Informe Situacion Infancia Completo

La situacin de la primera infancia en la Argentina
A dos dcadas de la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio
La situacin de la primera infancia en la Argentina A dos dcadas de la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio
Coordinacin de la investigacin Nstor Lpez, SITEAL-SIPI (IIPE/UNESCO Bs. As., OEI). Javier Rodrguez y Mariana Tomassino, Fundacin Arcor. Estudio elaborado por Silvina Corbetta y Vanesa DAlessandre Asesoramiento Irene Konterllnik Asistencia tcnica Carolina Duer y Florencia Urosevich Coordinacin editorial rea de Comunicacin de Fundacin Arcor Edicin Andrea Schulte-Brockohoffe y Julia Tortoriello Diseo ZkySky
La situacin de la primera infancia en la Argentina: a dos dcadas de la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio / Nstor Lpez ... [et l.]; con colaboracin de Irene Konterllnik; Carolina Duer; Florencia Urosevich. - 1a ed. - Crdoba: Fundacin Arcor, 2012. E-Book. ISBN 978-987-25436-4-8 1. Derechos del Nio. 2. Demografa. I. Lpez, Nstor II. Irene Konterllnik, colab. III. Duer, Carolina, colab. IV. Urosevich, Florencia, colab. CDD 323
La reproduccin y/o divulgacin total o parcial de textos, fragmentos, reseas o imgenes est permitida con la condicin de citar expresamente la fuente. Publicacin de distribucin gratuita. Queda hecho el depsito que dispone la Ley 11.723.
Agradecimientos
Colaboraron en la realizacin de este informe las siguientes personas e instituciones: Maria Luisa Ageitos, ex presidenta de la Sociedad Argentina de Pediatra. Eduardo Bustelo, ex director de la oficina de UNICEF en la Argentina. Silvia Chavanneau, jueza de familia de San Isidro, Provincia de Buenos Aires. Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS): Ministerios Nacionales de Desarrollo Social, Educacin, Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Justicia y Derechos Humanos. Bettina Cotta, directora de la Asociacin Civil El Arca. Cristina Fraccia, coordinadora Casa de Fortalecimiento Familiar y Comunitario. Liliana Gamarra, coordinadora tcnica del programa Primeros Aos. Emilio Garca Mndez, presidente de Fundacin Sur-Argentina. Irene Konterllnik, especialista en polticas de infancia y adolescencia. Ana Malajovich, profesora titular de la ctedra de Didctica del nivel pre-primario en la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Bettina Perona, presidenta de la Asociacin Civil El Arca. Lea Waldman, consultora en desarrollo de la primera infancia.
ndice
Prlogo Pg. 6
Introduccin Pg. 8
Captulo 1 El lugar de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Itinerarios de la relacin entre Estado e infancia en la Argentina Pg. 11
La relacin Estado-niez antes de la CDN. El contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervencin tutelar del Estado Pg. 16
La relacin Estado-niez despus de la CDN. El contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervencin de proteccin integral del Estado Pg. 18
Captulo 2 El nio como sujeto de Derecho Pg. 25
Los ltimos 20 aos de la Argentina: hacia la recuperacin de un modelo de desarrollo inclusivo Pg. 26
La primera infancia desde una perspectiva demogrfica Pg. 29
El derecho a la salud y a una vida saludable Pg. 31
Primera infancia y condiciones de vida Pg. 39
Las familias en las que viven los nios de 0 a 8 aos Pg. 40
La situacin educativa de la primera infancia Pg. 47
Nios que requieren proteccin especial Pg. 52
Captulo 3 El Estado como garante de los derechos de la primera infancia Pg. 56
El Estado nacional y la primera infancia como titular de derechos Pg. 57
Normativas nacionales, planes y programas creados por ley o decreto Pg. 59
ndice
Planes y programas nacionales dirigidos a la primera infancia Pg. 70
La construccin de una nueva institucionalidad para otro modelo de intervencin estatal Pg. 76
El rol de las OSC y la participacin comunitaria en la Ley N 26.061 de Proteccin Integral Pg. 81
Los Estados provinciales y la primera infancia como titular de derechos Pg. 84
La primera infancia en las jurisdicciones que ya cuentan con un modelo normativo de proteccin integral Pg. 86
Recorrido por normativas, programas y planes provinciales que contemplan a la primera infancia Pg. 89
Otras iniciativas a nivel provincial y municipal destinadas a la infancia Pg. 95
Captulo 4 Principales hallazgos: aportes para la construccin de una agenda que promueva el cumplimiento de los derechos de la primera infancia Pg. 97
Anexo estadstico Pg. 105
Demografa Pg. 106
Salud Pg. 109
Familia Pg. 115
Educacin Pg. 119
Bibliografa Pg. 133
Sitios web consultados Pg. 136
Normas consultadas Pg. 137
Prlogo Polticas para la infancia: el camino para concretar los derechos de los nios
En el marco de las acciones conmemorativas del 20 aniversario de Fundacin Arcor, y tomando como punto de partida que el pleno ejercicio de los derechos de las nias y los nios requiere poner a la niez como responsabilidad de todos y como prioridad poltica, hemos promovido el desarrollo del informe que aqu presentamos. El mismo intenta dar cuenta de algunos aspectos de la situacin de la primera infancia y, con ese fin, reconstruye los principales hechos ocurridos en la Argentina desde la sancin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, en 1989, hasta la actualidad. Si partimos del supuesto de que la informacin que tenemos refleja las prioridades que asumimos, podemos afirmar que estudios como el presente y la promocin de discusiones sobre los derechos de los nios buscan contribuir a instalar a la infancia en un lugar central, y as generar mejores polticas para la niez. En el 2006, la psicoanalista Silvia Bleichmar deca en nuestra revista: la poltica es la posibilidad de creacin de algo diferente. En este sentido, entre las polticas que han delineado un contexto ms favorable y justo para la infancia, hay que mencionar a la Convencin sobre los Derechos del Nio (para muchos, la de mayor relevancia), a la sancin de la Ley de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes en la Argentina (2005), y a la Asignacin Universal por Hijo, el programa de transferencia directa de recursos para la proteccin de la niez. Este informe traza el panorama de las polticas para la infancia y explica cmo se est avanzando en la construccin de un paradigma diferente: el pasaje del modelo tutelar al de proteccin integral de derechos; de la Educacin Inicial para pocos, a la educacin para todos; de una lgica de trabajo parcial y sectorial, a un sistema integral y transversal. Asimismo, pone de manifiesto la distancia entre el piso de derechos planteados por la Convencin sobre los Derechos del Nio y el grado en que esos derechos se han ido concretando. Si bien esa distancia se ha reducido, la brecha sigue siendo importante, lo que indica que las desigualdades sociales persisten y que todava hay mucho por hacer. Los temas que aborda la investigacin se incorporan a la agenda de discusin sobre la infancia y plantean debates que, sin lugar a dudas, merecen ser profundizados. Desde las posibilidades que el bono demogrfico representa para nuestro pas, hasta el impacto de la Ley N 26.206 de Educacin Nacional, que impuls el aumento de la matrcula y la cobertura educativa del nivel inicial. Este trabajo tambin describe el entorno en el que los nios crecen y seala las transformaciones que atraviesan las familias. A su vez, realiza una reconstruccin histrica del proceso de adecuacin normativa e institucional desarrollado en la Argentina a partir de la sancin, en 1989, de la Convencin sobre los Derechos del Nio: la adhesin de nuestro pas en 1990, la incorporacin en la Constitucin Nacional de 1994, la aprobacin de la Ley N 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, la Asignacin Universal por Hijo y el programa Primeros Aos.
Instalar a la primera infancia como prioridad implica habilitar en torno a ella espacios de oportunidades. La oportunidad de aprender a hablar, a caminar, a demandar, a dormir, a amar, a pensar, a jugar, a dibujar, a correr, a contar, a leer, a escribir Hablamos de oportunidades educativas para aprender, y no de aprender o crecer a secas. Lo hacemos para poner de relieve el rol de los adultos que, de manera intencional y no por meras contingencias, promueven estos procesos. Por esta razn, sostenemos que el ejercicio de los derechos de los nios es una obligacin del Estado y una responsabilidad de todos. Este trabajo fue realizado conjuntamente con el equipo delSistema de Informacin de Primera Infancia del SITEAL (IIPE/UNESCO y OEI)*, alque agradecemos por su labor. Tambin queremos reconocer la colaboracin de todos los referentes en temas de niez que fueron entrevistados durante la produccin de este informe. Gracias a ellos, esta investigacin suma su aporte y refuerza nuestro compromiso con los ms chicos para construir un pas ms grande. Fundacin Arcor
* SITEAL es el Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO (IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires) y la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI).
Introduccin
La Convencin sobre los Derechos del Nio, aprobada por las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, constituye un paso decisivo en el reconocimiento de los derechos humanos de la infancia y la adolescencia. En la actualidad, cuenta con la ratificacin de ms de 190 pases, y de este modo, se instaura como el tratado de derechos humanos con mayor adhesin de la historia. Fue suscripta por la Argentina en septiembre de 1990, mediante la Ley N 23.849, y adquiri rango constitucional en el ao 1994 en virtud del artculo 75, inciso 22, de la Constitucin Nacional. Entre sus antecedentes directos, se encuentra la Declaracin de Ginebra, elaborada en 1923 por la organizacin Save the children International Union, en la que se establecieron cinco puntos bsicos de referencia para los derechos de los nios. Fue aprobada con ligeras modificaciones en 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. En 1959, inspir a otra declaracin, en la que se incluyeron los principios bsicos de proteccin y bienestar de las nias, los nios y los adolescentes. Sobre la base de estos esfuerzos iniciales, comenz a tomar forma el proyecto de redactar una Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio. Es as que, en 1978, el Gobierno de Polonia present a las Naciones Unidas el primer bosquejo de la Convencin, abriendo un debate hacia el consenso en torno a una versin definitiva que se extendi a lo largo de la dcada del ochenta.
Hay una historia pica de la Convencin y una historia un poco menos estetizada. Tuvo muchas dificultades para salir () Naci en el clima de la Guerra Fra, en el que, obviamente, haba una polaridad fuertemente instalada. Los pases de la ex Unin Sovitica planteaban los derechos sociales, mientras que la delegacin estadounidense y la inglesa se enfocaron en los derechos civiles y los derechos individuales. Por eso, la Convencin qued mucho ms fuerte del lado de estos ltimos, con un rol preponderante otorgado a la familia. Eduardo Bustelo
La aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) constituye un hito en la lucha por el bienestar de los nios, las nias y los adolescentes, en tanto sienta las bases mnimas para el establecimiento de una ciudadana plena, lo cual, en rigor, constituye una nueva relacin jurdica entre el Estado y la sociedad, con la infancia y la adolescencia. Es un primer paso hacia la instauracin de las nias, los nios y los adolescentes como sujetos plenos de derecho a la par de los adultos, y una propuesta potente que recupera y refuerza los avances realizados en otras disciplinas comprometidas con el bienestar de la niez y la adolescencia para abandonar definitivamente el concepto que posiciona a los nios y adolescentes como objetos pasivos de intervencin por parte de la familia, el Estado y la comunidad. Pasadas ya ms de dos dcadas de aquel hecho histrico, los logros alcanzados han sido significativos, aunque resultan insuficientes a la luz del persisten-
te incumplimiento de derechos fundamentales de una gran cantidad de nios, nias y adolescentes a lo largo del territorio argentino. El propsito de este trabajo es describir la situacin de la primera infancia a travs de un recorrido por algunos nodos clave de la relacin del Estado y la sociedad, con los titulares de derecho de la Convencin: los nios. Las concepciones y los enfoques respecto a la primera infancia varan segn la disciplina desde la cual se la aborde. En este documento, se utilizar la definicin adoptada por UNICEF y el Comit de los Derechos del Nio que entiende a la primera infancia como el perodo que va desde el nacimiento, el primer ao de vida, el perodo preescolar hasta la transicin hacia el perodo escolar. En trminos operacionales, abarca el tramo que comienza en el inicio del ciclo vital hasta los 8 aos de edad (Comit de los Derechos del Nio, 2006, UNICEF en lnea). Esta investigacin est organizada en tres captulos. El primero repasa los principales hechos que han ido moldeando la relacin entre el Estado y la infancia en la historia reciente de la Argentina. El segundo captulo se centra en uno de los dos polos de esa relacin, dando cuenta de la situacin de los nios de hasta 8 aos de edad y sus familias. El tercer captulo, en tanto, pone la mirada en el otro polo, el Estado; enumerando los principales hechos normativos y las polticas que expresan la voluntad de adecuar sus prcticas a los lineamientos de la CDN. Al final, se incluyen notas para esbozar una agenda de acciones que permitiran profundizar en el camino hacia una sociedad que garantice el ejercicio pleno de los derechos por parte de la primera infancia. Respecto a la metodologa general aplicada para la produccin de este estudio, es necesario destacar que se articularon estrategias cuali-cuantitativas apoyadas en las fuentes clsicas de informacin utilizadas para cada caso y las tcnicas correspondientes para su procesamiento: revisin bibliogrfica, entrevistas a actores clave, sistematizacin y anlisis de las principales polticas pblicas, normas, planes y programas nacionales y provinciales, y procesamiento y compilacin de informacin estadstica. El objetivo de este trabajo metodolgico es ofrecer herramientas que permitan identificar la situacin actual de la relacin del Estado y la sociedad con la niez, rastrear sus hitos, caracterizar su transformacin en el transcurso de los ltimos 20 aos y, muy especialmente, construir una agenda de acciones orientada a redoblar el compromiso del conjunto de la sociedad con la primera infancia. Cada captulo fue producido de acuerdo a la preponderancia de una de las estrategias metodolgicas y, por ende, con sus correspondientes fuentes de informacin y sus respectivas tcnicas de procesamiento. En el captulo 1, se trabaj con fuentes primarias y secundarias de informacin. En lo que respecta a las fuentes secundarias, se revis y analiz, fundamentalmente, la literatura producida en torno a la primera infancia y a la CDN, as como las leyes que rigieron el modelo de intervencin del Estado pre y pos-CDN. Entre la legislacin previa a la Convencin, se puso el foco en la Ley N 1.420/1884 de Educacin Comn. Por otra parte, se realizaron 10 entrevistas a distintos especialistas. Para ello, se disearon guiones de entrevistas semiestructuradas en torno a los ejes de la investigacin y se adaptaron los ya mencionados instrumentos metodolgicos de acuerdo al rol del profesional consultado. La seleccin de los entrevistados se efectu segn cumplieran con el siguiente perfil: referentes de organismos internacionales en el momento en que la Argentina adhiri a la CDN, funcionarios pblicos a cargo de programas dirigidos a la primera infan-
cia, miembros de Organizaciones de la Sociedad Civil involucrados con el universo de este estudio, y especialistas involucrados en el rea de Justicia. En el captulo 2, se trabaj fundamentalmente con datos estadsticos, no obstante, se incorporaron tambin los aportes de las entrevistas. El captulo 3 se desarroll a partir de la recopilacin y el anlisis de leyes nacionales y provinciales, y de planes, programas, proyectos e iniciativas en general, que involucran directa o indirectamente a la primera infancia. Tambin se recurri a las entrevistas realizadas. Para el caso de las polticas pblicas, se revis la bibliografa producida sobre la materia y se consultaron los sitios web de los ministerios y los Gobiernos provinciales. Finalmente, el cierre del trabajo se apoy fuertemente en las propuestas de los propios especialistas, a partir de las cuales, se sistematiz una batera sinttica de recomendaciones. Por otro lado, se desarrollaron elaboraciones concluyentes en torno a la informacin abordada en la investigacin.
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Debe tenerse en cuenta que el trmino genrico plural nios se refiere tanto a las nias como a los varones.
