VISO GERAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA

Voc, que j est estudando para concursos pblicos, deve possuir uma boa base para o estudo da disciplina, j que seus fundamentos esto presentes em todo curso de Direito Administrativo. O que o edital est cobrando so suas convergncias e diferenas com a administrao privada e alguns tpicos que tratam da modernizao do servio pblico, considerado lento, burocratizado, ineficiente. A ESAF est cobrando tpicos - excelncia nos servios pblicos, paradigma do cliente na gesto pblica, gesto de resultados na produo de servios pblicos que, at h bem pouco tempo, no eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.

1.

INTRODUO

Imagine um rapaz, recm-formado em Direito, com o idealismo de seus 26 anos, em 1831, visitando uma nao, que est se constituindo como um Estado, cinqenta anos depois de se tornar independente. Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na Amrica, alguns anos depois: Os funcionrios pblicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em meio multido dos cidados, no tm nem palcios, nem guardas, nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes no se deve unicamente a uma tendncia particular do esprito americano, mas aos princpios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o governo no um bem, um mal necessrio. ...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro daquela fora interior que se prende mais que ao funcionrio ao homem, mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril que admiro. ...Nenhum dos funcionrios pblicos dos Estados Unidos tem uma vestimenta caracterstica, mas todos recebem um salrio (pg. 157).

Imagine se aquele jovem voltasse hoje Amrica. Ele descobriria que ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionrios daquela poca passaram a 13 milhes de americanos, em 1970, 3

servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu nmero era igual ao da populao de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com seu pas - a Frana - e a maioria dos pases do mundo. Quase todos se tornaram democracias, com milhes de servidores pblicos para faz-las funcionar bem. a Administrao Pblica a responsvel pela mquina do Estado. Se a mquina no anda, o povo fica insatisfeito, ameaando a democracia. De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo um mal necessrio democracia. A maioria do povo s v o governo pelos impostos, os servios pblicos ruins, ou, ento, pelos grandes escndalos. Mas v tambm o carteiro, a professora do filho, o mdico do servio pblico. Desconhece o verdadeiro papel de uma Administrao Pblica eficiente: zelar pela imagem do governo e do Estado, oferecendo bons servios populao, cumprindo as polticas pblicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e reservados, os milhes de servidores pblicos cumprem o seu dever para com o povo e para com o governo, seja no nvel nacional, estadual ou municipal. Os servidores pblicos so aqueles trabalhadores diretamente envolvidos na prestao de servios governamentais bsicos, fazendo funcionar a Administrao Pblica: a atividade ligada implementao das polticas pblicas e/ou a realizao das metas pblicas. Cabe-lhes executar as leis e realizar os objetivos do Estado. Mas o que o Estado e o Governo? O Estado pode ser entendido como uma nao: o Estado Brasileiro. Para ser reconhecida como um Estado, pelas outras naes, preciso que uma nao exera o poder e a autoridade. No basta que o chefe da nao decida fechar uma empresa estrangeira e expuls-la de seu territrio. Para fazer isso, essa nao precisa se tornar um Estado forte, ter poder ou soberania. S pela fora poltica ser reconhecido pelos outros Estados constitudos. O Estado (com letra maiscula) , portanto, o conjunto de poderes polticos que constituem uma nao: um organismo poltico administrativo que tem ao soberana, ocupa um territrio, dirigido por um governo prprio e se constitui pessoa jurdica de direito pblico internacionalmente reconhecida. Uma nao precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo no torna legtimo esse governo, no aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de Governo: a Administrao superior, o poder executivo.

Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de faz-las cumprir e execut-las. Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo. E o Governo precisa da Administrao Pblica, para fazer funcionar a mquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser feito. H trs nveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administrao federal, estadual e municipal, a mdia, baixa e os funcionrios. Portanto, os administradores pblicos ocupam variadas posies nos rgos do governo. A alta administrao federal, no Brasil, composta pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de natureza especial, secretrios nacionais, presidentes e diretores de fundaes, autarquias, empresas pblicas e estatais. Ao todo, so 1.312 autoridades, regidas pelo Cdigo de Conduta da Alta Administrao, aprovado em 2.000, sob o zelo da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica. Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funes pblicas so servidores do quadro permanente de funcionrios. Isso ocorre em vrios pases. Pessoas de fora da Administrao Pblica, sem passar por concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiana). Enquanto ocupam oficialmente cargo ou funo pblica, mesmo sem pertencer ao quadro do funcionalismo, so considerados servidores pblicos, devendo se pautar pelos mesmos princpios ticos em sua conduta, podendo ser punidos por atos considerados imprprios (improbidade administrativa.) A Administrao tambm uma atividade poltica, porque no se pode governar sem a diviso de poder e acordos com lideranas polticas. H impossibilidade de uma administrao estritamente tcnica e profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e perda de eficincia, pela interferncia nos planos e programas estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administrao. Com certeza, voc deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os escndalos nas administraes de vrios pases, em virtude de escolhas das pessoas erradas para compor o Governo.

