Brasil Ce Pal

as relaes brasil-cepal (1947-1964)
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
Presidente
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Instituto Rio Branco Diretor
Embaixador Georges Lamazire
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves
As Relaes Brasil-CEPAL (1947-1964)
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Gonalves, Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho. As relaes Brasil-CEPAL / Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho Gonalves. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 120 p. ISBN 978-85-7631-325-0 1. Relaes Internacionais (Brasil). 2. Diplomacia Econmica. 3. Poltica Externa. 4. Integrao Regional. CDU: 327.3(81) Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva - CRB /1810
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Agradecimentos
Agradeo a meu coorientador, Prof. Felipe Hees, e a meu orientador, Prof. Francisco Doratioto, pelas valiosas sugestes feitas que muito contriburam para a elaborao desta dissertao.
Resumo Abstract
GONALVES, L. E. F. de C. As relaes Brasil-CEPAL (1947-1964). Braslia, 119 p. Dissertao de Mestrado em Diplomacia (Programa de Formao e Aperfeioamento) Instituto Rio Branco, Ministrio das Relaes Exteriores. O objetivo deste trabalho mostrar a atuao do Brasil na Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) desde a proposta de criao desta, em 1947, at o ano de 1964, quando se deu o rompimento da ordem institucional no Brasil e modificao nas relaes com a CEPAL. O enfoque deste trabalho na participao do Brasil nas conferncias da instituio, anuais at 1951 e bianuais a partir de ento. No texto, esse perodo dividido em quatro: o da criao da CEPAL (1947-48); o de sua consolidao (1948-51); o de enfoque crescente na questo da integrao regional (1951-60); e o de suposto apogeu de suas atividades (1960-64). Cada um desses perodos corresponde a um captulo do texto. O Brasil mostrou-se favorvel, em 1947, criao da CEPAL porque esperava que um foro multilateral regional pudesse ser bom instrumento de tratamento de necessidades de ordem econmica, como o reequipamento industrial do pas. Logo o Brasil passou a debater, no
mbito das conferncias da Comisso, temas como industrializao em pases subdesenvolvidos e planejamento econmico. De 1951 em diante, as discusses voltaram-se cada vez mais para o problema da limitao dos mercados nacionais, a ser superado per processo de integrao regional que viabilizasse a adoo de economias de escala nos diferentes ramos de produo. Em 1960, assinado o Tratado de Montevidu, que cria a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC); no satisfaz a CEPAL em virtude da modstia de suas metas (zona de livre comrcio, em vez de mercado comum). Na primeira metade da dcada de 60, surgem instituies multilaterais baseadas no pensamento da CEPAL, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). Essas instituies tornam-se, para os governos latino-americanos, cada vez mais importantes que a prpria CEPAL, a qual sofre, ao mesmo tempo, maior distanciamento em relao ao Brasil em virtude da ruptura da ordem democrtica no pas, em 1964. *** The aim of this work is to show the role Brazil played in the Economic Commission for Latin America (ECLA) from the proposal of its creation, in 1947, until 1964, when the break of institutional order in Brazil led to change in the relations towards ECLA. The focus of this work is on Brazils participation in the conferences of the institution, annual until 1951 and biannual from then on. In the text, this period is divided in four: ECLAs creation (1947-48), its consolidation (1948-51), the increasing focus on the issue of regional integration (1951-60) and the supposed apogee of its activities (1960-64). Each one of these periods corresponds to a chapter of the text. Brazil was in favor, in 1947, of ECLAs creation because it considered a regional multilateral forum to be a good instrument of tackling economic issues such as the industrial reequipment of the country. Brazil began soon to debate in the conferences of ECLA issues such as industrialization in underdeveloped countries and economic planning. From 1951 on, the discussions focused
increasingly more on the problem of restricted national markets, which would be overcome through a process of regional integration that would allow the adoption of scale economies in different branches of production. In 1960, the Montevideo Treaty creates the Latin American Free Trade Association (LAFTA) and does not satisfies ECLA due to the modesty of its objectives (a free trade zone instead of a common market). During the first half of the sixties multilateral institutions based on ECLAs set of ideas are created. The best examples are the Interamerican Development Bank (IDB) and the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). These institutions are progressively given more priority than ECLA itself, which simultaneously undergoes a certain detachment of Brazil owing to the break of democratic order in this country in 1964.
Sumrio
Introduo, 13
1. De Nova York a Santiago: a criao da CEPAL, 17 1.1 A situao econmica e as esperanas do Brasil no ps-guerra (1945-47), 17 1.2 A diplomacia econmica multilateral brasileira, 21 1.3 O processo de criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina e a participao da diplomacia brasileira, 23 2. De Santiago ao Mxico: os primrdios e a consolidao da CEPAL, 29 2.1 O incio da CEPAL em Santiago, do Perodo de Sesses chegada de Prebisch, 29 2.2 A Conferncia de Havana, 35 2.3 O prestgio da CEPAL no Brasil e o de Prebisch na CEPAL, 42 2.4 A Conferncia de Montevidu, 43 2.5 A Conferncia do Mxico e a consolidao da CEPAL, 48 3. Do Mxico a Montevidu: a CEPAL e o processo de integrao latino-americano, 59 3.1 Viso geral sobre a relao da poltica econmica brasileira dos anos 50 com o pensamento da CEPAL, 59 3.2 Viso geral sobre o desenvolvimento, na Comisso, de um
enfoque voltado integrao regional, 62 3.3 O tratamento inicial do tema integrao regional e os esforos feitos nas conferncias do Rio e de Bogot, 66 3.4 A Conferncia de La Paz e o impacto da criao do Mercado Comum Europeu, 73 3.5 Os eventos posteriores a La Paz, a OPA e a Conferncia do Panam, 79 3.6 Da Conferncia do Panam assinatura do Tratado de Montevidu, 88 4. De Montevidu a Genebra: O suposto auge da CEPAL, 93 4.1 A Conferncia de Santiago e as prioridades do Brasil, 93 4.2 A Conferncia de Mar del Plata, os preparativos para a Unctad e a situao posterior da CEPAL, 98 5. Concluso, 109 6. Fontes, 113 6.1 Primrias, 113 6.1.1 Manuscritas, 113 6.1.2 Impressas, 113 6.2 Secundrias, 115 6.2.1 Artigos e captulos de livros, 115 6.2.2 Livros, 117
Introduo
O objetivo desta dissertao discorrer sobre o papel desempenhado pelo Brasil nas atividades da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) de 1947 a 1964, com destaque para as dez primeiras conferncias (chamadas, oficialmente, de perodos de sesses) da instituio, anuais at 1951 e bianuais a partir de ento. O enfoque desta dissertao histrico, uma vez que se trata de escrever a histria das relaes Brasil-CEPAL com base no modo em que foram defendidos os interesses brasileiros perante essa instituio, deixando em segundo plano o desenvolvimento da teoria econmica cepalina sobre a qual j se produziu vasta bibliografia. Ao longo desta dissertao, o autor faz uso de conceitos da matriz terica cepalina quando necessrio para contextualizar os acontecimentos ocorridos no mbito da Comisso. No primeiro captulo, verifica-se como se deu, no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), o processo de criao da CEPAL, para o qual o Brasil viu-se atrado em razo da possibilidade de se criar uma Comisso econmica na qual se discutissem propostas e realizassem-se estudos sobre a questo do reequipamento industrial (renovao do maquinrio gasto durante os anos de guerra), vista pelo governo brasileiro como essencial para que se pudesse manter estvel o ritmo de crescimento econmico.
13
No segundo captulo, analisa-se o desempenho das delegaes brasileiras enviadas s conferncias anuais da CEPAL no que se refere s posies tomadas durante as negociaes e que temas foram postos em discusso pelos representantes do Brasil. Do enfoque inicial na questo do reequipamento industrial, o Brasil passou a focalizar, de modo mais amplo, o problema do desenvolvimento econmico, mas sempre com destaque para a industrializao. Mostra-se que quando foi necessrio na Conferncia da CEPAL no Mxico, em 1951, decidir se seria recomendado ao Conselho Econmico e Social (Ecosoc) extinguir ou consolidar a CEPAL, a delegao brasileira agiu com firmeza, posicionando-se a favor da manuteno da instituio. No terceiro captulo, demonstra-se que, ao longo dos anos 50, a questo da integrao regional tornou-se cada vez mais importante no mbito da CEPAL, transformando-se no tema central das conferncias da Comisso realizadas nesse perodo, sobretudo a partir da constituio do Mercado Comum Europeu, em 1957. Discute-se como o Brasil posicionou-se sobre a implementao de um processo de integrao regional e como atuou nas conferncias da CEPAL, vindo a apoiar a formao de uma rea sub-regional de livre comrcio no Cone Sul do continente. Tratava-se de soluo de alcance limitado e, por essa razo, insatisfatria para a CEPAL, mas aceitvel no curto prazo, enquanto no se formava o mercado comum latino-americano, ambio que concentrava grande parte dos esforos dos tcnicos da instituio nesse perodo. No quarto captulo, verifica-se o surgimento, na primeira metade dos anos 60, de rgos multilaterais embasados no pensamento da CEPAL, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). Embora a CEPAL parea estar em seu auge em virtude desses fatos, a Comisso, na verdade, passa a ocupar lugar secundrio na poltica externa das naes latino-americanas, as quais se voltam, no mbito interamericano, para o BID para obteno de crditos direcionados a projetos de desenvolvimento econmico e, no mbito mundial, para a Unctad que se institucionaliza e transforma-se em foro privilegiado para o debate de problemas que afligem as economias dos pases subdesenvolvidos. Ao mesmo tempo em que esse processo tem lugar, o rompimento institucional de 1964 no Brasil resulta em
14
introduo
mudanas no enfoque da poltica externa que levam ao distanciamento entre o Brasil e a CEPAL.
15
1. De Nova York a Santiago: a criao da CEPAL
Este captulo inicia-se com um breve exame da situao da economia brasileira e da atuao da diplomacia econmica do pas no ps-guerra, dando-se lugar, em seguida, ao processo de criao da CEPAL, desde a sugesto inicial, feita no mbito da ONU, at a realizao da primeira Conferncia da Comisso, em Santiago. 1.1 A situao econmica e as esperanas do Brasil no ps-guerra (1945-47) Ao trmino da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o Governo brasileiro nutria grandes expectativas quanto ao desenvolvimento econmico do pas, basicamente por duas razes. A primeira referia-se situao econmica do pas, favorvel em virtude dos ndices de crescimento econmico registrados nos anos anteriores e das reservas cambiais acumuladas no mesmo perodo. Entre 1942 e 1945, a produo industrial brasileira cresceu, em mdia, 9,4% ao ano, enquanto entre 1939 e 1942, a taxa mdia registrada havia sido de apenas 3,9% ao ano. Alm disso, o Brasil dispunha, no final de 1945, de mais de US$ 630 milhes em reservas cambiais, que chegariam a US$ 730 milhes um ano mais tarde1.
1
GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flvio Azevedo Marques de; e TONETO JR., Rudinei (1997), Formao econmica do Brasil, pp. 129-143. Ver tambm VIANNA, Srgio
17
A segunda razo relacionava-se participao brasileira no conflito, que, em virtude de fatores como a cesso da base area de Natal a atividades militares americanas (como ponto de ligao com o norte da frica) e o envio da Fora Expedicionria Brasileira (FEB) Europa, destacava o pas das demais naes latino-americanas (cuja atuao limitou-se, de forma geral, ao suprimento de matriasprimas essenciais). As autoridades governamentais tinham, portanto, a convico de que o governo norte-americano veria o Brasil como um caso especial na Amrica Latina e, por isso, cumpriria os planos de ajuda econmica para o desenvolvimento econmico delineados em misses econmicas como a Taub, de 1942, e a Cooke, de 19432. A restaurao do regime democrtico com a queda de Vargas, em outubro de 1945, e a subsequente revogao de medidas que contrariavam interesses econmicos norte-americanos, como a Lei Antitruste (ento chamada de Lei Malaia, promulgada meses antes pelo Presidente), reforaram essa atmosfera de otimismo. Essas esperanas, no entanto, frustrar-se-iam gradualmente. Antes do fim da guerra, o governo norte-americano j demonstrava com clareza, em conferncias como as de Bretton Woods (julho de 1944), Rye (novembro de 1944) e Chapultepec (fevereiro de 1945), que sua prioridade para o ps-guerra, em temas de economia internacional, era a expanso dos fluxos de comrcio, com a eliminao de barreiras tarifrias que limitassem seu crescimento3. Essa meta de expanso exigia, por sua vez, a adoo, por parte dos demais pases, de polticas econmicas de carter liberal, que privilegiassem, no comrcio externo, o aproveitamento das vantagens comparativas de cada pas. Dessa forma, no havia espao, nessa perspectiva norte-americana, para empreender planos de
Besserman (1989), Poltica econmica externa e industrializao: 1946-1951. In: ABREU, Marcelo de Paiva (org.). A ordem do progresso, 1989, p. 109. Quanto s reservas, apenas uma parte desse montante era constituda por divisas em moedas conversveis. Em razo disso, foi necessrio implementar controles cambiais quando aquelas comearam a esgotar-se, em 1947. Esse desaparecimento das reservas conversveis deu-se simultaneamente frustrao crescente quanto s esperanas de cooperao econmica com os Estados Unidos e reduziu o apoio das elites polticas e econmicas brasileiras aos princpios do livre comrcio. 2 MALAN, Pedro Sampaio (1977). Relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964). In: O Brasil republicano: economia e cultura (1930-1964), vol. 11 da Histria geral da civilizao brasileira, 1995, pp. 60-61. 3 DINIZ, Eli (1978). Empresrio, Estado e capitalismo no Brasil: 1930-1945, pp. 210-215.
18
de nova york a santiago: a criao da cepal
auxlio econmico governamental ao desenvolvimento de pases como o Brasil. A Europa Ocidental constituiu exceo simplesmente pela necessidade premente de garantir a estabilidade das instituies polticas dessas naes, uma vez que a alternativa socialista estava do outro lado do continente. No era esse o caso da Amrica Latina, ento rea de incontestvel influncia dos Estados Unidos. Na conferncia interamericana de Chapultepec, realizada no Mxico em fevereiro de 1945, os Estados Unidos buscaram fazer com que o princpio do livre comrcio fosse aceito por todos os pases latino-americanos. Isso no foi difcil, uma vez que, nesses pases (e tambm no Brasil), grande parte das elites econmicas estava convencida dos benefcios do liberalismo econmico. A Carta Econmica aprovada na conferncia ressaltou o objetivo de alcanar, dentro do prazo mais breve possvel, a aspirao comum das repblicas americanas de encontrar frmulas prticas internacionais para reduzir as barreiras aduaneiras de todo tipo, as quais dificultam o comrcio entre as naes4. Tambm em Chapultepec foi criado, no mbito da Unio Pan-Americana (UPA), o Conselho Interamericano Econmico e Social (Cies), rgo que teria a responsabilidade de estudar os problemas econmicos dos pases latino-americanos e de propor solues adequadas. Mais adiante, ver-sede que forma o Cies constituiu, at 1951, ameaa grave prpria existncia da jovem CEPAL. Por essa razo, logo as elites econmicas brasileiras comearam a perder quaisquer iluses de cooperao econmica com os Estados Unidos. Em maio de 1946, o Ministro da Viao e Obras Pblicas fracassou ao tentar obter, em Washington, um emprstimo de governo a governo para reequipar transportes rodovirios e martimos do pas. No ano seguinte, tentativa semelhante de obter recursos, desta vez para construir uma refinaria de petrleo, tambm fracassou5. A posio dos Estados Unidos quanto s expectativas econmicas do Brasil ficou claramente definida em 1946 e tinha como base as seguintes recomendaes: criar um ambiente favorvel ao ingresso
4
Id., p. 214. Citao do Correio da manh, Na Conferncia do Mxico, Rio de Janeiro, 8 de maro de 1945. 5 MOURA, Gerson (1991). Sucessos e iluses: relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra Mundial, p. 68.
19
de investimentos estrangeiros, em vez de recorrer ao governo norteamericano para obter emprstimos oficiais; quando fosse necessrio fazer uso de emprstimos, o Brasil deveria recorrer ao Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird, ou Banco Mundial), instituio multilateral recm-criada com essa finalidade; por fim, deveria ser estabelecida distino entre programas de desenvolvimento econmico e de renovao do equipamento industrial (a ser financiado com as reservas cambiais acumuladas durante a guerra)6. As reservas cambiais foram, em parte, utilizadas para as importaes necessrias para o reequipamento do setor industrial brasileiro7. Entretanto, dos US$ 730 milhes de que o Brasil dispunha no final de 1946, apenas US$ 92 milhes eram em moedas conversveis (estas se limitavam, basicamente, ao dlar norte-americano). Do restante, havia US$ 273 milhes em moedas no conversveis (como a libra esterlina) e US$ 365 milhes em depsitos de ouro nos Estados Unidos; essa quantidade era mantida como lastro potencial da moeda brasileira8. Dessa forma, as divisas acumuladas tinham eficcia limitada em termos de efetivo poder de compra. O Governo Dutra, empossado em janeiro de 1946, eliminou diversas restries s importaes. Adicionalmente, a taxa de cmbio fixada em 1946 sobrevalorizava a moeda nacional (o Cruzeiro), o que barateava as importaes. Em virtude disso, as reservas conversveis de que o Brasil dispunha no tardaram a ser gastas. De pouco adiantavam os supervits que o pas continuava a obter na balana comercial, uma vez que resultavam, principalmente, do comrcio com reas de moedas fracas9. Assim, enquanto a balana comercial acumulou, em 1946 e 1947, saldo positivo de mais de US$ 500 milhes10, a disponibilidade de moedas conversveis reduziu-se, em 1947, de US$ 92 milhes para US$ 33 milhes11. Embora parte considervel das divisas conversveis tenha sido despendida na
6
MALAN, Pedro Sampaio, op. cit., pp. 63-64. Trata-se de informaes retiradas de documentos compilados em Foreign relations of the United States, 1946, vol. XI. 7 GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flvio Azevedo Marques de; e TONETO JR., Rudinei, op. cit., p. 129. 8 Id. 9 MALAN, Pedro Sampaio, op. cit., p. 65. 10 GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flvio Azevedo Marques de; e TONETO JR., Rudinei, op. cit., p. 129. 11 VIANNA, Srgio Besserman, op. cit., p. 109.
20
importao de bens de consumo, houve, tambm, grande aquisio de equipamentos industriais modernos. Estes tinham de ser importados dos Estados Unidos, visto que os pases da Europa (com os quais o Brasil acumulava saldos em divisas inconversveis), envolvidos no esforo de reconstruo de suas prprias economias, tinham pouco a oferecer ao Brasil sob a forma de maquinrio industrial12. A reduo da quantidade disponvel de divisas conversveis e a consequente dificuldade para pagar as importaes de mquinas, equipamentos e matrias-primas fez com que muitos fornecedores estrangeiros comeassem a suspender suas remessas ao Brasil. Por essa razo, diversas indstrias passaram a ter seu ritmo de produo ameaado por falta de suficiente maquinrio moderno (o antigo j se encontrava quase completamente esgotado) e de matrias-primas. Tornava-se necessrio no s implementar novo regime cambial, que implicasse imposio de controles seletivos sobre as importaes (o que foi feito em julho de 1947), mas, tambm, levar a diplomacia econmica brasileira a concentrar-se em solues para as questes do reequipamento industrial e do desenvolvimento econmico, em vez de se concentrar na relao bilateral com os Estados Unidos, que estava gerando resultados muito pouco satisfatrios quanto a essas questes. 1.2 A diplomacia econmica multilateral brasileira Durante o Governo Dutra, a diplomacia econmica brasileira buscou destacar a importncia, sobretudo nas conferncias de Genebra (1947) e Havana (1947-48), de construir uma ordem econmica internacional que permitisse aos pases em desenvolvimento manter certo nvel de protecionismo e, simultaneamente, concedesse tratamento especial, por parte dos pases industrializados, aos produtos exportados por pases em desenvolvimento, em virtude das necessidades de crescimento econmico destes ltimos. Na Conferncia de Genebra que resultou na criao do Gatt (Acordo Geral de Tarifas e Comrcio), o chefe da delegao brasileira, Antnio de Vilhena Ferreira-Braga, argumentou que necessitamos de
12
GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flvio Azevedo Marques de; e TONETO JR., Rudinei, op. cit., p. 129.
21
proteo para que nossas indstrias em formao possam funcionar economicamente13. Em Havana, na conferncia que resultou na elaborao da Carta da OIC14 (Organizao Internacional do Comrcio), delegaes de pases em desenvolvimento, como a do Brasil, conseguiram incluir na Carta um Artigo (XV) com referncia a Acordos preferenciais para o desenvolvimento e a reconstruo15. Tratava-se de advogar no s acordos intergovernamentais de controle de preos de produtos de base (que dominavam a pauta de exportaes desses pases e do Brasil), mas tambm regras multilaterais flexveis o suficiente de modo a permitir que os pases em desenvolvimento pudessem implementar polticas de desenvolvimento industrial, que implicavam medidas protecionistas e de importaes seletivas, dando prioridade aquisio de equipamentos e matrias-primas das quais esses pases no dispunham. O Brasil argumentava ser o princpio de nao mais favorecida vlido para pases de condio econmica semelhante, mas indesejvel (pelo menos temporariamente) no caso das relaes comerciais entre pases ricos e pobres16. Esses esforos do Brasil em empreender uma atividade diplomtica com carter mais desenvolvimentista ficaram evidentes, tambm, na esfera interamericana. Na Conferncia sobre Paz e Segurana, realizada no Rio de Janeiro em 1947 e que resultou no Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), os pases latino-americanos, em geral, e o Brasil, em particular, reivindicaram aos representantes norte-americanos um programa de auxlio econmico para a Amrica Latina semelhante ao que os Estados Unidos, ento, implementavam na Europa Ocidental, o Plano Marshall. Os norte-americanos contra-argumentaram com a alegao de que seu pas tinha excesso de encargos e responsabilidades na Europa e no Extremo Oriente. Essa posio dos Estados Unidos foi reafirmada na Conferncia Interamericana de Bogot, em 1948, na qual foi criada a Organizao dos Estados Americanos (OEA).
13
FERREIRA-BRAGA, Antonio de Vilhena. para Raul Fernandes apud. ALMEIDA, Paulo Roberto de (1996), A diplomacia do liberalismo econmico. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon de (org.), Crescimento, modernizao e poltica externa, v. I de Sessenta anos de poltica externa brasileira: 1930-1990, p. 190. Citao do Ofcio 3 de Genebra, 30/06/1947. 14 A OIC no foi constiuda em razo da rejeio da Carta pelo Congresso americano. 15 ALMEIDA, Paulo Roberto de, op. cit., p. 192. 16 Id., ibid.
22
Enquanto essas conferncias multilaterais, mundiais ou interamericanas, tinham lugar, debatia-se, na Organizao das Naes Unidas, em Nova York, sobre a possibilidade de criao de uma comisso econmica para estudar os problemas de desenvolvimento econmico da Amrica Latina. 1.3 O processo de criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina e a participao da diplomacia brasileira A histria da CEPAL teve seu incio em 14 de julho de 1947, quando o Embaixador do Chile junto s Naes Unidas, Hernn Santa Cruz, solicitou oficialmente ao Secretrio-Geral da ONU que inclusse, no prximo perodo de sesses do Conselho Econmico e Social (Ecosoc), um projeto de resoluo com a proposta de criao de uma Comisso Econmica para a Amrica Latina17. Anos mais tarde, Santa Cruz declarou ter agido sem o consentimento de seu governo, que s enviou mensagem de apoio ao Embaixador alguns dias depois18. Justificou sua atitude afirmando que (...) la iniciativa fue muy motivada por la decision que tom al iniciar mi misin en las Naciones Unidas de ocuparme principalmente en la tarea de mejorar las condiciones de Amrica Latina19. Todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil (representado na ONU pelo Embaixador Joo Carlos Muniz), endossaram a proposta chilena. O que atraiu o interesse do Brasil foi o enfoque dado por Santa Cruz necessidade de fomentar o processo de industrializao na Amrica Latina e de levar adiante o processo de renovao do maquinrio industrial desses pases, gasto at o esgotamento quase completo ao longo dos anos de guerra. No texto de seu projeto de resoluo, o representante chileno afirmou que uma das principais responsabilidades da Comisso a ser criada seria
to study, adopt and take part in the carrying out of measures necessary to facilitate a common action designed to promote the economic development of
17 18
CEPAL (1988), Antecedentes sobre la creacin de la CEPAL, p. IX. Id., ibid. 19 Id., p. X.
23
Latin America (...). These measures (...) will tend more particularly to promote the development of industry (...) with a view to satisfying the needs of world economy and improving the standard of life of the population20.
O problema da renovao do equipamento industrial foi ressaltado por Santa Cruz j na primeira reunio do Ecosoc a discutir a proposta chilena, realizada em 1 de agosto de 1947. Foi a 103 reunio do Conselho. De acordo com os registros da sesso, o Embaixador recalled the wartime deterioration of machinery, the shortage of essential commodities and the handicap at present suffered because of the necessity of purchasing replacements at the present high prices of industrial imports21. Os pases industrializados apresentaram quatro objees formao de uma Comisso Econmica para a Amrica Latina: (a) o Canad acreditava ser um erro regionalizar o trabalho das Naes Unidas na esfera econmica; (b) a Gr-Bretanha ressaltava que as duas Comisses j existentes uma para Europa e outra para sia e Extremo Oriente tinham carter temporrio e que seus objetivos limitavam-se reconstruo ps-guerra, o que no se aplicava ao caso da Amrica Latina; (c) os Estados Unidos argumentaram que, com a criao, em Chapultepec, do Conselho Interamericano Econmico e Social (Cies), no se devia criar novo rgo que poderia redundar em duplicao desnecessria de esforos no que se relacionasse ao estudo dos problemas econmicos da Amrica Latina; e (d) a Unio Sovitica alegou que no se justificava a criao de Comisso para pases que no haviam sofrido diretamente os efeitos da guerra22. De todas essas objees, a terceira, referente possvel duplicao de trabalhos, seria a que por mais tempo perduraria. Para estudar os argumentos favorveis e contrrios criao da Comisso, o Ecosoc decidiu, em 11 de agosto, em suas 110 e 111 reunies, estabelecer um comit ad hoc composto por representantes de nove pases. Destes, quatro eram latino-americanos: Chile, Cuba, Peru e Venezuela. Eram os que ocupavam, ento, assentos no Ecosoc. Coube aos representantes desses pases elaborar, com o auxlio de estudos
20
Id., p. 14. Trecho do documento E/468, Creation of an economic commission for Latin America Proposal addressed to the Secretary-General by the delegation of Chile. 21 Id., p. 20. Trecho do documento Proposed economic commission for Latin America. 22 Id., p. X.
24
preparados pela Secretaria-Geral das Naes Unidas, um documento que apontasse os principais problemas das economias latino-americanas. O Brasil no participou da elaborao desse documento23. Enquanto o comit ad hoc elaborava relatrio sobre a viabilidade (ou no) da criao da Comisso, decidiu-se, na sede da Unio Pan-Americana, em Washington, adiar a Conferncia Internacional dos Estados Americanos, que teria lugar em Bogot (e na qual seria criada a OEA), de 17 de janeiro para 30 de maro de 1948. Esse adiamento levou o comit ad hoc do Ecosoc a requisitar UPA, por sugesto dos Estados Unidos (que faziam parte do comit), um parecer sobre a questo. O parecer foi elaborado pela instituio e submetido aprovao pelo Cies em 15 de janeiro de 1948. O rgo endossou o parecer, que se declarava favorvel criao da Comisso24. Esse apoio garantiu maior legitimidade s atividades do comit ad hoc, e este, em seu relatrio final, apresentado ao Ecosoc em 29 de janeiro de 1948, declarou-se unanimemente favorvel Comisso, com a ressalva americana de que esta deveria ter, em seus trs primeiros anos, carter provisrio25. O relatrio expunha trs razes bsicas para que se criasse a Comisso: (a) esgotamento do equipamento industrial durante os anos de guerra; (b) inexistncia de uma estrutura produtiva desenvolvida; e (c) problemas econmicos correntes que demandavam medidas urgentes26. No relatrio, o comit ad hoc rebatia todas as crticas expressas anteriormente pelos pases desenvolvidos. Em primeiro lugar, uma regionalizao das atividades econmicas da ONU por meio das atividades da Comisso no seria algo necessariamente negativo, uma vez que problemas de curto prazo (como o reequipamento industrial) seriam mais rapidamente solucionados por meio de um enfoque regional. Em seguida, o relatrio destacava que, segundo os relatos das demais Comisses, no se podia diferenciar reconstruo de desenvolvimento. Por fim, o aval dado pelo Cies criao da Comisso
23 24
Id., p. 4. Id. 25 Id., p. 5. Ver tambm POLLOCK, David H. (1978), La actitud de los Estados Unidos hacia la CEPAL in: Revista de la CEPAL, segundo semestre de 1978, p. 61. 26 MUNIZ, Joo Carlos. a Raul Fernandes, Delegao do Brasil na Organiao das Naes Unidas, Ofcio 59, 20 fev. 1948, Arquivo Histrico do Itamaraty (AHI).