1 El lugar de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Itinerarios de la relacin entre Estado e infancia en la Argentina
Bruno Levy, 6 aos.
a Convencin sobre los Derechos del Nio realiza un gran aporte al declarar a las nias, los nios y los adolescentes como sujetos de derecho, y al comprometer a los Estados a asumir el rol de garantes de esos derechos, proponiendo as un cambio fundamental en el modo en que se hace efectiva la relacin entre Estado e infancia. A partir de que un pas se apropia del texto de la CDN, se ve obligado, por un lado, a iniciar una revisin general de sus normas internas, de sus prcticas y de sus instituciones, con el fin de responder a su nuevo rol y, por otro lado, se somete a la vigilancia del Comit de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas1, el rgano de expertos independientes que supervisa la aplicacin de la CDN en los Estados parte. La Argentina, como el resto de los Estados parte, tiene la obligacin de presentar informes peridicos2 (art. 44) sobre el modo en que los nios ejercen sus derechos en todo el territorio. El Comit, por su parte, revisa cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones en forma de observaciones finales, lo cual hace que los pases, en la medida que se comprometen con la niez, evolucionen en sus normativas y en la aplicacin de las mismas. En la Argentina, resulta indiscutible el rol que la CDN ha jugado desde el momento en que el pas adhiri a la Convencin, hace poco ms de 20 aos. Prueba de ello es que son casi excepcionales los casos de polticas pblicas actuales orientadas a la primera infancia (y a la infancia en general) que no la mencionen en sus fundamentos y objetivos. Segn Ana Malajovich, entrevistada para esta investigacin, son innegables los progresos que ha implicado la adopcin de la Convencin en el discurso de los diferentes actores que operan en el campo de la primera infancia, como as tambin los avances en relacin a las prcticas orientadas a nias y nios en sus primeros aos de vida. Sin embargo, aclara Malajovich, esto no significa que los progresos sean los suficientes en relacin a satisfacer efectivamente los derechos de nias y nios de forma integral.
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La CDN vena a modificar las prcticas de todas las instituciones que trabajaban con la infancia, poniendo a los chicos como sujetos de derecho () antes, los nios, sobre todo los ms chiquitos, eran menos tenidos en cuenta como sujetos y ms como objetos de cuidado.
Bettina Cotta y Betina Perona
Ese punto de inflexin en que se constituye la CDN es resultado de un largo proceso social que involucr a actores diversos y luchas varias. Un ejemplo es la demanda en torno al derecho a la identidad realizada por las Abuelas de Plaza de Mayo para formalizar la bsqueda de los hijos de desaparecidos, y restituirles la identidad robada. Irene Konterllnik, otra de las especialistas consultadas, sostiene al respecto que la CDN es un punto de llegada, de alguna manera, de muchas cosas; as como es un punto de partida en la medida de que es un ins-
1 El Comit integra el Grupo de los rganos de Vigilancia de los Tratados. Este es el Grupo de Comits para vigilar la aplicacin de los principales tratados internacionales en materia de Derechos Humanos aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Comit tiene como mandato vigilar y monitorear las medidas adoptadas para poner en prctica las provisiones y los principios de la Convencin, y examinar los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contradas por los Estados parte (extrado del material elaborado en el marco del proyecto Hacia la Sistematizacin de los Reportes ante el Comit de los Derechos del Nio, IINSave the Children, Suecia). 2 Inicialmente, los Estados deben presentar un informe dos aos despus de su adhesin a la Convencin y luego cada cinco aos. A la fecha, la Argentina ha presentado tres informes: el primero, en 1994; el segundo, en 1999 y el tercero, en el 2008.
trumento, una herramienta. Por su parte, Silvia Stuchlik (2005) seala que la CDN se concibe a s misma como un piso y plantea la necesidad de realizar acciones concretas en los mbitos administrativos, legislativos y judiciales. Ya sea como piso, punto de llegada o de partida, la CDN es un hito, resultado de mltiples factores. No puede ser vista de forma ahistrica, ni ajena al involucramiento de actores de la sociedad civil y de un Estado que, segn la coyuntura poltica y la ideologa del gobierno a cargo, hace (o no) los esfuerzos necesarios para garantizar el bienestar de la poblacin y posibilita (o no) la articulacin con otros actores sociales. En esta misma direccin, Eduardo Bustelo, quien fuera director de la oficina de UNICEF en la Argentina cuando se instal el debate sobre la CDN, sostiene que la Convencin fue resultado de varias cosas, y que incluso pudo haber una cierta incomprensin de lo que cabalmente significaba la adhesin de la Argentina a la misma. Es decir, adherir a la CDN implicaba mayores compromisos con la infancia y, por ende, mayores esfuerzos del Estado argentino para adecuar sus normativas, sus instituciones y sus prcticas para cumplir con las obligaciones adquiridas y rendir cuentas ante el Comit de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas. Desde su testimonio, Bustelo suma el relato sinuoso de marchas y contramarchas para que el proyecto de adhesin se convirtiera finalmente en ley en 1990. El escenario es descripto por el entrevistado como un difcil contexto de construccin de consensos donde se deba contar con apoyos de actores que eran claves para que el proyecto se aprobara, por ejemplo, la participacin de la Iglesia y el respaldo de dirigentes polticos del oficialismo, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Legislativo. Estos apoyos no se lograron sino hasta casi el final del proceso. Por ltimo, la presencia de los sectores mencionados facilit la aprobacin. Sin embargo, no fue este el primer acontecimiento que involucr a varios actores en speros y prolongados debates en torno al rol del Estado y su relacin con la niez. En los orgenes del Estado argentino, la Ley N 1.420 de Educacin Comn, promulgada en 1884, ocup gran parte de la escena poltica de aquellos aos3, convirtiendo a la cuestin4 educativa en la primera etapa de la universalizacin de los derechos de los nios. Si bien esta ley no construye sus fundamentos sobre la base de los derechos de la niez, se puede afirmar que la relacin Estado-infancia (y familia) ya estaba contemplada, desde el momento en que esa norma se propona como objetivo la organizacin del Sistema de Enseanza Pblica Nacional.
3 Los debates se dieron fundamentalmente entre dos sectores de la oligarqua argentina: los liberales anticlericales y los conservadores catlicos. Domingo Faustino Sarmiento, funcionario del primer gobierno de Julio A. Roca (1880-1886), ocupaba por ese entonces el cargo de Superintendente General de Escuelas del Consejo Nacional de Educacin; y desde all, logr la sancin de la Ley N 1.420, que estableca la enseanza primaria, gratuita, obligatoria, gradual y laica. Segn Gregorio Weinberg (1984), la discusin previa a la ley ocup cientos y cientos de pginas en los tomos de los Diarios de Sesiones de ambas Cmaras del Congreso Nacional. Cita tambin el mencionado autor una amplia participacin de la prensa en una discusin que apasion a la opinin pblica. Eventos de magnitud realizados previamente, como el Congreso Pedaggico de 1882, pusieron en el centro el rol del Estado a la hora de impulsar y mejorar la educacin popular. La proyeccin inmediata de ese Congreso, segn Hctor Bravo (1985), fue, justamente, la mencionada Ley N 1420: Ahora bien: la Ley 1420, extendida a todo el pas por la influencia ejercida sobre la pertinente legislacin provincial, no slo sirvi para elevar rpidamente el nivel cultural de la Nacin, por la accin de la escuela pblica u oficial (sin perjuicio del estmulo brindado a la iniciativa privada), sino que contribuy tambin, entre otros logros, a afianzar la unin nacional y a asegurar la paz social. 4 El concepto de cuestin se aplica en los mismos trminos en que es utilizado por Oszlak y ODonnell (1981). En polticas estatales, se denomina cuestin a todo asunto (necesidades, demandas) que es socialmente problematizado por determinados actores (clases, fracciones, organizaciones, grupos o, incluso, individuos), ubicados estratgicamente, que sostienen que se debe hacer algo respecto a un tema / problema, y que estn en condiciones de incidir en la incorporacin de ese asunto a la agenda socialmente vigente.
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De este modo, se establece tempranamente en el pas la obligatoriedad de la escuela primaria, concibiendo a la educacin con el nico fin de favorecer y dirigir simultneamente el desarrollo moral, intelectual y fsico de todo nio de seis a catorce aos de edad (art. 1). Adems de la obligatoriedad, se instituye que la instruccin primaria debe ser gratuita, gradual y dada conforme a los preceptos de higiene (art. 2). Para garantizar la obligatoriedad, se asigna a los adultos la responsabilidad de cumplir con la normativa: La obligacin escolar comprende a todos los padres, tutores o encargados de los nios dentro de la edad escolar establecida en el artculo primero (art. 3). Es importante resaltar este punto, en tanto la obligatoriedad pautada por la Ley N 1.420 involucra indiscutiblemente a dos actores: el Estado y las familias. Al Estado le compete asegurar la existencia de escuelas pblicas gratuitas al alcance de los nios en edad escolar. Con ese fin, la ley determina que, en las ciudades, cada vecindario de 1.000 a 1.500 habitantes, debe formar un distrito escolar, lo mismo para el caso de los pueblos y territorios entre 300 y 500 habitantes; explicitando el derecho a por lo menos, una escuela pblica en cualquiera de esos sitios (art. 5). Por su parte, a las familias les corresponde enviar a sus hijos a la escuela, pudiendo ser sancionadas de no cumplir con su obligacin (art. 4). Hay otro dato importante que marca cierta concepcin de integralidad y es la obligacin de la escuela en lo referente a la salud de los nios: el artculo 13 de la ley establece la obligatoriedad de la vacunacin y revacunacin de los nios en periodos determinados. Visto en estos trminos, puede observarse que la primera infancia (o un grupo de esta) aparece ya contemplada en la Ley N 1.420, tanto entre los ms chicos que deben cumplir con la educacin comn obligatoria (art. 1) como, implcitamente, en la referencia a los jardines de infantes. Sin asignar obligatoriedad al Estado, la ley plantea la existencia de uno, o ms jardines de infantes en las ciudades donde sea posible crearlos (art. 11). Este es otro dato importante, dado que ya estaban contemplados los jardines como Escuelas especiales de enseanza primaria y forman, desde 1884, parte del Sistema de Enseanza Pblica Nacional. Finalmente, es importante considerar el contexto en que nuestro Sistema de Enseanza Pblico Nacional se origina. Hctor Bravo (1985), en un interesante trabajo, describe el escenario en que la Argentina emprende la universalizacin de la escuela comn, obligatoria, gratuita y laica: El clima ideolgico de Occidente se caracterizaba entonces, en lo especial, por una valoracin histrica de los pueblos y la acentuacin del espritu nacional. He aqu cmo se intensifica el papel del Estado frente a la iglesia en materia de educacin pblica y se organiza la enseanza primaria sobre una base democrtica. Es la poca en que se establecen los sistemas nacionales de educacin, dictndose las grandes leyes de instruccin pblica, sustentadoras de los principios de universalidad, obligatoriedad, gratuidad y, en su mayor parte, laicidad. El lema caracterstico de tal esfuerzo bien pudo ser la expresin acuada en 1870 por J. Ferry: Hay que hacer desaparecer la ltima y ms temible de las desigualdades que vienen del nacimiento, la desigualdad de la educacin. La Argentina es una muestra fehaciente de este clima de poca y establece tempranamente una fuerte presencia e impronta estatal en lo referido al sistema de educacin. Otra etapa de central importancia en el pas es la del Estado de Bienestar, donde muchos de los esfuerzos institucionales estuvieron dirigidos, directa o indirectamente, hacia ciertos sectores de la infancia, proporcionando incluso cam-
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bios en la propia concepcin de la niez. En este sentido, el conjunto de polticas instrumentadas en la Argentina, durante el primer y segundo peronismo, y la puesta en prctica de los derechos sociales en el marco del pleno empleo incluyen a la infancia, y a la primera infancia, sin lugar a dudas. En este sentido, Carlos Eroles (2002), en su obra las Polticas Pblicas de infancia. Una mirada desde los derechos, seala que Bajo la conduccin de Land, el rea de Menores durante el gobierno peronista comienza a poner nfasis en los aspectos preventivos y en el fortalecimiento de la familia. Incluso las polticas impulsadas por el dispositivo institucional de aquella poca apuntaban a darle un lugar de privilegio a los nios, a las mujeres desamparadas y a los hijos de las familias obreras. En la misma direccin, Alfredo Carballeda (1995) sostiene: Si pensamos en un marco conceptual para este modelo de la accin social y su aplicacin en nuestro pas, la referencia inmediata es hacia la idea de Justicia Social, ratificando ahora globalmente la cuestin de los derechos sociales y generando Polticas Sociales de cobertura universal, pero con un sentido de dignidad, si se quiere, reparador. En esta lnea, un sector de la literatura da cuenta de que las polticas implementadas durante este perodo irrumpen temporalmente sobre el tipo de relacin que se vena generando desde el modelo tutelar (sistema que se desarrolla en el siguiente apartado), concibiendo diferencialmente a la niez. Prueba de ello resulta el siguiente fragmento del Boletn Informativo de la Direccin General de Menores de esa poca: Dejar vivir al nio plenamente, intensamente, su infancia, sin apresuramientos lamentables, sin observaciones de ningn gnero; la infancia no es una estacin de paso en la vida; es una edad fundamental, nica; durante ella se modela definitivamente el hombre; vida sin infancia equivale a madurez sin frutos. De hecho, Sandra Carli (2005), en Infancia y peronismo. Los nicos privilegiados son los nios, plantea que los gobiernos peronistas definen la poltica de infancia como pieza central de su poltica estatal, retomando buena parte del debate y de los puntos no resueltos de la dcada anterior.
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el tema de que los chicos tienen derecho a hacer or su voz y a ser considerados en tanto sujetos de derecho es una cuestin que se vena discutiendo haca mucho tiempo, pero no tena estatus legal () No se puede decir que este reconocimiento era homogneo, pero haba fuerte compromiso en relacin a los derechos de los chicos () muchas veces sucede que las leyes se anticipan al reclamo social, y otras veces recogen lo que ya se est planteando socialmente. Ana Malajovich
Por otra parte, tambin se debe considerar el contexto regional donde estas concepciones tuvieron lugar. En un gran esfuerzo de sntesis, podran sealarse al menos tres etapas. En la primera, que va hasta la dcada de 1940, predominaban en Amrica Latina visiones bioantropolgicas tendientes a la medicalizacin de los problemas sociales. En este marco, la niez que se desviaba de la conducta deseada era explicada desde visiones que atribuan estos desajustes a deficiencias genticas hereditarias. A partir de la crisis del paradigma positivista, los menores abandonados o delincuentes son concebidos como el resultado de fallas socioestructurales. Sin embargo, la institucionalizacin segregadora como mecanismo de intervencin trasciende este cambio de paradigma. En la segunda etapa, desarrollada durante la dcada de 1950, la expansin
del Estado en el campo de las polticas pblicas permiti que mejoraran las condiciones generales de la infancia y la adolescencia en la regin. En este contexto, se redujo la infancia abandonada-delincuente. Luego, en la tercera etapa, el viraje autoritario de la dcada de 1970 dio lugar a una reduccin del gasto pblico que afect directamente a las polticas sociales (Garca Mndez, 1991). El momento en el que la Argentina adhiere a la CDN es, en cierto modo, paradjico. La Convencin se convirti en el instrumento a travs del cual los sectores histricamente involucrados en la bsqueda del bienestar de la infancia lograron visibilizar sus reclamos, al mismo tiempo en que el modelo neoliberal se consolidaba en nuestro pas. Es decir, el debate sobre los derechos de la niez resurgi exigiendo al Estado que se asuma como garante de los mismos en un momento en el que los dispositivos estatales que apuntaban a la justicia social estaban en franco retroceso. La bibliografa que aborda el contexto en que la CDN se instala en el pas coincide en destacar esta tensin entre la retrica del discurso estatal sobre la adhesin a la Convencin y las polticas econmicas del modelo de claro corte neoliberal. Por un lado, se producan avances en trminos del reconocimiento de los derechos de nias y nios, y una ampliacin del campo de saberes en torno a la niez; pero, por otro lado, el conocimiento acumulado no desembocaba en el mejoramiento de las condiciones de vida de la infancia. Por el contrario, las polticas de ajuste estructural implementadas en aquel entonces se tradujeron en un fuerte crecimiento del desempleo y el aumento de la pobreza, dejando a miles de familias hurfanas de Estado, y con ello, ms nias y nios perdieron la igualdad para el ejercicio de sus derechos (Carli, 2005).
