente las multas. Dicha facultad se encuentra sujeta a una libre apreciacin que ello obliga a que la autoridad de contestacin en sentido de que puede concederla o negarla, como es el caso, pero ello no impide a que dicha negativa se encuentre debidamente fundada y motivada, y que en este acto concreto que no se realiz, toda vez que es requisito indispensable dar cumplimiento al requerimiento de la documentacin para poder trmite a su solicitud, no fue acompaado del fundamento legal el cual contempla lo previsto en dicha resolucin, y que deja a mi representado sin ninguna posibilidad de defensa ante la omisiva actitud por parte de la responsable, lo cual convierte este acto en una orden arbitraria por parte de la Procuradora Fiscal cuando tajantemente viola los requisitos previstos en el numeral 16 de nuestra Carta Magna. Esto apoyado en que la aplicacin de todo acto administrativo debe estar de conformidad al artculo 14 y 16 Constitucional, pues permite declarar inconstitucional un acto administrativo cuando no es razonable, es injusto y contrario a la equidad, as la discrecionalidad queda restringida por los propios preceptos legales y constitucionales. As, cuando por medio de dicha facultad, la resolucin emitida por autoridad fiscal sea en sentido de que niegue el beneficio a la condonacin, sin tomar en cuenta las circunstancias especiales que motivan al contribuyente a solicitarla, y las cuales podran influir al resolverse, pero que las mismas debieron citarse al negarla, ocasiona una lesin en la esfera jurdica del contribuyente. Esto obedece a que la contestacin a la peticin por parte de la autoridad a la que hago referencia no tom en ningn momento las circunstancias especiales y razones que tuviera para no dar cumplimiento con la obligacin omitida por lo que en todo momento la autoridad incumple con la prerrogativa constitucional de fundar y motivar su resolucin al no concederme dicho beneficio en contravencin a lo impetrado. Es de relevancia mencionar que la condonacin que me encuentro solicitando obedece a varias razones por las cuales no puedo dar cumplimiento con la multa que fuera determinada, mismas que la autoridad no tom en consideracin: - La edad avanzado de mi padre del que soy representante legal, su incapacidad fsica que le impide tener medios para sufragar el pago de las multas impuestas, la gravedad de la infraccin cometida, la actividad que realizaba, y la precaria capacidad econmica, en el entendido que para una persona con tales limitantes econmicas, una multa de esta naturaleza es excesiva. - La conducta infractora no le caus ningn perjuicio al fisco federal, ya que se trata de multas y no de contribuciones. - La supuesta omisin fue sealada por la auditora fiscal, toda vez que la misma le exigi toda la documentacin respectiva al ejercicio fiscal de 1993, y dado que el contribuyente tiene la edad 63 aos se encuentra en imposibilidad de dar cumplimiento ya que hoy por hoy, se encuentra en la imposibilidad de sostenerse como contribuyente a 83

esa edad y aun ms el de conseguir alguna fuente de empleo que lo hagan sujeto solvente y cumplir con todas las obligaciones fiscales, por ello la razn de irse a radicar fuera de la ciudad y alejndose de toda actividad comercial y por el ofrecimiento de una fuente de empleo. Eso conlleva a la prdida de la informacin requerida, la cual se traspapel dentro de todas las posesiones de mi representado, pero no por ello representa que se haya producido prdidas fiscales y contables, y el hecho de que se encuentre alejado de toda relacin con las actividades comerciales a las que se dedicara en Quertaro, aunado a que se ha tratado de contactar al contador, quien era el encargado de llevar la contabilidad y pudiera tener alguna informacin del ejercicio fiscal que se comento. Por lo tanto su situacin econmica y financiera es desfavorable en relacin con la multa que se le impusiera. Por lo anteriormente expuesto. A Usted C. Juez de Distrito, pido se sirva: PRIMERO: Tenerme por presentado con este escrito, copias simples y documentos que acompao, demandando el Amparo y Proteccin de la Justicia Federal contra los mencionados actos reclamados de las Autoridades citadas. SEGUNDO: Tener por exhibida la documentacin mencionada en este ocurso. TERCERO: Sealar da y hora para que tenga verificativo la audiencia constitucional. CUARTO: Requerir a la Autoridad responsable para que rinda su informe justificado conforme y dentro del trmino de ley. QUINTO: En su oportunidad, conceder el amparo solicitado. PROTESTO LO NECESARIO ___________________________________ DELFINO CHAVEZ [...] Protesto y firma Petitio