25
esvaziava a argumentao da duplicao desnecessria de esforos no mbito interamericano27. Nesta fase de discusso das concluses do relatrio do comit ad hoc do Ecosoc, o Brasil destacou-se ao contestar novas objees feitas pela Unio Sovitica futura Comisso. Desta vez, os soviticos declararam que esta poderia vir a ser mero disfarce para maior penetrao econmica norte-americana nos pases latino-americanos. O Embaixador Muniz contra-argumentou declarando que investimentos estrangeiros, norte-americanos ou no, eram absolutamente necessrios para o desenvolvimento econmico em qualquer pas. Desenvolvimento por meio de capital externo era, para Muniz, uma tendncia histrica e natural da qual os prprios Estados Unidos constituam um exemplo. Ao pronunciar-se sobre o relatrio, Muniz elogiou as precaues do comit ad hoc em evitar que o novo rgo viesse a redundar em duplicao de esforos, dada a existncia do Cies. Quanto aos objetivos da futura Comisso, Muniz concentrou-se na importncia dada, no relatrio, questo da renovao do equipamento industrial nos pases latino-americanos. O Embaixador brasileiro declarou que esperava da Comisso elaborao de estudos que mostrassem solues a esse problema, que, para Muniz, constitua obstculo srio ao desenvolvimento econmico a longo prazo do Brasil, em particular, e dos demais pases latino-americanos, de modo geral28. Essa fase de debates formalizou-se em 25 de fevereiro de 1948, quando o Ecosoc, em sua 153 reunio, por 13 votos a favor e nenhum contra (e quatro abstenes), aprovou a Resoluo 106, que declarava oficialmente estabelecida a Comisso Econmica para a Amrica Latina, a CEPAL29. O rgo teria como membros todas as naes latino-americanas, os Estados Unidos, a Gr-Bretanha, a Frana e a Holanda. Esses pases europeus seriam membros por exercerem soberania sobre territrios no continente americano. Nessa resoluo, que definia as responsabilidades da CEPAL, constava como primeira tarefa to initiate and participate in measures (...) for dealing with urgent economic problems arising out of the war
27 28
CEPAL, op. cit., p. 5. Id., ibid., p. 210. 29 Id., p. 5.
26
and for raising the level of economic activity in Latin America (...)30. Em virtude disso,
the Commission shall direct its activities especially towards the study and seeking of solutions of problems arising in Latin America from world economic maladjustment (...), with a view to the cooperation of the Latin American countries in the common effort to achieve (...) economic stability31.
A resoluo inclua, tambm, um pargrafo que destacava a necessidade de evitar que os trabalhos da CEPAL confundissem-se com os do Cies por meio da cooperao entre ambos os rgos: o primeiro, subordinado ONU; o segundo, subordinado UPA (que logo se tornaria OEA). Essa observao devia-se, sobretudo, presso exercida pelos Estados Unidos. O texto original da resoluo fazia uso da expresso seek to cooperate (buscar cooperar) no que se referia necessidade de trabalho conjunto entre CEPAL e Cies. Essa expresso foi modificada, no texto final, para shall take all measures to cooperate (tomar todas as medidas [necessrias] para cooperar)32. No se trata de modificao textual irrelevante, uma vez que enfatizava a necessidade de cooperao. Por fim, a resoluo determinava que, at 1951, o Ecosoc deveria fazer uma reviso do trabalho que a CEPAL empreendesse at ento, de forma a decidir se a comisso deveria continuar suas atividades ou ser extinta33. Foi um resultado da presso norte-americana, que nos anos seguintes continuaria a alegar duplicao de esforos e, acima de tudo, temia pela perda de influncia sobre questes econmicas latino-americanas. A CEPAL tinha, portanto, pouco tempo para mostrar a que veio. Os Estados Unidos deixaram evidente sua preocupao com a questo da duplicao de esforos e da criao de rgos como a CEPAL (de enfoque interamericano, mas fora do mbito das organizaes pan-americanas e, em virtude disso, menos vulnervel a eventuais presses
30
Id., p. 243. Trecho do documento E/712, Report of the ad hoc Committee on the proposal for an economic commission for Latin America. 31 Id., ibid. 32 MUNIZ, Joo Carlos. a Raul Fernandes, Ofcio 59. 33 CEPAL, op. cit., p. 6.
27
dos Estados Unidos) na Conferncia da UPA em Bogot, realizada poucas semanas aps a criao da CEPAL. Nessa Conferncia foi criada a OEA e promulgada a Carta da nova organizao, que substituiu a UPA. O Relatrio de 1949 do Ministrio das Relaes Exteriores demonstra claramente qual foi a opinio geral sobre outros rgos interamericanos num ambiente (o da Conferncia Interamericana de Bogot) no qual os representantes norte-americanos exerciam maior predominncia e influncia que na ONU:
Em Bogot, reconheceu-se que a excessiva multiplicidade de organismos oficiais e semi-oficiais constitui uma carga para os Estados americanos que, em muitos casos, dificulta a realizao efetiva dos fins que lhes foram assinalados. A resoluo III, emanada daquele conclave, incumbiu o Conselho [da recm-nascida OEA] de, no mais curto prazo possvel, efetuar o levantamento completo da situao e atividades dos organismos interamericanos existentes, com o fito de coorden-los, refor-los ou extingui-los, conforme o caso34.
A CEPAL estava subordinada ao Ecosoc e, portanto, ONU, no OEA. Dessa forma, determinaes da OEA no poderiam extingui-la. De qualquer modo, essa resoluo inserida na Carta da OEA demonstrava o desejo dos Estados Unidos de deixar bem claro sua pouca tolerncia para com entidades interamericanas que pudessem cercear o campo de atividades de rgos como o Cies, junto ao qual os Estados Unidos poderiam desempenhar papel mais atuante, exatamente por se tratar de criao sua (em Chapultepec), subordinada a uma organizao (a OEA) cujo mbito de atuao limitava-se s Amricas. Enquanto isso, o Ecosoc decidiu, em maro de 1948, que a CEPAL teria sua sede em Santiago e que seu primeiro Perodo de Sesses (Conferncia) ocorreria nessa cidade, ainda no primeiro semestre de 1948. Esse perodo de sesses foi marcado para o ms de junho. Seria a primeira oportunidade para que o rgo recm-criado comeasse a mostrar resultados que justificassem sua criao.
34
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) (1950), Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores: Ano de 1949, p. 72.
28
2. De Santiago ao Mxico: os primrdios e a consolidao da CEPAL
Este captulo trata do processo de consolidao da CEPAL, que se estendeu at 1951, e dos temas que dominaram os debates das primeiras conferncias da Comisso, com destaque para as questes do reequipamento industrial e do financiamento do desenvolvimento econmico. 2.1 O incio da CEPAL em Santiago, do Perodo de Sesses chegada de Prebisch O primeiro Perodo de Sesses da CEPAL teve lugar em Santiago, de 7 a 25 de junho de 1948. Aps as formalidades iniciais (solenidades e discursos), decidiu-se constituir dois grupos de trabalho: o primeiro estudaria as propostas que viessem a ser feitas pelas delegaes; e o segundo seria responsvel pela coordenao dos trabalhos da CEPAL com o Cies. O primeiro grupo foi dividido em trs subgrupos: (a) problemas econmicos e financeiros; (b) problemas relativos produo industrial; e (c) problemas de alimentao35.
35
ECOSOC (1948), Informe del primer perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina, p. 9.
29
Apesar dessa diviso de tarefas, houve uma questo cuja discusso dominou todo o Perodo de Sesses, fazendo com que os assuntos discutidos pelos subgrupos relacionassem-se de forma direta com a seguinte questo: a necessidade de elaborar e publicar um estudo econmico sobre a Amrica Latina. O que tornava esse estudo imperativo era a concordncia geral de que havia graves deficincias, nos pases latino-americanos, em termos de dados estatsticos confiveis sobre a estrutura econmica de cada pas da regio, o que em muito dificultava a realizao da principal responsabilidade da CEPAL: estudar os problemas concretos da economia latino-americana, de modo a propor solues adequadas aos mesmos. Fazia-se indispensvel, portanto, reunir a maior quantidade de dados possvel sobre as atividades agrcola, mineira, industrial, energtica, financeira, de transportes e de comunicaes, de modo a proporcionar CEPAL os meios com os quais pudesse elaborar propostas para resoluo dos problemas de infraestrutura produtiva da regio36. Quanto questo da coordenao dos trabalhos da CEPAL com o Cies, foi proposta e aprovada resoluo segundo a qual ambos os organismos buscariam manter relao de estreita cooperao, de modo a evitar interferncias e duplicao de trabalhos37. Esse problema atinente s relaes entre CEPAL e Cies seria mais detalhadamente examinado no segundo Perodo de Sesses, em Havana, e com participao destacada do Brasil, como se ver adiante. O Brasil esteve representado nesse primeiro Perodo de Sesses pelo Embaixador no Chile, Carlos Celso de Ouro Preto, e por Octavio Gouva de Bulhes, economista de tendncias liberais que ento exercia o cargo de chefe da Diviso de Estudos Econmicos e Financeiros do Ministrio da Fazenda. Embora Bulhes fosse liberal e mantivesse, portanto, reservas quanto ao desenvolvimentismo, tinha conscincia de que a renovao do parque industrial brasileiro constitua passo essencial para dar continuidade ao crescimento econmico. Em artigo escrito aps o fim do Perodo de Sesses em Santiago, Bulhes deixou bastante claro
36 37
CEPAL, op. cit., pp. 259-260. Id., ibid., p. 262.
30
de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal
que foi basicamente a questo do reequipamento industrial que levou o Brasil a interessar-se pela criao da CEPAL e por uma participao ativa na Conferncia de Santiago.
Foi dentro do objetivo de tornar mais enftica a necessidade de se atender reposio dos equipamentos industriais da Amrica Latina, que o Brasil apoiou a proposta da delegao do Chile, no sentido de ser criada uma Comisso Econmica para a Amrica Latina. (...) O Brasil compareceu, assim, Conferncia de Santiago com o propsito de sugerir uma incumbncia limitada e objetiva Comisso. Da mesma forma que a Comisso Econmica para a Europa incumbira-se do urgentssimo problema do combustvel, a Comisso Econmica para a Amrica Latina incumbir-se-ia do urgentssimo problema do reequipamento38.
De fato, nos documentos oficiais da CEPAL sobre a Conferncia de Santiago, depreende-se que a participao brasileira concentrou-se na discusso sobre essa questo, uma vez que foi por proposta brasileira que se decidiu incluir o tema do reequipamento no estudo econmico a ser elaborado sobre a regio.
La inclusin en el Estudio Econmico de una referencia especial acerca de las necesidades de los pases latinoamericanos en materia de equipo y maquinaria, tiene su origen principalmente en una propuesta de la delegacin de Brasil. (...) Las delegaciones del Brasil y del Per sostuvieron que el problema de reequipar las instalaciones desgastadas durante la guerra es fundamental para las economias latino-americanas39.
Embora diversas delegaes, alm da peruana, tenham feito referncias a esse problema, como as da Colmbia, Cuba, Chile, Mxico e Venezuela, o documento mostra claramente que a liderana, nas discusses sobre essa questo, coube delegao brasileira. Havia, tambm, outra questo importante para o Brasil: a dos preos internacionais dos produtos primrios. Neste caso, o Brasil no
38
BULHES, Octvio Gouva de (1948), A Comisso Econmica para a Amrica Latina Ponto de vista do Brasil. In: O observador econmico e financeiro, Ano XIII, n 151, ago. 1948, pp. 99-100. 39 ECOSOC, op. cit., p. 14.
31
liderou as discusses, preferindo agir em conjunto com as delegaes de Cuba, Chile, Haiti e Peru. A1m disso, o Brasil limitou-se a recomendar ao Secretariado da CEPAL que prestasse ateno a esse problema quando da preparao do estudo econmico40. O Brasil praticamente no desempenhou papel ativo nos debates sobre outros temas (alguns dos quais importantes para o pas, como o de assistncia tcnica e o de qualidade dos dados estatsticos latino-americanos), limitando-se a agir como observador nas discusses. A prioridade brasileira era mesmo a questo do reequipamento industrial. Em entrevista coletiva imprensa chilena, nos ltimos dias da Conferncia, o Embaixador Ouro Preto deu mais destaque a esse problema (chegando a ser redundante) que a qualquer outro que pudesse ser de interesse do Brasil.
En esta entrevista [Ouro Preto] di lectura a una declaracin escrita, en la cual dej constancia de que el Brasil concurre a la CEPAL, animado de las mejores esperanzas en sus resultados finales. (...) La declaracin dice tambin que la preocupacin de los delegados del Brasil ha sido (...) la de sugerir temas objetivos. Termina manifestando que es menester subrayar la importancia del problema que constituye la falta de equipos industriales, a fin de conservar la produccin latinoamericana a su actual nivel y sobrepasarla en el futuro. (...) Ampliando la declaracin escrita, el seor Celso de Ouro Preto recalc la vital importancia que tiene la renovacin de maquinarias industriales, ya que no es posible competir en los mercados mundiales con herramientas anticuadas41.
Na concluso do primeiro Perodo de Sesses da CEPAL, os governos dos pases latino-americanos foram incumbidos de fornecer ao Secretariado do rgo, o mais rapidamente possvel, dados estatsticos referentes s suas atividades econmicas, de modo a terminar a elaborao do Estudo Econmico da Amrica Latina a tempo para sua apresentao no Segundo Perodo de Sesses, marcado para o primeiro semestre do ano seguinte, em Havana. De acordo com o relatrio final da Conferncia de Santiago, apresentado ao Ecosoc em 30 de julho de 1948, a elaborao desse estudo utilizaria como
40 41
Id., ibid., p. 15. OURO PRETO, Carlos Celso de. a Raul Fernandes, Ofcio 74, 24 jun. 1948, Embaixada do Brasil em Santiago, AHI, mao 43410.
32
base, em termos de forma, trabalhos semelhantes j preparados pelas outras Comisses econmicas, sobretudo o Estudo da Situao e das Perspectivas Econmicas da Europa, feito pela respectiva Comisso42. O prximo passo era reunir os dados requisitados, o que era difcil para os pases da Amrica Latina, particularmente para o Brasil, onde praticamente inexistiam ndices estatsticos dentro dos padres internacionais. Em 10 de julho de 1948, antes da apresentao do relatrio de Santiago do Ecosoc, a CEPAL enviou mensagem ao Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), requisitando o envio de todas as publicaes do Ministrio sobre assuntos econmicos. A Embaixada em Santiago atuou como intermediria entre o MRE e a CEPAL, que s em outubro comeou a receber as publicaes requisitadas. Foram enviados, entre outros, exemplares das seguintes publicaes governamentais: Comrcio Exterior do Brasil; Movimento Bancrio do Brasil; Estatsticas Econmicas; Balano da Unio; Relatrio do Banco do Brasil S.A.; e Propostas Oramentrias e Oramento Geral da Repblica. Despachos remetidos Embaixada em Santiago mantinhamna informada sobre as publicaes expedidas. Coube tambm ao MRE enviar ao Chile publicaes do Ministrio da Fazenda43. Apesar desses esforos, a falta de disponibilidade de algumas informaes mais especficas chamava a ateno do economista Celso Furtado, que se tornou funcionrio da CEPAL no incio de 1949, por intermdio de Octvio Gouva de Bulhes.
medida que manuseava as estatsticas [enviadas pelo MRE], ia tomando conhecimento da pobreza relativa da informao sobre o Brasil. No com respeito a dados brutos e atualidade dos censos, mas inexistncia de ndices dentro dos padres internacionais. (...) Dispnhamos de ndices globais de produo e emprego e ndices de produo para alguns ramos de indstrias referentes a certos pases, inclusive Argentina, Mxico e Chile, mas no ao Brasil. Verdadeira surpresa para mim foi a descoberta do atraso brasileiro dentro da Amrica Latina44.
ECOSOC, op. cit., p. 43. Despachos 23 (20/09/1948), 25 (08/10/1948), 26 (21/10/1948), 27 (28/10/1948), 31 (22/12/1948), 32 (24/12/1948) e 33 (30/12/1948), MRE, AHI, mao 44206. 44 FURTADO, Celso (1997), A fantasia organizada. In: Obra autobiogrfica, tomo I, pp. 148-149.
43 42
33
Malgrado essas deficincias, a delegao brasileira Conferncia de Havana criticaria, provavelmente por ignorncia da situao do Brasil nessa questo, a falta de qualidade e confiabilidade dos dados estatsticos fornecidos pelos governos dos pases-membros CEPAL. Em fevereiro de 1949, chegou a Santiago o economista argentino Raul Prebisch, que havia sido criador e dirigente do Banco Central da Argentina. Era o mais renomado economista latino-americano e apresentava-se CEPAL para participar da preparao, como consultor, do estudo econmico. O texto que Prebisch preparou para esse estudo constituiu a base inicial do instrumental terico da CEPAL. Intitulava-se O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de seus problemas principais; foi acrescentado ao Estudo Econmico da Amrica Latina apresentado no Segundo Perodo de Sesses da CEPAL, em Havana, em junho de 1949. Cabe sublinhar que, embora esta dissertao no busque analisar os detalhes do instrumental terico que veio a ser desenvolvido no mbito da CEPAL, necessrio, no entanto, ter em mente que esse instrumental, desenvolvido ao longo dos anos 50 com base, sobretudo, nas obras de Prebisch, passou a figurar como a grande referncia ideolgica e analtica para os desenvolvimentistas latino-americanos45. O primeiro texto de Prebisch em seu trabalho na CEPAL j fazia referncia a questes que foram examinadas com maior profundidade nos anos seguintes: (a) a diviso da economia mundial em centro (pases desenvolvidos) e periferia (pases em desenvolvimento), com a constatao de que (a.1) o processo de industrializao e crescimento econmico no linear nem contnuo, e, de que (a.2) a diviso internacional do trabalho resultava num distanciamento crescente entre centro e periferia, uma vez que esta s exportava produtos de baixo valor agregado, o que causava reduo dos termos de troca para esses pases; (b) a heterogeneidade da estrutura econmica da periferia, isto , a existncia de ramos produtivos de alta e baixa produtividade, estando os primeiros geralmente ligados a produtos de exportao, e os 1timos, agricultura para o mercado interno; e (c) o papel-chave
45
BIELSCHOWSKY, Ricardo (1998), Cinquenta anos de pensamento na CEPAL: uma resenha. In: BIELSCHOWSKY, Ricardo (org.), Cinquenta anos de pensamento na CEPAL, 2000, pp. 26-27.
34
a ser desempenhado pelo setor pblico no processo de industrializao dos pases da periferia, visto que investimentos externos tinham como contrapartida remessas de lucros ao exterior. A industrializao no era, para Prebisch, uma opo, mas, sim, um processo imperativo para que se reduzisse a queda dos termos de troca e, consequentemente, a dicotomia centro-periferia46. O texto de Prebisch foi concludo s vsperas da Conferncia de Havana, onde foi apresentado. Celso Furtado pediu-lhe autorizao para traduzi-lo para o portugus e divulg-lo no Brasil. Foi publicado na Revista brasileira de economia de setembro de 1949, trs meses aps a conferncia. A delegao brasileira enviada a Havana, no entanto, estava, naturalmente, mais interessada em defender os interesses do pas (e, consequentemente, da prpria CEPAL) do que em refletir sobre o estudo econmico ento apresentado. A sobrevivncia da CEPAL, com data marcada para ser definitivamente decidida (1951), dependia, ento, de esforos que fossem alm de meros elogios qualidade do Estudo Econmico da Amrica Latina. 2.2 A Conferncia de Havana O segundo Perodo de Sesses da CEPAL realizou-se em Havana, de 29 de maio a 14 de junho de 1949. O Brasil fez-se representar pelo Embaixador em Cuba, Carlos Alves de Souza Filho, assessorado por diplomatas como Jos Jobim e Miguel Osrio de Almeida, responsveis pela defesa dos interesses brasileiros nos comits que se formaram quando da abertura da Conferncia. Miguel Osrio de Almeida desempenharia papel particularmente importante na Conferncia do Mxico, em 1951. Foram constitudos quatro comits: I Agricultura, II Comrcio e Finanas, III Assistncia Tcnica e IV Assuntos Gerais. Grande parte da atividade desses comits foi dedicada ao exame das constataes feitas no estudo econmico referentes a cada tema.
46
RODRGUEZ, Octavio (1988), O pensamento da CEPAL: sntese e crtica. In: PEDRO, Fernando (org.), O pensamento da CEPAL, 1988, pp. 57-58. Ver tambm FURTADO, Celso, op. cit., pp. 154-157.
35
Essa diviso deu-se contra a vontade da delegao brasileira, que desejava a formao de dois ou, no mximo, trs comits. Do modo como ficou, o Brasil teve de empreender, na Conferncia, um grande esforo nas discusses sobre reequipamento industrial e industrializao, urna vez que os debates que envolviam esses temas tinham lugar, de forma esparsa, em todos os comits. A delegao brasileira acreditava ser impossvel discutir o problema de auxlio tcnico independentemente do problema agrcola, e o de indstria sem abarcar o problema do financiamento47. Apesar desses problemas, o Brasil exerceu, mais uma vez, a liderana nos debates sobre reequipamento industrial e industrializao (dividindo-a, de certa forma, com o Mxico, que desempenhou em Havana papel mais ativo que em Santiago). Nesses debates, o que mais surpreendeu os brasileiros foi ver a delegao do Chile (que o Brasil considerava a mais bem preparada, em termos de excelncia intelectual) evitar cuidadosamente, em projeto de resoluo sobre essa questo, a meno do papel que a industrializao deveria ter no desenvolvimento econmico da regio, contentando-se em empregar expresses como desenvolvimento integral das economias latino-americanas e outras equivalentes. As delegaes da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos foram as que mais se bateram para evitar qualquer referncia ao termo indstria, em virtude da convico de que objetivos de industrializao na Amrica Latina estariam ligados a planejamento econmico, interveno estatal na economia e reduo da importncia dos princpios de livre mercado e comrcio na formulao de polticas pblicas48. A delegao brasileira, todavia, alegou ser necessrio dar maior nfase, nessa resoluo, ao papel que as indstrias deveriam desempenhar no desenvolvimento econmico dos pases da Amrica Latina, advogando, tambm, a necessidade de destacar o papel que a industrializao deveria exercer na elevao da produtividade dos povos do continente. O Brasil ento props, ao projeto de resoluo chileno, emenda que pedia especial ateno para o problema industrial
47
SOUZA FILHO, Carlos Alves de. a Cyro de Freitas-Valle, Ofcio 108, 16 jun. 1949, Anexo I, Relatrio dos trabalhos da delegao do Brasil II Sesso da CEPAL, Embaixada do Brasil em Havana, AHI, mao 21208. 48 Id., ibid.
36
nos projetos de desenvolvimento. A emenda foi aceita pelos demais delegados, incorporada ao texto chileno e aprovada em plenrio49. Outro fator que desagradou delegao do Brasil foi a surpreendente falta de preparao dos delegados de grande parte dos pases latino-americanos (com algumas excees, como Chile e Mxico), uma vez que muitos representantes estrangeiros conheciam pouco ou nada de conceitos de cincia econmica, sem falar nos problemas de ordem socioeconmica que afligiam seus pases. Os brasileiros foram muito crticos quanto a essa deficincia dos demais pases em termos de recursos humanos.
O nvel geral das delegaes latino-americanas foi extraordinariamente medocre. (...) A maioria das delegaes (...) foi composta de elementos para quem o uso das mais corriqueiras expresses econmicas criava dificuldades aparentemente insuperveis. Essas delegaes viram-se obrigadas a discutir assuntos fundamentalmente complexos, como a criao de sistemas multilaterais de pagamentos, problemas de paridade de preos agrcolas e industriais, etc. Essa situao quase provocou o colapso da Sesso em diversas ocasies, s tendo sido possvel evitar um desastre completo graas aos grandes esforos de umas poucas delegaes bem preparadas e vigilncia, competncia e dedicao dos economistas e do Secretariado da ECLA [sigla da CEPAL em ingls] e das Naes Unidas50.
Por outro lado, o Brasil reconheceu poder esse problema resultar em graves consequncias para a prpria viabilidade da CEPAL, caso no se apresentassem propostas de soluo. A delegao brasileira, junto com a norte-americana, props que se fizesse uso de fundos a serem postos disposio pelo governo norte-americano (num futuro no definido, por presso dos representantes norte-americanos) para reforar os centros de ensino econmico na Amrica Latina com professores e tcnicos que pudessem treinar profissionais locais. Esse projeto foi aprovado sem dificuldades51. Nas discusses sobre informaes estatsticas, a atitude adotada pela delegao brasileira, de crtica s demais naes latino-americanas por
49 50
Id. Id. 51 Id.
37
fornecerem CEPAL dados estatsticos de qualidade e confiabilidade duvidosas, foi, no mnimo, irnica, dadas as graves deficincias registradas j alguns meses antes da Conferncia por Celso Furtado, em Santiago, com base nas publicaes e nos documentos enviados pelo MRE ao Chile, por solicitao da CEPAL. Os delegados brasileiros, que, provavelmente, ignoravam o quanto o Brasil era deficiente nessa questo, chegaram a fazer sugestes.
Ao invs de apenas coletar, sintetizar e interpretar dados recebidos dos governos-membros, que no fundo so incapazes de faz-los, dever-lhe- [ CEPAL] caber uma misso por assim dizer educativa, procurando analisar as deficincias de informao econmica nos diversos pases e sugerindo medidas cooperativas para o melhoramento e a ampliao desses servios tcnicos. (...) Em virtude do fato de que, sem o conhecimento de certas magnitudes bsicas, qualquer esforo de planejamento em grande escala dever trazer resultados forosamente incertos, parece que essa perigosa tendncia do Secretariado [de colocar-se na dependncia de informaes e relatrios fornecidos pelos prprios pases-membros] dever ser cuidadosa e energicamente fiscalizada e combatida pelas nossas delegaes s futuras Sesses da Comisso52.
Por fim, embora o Brasil empenhasse-se com muita determinao nos debates da Conferncia, percebia-se que grande parte das delegaes, alm de estarem mal preparadas, acreditava que pouco teria a ganhar com quaisquer atividades desempenhadas no mbito da CEPAL, preferindo concentrar-se em debates junto ao Cies que, exatamente por estar sob maior controle dos Estados Unidos, era visto como foro de debates mais favorvel queles que almejassem obter vantagens ou concesses de ordem econmica per parte dos norte-americanos. interessante notar que pensavam dessa forma porque j viam a CEPAL como demasiado independente, em comparao com os demais rgos interamericanos.
Existe um movimento de parte de alguns desses pases no sentido de prestigiar o Conselho Interamericano Econmico e Social, em detrimento da consolidao da ECLA. Esse movimento (...) foi visto com muita simpatia pela delegao norteamericana, que no perdeu ocasio para incentiv-lo indiretamente, sugerindo
52
Id.
38
assuntos que pudessem servir de pretexto para as delegaes interessadas voltarem carga com seus ataques ECLA. (...) interessante notar que esses delegados parecem julgar ser a ECLA um novo organismo internacional perfeitamente autnomo e no apenas uma das Comisses Regionais do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas53.
Quanto s relaes entre a CEPAL e o Cies e coordenao de suas atividades, prevaleceu o ponto de vista defendido, de incio, quase que exclusivamente pela delegao do Brasil, que foi o de manter coordenao to flexvel quanto possvel entre os dois organismos e que, para isso, em vez de se fazer uma diviso prvia de atribuies entre ambos, seria mais conveniente deixar estabelecido o princpio de que a duplicao de esforos era inaceitvel e que os Secretrios Executivos de ambos os organismos deveriam manter-se em contato constante para que nenhum dos dois iniciasse trabalho que j estivesse sendo feito pelo outro54. Para a delegao brasileira, evitar-se-ia, dessa forma, tanto a duplicao de esforos quanto o perigo de omisso de esforos em setores econmicos importantes para os pases latino-americanos. O Brasil defendeu sua posio enfatizando que qualquer diviso prvia e rgida de atribuies entre CEPAL e Cies poderia dificultar a realizao de estudos indispensveis, caso a organizao responsvel por um tema especfico considerasse pouco vivel elaborar estudo correspondente em virtude de circunstncias do momento. Esse ponto de vista foi consubstanciado num memorando dos representantes das duas organizaes e, tambm, numa resoluo aprovada em plenrio55. Foi um xito sobre a posio dos Estados Unidos, que era a de apoiar o Cies recorrendo sempre ao argumento do perigo da duplicao de trabalhos.
O problema de uma possvel duplicao de atividades entre a CEPAL e o CIES despertou grandes debates, sendo visvel a tendncia da delegao americana (...) para apoiar o ltimo em detrimento da primeira. O fato de a CEPAL pertencer s Naes Unidas empresta-lhe uma caracterstica que o CIES no est em
53 54
Id. Id. 55 Id.
39
condies de alcanar. (...) A leitura do documento Proposed position of the United States at the Buenos Aires Conference [Conferncia da OEA que ocorreu anteriormente da CEPAL em Havana] esclarece que os EUA, alm de deverem tomar uma firme posio contra uma maior expanso da estrutura econmica, tanto das Naes Unidas como do setor interamericano, no que diz respeito Amrica Latina especificamente; devem, igualmente, opor-se criao de qualquer organizao que se destine a planejar e fomentar o desenvolvimento econmico por intermdio de servios tcnicos, pois esses j existem hoje atravs de eficientes canais privados56.