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en los 90, etapa en la que se trataba de desresponsabilizar al Estado, se iba a contramano de lo que la Convencin estableca como instrumento de los derechos humanos: ms obligaciones del Estado para poder satisfacer derechos. Irene Konterllnik
A la hora de comprender con mayor profundidad el cambio que implica la irrupcin de la CDN en el modo en que el Estado se relaciona con la primera infancia, es muy esclarecedor centrar la atencin en dos leyes que se sancionaron (en distintas pocas) buscando precisamente normativizar el modelo de intervencin estatal: la Ley N 10.903, sancionada en 1919, y la 26.061, del ao 2005. En ellas, se expresan lo que los expertos en Derecho clasifican como modelos jurdicos conocidos para la proteccin de la infancia: el modelo tutelar judicial o de Patronato de menores, y su opuesto, el modelo que se desprende de la CDN.
La relacin Estado-niez antes de la CDN. El contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervencin tutelar del Estado
Antes de la irrupcin de la CDN y de la sancin de la Ley N 26.061, rega en la Argentina la Ley N 10.903 de Patronato de Menores, tambin conocida como Ley Agote, que haba sido sancionada en el ao 1919. Esta ley tuvo origen en momentos en que la inmigracin europea que llegaba masivamente a Amrica desde mediados del siglo XIX transforma el espacio pblico y da lugar a un nue-
vo escenario, donde transitan las clases trabajadoras que portan y difunden ideales libertarios y reivindicaciones sociales. Muchos de los nios que estaban fuera del sistema educativo y que eran hijos de estas familias comienzan a ser percibidos como un peligro potencial. En este contexto, la Ley de Patronato viene a satisfacer las demandas de las familias patricias por controlar aquel conjunto de nios y nias no escolarizados o en situacin de carencia material o peligro moral. En ese marco, y mediante esa ley, se le da al Estado una misin tutelar, convirtiendo al juez en la figura central que ejerca esa funcin. Es as cmo la institucionalizacin y la judicializacin de los menores resulta en ese momento la respuesta ms adecuada a las expectativas sociales frente a los nios pobres, es esa la poltica dirigida a la infancia. Por otro lado, la concepcin de infancia que prevalece en la Ley de Patronato permite subdividir el universo de la niez en dos grupos bien diferenciados: los menores que estaban fuera del sistema educativo, por un lado, y los nios socialmente aceptados, por el otro. El juez era quien discerna cules eran objeto de su proteccin tutelar (menores) y quines, en cambio, tenan una familia capaz de disponer de su persona hasta la mayora de edad (nios socialmente aceptados) (De la Iglesia et l., 2007; Alonso y Bifarello, 2003). De este modo, el sistema tutelar asume la existencia (y la concepcin) de dos infancias: Era un circuito bastante simple, o el chico estaba en la casa con el acceso a un sistema educativo, o tena la respuesta del Estado que era la intervencin judicial (entrevista a Irene Konterllnik). As, la ley le confera al Juez de Menores la proteccin de quienes se encontraban en peligro material o moral, es decir, de aquellos menores en situacin irregular; un atributo que reuna en la misma figura a nios pobres, abandonados e infractores. A esta trada de nios asociables a riesgo y peligro, le corresponda, paradjicamente, una proteccin del juez de tipo coercitivo, donde la separacin del medio familiar y comunitario evitaba segn los argumentos de esta doctrina que se convirtieran en futuros delincuentes.
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la gran tradicin de la doctrina de la situacin irregular es que mientras la poltica para todos los nios en general la hacan el Ministerio de Salud y el de Educacin, la poltica de planificacin para los nios pobres la hacan los jueces. Emilio Garca Mndez
El modelo de intervencin definido por la doctrina de situacin irregular le permita al juez (y a los dispositivos institucionales que lo acompaan) sustituir el lugar de la familia y de la comunidad al que el menor en peligro perteneca, y asimilar su rol a un buen padre de familia en su misin de encargado del patronato del Estado sobre estos menores en situaciones de riesgo o peligro moral o material. De ah, que el juez no est limitado por la ley y tenga facultades omnmodas de disposicin e intervencin sobre la familia y el nio (Beloff, 1998; Sec. DD.HH.-UNICEF, 2006). Segn expone Irene Konterllnik (2001), La construccin de la nocin de peligro material o moral en los nios se desarroll en forma interconectada con la sospecha sobre las capacidades para la crianza y proteccin de las familias pertenecientes a los sectores ms pobres de la poblacin. La simplificacin descans en la conformacin de un sistema cerrado con circuitos estandarizados cuyo sentido fue la proteccin de los nios de sus familias, para lo cual se privilegia-
ba su separacin de las mismas y la adopcin de medidas que, generalmente, implicaban su internacin en instituciones. Las reas especializadas del poder administrador restringieron sus acciones a la recepcin de los nios derivados por el Poder Judicial y a la administracin de institutos de internacin propios y/o al pago de becas a organizaciones privadas, todo manejado desde las reas centrales del Gobierno nacional y de los Gobiernos provinciales. Con el paso del tiempo, surgieron nuevos programas tales como pequeos hogares, amas externas y otras modalidades, pero no se modificaron ni los criterios usados para identificar y caracterizar los problemas de los nios ms vulnerables y sus familias, ni el tenor de las medidas que continuaron descansando en la separacin de los nios de su familia de origen, en general por tiempo indeterminado. Concretamente, el encierro como respuesta estatal se efectivizaba en institutos y reformatorios que, adems de violar el derechos de las nias y los nios internos, devenan (y an devienen) en verdaderas escuelas del delito, tal como se describen en el documento Privados de la Libertad producido por la Secretara de Derechos Humanos y UNICEF (2006). La ideologa tutelar () cumpli la funcin de ocultar la carencia de polticas sociales respecto de la Infancia, (Zaffaroni et l., 2002), o bien de crear la ilusin de poltica social (Bifarello, 1997).
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La relacin Estado-niez despus de la CDN. El contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervencin de proteccin integral del Estado
La Ley N 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, sancionada en el 2005, se constituye en la adecuacin de la CDN y en el instrumento que pretende revertir el modelo de intervencin tutelar, obligando al Estado a rearmarse institucionalmente para relacionarse de otro modo con la infancia. Esto supone reconceptualizar la niez como sujeto de derecho y redefinir los roles de la familia y la sociedad civil pero, por sobre todo, el papel que el propio Estado debe cumplir. La literatura especializada advierte que los cambios en la legislacin no se ven automticamente reflejados en el seno de la sociedad civil. La transicin de un paradigma a otro configura una instancia de convivencia entre lo que permanece del anterior modelo y lo propio de una concepcin que se instala de manera progresiva en la comunidad y en las prcticas cotidianas. Todo esto, sin dejar de considerar que una ley no puede analizarse de forma aislada o por fuera de dispositivos institucionales5 y de bienes y servicios que el Estado viene brindando de forma contina. Tampoco puede un modelo de fuerte tradicin tutelar ser desplazado por la aplicacin de una medida nica. En este sentido, Irene Konterllnik (2001) seala que El desafo es salir de respuestas estancas, fragmentadas y diseadas en base a sntomas para pasar a entender a la proteccin de los nios inscripta en un proceso social, poltico e institucional que incluye, pero va ms all de la aplicacin de una medida puntual, sea esta de proteccin integral o de proteccin excepcional. Hoy, la Ley N 26.061 significa, para muchos de los especialistas consultados, la inauguracin de un nuevo marco normativo para otro modelo de interven5 Nota de las Autoras: en este informe, el trmino institucional abarca tanto la dimensin administrativa como la judicial.
cin del Estado. Esto, sin dudas, no fue algo simple de lograr en su momento, sino ms bien el resultado de arduos debates. Stuchlik (2005) sostiene que debe abordarse el anlisis de esta ley desde la perspectiva de proceso de construccin de una poltica pblica, y que desde all no debe dejarse de contemplar el perodo que va desde la suscripcin de la CDN hasta la sancin de la mencionada norma de proteccin integral, 15 aos ms tarde. Las discusiones durante ese lapso atravesaron amplias temticas e incluyeron la participacin de distintos actores individuales y colectivos, con diversos niveles de compromiso e inters en materia de infancia: organizaciones internacionales, organizaciones de base, sindicatos, acadmicos, juristas, integrantes de la Justicia, legisladores, operadores del sistema pblico, funcionarios, la Iglesia catlica y otros credos. Como parte de ese proceso, se sucedieron varios hitos importantes que desembocaron en la Ley N 26.061 y su nuevo marco de intervencin estatal en materia de niez. Por ejemplo, en 1995 y en el contexto de este intenso debate, surgi la primera ley provincial, siendo Mendoza la pionera en cumplir con el mandato constitucional de adecuarse a la CDN. La siguieron Chubut, la Ciudad de Buenos Aires, Neuqun, Tierra del Fuego, Jujuy y Misiones, que tuvieron sus leyes de proteccin integral mucho antes de la sancin de la ley nacional.
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de la adhesin argentina a la CDN
La idea fundamental era que el registro tena que ser instalado esencialmente en la cultura. Por eso es que nosotros comenzamos con la idea de la instalacin del tema. En ese momento, el tema de los derechos era un lenguaje potente, porque siempre la relacin que tena la sociedad era la relacin de hijo, o la del peronismo que haba interpelado al nio pobre, pero no haba una conceptualizacin fuera de estos ejes. Entonces, la organizacin encontr ah una forma de dirigirse a la sociedad a travs de los derechos, que fue un lenguaje distinto. Las organizaciones asistenciales quedaron un poco vaciadas, en el sentido de que se vea que esa cuestin quedaba absolutamente insustancial si no tena una discursividad propia o contenida en un discurso de derechos. Eduardo Bustelo, en relacin al trabajo de UNICEF al momento
En Mendoza, la Ley N 6.354 de Proteccin Integral de la Infancia promovi la creacin del Consejo Provincial de Niez y Adolescencia, integrado por el Estado provincial y Organizaciones de la Sociedad Civil. La nueva institucionalidad mendocina aunque mucho ms simplificada que la ley chubutense o la ley misionera genera un escenario renovado para pensar la infancia. El Consejo fija polticas, pero no ejecuta. Est a cargo del Poder Ejecutivo provincial y de la Municipalidad (Oltr, M.T, 1998 en La Nacin, 1998, 28 de marzo). La norma mendocina se sita como un avance insoslayable en el desarrollo de este proceso y se constituye en la referente directa de sus sucedneas. El rol de UNICEF y de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) cobra un lugar preponderante en la gestacin de estas normas provinciales pioneras en el pas. En 1998, el entonces diputado chubutense por la Unin Cvica Radical, Hctor Zinno, recordaba que Lo ms importante de nuestra ley es que se ges-
t de abajo hacia arriba: desde las organizaciones intermedias hasta el legislativo provincial (La Nacin, 1998, 28 de marzo). La literatura sobre el tema y los testimonios de los especialistas consultados a los fines de este estudio reiteran la significativa resistencia a la reforma por parte del Estado nacional, especialmente en la dcada del 90. En este sentido, fue decisiva la asistencia tcnica a las provincias por parte de UNICEF Argentina en la adecuacin de sus normativas a la CDN.
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Nosotros, desde UNICEF, ayudamos a las provincias a modificar sus leyes internas de procedimiento () Hubo muchas resistencias para desactivar ese imaginario que estaba en la gente como algo sacrosanto, se dieron juegos corporativos miserables, porque el juez no quera perder competencia, pero adems no les entraba en la cabeza que haba determinadas cosas que eran competencia de la Administracin y no de la Justicia. Llev mucho tiempo. La ley nacional fue importante porque de alguna manera destrab, porque cuando existe una ley nacional hay ms posibilidades de que avance la legislacin provincial. Irene Konterllnik
En esos 15 aos que distan entre la CDN y la Ley de Proteccin Integral, se sucedieron acontecimientos de distinta jerarqua que conformaron la plataforma sobre la que luego se apoy la Ley N 26.061. En la pgina 21, se incluye un cuadro con los principales hitos ocurridos desde la Convencin a la sancin de la ley. Conviene detenerse en algunos de estos hechos dada la relevancia que los entrevistados les otorgaron. Por ejemplo, el Encuentro Federal, realizado en la ciudad de Mendoza del 9 al 12 de diciembre de 1992, es mencionado por algunos de los especialistas consultados como uno de los hitos pioneros en materia de acuerdos pos-CDN. En aquel momento, el denominado Consejo Federal de Proteccin del Menor y la Familia, con la asistencia de miembros de los Poderes de Estado nacional, provinciales y municipales, representantes de distintas iglesias y expresiones religiosas, Organizaciones de la Sociedad Civil, UNICEF, profesionales y operadores sociales elaboraron y resolvieron por unanimidad proponer las Metas para el cumplimiento de la CDN-Ley N 23.849 al Gobierno nacional, a los gobiernos de todas las provincias y a la comunidad argentina en general. Las propuestas se traducan en 20 metas y se hacan en cumplimiento de la ley ratificatoria de la CDN para el perodo 1993-2000. En marzo de 1998, por otra parte, tuvo lugar la Primera Reunin del Foro de Legisladores Principales por los Derechos de la Niez y la Adolescencia, en Salta. El foro estuvo auspiciado por UNICEF y fue la continuacin de unas jornadas realizadas en Mendoza en agosto de 1997, donde representantes provinciales y nacionales acordaron una larga lista de medidas para revertir la preocupante situacin de la niez argentina (La Nacin, 1998, 28 de marzo). Segn los especialistas consultados, este encuentro fue otro de los hitos en el proceso de construccin de consensos posteriores a la ratificacin de la CDN y de cara a lo que sera la nueva ley nacional y las respectivas leyes de proteccin integral en el resto de las jurisdicciones. La reunin en Salta tuvo el objetivo de propiciar la derogacin de las leyes nacionales que se oponen a la Convencin Internacional sobre los Derechos del
PRINCIPALES ANTECEDENTES DE LA LEY N 26.061 DE PROTECCIN INTEGRAL
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1989 1990 1992 1994 1995 1997
La CDN fue adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas. El Congreso argentino ratific la CDN, instituyndola como Ley Nacional N 23.849. Encuentro Federal sobre Infancia y Adolescencia en Mendoza. La Convencin Constituyente incorpora la CDN al artculo 75, inciso 22 de la Constitucin Nacional. Sancin de la primera ley provincial en Mendoza. Posteriormente, se sumaron Chubut, Neuqun, Tierra del Fuego, Jujuy, Misiones y la Ciudad de Buenos Aires. Encuentro Federal sobre Polticas de Infancia. Se considera como el punto de inflexin a partir del cual se registr una oposicin unnime al Patronato. Fue convocado por UNICEF Argentina, con el apoyo del Poder Ejecutivo Nacional (Secretara de Desarrollo Social) y los Poderes Ejecutivos provinciales a travs del Consejo Federal de Desarrollo Social, Poder Judicial, Asociacin Argentina de Magistrados y Funcionarios de la Justicia de Menores y Familia, Poder Legislativo, Organizaciones de la Sociedad Civil encabezadas por el Comit Argentino de Seguimiento y Aplicacin de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CASACIDN), y el Secretariado Nacional para la Familia de la Conferencia Episcopal Argentina. Marzo Primera Reunin del Foro de Legisladores Principales por los Derechos de la Niez y la Adolescencia, Salta. Media sancin en Cmara de Diputados de un proyecto de ley para reemplazar la de Patronato. Reproduce el paradigma de situacin irregular. Pierde estado parlamentario.
1998
2001 2004 2005
Media sancin en Cmara de Diputados (D-3041-01). Primer proyecto que toma como base al paradigma de proteccin integral. Pierde estado parlamentario en el Senado por resistencia a los artculos de salud reproductiva. Media sancin en Cmara de Diputados. El dictamen de la mayora reproduce el paradigma de situacin irregular. Tres dictmenes en disidencia. Media sancin en el Senado de la Nacin. Rectifica la sancin de Diputados por unanimidad. Adhiere al paradigma de proteccin integral. Sancin definitiva, el 28 de septiembre, de la Ley N 26.061, en Cmara de Diputados.
Fuente: sobre la base del cuadro de antecedentes de Stuchlik (2005), con agregados de elaboracin propia.
Vicente Dobn, 7 aos.