84

BIBLIOGRAFA
AARNIO, AULIS: La tesis de la nica respuesta correcta y el principio regulativo del razonamiento jurdico, Espaa: Doxa, 8, 1990. ATIENZA, MANUEL Y JUAN RUZ MANERO: Ilcitos atpicos, Espaa: Trotta, 2000. ATIENZA, MANUEL: El derecho como argumentacin, Espaa: Ariel, 2007. ----- Introduccin al derecho, Mxico: Fontamara, 2007. ----- Las razones del derecho. Teora de la argumentacin jurdica, Mxico: UNAM, 2008. BENTHAM, JEREMAS: Tratado de las pruebas judiciales, Argentina: Valletta, 2002. BURGOA, IGNACIO: El juicio de amparo, Mxico: Porra, 1995. CHVEZ CALDERN, PEDRO: Lgica, Mxico: Publicaciones cultura, 2002. DE PINA, RAFAEL Y RAFAEL DE PINA VARA: Diccionario de derecho, Mxico: Porra, 1997. DEHESA DVILA, GERARDO: Introduccin a la retrica y la argumentacin, Mxico: SCJN, 2007. DIEP DIEP, DANIEL Y M. DEL CARMEN DIEP HERRN: Defensa fiscal, Mxico: Pac, 1999. DWORKIN, RONALD: Los derechos en serio, Espaa: Ariel, 2002. FERRARIS, MAURICIO: Historia de la hermenutica, Mxico: Siglo XXI, 2007. FERRER MAC-GREGOR, EDUARDO: Interpretacin constitucional, Mxico: Porra, 2005. FIORAVANTI, MAURIZIO: Constitucin, Espaa: Trotta, 2001. GONZLEZ LAGIER, DANIEL: Hechos y conceptos, Universidad de Alicante, 2008. GORDILLO, AGUSTN: Tratado de derecho administrativo, Mxico: Porra, 2004, tomo III. HART, H. L. A.: El concepto de derecho, Argentina: Abeledo-Perrot, 2007. HOBBES, THOMAS: Leviatn, Mxico: Fondo de cultura econmica, 2006. ISLAS MONTES, ROBERTO et al.: Una introduccin a la hermenutica fiscal, Mxico: Porra, 2007. ----- Sobre el principio de legalidad, Uruguay: Anuario de derecho constitucional latinoamericano, 2009. ----- Sobre las directrices en las constituciones particulares, -Quertaro, un paso firme hacia el futuro-, Mxico: Crnica judicial Poder judicial del estado de Quertaro-, 15, 2010. LARENZ, KARL: Metodologa de la ciencia del derecho, Espaa: Ariel, 2001. LUCERO ESPINOSA, MANUEL: Teora y prctica del contencioso administrativo ante el tribunal fiscal de la Federacin, Mxico: Porra, 1998. MAR, NEREO: Gua del Procedimiento Civil para el Distrito Federal, Mxico: Porra, 2003. MARMOR, ANDREI: Interpretacin y teora del derecho, Espaa: Gedisa, 2001. MONROY CABRA, MARCO GERARDO: Concepto de Constitucin, Uruguay: Anuario de derecho constitucional latinoamericano, 2005. NORIEGA, ALFONSO: Lecciones de amparo, Mxico: Porra, 2004, tomo I. PALLARES, EDUARDO: Diccionario de Derecho Procesal Civil, Mxico: Porra, 2003. PREZ DAYN, ALBERTO: Teora general del acto administrativo, Mxico: Porra, 2003. PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN: Las garantas individuales parte general, Mxico: Direccin general de la coordinacin de compilacin y sistematizacin de tesis de la suprema corte de justicia de la nacin, 2007. RIVAS SAAVEDRA, VERNICA ROXANA: Valoracin de los documentos electrnicos en el juicio contencioso administrativo, en Praxis de la justicia fiscal y administrativa, Mxico: Instituto de estudios sobre justicia fiscal y administrativa - TFJFA, Boletn 1, 2009. SALAZAR, PEDRO: Una aproximacin al concepto de legalidad y su vigencia en Mxico, Mxico: Isonoma, 9, 1998. SNCHEZ PICHARDO, ALBERTO C.: Los medios de impugnacin en materia administrativa, Mxico: Porra, 2001. 85

SASTRE ARIZA, SANTIAGO: Algunas consideraciones sobre la ciencia jurdica, Espaa: Doxa, 24, 1989. TAMAYO Y SALMORN, ROLANDO: Introduccin al estudio de la Constitucin, Mxico: Fontamara, 2006. ----- Los publicistas medievales y la formacin de la tradicin poltica de occidente, Mxico: UNAM, 2005. TENA RAMREZ, FELIPE: Derecho constitucional mexicano, Mxico: Porra, 2001. VALDS VILLAREAL, MIGUEL et. al.: Principios tributarios constitucionales, EspaaMxico: Universidad de Salamanca - Tribunal fiscal de la Federacin Instituto cultural domecq, 1989. VZQUEZ, RODOLFO: Interpretacin jurdica y decisin judicial, Mxico: Fontamara, 2003.