O documento mencionado na citao acima continha, tambm, os princpios bsicos que os Estados Unidos buscavam seguir em quaisquer negociaes no mbito hemisfrico: (a) os emprstimos de governo a governo por parte dos Estados Unidos deviam ser abandonados como meio de prover capital de desenvolvimento aos pases da Amrica Latina; (b) as solicitaes de emprstimos a governos estrangeiros ou suas agendas deviam ser encaminhadas a fontes de capital privado ou ao Banco Mundial, dependendo este ltimo, principalmente, do mercado de capital privado; e (c) negociaes tendo em vista criar clima favorvel para o investimento privado deviam ser realizadas separadamente com cada pas latino-americano57. A despeito de todos os obstculos que teve de enfrentar em Havana, a delegao brasileira considerou satisfatrios os resultados da Conferncia, uma vez que foi, para todos os efeitos, a delegao mais atuante nesse perodo de sesses e a que mais se levantou em nome do processo de industrializao na Amrica Latina, j que a do Chile, pas-sede e mentor da CEPAL, hesitou na questo da industrializao.
As possibilidades de o Brasil dominar integralmente as futuras sesses da ECLA so muito grandes. Basta para isso que as nossas delegaes contem corn elementos experientes, simultaneamente, em assuntos econmicos e nos precedentes das Naes Unidas. A facilidade com que a nossa delegao manipulou os assuntos de seu interesse nesta Sesso proveio sobretudo do
56
SOUZA FILHO, Carlos Alves de. a Cyro de Freitas-Valle, Ofcio 107, 14 jun. 1949, Embaixada do Brasil em Havana, AHI, mao 21208. 57 Id.
40
fato de possuir todos os antecedentes [documentaes relativas ao temrio da conferncia] da ECLA e do Conselho Econmico e Social58.
A dedicao do Brasil aos trabalhos no mbito da CEPAL no significa que a diplomacia brasileira esperasse apenas ganhos no longo prazo com a organizao. As razes apontadas pelos delegados brasileiros para justificar a defesa da instituio, segundo ofcio enviado ao MRE aps o encerramento da Conferncia de Havana, concentravam-se em fatores de curto prazo. Em primeiro lugar, afirmavam que, sem a CEPAL, os pases latino-americanos estariam financiando indiretamente a reconstruo europeia e asitica (por meio das comisses econmicas regionais correspondentes, que consumiam, reunidas, cerca de US$ 200 milhes anuais do fundo comum das Naes Unidas). Com a existncia da CEPAL, ao contrrio, eram os pases europeus (cuja contribuio ao fundo comum era maior que a da Amrica Latina) que estavam financiando o desenvolvimento latinoamericano. S esse fato, afirmavam os representantes brasileiros, j era suficiente para justificar a criao e manuteno da CEPAL59. Em Havana, o Brasil atuou em mais reas de negociao que em Santiago, no ano anterior, quando a delegao brasileira concentrara grande parte de seus esforos na questo do reequipamento industrial. Em 1949, a diplomacia brasileira estava mais consciente dos benefcios de curto e longo prazo que poderiam ser obtidos com a existncia da CEPAL, ao mesmo tempo em que teve acesso a documentos do Departamento de Estado norte-americano (como o mencionado acima Posio proposta dos Estados Unidos para a Conferncia de Buenos Aires) nos quais era evidente a inteno norte-americana de evitar a consolidao de rgos como a CEPAL, de atuao independente do sistema interamericano sob influncia dos Estados Unidos. No prximo capitulo, ver-se- que no terceiro Perodo de Sesses da CEPAL, a ser realizado em Montevidu, em 1950, o Brasil buscaria manter essa mesma agressividade, que viria a tornar-se ainda mais necessria no quarto Perodo de Sesses, em 1951, circunstncia na qual seria decidida a sorte da CEPAL.
58 59
SOUZA FILHO, Carlos Alves de. a Cyro de Freitas-Valle, Ofcio 108. Id., ibid.
41
2.3 O prestgio da CEPAL no Brasil e o de Prebisch na CEPAL A boa recepo que o texto de Prebisch teve em Havana fez com que o economista argentino decidisse prolongar sua permanncia na CEPAL, que instituiu um centro de pesquisas sob sua direo. Simultaneamente, a publicao desse texto (traduzido por Celso Furtado) na Revista brasileira de economia, em setembro de 1949, fez com que se ampliasse no Brasil a discusso sobre a importncia das atividades da CEPAL, at ento restrita a alguns crculos diplomticos e de economistas. A principal consequncia dessa maior amplitude do debate foi a reduo da dependncia, para elaborao da parte referente ao Brasil nos estudos econmicos seguintes (a serem publicados anualmente, pelo que se decidiu em Havana), de publicaes do governo, fornecidas CEPAL pelo MRE. Pouco aps a publicao do texto de Prebisch no Brasil, os diretores do Departamento Econmico da Confederao Nacional da Indstria (CNI), Rmulo de Almeida, e do Departamento de Economia Industrial da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), Abelardo Villas Boas, colocaram-se disposio da CEPAL, comprometendo-se a fornecer todos os dados e informaes que a organizao viesse a requisitar. Graas a essa solicitude, foi possvel, por exemplo, iniciar prontamente o levantamento de dados sobre as atividades das indstrias de bens de capital de So Paulo. Simultaneamente, estimativas da renda nacional estavam sendo preparadas na Fundao Getlio Vargas (FGV), utilizando-se a melhor base estatstica possvel60. Havia-se decidido em Havana que, alm de novo estudo econmico geral da Amrica Latina, tambm seriam preparados estudos especiais sobre as quatro maiores economias da regio (Argentina, Brasil, Chile e Mxico). O estudo sobre o Brasil pde fazer proveito dessa disponibilidade mais ampla de dados possibilitada pela diligncia da iniciativa privada. No Estudo econmico da Amrica Latina apresentado na Conferncia de Montevidu, os cinco primeiros captulos, de carter terico, foram escritos por Prebisch e intitulavam-se Crescimento,
60
FURTADO, Celso, op. cit., pp. 170-171.
42
desequilbrio e disparidades: interpretao do processo de desenvolvimento econmico61. Esse documento j continha, de forma mais aprofundada que no texto anterior de Prebisch, os elementos que se tornariam, nos anos seguintes, pontos de referncia terica e ideolgica para os desenvolvimentistas latino-americanos. Prebisch analisava mais detalhadamente a dicotomia centro-periferia, a questo da heterogeneidade econmica da periferia e o problema do planejamento econmico. Ao ser apresentado, durante a Conferncia de Montevidu, o texto serviu de base terica para a elaborao do chamado Declogo de Montevidu, com diversas recomendaes alusivas questo do desenvolvimento econmico na Amrica Latina. Dessa forma, o prestgio de Prebisch na CEPAL consolidou-se e, pouco aps o trmino da Conferncia, o economista argentino tornou-se Secretrio Executivo da CEPAL (cargo que ocuparia at 1963), em substituio ao mexicano Gustavo Martnez Cabaas62. 2.4 A Conferncia de Montevidu O terceiro Perodo de Sesses da CEPAL realizou-se em Montevidu, de 15 a 21 de junho de 1950. Desta vez, a delegao brasileira no foi chefiada pelo respectivo Embaixador brasileiro, mas pelo General Anpio Gomes, Diretor do Departamento de Exportaes e Importaes do Banco do Brasil. Entre seus assessores, destacavam-se o diplomata Antnio Azeredo da Silveira (futuro Ministro das Relaes Exteriores, durante o governo Geisel) e os economistas Abelardo Villas Boas (mencionado anteriormente, chefe do Departamento de Economia Industrial da Fiesp) e Jos de Campos Mello (que trabalhara na ONU)63. No incio da Conferncia, foram criados quatro comits: I Desenvolvimento Econmico na Amrica Latina; II Investimentos Estrangeiros e Problemas de Financiamento; III Comrcio Exterior; e IV Coordenao entre CEPAL e Cies. Para a delegao brasileira, as discusses mais enrgicas concentraram-se nos comits I e II, uma vez que as propostas brasileiras estavam relacionadas questo do
61 62
Id., ibid., p. 174. Id., pp. 185-188. 63 ECOSOC (1950), Informe sobre el tercer perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina, p. 6.
43
desenvolvimento econmico regional e da possibilidade de estabelecer critrios seletivos para a entrada, nos pases da regio, de investimentos externos64. A delegao brasileira apresentou projeto de resoluo com recomendao de auxlio do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) aos pases da Amrica Latina em seus problemas de desenvolvimento econmico. A delegao alegou ter o banco recebido, para sua constituio, o apoio da maioria dos pases da regio. Agora, afirmava o projeto, o Bird poderia dedicar-se, preferencialmente, ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De acordo com a proposta brasileira, o Bird estava financiando projetos que beneficiavam no s pases afetados pela guerra, mas, tambm, territrios dependentes desses pases, cujos produtos eram competitivos e substitutivos dos produtos mais exportados pelos pases latino-americanos (como caf, cacau, trigo, algodo e txteis)65. Embora se tratasse de uma proposio sobre desenvolvimento econmico (de responsabilidade do comit I, a sugesto do Brasil no projeto de resoluo referia-se, basicamente, a problemas de financiamento, e, por isso, acabou sendo includa em resoluo da conferncia referente a investimentos estrangeiros, assunto tratado pelo comit II66. Verificava-se, mais uma vez, o problema da impossibilidade de tratar de temas amplos em apenas um comit, o que exigia grande diligncia por parte dos representantes brasileiros. A delegao brasileira apresentou, tambm, projeto de resoluo que requisitava estudo da CEPAL com indicao do montante de capital estrangeiro necessrio para o desenvolvimento das economias latino-americanas. Esse trabalho deveria analisar, igualmente, as flutuaes que se tivessem verificado nas correntes de investimentos estrangeiros na regio, com indicaes de medidas efetivas a serem adotadas para que se obtivesse um montante adequado e estvel de investimentos estrangeiros67.
64
SOARES, Jos Roberto de Macedo. a Raul Fernandes, Ofcio 543, 26 jun. 1950, Embaixada do Brasil em Montevidu, AHI, mao 34313. 65 SOARES, Jos Roberto de Macedo. a Raul Fernandes, Ofcio 507, 13 jun. 1950, Embaixada do Brasil em Montevidu, AHI, mao 34313. 66 ECOSOC, op. cit., pp. 16-17. 67 SOARES, Jos Roberto de Macedo a Raul Fernandes, Ofcio 507.
44
A argumentao brasileira nesse projeto foi, de forma semelhante proposta mencionada anteriormente, acrescentada resoluo final, sobre investimentos estrangeiros68. A atuao da delegao brasileira em Montevidu diferiu, desse modo, tanto da de Santiago, que se concentrara no problema do reequipamento industrial, quanto da de Havana, na qual o Brasil fizera propostas que aludiam a questes como a qualidade dos dados estatsticos dos governos latino-americanos e a relao de cooperao entre CEPAL e Cies. Na conferncia, de forma geral, os debates mais calorosos concentraram-se no comit I, em virtude da apresentao de um documento (por parte de diversas delegaes latino-americanas, inclusive a brasileira) que continha dez projetos de resoluo, todos referentes ao desenvolvimento econmico dos pases latino-americanos, o que provocou forte reao contrria por parte das delegaes norte-americana e britnica69. Esse documento, que passou a ser chamado de Declogo de Montevidu, foi preparado, como mencionado anteriormente, por inspirao (e com auxilio tcnico) do Secretariado da CEPAL70. Esse documento continha, entre outras, as seguintes recomendaes:
Determinar as metas especficas do desenvolvimento econmico e estabelecer uma ordem de preferncias em sua realizao, a fim de obter o aproveitamento timo daqueles recursos e evitar que certas atividades se desenvolvam em detrimento de outras mais proveitosas para a economia de cada pas. Tomar medidas de previso destinadas a atenuar ou impedir possveis desequilbrios de ordem exterior, fixando metas para a progressiva substituio de certas importaes por produo interna. Absterem-se os pases importadores de adotar medidas que, ao entorpecer as exportaes dos produtos dos pases latino-americanos, ponham obstculos ao desenvolvimento econmico destes, afetando adversamente sua capacidade
68 69
ECOSOC, op. cit., p. 17. SOARES, Jos Roberto de Macedo. a Raul Fernandes, Ofcio 543, 26 jun. 1950, Embaixada do Brasil em Montevidu, AHI, mao 34313. 70 FURTADO, Celso, op. cit., p. 186.
45
para importar e obrigando-os a restringir suas importaes de bens de capital e outros bens essenciais ao desenvolvimento econmico71.
O chefe da delegao cubana, Embaixador Luis Machado, declarou, na ocasio, que o declogo constitua o mais importante de todos [os documentos] at hoje elaborados para o desenvolvimento econmico das naes latino-americanas72. O calor dos debates deveu-se oposio dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha ao documento. Os britnicos praticamente limitaram-se a apoiar a posio norte-americana, segundo a qual no cabia aos governos empreender estratgias de planejamento econmico de modo a acelerar o desenvolvimento; deveriam apenas proporcionar uma atmosfera domstica favorvel ao ingresso de investimentos externos, o que resultaria, espontaneamente e, no longo prazo, no desenvolvimento econmico local73. A posio anglo-sax, no entanto, no era compartilhada pelos franceses, cuja delegao era chefiada por Pierre Mends-France (futuro Primeiro-Ministro), particularmente impressionado pelo instrumental terico desenvolvido, como diz Furtado, nesses pases de l-bas74. A relutncia francesa em aderir ao ponto de vista das delegaes norte-americana e britnica, somada intensa presso das delegaes latino-americanas pela aprovao do documento em plenrio, fez com que os representantes norte-americanos (e, consequentemente, tambm os britnicos) recuassem e o aprovassem. De qualquer forma, a delegao norte-americana declarou que submeteria sua aprovao ao documento anlise de seu governo, que verificaria se o documento no continha proposies contrrias poltica econmica e aos compromissos internacionais dos Estados Unidos75. O que desagrava aos Estados Unidos na CEPAL era o apoio terico que esta comeava a proporcionar, na Amrica Latina, s polticas de interveno estatal voltadas para o processo de industrializao nos pases da regio. De acordo com o ponto de vista norte-americano,
71 72
SOARES, Jos Roberto de Macedo. a Raul Fernandes, Ofcio 543. Id., ibid. 73 FURTADO, Celso, op. cit., p. 186. 74 Id., ibid., pp. 186-187. 75 ECOSOC, op. cit., p. 9.
46
semelhantes polticas contrariavam os princpios econmicos clssicos de convico nas foras do livre-mercado e das vantagens comparativas, alm de supostamente constiturem ameaa s exportaes norte-americanas de produtos industrializados para a Amrica Latina (em virtude do aval que a instituio dava poltica de substituio de importaes)76. O Brasil comeava a considerar a CEPAL o melhor foro internacional para apresentao e defesa de polticas pblicas de industrializao, como possvel ver em partes do discurso ento proferido pelo General Anpio Gomes sobre investimentos estrangeiros no Brasil.
No Brasil, o Estado se viu na necessidade (...) de tomar sob sua responsabilidade certas empresas antes comandadas pelo capital privado. o que ocorre, per exemplo, com os transportes ferrovirios e martimos, com algumas empresas de transportes urbanos, com algumas instalaes porturias, etc. Alm disso, o Estado tambm se viu na obrigao de intervir, com sua ao compensadora, na criao de indstrias bsicas devido falta de iniciativa do capital privado, tanto nacional como estrangeiro77.
A postura hostil dos Estados Unidos em relao CEPAL consolidava-se no momento em que o principal argumento at ento utilizado pelos norte-americanos contra a instituio, isto , o risco da duplicao de esforos com o Cies, perdia lentamente o vigor de antes. A cooperao entre ambos os rgos estava comeando a dar seus primeiros resultados, como na preparao de dois importantes estudos: O crdito agrcola na Amrica Central e Situao jurdica e econmica dos investimentos estrangeiros em pases selecionados da Amrica Latina78. Durante a Conferncia de Montevidu, os Secretrios Executivos da CEPAL e do Cies declararam que, at aquele momento, no se registrara duplicao de esforos nas atividades das instituies. Adicionalmente, foi reafirmada a resoluo aprovada em Havana (e proposta pelo Brasil), segundo a qual a cooperao entre ambos os organismos deveria ser
76 77
POLLOCK, David H., op. cit., p. 68. SOARES, Jos Roberto de Macedo, Ofcio 507. 78 ECOSOC, op. cit., p. 12.
47
flexvel e baseada em contato permanente entre ambos os Secretrios Executivos, de modo a facilitar trabalhos conjuntos79. Esse enfraquecimento do argumento da duplicao de esforos no evitou, porm, que os Estados Unidos mantivessem sua hostilidade em relao CEPAL. Na Conferncia do Mxico, em 1951, os norte-americanos tentariam levar a cabo a absoro da CEPAL pelo Cies. Fracassariam e a CEPAL deixaria de ter carter temporrio, tornando-se definitiva. 2.5 A Conferncia do Mxico e a consolidao da CEPAL Na mesma resoluo do Ecosoc (n 106) que criou a CEPAL, em fevereiro de 1948, ficara decidido que not later than 1951 the Council shall make a special review of the work of the Commission with a view to determining whether the Commission should be terminated or continued80. Desde 1948, a CEPAL apresentava ao Ecosoc, aps o trmino de cada perodo de sesses (Santiago, Havana e Montevidu), um relatrio com sntese dos debates e as resolues finais da respectiva conferncia. No quarto Perodo de Sesses da CEPAL, realizado em maio e junho de 1951 na Cidade do Mxico, cabia s delegaes dos pases-membros chegarem a um consenso sobre a manuteno ou no das atividades da instituio, isto , se o relatrio a ser apresentado ao Ecosoc aps a concluso dos trabalhos no Mxico deveria recomendar a continuidade ou a cessao da CEPAL. No Brasil, a influncia das ideias da CEPAL expandia-se, sobretudo em entidades de representao dos interesses do empresariado industrial, como a Fiesp e a CNI. Em 1950, Prebisch, j Secretrio Executivo da CEPAL, esteve no Brasil e fez palestras na CNI, alm de visitar instalaes industriais em So Paulo. Um dos maiores partidrios das ideias de Prebisch no Brasil era o Presidente da CNI, o empresrio Euvaldo Lodi. As edies de 1950 da revista Estudos econmicos, do Departamento Econmico dessa entidade, publicavam artigos com crticas severas ao relatrio final da Misso Abbink, formada em 1949
79 80
Id., ibid. CEPAL, op. cit., p. 245.
48
por economistas norte-americanos e brasileiros com o objetivo de elaborar uma avaliao geral sobre a economia brasileira81. O relatrio advogava poltica de estabilizao monetria e austeridade creditcia, o que era indefensvel caso se apoiasse (como a CNI o fazia) a viso da CEPAL, segundo a qual urgia, na Amrica Latina, empreender polticas de planejamento estatal que significariam maior interveno e maiores gastos por parte do Estado, de modo a acelerar o ritmo do processo de industrializao. O instrumental terico da CEPAL, ainda incipiente, j exercia influncia no debate de ideias econmicas no Brasil. Em janeiro de 1951, Getlio Vargas assumiu a Presidncia da Repblica. Nesse momento, Rmulo de Almeida, at ento um dos principais tcnicos do Departamento Econmico da CNI e partidrio das ideias da CEPAL, tornou-se chefe da assessoria econmica formada pelo novo Governo. Essa assessoria destacar-se-ia, ao longo do segundo Governo Vargas, por sua influncia junto ao Presidente e por ser composta de tcnicos desenvolvimentistas fortemente influenciados pela CEPAL. Um desses tcnicos era Cleantho de Paiva Leite, economista com formao acadmica nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha e que, alm de membro da assessoria econmica, tornou-se, tambm, assessor presidencial para assuntos referentes ONU, uma vez que havia trabalhado na SGNU82. Paiva Leite desempenharia papel fundamental na Conferncia da CEPAL no Mxico, ao atuar como intermedirio entre a delegao brasileira e o Presidente da Repblica. Em abril de 1951, foi realizada em Washington, no mbito da OEA, reunio de consulta dos Ministros das Relaes Exteriores dos pases do continente. Os Estados Unidos desejavam garantir o apoio econmico e militar dos pases latino-americanos na Guerra da Coreia, que se iniciara no ano anterior. O resultado foi decepcionante para os norte-americanos, que nada conseguiram alm de uma declarao de solidariedade. Os pases da regio ressentiam-se da falta de disposio mostrada pelos Estados Unidos, nos anos anteriores, em prestar auxlio econmico, em nvel governamental, s naes latino-americanas83.
81
BIELSCHOWSKY, Ricardo (2000), Pensamento econmico brasileiro: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo 1930-1964, pp. 331-333. 82 LOUREIRO, Maria Rita (1997), Os economistas no governo, p. 56. Ver tambm FURTADO, Celso (1997), op. cit., p. 220. 83 CERVO, Amado Luiz (2001), Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos
49
A1m disso, os Estados Unidos haviam tentado, por meio de gestes informais, fazer com que as naes da regio, na Conferncia da CEPAL no Mxico (a realizar-se no ms seguinte), recomendassem o encerramento de suas atividades84. O Brasil obteve, ao menos, em troca da exportao de materiais estratgicos como mangans e areias monazticas, o estabelecimento da Comisso Mista BrasilEstados Unidos (CMBEU), cujo objetivo seria definir programas de investimentos em setores de infraestrutura a serem financiados por recursos do governo norte-americano e de instituies como o Export-Import Bank (Eximbank)85. Esses financiamentos, porm, nunca viriam. Os Estados Unidos mantiveram sua poltica de evitar auxilio econmico aos pases latino-americanos numa base governo a governo. A CMBEU veio a ser importante, todavia, em virtude de seus estudos sobre a economia brasileira, posteriormente utilizados na elaborao do Plano de Metas do Governo de Juscelino Kubitschek. A Guerra da Coreia fez com que se chegasse concluso, no Governo brasileiro, de que convinha fortalecer a estrutura econmica do pas, de modo a torn-la menos vulnervel a eventualidades externas como a que ento se desdobrava86. Em virtude desse raciocnio, aumentava a importncia da CEPAL como rgo capaz de fornecer base terica para os programas econmicos desenvolvimentistas. O Relatrio de 1951 do MRE exps com clareza essa relao entre industrializao e segurana.
Nossa poltica exterior no perde de vista o aparelhamento econmico e industrial do pas. Incumbe-lhe, primordialmente, a defesa da Ptria, de seu patrimnio material e moral, de sua integridade territorial. Cumpre-lhe zelar pela defesa do continente americano contra quaisquer invasores eventuais e manter com os Estados vizinhos e irmos do hemisfrio relaes de amizade, estreitas e duradouras87.
paradigmas, pp. 102-103. 84 FURTADO, Celso, op. cit., p. 214. 85 HIRST, Mnica (1996), A poltica externa do segundo governo Vargas in: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon de (org.), op. cit., p. 213. 86 CERVO, Amado Luiz, op. cit., p. 103. 87 MRE (1952), Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores: Ano de 1951, p. 7.
50
Ao iniciar-se o quarto Perodo de Sesses da CEPAL no Mxico, o Brasil tinha, portanto, a convico de que a consolidao da CEPAL era imprescindvel para que os pases latino-americanos mantivessem sua disposio um organismo interamericano capaz no s de empreender estudos sobre problemas da estrutura econmica latino-americana, mas, tambm, de dar aval terico s polticas de planejamento econmico e de substituio de importaes. O quarto Perodo de Sesses estendeu-se de 28 de maio a 16 de junho de 1951. A delegao brasileira era chefiada pelo Embaixador no Mxico, Antnio Camillo de Oliveira, e tinha como principais assessores o diplomata Miguel Osrio de Almeida e o economista Heitor Rocha Lima, da CNI. A Embaixada no Mxico recebeu do MRE instrues consideravelmente vagas sobre o procedimento a seguir pela delegao.
Dar apoio a toda iniciativa que vise a modernizar a agricultura, a desenvolver o aproveitamento dos recursos minerais e energia hidroeltrica, a intensificar a industrializao, a melhorar os meios de transporte, a estimular a inverso de capitais pblicos e privados. Neste particular, Vossa Excelncia acentuar o tratamento adequado que, dentro das limitaes constitucionais, damos aos investimentos privados no Brasil88.
Os trabalhos da Conferncia foram divididos em quatro comits: I Desenvolvimento Econmico, II Comrcio Internacional; III Coordenao com Outras Organizaes e Questes Gerais; e IV Funes da Comisso89. Mais uma vez, esse tipo de diviso desagradava delegao brasileira, uma vez que se fazia necessrio empreender esforos em mais de um comit para tratar de questes como industrializao e investimentos externos. Ambas essas questes foram tratadas, principalmente, no comit I. Houve discusses quanto utilizao do termo industrializao, defendida pelo Brasil. Algumas delegaes preferiam o termo diversificao, por acreditarem que industrializao deixaria de fora o setor agrcola, cujo desenvolvimento era, conforme alegavam,
88 89
Telegrama DEC/xxx/602.(04), 25/05/1951, MRE, AHI. ECOSOC (1951), Informe sobre el cuarto perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina, pp. 4-5.
51
essencial para as naes latino-americanas menos industrializadas90. Na resoluo final da Conferncia sobre programas de desenvolvimento econmico, foi utilizada a expresso substituio das importaes por produo nacional, de modo a agradar a ambas as posies91. Quanto s discusses sobre investimentos externos, a delegao brasileira referia-se, sobretudo, necessidade de eliminar a tributao dupla sobre esses investimentos, que diz respeito ao pagamento de taxas no pas que investe e no que recebe o investimento. Na resoluo final da Conferncia sobre financiamento ao desenvolvimento econmico, recomendou-se o estudo de frmulas que no s eliminassem a dupla tributao, mas, tambm, criassem incentivos fiscais ao investimento nos pases latino-americanos menos desenvolvidos92. Ao longo da Conferncia, os debates concentraram-se nos comits III e IV, nos quais estava sendo decidido o futuro da CEPAL. As discusses foram mais tensas nos primeiros dias, quando a delegao do Panam lanou a tese de que os trabalhos empreendidos pela CEPAL poderiam ser realizados pelo Cies, uma vez que os recursos disposio para estudar os problemas econmicos latino-americanos eram muito limitados e, por essa razo, compensaria mais fortalecer as instituies que seriam, de fato, pan-americanas (como a OEA), em vez de dispersar energias. Os panamenhos afirmaram que o Cies deveria absorver, tambm, a equipe econmica da CEPAL, constituda por tcnicos que eram um patrimnio da Amrica Latina93. Tratava-se, na verdade, da tese dos Estados Unidos, cuja delegao evitava expor-se abertamente, preferindo atuar nos bastidores. O representante brasileiro nessas discusses, Miguel Osrio de Almeida, colocou-se contra a proposio panamenha, defendendo a permanncia da CEPAL e opondo-se a quaisquer propostas de alterao em seu estatuto. A delegao do Chile, uma das mais atuantes em todas as conferncias da CEPAL, tinha instrues de dar apoio posio brasileira94. A delegao mexicana, por sua vez, exprimia-se com menos vigor e preferia uma soluo de conciliao, inaceitvel para o Brasil,
90 91
Id., ibid., p. 6. Id., pp. 16-17. 92 Id., p.18. 93 FURTADO, Celso, op. cit., p. 219. 94 Id., ibid., pp. 219-220.
52
que temia que semelhante resultado pudesse levar, na melhor das hipteses, ao enfraquecimento da autonomia da CEPAL95. Miguel Osrio de Almeida dependia, no entanto, de instrues mais claras do MRE, que demoravam a chegar. Desistiu de esperar e recorreu diretamente Presidncia da Repblica. Enviou telegramas a Cleantho de Paiva Leite, no Rio de Janeiro, informando-o de que precisava de um respaldo mais slido por parte do Governo para continuar mantendo sua posio. Paiva Leite, membro da assessoria econmica da Presidncia da Repblica e assessor do Presidente para assuntos referentes ONU, buscou fazer com que Vargas enviasse delegao brasileira na Conferncia do Mxico uma declarao que manifestasse inequivocamente o interesse do Brasil na manuteno e consolidao da CEPAL. Vargas enviou, ento, mensagem de apoio s atividades da CEPAL, ressaltando a importncia de sua manuteno96. Essa atitude permitiu que a delegao brasileira sentisse-se respaldada o suficiente para manter sua posio contra qualquer proposta que implicasse o encerramento das atividades da CEPAL97. A delegao norte-americana, dando-se conta de que a meta de absoro imediata da CEPAL pelo Cies fracassara, empreendeu estratgia mais sutil, defendendo a realizao de conferncias simultneas da CEPAL e do Cies, alegando que essa medida facilitaria a cooperao entre ambos os organismos. O Brasil viu nessa proposta uma estratgia de esvaziamento das funes da CEPAL no mdio prazo98. A delegao brasileira, mais autoconfiante aps o respaldo presidencial, ops-se proposta, no que foi seguida pelo Chile e por diversas delegaes latino-americanas. Brasil, Chile e outras naes alegaram que conferncias simultneas de ambos os organismos provavelmente resultariam em dificuldades na definio das responsabilidades de cada instituio99. Um documento do Cies mostra como o Brasil posicionou-se.
95 96
Id. No foi possvel ao autor desta dissertao, apesar das tentativas empreendidas nos arquivos do MRE no Rio de Janeiro e Braslia, encontrar o texto original desta mensagem. 97 Id., ibid., pp. 222-223. 98 Telegrama DE/COI/602. (04), 04/06/1951, Embaixada do Brasil no Mxico, AHI. 99 ECOSOC, op. cit., p. 11.
53
Su delegacin no piensa que haya necesidad de reparar una mquina que est trabajando bien y la CEPAL, dentro de las limitaciones de su reducido presupuesto, lo ha hecho muy bien, sin duda. (...) Lo mismo puede decirse del CIES que, entre otras cosas, ha desarrollado un programa muy interesante de asistencia tcnica que en modo alguno duplica el programa de las Naciones Unidas. Por lo tanto, la delegacin del Brasil cree que no deben hacerse cambios radicales en la estructura actual de ninguna de las dos organizaciones100.