Nio aprobada en 1959 por la Asamblea General de las Naciones Unidas y compatibilizar las legislaciones provinciales, y as ms de 60 diputados y senadores de 18 provincias y de la ciudad de Buenos Aires discutieron los pasos a seguir en el Segundo Encuentro del Foro de Legisladores Provinciales en Pro de los Derechos del Nio (La Nacin, 1998, 28 de marzo). La cobertura periodstica realizada en el marco de ese acontecimiento seal que el encuentro estuvo apoyado por los gobiernos de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, las autoridades nacionales faltaron a la cita: el secretario de Desarrollo Social de la Nacin () era la mxima figura en nivel nacional que estaba invitada y se disculp porque no podra asistir (La Nacin, 1998, 28 de marzo). Entre las preocupaciones, se plantearon aquellas que luego seran en su mayora contempladas en la Ley N 26.061, por ejemplo: Buscar medidas alternativas a la privacin de la libertad, derogar las leyes que se oponen a la Convencin, crear un ombudsman que proteja los derechos de los nios, eliminar la detencin arbitraria de menores y ocuparse del trabajo infantil. Concretamente, las normas cuestionadas eran la Ley de Patronato de Menores, de 1919, y la N 22.278 del Rgimen Penal de Menores, que an no ha sido derogada. A la fecha de la realizacin del evento en Salta, se seguan sumando provincias; Entre Ros y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ya haban redactado sus respectivos proyectos de leyes de proteccin integral. Mientras tanto, Mendoza ya tena una norma con tres aos de vigencia.
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La Ley de Proteccin Integral ha venido a establecer algunas cosas que me parecen importantes y que tratan de frenar las peores tendencias que se dan en materia de poltica social, el hecho de haber sealado en la ley que la pobreza no es causa para la declaracin de estado de abandono punto que est en todas las leyes de Amrica Latina, no implica que automticamente () a las familias de los nios pobres no les vayan a sacar a los hijos, pero no es lo mismo sacarle a alguien el hijo por pobre con la ley a favor como era antes () Ahora es ms difcil () La Ley N 26.061 les quita a los jueces la ejecucin de la poltica social para los chicos pobres () Podr tener defectos, pero es un avance extraordinario. Emilio Garca Mndez
Tambin en 1998, se contara con media sancin en Cmara de Diputados de un proyecto de ley que reproduca el paradigma de situacin irregular y que perdi estado parlamentario. Los diversos borradores de los primeros proyectos son parte de ese proceso de construccin al que se hizo mencin en prrafos anteriores. Las distintas versiones de proyectos legislativos en el pas demuestran un itinerario escarpado que solapaba en muchos casos el paradigma de la proteccin de derechos con el patronato; la proteccin integral con las cuestiones penales (Stuchlik, 2005). En el 2004, el impacto del denominado caso Blumberg (secuestro y posterior asesinato por sus captores de Axel Blumberg) en la opinin pblica en general, y en particular en los legisladores, puso en serio peligro el debate sobre la infancia en trminos de promocin y proteccin de derechos si se lo apegaba a las reformas en el sistema de responsabilidad penal juvenil. El acuerdo entre el Gobierno nacional y el Congreso para dar sancin, en primer lugar, a la ley marco y, en otro momento, a la normativa sobre
responsabilidad penal juvenil impidi, segn algunos especialistas entrevistados, que la infancia se abordara desde la ptica de la seguridad. El peso de la Ley N 26.061 sobre el modelo de intervencin estatal es innegable, y tambin sobre la relacin entre las distintas esferas del Estado y la niez. Stuchlik (2005) sostena lo siguiente al momento de la aprobacin: a partir de esta Ley se compromete la revisin de todo el andamiaje jurdico: hay que poner en concordancia el resto de las leyes conexas, entre otras, el sistema de responsabilidad penal juvenil, la modificacin de la mayora de edad (con media sancin en el Senado), las modificaciones en los cdigos, e ir por otras an no contempladas: la asignacin universal para la infancia, ley que operara como coseguro de acceso a las polticas pblicas. Pero adems de las cuestiones jurdicas tambin compromete la revisin absoluta del sistema estatal para con la infancia, la relacin del nio con las instituciones, la relacin del nio con su familia y la relacin de los nios con la sociedad en conjunto. En el fondo, lo que se buscaba con la sancin de esta ley era un cambio de las relaciones de poder. Entre sus puntos centrales, la Ley N 26.061 establece la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes y sostiene la igualdad de toda la infancia, sin distincin o discriminacin por motivos de sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de otra ndole, nacionalidad, posicin socioeconmica, etc. Define el principio rector del inters superior del nio como la mxima satisfaccin integral y simultnea de los derechos y garantas reconocidos. Busca el fortalecimiento de los vnculos entre padres e hijos; por lo tanto, la separacin de los nios de sus familias debe ser una medida que se instrumente como ltimo recurso, slo aplicable de forma excepcional en casos de violaciones graves de los deberes familiares.
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el concepto de inters superior del nio () debe jugarse en cada caso en particular, por lo cual, tambin las limitaciones varan en cada caso () Lo mejor que puede suceder es no creer que el inters superior es el mismo para todos los nios, y tratar de ver cul puede ser el inters superior en cada situacin. Silvia Chavanneau
Sin embargo, persisten muchas dificultades en las distintas esferas de la administracin pblica y judicial, y entre los propios responsables de los servicios zonales, para trabajar con los nios ms chicos toda vez que aparecen situaciones de separacin de los grupos familiares de origen. Estos problemas obedecen a distintos motivos. En ese sentido, Silvia Chavanneau, una de las entrevistadas, seala: Por ms que existan nuevos modelos legales, las prcticas no han variado mucho. Y cuando hablo de prcticas, hablo tanto de prcticas a nivel administrativo y a nivel judicial y, a veces, eso tiene que ver con concepciones. Otras veces tiene que ver con recursos y otras, con interpretaciones personales. En el plano discursivo (en las sentencias, en las resoluciones de los organismos administrativos), la CDN ha entrado en funcionamiento. En la prctica, todava nos falta recorrer muchos caminos. Con esto no estoy refirindome en particular al Poder Administrativo, ni al Poder Judicial; de repente, en nuestro propio rgano se filtran, o se mechan concepciones que son ms arcaicas. A modo de cierre de este captulo, se presenta un cuadro comparativo que ilustra los enunciados en torno a las nias y a los nios, y al dispositivo institucio-
nal que despliega el Estado segn el modelo normativo de intervencin que representa la Ley de Patronato de Menores, por un lado, y la Ley de Proteccin Integral, por el otro.
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POSICIONAMIENTOS ESTATALES FRENTE A LA INFANCIA

COMPARATIVA ENTRE EL PARADIGMA DE SITUACIN IRREGULAR Y EL PARADIGMA DE PROTECCIN INTEGRAL
PARADIGMA DE SITUACIN IRREGULAR
PARADIGMA DE PROTECCIN INTEGRAL
Menores Objetos de proteccin Proteccin de menores Proteccin que viola o restringe derechos Infancia dividida Incapaces No importa la opinin del nio Situacin de riesgo o peligro moral o material o situacin irregular Menor en situacin irregular Centralizacin Juez ejecutando poltica social / asistencia Juez como buen padre de familia Juez con facultades omnmodas Lo asistencial confundido con lo penal menor abandonado / delincuente Se desconocen todas las garantas Imputados de delitos como inimputables Derecho penal de autor Privacin de libertad como regla Medidas por tiempo indeterminado
Nios y jvenes Sujetos de derecho Proteccin de derechos Proteccin que reconoce y promueve derechos Infancia integrada Personas en desarrollo Es central la opinin del nio Derechos amenazados o violados Adultos, instituciones y servicios en situacin irregular Descentralizacin Juez en actividad jurisdiccional Juez Tcnico Juez limitado por garantas Lo asistencial separado de lo penal Desaparece ese determinismo Se reconocen todas las garantas Responsabilidad penal juvenil Derecho penal de acto Privacin de libertad como excepcin y slo infractores / otras sanciones Medidas por tiempo determinado
Fuente: Beloff, M. (1998) Modelo de la proteccin integral de los derechos del nio y de la situacin irregular: un modelo para armar y otro para desarmar. En Primera reunin del Foro de Legisladores Provinciales por los Derechos de la Niez y la Adolescencia, Salta.
2 El nio como sujeto de Derecho
Los ltimos 20 aos de la Argentina: hacia la recuperacin de un modelo de desarrollo inclusivo
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a incorporacin del texto de la Convencin sobre los Derechos del Nio en el aparato normativo de la Argentina y su profundizacin a partir de la sancin de la Ley N 26.061 instalan nuevas reglas de juego en la relacin entre la infancia y el Estado en el pas. A continuacin, se analizar, independientemente, cada uno de los factores involucrados: en este captulo, se considerarn los cambios producidos en la situacin de las nias y los nios en la Argentina durante sus primeros aos de vida y los avances en el cumplimiento de sus derechos; en el siguiente, los esfuerzos realizados en el mbito estatal tanto nacional como provincial para adecuarlos a las exigencias que implica quedar posicionados en el lugar de garante de derechos. Para realizar este anlisis, es preciso caracterizar, con anterioridad y a grandes rasgos, el escenario social, poltico y econmico en el que fue incorporado y en el que se aplic el texto de la Convencin sobre los Derechos del Nio en la Argentina. Este perodo abarca 22 aos, durante los cuales la sociedad argentina y el mundo se transformaron de manera radical. En efecto, el pas es sustancialmente diferente del de comienzos de los aos noventa. Las ltimas dos dcadas estuvieron signadas por crisis poltico-institucionales que desataron profundas reestructuraciones econmicas y sociales: mientras la del noventa estuvo precedida por los episodios hiperinflacionarios de 1989, el nuevo siglo se inici con la debacle econmica, poltica y social del 2001. Una de las dimensiones ms afectadas por estos procesos y que ms estrechamente se relaciona con el acceso al bienestar de los nios, las nias, los adolescentes y sus familias fueron las transformaciones en el mercado de trabajo y, fundamentalmente, el lugar que ocupa el empleo como principio de integracin social y fuente de asignacin de derechos por excelencia en la sociedad argentina. Cuando se instal el debate sobre la CDN, el presidente de la Nacin era Carlos Menem, quien haba ganado las elecciones en mayo de 1989 y sera reelecto en 1995. Los ejes fundamentales con los que inici su gestin giraron en torno a la estabilizacin de la economa, la reforma estructural del Estado y una fuerte apertura a los mercados financieros internacionales. Asumiendo la perspectiva ideolgica del Consenso de Washington, las leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado le permitieron al Gobierno avanzar en la privatizacin de empresas pblicas, la reduccin de la estructura del Estado y de su personal, la descentralizacin de sus funciones y el retiro de su papel de regulador y rbitro de las relaciones sociales, especficamente, entre capital y trabajo. El Plan de Convertibilidad (1991) logr revertir los descomunales niveles de inflacin de la gestin del Gobierno anterior cercanas al 5.000% anual y foment el crecimiento del PBI luego de varios aos de estancamiento. Este proceso se extendi hasta fines de 1994, cuando el impacto interno de la crisis econmica mexicana puso al descubierto los lmites del modelo de crecimiento ensayado desde principios de los 90. Entre las reformas estructurales instrumentadas en este perodo, interesa aqu destacar las que afectaron al mercado de trabajo. Este experiment una profunda transformacin a travs de medidas de desregulacin y flexibilizacin negociadas con distinto grado de poder entre el Estado nacional, los grupos empresarios y un sindicalismo cada vez ms fragmentado. La Ley N 24.013 de Empleo introdujo modalidades de contratacin por tiempo determinado, la reduc-
cin o eliminacin de montos indemnizatorios y aportes patronales al sistema de seguridad social y condicion el incremento de los salarios al aumento de la productividad (Repetto, 2001). Estas polticas se desarrollaron en un contexto de crecimiento sostenido del desempleo (que a partir de 1994 se ubic por encima de los dos dgitos, con picos de hasta el 18% en 1995), del subempleo y del trabajo no registrado (que tambin haba crecido fuertemente a partir de 1991 y, sobre todo, desde 1994, para ubicarse en torno al 40% a partir de 1997). Asimismo, estos fenmenos estuvieron acompaados de un debilitamiento de la dinmica de la negociacin colectiva. La relacin salarial, que histricamente constituy la va principal de acceso a un conjunto de derechos bsicos de ciudadana, fue perdiendo progresivamente su funcin de integrador social. Adems de que la economa no generaba empleo, su obtencin ya no representaba una garanta contra la pobreza ni el acceso a la proteccin social. El sistema mismo de seguridad social redujo sus prestaciones y transfiri su gestin al sector privado. De este modo, aun cuando los indicadores macro daban cuenta de una cierta estabilidad econmica acompaada de perodos de crecimiento, hacia mediados de la dcada, la incapacidad del modelo para producir la integracin social comenz a evidenciarse. No slo se redujeron las oportunidades para conseguir trabajo, sino que gran parte de los empleos que podan obtenerse ya no estaban asociados a derechos que protegieran al trabajador y a su familia. La proporcin de hogares con adultos ocupados que no podan acceder con sus ingresos a una canasta bsica de alimentos y servicios registr, durante el perodo, un incremento sustantivo. A la fragilidad externa de una economa fuertemente integrada al mercado financiero mundial se sum una creciente desproteccin de las familias, que erosion sus capacidades para brindar condiciones bsicas de desarrollo a nias, nios y adolescentes. El perodo que se inicia luego de la crisis del 2001 trae consigo un cambio decisivo en la orientacin del modelo de desarrollo: la revalorizacin del empleo como principio de integracin social. El trabajo y los derechos asociados a l constituyen un eje central de las polticas implementadas durante la dcada. Esto se manifest, en primer lugar, en los cambios en el patrn de crecimiento de la economa. El fuerte y sostenido incremento del Producto Bruto Interno (PBI) registrado durante casi toda la dcada fue liderado por los sectores de actividad productores de bienes, especialmente, por la industria manufacturera y la construccin. Esta situacin contrasta con lo ocurrido en el perodo anterior, como da cuenta el informe de coyuntura nmero 7, El nuevo patrn de crecimiento Argentina 2002-2010 (2011), elaborado por el Centro de Investigacin y Formacin de la Repblica Argentina. En efecto, el equipo de trabajo liderado por su director, Eduardo Basualdo, constata que durante el rgimen de la Convertibilidad, la industria se contrajo un 0,7%, mientras que en el perodo 20022010 se expandi a una tasa acumulativa del 8%. Asimismo, el informe seala que, si bien en este ltimo perodo el sector agropecuario tambin creci considerablemente, lo hizo a una tasa menor a la de los sectores mencionados. Este proceso revirti la tendencia histrica a la primarizacin de la economa iniciada en la segunda mitad de la dcada del setenta y profundizada en los noventa. El nuevo patrn de crecimiento implica una elasticidad de empleo mucho mayor que la de la etapa anterior y explica el importante proceso de creacin de puestos de trabajo que coloc a la tasa de desempleo nuevamente por debajo de un dgito, con una tendencia descendiente que hoy la ubica en torno al 8%. El cambio en el patrn de crecimiento se manifiesta tambin en la composicin de la demanda agregada. Si en el perodo previo las exportaciones fueron el
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componente ms dinmico, en esta fase cobran un nuevo dinamismo la inversin, el consumo interno y el gasto pblico. El proceso de crecimiento, la expansin del sistema productivo y el aumento de la inversin y del consumo fueron acompaados por la disminucin del endeudamiento externo y la renegociacin de la deuda del sector pblico, que luego del colapso econmico del 2001 alcanzaba el 150% del valor agregado generado anualmente en la economa argentina; en el 2010, el endeudamiento se redujo al 44,6%. Estas decisiones aumentaron el margen de autonoma para implementar polticas de promocin del empleo, la inversin y el consumo interno, sostenidas tambin por un significativo incremento de los recursos del sector pblico nacional. Entre las fuentes ms destacadas que permitieron ampliar los recursos del Estado, se encuentran las retenciones a las exportaciones primarias y la mejora en la recaudacin. El crecimiento no slo fue acompaado por un fuerte proceso de creacin de empleo (el informe antes citado indica que durante el perodo comprendido entre mayo de 2002 y el cuarto trimestre de 2010 se crearon ms de cuatro millones de puestos de trabajo), sino tambin por mejoras en su calidad. En 2010 el empleo registrado se haba incrementado en casi un 65% con respecto al 2002, lo cual indica la generacin de casi tres millones de puestos de trabajo con acceso a proteccin social. La tasa de subocupacin, que representaba el 19,9% de la poblacin econmicamente activa a fines del 2002, descendi a un 8,4% en el cuarto trimestre del 2010. La mejora en la cantidad y calidad del empleo no constituy un hecho aislado: se restituyeron derechos mediante las reformas en la legislacin laboral y se revitalizaron instituciones, como el salario mnimo y la negociacin colectiva. Asimismo, se fortaleci y expandi el sistema de seguridad social, que volvi a estar bajo el control del sector pblico tras la eliminacin del sistema de jubilacin privada. Sus prestaciones se ampliaron a una proporcin creciente de la poblacin: entre el 2002 y el 2009, el total de beneficios con transferencia de ingresos del sistema de proteccin social se increment en un 63%, y alcanz as a 18 millones de beneficiarios. Esta expansin se explica, fundamentalmente, por la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo, una mayor cobertura de las jubilaciones y la Asignacin Familiar por empleo registrado. El gasto social, adems, se increment en proporcin al PBI, pasando del 21% al 28% entre el 2002 y el 2010. Los procesos antes mencionados evidencian una orientacin del modelo de desarrollo que busca articular crecimiento econmico y polticas redistributivas fuertemente asociadas a la relacin de empleo; esto se traduce en una ampliacin del acceso al bienestar del conjunto de la poblacin. Sin embargo, las mejoras observadas no fueron suficientes para revertir las elevadas tasas de pobreza e indigencia. Si bien la proporcin de poblacin pobre e indigente disminuy considerablemente durante el perodo 2003-2006, en la actualidad, el 21% de la poblacin argentina que reside en los grandes conglomerados urbanos vive en hogares que no cuentan con ingresos suficientes para cubrir una canasta de bienes y servicios bsicos, y el 6% es indigente. En gran medida, las dificultades que el nuevo modelo de desarrollo encuentra para disminuir la incidencia de la pobreza obedecen al ritmo en la variacin de los precios de los alimentos, que afecta principalmente a los sectores ms vulnerables. Ambas fases de desarrollo contextualizan los desafos que los derechos consagrados en la Convencin sobre los Derechos del Nio enfrentan en la Argentina.