2.

A ADMINISTRAO PBLICA E A ADMINISTRAO PRIVADA DIFERENAS

Administrao tambm chamada Gesto, assim como administradores ou gestores so usadas como sinnimos. Do latim Administratione, a Administrao significa um conjunto de princpios, normas e funes com o objetivo de ordenar os fatores de produo e controlar sua produtividade e eficincia, para se obter determinado resultado (segundo definio do dicionrio Aurlio). Uma definio da Administrao ou Gesto Pblica, segundo a abordagem legal, a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade, no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum (segundo Hely Meirelles). Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficincia), em todos os nveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundao ligada a algum rgo do Estado. Alguns autores consideram to diferente a empresa pblica da empresa privada que no aceitam utilizar o nome empresa para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que d idia de negcio e de lucro. Deve-se usar instituio ou organizao pblica, de acordo com essa opinio. Preferimos, contudo, utilizar a denominao de empresas pblicas e privadas, apesar de suas limitaes. A Administrao pode ser pblica ou privada. Neste ltimo caso, significa que ela no direcionada a todos, mas voltada para o que no pblico, aquilo que no se refere ao povo da nao ou cidados de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietrios ou dos acionistas de uma empresa.

Podemos entender melhor esta diferena entre a Administrao Pblica e a das Empresas, pelos princpios gerais que regem os administradores pblicos: 1 Legalidade: a Administrao Pblica (AP), e, por extenso, o agente pblico, s pode fazer o que a lei permite e a est uma 6

grande diferena da Administrao privada. Esta pode fazer tudo que a lei no probe. 2 Impessoalidade: o fim da AP o interesse coletivo, da a necessidade da realizao de compra por licitaes e recrutamento de pessoal por concursos pblicos. O princpio da impessoalidade tambm engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente pblico so imputados entidade administrativa em que ele atua. A Constituio de 1988 ainda prev que a publicidade pblica deva ser impessoal - a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos (art 37, XXI, 1 ). 3 Moralidade: representa o elemento tico de todo ato administrativo. No se reduz moral comum, e sim moral jurdica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, o justo e o injusto, o bem e o mal... 4 Publicidade: significa a ampla divulgao dos atos praticados pela AP, seja atravs de dirios oficiais, jornais, publicao de avisos de licitao e editais, etc. O princpio da publicidade tambm assegura, aos cidados, o direito de receber, dos rgos pblicos, informaes de interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (art 5, XXXIII, CF). 5 Eficincia: neste princpio, podemos observar uma convergncia com a gesto privada, buscando critrios de maior rapidez e presteza no atendimento ao pblico. Busca-se, com este princpio, uma alternativa burocracia da AP. A Administrao de empresa privada no tem princpios to bem definidos como os que regem a Administrao Pblica. Cada uma segue sua prpria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores ou por critrios de responsabilidade social. Portanto, h uma diferena fundamental na natureza das duas administraes: enquanto uma voltada para o bem pblico, a outra voltada para o bem privado, como j falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com recursos que so gerados pelo contribuinte (atravs de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles representa, na verdade, o zlo pelo patrimnio de todos.