Como no convinha aos Estados Unidos uma confrontao aberta com as naes latino-americanas, acima de tudo num momento no qual os norte-americanos buscavam reforar suas alianas externas em virtude da Guerra da Coreia, a delegao norte-americana recuou e declarou-se favorvel consolidao da CEPAL, desde que fossem reforados os elos de cooperao com o Cies101. O chefe da delegao norte-americana, Merwin Bohan, funcionrio do Departamento de Estado, chegou a declarar que en cuanto a teoria e investigacin, la supremacia de la CEPAL no se discute102. Na resoluo final que recomendou ao Ecosoc a continuao, por tempo indeterminado, das atividades da CEPAL, esta passava a ter mais duas atribuies: (a) dedicar ateno especial a problemas de desenvolvimento econmico e auxiliar na elaborao de medidas coordenadas de fomento ao desenvolvimento econmico da regio; e (b) auxiliar o CIES e seu Comit de Assistncia Tcnica no desempenho de funes relacionadas com o Programa de Assistncia Tcnica da ONU103. De acordo com o texto da resoluo final, a CEPAL constitua um eficiente centro de pesquisa dos fenmenos econmicos latino-americanos e um excelente instrumento para examinar a situao econmica latino-americana, propor polticas a serem seguidas para lidar com eventuais problemas e criar oportunidades de trabalho para economistas e outros indivduos com formao tcnica104.
Delegao do Brasil no Cies a Joo Neves da Fontoura, Ofcio 91, 28 jun. 1951, Washington D.C., AHI, mao 77106. 101 Id., ibid., p. 5. 102 Id. 103 ECOSOC, op. cit., p. 16. 104 Id., ibid.
100
54
Na resoluo tambm consta o argumento de que a Comisso Econmica para a sia e o Extremo Oriente havia recomendado ao Ecosoc, em maro de 1951, a continuao, por tempo indeterminado, de suas atividades, e a incluso, em seu estatuto, de atividades no campo do fomento ao desenvolvimento econmico105. A CEPAL considerou esse caso um precedente no qual poderia justificar sua posio pela manuteno de seus trabalhos. A resoluo finaliza com a concluso de que a CEPAL deveria ter suas funes no s mantidas, mas tambm ampliadas, de modo a (...) completar el instrumento econmico ms valioso que las economas de los pases latinoamericanos han podido poner en movimiento hasta la fecha106. Quando o relatrio das atividades do quarto Perodo de Sesses da CEPAL (referente Conferncia do Mxico), que inclua a resoluo sobre a manuteno do organismo, foi apresentado ao Ecosoc, este o aprovou em sua Resoluo 414107. Consolidava-se a CEPAL e, principalmente, do modo como os latino-americanos e, sobretudo, o Brasil, queriam. Aps o trmino da Conferncia do Mxico, Prebisch viajou ao Brasil para agradecer pessoalmente ao Presidente Vargas por sua atitude, considerada decisiva para o enfraquecimento da determinao norte-americana de fazer com que o Cies absorvesse as atividades desempenhadas pela CEPAL, fosse de imediato (como os Estados Unidos tentaram, inicialmente, levar adiante), fosse ao mdio prazo (como os norte-americanos tentaram levar a cabo aps se atestar a inviabilidade da ideia original)108. Ao ser recebido por Vargas no Palcio do Catete, Prebisch ouviu do Presidente que, ao ser informado de que havia interesses mobilizados para elimin-la [a CEPAL], procurei informar-me do que se tratava. Foi ento que me decidi a apoi-la109. Durante o encontro, Vargas
105 106
Id. Id. 107 ECOSOC (1952), Cuarto informe anual de la Comisin Econmica para Amrica Latina, p. 2. 108 FURTADO, Celso, op. cit., pp. 228-231. 109 Id., ibid.
55
demonstrou ntido interesse nas atividades da CEPAL e solicitou cpias em portugus de seus estudos110. Cabe sublinhar, alis, como o papel desempenhado por Vargas foi subestimado na questo relativa consolidao da CEPAL. No Relatrio de 1951 do MRE, a referncia CEPAL reduzida e no faz meno aos debates que ocorreram, nem vitria da posio brasileira na Conferncia do Mxico, nem atitude do Presidente da Repblica111. Adicionalmente, no discurso proferido pelo Embaixador Mrio de Pimentel Brando perante a Assembleia Geral da ONU em novembro de 1951, no se fez qualquer aluso consolidao da CEPAL, o que no deixa de surpreender, j que esta se encontrava no sistema da ONU112. muito provvel que o MRE ressentiu-se pelo episdio da mensagem de Vargas, que ocorreu sem que o Ministrio tenha exercido alguma ao relevante. Celso Furtado afirmou, sobre os eventos na Conferncia do Mxico, que o Ministro [das Relaes Exteriores] Joo Neves da Fontoura ainda no estava ao corrente das peripcias que havamos vivido, pois a mquina do Itamaraty tomaria algum tempo para digerir os acontecimentos e elaborar sua prpria verso deles (...)113. A CEPAL estava, enfim, consolidada. Nas conferncias seguintes, a questo da integrao regional, que resultaria na formao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) em 1960, transformar-se-ia gradualmente no principal tema das discusses. Ao mesmo tempo, os governos latino-americanos passaram a fazer cada vez mais uso dos trabalhos elaborados por economistas da CEPAL como embasamento terico para polticas pblicas de planejamento
Id. MRE, op. cit., p. 27. A anlise do Relatrio sobre os eventos ocorridos na CEPAL em 1951 limitou-se a uma frase: Fez-se representar o Brasil na reunio relativa ao quarto perodo de sesses da Comisso, realizada em junho na Cidade do Mxico visando a assegurar meios para um desenvolvimento industrial harmnico e coordenado entre os diversos pases componentes da CEPAL e a alcanar, no que se refere ao comrcio exterior, a estabilidade de poder aquisitivo de divisas acumuladas nos perodos de emergncia. Nenhuma meno consolidao da Comisso. 112 FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO (1995), A palavra do Brasil nas Naes Unidas: 1946-1995, pp. 65-70. 113 FURTADO, Celso, op. cit., pp. 228-229.
111 110
56
fundamentadas em substituio de importaes e em investimentos estatais em infraestrutura e segmentos industriais.
57
3. Do Mxico a Montevidu: a CEPAL e o processo de integrao latino-americano
Este captulo analisa a importncia crescente do tema da integrao econmico-comercial nas conferncias da CEPAL realizadas ao longo dos anos 50, a participao brasileira nos debates sobre esse tema e de que forma essas discusses no mbito da Comisso influenciaram na formao, em 1960, da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC). 3.1 Viso geral sobre a relao da poltica econmica brasileira dos anos 50 com o pensamento da CEPAL A poltica econmica brasileira seguida ao longo da dcada de 50 pode ser dividida em dois perodos: o do Governo Vargas e o do Governo Kubitschek. Ambos os Governos adotaram polticas desenvolvimentistas, embora diversas. Ver-se- que a poltica de Vargas era a que mais se assemelhava ao conjunto de ideias da CEPAL. O ponto prioritrio da poltica econmica de Vargas foi dar continuidade ao processo de industrializao numa poca em que segmentos da sociedade civil ainda acreditavam no argumento da vocao agrcola da economia brasileira114. Vargas, em seu segundo
114
Para informaes mais detalhadas sobre o processo de industrializao no primeiro Governo
59
Governo (1951-54), encontrou nos estudos da CEPAL o embasamento terico que correspondia concepo de desenvolvimento predominante nos altos escales de sua administrao. Por isso ajudou a Comisso a consolidar suas atividades em 1951, ao manifestar, em mensagem aos representantes brasileiros na Conferncia do Mxico, seu apoio s atividades da instituio. Para os tcnicos que ocupavam altos postos pblicos no Governo Vargas, o processo de industrializao deveria ser empreendido a partir de um bloco de investimentos pblicos e privados em infraestrutura e indstrias de base, essenciais para evitar a ocorrncia peridica de estrangulamento externo por ausncia de divisas para importar bens de capital. O Estado responsabilizar-se-ia por investir em segmentos de importncia fundamental (como infraestrutura energia, transportes e comunicaes) cujos retornos em dividendos dessem-se de forma lenta demais para que a iniciativa privada manifestasse interesse em investir115. Para capacitar o Estado a realizar investimentos de grande porte como esses, urgia dot-lo de um rgo capaz de canalizar crditos a atividades que fomentassem o desenvolvimento econmico e industrial. Em 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), de modo a cumprir esse objetivo e dirigir adequadamente o fluxo de investimentos pblicos na economia. Era necessrio, tambm, elaborar uma forma de articulao da economia brasileira com o capital externo, criando condies favorveis a sua entrada no pas (mas com controles sobre remessas de lucros) para compensar a fraqueza do capital privado nacional e os limites do capital estatal. A principal estratgia do governo Vargas a esse respeito foi a criao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), que realizaria estudos detalhados sobre a economia brasileira (a serem posteriormente utilizados na elaborao do Plano de Metas do Governo Kubitschek), mas teria resultados frustrantes quanto aos esperados financiamentos externos ao desenvolvimento econmico brasileiro. A partir desses pontos, nota-se grande semelhana entre a poltica de industrializao seguida por Vargas e a defendida pelos tcnicos da
Vargas, ver DINIZ, Eli (1978), Empresrio, Estado e capitalismo no Brasil: 1930-1945. 115 HAFFNER, Jacqueline Anglica Hernndez (2002), A CEPAL e a industrializao brasileira (1950-1961), pp. 49-51.
60
do mxico a montevidu: a cepal e o processo de integrao latino-americano
CEPAL, uma vez que a assessoria econmica de Vargas tinha como diretrizes o planejamento econmico, investimentos pblicos em infraestrutura e a busca de cooperao com os capitais externos116. Por isso Vargas defendeu a CEPAL em 1951 e, em 1953, durante a Conferncia da Comisso no Rio, proferiria discurso em que realava a importncia de suas atividades. A poltica econmica seguida por Kubitschek de 1956 em diante tinha diferenas importantes em relao de Vargas, a mais relevante das quais dizia respeito maior nfase concedida participao do capital estrangeiro no desenvolvimento industrial brasileiro. O que permitiu essa maior participao foi, basicamente, a Instruo n 113 da Superintendncia de Moeda e Crdito (Sumoc), de maro de 1955 (durante a Presidncia de Caf Filho e em momento no qual o liberal Eugnio Gudin ocupava o Ministrio da Fazenda), a qual permitia que empresas estrangeiras associadas a nacionais realizassem importao de bens de capital sem cobertura cambial. J as empresas nacionais no poderiam fazer uso dessa vantagem sozinhas117. Da a necessidade de recorrer mais intensamente ao capital externo para financiar o esforo industrializante domstico. Nesse aspecto, Kubitschek distanciava-se do que os tericos da CEPAL propunham, uma vez que defendiam participao limitada do capital estrangeiro no processo de industrializao. O Plano de Metas de Kubitschek era um plano quinquenal, cujos projetos estavam baseados, sobretudo, nos diagnsticos feitos pelos estudos da CMBEU e nos programas do Grupo Misto CEPAL-BNDE, formado em 1953. Por seu enfoque em determinados segmentos da economia considerados mais crticos (energia, carvo, petrleo, ferrovias, rodovias, ao, cimento e automveis), o Plano de Metas assemelhava-se pouco ao modelo de planejamento econmico advogado pelos desenvolvimentistas de enfoque mais CEPALino, como Celso Furtado, para os quais urgia levar a cabo um planejamento global das atividades econmicas. Pode-se, inclusive, afirmar que o Plano de Metas teve sua inspirao bsica no modelo de planejamento de Roberto Campos (um desenvolvimentista liberal, no nacionalista
116 117
Id., ibid., pp. 50-51. Id., p. 58.
61
e no CEPALino, na terminologia de Bielschowsky), de planejamento seccional com participao do capital estrangeiro (fundamental em reas como a automobilstica)118. No caso especfico dos desenvolvimentistas cepalinos, estes, paradoxalmente, atingiram, na segunda metade do Governo Kubitschek, o auge de sua participao no processo decisrio da poltica de industrializao, por meio de rgos como o BNDE, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e, a partir de 1959, a Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), chefiada pelo principal economista brasileiro da corrente desenvolvimentista cepalina: Celso Furtado. Todavia, o fortalecimento, no poder, da posio do desenvolvimentismo nacionalista-cepalino no significou o retorno a uma poltica econmica similar de Vargas e, alm disso, dava-se simultaneamente uma reduo progressiva das preocupaes desenvolvimentistas tradicionais (planejamento e crescimento econmico). Assim ocorria porque se acreditava que o processo de industrializao no Brasil j era fato consumado. Dessa forma, no faria mais sentido dar prioridade a discusses sobre como promover o desenvolvimento econmico do Brasil, pois se tratava de processo em curso. Por essa razo, o conceito de industrializao planejada, considerado arrojado nos anos anteriores, deixou de ter o apelo ideolgico do passado a partir do final da dcada de 50119. 3.2 Viso geral sobre o desenvolvimento, na Comisso, de um enfoque voltado integrao regional A partir do momento em que a CEPAL viu-se livre da ameaa de dissoluo, pde dedicar-se mais intensamente aos objetivos para os quais havia sido criada: desenvolver estudos sobre os problemas econmicos latino-americanos e, a partir desses, propor solues possveis para a superao de dificuldades ligadas ao crescimento econmico e industrializao da Amrica Latina. Um desses
118 119
BIELSCHOWSKY, Ricardo, op. cit., pp. 105, 112. Id., ibid., pp. 409-410.
62
problemas dizia respeito ao comrcio intrarregional e possibilidade de intensificao do comrcio entre os pases latino-americanos. No incio dos anos 50, tcnicos da CEPAL j realizavam estudos que identificavam tendncias do processo de desenvolvimento econmico dos pases perifricos, como a deteriorao dos termos de troca e o estrangulamento externo. Essas tendncias estariam associadas a caractersticas da economia desses pases, como a especializao em atividades primrio-exportadoras e a chamada heterogeneidade estrutural, que diz respeito existncia de grandes diferenas de produtividade entre os setores da economia desses pases, uma vez que a concentrao nas atividades primrias faria com que a difuso do progresso tcnico limitasse-se a esse segmento da economia120. Ao longo dos anos 50, a integrao regional passou a ser considerada uma estratgia capaz de combinar a industrializao substitutiva de importaes e os ganhos associados ao comrcio internacional. Para superar a tendncia ao estrangulamento externo, era necessrio absorver tecnologias intensivas em capital, as quais demandavam produo em larga escala, que no se limitassem aos mercados nacionais. Mesmo nos maiores pases latino-americanos o mercado interno muitas vezes no era suficiente para viabilizar o desenvolvimento dessas tecnologias. Por esse motivo, a CEPAL reconhecia que processos de industrializao substitutiva de importaes empreendidos de forma isolada e indiscriminada poderiam comprometer a eficincia da estrutura econmica121. Por outro lado, um processo de integrao econmica regional geraria ganhos de produtividade (graas produo em larga escala) que possibilitariam, num primeiro momento, a reduo dos custos associados ao processo de industrializao substitutiva de importaes. Essa reduo de custos permitiria liberar divisas para importar dos pases industrializados os equipamentos e bens intermedirios essenciais para a expanso e modernizao da produo industrial na Amrica Latina122.
PORCILE, Gabriel (1993), Integrao econmica da Amrica Latina: notas sobre o legado terico da CEPAL, pp. 2-3. In: <http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/rbpi/1993/137.pdf. Acessado em 09/11/2002>. 121 Id., ibid., pp. 6-7. 122 Id.
120
63
Esse processo tornaria possvel, num segundo momento, a exportao de produtos industriais latino-americanos para os pases desenvolvidos123. Esses objetivos seriam alcanados por meio de estratgias de especializao e complementao industrial e de negociao de melhores condies de acesso aos mercados dos pases industrializados para os produtos da regio. Esses produtos, tanto agrcolas quanto manufaturados, passariam a ter maior valor agregado graas s estratgias acima mencionadas124. A questo da negociao para obter melhores condies de acesso aos mercados industrializados, bem como a meta de expanso dos fluxos de comrcio extrarregionais, so importantes para desassociar a ideia de integrao econmica latino-americana da pretenso de criar um espao econmico regional autrquico. Em momento algum, o processo de integrao teve esse objetivo125. De modo a permitir que a integrao econmica resultasse na dinamizao do processo de industrializao em todos os pases latinoamericanos, dar-se-ia tratamento preferencial a produtos oriundos de pases de menor desenvolvimento relativo e seriam estabelecidas normas de reciprocidade que assegurassem a expanso das exportaes de manufaturados em todos os pases. Esses procedimentos resultariam na reduo dos diferenciais de competitividade e, simultaneamente, na diminuio da distncia, em termos de desenvolvimento econmico, entre as naes latino-americanas e os pases industrializados126. Vale a pena citar dois trechos do documento O mercado comum latino-americano, publicado pela CEPAL em 1959:
A Amrica Latina (...) no poder cumprir seu desgnio de crescimento (...) se no fizer um esforo contnuo no sentido de criar em seu prprio seio as indstrias de bens de capital que tanto necessita no momento atual e que tanto requerir no prximo quarto de sculo. (...) Para produzir esses bens de capital e
Id., p. 7. Id., pp. 6-7. 125 GOMES, Gerson e TAVARES, Maria da Conceio (1998), La CEPAL y la integracin econmica de Amrica Latina. In: Revista de la CEPAL: CEPAL cincuenta aos, s/n, p. 215. 126 Id., ibid., pp. 213-214.
124
123
64
desenvolver todas as indstrias de bens intermedirios que aqueles requerem, a Amrica Latina precisa do mercado comum.127 (...) O mercado comum, permitindo uma reduo de custos, poderia estimular algumas linhas de exportao industrial. Deve ser reconhecido que, at o momento, as facilidades criadas pelo mercado domstico para a substituio de importaes no tm dado lugar a nenhuma expanso significativa das exportaes industriais para o resto do mundo. Mais ainda, na medida que em muitos casos as polticas protecionistas, na forma de severas restries s importaes, e ate proibies, tm sido levadas longe demais, a atmosfera competitiva no mercado interno tornou-se apreciavelmente menos intensa. O retorno s tarifas como instrumento de proteo [em vez da utilizao de controles diretos sobre as importaes], a reduo das tarifas intra-regionais em alguns casos, e sua abolio em outros, contribuiriam a restabelecer o esprito de concorrncia, com grande benefcio para a poltica de industrializao. Neste novo ambiente, o desenvolvimento gradual das exportaes industriais para o resto do mundo poderia ser um dos objetivos da poltica comercial latinoamericana128.
Um processo de integrao regional que seguisse essas diretrizes interessava muito ao Brasil. Como pas com o maior mercado interno da regio e com estrutura econmica desenvolvida para os padres latino-americanos, o Brasil era o pas que mais tinha a ganhar com tal processo, uma vez que se podia esperar que tecnologias intensivas em capital fossem instaladas com maior probabilidade no pas que em outras naes da regio. A frmula de integrao econmica desenvolvida pela CEPAL ao longo dos anos 50 baseava-se num processo de avanos graduais, com a meta inicial de uma zona preferencial de comrcio e o objetivo final de um mercado comum latinoamericano. Os avanos do processo deveriam ocorrer lentamente, em virtude da necessidade de conceder tratamento diferenciado aos pases da regio com desenvolvimento econmico incipiente, como os da Amrica Central129. O documento O mercado comum latino-americano reconhece essa necessidade, porm sem citar pases especficos:
127
SALGADO, Germnico (1979), El Mercado Regional Latinoamericano: el proyecto y la realidad. In: Revista de la CEPAL, n 7, p. 88. 128 PORCILE, Gabriel, op. cit., p. 6. 129 SALGADO, Germnico, op. cit., pp. 89-90.
65
El mercado comn debera dar iguales oportunidades para acelerar su desarrollo a todos y a cada uno de los pases latinoamericanos. Pero como sus situaciones relativas son desiguales en virtud de sus diferentes grados evolutivos, se impone un tratamiento diferencial para lograr en lo posible esa igualdad de oportunidades frente al mercado comn130.
A proposta de integrao regional elaborada pela CEPAL buscou, portanto, articular desenvolvimento industrial com eficincia na produo e expanso do comrcio intra e extrarregional. Dessa forma, os esforos voltados para a integrao tornaram-se cada vez maiores nas conferncias da CEPAL ao longo dos anos 50 (bianuais a partir de 1951), at culminar na assinatura do Tratado de Montevidu, em 1960, que criou a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC). O Artigo V do Tratado declarava ser objetivo da ALALC estabelecer uma zona de livre comrcio na Amrica Latina131. Ver-se-, adiante, como se deram, nas conferncias da CEPAL, as negociaes a respeito do processo de integrao regional, com destaque para a participao brasileira, e como este tema foi recebendo ateno cada vez maior, sobretudo a partir da criao do Mercado Comum Europeu, em 1957. Sem este ltimo evento, dificilmente se teria dado a concentrao de esforos necessria criao da ALALC. 3.3 O tratamento inicial do tema integrao regional e os esforos feitos nas conferncias do Rio e de Bogot J na Conferncia do Mxico, de 1951, foi discutida a relao do comrcio intrarregional com o desenvolvimento econmico. Aprovouse, na poca, uma resoluo (E/2021), na qual se pedia Secretaria da Comisso que examinasse de forma permanente o comrcio interno latino-americano como um todo e suas diversas caractersticas regionais, com vistas sua expanso, e que se desse considerao especial ao estudo da relao do comrcio interno latino-americano com a coordenao das unidades econmicas nacionais dentro de planos de desenvolvimento conjunto e harmnico132. Apesar disso, a
130 131
Id., ibid., p. 90. Id., p. 93. 132 ECOSOC (1953), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual, p. 9.
66
questo da integrao regional ainda no se destacava de forma especial entre os temas discutidos, entre os quais o mais importante era, cabe lembrar, o da consolidao das atividades da Comisso. Apenas a partir da Conferncia do Rio de Janeiro, em 1953, o tema passou a receber maior ateno. A quinta Conferncia da CEPAL (ou, oficialmente, o quinto Perodo de Sesses), realizada no Brasil de 9 a 25 de abril de 1953, ocorreu no exatamente no Rio de Janeiro, mas em Petrpolis, no Hotel Quitandinha. A delegao brasileira era chefiada pelo Ministro da Fazenda, Horcio Lafer, e tinha 50 integrantes133. A delegao argentina tinha 11 participantes e a americana, oito134. O Presidente Getlio Vargas compareceu sesso de abertura da Conferncia, em 9 de abril, de modo a demonstrar, mais uma vez, sua convico da importncia das atividades desempenhadas pela Comisso. Sua atitude em 1951 havia sido essencial para a manuteno da CEPAL e, em 1953, promoveu a criao de um convnio de cooperao tcnica entre a CEPAL e o recm-criado Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), de modo a formar um grupo de especialistas que empreendesse, no Brasil, estudos sobre as deficincias da estrutura econmica nacional (sobretudo em virtude das atividades da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, CMBEU, que reunia economistas brasileiros e americanos) e a adoo de polticas econmicas de carter desenvolvimentista. Ao proferir o discurso de abertura das atividades da Conferncia, Vargas renovou sues palavras de confiana na instituio. Elogiou os estudos e recursos tcnicos da Comisso e mencionou a questo do comrcio intrarregional.
Os estudos da Comisso sobre a realidade econmica da Amrica Latina tornaramse uma fonte fidedigna de informao e de dados estatsticos sumamente valiosos para a formulao da poltica econmica governamental. (...) Meu governo aprecia, em particular, os esforos da Comisso para formular uma teoria do desenvolvimento econmico capaz de recomendar-se por seus prprios mritos
133 Entre estes estavam Euvaldo Lodi, Anpio Gomes, Eugnio Gudin, San Tiago Dantas, Valentim Bouas, Roberto Campos, Rmulo de Almeida, Cleantho Paiva Leite, Octvio Gouva de Bulhes e Miguel Osrio de Almeida. 134 Id., ibid., p. 15.
67
aos governos latino-americanos como base racional de politica econmica. (...) A Comisso tem um vasto programa de atividades a realizar. Seu programa contm temas de interesse fundamental para os governos latino-americanos como, por exemplo, a intensificao do comrcio intrarregional135.
No dia seguinte, Raul Prebisch fez seu discurso, no qual deu destaque maior questo do comrcio intrarregional (citando a Europa ocidental como exemplo a ser seguido) e criticou polticas industrializantes levadas a cabo de forma isolada e sem coordenao entre os pases da regio.
Llevados por la necesidad ineludible de restringir o eliminar ciertas importaciones para aumentar otras exigidas por el desarrollo, los paises latinoamericanos han aplicado tambin esas restricciones entre ellos. (...) Para atenuar estas restricciones se ha acudido a convenios bilaterales. (...) La poltica de convenios bilaterales, pese a su carcter preferencial, no ha propendido a estimular el comercio interlatinoamericano. Se interponen variados obstculos. La sobrevaluacin exterior de las monedas ha contribuido poderosamente a trabar ciertas exportaciones industriales que habra sido posible desarrollar adems de las primarias. (...) Por sobre todo ello, el mismo bilateralismo parece ser un instrumento poco eficaz, dada la compensacin estricta de pas a pas que le es inherente. (...) Es en estas actividades nuevas en donde habr que buscar especialmente la frmula del intercambio recproco. Eso requiere una poltica de largo alcance, en que el empeo muy comprensible de obtener grandes resultados inmediatos se concilie en forma armoniosa con frutos de ms lenta maduracin. (...) El comercio intraeuropeo constituye casi la mitad del comercio internacional de los paises [de Europa occidental]. (...) En cambio, las transacciones comerciales entre los pases latinoamericanos constituyen apenas el 10 por ciento del total136.
Logo no incio da Conferncia, foram criados seis comits, dos quais o quinto dizia respeito unicamente a comrcio intrarregional. Foi a primeira vez em que se criou um comit para estudar aspectos referentes ao comrcio intrarregional, em vez de considerar questes de comrcio exterior como um todo. Este foi o nico comit que teve
135 136
Id., pp. 44-45. Id., pp. 49-50.
68
como relator um membro da delegao brasileira: Abelardo Vilas Boas, do Conselho Interamericano de Comrcio e Produo, uma entidade privada137. As discusses sobre problemas do comrcio interno latinoamericano basearam-se nas concluses de um estudo da Comisso (documento E/CN.12/304) apresentado durante a Conferncia. Pelo estudo, o intercmbio comercial entre os sete pases da extremidade sul da regio (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai) constitua 80% de todo o comrcio intrarregional. A principal concluso do texto, contudo, era a de que os pases latino-americanos, com o objetivo de fomentar polticas econmicas industrializantes, estavam impondo uns aos outros barreiras tarifrias que se deveriam limitar ao comrcio com outras regies. Em razo disso, o estudo pregava a formulao de uma poltica comercial comum, que combinasse as necessidades de desenvolvimento econmico de cada pas com os benefcios de um comrcio intrarregional maior138. O informe das atividades da Conferncia sintetizou da seguinte forma o contedo dos debates sobre a questo:
Al considerar esta materia, la Comisin ha tenido a la vista la importancia que reviste frente al problema general del desarrollo econmico de los pases latinoamericanos. El fomento de una poltica de industrializacin se ve a menudo dificultado por la estrechez de los mercados nacionales, que en muchos casos no permite la instalacin de industrias que puedan operar en escala suficientemente amplia para producir en condiciones econmicas satisfactorias. Por otra parte, como es dificil encontrar mercados de exportacin para productos manufacturados en pases ms avanzados, es lgico que resulten mucho ms fciles de encontrar dentro de la propia Amrica Latina139.
Integrantes da delegao brasileira Conferncia participaram ativamente desses debates. Como o mercado interno do pas era o maior da Amrica Latina, um processo de integrao regional poderia favorecer muito o Brasil no que diz respeito concentrao, no pas, de atividades econmicas intensivas em capital, que demandassem
137 138
Id., p. 16. Id., p. 23. 139 Id.
69
elevadas economias de escala para sua viabilidade. A possibilidade de crescimento das exportaes de produtos de maior valor agregado para outros pases latino-americanos, sem enfrentar grandes barreiras alfandegrias, era outro elemento que tambm atraa a participao ativa da delegao brasileira nessas negociaes. A delegao brasileira apoiou resoluo sobre integrao econmica que recomendava Secretaria da Comisso que investigasse as convenincias e possibilidades que oferecem os pases da Amrica Latina para um processo de integrao econmica gradual e progressiva, assim como as modalidades que o mesmo deveria adotar140. O documento ressaltava que semelhante processo teria de levar em considerao os seguintes fatores: (a) assegurar distribuio equitativa entre os pases latino-americanos dos ganhos oriundos da integrao econmica; (b) garantir que no se afetaria a soberania poltica e a independncia econmica dos pases da regio; e (c) promover a incluso da totalidade dos pases latino-americanos141. A Conferncia encerrou-se sem que se obtivessem grandes progressos quanto definio de medidas para promover a integrao econmica regional. No entanto, o fato de os problemas e as possveis solues referentes a esse tema terem sido discutidos mais intensamente desta vez que nas conferncias anteriores demonstrou que se tratava de uma questo que prometia tornar-se cada vez mais importante nos anos seguintes. Um ano e meio mais tarde, em novembro de 1954, celebrou-se, tambm no Hotel Quitandinha, a Reunio de Ministros da rea econmica, qual compareceram Ministros de todo o continente americano, inclusive o Secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, George Humphrey. A OEA havia solicitado CEPAL relatrio sobre financiamento para o desenvolvimento a ser apresentado nessa ocasio. O documento divulgado intitulava-se A cooperao internacional na poltica de desenvolvimento latino-americana; pouco falava sobre a questo da integrao regional e preconizava pontos polmicos para os norte-americanos, como planificao da economia e criao de uma instituio interamericana de crdito142. A reao norte-americana a tais proposies foi muito