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Los efectos de la debilitacin de los sistemas de proteccin de las familias producida en la dcada del noventa y la capacidad del nuevo modelo de desarrollo iniciado a comienzos del presente siglo para revertir esta situacin y garantizar condiciones adecuadas para el ejercicio de estos derechos configuran el escenario en el que las polticas especficas deben ser interpretadas.
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La primera infancia desde una perspectiva demogrfica

Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda realizado en el 2010, 6 millones de personas, de las 40 que conforman la poblacin residente de la Argentina, tienen entre 0 y 8 aos. Este grupo poblacional representa el 15% del total. La distribucin por edades simples y sexo es muy similar, no as su concentracin geogrfica, que guarda relacin con la densidad de poblacin de cada jurisdiccin. El 43% de los nios y las nias de entre 0 y 8 aos reside en la Ciudad de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires, las cuales junto con Crdoba y Santa Fe concentran a ms del 60% del total de nios. Dado que las tasas de fecundidad se vinculan estrechamente al nivel de desarrollo alcanzado por cada jurisdiccin, en las ms pobres del pas, como Santiago del Estero, Misiones o Chaco, el peso relativo de este grupo (nios de entre 0 y 8 aos) es sensiblemente mayor, en tanto que en la Ciudad de Buenos Aires es menor. Del censo 2010 se desprende, asimismo, que alrededor de 658 mil nios de entre 0 y 8 aos (el 11% del total de nios de esas edades) viven en reas rurales. Esto revela una tasa de ruralidad cercana al 9%, es decir, levemente superior al conjunto de la poblacin. Debido a que al momento de la elaboracin de este documento an no se ha publicado la tasa de ruralidad con desagregacin provincial, los datos que se presentan a continuacin corresponden al censo 2001. En relacin con la distribucin de nios segn el rea geogrfica de residencia, es digno de mencionar que las variaciones interprovinciales son muy considerables. Se destaca especialmente la situacin de Santiago del Estero, Misiones y Catamarca, que superan con creces el promedio nacional. En la primera provincia enumerada, 6 de cada 10 nios viven en zonas rurales, mientras que en Misiones y Catamarca esta proporcin se reduce a 5 y 4 de cada 10 nios, respectivamente. En resumen, la primera infancia en la Argentina est conformada por 6 millones de nios, de los cuales ms del 60% residen en la Ciudad de Buenos Aires, en la Provincia de Buenos Aires, en Crdoba y en Santa Fe. En conjunto representan el 15% de la poblacin, y aproximadamente 658 mil viven en reas rurales. Ahora bien, la Argentina al igual que el resto de los pases de la regin atraviesa un proceso demogrfico determinado por la disminucin sostenida, pronunciada y conjunta de la fecundidad y de la mortalidad. El descenso en la cantidad de hijos por mujer tiene su origen, entre otros factores, en la expansin en el acceso a la informacin, en la disponibilidad y uso de anticonceptivos modernos y en el creciente acceso femenino a la educacin y al mundo del trabajo. Asimismo, la reduccin sostenida de la mortalidad hacia fines de la primera mitad del siglo XX se debi a las mejoras en el saneamiento bsico y en los nuevos servicios de atencin de la salud, que permitieron reducir las enfermedades infecciosas, parasitarias y del aparato respiratorio que afectan principalmente a la infancia. La articulacin de ambos fenmenos tuvo como consecuencia ms importante el incremento considerable de la esperanza de vida y
la disminucin en la velocidad de crecimiento poblacional interanual. De este modo, se reconfiguran pirmides poblacionales de bases ms estrechas, donde el peso relativo de los ms pequeos tiende a reducirse a la vez que aumenta la presencia relativa de los ancianos. Este paulatino envejecimiento de la poblacin se expresa por primera vez y en forma incipiente en la reduccin intercensal 2001-2010 de poco ms del 1% del grupo de edad de 0 a 8 aos. Esto es, la poblacin argentina continu creciendo a un ritmo del 11% durante el perodo 2001-2010, pero con variaciones en las tasas de fecundidad y mortalidad que implican simultneamente la reduccin del peso relativo de los nios y el aumento de los ancianos sobre el conjunto.
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TABLA 1 INDICADORES DEMOGRFICOS SELECCIONADOS
Total de poblacin (2010) Total de nios de 0 a 8 aos (2010) Porcentaje de nios de 0 a 8 aos sobre el total de la poblacin (2010) Variacin intercensal de la poblacin total (20012010) Variacin intercensal de la poblacin de 0 a 8 aos (20012010)
40.117.096 6.041.042 15,1% 10,6% -1,4%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001 y 2010, INDEC.
Puesto en perspectiva, en los 10 aos transcurridos entre el censo de 1991 y el del 2001, el grupo de edad de 0 a 8 aos creci la mitad de lo que aument la poblacin argentina. Durante los nueve aos siguientes, 2001 al 2010, la poblacin del pas se increment al mismo ritmo que en el perodo intercensal anterior, mientras que el grupo de edad de 0 a 8 aos comenz a decrecer. Este comportamiento poblacional se refleja en la mayora de las provincias. En efecto, si bien durante el perodo 1991-2001 en todas las jurisdicciones el grupo etario correspondiente a la primera infancia vari considerablemente menos que el total de la poblacin, slo se redujo en la Ciudad de Buenos Aires, Ro Negro y Santa Fe. Para el perodo 2001-2010, se observa la misma tendencia pero en forma ms pronunciada. La reduccin del grupo de edad de 0 a 8 aos se registra en Catamarca, Corrientes, Chaco, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuqun, Ro Negro, Salta, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumn. De este modo, queda en evidencia que la Argentina se haya completamente inmersa en una dinmica demogrfica que conlleva, como una de sus consecuencias ms importantes a efectos de este documento, la reduccin del peso relativo de la poblacin ms joven, reflejado en el estrechamiento de la base de la pirmide poblacional. Esta particularidad demogrfica ha originado la elaboracin del concepto bono demogrfico, una situacin favorable al desarrollo, donde la carga potencial que soportan las personas en edades activas es relativamente ms baja que en perodos anteriores (CEPALUNFPA, 2005). Cabe destacar que es tambin menor de lo que lo ser en el futuro, debido al incremento de la poblacin de adultos mayores. Esto es, en los inicios de la transicin demogrfica, la relacin de dependencia era elevada debido al alto porcentaje de nios. En una segunda etapa, como efecto del descenso de la fecundidad, se produjo una disminucin de la relacin de dependencia, producto de la reduccin del peso poblacional de los grupos de edades extremos (menores de 15 aos y mayores de 65 aos) por cada 100 personas entre 15 y 64 aos. El bono demogrfico se conforma por la menor presin de la poblacin infantil y
la falta, en una primera etapa, de un aumento notable del grupo de personas mayores. Esta coyuntura favorable para el desarrollo est acotada temporalmente. Por ello, se impone la relevancia de promover inversiones productivas, acrecentar la inversin social en la lucha contra la pobreza, invertir en educacin y en salud, aumentar la cobertura de la fuerza de trabajo actual y promover el financiamiento solidario de las pensiones; con el fin de prepararse al incremento previsto, en un futuro cercano, de la poblacin adulta mayor y el consecuente aumento de la tasa de dependencia, cuyas necesidades darn lugar a gastos mucho ms elevados. El bono demogrfico, adems de estar acotado temporalmente, requiere el despliegue de intervenciones concretas para acceder a sus potenciales beneficios. Entre otras cosas, depende de la capacidad del pas para generar empleo productivo durante su perodo de vigencia y absorber la oferta laboral de una poblacin activa creciente, as como la de una poblacin de adultos mayores, que aspirar a permanecer en el mercado laboral por ms tiempo. En sntesis, si el pas logra generar polticas para aprovechar las ventajas del bono demogrfico, el panorama para la primera infancia es alentador. Particularmente, porque la reduccin de la natalidad genera un escenario propicio para el conjunto de la poblacin, en tanto implica una demanda menor de los recursos que deben ser movilizados. Se debe destacar que esta reduccin de la natalidad no es azarosa, sino que responde a un conjunto de polticas en especial, aquellas orientadas a las familias y a un clima cultural en el cual cada vez ms las parejas pueden decidir sobre el nmero de hijos que desean tener y sobre cundo tenerlos. Tal como se seal, en este nuevo contexto poblacional, la reduccin del peso relativo de la infancia debera significar una mejora en la calidad de las acciones orientadas a garantizar el pleno cumplimiento de sus derechos. Sin embargo, es conveniente advertir que la transicin demogrfica implica un cambio del peso relativo de diferentes grupos poblacionales, lo que inevitablemente se traducir en una modificacin de las relaciones de poder entre las generaciones, especialmente al momento de definir la puja por la orientacin de los recursos pblicos. Concretamente, el compromiso que tienen los Estados de garantizar el pleno cumplimiento de los derechos de la niez debera reflejarse, hacia el futuro, en el desarrollo de un esquema normativo y en la promocin de polticas que impliquen una barrera de proteccin a la primera infancia, frente a la presin por orientar recursos hacia el financiamiento de un sistema de seguridad social centrado en la tercera y la cuarta edad, como puede apreciarse ya en algunos pases del mundo ms desarrollado.
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El derecho a la salud y a una vida saludable

En la actualidad, existe un esfuerzo creciente y sostenido por instaurar a la salud como un concepto multidimensional. El pasaje desde una visin restrictiva y negativa, que la defina como la ausencia de enfermedad, hacia una aproximacin que entiende a la salud como un aspecto de las personas que implica estar en buen estado fsico, mental y social (OMS-Organizacin Mundial de la Salud, 2000) abri camino para reconocerla como uno de los derechos humanos primordiales y, en consecuencia, al Estado como su garante fundamental. Si bien esta nueva definicin signific un avance importante, debido a que introdujo la promocin de la salud como un eje central del debate, careca an de una visin compleja y acabada del bienestar. Fue la OMS (2000), durante la Declaracin de la Estrategia Mundial para la Salud, la encargada de dar este paso,
al establecer que la salud es aquel estado de bienestar fsico, mental y social con capacidad de funcionamiento para trabajar productivamente y participar activamente en la vida social de la comunidad. Esta innovacin trajo aparejada la incorporacin de una perspectiva colectiva y participativa que destaca la relacin entre el individuo y su comunidad.
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En la prctica [reconocer a los nios y a las nias como sujetos de derecho] supone escucharlos, poder hablar con ellos de igual a igual, reconocer a sus familias, respetar sus necesidades de todo tipo, no solamente las fsicas, sino tambin las intelectuales, las emocionales, las ldicas. Ana Malajovich
En consecuencia, se hace visible que la salud no responde a dinmicas aisladas o a aspectos biolgicos de las personas, sino que, por el contrario, resulta del cumplimiento efectivo de mltiples derechos sociales. Las condiciones de salud en las que se producen el parto y el nacimiento, y se desarrollan los primeros aos de vida de un nio son la clara expresin de los niveles de bienestar de las familias. En efecto, la pobreza, la desnutricin y el hambre expresan inequidades evitables e injustas que aumentan exponencialmente el riesgo de padecer enfermedades y morir. De este modo, las condiciones generales de vida definen, en gran medida, el derecho bsico a la salud de todas las personas y, muy especialmente, de los nios pequeos. Al respecto, la Convencin sobre los Derechos del Nio seala, en su artculo 6, que los Estados Partes garantizarn en la mxima medida posible la supervivencia y desarrollo del nio; mientras que en el artculo 24, reconoce el derecho de los nios y los adolescentes al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de enfermedades y a la rehabilitacin de la salud. Con el fin de garantizar los derechos referidos en los artculos antes mencionados, se establece que el Estado tiene la obligacin de reducir la mortalidad infantil y, en la niez, asegurar la prestacin mdica y la atencin sanitaria, combatir las enfermedades y la malnutricin, as como asegurar a las madres la atencin sanitaria prenatal y posnatal, entre otras responsabilidades. Centrndose en la relacin del sistema de salud con la primera infancia, la Dra. Mara Luisa Ageitos, reconocida pediatra a nivel regional por su labor a favor del cumplimiento de los derechos del nio en el mbito de la salud, seala que si bien el camino por recorrer es extenso, la CDN constituy un valioso recurso para instalar entre los profesionales un nuevo y ms respetuoso modo de concebir la relacin de los servicios de salud entre los nios y sus familias, y trascender, de esta manera, la tensin entre particularismos. Puesta en perspectiva, la Convencin permiti consolidar los esfuerzos realizados por quienes, en tiempos en que no era siquiera una referencia en la Argentina, trabajaron arduamente por el cumplimiento de los derechos de los nios. En este sentido, la CDN busca revertir la tendencia de los profesionales de la salud a considerar exclusivamente la enfermedad y a entender al nio como un recipiente en el que esta se ha vertido, para reemplazarla por otra que lo vea como un sujeto de derecho, una persona, que requiere atencin especfica. En estos avances en el modo de relacionarse con los nios, subyace una resignificacin del lugar que ocupan los primeros aos en el desarrollo posterior de los seres humanos. El reconocimiento de que esa etapa del ciclo vital es decisi-
va en trminos cognitivos y emocionales, y que est signada por la dependencia al entorno, requiere necesariamente acciones orientadas al fortalecimiento del vnculo primario entre las familias y el nio. Un ejemplo elocuente de los avances en este sentido se registra en los casos de internacin y promocin de la lactancia materna.