As empresas privadas lidam com recursos dos prprios donos e acionistas, ou seja, o cuidado voltado para o interesse de algumas pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um negcio. O contribuinte, contudo, no pode escolher onde seus impostos sero aplicados, ele obrigado a aceitar as decises que o afetam. Portanto, h uma diferena fundamental na natureza da Administrao pblica e privada. A terceira diferena quanto ao objetivo das empresas e das organizaes pblicas. Enquanto as primeiras so empresas, isto , empreendimentos que visam lucros, as segundas, no buscam resultados econmicos em suas atividades. Mesmo que empresas ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com suas operaes, como o caso de explorao e refino de petrleo, energia eltrica, atividades bancrias, entrega de cartas e encomendas (todas altamente lucrativas), este resultado se d por serem monoplios estatais, mas elas no podem, a rigor, visar lucros em suas atividades. Mesmo que o mercado as desfavoream, elas tm de continuar operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos ltimos anos. A quarta diferena quanto ao alcance das decises pblicas e privadas. Se uma empresa privada lana um produto que prejudica os consumidores, que podem ser milhes de pessoas, uma deciso pblica equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um nico fornecedor de energia, ou remdio, afetar no s as pessoas, mas indstrias, ou todo o sistema de sade e assistncia populao, prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar um servio, como a manuteno das estradas ou fiscalizao do transporte ou saneamento, toda a populao de uma regio inteira e a economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as decises na administrao pblica, ao contrrio das empresas, cujo principal foco a racionalidade econmica e tcnica. A autoridade das decises pblicas est baseada nesta diferena: o interesse coletivo. A quinta diferena entre elas a transparncia. Enquanto aceita-se que os negcios de uma empresa possam ser protegidos, por questes de competio ou de segredos industriais, o mesmo no ocorre na administrao pblica, salvo naquelas reas de segurana do Estado. Outra diferena importante a avaliao do resultado ou desempenho da organizao pblica e privada. Se uma empresa privada der prejuzo ou no conseguir margens de lucro que compensem seus investimentos, ela ir falncia ou ser vendida pelo preo que

cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc. No entanto, uma organizao pblica pode funcionar dezenas de anos com dficits. O resultado econmico ou financeiro uma medida de seu desempenho, de sua eficcia, porm, no diz se ela atingiu seus objetivos. Como avaliar se ela efetiva? Ela tem de considerar os fins a que se prope, porm isso bastante difcil. Avaliar objetivos pblicos uma tarefa difcil. Saber se os alunos de uma escola aprenderam a ler mais espinhoso do que ler os balancetes mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a produtividade e dizer se uma empresa eficiente simples: basta avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem vrias maneiras. Nas organizaes pblicas isso muito difcil. Pode-se avaliar o nmero de atendimentos feitos pelo nmero de mdicos ou o nmero de alunosatendidos por professor. Os alunos podem no ter aprendido nada. Outro ponto de divergncia quanto natureza dos empregos que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas so empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa pblica, so servidores pblicos, com cdigos de conduta e previses de punio se agirem de forma imprpria. Outras diferenas existem: a forma de recrutamento e seleo de pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas organizaes pblicas, as carreiras e promoes, a remunerao. Contudo, as diferenas abaixo so as mais importantes: As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os objetivos, o alcance e a profundidade das decises, a transparncia, a avaliao de seus resultados, a natureza dos empregos.

3.

SERVIDORES PBLICOS E ADMINISTRADORES PBLICOS

J esboamos na Introduo as diferenas e caractersticas de ambos. No entanto, bom nos aprofundarmos nesta questo, para compreendermos os limites da Administrao Pblica. Existem as expresses cargo, emprego e funo pblica, mas elas no so sinnimos. Os cargos pblicos no podem ser criados aleatoriamente. Eles so criados por leis especficas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou por recrutamento direto (se for cargo de confiana). Empregos so regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) e so temporrios ou podem ser transformados em estveis, por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos pblicos e para empregos. Os servidores pblicos so aqueles que seguem uma carreira j definida, com planos de carreira, promoes e aumentos salariais de acordo com essas promoes. Alm disso, so regidos por sistema jurdico prprio, e no pela CLT, ao contrrio dos empregos. H, portanto, servidores e empregados pblicos, participando da administrao pblica, mas regidos por contratos diferentes. O cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades cometidas a um servidor, com as caractersticas essenciais de criao por lei, denominao certa, nmero certo, pagamento pelos cofres pblicos e provimento em carter efetivo ou em comisso. Cargos em comisso so os cargos de confiana. Os cargos pblicos s vagam quando o servidor se afasta por algum motivo (aposentadoria, morte, exonerao, promoo etc.) e, neste caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos so chamados vencimentos ou remunerao (vencimentos mais vantagens permanentes ou temporrias) e tm um teto. Portanto, o servidor pblico ocupa um cargo pblico e est sob um regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode ser nacional, estadual ou municipal. Quem so os servidores? So todos aqueles que trabalham para os nveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e funcionrios administrativos dos poderes legislativo e judicirio,