140 141
Id., p. 31. Id. 142 POLLOCK, David H., op. cit., pp. 69-70.
70
negativa e comprovou que os Estados Unidos, no que dissesse respeito ao financiamento para o desenvolvimento econmico latino-americano, mantinham as mesmas posies dos anos do ps-guerra. Como se ver mais adiante, esse ponto de vista s comeou a alterar-se no final da dcada. Meses mais tarde, realizou-se em Bogot a sexta Conferncia da CEPAL, de 29 de agosto a 16 de setembro de 1955. A delegao brasileira era liderada pelo Ministro Plenipotencirio Tefilo de Andrade Lyra e tinha, desta vez, apenas seis integrantes. A cerimnia de abertura contou com a presena do Secretrio-Geral da ONU, Dag Hammarksjld, que proferiu discurso repleto de elogios s atividades da CEPAL.
Los trabajos de la CEPAL han sido siempre objeto de grandes elogios y los crditos que para ellos se consignan reciben el apoyo resuelto y constante de una gran mayoria de los gobiernos de los Estados miembros. Por consiguiente, la Comisin ha podido cumplir su cometido a sabiendas de que cuenta con la absoluta confianza del Consejo [Econmico y Social] y de la Asemblea General143.
Foram constitudos seis comits, dos quais o terceiro referia-se a problemas de comrcio internacional, no intrarregional. Embora oficialmente a denominao comrcio intrarregional para nome de comit no tenha sido mantida como em 1953, a situao, na prtica, era outra. O informe publicado pelo Ecosoc sobre a Conferncia de Bogot declarava que as discusses da Comisso se concentraram, principalmente, em torno dos problemas de comrcio dentro da prpria regio144. Nessas discusses, criticou-se o fato de que grande parte do comrcio interno latino-americano estava baseada em convnios bilaterais, o que, nas palavras da delegao brasileira e de outras, prejudicava o crescimento potencial das relaes comerciais na Amrica Latina. Fazia-se necessrio, portanto, conceder tratamento aduaneiro favorvel aos produtos oriundos de outros pases latino-americanos, com o propsito de aplicar,
143 COELHO-LISBOA, Joo Pizarro Cabizo de. a Raul Fernandes, Ofcio 229, 31 ago. 1955, Embaixada do Brasil em Bogot, AHI, mao 07212. 144 ECOSOC (1955), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe sobre el sexto perodo de sesiones, p. 14.
71
da forma mais extensa possvel entre os pases da regio, a clusula de nao mais favorecida145. O principal resultado dessas discusses e da Conferncia como um todo foi a criao do Comit de Comrcio da CEPAL, pela Resoluo 101 da Secretaria da Comisso. Foi a primeira demonstrao de que a questo do comrcio intrarregional no ficaria limitada a mera figura de retrica. O texto da resoluo mostra que a finalidade dessa medida no se restringia intensificao do comrcio interno latino-americano, abrangendo, tambm, o comrcio com outras regies do mundo.
La Comisin Econmica para Amrica Latina (...) resuelve: 1. Constituir en el seno de la Comisin un Comit de Comercio, integrado per los pases miembros, con objeto de procurar la intensificacin del comercio interlatinoamericano sin perjuicio de la expansin del comercio con otras areas y tomando en cuenta la fundamental necesidad de aumentar el intercambio mundial en su conjunto mediante la solucin de los problemas prcticos que lo impiden o entorpecen y la preparacin de bases que faciliten negociaciones comerciales. 2. Para tales fines, el Comit de Comercio se ocupar de la elaboracin de frmulas concretas, armonizndolas con las obligaciones actuales y futuras de carcter bilateral y multilateral de los gobiernos miembros y las revisiones que de ellas pudieran hacerse, y tomando en consideracin las condiciones nacionales o zonales146.
Decidiu-se, na mesma resoluo, que o novo Comit apresentaria um relatrio de seus trabalhos em cada conferncia bianual da Comisso. Em seus estudos, o Comit faria uso no s de pesquisas da CEPAL, mas, tambm, de instituies como o Cies147. Aps a aprovao da resoluo, a CEPAL organizou um grupo de trabalho com representantes de sua Secretaria, do Brasil e da Argentina, para realizar viagem de estudos a diversos pases latino-americanos de modo a preparar a documentao bsica a ser apresentada primeira sesso do Comit de Comrcio, a ser realizada em Santiago, em novembro de 1956.
145 146
Id., ibid., pp. 14-15. Id., p. 29. 147 Id.
72
A delegao brasileira no deu prioridade apenas questo da integrao. Deu importncia, tambm, divulgao de resultados positivos do convnio CEPAL-BNDE quanto elaborao de estudos sobre aspectos pontuais da economia brasileira que viessem a constituir uma base de apoio estatstica para a formulao de uma poltica eficaz de investimentos pblicos148. O estudo sobre o desenvolvimento econmico brasileiro foi o primeiro desse tipo empreendido pela CEPAL. Quando da realizao da Conferncia de Bogot, o estudo sobre o Brasil (documento E/CN.12/364) j estava prestes a ser publicado (na recm-criada srie Anlises e projees do desenvolvimento econmico) e estava sendo iniciado projeto semelhante sobre a economia colombiana149. Outro aspecto que recebeu ateno por parte do Brasil na Conferncia de Bogot foi a promoo de estudos sobre produo cafeeira, que estavam, no momento, sendo elaborados pela Comisso Especial do Caf, rgo do Cies. A delegao brasileira patrocinou a aprovao da Resoluo 90, a qual expressava apoio da CEPAL a esses estudos, que dariam embasamento terico a medidas de cooperao internacional capazes de reduzir as flutuaes do preo do caf150. Essas medidas vieram a ser realmente implementadas com a constituio do Convnio Latino-Americano do Caf, em 1958, e do Convnio Internacional do Caf, no ano seguinte. No se tratava de questo sem conexo com o problema do comrcio intrarregional, uma vez que envolvia o desejo de garantir acesso mais previsvel (e, portanto, maiores perspectivas de ganhos) aos mercados dos pases industrializados, o que constitua um dos objetivos (ainda que de longo prazo) dos processos de intensificao das relaes comerciais regionais e de integrao econmica. 3.4 A Conferncia de La Paz e o impacto da criao do Mercado Comum Europeu Nos dois anos que se passaram da Conferncia de Bogot seguinte, realizada em La Paz de 15 a 29 de maio de 1957, o principal
148 COELHO-LISBOA, Joo Pizarro Cabizo de. a Raul Fernandes, Ofcio 236, 05 set. 1955, Embaixada do Brasil em Bogot, AHI, mao 07212. 149 ECOSOC, op. cit., p. 2. 150 Id., ibid., p. 24.
73
evento a ocorrer no mbito da CEPAL foi a primeira reunio do Comit de Comrcio, que se deu em Santiago em novembro de 1956. Nessa reunio foram aprovadas resolues visando ao desenvolvimento de um mercado comum latino-americano para certos produtos dos pases da regio. Defendeu-se, tambm, a criao gradual de um sistema multilateral de pagamentos na Amrica Latina que superasse os acordos bilaterais de compensao, considerados pelos negociadores um empecilho no caminho da intensificao do comrcio intrarregional e do processo de integrao regional151. Quanto ao comrcio de produtos primrios entre pases latino-americanos, o Comit recomendou aos governos dos pases da regio que seguissem uma poltica de liberalizao comercial, de modo unilateral ou com base em convnios bilaterais ou multilaterais. Sugeriu-se, tambm, a reduo de trmites administrativos e a eliminao de monoplios de importao ou exportao que afetassem de forma adversa o intercmbio de produtos primrios152. Em seu relatrio final, apresentado na Conferncia de La Paz, o Comit exps posio a favor no s do aumento do comrcio intrarregional, mas tambm de um processo de integrao econmica regional, com emprego de argumentos j utilizados na Conferncia do Rio, em 1953, mas no de forma to evidente e at didtica.
El futuro desarrollo industrial de Amrica Latina, y especialmente el de las industrias bsicas, adems de otros factores requiere mercados amplios que les permitan una dimensin econmica adecuada y produccin a bajos costos en condiciones competitivas. (...) Las cuantiosas inversiones que requiere ese tipo de industrias hace indispensable, entre otros estmulos, el de mercados ms amplios que los actuales. (...) Los mercados de los pases latinoamericanos, tornados cada uno de ellos individualmente, pueden ser insuficientes para posibilitar el desarrollo de las industrias antedichas sobre bases tcnicas eficientes153.
Quando a Conferncia de La Paz iniciou suas atividades, foram constitudos quatro comits, dos quais o de comrcio concentrou os debates e as negociaes. O chefe da delegao brasileira foi o Diretor151 152
ECOSOC (1957), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual, p. 11. Id., ibid., p. 55. 153 Id.
74
Superintendente do BNDE, Roberto Campos. Em discurso proferido no incio da Conferncia, Campos deu considervel destaque ideia do mercado comum latino-americano.
At recentemente, a ideia [do mercado comum] estava ainda no reino das utopias. (...) A falta quase absoluta de complementaridade entre as economias latino-americanas dificultaria a obteno de economias de escala, que so a razo mesma do mercado comum. Essa dificuldade foi, at certo ponto, atenuada pelo rpido processo de industrializao de certas reas latino-americanas. (...) Em recentes anos, o amadurecimento poltico dos pases do continente e um sentido mais real de solidariedade econmica, devida em no pequena parte ao trabalho supra-nacional da CEPAL, tornaram mais praticvel a ideia da integrao econmica regional. (...) Os diversos pases devem encarar o mercado comum no como instrumento para permitir a especializao de alguns deles na indstria e de outros na agricultura, procurando-se antes dar oportunidades em ambos os setores, sem sacrifcio, claro, dos requisitos de produtividade, que constituem a prpria razo de ser do mercado regional154.
De fato, os conceitos de integrao regional e mercado comum foram os mais discutidos durante a Conferncia, tendo em vista sua realizao apenas dois meses aps a assinatura do Tratado de Roma que, em 25 de maro de 1957, criou o Mercado Comum Europeu (MCE), ento integrado por Frana, RFA, Itlia, Blgica, Holanda e Luxemburgo. Era a consequncia de um processo de integrao regional que evolua desde a formao, em 1951, da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao. Esse fato gerava basicamente dois efeitos na Amrica Latina: (a) surgimento de um modelo de integrao com base no qual os pases latino-americanos poderiam seguir processo semelhante; e (b) receio diante das repercusses negativas que a constituio do MCE poderia provocar no comrcio da Europa ocidental com a Amrica Latina e no nvel de investimentos europeus recebidos pelos pases latino-americanos155.
SOARES, lvaro Teixeira. a Jos Carlos de Macedo Soares, Ofcio 150, 28 mai. 1957, Embaixada do Brasil em La Paz, AHI, mao 23403. 155 ECOSOC, op. cit., p. 21.
154
75
Tal receio era causado pela possibilidade de criao de um espao econmico europeu autnomo que inclusse as colnias ultramarinas e deixasse os pases latino-americanos numa situao nitidamente desfavorvel em termos de concorrncia internacional na exportao de produtos primrios156. Cabe lembrar que, em 1957, grande parte da frica e do Caribe era ainda composta por colnias europeias. Alis, mesmo que se desse, no curto prazo, descolonizao desses territrios (como de fato ocorreu), nada impediria a formao de um espao econmico autnomo, uma vez que os novos pases teriam economias fracas e altamente dependentes de acesso favorvel ao mercado das ex-metrpoles. Em virtude disso, a delegao brasileira requisitou Secretaria da CEPAL que realizasse estudos sobre as perspectivas do mercado mundial para produtos latino-americanos, levando em conta os efeitos (reais ou potenciais) derivados da formao do MCE157. Essa inquietao foi bem expressa por um dos integrantes da delegao brasileira Conferncia de La Paz, Jos Garrido Torres, membro do Conselho Nacional de Economia:
Nossa apreenso [em relao ao MCE] surge (...) quando (...) vislumbramos a possibilidade de discriminao contra nossas exportaes e, por conseguinte, de violao iminente dos dispositivos do Acordo Geral de Comrcio e Tarifas [GATT], do qual s seis pases latino-americanos fazem parte [inclusive o Brasil], mas de cujos efeitos todos tendero a sofrer. (...) Realmente, com a ampliao das preferncias ao espao dos seis mereados europeus e de sua margem discriminativa a favor das exportaes ultramarinas, no seria das mais rseas a perspectiva para as exportaes congneres da Amrica Latina. Estamos ameaados de no poder contar com uma parcela no crescimento do consumo europeu que guarda relao com nossa participao anual nesse consumo158.
A sensao de insegurana entre as demais delegaes latino-americanas era a mesma. A linguagem de partes do relatrio sobre as atividades da Conferncia de La Paz, como as referentes aos debates gerais e ao texto da Resoluo 116 (que dizia respeito ao processo de
Id., ibid., p. 19. Id., p. 22. 158 SOARES, lvaro Teixeira. a Jos Carlos de Macedo Soares, Ofcio 152, 30 mai. 1957, Embaixada do Brasil em La Paz, AHI.
157 156
76
integrao econmica latino-americano), incomum aos relatrios da CEPAL e demonstra que os participantes da Conferncia temiam perder oportunidades no comrcio internacional. V-se nitidamente essa apreenso nos trechos seguintes, destacados, respectivamente, dos comentrios gerais sobre os resultados da Conferncia e da Resoluo 116:
Se expres una gran comprensin sobre la conveniencia de integrar ms intimamente las economas latinoamericanas a fin de aprovechar las posibilidades de un mercado ms amplio, tarea que la mayora de las delegaciones consideraron de ms urgencia en vista de las medidas que se adoptan con miras a la integracin econmica de Europa y sus territorios de ultramar.159 En esta resolucin se recomienda a la Secretaria la conveniencia de acelerar la ejecucin, en el ms breve plazo posible, de las resoluciones 2 y 3 de dicho Comit, con vistas a der un peso ms decisivo hacia el objetivo que las inspir. Se recomienda asimismo a la Secretara la realizacin con la mayor urgencia de investigaciones, y la recopilacin de cuanto material pueda servir de base para el trabajo del grupo de expertos de que trata la resolucin 3160.
A Resoluo 116 contm as principais decises tomadas na Conferncia quanto questo da integrao regional: (a) completar os estudos especficos relacionados com o processo de integrao e com a possibilidade de formar um mercado comum latino-americano; (b) garantir evoluo gradual desse processo, de modo a permitir que todos os pases latino-americanos, mesmo os de desenvolvimento incipiente, pudessem desfrutar dos benefcios da integrao econmica; (c) verificar que problemas constitussem obstculos, em nvel regional e nacional, formao de um mercado comum; (d) reunir um grupo de especialistas que fizesse um esboo da estrutura possvel de um mercado comum latino-americano que contribusse para o desenvolvimento industrial da regio com base em ampliao de mercados e reduo de custos de produo; (e) fazer com que esse grupo de especialistas realizasse recomendaes quanto s regras de procedimento a seguir para a implementao do mercado comum; (f) reduzir barreiras alfandegrias
159 160
ECOSOC, op. cit., p. 20. Id., ibid., p. 21.
77
existentes que detivessem a expanso do comrcio intrarregional, principalmente no que dissesse respeito ao comrcio de produtos primrios; (g) obter informaes sobre a estrutura industrial existente em cada pas da regio, com destaque para ramos industriais que, por atuarem em mercados nacionais incapazes de viabilizar economias de escala na produo, fossem caracterizados por custos altos, capacidade ociosa e baixa produtividade; e (h) empreender processo de transio, no caso de pases latino-americanos com acordos bilaterais de compensao entre si, para um sistema multilateral de pagamentos, o que facilitaria a intensificao do comrcio intrarregional161. No que diz respeito a esse sistema multilateral de pagamentos, alguns dos passos importantes para sua adoo seriam a prtica, no comrcio intrarregional, de preos no superiores aos do mercado internacional, o fornecimento recproco de crditos adequados ao desenvolvimento do comrcio em nveis satisfatrios e o intercmbio constante de informaes entre Bancos Centrais (ou agncias monetrias correspondentes) sobre a situao das contas de compensao que determinados pases mantivessem entre si, de modo a facilitar a transferncia mtua de saldos existentes nessas contas162. Ao trmino da Conferncia de La Paz, as delegaes haviam chegado concluso de que se deveria realizar uma mudana na organizao dos trabalhos da CEPAL, deixando de lado o enfoque generalista na questo do desenvolvimento econmico e social e substituindo-o por um enfoque mais especfico na questo do comrcio, utilizando como justificativa o argumento da necessidade de evitar duplicao de esforos com outros organismos, como o Cies.
Dentro de los recursos de que se dispone, se hace patente que se requiere, con arreglo a las normas establecidas por el Consejo Econmico y Social, una mayor concentracin en los temas de mayor prelacin, evitando a la vez la duplicacin de actividades de otros organismos internacionales. Se comprueba que la mayora de los trabajos de la Comisin se han referido hasta ahora a los problemas generales del desarrollo econmico. Sin desatender stos, es posible
161 162
Id., pp. 18-20, 54-55. Id., p. 54.
78
que convenga acentuar un poco ms en el futuro los temas relativos a comercio exterior e interlatinoamericano, y a problemas sectoriales de desarrollo163.
A Conferncia seguinte teria lugar na Cidade do Panam, em 1959. No entanto, o debate sobre a integrao latino-americana no podia esperar. Entre as Conferncias de La Paz e do Panam, foram realizados, sob os auspcios da CEPAL, encontros e negociaes referentes questo da integrao. O mais marcante desses eventos, todavia, ocorreu no por iniciativa da CEPAL, mas da OEA: a Conferncia Econmica Interamericana de Buenos Aires, realizada em agosto de 1957, poucos meses aps a Conferncia de La Paz. 3.5 Os eventos posteriores a La Paz, a OPA e a Conferncia do Panam Pode-se dizer que a realizao da Conferncia Econmica Interamericana de Buenos Aires pode ser creditada, ao menos em parte, ao crescimento das atividades e da difuso mundial dos trabalhos da CEPAL. Esse crescimento pode ter pressionado os Estados Unidos a permitir que problemas econmicos passassem a ser discutidos tambm no mbito da OEA, o que at ento haviam evitado. Por outro lado, os Estados Unidos tiveram, em Buenos Aires, a oportunidade de reafirmar seus pontos de vista sobre desenvolvimento econmico. Os norte-americanos no haviam alterado sua posio contrria a propostas relacionadas a financiamento do desenvolvimento com recursos pblicos e regulamentao de preos de produtos primrios. Opuseram-se a quaisquer iniciativas dos pases latino-americanos que tratasse desses temas. Para Caldas (1995), essa reafirmao da posio norte-americana, contrria a propostas que pusessem em questo a primazia dos investimentos privados e da liberdade de preos, fez com que os pases latino-americanos voltassem-se, na conferncia, para discusses sobre o processo de integrao regional.
Como alternativa possibilidade de se criar uma Instituio de Cooperao International para Fins de Estabilizao [de preos de produtos primrios], em
163
Id., p. 9.
79
razo da reserva norte-americana, as delegaes latino-americanas se colocaram de acordo em relao a se estabelecer urn mercado regional latino-americano164.
Nesse sentido, foi aprovada a Resoluo XL, que recomendava ao Cies que trabalhasse em conjunto com a CEPAL de modo a produzir projetos conjuntos visando criao de um mercado comum latino-americano. O Cies transmitiria CEPAL os pontos de vista expressos por cada delegao, para que a Comisso deles fizesse uso na elaborao de seus estudos sobre o processo de integrao165. Em fevereiro de 1958, realizou-se em Santiago a primeira reunio do Grupo de Trabalho sobre a formao do Mercado Regional Latino-Americano, que havia sido proposta na reunio do Comit de Comrcio da CEPAL de novembro de 1956. Dessa reunio resultou um relatrio que enunciava os princpios bsicos para a formao de um mercado comum latino-americano. Entre esses princpios estavam os de tratamento especial para pases de menor desenvolvimento relativo, especializao industrial, unificao de tarifas aduaneiras, estabelecimento de um regime multilateral de pagamentos e criao de um regime adequado de crditos e assistncia tcnica166. Alguns meses mais tarde, em maio de 1958, o Presidente Juscelino Kubitschek, numa troca de correspondncia com o Presidente norte-americano Dwight Eisenhower, lanou a Operao Pan-Americana (OPA), iniciativa que tinha como fundamento a busca da erradicao do subdesenvolvimento nas Amricas. Kubitschek propunha a Eisenhower uma reviso econmica do pan-americanismo, baseada na ideia da intensificao do desenvolvimento econmico como a melhor forma de evitar a penetrao da ideologia socialista na Amrica Latina167. O momento poltico era favorvel a tal iniciativa, uma vez que logo antes haviam ocorrido graves incidentes em Lima e Caracas quando da visita do Vice-Presidente norte-americano Richard Nixon quelas cidades, o que comprovava a que nvel havia chegado o ressentimento latino-americano em relao negligncia dos Estados Unidos quanto
CALDAS, Ricardo Wahrendorff (1995), A poltica externa do governo Kubitschek, p. 66. Id., ibid. Ver tambm MRE (1958), Anurio do Ministrio das Relaes Exteriores: 1957, p. 196. 166 MRE, op. cit., pp. 157-158. 167 CALDAS, Ricardo Wahrendorff, op. cit., pp. 39-42.
165 164
80
ao subdesenvolvimento da regio. Pouco depois, a Revoluo Cubana comprovaria que as Amricas no estavam imunes infiltrao do socialismo. O enfoque econmico da OPA foi fortemente influenciado pelas ideias desenvolvimentistas da CEPAL e por pontos de vista semelhantes que vigoravam em instituies brasileiras como o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), as quais tambm haviam sido influenciadas pela CEPAL168.
Com efeito, o lanamento da Operao Pan-Americana refletia a repercusso crescente que as ideias da CEPAL vinham tendo sobre o governo brasileiro e, consequentemente, sobre a formao da poltica exterior do Brasil169.
Entre as propostas da OPA contidas no aide-mmoire enviado aos governos latino-americanos em agosto de 1958 constava o projeto de integrao regional, que deixava claro ser necessrio apressar esse processo em virtude da criao, no ano anterior, do MCE. O receio que dominara a conferncia da CEPAL em La Paz estendia-se OPA.
[Proposta n 5:] Estudo das medidas conjuntas a serem adotadas para enfrentar os problemas causados pela formao de grandes blocos econmicos, tais como o chamado Mercado Comum Europeu; estudos e medidas que conduzam ao estabelecimento do mercado regional no continente170.
A consequncia mais evidente da OPA seria a criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em 1960, uma vez que a iniciativa reivindicava, tambm, a instituio, no plano interamericano, de entidades internacionais de crdito pblico voltadas ao financiamento e assistncia tcnica aos pases subdesenvolvidos171. Outro efeito positivo da OPA seria a Ata de Bogot, firmada em 1960 no mbito da OEA e que criava um fundo de US$ 500 milhes para o financiamento do desenvolvimento social na Amrica Latina. A Ata teve como subttulo Medidas de Melhoramento Social e Desenvolvimento
168 169
Id., ibid., p. 41. Id., p. 52. 170 Id., pp. 53-54. 171 Id., p. 42.
81
Econmico dentro do quadro da Operao Pan-Americana172. No se deve subestimar os efeitos que o antiamericanismo latente na regio evidente nos episdios envolvendo Nixon em Lima e Caracas e nas concluses do relatrio Milton Eisenhower sobre as relaes com a Amrica Latina e a Revoluo Cubana geraram no governo norteamericano para lev-lo a repensar sua estratgia poltico-econmica para a Amrica Latina e comeasse a cogitar estratgias mais voltadas para o desenvolvimento, que culminariam, em 1961, na proposta da Aliana para o Progresso. Seria questionvel, todavia, afirmar que a OPA exerceu influncia relevante no processo de integrao regional, tendo em vista ser o Tratado de Montevidu (que criou a ALALC) consequncia de fatores que tiveram lugar independentemente dos desdobramentos da OPA. Ao mesmo tempo em que as propostas da OPA eram apresentadas, em agosto de 1958, aos governos latino-americanos, realizou-se em Santiago, sob os auspcios da CEPAL, reunio de tcnicos e economistas do Brasil, da Argentina, do Chile e do Uruguai, com o objetivo de examinar a situao dos convnios comerciais de carter bilateral existentes entre esses pases e estudar mtodos de transio para um sistema multilateral de pagamentos. Os participantes manifestaram preocupao quanto reduo do comrcio entre os quatro pases mantido por contas de compensao, que havia decado de US$ 425 milhes, em 1955, para US$ 320 milhes, em 1957173. Nessa reunio comeou a ser discutida, basicamente em virtude dessa diminuio do comrcio intra-Cone Sul, a convenincia de dar incio ao processo que levaria ao mercado comum no a partir de um acordo que inclusse todos os pases latino-americanos, mas, sim, a partir da formao de zonas de livre comrcio sub-regionais, nas quais a proximidade geogrfica entre os pases (no caso, os do Cone Sul) e a contiguidade de interesses econmicos permitiria um desenvolvimento mais rpido do processo de integrao. Essa proposta foi mais intensamente discutida em nova reunio com tcnicos dos quatro pases realizada em abril de 1959, poucas semanas antes da Conferncia da CEPAL no Panam. Nessa segunda
172 173
Id., pp. 77-79. MRE (1960), Anurio do Ministrio das Relaes Exteriores: 1959, p. 159.
82
reunio tcnica, redigiu-se o projeto de uma zona de livre comrcio abrangendo os quatro pases, que aos poucos absorveria outros pases latino-americanos. Era o chamado anteprojeto de Santiago174. Embora esse anteprojeto constitusse, inicialmente, apenas um relatrio redigido por grupo de consultores e no recebesse de imediato o endosso do Governo brasileiro, os representantes brasileiros na Conferncia da CEPAL no Panam, realizada semanas depois, acabariam utilizando-o para defender as posies da delegao. O Governo brasileiro considerou o anteprojeto favorvel aos interesses do pas, por permitir a implementao mais rpida de um acordo de integrao regional (por se limitar a poucos pases), numa rea geogrfica (Cone Sul) na qual o Brasil exercia predominncia poltica e econmica superior que o pas detinha na Amrica Latina como um todo. Essa proposta, aqum dos objetivos originais da CEPAL, viria a tornar-se a base da criao da ALALC e resultaria na insatisfao da Comisso com a criao de uma associao cujos objetivos considerava insuficientemente ambiciosos em termos de integrao regional. Salgado (1979) identifica o anteprojeto de Santiago como uma mudana de rumo quanto s concepes que haviam originalmente inspirado o processo de integrao175. O anteprojeto gerou, em vista disso, diviso de difcil conciliao na Conferncia do Panam, que se deu de 14 a 23 de maio de 1959. De um lado ficaram as delegaes dos quatro pases em questo, favorveis criao imediata de uma zona de livre comrcio no Cone Sul pelos motivos expostos. Do outro lado posicionaram-se as delegaes de Mxico, Cuba e Venezuela, as quais se opunham a acordos de livre comrcio de carter sub-regional. Para os representantes destes pases, tais acordos poderiam resultar em srias barreiras formao de um mercado comum latino-americano, pois consolidariam interesses de setores econmicos dos pases membros originais. Criar-se-ia, desse modo, situao de assimetria entre um bloco sub-regional j formado e pases individuais que, para aceder quele bloco, teriam, provavelmente, de fazer concesses superiores s que os membros originais haviam
ECOSOC (1959), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual, pp. 3, 17. Ver tambm MRE, op. cit., p. 152. 175 SALGADO, Germnico, op. cit., p. 93.
174
83
efetuado176. Partilhavam desse ponto de vista nmero considervel de tcnicos da CEPAL e o prprio Diretor da instituio, Raul Prebisch. A delegao brasileira, chefiada pelo Embaixador do Brasil no Panam, Jorge Latour, contava com dezesseis integrantes (a maior delegao brasileira at ento enviada a uma conferncia da CEPAL no exterior) para fazer prevalecer o ponto de vista brasileiro, de que uma zona de livre comrcio no Cone Sul constituiria um passo inicial importante para a concretizao futura do mercado comum latino-americano177. O Brasil alegava, adicionalmente, que o tratado da zona de livre comrcio no Cone Sul, baseado no anteprojeto de Santiago, teria carter provisrio, sujeito a renegociao posterior rumo constituio do mercado comum regional178. Em virtude, contudo, da oposio expressa por Mxico, Cuba e Venezuela a esse ponto de vista, a delegao brasileira decidiu organizar, no intervalo das sesses da conferncia, reunio presidida por Raul Prebisch com os representantes dos demais pases do Cone Sul, das trs delegaes oposicionistas e de outras que ainda no haviam tornado posio clara a respeito dessa divergncia, como as do Paraguai, da Bolvia, do Peru e da Colmbia179. As delegaes oposicionistas, porm, no se deixaram convencer pelos argumentos do Brasil e ficaram ainda mais desencorajadas quando os integrantes das delegaes brasileira, argentina, chilena e uruguaia recusaram-se a assinar uma declarao proposta por Prebisch, segundo a qual o tratado que criaria a zona de livre comrcio do Cone Sul estaria aberto adeso de qualquer pas latino-americano. Os brasileiros alegaram que no podiam subscrever tal declarao por no constituir o anteprojeto de Santiago instrumento oficial dos governos dos quatro pases, mas, simplesmente, uma recomendao de um grupo de consultores ainda sem endosso dos respectivos governos. As demais delegaes do Cone Sul justificaram-se de forma semelhante180.
ECOSOC, op. cit., p. 18. MRE. op. cit., pp. 152-153. 178 LATOUR, Jorge. a Francisco Negro de Lima, Ofcio 119, 25 mai. 1959, Embaixada do Brasil no Panam, AHI, mao 37511. 179 Id., ibid. 180 Id.