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cuando al chico se lo internaba llorando desconsolado, solo, separndolo de la madre, era como considerarlo un objeto. Lo que l senta, deseaba o pensaba a nadie le importaba. Mara Luisa Ageitos
De este modo, la centralidad que han ido adquiriendo los primeros aos de vida en el desarrollo del ser humano permite, en el mbito de la salud, profundizar en las posibilidades que ofrece el estrecho vnculo establecido entre las familias con nios pequeos y los profesionales, al margen del encuadre estrictamente biologicista por el cual est signado.
en esos tres primeros aos estn () delante del pediatra () hay bastante para hacer ah, como el estmulo del desarrollo, por ejemplo () [en algunos estratos sociales persiste la idea de que el chico] es bueno porque no molesta. No, est calladito. Se queda ah, en la cuna, es buenito y despus te dicen la maestras que [los chicos que] llegan al colegio no tienen vocabulario ni integracin social. Mara Luisa Ageitos
En sntesis, la imagen que dejan las palabras de la Dra. Ageitos respecto de los avances realizados en torno a la relacin del sistema de salud con los nios es, en gran medida, alentadora. La irrupcin de la CDN permiti encuadrar y potenciar las acciones previas desarrolladas por algunos sectores especficos del mbito de la salud. Este proceso se sustenta en la revalorizacin de los primeros aos de vida como una etapa fundamental del desarrollo psicofsico y emocional de los seres humanos y, en consecuencia, un momento para promover la salud integral; esto se logra garantizando a los nios la atencin adecuada frente a la enfermedad, enfatizando el cuidado de la salud (y, por ende, el fortalecimiento del vnculo de los nios con su entorno afectivo inmediato), y la promocin de conductas y hbitos de cuidado hacia los nios desde las familias. Desde la perspectiva de las estadsticas de mortalidad, qu imagen permite construir la informacin disponible respecto de la salud de la primera infancia? En relacin con el derecho bsico a la supervivencia, el hambre constituye una afrenta lacerante a los derechos humanos, tiene un efecto permanente sobre el desarrollo fsico y cognitivo de los nios, y constituye uno de los factores fundamentales de transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. En efecto, la ms reciente evaluacin epidemiolgica nutricional realizada por la OMS (2005/2006) demuestra que todos los nios sanos al nacer tienen el mismo potencial de crecimiento. Es decir, las diferencias del crecimiento infantil dependen, hasta los 5 aos, ms de la nutricin, las prcticas de alimentacin, el medio ambiente y la atencin sanitaria que de factores genticos o tnicos (De la Mata, 2008). Al igual que en otros mbitos del desarrollo social del pas, las desigualdades econmicas y sociales son factores cruciales de la vulnerabilidad y la inseguri-
dad alimentaria. En relacin con este aspecto, se presentan importantes diferencias entre provincias, regiones y grupos sociales. Los sectores ms pobres y entre ellos, la poblacin indgena en particular constituyen grupos sociales especialmente vulnerables a padecer desnutricin. En la Argentina, la combinacin de la baja prevalencia de desnutricin para el conjunto de la poblacin junto con la fuerte concentracin de esta en los sectores con mayor acumulacin de desventajas sociales responde a un patrn que puede denominarse de exclusin social (CEPAL, 2008). Es decir, la prevalencia de la desnutricin en el pas es resultado de una injusta distribucin de los alimentos en la poblacin y no de la ausencia de recursos para producirlos. Esta afirmacin se hace evidente en el hecho de que, si bien la Argentina en su conjunto produce excedente de alimentos, una proporcin importante de nios no accede a los nutrientes bsicos que garanticen su desarrollo. En efecto, la Encuesta Nacional de Nutricin y Salud (2007), realizada por el Ministerio de Salud de la Nacin, revel que el 3,8% de los nios argentinos de entre 6 y 5 aos padece desnutricin crnica (proceso por el cual las reservas de energa corporales se agotan como consecuencia de la carencia en la ingesta de caloras y protenas), mientras que en el otro extremo se observa un alto ndice de obesidad: 6,6% (De la Mata, 2008). Desde el punto de vista de la carencia de micronutrientes, se observa que uno de cada tres nios menores de 2 aos y ms del 30% de las embarazadas tienen dficit de hierro (ENNyS, Ministerio de Salud, 2007 en UNICEF Argentina, en lnea). El acceso desigual a las condiciones mnimas de subsistencia deriva, en muchos casos, en la muerte evitable de los nios. En la Argentina nacen anualmente ms de 755 mil bebs; ms de 10 mil mueren antes de cumplir los 5 aos de edad (14 nios de entre 0 y 4 aos por cada mil nacimientos), aproximadamente 9 mil fallecen antes del primer ao (12 nios menores de un ao por cada mil nacimientos) y, entre ellos, alrededor de 6 mil fallecen durante su primer mes de vida (7 nios de hasta 29 das por cada mil nacimientos). Gran parte de estas defunciones podra evitarse mediante intervenciones de prevencin sencillas y de bajo costo, entre las cuales se incluyen los controles prenatales, la aplicacin de vacunas, la lactancia materna, las medidas bsicas de higiene y el saneamiento ambiental. Otras enfermedades, aunque no consigan evitarse, pueden ser tratadas efectivamente si son detectadas a tiempo, mediante el empleo de medicamentos de muy bajo costo o la aplicacin de tecnologas bsicas en hospitales generales. De este modo, se impide el agravamiento de los cuadros y se previene su posible desenlace fatal (OMS, 2003).
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la madre nutre con su presencia, con su afecto, con la piel, con otras cosas () Es fundamental sostener la lactancia porque alienta la interaccin de la mam con el beb () Le habla, lo toca.
Mara Luisa Ageitos
En las ltimas dos dcadas, la mortalidad infantil se redujo a la mitad. En efecto, la tasa de mortalidad infantil (indicador que relaciona la cantidad de nios que mueren antes de cumplir el primer ao de vida sobre el total de nacimientos) a comienzos de la dcada del noventa, superior al 25 por mil, duplica a la registra-
da en el 2010. No obstante, se observan importantes brechas entre provincias. En trminos generales, las regiones menos desarrolladas del pas presentan riesgos ms altos de muerte temprana y, pese a la disminucin en sus tasas, la heterogeneidad entre reas geogrficas y grupos sociales persiste. As, la mortalidad infantil en algunas jurisdicciones, como Formosa, Corrientes, Tucumn, Santiago del Estero o Catamarca, es muy superior a la de aquella que registra la mortalidad ms baja, la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, es destacable que, aunque en proporciones variables, la tendencia a la disminucin en la mortalidad infantil se registr en todas las provincias. Sumado a esto, dado que las provincias que al inicio de la dcada del noventa presentaban los valores ms altos de mortalidad infantil fueron las que registraron descensos ms pronunciados, la tendencia indica no slo la reduccin global en la mortalidad infantil, sino tambin avances hacia una mayor equidad. De hecho, la brecha entre la jurisdiccin que alcanzaba los valores ms altos con respecto a este indicador y aquella que registraba los ms bajos en 1990 se redujo a casi la mitad en el 2010.
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TABLA 2 INDICADORES DE SALUD SELECCIONADOS
Total de nacimientos (2010) Procentaje de nacimientos de madres adolescentes* (2010) Total de defunciones de menores de 1 ao (2010) Total de defunciones de nios de 1 a 4 aos (2010) Tasa de Mortalidad Infantil (TMI) (2010) Variacin de la TMI (1990-2010) Porcentaje de defunciones infantiles evitables (2010) Variacin de la proporcin de defunciones infantiles evitables (1990-2010) Tasa de mortalidad materna (2010) Variacin de la tasa de mortalidad materna (1990-2010)
756.176 15,8% 8.961 1.446 11,9 x mil -53,5% 63,5% -4,6% 5,2 x diez mil -15,38%
* Madres de hasta 19 aos. Fuente: Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (DEIS), Ministerio de Salud de la Nacin.
El anlisis de la mortalidad infantil suele realizarse clasificando a la defuncin segn el momento de su ocurrencia. Las muertes neonatales son aquellas que ocurren durante los primeros 27 das de vida extrauterina. La distribucin de fallecimientos infantiles en la Argentina para el 2010 indica que el 66% corresponde al perodo neonatal. La mayora de las causas de muerte durante esta etapa son de origen perinatal, esto es, relacionadas con el embarazo y el parto, y ocurren mayormente cuando la mam y el beb se encuentran an dentro del establecimiento de salud donde se realiz el parto. Las defunciones posneonatales, el 34% restante, son aquellas que suceden entre los 28 das y el primer ao de vida extrauterina. La mayor parte de estas muertes se deben a factores asociados con el entorno socioambiental, lo que es ms frecuente cuanto ms se aleja la muerte del momento del nacimiento y, en consecuencia, de la atencin hospitalaria. Las causas de fallecimiento vinculadas con la mortalidad posneonatal suelen ser infecciones, diarreas, deshidratacin, trastornos respiratorios agudos, entre otras (Ministerio de Salud de la Nacin, 2012). En el 2010, murieron 5.942 nios antes de cumplir el primer mes de vida y 3.019, entre el primer mes y el ao del nacimiento; esto implica una reduccin del 44% en el total de defunciones neonatales y del 53% en las defunciones posneonatales. Esta variacin se corresponde con la cada a la mitad de la tasa de mortalidad infantil mencionada anteriormente para el perodo estudiado. No obstante, al centrarse en la proporcin de defunciones infantiles que podran haberse evitado a travs de acciones sencillas, se constata que la prevalencia de evi-
tabilidad se redujo tan slo el 5% para el perodo 1990-2010. En la actualidad, el 62% de las defunciones neonatales y el 68% de las posneonatales podran evitarse con intervenciones de bajo costo. Para el caso de las muertes evitables ocurridas antes del primer mes de vida, la informacin recolectada por el Ministerio de Salud de la Nacin indica que cerca de la mitad podra haberse evitado con intervenciones sencillas en el recin nacido (el 60%, con tratamientos clnicos simples) y el 45%, a travs de intervenciones durante el perodo perinatal. El resto de las defunciones neonatales podra haberse evitado a travs de acciones especficas durante el embarazo y el parto. En relacin con las muertes ocurridas entre el mes y el ao de vida, la misma fuente revela que alrededor del 90% de los fallecimientos podra haberse evitado a travs de la prevencin y del tratamiento oportuno. Este aspecto se torna an ms preocupante al observar que la leve reduccin en la prevalencia de la evitabilidad entre las defunciones infantiles se concentr exclusivamente en el tramo neonatal. En efecto, para el perodo 1990-2010 se registr un aumento en la proporcin de defunciones evitables para el total de fallecimientos ocurridos entre el primer mes y el ao de vida. De todas formas, es preciso relativizar estas conclusiones, dado que el modo de clasificar las muertes infantiles ha sufrido actualizaciones a lo largo del perodo, por lo que se dificulta su comparacin. Una vez cumplido el primer ao de vida, el entorno ambiental en el que se desarrollan los nios y los cuidados bsicos que estos reciben son los aspectos ms fuertemente relacionados con el perfil de mortalidad de este grupo de edad. Las principales causas de muerte de los nios de entre 1 y 4 aos son externas, es decir, accidentes (en la mayora de los casos, domsticos) y la exposicin a violencias de diversa ndole; seguidas por enfermedades del sistema respiratorio y enfermedades parasitarias. Ahora bien, la muerte de un nio pequeo es el aspecto visible de una serie de acontecimientos desafortunados en la que se encuentran involucrados diversos actores e instituciones. Las causas que llevan al fallecimiento de los nios pueden agruparse en tres tipos: inmediatas (los procesos mrbidos que conducen al deceso), subyacentes (vinculadas a factores biolgicos, cuidado de la salud, acceso y calidad de la atencin) y bsicas (condiciones de contexto sociopoltico sanitario). Si a esta certeza se suma que la gran mayora de estas defunciones podra evitarse a travs de procedimientos sencillos que se encuentran al alcance de las familias, los profesionales y los servicios de salud, se torna urgente la necesidad de precisar los momentos crticos en la sucesin de eventos para incidir en ellos y desarrollar acciones eficaces orientadas a evitar la muerte. En el 2008, se llev a cabo una importante investigacin liderada por el Ministerio de Salud de la Nacin a travs de la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia y UNICEF que analiz las causas bsicas y subyacentes relacionadas con la muerte de nios menores de 5 aos. Este estudio constat la mayor probabilidad que tiene un nio de morir cuando su entorno socioambiental es deficitario y cuando persisten diversas fallas en el proceso de cuidado y atencin de la salud, y en la calidad de los servicios prestados. De la caracterizacin socioeconmica de los hogares donde ocurrieron estas defunciones se desprenden situaciones de privacin muy superiores a las del conjunto de los hogares con nios: el 42% de las familias se hallaban por deba-
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jo de la capacidad de subsistencia y el 65% tenan necesidades bsicas insatisfechas. Cerca de la mitad (46%) de los hogares donde fallecieron nios menores de 4 aos presentaban hacinamiento, ms de la mitad (54%) residan en viviendas precarias y en condiciones sanitarias inadecuadas (55%). En el 20% de los hogares, se registr la presencia de nios en edad escolar que no se encontraban escolarizados. En el 7%, se identificaron situaciones de violencia familiar, y en el 14%, familiares con enfermedades crnicas. En el 15% de los casos, la persona entrevistada declar que el nio fallecido conviva con hermanos que padecan diverso grado de desnutricin, mientras que en el 12% de la poblacin entrevistada haba un antecedente previo de defuncin infantil. Por su parte, con respecto al proceso de atencin, el anlisis de las historias clnicas de los nios fallecidos permiti identificar que la valoracin de las condiciones de riesgo en el momento en que fueron internados estuvo insuficientemente consignada. La ausencia de informacin en las historias clnicas junto con la evidencia de que la gran mayora de los nios fallecidos haban realizado consultas previamente sugieren que este aspecto es subvaluado por los equipos de salud al momento de realizar un diagnstico. Esta hiptesis se refuerza al considerar las entrevistas hechas a las familias de los nios fallecidos: de su anlisis se desprende que la insuficiente percepcin del riesgo, que hubiera permitido intervenciones tempranas y especficas, se dio en las familias y en los equipos de salud. La falta de confianza en los efectores encargados de atender a los chicos (mdicos, enfermeros, empleados administrativos) y la deficiente comunicacin del equipo de salud con la familia fueron los factores mencionados por la mitad de los consultados. Este hecho alerta sobre un serio obstculo para el acceso oportuno a tratamientos y procedimientos que podran evitar la muerte de los nios pequeos: las dificultades para consolidar lazos de confianza fuertes entre la familia y el equipo de salud. Esto repercuti, incluso, en la concrecin y el desarrollo de las consultas; en una gran cantidad de casos, se observ que estas o bien fueron tardas o no se realizaron, debido a barreras culturales y comunicacionales, e incluso a la presencia de maltrato institucional. Sumadas a estas interferencias, se registraron demoras en el inicio del tratamiento en aproximadamente el 10% de los nios que posteriormente murieron, particularmente en la realizacin de procedimientos quirrgicos. A su vez, en el 30% de los casos se constat una inadecuacin del tratamiento a las normas establecidas. Casi la mitad (45%) de los nios fallecieron por complicaciones que podran haberse evitado; entre las ms frecuentes se encuentran las infecciosas, las metablicas, las quirrgicas, las secundarias a procedimientos y las complicaciones relativas a la medicacin suministrada. Este dato es aun ms preocupante si se considera que las complicaciones fueron identificadas como causa de muerte en una proporcin elevada de casos (Ministerio de Salud de la Nacin y UNICEF, 2008). Muchas de las defunciones infantiles se asocian al estado de salud de la mujer antes del embarazo particularmente su condicin nutricional, que puede afectar el crecimiento fetal o a la presencia de afecciones como enfermedades de transmisin sexual u otras que pueden trasladarse al feto por va transplacentaria (OMS, 2003). Asimismo, otro grupo de factores de riesgo se relaciona directamente con la salud sexual y reproductiva de las madres, y son ms frecuentes cuando la fecundidad es elevada y el acceso a servicios de planifica-
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cin, escaso (CEPAL, 2010). La negacin del derecho a decidir libremente entre tener o no hijos, el miedo a la violencia causada por las desigualdades de gnero, la presin social en torno a la maternidad incluso hacia las adolescentes la ausencia o las deficiencias de los servicios pblicos de informacin y de los servicios de salud sexual y reproductiva, y la falta de polticas de educacin sexual son causas asociadas a la mortalidad infantil y materna (UNFPA, s/f). En la Argentina, nacen anualmente 117 mil nios de madres adolescentes, que representan el 16% del total de los nacimientos; ms de 3 mil de ellos el 3% tienen mams que no cumplieron an los 15 aos. Las situaciones ms acuciantes se registran en Chaco, donde ms de un cuarto de los nacimientos corresponden a madres adolescentes, y en Formosa, Catamarca, Corrientes, Misiones y Santiago del Estero, donde esta proporcin alcanza a 2 de cada 10 nacimientos. Por su parte, la lectura interjurisdiccional de la tasa de mortalidad materna refuerza la relacin evidente entre el contexto social en el que ocurren los partos y los nacimientos y el riesgo de muerte. Nuevamente las provincias ms pobres son aquellas que registran la mortalidad materna ms alta. Entre 1990 y 2010, la tasa de mortalidad materna promedio del pas disminuy un 0,8%. No obstante, durante los ltimos 10 aos se observ un aumento en la proporcin de madres que mueren durante el parto o por causas relacionadas a l. En el 2000, la tasa de mortalidad materna ascenda a 3,5 por cien mil, en tanto que en el 2010 se registraron valores superiores al 4 por cien mil. Las jurisdicciones que actualmente se encuentran en mejor situacin son Ro Negro y la Ciudad de Buenos Aires, cuya tasa de mortalidad materna es entre 2 y 4 veces menor a la de la media del pas, con valores que oscilan entre el 0,8 y el 1,7%. En el otro extremo, Misiones, La Rioja y Formosa con tasas entre el 8,1 y el 16,4% presentan las peores situaciones con respecto a este indicador, alcanzando valores entre 2 y 4 veces mayores al promedio nacional. Un estudio realizado por el Ministerio de Salud de la Nacin y el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) en el 2003 advirti que de las 95 defunciones maternas ocurridas en las seis provincias estudiadas (San Luis, Tucumn, Mendoza, Chaco, Formosa y San Juan), las complicaciones de aborto fueron la primera causa de muerte materna (27,4%), y las hemorragias, la segunda (22,1%). El estudio de casos y controles mostr que el riesgo de muerte materna aumentaba 10 veces cuando la estructura hospitalaria no era la adecuada: no haba disponibilidad de atencin obsttrica esencial, guardia activa y personal calificado para asistir partos / abortos. Las autopsias verbales permitieron identificar factores de riesgo para la muerte materna al momento de la atencin de la emergencia obsttrica: errores en el diagnstico, tratamiento ambulatorio sintomtico y demoras en la derivacin a centros de mayor complejidad. La falta de medios para la comunicacin y las dificultades de transporte del sistema de salud demoran el acceso a los servicios a quienes residen en zonas rurales. Esta tendencia merece ser tomada con sumo cuidado, dado que la construccin de la informacin sobre muertes maternas presenta un alto nivel de subregistro, y las brechas interprovinciales y las variaciones interanuales pueden obedecer no tanto a tendencias en la poblacin, sino a mejoras en la clasificacin y registro de estas defunciones. El estudio realizado en el 2003 por el Ministerio de Salud de la Nacin y el CEDES, mencionado anteriormente, detect que el nivel de subregistro de defunciones maternas fue de 9,5% para el conjunto de las seis provincias estudiadas, y el subregistro de las muertes tardas, de 15,4%. Cabe aclarar que esta estimacin se hizo sobre el total de las defunciones institucionales.