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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis especficas em sua conduta como funcionrio, podendo s-lo por concurso ou nomeao em confiana. 3.1. Direitos e deveres do servidor pblico civil e militar

Ao ser nomeado para um cargo pblico, os servidores pblicos passam por um estgio probatrio de trs anos, no qual sero avaliados em seu desempenho e s ento sero efetivados no cargo. Isso no significa que os servidores sejam intocveis e no possam ser demitidos. Se cometer falta grave, ter direito a se defender em um processo administrativo. Poder ainda ser demitido se houver sentena judicial transitada em julgado (quando no cabe mais recurso), no caso de algum delito. Duas novidades, para o servio pblico, foram criadas com a avaliao peridica dos servidores pblicos e o corte de despesas, para se obter maior eficincia. Se o desempenho for considerado de forma negativa e o servidor no puder se defender justamente, poder ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar despesas com pessoal. Servidores civis e militares diferem em seu regime jurdico, cada um tem o seu. Isso porque a administrao pblica voltada para a sociedade civil bastante diferente da administrao militar e do servio que esta presta sociedade. So questes de segurana, preparao de jovens para defender a nao, proteo de fronteiras etc. Seus direitos e deveres so, por isto, diferentes, como o direito de se organizar em sindicatos e participao em greves. Enquanto o servidor civil livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participao, o mesmo no ocorre com os militares. A greve considerada uma falta gravssima no meio militar, porque coloca em risco a segurana pblica. Acumular cargos remunerados tambm proibido aos servidores civis, em qualquer tipo de empresa pblica. As excees permitidas so nos cargos de mdicos e professores, desde que sejam dois empregos de mdicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver acumulao com um cargo de natureza tcnico-cientfica com a de professor, sempre considerando a compatibilidade de horrios. A aposentadoria dos servidores pblicos se d por: tempo de servio, voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A Constituio lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria 11

do servio pblico, dentro do Regime Prprio de Previdncia Social, com outra, formada pela contribuio dos servidores ativos, aposentados ou pensionistas. So os Regimes de Previdncia Complementar conhecidos como Fundos de Penso.

3.2.

Tipos de empresas pblicas, relaes com outras empresas e usurios de seus servios

Para voc ter uma idia da complexidade da Administrao Pblica, h, segundo o SIORG (servio que centraliza as informaes sobre a estrutura dos rgos do poder executivo, ligado ao Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto), 53 mil rgos governamentais, com 49.500 pessoas responsveis, em 1400 cidades do pas. Diretamente ligadas Presidncia da Repblica, existem 49 rgos, entre Ministrios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O prprio governo ignora quantos funcionrios tem. Quanto aos tipos de empresas pblicas, existem os rgos governamentais (como os ministrios, por exemplo), as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes. As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrs e a Cemig) caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detm a maior parte do controle acionrio) e acionistas particulares. Existem ainda as fundaes ligadas aos rgos do governo, como por exemplo, a Fundao Getlio Vargas, que muito conhecida. Elas tm maior liberdade de captar recursos e oferecer servios remunerados, mas ainda assim so empresas pblicas, funcionando graas ao rgo federal, estadual ou municipal ao qual est ligada. As autarquias so entidades autnomas, auxiliares e descentralizadas da administrao pblica, sujeita fiscalizao e tutela do Estado, com patrimnio constitudo por recursos prprios e com os objetivos de executar servios importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa Econmica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdncia. Do mesmo modo que os cargos pblicos, as entidades da Administrao Pblica Indireta (empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes pblica) s podem ser criadas por leis especficas. Do mesmo modo, suas subsidirias (empresas filiadas) ou participao de algum rgo pblico em sociedade privada, s podem ser criadas por lei especfica. Tal conduta visa o bem do patrimnio pblico e sua proteo.