177
176
84
Por esse motivo, as delegaes de Mxico, Cuba e Venezuela passaram a defender a necessidade de tomar providncias imediatas para a constituio do mercado comum latino-americano, dado seu temor da formao iminente de um bloco sub-regional no Cone Sul. Os representantes desses pases propuseram Secretaria da Comisso a criao de um grupo de representantes governamentais para preparar, em dois meses, um projeto de acordo de mercado comum, que seria submetido aprovao do Comit de Comrcio da CEPAL em setembro do mesmo ano181. Aos representantes brasileiros no escapou a percepo de que a inteno daquelas trs delegaes com esse projeto era dificultar a criao de um bloco sub-regional no Cone Sul.
Parecia existir nessa proposta, acima de tudo, o propsito de dificultar a constituio da zona de livre comrcio dos quatro pases do sul atravs da elaborao quase imediata de um projeto de acordo de mercado comum. Criar-se-iam desta forma certos compromissos para aqueles pases, que lhes tolheriam a liberdade de ao para levar adiante as negociaes da zona de livre comrcio na forma planejada182.
A delegao brasileira ops-se a essa proposta. Afirmava que, quanto formao de um mercado comum, era necessrio estabelecer, inicialmente, determinadas normas bsicas que serviriam para orientar as relaes econmicas entre os pases latino-americanos. Afinal, dizia o Brasil, dada a diversidade de instrumentos de poltica comercial e monetria utilizados em cada pas da regio, elaborar um tratado geral seria, naquele momento, uma tarefa extremamente complexa. Para levar em considerao os interesses de mais de 20 pases, seria necessrio recorrer a uma infinidade de clusulas de salvaguarda e excees que acabariam excedendo as disposies positivas do tratado183. De qualquer modo, a proposta daquelas trs delegaes no foi levada adiante. Os pases que at ento se haviam mantido neutros nessa questo passaram a expressar pontos de vista segundo os quais qualquer projeto referente ao mercado comum deveria ter objetivos enunciados de forma mais genrica, sem referncias muito especficas a meios e
181 182
Id. Id. 183 Id.
85
instrumentos necessrios para sua formao. Sublinharam, igualmente, a necessidade de anlise cautelosa, por cada pas latino-americano, de qualquer iniciativa relacionada constituio de um mercado comum, com tempo suficiente para que os respectivos governos e a opinio pblica local pudessem tomar posies definitivas a respeito184. A participao da delegao norte-americana foi discreta. Pouco atuou nos debates sobre os itens da agenda e limitou-se a pronunciamentos sobre os trabalhos da Conferncia. No que se referisse, porm, divergncia acordo geral versus acordo sub-regional, os norte-americanos demonstraram, de forma velada, preferncias pelo ltimo, criticando aspectos da proposta de mercado comum por meio de um acordo geral (como o longo decurso de tempo necessrio para que um projeto to complexo concretizasse-se) e silenciando sobre o anteprojeto de Santiago185. Essa atuao da delegao norte-americana condiz com a convico de Caldas (1995), de que os Estados Unidos preferiam o surgimento de tratados sub-regionais a um acordo geral; para o governo americano, aqueles tratados, isoladamente, no resultariam, no longo prazo, em processos mais amplos e aprofundados de integrao econmica que viessem a de fato constituir um mercado comum latino-americano186. Este, caso se concretizasse, poderia resultar em reduo das exportaes norte-americanas para a regio e criar obstculos ao livre fluxo de capital norte-americano na Amrica Latina187. A divergncia sobre modelos de integrao regional no prejudicou as discusses sobre aspectos essenciais desse processo, como busca de maior complementaridade entre as economias dos pases membros. A questo da complementaridade foi o assunto mais debatido da conferncia, parte a dicotomia acordo geral versus acordos sub-regionais. Muitas delegaes sublinhavam que, para levar a cabo, cedo ou tarde, o projeto de mercado comum, os pases latino-americanos teriam de empreender polticas de coordenao de esforos de modo a favorecer a especializao de suas economias em ramos de produo nos quais as perspectivas de desenvolvimento
184 185
Id. Ver tambm ECOSOC, op. cit., p. 19. LATOUR, Jorge. a Francisco Negro de Lima, Ofcio 119. 186 CALDAS, Ricardo Wahrendorff, op. cit., p. 88. 187 Id., ibid., pp. 74-75.
86
econmico e de gerao de exportaes fossem mais favorveis. O relatrio das atividades da Conferncia sintetiza esse ponto de vista:
La Comisin estim que es de inters vital lograr una mayor coordinacin de los esfuerzos hechos por cada uno de los pases de Amrica Latina en materia de industrializacin. Se seal principalmente la necesidad de evitar duplicacin en los proyectos de ciertas industrias que requieren inversiones cuantiosas y cuyos mercados nacionales son an relativamente pequeos con respecto a las dimensiones que seran indispensables desde el punto de vista econmico. Se mencionaron los casos de industrias bsicas especialmente la petroqumica y determinados sectores de la siderurgia y se recomend que se celebraran reuniones de expertos en dichos campos de produccin con el fin de examinar en conjunto los programas de desarrollo de los pases y sugerir el tipo de accin necesario para lograr cierto grado de especializacin188.
Esses debates resultaram numa resoluo na qual a Secretaria da CEPAL comprometia-se a convocar grupos de consultores e especialistas em indstrias de bens de capital para que examinassem os programas de industrializao existentes em toda a Amrica Latina e elaborassem projetos de especializao da produo de acordo com a capacidade industrial j instalada ou a ser construda nos pases da regio189. No estudo que seria publicado pela CEPAL no mesmo ano, O mercado comum latino-americano, a necessidade de especializao da produo industrial recebe destaque, no s no caso da indstria de bens de capital, mas, tambm, no da de bens de consumo, a qual, de acordo com o texto, constituiria uma oportunidade para os pases latino-americanos de menor desenvolvimento relativo:
fato que, nestas pginas, foram enfatizados os produtos em relao aos quais seria preciso prosseguir na substituio de importaes dos pases latino-americanos mais avanados: as matrias-primas e intermedirias, os bens de capital, os produtos automotivos e outros bens durveis; mas isso no exclui a possibilidade de tambm se iniciar um esforo de especializao em algumas indstrias de consumo j existentes, sobretudo nos casos em que o crescimento
188 189
ECOSOC, op. cit., pp. 22-23. Id., ibid., pp. 31-32.
87
da demanda facilita essa evoluo. Mais ainda, o desenvolvimento das indstrias de consumo ser, com frequncia, o meio atravs do qual os pases de desenvolvimento incipiente contribuiro para o mercado comum com suas exportaes industriais190.
Aps o encerramento da Conferncia do Panam, houve encontros peridicos entre os pases defensores da zona de livre comrcio do Cone Sul, de modo a acelerar os preparativos e permitir, o mais brevemente possvel, a assinatura do tratado que criaria a ZLC. Esse tratado seria firmado em Montevidu, em fevereiro de 1960, e criaria a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC). No foi subscrito apenas pelos quatro pases que haviam elaborado os planos originais, uma vez que, aps a Conferncia do Panam, outros pases sul-americanos demonstraram seu interesse em participar do tratado, provavelmente por se haverem dado conta de que um mercado comum que abrangesse toda a Amrica Latina era, ainda, de concretizao muito incerta. 3.6 Da Conferncia do Panam assinatura do Tratado de Montevidu Poucas semanas aps o fim da Conferncia do Panam, o Governo brasileiro convidou tcnicos da Argentina, do Uruguai e do Chile para discusses informais com o Secretrio-Executivo do Gatt, que visitou o Brasil em junho de 1959. Essas discusses buscaram examinar problemas que poderiam decorrer da eventual apresentao, ao Gatt, da proposta de ZLC que os quatro pases do Conse Sul viessem a celebrar191. Em julho, o Governo peruano manifestou interesse em conhecer os planos para a formao da ZLC. Solicitou a organizao de uma reunio em Lima para que se explicasse s autoridades peruanas os objetivos e o mecanismo de constituio da zona. Nessa reunio, compareceram, alm de tcnicos do Cone Sul, representantes da Bolvia e do Paraguai,
CEPAL (1959), O Mercado comum latino-americano. In: BIELSCHOWSKY, Ricardo (org.) (2000), Cinquenta anos de pensamento na CEPAL, vol. 1, p. 365. 191 MRE, op. cit., p. 152.
190
88
pases que demonstraram interesse semelhante ao peruano em conhecer melhor as caractersticas da futura ZLC192. Em Lima, os trabalhos de nvel tcnico foram declarados concludos e recomendou-se aos governos participantes que se convocasse novo encontro para a negociao do projeto finalizado. O representante uruguaio ofereceu Montevidu como sede da reunio193. Desse modo, realizou-se em Montevidu, em setembro de 1959, a Conferncia para o Estabelecimento de uma Zona de Livre Comrcio, com a participao de representantes da CEPAL e dos sete pases em questo. O projeto de trabalho discutido na ocasio foi encaminhado aos respectivos governos para estudo e eventuais sugestes e emendas a serem apresentadas Mesa da Conferncia, em Montevidu, at janeiro de 1960194. No Brasil, o Ministrio das Relaes Exteriores, com o objetivo de discutir o projeto de tratado e preparar a posio final do Governo brasileiro, decidiu criar comisso com representantes de diversas instituies pblicas e privadas como o Ministrio da Fazenda, o BNDE, a Superintendncia de Moeda e Crdito (Sumoc), a Confederao Nacional da Indstria (CNI) e a Confederao Nacional do Comrcio (CNC)195. Em 18 de fevereiro de 1960, os representantes da Argentina, do Brasil, do Chile, do Uruguai, do Paraguai, do Peru e do Mxico (que, juntos, constituam cerca de 90% do comrcio intrarregional) assinaram o Tratado de Montevidu, que criava a ALALC e comprometia os pases signatrios a eliminar gradualmente, ao longo de doze anos, as barreiras alfandegrias que incidissem sobre parte substancial de seu comrcio recproco. Cada pas signatrio mantinha, porm, a liberdade de dar o tratamento que julgasse mais adequado a produtos de pases terceiros. Por fim, clusula do tratado possibilitava acesso posterior de outros pases latino-americanos. Foi criado, em Montevidu, Comit Provisrio com a incumbncia de coordenar a adoo das medidas necessrias implementao da ALALC. No Brasil, o Ministrio das Relaes Exteriores criou, com os
192 193
Id., ibid., pp. 152-153. Id. 194 Id. 195 Id., p. 154.
89
mesmos objetivos, a Comisso para os Assuntos da ALALC, integrada por representantes de rgos governamentais e de entidades de classe como a CNI e a CNC196. A CEPAL no ficou satisfeita com o Tratado de Montevidu. Embora o embrio do tratado, o anteprojeto de Santiago, tenha surgido sob os auspcios da Comisso, seus tcnicos e seu prprio Diretor, Raul Prebisch, temiam que acordos de carter sub-regional consolidassem interesses econmicos estabelecidos dos pases signatrios e dificultassem a acesso de novos membros, em virtude da relao de assimetria existente (e, muito provavelmente, cada vez maior) entre o pas acedente e o bloco sub-regional estabelecido. Prebisch compareceu cerimnia de assinatura do tratado e fez discurso em que destacava ser o mercado comum latino-americano a meta final; o Tratado de Montevidu, afirmou, deixava a desejar, pois o essencial do intercmbio na rea constitudo por produtos primrios e, embora exista a inteno de incluir tambm as manufaturas, nenhum compromisso nesse sentido foi tomado em Montevidu197. Essa insatisfao com o tratado comprovada em ensaios publicados pela CEPAL:
El programa debera ser de alcance universal, y de aplicacin gradual y progresiva. La distincin entre una primera etapa con el programa de liberacin taxativamente determinado, y una segunda de construccin final de la frmula superior de integracin, ya fosse unin aduanera o mercado comn, desapareci en el Tratado de Montevideo, que contiene slo una mencin ceremonial al tema en su artculo 54: Las Partes Contratantes empearn sus mximos esfuerzos en orientar sus polticas hacia la creacin de condiciones favorables al establecimiento de un mercado comn latino-americano198.
Cabe ressaltar a frustrao da CEPAL com o papel que lhe foi reservado pelo estatuto da ALALC: o de um rgo assessor, em assuntos de carter tcnico (Artigo 3 do Protocolo n 2)199. Semelhante status no era suficiente para garantir-lhe a influncia que desejava ter
Id., p. 155. Delegao do Brasil Alalc a Horcio Lafer, Ofcio 152, 12 abr. 1960, Embaixada do Brasil em Montevidu, AHI. 198 SANTIAGO, Germnico, op. cit., p. 94. 199 Id., ibid.
197 196
90
sobre o Comit Provisrio da ALALC, nem participao expressiva nos trabalhos do Comit Executivo Permanente da Associao, quando de sua formao, em 1961200. A criao da ALALC deu-se num momento em que surgiam outras instituies multilaterais hemisfricas: o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com capital inicial de um US$ 1 bilho e, em breve, o Comit Interamericano da Aliana para o Progresso. Logo seria instituda, tambm, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). Todas essas novas entidades deviam muito atuao da CEPAL nos anos 50, quando difundiu pela Amrica Latina e pelo mundo um conjunto de estudos que constituam uma nova matriz terica econmica, voltada para explicao dos problemas do subdesenvolvimento econmico e para proposta de solues para sua superao. No entanto, embora essas novas organizaes reforassem, no s no mbito interamericano (como no caso da Unctad, criada em 1964), o ponto de vista terico e acadmico expresso pela CEPAL, por outro lado acabaram reduzindo a importncia da Comisso em termos institucionais, em virtude da prpria existncia de novas entidades multilaterais cuja funo era tomar providncias quanto soluo de questes relacionadas aos problemas do subdesenvolvimento econmico201. Esse processo examinado mais detalhadamente no captulo seguinte, referente s atividades da CEPAL de 1960 a 1964 e atuao do Brasil nesse contexto.
200 201
Id. POLLOCK, Dvid H., op. cit., pp. 77-78.
91
4. De Montevidu a Genebra: O suposto auge da CEPAL
Este captulo dedica-se ao perodo de 1960 a 1964, quando a CEPAL parecia estar no seu auge em virtude da crescente respeitabilidade internacional de seus estudos e propostas de poltica econmica, embora estivesse, na verdade, diante da progressiva reduo de sua influncia em termos institucionais devido formao de novas entidades multilaterais como a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). 4.1 A Conferncia de Santiago e as prioridades do Brasil A Conferncia de 1961 da CEPAL realizou-se em Santiago, de 4 a 15 de maio desse ano. O Comit de Comrcio, institudo pela comisso em 1955, celebrou reunio simultnea da Conferncia. Em ambas as ocasies, os assuntos referentes criao da ALALC dominaram as discusses. Era evidente, em todos os debates, o desejo da CEPAL de no deixar que o processo de integrao regional desacelerasse-se aps o surgimento da ALALC.
La Comisin analiz los principales acontecimientos ocurridos desde su ltimo perodo de sesiones en materia de integracin econmica regional. Durante ese perodo qued constituida, mediante el Tratado de Montevideo, la Asociacin 93
Latinoamericana de Libre Comercio. Dicho tratado sigue, en lo fundamental, las orientaciones anteriormente establecidas por la Comisin y constituye un punto de partida hacia la formacin del mercado comn, hacia la ampliacin de su esfera geogrfica y, con el tiempo, hacia su perfeccionamiento. (...) El tratado sigue en la fundamental las orientaciones establecidas por la Comisin para el establecimiento del mercado comn latinoamericano, y las distintas delegaciones se mostraron acordes en que constituye el instrumento ms adecuado de que se dispone actualmente para der al mercado comn alcance latinoamericano, a travs de la adhesin a ese instrumento, en las condiciones que al efecto se convengan, de los pases que no lo han suscrito hasta el presente202.
A Conferncia de Santiago deu-se sob o impacto da iniciativa da Aliana para o Progresso, anunciada dois meses antes pelo Presidente norte-americano John Kennedy, em 13 de maro de 1961. Pela iniciativa, os Estados Unidos comprometer-se-iam a investir US$ 10 bilhes no desenvolvimento econmico-social da Amrica Latina ao longo de dez anos. Dez bilhes de dlares adicionais seriam disponibilizados por fontes privadas e agncias internacionais de crdito (como o recm-criado BID) ao longo do mesmo perodo de tempo. A Carta de Punta del Este, que seria concluda em agosto do mesmo ano, definiria detalhadamente os objetivos da iniciativa. Tratava-se de projeto ambicioso para um pas que at ento havia rejeitado, no contexto hemisfrico, a ideia de investimentos pblicos voltados superao do subdesenvolvimento econmico. Na cerimnia de abertura da Conferncia da CEPAL, o Presidente chileno, Jorge Alessandri Rodrguez, declarou que a Aliana para o Progresso abre novas perspectivas cooperao interamericana e a coloca sobre a base slida de uma solidariedade autntica203. Com o intuito de garantir a continuidade do processo de integrao regional, a Secretaria da CEPAL atuou junto s delegaes no sentido de convenc-las da importncia da vinculao, uns aos outros, dos acordos comerciais sub-regionais. Alm da ALALC, o nico acordo semelhante existente na Amrica Latina era o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), que se havia constitudo com o beneplcito da CEPAL em
ECOSOC (1961), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual, p. 34. ABREU E SILVA, Antonio Carlos de. a Afonso Arinos de Melo Franco, Ofcio 266, 06 jun. 1961, Embaixada do Brasil em Santiago, AHI.
203 202
94
de montevidu a genebra: o suposto auge da cepal
dezembro de 1960204. Seus pases-membros eram Panam, Nicargua, Honduras, El Salvador e Guatemala. A Costa Rica aderiria ao acordo em 1962. Embora no favorecesse acordos sub-regionais, a CEPAL havia estimulado a iniciativa centro-americana na convico de ser mais premente a necessidade de integrao no caso dos pases centro-americanos, em virtude do tamanho diminuto de seus mercados nacionais, insuficientes para levar adiante, individualmente, qualquer processo de industrializao com base em economias de escala. Em 1961, a CEPAL buscou apresentar o MCCA como exemplo de processo de integrao a ser seguido pela ALALC e pelos demais pases latino-americanos. Seus pases membros haviam acordado, ao firmar o Tratado Geral de Integrao Econmica Centro-Americana, estabelecer, nos cinco anos seguintes, no s uma zona de livre comrcio, mas, tambm, uma tarifa externa comum, o que transformaria a organizao numa unio aduaneira205. Embora as demais delegaes latino-americanas apoiassem retoricamente as recomendaes da Secretaria da CEPAL, no se esforaram para coloc-las em prtica. No acreditavam num grande futuro para a integrao centro-americana, no que no se equivocavam. Dar-se-ia considervel liberalizao comercial na Amrica Central nos anos 60, mas a zona de livre comrcio nunca se concretizaria, sem falar na unio aduaneira. O conflito armado de 1969 entre Honduras e El Salvador interromperia o processo, que nunca se recuperaria. A sugesto da Secretaria era, mais precisamente, que os pases membros da ALALC e do MCCA buscassem, gradualmente, coordenar suas polticas de desenvolvimento econmico. Cabe lembrar que, no estudo O mercado comum latino-americano, de 1959, a CEPAL j havia mencionado a possibilidade de que os pases de desenvolvimento incipiente (i.e., os centro-americanos e alguns outros) poderiam empreender uma poltica de industrializao baseada na produo de bens de consumo no durveis206. Embora essa sugesto tenha se transformado na Resoluo 208 da Conferncia, seus resultados prticos foram nulos. Cada grupo sub-regional estava, compreensivelmente,
204 205
ECOSOC, op. cit., p. 38. Id., ibid. 206 CEPAL, op. cit. In: BIELSCHOWSKY, Ricardo (org.), op. cit., p. 365.
95
mais concentrado em aprofundar o grau de institucionalizao de seu respectivo acordo de integrao que em aprofundar um acordo regional ainda no consolidado. A ALALC, alis, somente teria seu funcionamento efetivado em 1 de julho de 1961, algumas semanas aps a Conferncia. A delegao brasileira deu pouca ateno s discusses sobre vinculao dos acordos sub-regionais ou sobre coordenao de polticas de desenvolvimento com o MCCA. Preferiu concentrar-se nos debates sobre a necessidade de adoo, por parte dos pases latino-americanos, de polticas de especializao produtiva, de modo a fazer com que cada pas maximizasse suas vantagens comparativas e produzisse com base em economias de escala os produtos nos quais essas vantagens evidenciassem-se. O Brasil tinha razes bvias para preferir o debate desse tema, uma vez que seu parque industrial, mais desenvolvido que o mexicano e o argentino, tinha tudo para se beneficiar mais que qualquer outro pas da regio com a adoo de polticas de especializao. Os produtos industriais brasileiros teriam maior acesso aos mercados latino-americanos e, graas produo em larga escala possibilitada por esse acesso, o Brasil poderia, posteriormente, exportar produtos industrializados para os pases desenvolvidos. O relatrio oficial da Conferncia evidencia como as discusses sobre esse aspecto da integrao regional corresponderam aos interesses brasileiros:
El mpetu registrado por los movimientos multilaterales de integracin econmica y la celebracin y puesta en marcha de acuerdos concretos entre algunos pases durante los 1timos dos aos, modifican la naturaleza y forma tradicional de plantear los problemas econmicos latinoamericanos. En virtud de esos acuerdos, pases cuyo desarrollo se haba orientado principalmente hacia fuera, han creado posibilidades distintas, esta vez de crecimiento dentro de su misma zona geogrfica. Esta reorientacin, y las nuevas condiciones de competencia, mercado e inversiones que apareja, hacen necesario adaptar los objetivos de la planeacin nacional del desarrollo de modo que sean compatibles con los propsitos de integracin regional. En materia de desarrollo industrial las nuevas condiciones amplan las posibilidades de expansin mediante un proceso de complementacin y especializacin de las distintas ramas de actividad.
96
(...) Contndose ya con instrumentos jurdicos de integracin econmica regional en America Latina, se plantea ahora la necesidad de fomentar las relaciones comerciales de America Latina con otros pases o grupos de pases. Algunas de las repblicas ms industrializadas de la regin han logrado reducir a un mnimo su coeficiente de importaciones a travs de un intenso proceso de sustitucin. En estas circunstancias, la celebracin de acuerdos de integracin regional en el mbito latinoamericano presenta amplias posibilidades de crecimiento. (...) Resulta pues necesario buscar la expansin de las exportaciones hacia fuera de America Latina. La naturaleza y la magnitud que tendr ese proceso es algo que no puede determinarse por el momento. (...) Par lo dems, se ve claro que la expansin de las exportaciones tendr que producirse a base de la creciente proporcin que tendrn dentro de ellas los productos manufacturados207.
Cabe lembrar que o documento O mercado comum latino-americano j havia sublinhado que uma das metas do processo de integrao regional era possibilitar exportaes de produtos manufaturados para os mercados industrializados. Esse enfoque na conquista de novos mercados correspondia ao ponto de vista do novo Governo em termos de poltica externa. Para o novo Presidente, Jnio Quadros, a poltica externa brasileira deveria, na vertente econmica, buscar a ampliao dos mercados brasileiros, sem alinhamentos, independente de preocupaes ideolgicas. Era a chamada Poltica Externa Independente (PEI)208. Em junho de 1961, Quadros relacionou, em artigo para a revista Foreign Affairs, as diretrizes que caracterizariam a PEI. Entre estas, constavam a continuidade e intensificao da Operao Pan-Americana (que teve poucos resultados concretos), o apoio constante ao programa da ALALC e a mais ntima e completa cooperao com as repblicas irms da Amrica Latina, em todos os planos209. Quadros renunciou Presidncia antes que houvesse tempo suficiente para verificar se suas diretrizes para a Amrica Latina corresponderiam prtica de sua poltica externa. Esta foi marcada, no contexto hemisfrico, pela questo cubana. A posio de Quadros,
ECOSOC, op. cit., p. 34. BUENO, Clodoaldo e CERVO, Amado Luiz (2002), Histria da poltica exterior do Brasil, pp. 313-314. 209 Id., ibid., p. 313.
208 207
97
contrria invaso da Baa dos Porcos e favorvel soberania cubana, gerou incmodos nas relaes com os Estados Unidos e irritou segmentos conservadores da opinio pblica brasileira. Quadros no tinha simpatia especial pelo novo regime cubano; foi, porm, coerente com seu objetivo de manter relaes externas favorveis aos interesses brasileiros, sem levar em considerao questes ideolgicas. A PEI seria mantida por seu sucessor, Joo Goulart. Este, no entanto, no tinha a maestria de Quadros em equilibrar uma poltica externa antialinhamentos, e para muitos de esquerda, com uma poltica econmica domstica conservadora. De qualquer modo, o Brasil ainda exerceria um importante papel, durante o Governo Goulart, nos preparativos realizados no mbito da CEPAL para a Conferncia Mundial de Comrcio e Desenvolvimento (Unctad), a celebrar-se em Genebra no ms de maro de 1964. 4.2 A Conferncia de Mar del Plata, os preparativos para a Unctad e a situao posterior da CEPAL O objetivo fundamental da PEI era a maximizao dos interesses brasileiros, sem levar em conta questes poltico-ideolgicas. O Brasil buscou aplicar essa poltica na Conferncia de Mar Del Plata, celebrada de 6 a 17 de maio de 1963, na qual houve risco de politizao dos debates em virtude do isolamento em que Cuba j se encontrava no continente americano. Expulsa da OEA em 1962, Cuba compareceu, na Argentina, ao evento de uma das poucas instituies do continente na qual ainda podia participar. Cuba teve, na Conferncia, o apoio de considervel nmero de observadores de pases socialistas que se fizeram presentes. Houve delegaes latino-americanas, com destaque para as de Colmbia e Venezuela, ostensivamente hostis a Cuba, enquanto outras, como a brasileira, buscaram evitar que a Conferncia degenerasse num foro para tratamento de questes polticas, vinculadas ou no a assuntos econmicos210. A delegao brasileira era chefiada por Celso Furtado, ento Ministro do Planejamento. Pela primeira vez, os representantes brasileiros eram
FONSECA, Mario da. a Hermes Lima, Ofcio 28H, 28 mai. 1963, Embaixada do Brasil em Buenos Aires, AHI.
210
98
chefiados por personalidade oriunda dos quadros da prpria CEPAL. Ao ministro, no interessava, como membro de um Governo cada vez menos tolerado pelos segmentos conservadores da sociedade, participar de discusses polticas desnecessrias numa conferncia voltada para o tratamento de temas econmicos. Os preparativos para a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad United Nations Conference on Trade and Development), recm-convocada pela ONU e cujas atividades teriam incio em maro de 1964, em Genebra, faziam com que os blocos aplacassem suas divergncias no mbito da CEPAL e evitassem falar de poltica. As delegaes anticubanas, com destaque para a dos Estados Unidos, no desejavam o debate de questes polticas na futura Unctad e por isso adotavam, no mbito da CEPAL, postura condizente e buscaram definir restries discusso de temas polticos mesmo os relacionados com comrcio na Unctad211. Delegaes como as do Brasil, Chile e Mxico mantiveram atitude equidistante em relao aos blocos ideolgicos. Assim atuaram de modo a no comprometer a posio de liderana que poderiam exercer sobre pases subdesenvolvidos de outros continentes quando a Unctad desse incio a suas atividades. Embora as atividades da Conferncia estivessem divididas em quatro comits (desenvolvimento econmico e social; comrcio internacional e integrao econmica; indstria e recursos naturais; e assuntos gerais), o segundo comit foi o centro das atenes, em virtude dos preparativos para a Unctad e do enfoque dado pela Secretaria da Comisso questo da integrao regional212. Os preparativos para a Unctad, que se referiam, basicamente, a debates sobre os temas a discutir e as regras de procedimento a seguir em Genebra, resultaram em constrangimentos entre delegaes e situaes quase conflituosas: a delegao americana, com o auxlio de alguns pases latino-americanos (principalmente Colmbia, Venezuela e as naes centro-americanas), tentou alterar, s escondidas, o texto de resoluo da CEPAL referente Unctad, de modo a garantir que temas de carter poltico (como o embargo a Cuba e as restries feitas pelos
211 212
Id., ibid. ECOSOC (1963), Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual, pp. 38-42.
99
Estados Unidos ao comrcio de naes capitalistas subdesenvolvidas com o bloco socialista) no fizessem parte das discusses que ocorreriam em Genebra, quando a conferncia mundial (assim referiam-se as delegaes Unctad) iniciasse suas atividades213. Um episdio foi particularmente revelador sobre os mtodos aos quais recorreu a delegao norte-americana para impor suas posies sobre a Unctad. Na resoluo proposta pelo Comit de Comrcio Internacional e Integrao Econmica Secretaria da Comisso, que recomendava CEPAL a preparao de estudos e documentao para a Unctad, a delegao norte-americana (ou alguma delegao aliada) inseriu no projeto de resoluo, sem aval do Chile ou do Brasil (que haviam elaborado a resoluo), pargrafo segundo o qual no se discutiriam problemas de carter poltico no mbito da Unctad214. Para a delegao brasileira, seria um contrassenso reunir uma conferncia mundial de comrcio impossibilitada, de antemo, de colocar em discusso at problemas polticos relacionados com o comrcio internacional215. Ciente dessa tentativa nada honesta de modificao do texto da resoluo, Celso Furtado props nova redao do pargrafo em questo. Como resultado, a delegao norte-americana praticamente denunciou-se, ao se posicionar contra qualquer nova redao daquele pargrafo. Para resolver o impasse, foi necessrio criar um grupo de trabalho especial para cuidar, exclusivamente, da redao de um pargrafo de uma resoluo. Chegou-se a um meio-termo que satisfez a todos: pela nova redao, evitar-se-ia a discusso de temas polticos que possam comprometer a consecuo dos objetivos da futura conferncia216. Assim consta no Pargrafo 2 da Resoluo 221 da Conferncia de Mar Del Plata217. Em telegramas ao Itamaraty, a atitude norte-americana foi classificada de tentativa sub-reptcia para frustrar a discusso de quaisquer temas polticos na futura Conferncia Mundial de Comrcio218.