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El estudio de los fallecimientos de mujeres en edad frtil extrainstitucionales podra afectar esta estimacin. En el 2008, un estudio similar, realizado por la Sociedad de Ginecologa y Obstetricia de Buenos Aires (SOGIBA) y la Direccin General de Estadsticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires, indic que el subregistro era an mayor. Es esperable, entonces, que en provincias y localidades del interior este sea elevado, tanto o ms que en la Ciudad de Buenos Aires. En los dos ltimos apartados de este captulo, el anlisis se centr en los componentes centrales que definen la dimensin y la forma que adopta el colectivo poblacional primera infancia, esto es, la natalidad y la mortalidad, o dicho en otras palabras, los modos de nacer y morir presentes en la sociedad argentina. As, la forma especfica que asume este grupo poblacional est definida, en gran medida, por los patrones culturales y sociales que subyacen a los nacimientos y por el cumplimiento diferencial del derecho a la salud durante los primeros aos de vida. De este modo, de acuerdo con los actuales patrones reproductivos, qued en evidencia cmo los nios tienen al momento de nacer una probabilidad ms elevada de sumarse a familias de escasos recursos econmicos que a otro tipo de hogares. Esta desventaja inicial se refuerza al comprobar que la probabilidad de morir tampoco es igual para todos. El entorno socioambiental, las condiciones nutricionales y la edad de la madre gestante, la planificacin familiar, el control de los embarazos por profesionales especializados, el contexto en el que ocurre el parto y la atencin de la purpera y del recin nacido son factores que explican una gran cantidad de defunciones infantiles. Quienes nacen en situacin de desventaja respecto de estas dimensiones que por otra parte suelen presentarse juntas tienen una probabilidad de padecer enfermedades y de morir tempranamente muy superior al resto de los nios. Este aspecto se refleja claramente en el hecho de que ms del 60% de las muertes ocurridas durante el primer ao de vida podra evitarse.
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Primera infancia y condiciones de vida

En consecuencia, estas coordenadas iniciales contribuyen, en la Argentina, a la conformacin de un grupo poblacional signado por las privaciones econmicas. De la informacin analizada para el 2010 se desprende que, en los grandes conglomerados urbanos, los hogares donde viven nios de entre 0 y 8 aos acumulan desventajas en forma persistente respecto del resto de las familias. En primer lugar, comparados con el resto, presentan una tasa de dependencia mayor, es decir, la cantidad de miembros que no trabajan por cada miembro que trabaja es ms elevada. En los hogares donde no hay nios pequeos, por cada inactivo suele haber, en promedio, un miembro ocupado. Para el caso de los hogares donde hay nios de entre 0 y 8 aos, esta relacin es de 2 a 1. Este aspecto se asocia a dos situaciones de vulnerabilidad: la probabilidad de que los nios convivan en condicin de hacinamiento y la posibilidad de que el hogar se ubique en el 30% ms bajo de la distribucin salarial, dado que al incorporar nuevos miembros econmicamente dependientes, la necesidad de ingresos familiares aumenta. En efecto, ms del 18% de los nios forma hogares con hacinamiento crtico, es decir, viviendas donde hay tres o ms personas por cuarto, en contraste con el resto de los casos, en los que esta proporcin se reduce al mnimo. Asimismo, el 54% de los nios proviene de los hogares ms pobres de las reas urbanas del pas, en oposicin al resto de las familias, cuya probabilidad de caer en el 30% ms bajo de la distribucin de ingresos se reduce a menos de la mitad. La proporcin de nios que viven en los hogares ms
pobres de las reas urbanas supera el 75% en el Noreste del pas, y se aproxima al 66% en el Noreste y Cuyo. Finalmente, esta situacin de vulnerabilidad persistente se refleja en la probabilidad aumentada que tienen los nios de entre 0 y 8 aos de residir en hogares que no cuentan con acceso al agua potable dentro de la vivienda. De hecho, el 6% de los hogares sin nios pequeos no cuenta con distribucin interna dentro de la vivienda, en contraste con el 11% de los hogares con nios. Esta proporcin se eleva al 30% en el Gran Buenos Aires, muy probablemente asociada a la extensin de las viviendas en asentamientos y villas de emergencia.
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TABLA 3 INDICADORES DE CONDICIONES DE VIDA SELECCIONADOS
TOTAL
CON AL MENOS UN NIO DE 0 A 8 AOS
Porcentaje de hogares urbanos en el 30% ms bajo de la distribucin de ingresos (2010) Porcentaje de hogares urbanos con hacinamiento crtico (2010) Porcentaje de hogares urbanos sin distribucin interna de agua (2010) Tasa de dependencia en hogares urbanos (2010)
33,9 6,8 7,6 1,4
54,1 18 ,2 11,4 2,2
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.
De este modo, la ventaja relativa que el bono demogrfico pudiera significar en trminos de los recursos necesarios para garantizar el cumplimiento de los derechos de la primera infancia, confronta con la mayor vulnerabilidad social del grupo poblacional. En otras palabras, la disminucin de la cantidad de nios que conforma este grupo poblacional no debe traducirse en una disminucin de los recursos destinados a la primera infancia. Por el contrario, constituye una oportunidad para sensibilizar y ajustar las polticas a su mayor vulnerabilidad, especialmente a extender su atencin a un aspecto destacado en la perspectiva de la CDN: las familias en las que nacen y se desarrollan los nios durante sus primeros aos de vida.
Las familias en las que viven los nios de 0 a 8 aos

La CDN y la Ley de Proteccin Integral inauguran un nuevo marco a partir del cual evaluar al entramado de relaciones sociales que sostienen el proceso de socializacin de los nios. En conjunto, establecen un modelo de intervencin que reconoce a los nios el derecho a ser considerados partcipes de su propio desarrollo, protege sus derechos a acceder a las polticas pblicas universales y propicia el derecho a la convivencia familiar, con lo cual obliga al Estado a promover todas las polticas y medidas necesarias para alcanzar esos propsitos. De este modo, la CDN y la Ley de Proteccin Integral sitan a la familia como el entorno privilegiado e indiscutible de desarrollo de los nios durante los primeros aos de vida, en contraste con el paradigma anterior que instaba al Estado a rescatar a los nios del abandono material o moral en el cual supuestamente eran colocados por sus familias a las que se calificaba y, por ende, estigmatizaba, como inmorales y disfuncionales. El nuevo paradigma desplaza al Estado de su rol de polica y lo convoca a acompaar a las familias en una de sus funciones primordiales: la crianza de los nios. De este modo, la culpabili-
zacin de las familias pobres soporte fundamental de las intervenciones estatales bajo el modelo tutelar cede lugar a la multiplicacin de los puntos de encuentro entre el Estado y las familias, a travs de intervenciones orientadas a su fortalecimiento (Konterllnik, 2008).
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La funcin de la familia en la primera infancia es insustituible. Desde afuera se puede colaborar, por ejemplo, si un chico no tiene el carn de vacunacin y desde la escuela lo llevan a vacunar, sin dudas, mejorarn sus condiciones de vida. Sin embargo, desde el punto de vista global, esto no tiene tanto valor para el nio, como s lo tendra el hecho de que sea su familia la que lo lleve a vacunar, ya que la familia es lo permanente y estable para l. Lea Waldman
Frente a este nuevo paradigma, hacer foco en las familias en las que viven los nios adquiere un nuevo sentido. En especial, aquel que desde las polticas pblicas anuda al nio en forma definitiva con su grupo familiar, y concibe que abogar por el cumplimiento de sus derechos conlleva necesariamente la promocin de acciones directas para garantizar que los adultos de referencia se encuentren en condiciones de garantizar y exigir su cumplimiento. Ahora bien, a qu se denomina familia? cules son los rasgos distintivos de las familias en las que viven los nios de 0 a 8 aos? Desde la perspectiva que promueve la CDN, hay configuraciones familiares mejores que otras? qu acciones se deben desarrollar para ampliar la proteccin a la primera infancia desde la perspectiva de las familias que conforman?
La Convencin es muy clara en cuanto al rol de la familia, a la responsabilidad de los padres como actores importantes para acompaar al nio en el acceso a sus derechos. En todo momento, se ve la importancia de la familia, y no hay una concepcin rgida respecto al tipo de familia al que se refiere. Adems, en la ley argentina, el decreto reglamentario concibe a la familia de forma mucho ms detallada, tambin es la red vincular que el pibe elija. La idea es ampliar el sentido de familia. Irene Konterllnik
En su libro Pan y Afectos (2000), la sociloga argentina Elizabeth Jeln concibe a la familia como una institucin social, creada y transformada por hombres y mujeres en su accionar cotidiano, individual y colectivo. Su universalidad reside en algunas funciones y tareas que deben ser realizadas en toda la sociedad [la sexualidad, la procreacin y la crianza de la descendencia]. El cmo y por quien se lleva a cabo, las formas de organizacin de los agentes sociales, los entornos y las formas de familia son mltiples y variables. Esta variabilidad no es azarosa () hay potentes procesos de cambio social, econmico, tecnolgico y poltico de los cuales forman parte las transformaciones de la familia. Algunos de los cambios sociales que afectan la configuracin de las familias ya fueron mencionados, y pueden sintetizarse en las consecuencias que trajo aparejadas el pasaje desde un tipo de sociedad, basada en expectativas sociales claras hacia los individuos y trayectorias laborales slidas y previsibles, a
otra, caracterizada por una mayor volatilidad e incertidumbre. La radicalidad de estos procesos conlleva necesariamente una redefinicin de las estructuras familiares y las expectativas sociales puestas sobre su funcionamiento y el rol de sus miembros. Entre las ms significativas, se encuentran, sin lugar a dudas, la transformacin del rol de las mujeres en la sociedad y el creciente valor otorgado a la educacin. Al articularse, estos cambios dan lugar a nuevas posibilidades de orientacin a los proyectos de vida individuales, especialmente los de las mujeres. El socilogo dans Gosta Esping Andersen (2010) seala no slo la radicalidad de este proceso, sino su velocidad. En efecto, en el lapso de una generacin, las mujeres pasaron de estar indisolublemente asociadas a las tareas del hogar y a la crianza de la prole, a tener al menos como horizonte la posibilidad de acceder a un empleo y a una autntica autonoma econmica. Es as que los reclamos de los movimientos feministas se afianzaron durante esta ruptura generacional caracterizada en gran medida por un mayor acceso a la educacin y al trabajo remunerado, lo que, desde la perspectiva de la democracia y la igualdad, dio lugar a un acelerado, inconcluso y plagado de dificultades proceso de autonomizacin de las mujeres. Al enfocar en la familia, la apertura de nuevas opciones de desarrollo personal de las mujeres la posibilidad de elegir entre diversas alternativas, aun cuando muchas no lleguen a concretarse cuestiona y problematiza los cimientos de la familia nuclear tradicional y fundamentalmente desnaturaliza su estructura y funcionamiento. De este modo, la familia nuclear6 que en la prctica nunca fue la nica forma de familia va perdiendo gradualmente su predominio, en un doble sentido. En primer lugar, como patrn de la normalidad en oposicin a las desviaciones que suponan otro tipo de configuraciones familiares, y en segundo lugar, ha ido perdiendo su peso relativo dentro de las configuraciones familiares efectivas. Es decir, estamos inmersos en un complejo proceso de reconfiguracin de las formas en que se organizan las personas para resolver tres de las necesidades centrales de toda la sociedad: la sexualidad, la procreacin y la crianza de los nios. Uno de los emergentes de esta transformacin es el desplazamiento de la familia nuclear tradicional de su lugar de normalidad, y la consecuente visibilizacin y valorizacin de una multiplicidad de nuevas configuraciones familiares. Por eso, all donde algunos sectores sociales sitan a la crisis de la familia, otros ven el surgimiento de una creciente multiplicidad de formas de familia y convivencia. Una multiplicidad que puede ser vista como parte inevitable y deseable de los procesos de democratizacin de la vida cotidiana y de la extensin del derecho a tener derechos; con lo cual, la idea (negativa) de crisis se transforma en germen de innovacin y creatividad social (Jeln, 2000).
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Algo estaba pasando en el mundo de lo social que hizo pensable la Convencin. Era una transformacin difusa que se podra sintetizar bajo el nombre de proceso de democratizacin de las relaciones familiares. Este proceso existe y es social, pero est incompleto, por eso, la Convencin es necesaria. Emilio Garca Mndez
6 Familia nuclear se denomina a aquella configuracin caracterizada por la convivencia de un matrimonio monogmico y sus hijos que conforman su propio hogar en el momento del matrimonio, y en donde la sexualidad, la procreacin y la convivencia coinciden en el espacio privado del mbito domstico (Jeln, 1998).