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As relaes com outras empresas, como o caso de contratos de compras, obras, servios e vendas de algum bem, passam por uma lei de licitao pblica, com exceo de alguns casos especificados em lei. Isso feito para seguir os princpios que regem a Administrao Pblica. A licitao o processo administrativo pelo qual se seleciona a proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por prego - que um leilo de preos - por concorrncia pblica, por tomada de preos, convite ou concurso. Cada uma dessas formas tem seu prprio regulamento. Todas essas regras visam salvaguardar os recursos pblicos e os oramentos. Contudo, sabemos por vrios fatos veiculados na imprensa que muitas licitaes so burladas por cartis e quadrilhas que combinam preos e servios, tornando extremamente difceis os controles sobre os resultados. As relaes com os usurios ou clientes dos servios pblicos tambm so objeto de lei constitucional, visando proteger o cidado ou contribuinte em seu direito a receber uma boa prestao de servios. O Cdigo de Defesa do Consumidor representa uma definio deste direito na prtica. Os usurios podem reclamar, buscar informaes sobre atos do governo e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos servios, periodicamente. Cabem aes disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou que abusam de sua autoridade no exerccio do cargo.

3.3. Contratos de gesto Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender complexidade de funes e servios exigidos por uma populao to grande, distribuida por um enorme territrio e uma sociedade cada vez mais consciente de seus direitos, so feitos contratos com outras empresas para prestar servios. Um dos exemplos o contrato com as Pioneiras Sociais, que gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situao em que cabem contratos de gesto, por exemplo, a coleta de lixo e limpeza de uma cidade ou transportes coletivos. So difceis de administrar, exigindo equipamentos, grande nmero de trabalhadores, uniformes, treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras tm contratos com empresas licitadas. Esses contratos tornaram-se possveis constitucionalmente, atravs de uma emenda que garante autonomia gerencial, oramentria e 13

financeira dos rgos da administrao pblica para faz-lo, obedecendo a certos critrios regidos pela lei (Emenda Constitucional nmero 19, de 1988). A fixao de metas de desempenho, criando a figura do agente pblico aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de gesto pblica - permite que estas empresas sejam acompanhadas e vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade administrativa, no seguindo os princpios da administrao pblica, podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer administrador pblico, assim como as pessoas jurdicas de direito pblico e privada prestadoras de servios pblicos. bom lembrar que o agente pblico pode ser acionado, simultaneamente, nas trs esferas: administrativa, civil e criminal. As trs responsabilidades so independentes. Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo com que a Fazenda Pblica seja obrigada a reparar o dano causado a terceiros por agentes pblicos. Depois de mostrar as diferenas entre a Gesto Pblica e Privada e os fundamentos legais da Administrao Pblica, gostaria de finalizar com os desafios da Administrao Pblica brasileira. Recomendo a vocs uma ateno especial aos artigos da Constituio Federal que se referem Administrao Pblica - artigos 37 a 43 - que interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo.

4.

OS DESAFIOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administrao Pblica, no Brasil, sair do formalismo: a diferena entre o que est no papel e o que acontece na realidade. A Administrao Pblica brasileira um conjunto de prescries, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem considerar as caractersticas prprias da sociedade brasileira, por inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa histria. De fato, muitas idias, programas e modelos de servios pblicos so considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da Previdncia Social. Contudo, na aplicao prtica, o que se v so filas, pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e desvios. 14

O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um pas imenso, com grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrrio, procuraram descentralizar suas decises, constituindo-se em uma federao de Estados independentes. Desse modo, sua Constituio simples e pouco detalhada. Ns, ao contrrio, detalhamos em excesso a Constituio Federal, exatamente para criar um pensamento nico. O cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma Administrao Pblica criada como uma expresso das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo controle baseado em leis. H uma ntida discrepncia entre a conduta concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer prever tudo, controlar tudo e todos. Em minha opinio, o excesso de leis que regulam a Administrao Pblica brasileira retrato da falta de confiana na sociedade. O formalismo brasileiro a representao dessa desconfiana. Embora vrios autores o tenham detectado desde as primeiras iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. O formalismo no uma doena ou patologia prpria do nosso pas. Em geral, acontece com pases colonizados, como foi o nosso (mas no aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratgia na relao com o mundo externo. As colnia antigas so receptivas s influncias dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do nvel histrico de tais influncias. Isso faz surgir uma dualidade: o que verdade e o que parece verdade, mas ningum acredita. So dois opostos que continuamente criam efeitos mtuos. A modernizao da Administrao Pblica, por esse motivo, constitui um problema difcil, exigindo-se uma ao administrativa e poltica combinada, com o esforo de todos para a superao dos obstculos. A modernizao, transformao ou mudana da Administrao das empresas pblicas, qualquer que seja o nome que se d ao seu aperfeioamento, ter de ser um processo voluntrio e poltico para superar este passado, marcado por grande decepo de todos os brasileiros com grande parte dos servios prestados ao povo. claro que temos gua, luz, educao, servios de sade, segurana, coleta de