213 214
FONSECA, Mario da. a Hermes Lima, Ofcio 28H. Id., ibid. 215 Id. 216 Id. 217 Id. 218 FONSECA, Mario da. a Hermes Lima, Ofcio 28H.
100
Outro problema relativo realizao da Unctad, que mobilizou a delegao brasileira, foi o constante despreparo das delegaes de alguns pases latinoarnericanos enviadas s conferncias bianuais da CEPAL. Esse problema poderia resultar em dificuldades na defesa de interesses comuns latino-americanos, como o de uma instituio internacional que atuasse no sentido de reduzir a volatilidade dos preos internacionais de produtos primrios. Em virtude disso, a delegao brasileira props a realizao de um seminrio preparatrio, com o objetivo de favorecer a melhor preparao e o maior conhecimento mtuo dos problemas dos pases da regio, a serem tratados naquela conferncia [Unctad]219. Essa proposta transformou-se no Pargrafo 5 da Resoluo 221 da Conferncia de Mar Del Plata220. O informe anual da CEPAL de 1963 ressalta a importncia desse seminrio:
Es imperioso lograr que Amrica Latina llegue a la Conferencia con una posicin solidaria respecto a los temas que en ella se abordarn. Para lograrlo se estim indispensable estudiar con antelacin los problemas particulares de cada pas, la forma de conciliarlos y los objetivos comunes que podrn presentarse221.
Quanto questo da integrao regional, foram aprovadas resolues cujo teor continha grande nfase, de forma semelhante Conferncia de 1961, na questo da especializao produtiva, de modo a produzir mercadorias internacionalmente competitivas.
Inversiones slo podran traducirse en una aceleracin del desarrollo, si van aparejadas a una reorientacin del proceso de crecimiento industrial y a una progresiva modernizacin y racionalizacin de las condiciones de trabajo del sector manufacturero. Ello implica realizar una seleccin ms cuidadosa de las ramas por desarrollar y de las tcnicas productivas que hayan de adoptarse, tomando en cuenta entre otros factores la abundancia relativa de capital y de mano de obra. Supone, asimismo, el establecimiento de plantas industriales de mayor tamao, segn (...) las posibilidades que ofrezca la integracin regional. Se puso tambin de manifesto que la modernizacin de la industria establecida exige frecuentemente la creacin gradual de condiciones de competencia, lo que
219 220
Id., ibid. ECOSOC, op. cit., p. 53. 221 Id., ibid., p. 46.
101
podr tambin lograrse mediante la liberacin del intercambio en el marco de la ALALC, el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana y el futuro mercado comn latinoamericano. (...) La Comisin prest atencin preferente al papel del desarrollo industrial en el proceso de integracin econmica de Amrica Latina. La estructura deficiente de la industria latinoamericana, que se caracteriza por una baja productividad, uso inadecuado del capital y de la mano de obra capacitada, un mercado de consumo dbil y un ambiente de escasa competencia, son problemas a cuya solucin tendrn que contribuir tanto los programas nacionales de desarrollo como los esfuerzos de integracin222.
Para Celso Furtado, a CEPAL estava em seu auge. Mais tarde, descreveria como se sentia em relao Comisso na Conferncia de 1963:
A instituio alcanara o fastgio: suas ideias reformistas haviam sido incorporadas ao programa da Aliana para o Progresso, ganhado a adeso de praticamente todos os governos do Hemisfrio Ocidental, e logo serviriam de embasamento para a Conferncia Mundial de Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), recm-convocada pela Assembleia Geral das Naes Unidas223.
A CEPAL estava, aparentemente, em seu auge. Com seus estudos sobre a questo do subdesenvolvimento econmico na Amrica Latina, a Comisso havia construdo uma matriz terica devotada a explicar e buscar solues para a superao do subdesenvolvimento. Alcanou respeitabilidade, inicialmente, no contexto hemisfrico, para depois atingir renome internacional. Suas ideias haviam servido de base terica para a OPA, para a Aliana para o Progresso e, finalmente, para a Unctad. Em 1963, pouco aps o fim da Conferncia de Mar Del Plata, Raul Prebisch deixou a Direo da Secretaria da CEPAL para assumir, posteriormente, a Direo da Unctad. Em seu discurso de encerramento da Conferncia, o qual tambm foi, de certa forma, um discurso de despedida da CEPAL, Prebisch deixou evidente seu receio de que a iniciativa da integrao regional,
222 223
Id., p. 47. FURTADO, Celso, A fantasia desfeita. In: Obra autobiogrfica, tomo II, p. 256.
102
qual a CEPAL tantos esforos devotara ao longo de uma dcada, poderia fracassar caso no houvesse comprometimento srio dos pases latino-americanos com a formao de um mercado comum na regio, em vez de manter acordos sub-regionais cujos resultados estavam aqum das metas, que j eram modestas.
Pero hay algo que est al alcance de nuestras manos poder hacer, y que no depende ya de la cooperacin internacional en un campo ms vasto. Me refiero al intercambio recproco entre nuestros pases. Sera ocioso en esta oportunidad entrar a dar argumentos acerca de la necesidad ineludible del mercado comn latinoamericano. Todo eso se ha reconocido y ya no se discute. Pero el esfuerzo que se est realizando no parece ser suficientemente vigoroso, no obstante la alta competencia del Comit Ejecutivo Permanente de la ALALC y de su secretara. No se les puede pedir que vayan ms lejos de los lmites que los gobiernos han trazado. (...) No son los tcnicos reunidos en forma permanente en Montevideo, ni la secretara, los que van a poder resolver este problema. Los hombres de gobierno, los presidentes, los ministros de relaciones exteriores, que van a reunirse, son los que tienen que tomar esas grandes medidas pare dar vida al mercado comn latinoamericano. (...) Qu es el mercado comn? Es ir llegando gradualmente a la eliminacin total de aranceles en un perodo equis de tiempo. No interesa mucho el largo de ese tiempo. Pueden ser 18, 20 25 aos. Lo esencial es que se vaya al cumplimiento de los objetivos que estn pactados. (...) Caben distintas soluciones. Pero lo que no cabe es mantener la ilusin de pretender llegar al mercado comn sin fijar un objetivo, sin trazar claramente la marcha hacia el mercado comn. Si no estamos dispuestos a un acto de audacia reflexiva, mediante un compromiso cuantitativo de esta naturaleza, es mejor que no hablemos ms de mercado comn latinoamericano. La audacia es indispensable frente a la gravedad de los acontecimientos que tiene que afrontar Amrica Latina. O queremos ir al mercado comn, o no queremos. (...) Si no hay la decisin suficiente, es preferible que se cierre este capitulo y que la ALALC se convierta en un organismo de arreglos preferenciales entre los pases latinoamericanos, que no va a contribuir poderosamente a resolver el problema fundamental del estrangulamiento de nuestras economas224.
224
ECOSOC, op. cit., p. 96.
103
Prebisch tinha razo em ser crtico quanto situao do processo de integrao regional. O programa de liberalizao comercial da ALALC devia, segundo o Tratado de Montevidu, concretizar-se por meio da negociao peridica e coletiva de uma lista de produtos que, ao longo de doze anos, deveriam ser paulatinamente isentos de tarifas e de qualquer outra medida semelhante, mas em 1963 no se havia chegado sequer a uma aproximao de uma lista comum daqueles produtos. Quanto ao desenvolvimento de um sistema multilateral de pagamentos (de modo a superar acordos bilaterais de compensao), aspecto essencial num processo de integrao regional e tema bastante estudado pelos tcnicos da CEPAL na segunda metade dos anos 50, acabou ficando no rol de boas intenes no realizadas. Outra iniciativa que comeava a fazer gua era a Aliana para o Progresso. A situao poltica interna do Brasil, marcada per eventos como nacionalizao de corporaes norte-americanas (ITT e AMFORP, em 1962), envenenava as relaes com os Estados Unidos e, consequentemente, reduzia a disposio norte-americana em disponibilizar ao Brasil os recursos planejados. Adicionalmente, o ex-Presidente Kubitschek tomou parte, em 1962 e 1963, junto com o ex-Presidente colombiano Alberto Lleras Camargo, em estudos da OEA sobre eventuais problemas do programa. O relatrio final, apresentado em junho de 1963, poucas semanas aps o fim da Conferncia da CEPAL em Mar Del Plata, afirmava que a queda dos preos internacionais dos produtos primrios anulava os efeitos do programa. A deteriorao dos termos de troca reduziria as vantagens da Aliana a quase nada225. Cabe lembrar que, embora a criao de uma instituio de cooperao internacional para fins de estabilizao dos preos dos produtos primrios (iniciativa que a CEPAL defendia desde seus primrdios) pudesse ajudar na soluo desse problema, tratava-se de ideia cuja implementao os Estados Unidos no estavam dispostos a aceitar. Semelhante instituio prejudicaria interesses econmicos norte-americanos baseados na livre circulao internacional de mercadorias. A Aliana para o Progresso nunca chegaria a ser instrumento eficaz de financiamento do desenvolvimento latino-americano. Com o
225
BUENO, Clodoaldo e CERVO, Amado Luiz, op. cit., pp. 332-333.
104
assassinato do Presidente Kennedy, em 1963, e a intensificao, nos anos seguintes, da Guerra do Vietn, o programa foi posto de lado. Antes que esse perodo de esvaziamento da iniciativa iniciasse, jornais norte-americanos ressaltavam que as propostas da Aliana haviam se baseado nas ideias da CEPAL, identificadas com Prebisch. A edio de 6 de junho de 1963 do Wall Street Journal torna essa identificao bem evidente, assim como os fatores que causariam o declnio da iniciativa:
As ideias do Sr. Prebisch no mereceriam maior ateno se no fosse porque conformam tambm a doutrina bsica da to apregoada Aliana para o Progresso do Presidente Kennedy. De fato, o Sr. Prebisch o padrinho intelectual da Aliana. (...) Alguns especialistas crem, de fato, que a Aliana no chegar a deslanchar enquanto mantiver sua crena supersticiosa na assistncia americana226.
Em maro de 1964, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad) iniciou seus trabalhos, que se estenderiam pelos trs meses seguintes e resultariam na formao do chamado Grupo dos 77 (pases subdesenvolvidos). Em dezembro, a Unctad foi institucionalizada pela ONU, tornando-se um rgo submetido Assembleia Geral das Naes Unidas e com seu prprio Secretrio-Geral, cargo para o qual foi indicado Raul Prebisch. Na resoluo 1995 da Assembleia Geral da ONU, que estabeleceu a Unctad como rgo permanente, estavam relacionadas as principais funes que a nova entidade deveria desempenhar, entre as quais a promoo do comrcio com vistas acelerao do desenvolvimento econmico. A resoluo evidenciava que se deveria estimular, tambm, o comrcio entre pases com sistemas diferentes de organizao econmica e social, isto , com o bloco socialista227. Era uma questo de comrcio internacional com conotaes polticas, do tipo cuja discusso os Estados Unidos haviam tentado evitar. Outra diretriz da Unctad era a de formular princpios e polticas de comrcio internacional que estivessem relacionados com problemas
POLLOCK, David H., op. cit., p. 75. UNCTAD (1964), Establishment of the United Nations Conference on Trade and Development as an organ of the General Assembly. In: http://r0.unctad.org/en/subsites/archiv/ leg01.htm. Acessado em 09/11/2002.
227
226
105
de desenvolvimento econmico228. De forma geral, a Unctad surgiu com base nas ideias da CEPAL sobre a questo do subdesenvolvimento e da importncia da intensificao do comrcio exterior dos pases subdesenvolvidos. A identificao da CEPAL com a Unctad foi facilitada pelo fato de Prebisch ter passado da direo da primeira ao comando da segunda. Historiadores das Naes Unidas veem em Prebisch (isto , na CEPAL) o principal responsvel pelo surgimento da Unctad:
The year 1964 stands as a benchmark in the evolution of political dynamics within the world organization. (...) The emerging tensions inherent in the gap between affluent and poor societies took shape as members of the world organization met in Geneva in 1964 at the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). (...) Rallying behind the ideas of Raul Prebisch, a Latin American economist and international public figure, and other development economists, the Group of 77 moved to institutionalize both the conference and itself by creating an international secretariat for both. Prebisch (...) argued that an unequal system of trade exists between the North and the South, which resulted in chronic and increasing trade imbalances in favor of the rich North. (...) At UNCTAD, the Group of 77 forced the conference to adopt a set of demands for promoting national economic development that framed intergovernmental debate for the next two decades229.
Furtado disse (ver nota 223) que a CEPAL havia alcanado o fastgio, o apogeu, em 1963, ou, de modo mais abrangente, no incio dos anos 60, momento em que suas ideias foram utilizadas como base para a criao de novas instituies multilaterais, de alcance tanto hemisfrico quanto global. Entretanto, era necessrio observar, tambm, o outro lado da moeda. Esse suposto auge correspondia mais aparncia que realidade. A realizao e institucionalizao da Unctad constituram, segundo Pollock (1978), meios de transformao do pensamento da CEPAL, de um esquema regional para o mbito global. Em virtude disso, porm, o papel institucional da CEPAL viu-se
228 229
Id., ibid. COATE, Roger A.; FORSYTHE, David P.; e WEISS, Thomas G. (1997), The United Nations and changing world politics, pp. 211-212.
106
reduzido. A Comisso continuaria a realizar suas conferncias bianuais e manteve seu alto nvel na produo de estudos, mas os governos latino-americanos passaram a concentrar sua ateno cada vez mais no BID, no mbito interamericano (para obteno de financiamentos) e na Unctad, no mbito mundial (que se tornou foro de discusso das demandas de carter econmico e comercial dos pases subdesenvolvidos, sem a forte conotao poltica que poderia ser contraproducente de uma entidade como o Movimento dos No Alinhados)230. No se tratava de decadncia da CEPAL; mas esta deixava, paulatinamente, de constituir, para os pases latino-americanos, foro prioritrio de discusso de medidas de superao do subdesenvolvimento. As instituies criadas com base em sua matriz terica (BID e Unctad) constituram, a partir dos anos 60, prioridade maior para os pases latino-americanos. Outro motivo para o declnio de importncia da Comisso, em termos institucionais, foi o crescente esvaziamento da questo da integrao regional, que havia sido o centro das atenes e dos esforos da CEPAL. A ALALC no veio a cumprir seus objetivos; no incio dos anos 70, os pases-membros ainda no haviam chegado a um acordo sobre uma lista de produtos cujas barreiras tarifrias devessem ser progressivamente eliminadas. A ALALC acabaria sendo substituda, em 1980, pela Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), com os mesmos objetivos de integrao regional, mas sem cronogramas pr-definidos. importante sublinhar que, ao longo dos anos 60, o surgimento da Escola da Dependncia231, denominao dada ao conjunto de trabalhos
POLLOCK, David H., op. cit., pp. 76-78. Em linhas gerais, a Escola da Dependncia baseia-se na ideia de que a industrializao substitutiva de importaes no constitui soluo adequada para o subdesenvolvimento econmico, pois se fundamenta no emprego intensivo de capital, o que a impossibilita de resolver o problema do desemprego. Por outro lado, esse modelo de industrializao poderia beneficiar o estabelecimento de empresas multinacionais nos pases subdesenvolvidos, o que prejudicaria o crescimento de empresas de capital local e, consequentemente, o desenvolvimento nacional autnomo. Adicionalmente, esse processo de industrializao no reduziria a necessidade de importaes, pois provocaria aumento significativo na demanda por insumos estrangeiros utilizados no processo produtivo. A importao desses insumos contribuiria para resultados negativos no balano de pagamentos (agravados pelas remessas de lucros) e, desse modo, estrangulamento econmico e endividamento externo. Trata-se de conjunto de ideias prximo ao pensamento da CEPAL, uma vez que este favorecia a industrializao substitutiva
231 230
107
acadmicos dedicados problemtica do desenvolvimento econmico na Amrica Latina, levou descentralizao da produo de ideias sobre a questo do subdesenvolvimento, que passou a ter lugar em diversos centros universitrios na Amrica Latina e nos Estados Unidos. Embora, portanto, os estudos da CEPAL continuassem sendo lidos e respeitados por sua qualidade terica, deixaram de ser a fonte central de ideias relacionadas ao desenvolvimento econmico latino-americano232. Para terminar, cabe destacar que, no Brasil, a mudana de regime poltico ocorrida com o golpe militar de maro de 1964 resultaria em modificaes no enfoque da poltica externa brasileira. A PEI seria substituda por novo conceito baseado na interdependncia e no alinhamento com os Estados Unidos. Estes, com a intensificao da Guerra do Vietn, puseram de lado discusses sobre os problemas do subdesenvolvimento latino-americano. Nesse novo estado de coisas, a CEPAL no ocupava lugar de destaque para a poltica externa brasileira. O Brasil continuaria a fazer-se representar nas conferncias da CEPAL, mas a Comisso deixaria de ter a relevncia que havia tido para o pas at ento. Mesmo quando a poltica de alinhamento comeasse a ser posta em segundo plano, a partir do final dos anos 60, a CEPAL no recuperaria a ateno anterior. Para o Brasil, assim como para os demais pases da periferia, a Unctad transformar-se-ia no foro privilegiado para discusso dos problemas relacionados ao desenvolvimento econmico. De 1948 a 1964, portanto, a CEPAL ocupou posio importante na conduo da poltica externa brasileira, tendo sido aquela instituio pioneira no tratamento terico da questo do subdesenvolvimento econmico. De 1964 em diante, a importncia da Comisso para o Brasil reduzir-se-ia significativamente, em razo do surgimento de novas instituies (com base no pensamento CEPALino) a lidarem com os problemas do subdesenvolvimento, e da mudana de regime poltico no Brasil, que ao resultar em novo paradigma de poltica externa, enfraqueceria os laos do pas com a CEPAL.
de importaes somente at certo ponto, alm do qual a eficincia do sistema produtivo como um todo poderia ficar comprometida caso no houvesse implementao de economias de escala e no se empreendesse um esforo exportador. 232 POLLOCK, David H., op. cit., p. 78.
108
5. Concluso
O autor desta dissertao teve em mente, ao redigi-la, preencher, na medida do possvel, uma lacuna existente no que diz respeito a estudos sobre a participao do Brasil nas atividades da CEPAL. O autor buscou concentrar-se na histria dos debates ocorridos dentro da instituio, deixando em segundo plano a evoluo de sua matriz terica, aspecto j bastante discutido na bibliografia disponvel sobre a CEPAL. Tratou-se, enfim, de elaborar um panorama histrico da atuao brasileira na comisso no perodo de tempo abrangido por este trabalho. O desenvolvimento da teoria econmica CEPALina de importncia indiscutvel para compreender como se deram os debates sobre desenvolvimento no mbito da comisso. Essa matriz terica foi, no entanto, elaborada por economistas cuja participao nos debates das conferncias da comisso que envolvessem interesses nacionais, foi, ao longo do perodo em tela, bastante limitada. Esta dissertao, para atingir seus objetivos, dedicou-se, principalmente, ao exame das atividades, nas mencionadas conferncias, dos agentes (sobretudo polticos) diretamente envolvidos na defesa dos interesses brasileiros. Os tcnicos da instituio concentravam-se, naturalmente, mais na problemtica do desenvolvimento latino-americano do que em questes pontuais referentes ao desenvolvimento econmico de seus respectivos pases de origem.
109
Foi graas, por exemplo, ao de representantes do Brasil, que, em 1951, a CEPAL transformou-se em instituio permanente vinculada ONU, o que no aconteceria sem que o pas tivesse se posicionado com firmeza pela consolidao do rgo. Somente a partir desse momento pde a CEPAL dedicar-se mais intensamente elaborao de estudos sobre a problemtica do desenvolvimento econmico na Amrica Latina. As fontes pesquisadas levam concluso de que os representantes brasileiros nas conferncias da CEPAL fizeram vasto uso dos conceitos desenvolvidos pelos economistas da comisso para conferir legitimidade terica importncia da industrializao por meio de iniciativas de planejamento econmico. Esses mesmos representantes estavam preparados, todavia, para pr esses conceitos em segundo plano quando destoassem dos interesses nacionais mais imediatos. Isso ocorreu de forma evidente na Conferncia do Panam, em 1959, ocasio na qual a delegao brasileira endossou, informalmente, o anteprojeto de Santiago, que propunha formao rpida de blocos sub-regionais que resultassem, em momento posterior, em um processo de integrao mais abrangente. Essa proposta era vista com desconfiana pela CEPAL, que preferia acordos de integrao regional amplos e abrangentes no mbito latino-americano; a comisso, porm, pouco pde fazer alm de indicar o que considerava falho na instituio criada com base no referido anteprojeto, a ALALC. Ao longo dos anos 50, a comisso apresentou aos pases latino-americanos, em seus estudos, os problemas atinentes ao subdesenvolvimento e identificou formas de dar-lhes soluo. Esses pases tambm precisavam, todavia, de instituies capazes de disponibilizar meios para lidar com esses problemas, o que a CEPAL no podia fazer em comparao com entidades criadas no incio dos anos 60, como o BID (que oferecia crditos para projetos de desenvolvimento econmico) e a Unctad (que discutia os problemas do subdesenvolvimento em escala global, no s hemisfrica, o que resultava em maior influncia de suas decises). Mesmo no campo intelectual, o surgimento da Escola da Dependncia, com estudos produzidos em diversos centros acadmicos do continente, retirou da comisso o monoplio nessa rea. A CEPAL no se viu em decadncia
110
concluso
por esses motivos, mas deixou de centralizar o tratamento de questes do subdesenvolvimento econmico. Ao mesmo tempo em que esses fatos sucediam-se, o Brasil enfrentou brusca mudana de regime poltico com o rompimento institucional de maro-abril de 1964, exatamente durante a realizao dos trabalhos da primeira Conferncia da Unctad. Com o advento do regime militar, o Brasil ps a PEI de lado e retomou a poltica do alinhamento com os Estados Unidos, o que implicou em distanciamento das atividades da CEPAL. O pas no se desligou da instituio; continuou a enviar delegaes s suas conferncias bianuais e a defender melhores condies econmicas internacionais para o desenvolvimento dos pases pobres (sobretudo no que se referisse a preos dos produtos primrios), mas a influncia do pensamento CEPALino sobre o Governo brasileiro e a poltica brasileira de desenvolvimento econmico no seria mais a que havia sido, mesmo quando a poltica de alinhamento externo foi abrandada, no final dos anos 60. Afinal, havia novas organizaes (BID e Unctad) que poderiam atender melhor aos interesses brasileiros, nos mbitos interamericano e global. Em virtude desses fatos, pode-se afirmar que o perodo 1948-1964 correspondeu ao momento ureo das relaes Brasil-CEPAL.
111
6. Fontes
6.1 Primrias 6.1.1 Manuscritas ARQUIVO HISTRICO DO ITAMARATY. Ofcios e telegramas das Embaixadas em Santiago, Havana, Montevidu, Cidade do Mxico, Bogot, La Paz, Cidade do Panam e Buenos Aires e das Misses Organizao das Naes Unidas e ao Conselho Interamericano Econmico e Social. Despachos do Ministrio das Relaes Exteriores. Perodo 1947-1965. 6.1.2 Impressas COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA. Antecedentes sobre la creacin de la CEPAL: fotocopias de documentos de la Asamblea General y del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. Santiago, 1988. CONSELHO ECONMICO E SOCIAL. Informe del primer perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina. Santiago, 1948.
113
__________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe sobre el tercer perodo de sesiones. Nova York, 1950. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe sobre el cuarto perodo de sesiones. Nova York, 1951. __________.Cuarto informe anual de la Comisin Econmica para America Latina. Santiago, 1952. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual. Nova York, 1953. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe sobre el sexto perodo de sesiones. Nova York, 1955. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual. Nova York, 1957. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual. Nova York, 1959. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual. Nova York, 1961. __________. Comisin Econmica para Amrica Latina: informe anual. Nova York, 1963. FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO. A palavra do Brasil nas Naes Unidas: 1946-1995. Braslia, 1995. FURTADO, Celso. A fantasia organizada. In: Obra autobiogrfica, tomo I. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1997. pp. 87-359. __________. A fantasia desfeita. In: Obra autobiogrfica, tomo II. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1997. pp. 27-306.
114
fontes
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores Ano de 1949, Rio de Janeiro, p. 72. __________. Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores Ano de 1951, Rio de Janeiro, pp. 7 e 27. __________. Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores Ano de 1958, Rio de Janeiro, pp. 157-158 e 196. __________. Relatrio apresentado ao Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores Ano de 1960, Rio de Janeiro, pp. 152-153 e 159. UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. Establishment of the United Nations Conference on Trade and Development as an organ of the General Assembly. In: http://r0.unctad.org/en/subsites/archiv/leg0l.htm Acessado em 09/11/2002. 6.2 Secundrias 6.2.1 Artigos e captulos de livros ALMEIDA, Paulo Roberto de. A diplomacia do liberalismo econmico. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (org.). Crescimento, modernizao e poltica externa, vol. I de Sessenta anos de poltica externa brasileira: 1930-1990. So Paulo, EDUSP, 1996. BIELSCHOWSKY, Ricardo. Cinquenta anos de pensamento na CEPAL uma resenha. In: BIELSCHOWSKY, Ricardo (org.). Cinquenta anos de pensamento na CEPAL, vol. 1. Rio de Janeiro, Record, 2000. pp. 13-68.
115
__________. Pensamento econmico brasileiro: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro, Contraponto, 2000. BULHES, Octavio Gouva de. A Comisso Econmica para a Amrica Latina Ponto de vista do Brasil. In: O observador econmico e financeiro. Ano XIII, n 151, ago. 1948, pp. 99-100. GOMES, Gelson; TAVARES, Maria da Conceio. La CEPAL y la integracin econmica de Amrica Latina. In: Revista de la CEPAL: CEPAL cincuenta anos. s/n, oct. 1998. pp. 213-277. HIRST, Mnica. A poltica externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (org.). Crescimento, modernizao e poltica externa, vol. 1 de Sessenta anos de poltica externa brasileira: 1930-1990. So Paulo, EDUSP, 1996. MALAN, Pedro Sampaio. Relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964). In: HOLANDA, Srgio Buarque de (dir.) O Brasil republicano: economia e cultura (1930-1964), vol. 11 da Histria geral da civilizao brasileira. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 1995. pp. 51-106. POLLOCK, David H. La actitud de los Estados Unidos hacia la CEPAL. In: Revista de la CEPAL. Santiago, s/n, segundo semestre de 1978, pp. 59-86. PORCILE, Gabriel. Integrao econmica da Amrica Latina: notas sobre o legado terico da CEPAL. In: http://ftp.unb.br/pub4JNB/ipr/ reUrbpi/1993/137.pdf Acessado em 27/10/2002. PREBISCH, Raul. O mercado comum latino-americano. In: Cinquenta anos de pensamento na CEPAL, vol. 1. Rio de Janeiro, Record, 2000. pp. 347-371. RODRGUEZ, Octavio. O pensamento da CEPAL: sntese e crtica. In: PEDRO, Fernando (org.) O pensamento da CEPAL. Salvador, Ianam, 1988. pp. 53-95.
116
fontes
SALGADO, Germnico. El mercado regional latinoamericano: el proyecto y la realidade. In: Revista de la CEPAL. Santiago, n 7, abr. 1979. pp. 87-133. VIANNA, Srgio Bessermann. Poltica econmica externa e industrializao: 19461951. In: ABREU, Marcelo de Paiva (org.). A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana (1889-1989). Rio de Janeiro, Campus, 1992. pp. 105-122. 6.2.2 Livros CALDAS, Ricardo Wahrendorff. A poltica externa do governo Kubitschek. Braslia, Thesaurus, 1995. CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. Braslia, IBRI, 2001. _______; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia, Editora UNB, 2002. DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1978. GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flvio Azevedo Marques de; TONETO JR., Rudinei. Formao econmica do Brasil. So Paulo, Atlas, 1997. HAFFNER, Jacqueline Anglica Hernndez. A CEPAL e a industrializao brasileira (1950-1961). Porto Alegre, EDIPUCRS, 2002. LOUREIRO, Maria Rita. Os economistas no governo. Rio de Janeiro, FGV, 1997. MOURA, Gerson. Sucessos e iluses: relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra Mundial. Rio de Janeiro, FGV, 1991.
117
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