86

NDICE GENERAL Abreviaturas Presentacin CAPTULO I ESTRATEGIA Y DEFENSA EN MATERIA ADMINISTRATIVA 1. Defensa jurdica en materia administrativa 2. Estrategia jurdica en materia administrativa 3. Esquema de los medios de defensa jurdica para la materia administrativa 4. Estrategia contra resoluciones 5. Estrategia contra disposiciones de carcter general 6. Estrategia contra ciertos actos administrativos o legislativos 7. El acto administrativo impugnable 8. La resolucin CAPTULO II PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA CONSTITUCION 1. Legalidad y constitucionalidad 2. El principio de legalidad 3. El principio de legalidad en el poder ejecutivo 4. La constitucionalidad 5. Qu es una Constitucin? 6. Cul es la funcin de una Constitucin? 7. La estructura de la Constitucin 8. La seguridad jurdica como relevante en la materia administrativa CAPTULO III VERDAD Y PRUEBA 1. La verdad procesal y procedimental 2. Pruebas o medios probatorios y onus probandi 3. La negativa lisa y llana 4. Hechos que no deben ser probados 5. Pruebas que pueden ser admitidas 23 23 24 25 26 17 17 18 19 19 20 20 21 11 11 12 12 13 13 14 15 VII IX

87

CAPTULO IV LA INTERPRETACIN DE DISPOSICIONES EN LA MATERIA ADMINISTRATIVA 1. Concepto de interpretacin 2. Hermenutica y exgesis 3. Mtodos de interpretacin jurdicos 4. Mtodo literal 5. Mtodo lgico 6. Mtodo sistemtico 7. Mtodo histrico CAPTULO V SOBRE LOS AGRAVIOS 1. Importancia de los agravios 2. El silogismo jurdico 3. El argumento jurdico 4. La causal de ilicitud 5. El agravio 6. Tipos de agravios 7. Eficacia de los agravios CAPTULO VI CAUSALES DE ILEGALIDAD DE FONDO 1. Violaciones substanciales o de fondo 2. Causal de ilegalidad: incompetencia del funcionario 3. Causal de ilegalidad: error de hecho y el error de derecho 4. Causal de ilegalidad: desvo de poder CAPTULO VII CAUSALES DE ILEGALIDAD POR OMISIONES FORMALES 1. Omisiones formales 2. Constar por escrito 3. Sealar la autoridad que la emite 4. Sealar la fecha y el lugar de su emisin 5. Debe estar fundado y motivado 6. Debe expresar la resolucin, objeto o propsito de que se trate 7. Debe ostentar la firma del funcionario competente 8. Debe contener el nombre de la persona a la que va dirigido 47 48 49 49 49 50 51 51
88

29 30 31 32 33 34 34

35 35 37 38 38 39 40

41 41 42 44

9. Otros requisitos 10. Requisitos relativos a la orden de visita de verificacin 11. Requisitos relativos al requerimiento de pago y embargo CAPTULO VIII CAUSALES DE ILEGALIDAD POR VICIOS DEL PROCEDIMIENTO 1. Vicios del procedimiento 2. Afectacin a las defensas del particular 3. Trascienda al sentido de la resolucin impugnada 4. Desarrollo de la visita de verificacin 5. Desarrollo del procedimiento administrativo de ejecucin 6. Desarrollo del procedimiento del recurso administrativo de revisin CAPTULO IX ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO DE REVISIN 1. El recurso de revisin 2. Finalidad del recurso de revisin 3. Optatividad 4. Oportunidad 5. Procedencia 6. El plazo para interponer el escrito del recurso de revisin 7. Requisitos del escrito de interposicin del recurso de revisin 8. Modelo del escrito de interposicin del recurso de revisin CAPTULO X ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 1. El juicio contencioso administrativo federal 2. Naturaleza del juicio contencioso administrativo 3. Procedencia del juicio contencioso administrativo 4. Improcedencia del juicio contencioso administrativo 5. Elementos a tomar en cuenta previos a la interposicin del juicio 6. Requisitos del escrito de demanda 7. Anexos a la demanda

51 51 52

53 53 54 54 55 56

59 60 60 61 62 62 62 62

67 69 70 70 70 70 71
89

8. Modelo del escrito de demanda CAPTULO XI ELEMENTOS PARA INICIAR ADECUADAMENTE LA DEFENSA EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO 1. El juicio de amparo indirecto 2. Naturaleza del juicio de amparo 3. Elementos a tomar en cuenta previos a la interposicin del juicio de amparo indirecto 4. Requisitos del escrito de demanda 5. Anexos 6. Modelo del escrito de demanda de amparo indirecto contra acto de autoridad por negacin de condonacin de multa Bibliografa ndice

72

75 77 79 79 80 80 85 87

90