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lixo, aposentadoria, muitos dos quais no tnhamos at meados do sculo XX. Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos est sendo bem retribudo com servios? Existem no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto vrios projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica e a Rede Governo, visando a criao de uma infra-estrutura integrada de comunicao e servios. A busca de qualidade e excelncia na gesto pblica poder dar resultados porque foca o usurio ou cliente. A gesto da qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois torna-se importante conhecer esses clientes, quem so e o que eles necessitam ou desejam. Teremos que passar de uma administrao tradicional para uma gesto de qualidade, para buscar maior satisfao do cidado com os servios prestados e a maior eficincia no uso dos recursos. A gerncia tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles no poder mais ser praticada. O modelo burocrtico, com seus departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura verticalizada j no funciona mais no mundo onde todos se consideram poderosos. Assim, cidados insatisfeitos quebram guichs, agridem funcionrios sem saber que estes no podem fazer mais do que fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Ser preciso dar poder de deciso queles que esto na linha de frente do balco e lidam diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e faz-lo baixar do topo para as bases ser verdadeiramente o desafio que espera a Administrao no Brasil. Voc que far parte, em breve, da Administrao Pblica, ter de conhecer esses desafios e participar dessa transformao. S assim teremos um pas melhor e mais humano, onde o indivduo mais simples e humilde seja tratado como cidado respeitado. E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o pas, no futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: existe aqui uma democracia e o governo no um mal, mas um bem.

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Questes de concurso

(AFT ESAF 2003) Assinale a opo correta: a) As organizaes da iniciativa privada so criadas por lei, destinadas a produzir bens e/ou prestar servios, tendo como finalidade gerar lucro, atuando num mercado competitivo. b) As organizaes pblicas so criadas pelo poder pblico, destinadas a produzir servios, bens e utilidades para a populao, bem como organizar a realizao de atividades pblicas. c) As organizaes pblicas se constituem de entes com personalidade jurdica prpria, como os estados-membros, sociedades annimas, sociedades limitadas, fundaes. d) As organizaes privadas se constituem de entes com personalidade jurdica prpria, como autarquias, sociedades de economia mista, fundaes. e) A administrao pblica se administrao e conselho fiscal; e administrao direta e indireta. estrutura em conselho a administrao privada de em

Resposta correta: letra B. De fato, esta a prpria definio de uma organizao pblica que deve ser criada por lei especfica, pelo poder pblico.

(AFT ESAF 2003) As opes a seguir apresentam caractersticas das organizaes da administrao pblica e do setor privado. Assinale a opo correta: a) As organizaes do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que s podem fazer o que a regra permite. J as organizaes da administrao pblica podem fazer tudo, exceto o que as regras cobem. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. b) So princpios das organizaes do setor privado a legalidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, exigindo dos seus gestores a observncia de regulamentos e normas.

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c) As organizaes da administrao pblica se regem por regulamentos e normas dispostos de forma genrica e simples, exigindo de seus gestores criatividade e flexibilidade. J as organizaes do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administrao. d) As organizaes da administrao pblica se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que s podem fazer o que a regra permite. J as organizaes do setor privado podem fazer tudo, exceto o que as regras cobem. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. e) So princpios das organizaes da administrao direta a competitivid

Resposta correta: letra D. Pela natureza dos negcios da administrao pblica e privada, as regras sobre eles e como conduz-los so bastante diferentes, como explicamos na Introduo. A Administrao Pblica lei no probe.

FONTES DE CONSULTA CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelncia nos Servios Pblicos. Qualitymark, 1992. GUERREIRO RAMOS. Administrao e contexto brasileiro. FGV,1983. TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na Amrica. USP, 1987. LAPALOMBARA, Joseph. A Poltica no Interior das Naes. UNB, 1982. CONSTITUIO BRASILEIRA de 1988. ESTATUTO DO SERVIDOR PBLICO - site do MPO.

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