Brasil Ce Pal

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Brasil Ce Pal

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

as relaes brasil-cepal (1947-1964)

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Instituto Rio Branco Diretor

Embaixador Georges Lamazire

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

As Relaes Brasil-CEPAL (1947-1964)

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

1. De Nova York a Santiago: a criao da CEPAL

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de nova york a santiago: a criao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de nova york a santiago: a criao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de nova york a santiago: a criao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de nova york a santiago: a criao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

CEPAL, op. cit., p. 5. Id., ibid., p. 210. 29 Id., p. 5.

de nova york a santiago: a criao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

2. De Santiago ao Mxico: os primrdios e a consolidao da CEPAL

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

CEPAL, op. cit., pp. 259-260. Id., ibid., p. 262.

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

Id. Id. 51 Id.

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

Id. Id. 55 Id.

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

FURTADO, Celso, op. cit., pp. 170-171.

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

Id., ibid. CEPAL, op. cit., p. 245.

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

de santiago ao mxico: os primrdios e a consolidao da cepal

fundamentadas em substituio de importaes e em investimentos estatais em infraestrutura e segmentos industriais.

3. Do Mxico a Montevidu: a CEPAL e o processo de integrao latino-americano

Para informaes mais detalhadas sobre o processo de industrializao no primeiro Governo

luiz eduardo fonseca de carvalho gonalves

do mxico a montevidu: a cepal e o processo de integrao latino-americano