Llegado este punto es posible dar cuenta de las transformaciones de las familias en las que viven los nios, y particularmente de la redefinicin del rol social de las mujeres a travs de la informacin estadstica disponible? En principio, la reduccin del peso del grupo de edad de 0 a 8 aos en el conjunto de la poblacin, vinculada con la disminucin de las tasas de fecundidad global mencionada en el apartado demogrfico, puede ser pensado como un indicio de la apertura de nuevas opciones para el desarrollo personal de las mujeres, en el que la conformacin de una familia y la crianza de los hijos comparten su centralidad con otros proyectos igualmente relevantes. Estas hiptesis se refuerzan al observar el incremento sostenido y muy pronunciado del nivel de instruccin de las mujeres y su intencin, tambin creciente, de participar en el mercado laboral. De todos modos, no se pretende aqu dar por sentado que los motivos que llevan a las mujeres a conformar familias con menos hijos y a participar del mercado laboral se vinculan directamente con el proceso de autonomizacin, sino que por el contrario, tanto la decisin de tener menos hijos como la de trabajar a cambio de una remuneracin, muchas veces corresponden a las dificultades crecientes para sustentar un hogar con el ingreso de uno solo de sus miembros, y al deterioro del poder adquisitivo de los salarios. Aquello que aqu interesa destacar es que la conformacin de familias ms pequeas y la participacin de las mujeres en el mercado laboral conlleva la necesidad de una importante redefinicin de los arreglos familiares orientados a la distribucin de las tareas domsticas y al cuidado de los miembros dependientes en especial, los nios y los ancianos, de enormes implicancias. Estas modificaciones chocan con algunas caractersticas estructurales de las estadsticas disponibles. Los operativos censales y las encuestas de hogares son siempre domiciliarias, es decir, que recogen informacin en las viviendas. Los datos suministrados se refieren a las personas que conforman el grupo residencial o de convivencia, y no a las relaciones de parentesco o a los miembros de la familia no conviviente. Este aspecto limita seriamente el alcance de las interpretaciones susceptibles de ser realizadas a partir de la informacin que arrojan los censos y las encuestas, ya que la familia desborda al ncleo de personas conviviente bajo un mismo techo. Esto tiene implicancias diferentes segn el momento que est atravesando cada familia y segn el integrante de la familia sobre el cual est puesto el foco. Por ejemplo, durante los primeros aos de vida de los nios, muy probablemente, el funcionamiento familiar est signado por la presencia de los abuelos, o por el rol (aun ms significativo) de los padres no convivientes, en el caso de una separacin, quienes no necesariamente sern considerados desde la perspectiva del hogar. No obstante, aun con sus limitaciones, las estadsticas disponibles arrojan imgenes fuertes y claras para ilustrar y comprender las transformaciones de los vnculos al interior de las familias y sus consecuencias en las distintas configuraciones familiares. El anlisis de las familias en las que reside al menos un nio de entre 0 a 8 aos que se presenta a continuacin se basa en el procesamiento de los microdatos de las Encuestas de Hogares correspondientes al Gran Buenos Aires para el perodo 19902010 realizada por el INDEC (Instituto Nacional de Estadstica y Censos). La limitacin geogrfica se debe a que este es el nico conglomerado que puede ser comparado longitudinalmente, a la vez que es el que concentra a ms del 40% de los nios de 0 a 8 aos. Del primer acercamiento a la informacin agregada, surge claramente un comportamiento gradual y consistente hacia la reduccin de la importancia cuantitativa de las familias biparentales, que, sin embargo, contina siendo la forma
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que adopta la inmensa mayora de ellas. En la actualidad, ocho de cada diez familias en las que reside al menos un nio de entre 0 y 8 aos estn encabezadas por una pareja en la que ambos, o al menos uno de los dos, tienen filiacin directa con los nios presentes en el hogar. De acuerdo al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda realizado en el 2010, en la Argentina, hay 24.228 hogares constituidos por parejas del mismo sexo; de ellas, el 21% tienen hijos a cargo. Prcticamente la totalidad, ms del 97%, de estas familias est conformada por una pareja de mujeres7. La propensin a conformar familias biparentales guarda relacin con el estrato social, tanto en su dimensin absoluta como en la velocidad de su reduccin. Es decir, las familias con nios pequeos en las que los adultos cuentan con alto capital educativo8 suelen ser biparentales en mayor medida que aquellas en las que los mayores tienen menos capital educativo. O dicho con otras palabras, la convivencia de uno solo de los padres con sus hijos generalmente la madre, y en la mayora de los casos, producto de la separacin de la pareja suele darse con mayor frecuencia en los estratos sociales ms bajos. Es tambin en ellos donde se observa una propensin ms fuerte hacia la reduccin del peso relativo de las familias biparentales.
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TABLA 4 INDICADORES DE CONFIGURACIONES FAMILIARES Y UNIN CONYUGAL SELECCIONADOS, GRAN BUENOS AIRES
1990
2010
VARIACIN % 19902010
Porcentaje de hogares biparentales con al menos un nio de 0 a 8 aos Porcentaje de hogares biparentales con al menos un nio de 0 a 8 aos en donde ambos cnyuges estn casados Tasa de actividad de las mujeres jefas de hogar o cnyuges de hogares con al menos un nio de 0 a 8 aos Tasa de actividad de los varones jefes de hogar o cnyuges de hogares con al menos un nio de 0 a 8 aos Porcentaje de mujeres jefas de hogar o cnyuges con secundario completo y ms, en hogares con al menos un nio de 0 a 8 aos
88,4%
80,6%
-8,8
85,1%
55,2%
-35,1
36,7
57,5
56,7
91,8
87,3
-4,9
45,9%
71,7%
56,2
Porcentaje de varones jefes de hogar o cnyuges con secundario completo y ms, en hogares con al menos un nio de 0 a 8 aos
45,5%
62,4%
37,2
A su vez, la estrategia de convivir con otros familiares es una de las formas en que las familias se organizan para resolver las necesidades de cuidado de ancianos y nios pequeos y, fundamentalmente, el acceso a recursos que les permitan alcanzar un mnimo de bienestar. Este tipo de familias son mucho ms frecuentes en los sectores sociales ms desfavorecidos. Una explicacin posible es, por ejemplo, que la pareja no cuenta con recursos suficientes para
7 Lo que el Censo ayuda a visibilizar, publicado en la versin impresa del diario Pgina 12, sbado 30 de junio de l 2012. 8 Clima educativo es el promedio de aos de escolarizacin de los miembros de 18 aos y ms que conforman el hogar. Dado que los aos de escolarizacin promedio acumulados por el hogar son un atributo estructural que se encuentra altamente correlacionado con el nivel de ingresos del hogar, se considera a esta variable una aproximacin ms ajustada a la posicin del hogar en la estructura social.
independizarse econmicamente y requiere sumar los ingresos de otros miembros del hogar. Ms de la mitad de ellas convive con al menos un familiar que no es parte del ncleo primario, mientras que en las familias de los estratos sociales ms altos, este grupo se reduce a menos del 14%. En relacin con las familias extensas, se pueden destacar al menos dos aspectos. En primer lugar, que en las de los estratos sociales ms bajos la propensin a convivir con otros familiares prcticamente se duplic luego de la crisis del 2001, y se redujo considerablemente en el quinquenio siguiente, lo cual refuerza la idea de que la ampliacin de la familia guarda una estrecha relacin con el contexto socioeconmico. Si esta hiptesis es valedera, se torna relevante observar que la conformacin de familias extensas registr un aumento en todos los estratos sociales, lo que estara indicando la creciente necesidad de incorporar nuevos miembros ocupados para la conformacin del ingreso total del hogar. El paulatino desplazamiento de la familia tradicional por otras formas de familia encuentra su correlato en la transformacin de la unin conyugal de las parejas convivientes. En el Gran Buenos Aires, para el 2010, slo el 55% de las parejas que encabezan las familias en las que reside al menos un nio de entre 0 y 8 aos se encuentran unidas a travs del matrimonio legal. El resto de las parejas nunca se cas legalmente, o uno o ambos miembros son divorciados de uniones anteriores. Esta informacin adquiere una nueva relevancia al observar que, a inicios de la dcada del 90, el 85% de las parejas estaban casadas, lo cual implica una reduccin del orden del 35% de las parejas unidas legalmente para el perodo 19902010. El comportamiento de este indicador suma evidencia a las hiptesis planteadas durante el anlisis sobre la transformacin de las configuraciones familiares. En primer lugar, las parejas con menor capital educativo tienden a estar unidas legalmente en mucha menor proporcin que las parejas ubicadas en los estratos ms favorecidos. A la vez, el peso relativo de las uniones legales entre las parejas con menor capital educativo disminuy en forma mucho ms pronunciada que en los sectores de mayores recursos. Por ltimo, en todos los estratos sociales, la cada ms abrupta en la incidencia del matrimonio legal en las parejas del Gran Buenos Aires que conforman los hogares en donde al menos reside un nio de entre 0 y 8 aos se da en el perodo 20002005. Tal como se sugiri en la presentacin de este apartado, es factible considerar que las variaciones en la forma que adoptan las familias con nios durante los ltimos 20 aos obedecen en gran medida a la transformacin del lugar de la mujer en la sociedad, particularmente, en la mayor propensin de las mujeres a sostener sus estudios y a participar del mercado laboral. La informacin analizada aporta indicios sustantivos para sostener ambas hiptesis. En primer lugar, las mujeres jefas o cnyuges de hogares en donde viven nios pequeos incrementaron su nivel educativo en mayor medida que sus pares del sexo opuesto. A inicios de la dcada del 90, ellas contaban con la misma cantidad de aos aprobados de educacin formal que sus pares varones. Diez aos despus, aparece una leve brecha a favor de las mujeres. Entre el 2005 y el 2010 etapa de fuerte expansin del nivel medio de educacin, se diferencian vertiginosamente las trayectorias educativas de varones y mujeres, a tal punto que, en cinco aos, la brecha entre la proporcin de mujeres y varones jefes de hogar o cnyuges con secundario completo o ms, se ampla en ms de 9 puntos porcentuales a favor de ellas.
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Sumado a esto, su participacin en el mercado laboral se increment en un 56%, en contraste con la tendencia observada en los varones, entre quienes la tasa de actividad disminuy levemente. Aun as, para el 2010, nueve de cada diez varones trabajan o buscan trabajo mientras que, entre las mujeres, esta proporcin asciende a seis de cada diez. Como ya ha sido ampliamente estudiado, las mujeres con mayor nivel de instruccin se inclinan hacia el mercado laboral en mayor medida que sus pares con menos aos de estudio. No obstante, la variacin ms importante se observa entre las mujeres con secundario incompleto. La participacin de las mujeres en el mercado laboral fue acompaada por un aumento considerable en la cantidad de horas efectivas que dedican a trabajar fuera del hogar, mientras que entre los varones, se observa la tendencia inversa. Es as que, si bien los varones jefes o cnyuges que trabajan, dedican en promedio ms horas al trabajo remunerado que las mujeres, se observa que en la actualidad los hombres dedican al trabajo remunerado menos horas que hace 20 aos. La insercin ocupacional de las mujeres suele ser ms endeble que la de sus pares varones, entre otros factores, por la presin social hacia priorizar la crianza de los nios sobre el desarrollo profesional, al menos durante los primeros aos de vida. Esto se ve reflejado, en parte, en la mayor proporcin de mujeres ocupadas en el sector informal de la economa respecto a sus pares varones. No obstante, el anlisis longitudinal de la proporcin de ocupados por sexo en ese sector revela que el porcentaje de varones ocupados aument, en contraste con el de las mujeres, que disminuy, lo que se tradujo en la reduccin de la brecha para ese indicador. De este modo, la informacin disponible ofrece indicios fuertes para sostener que las familias en donde residen nios pequeos estn enfrentando profundas transformaciones.
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La nocin de familia ha sufrido un cambio radical porque las estructuras familiares han variado. En la Convencin, el concepto de familia apunta al grupo donde existen vnculos de afecto y atencin. Tenemos que abrir la cabeza y entender por familia al entorno en que los chicos reciben contencin, cuidado; un mbito en donde se les permita crecer. Silvia Chavanneau
La familia cambi su configuracin tradicional, es susceptible de adoptar formas diferentes en perodos cada vez ms breves es cada vez ms frecuente que un nio al llegar a la adolescencia haya atravesado numerosas configuraciones familiares. Nios y nias nacen de parejas que quizs nunca convivirn, que convivirn y luego se separarn, conformarn familias en las que convivirn con otros parientes, nacern de parejas que tal vez conformen nuevos ncleos y sumen nuevos miembros al hogar, de parejas del mismo sexo, etc. La familia se encuentra recorriendo un proceso de democratizacin, producto, en gran parte, de la flexibilizacin en los roles de gnero. Las mujeres pueden decidir cada vez ms cuntos hijos tener, pretenden (y logran) cada vez ms hacer valer sus credenciales educativas para desarrollarse en el mercado laboral y conseguir autonoma de ingresos. El reverso de estos avances indiscutibles hacia la igualdad de gnero es que muchos de los cambios en las dinmicas
familiares se explican tambin por la necesidad de afrontar el hecho de formar parte de una sociedad signada por la inestabilidad laboral y las dificultades para sostener un hogar con un nico ingreso.
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La situacin educativa de la primera infancia

La CDN, en su artculo 18, convoca a los Estados parte a garantizar la creacin de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los nios y a promover todas las medidas apropiadas para que los nios cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de nios para los que renan las condiciones requeridas. En su artculo 28, insta a los Estados parte a reconocer el derecho a la educacin y a desarrollar acciones especficas orientadas a su ejercicio progresivo y en condiciones de igualdad de oportunidades. De este modo, la Convencin reconoce la necesidad de crear una institucionalidad apropiada para garantizar el pleno goce del derecho a la educacin y para apoyar a las familias en el cuidado de los nios durante el tiempo dedicado al trabajo remunerado.
El Estado debe garantizar condiciones para que los padres tengan herramientas que les permitan educar a sus hijos; en los sectores ms desfavorecidos, en especial. Cuando las clases medias y altas necesitan saber algo, pueden pagarle a alguien para que las ayude a ver cmo se hace. Cuando te encontrs con problemas con tu hijo y no tens dinero, no sabs a quin recurrir. Bettina Cotta y Betina Perona
Esta normativa se anuda a la abundante evidencia de los beneficios de la inclusin temprana de los nios en programas de cuidado y educacin. En efecto, numerosos estudios constatan mayores progresos cognitivos, sociales y conductuales en los nios que participan de experiencias de estimulacin y educacin tempranas; y efectos positivos en trminos de rendimiento escolar, y la consecuente reduccin de la desercin y la repitencia (citado en Tuon, 2012). Ciertamente, se constata en la actualidad un proceso de transmutacin de paradigmas en relacin con la atencin de la primera infancia, principalmente, de los nios de hasta 3 aos.
Creo que hay que apoyar mucho el perodo inicial de la vida, los tres primeros aos. Y respetar esa etapa tan importante y nica en la vida de un ser humano. Mara Luisa Ageitos
En este marco, el vnculo de las instituciones con la familia y la comunidad es fundamental. Tal como se mencion en numerosas oportunidades a lo largo de este documento, la incorporacin del enfoque de derechos al desarrollo infantil se centra en la familia y busca sumarla como un aliado clave en la crianza del nio para prevenir situaciones de vulneracin de derechos, en contraste con los enfoques previos que centraban sus intervenciones en reparar el dao una vez que los derechos haban sido vulnerados. Bajo la articulacin de programas y familias, subyace la perspectiva que considera a estas ltimas responsables de la crianza de sus hijos y naturales proveedoras de cuidado, afecto, estmulo y valores a los nios pequeos, de acuerdo a su cultura (UNICEF, 2005). Desde
este enfoque, se entiende que las oportunidades para que los nios desarrollen su mximo potencial aumentan cuando las tareas de crianza son acompaadas por polticas pblicas que mejoren la calidad del cuidado familiar, permitan el acceso de las familias a recursos, conocimientos, servicios bsicos de calidad y a la participacin. En consecuencia, este modo de concebir la atencin y la educacin temprana propone reemplazar las intervenciones puntuales en situaciones lmites como la desnutricin o el abandono familiar por el diseo de programas de formacin continua. Se trata de multiplicar, en primera instancia, los puntos de encuentro entre sociedad y familia. De este modo, los servicios de atencin a la primera infancia superan la antinomia familiainstituciones, en tanto constituyen espacios de fortalecimiento familiar que acompaan a los adultos en su formacin para la crianza y complementan la estimulacin emocional y psicofsica de los nios durante sus primeros aos de vida. Ahora bien, cul es el nivel de estmulo psicofsico y emocional que reciben los nios pequeos en sus hogares? La Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA) realiza una aproximacin al contexto de estimulacin emocional, social e intelectual en el mbito familiar a travs de un conjunto acotado de indicadores. Los indicadores de estimulacin considerados son presentados como dficit, es decir, por su no ocurrencia. Estos son: al nio no le festejaron el ltimo cumpleaos, no le cuentan cuentos, no suelen jugar o dibujar en familia y no hay libros infantiles en el hogar. De los resultados de esta encuesta (2011), se desprende que, en los grandes conglomerados urbanos de la Argentina, alrededor del 12,7% de los nios menores de 6 aos vive en hogares en donde no se les suele festejar el cumpleaos, al 28,8% no se les suele contar cuentos, el 17,3% no acostumbra dibujar o jugar con miembros de su familia y el 35,2% no cuenta con libros infantiles en su hogar. Este dficit es mayor entre los nios ms pequeos, es decir, los menores de 3 aos (Tuon, 2012).
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Todos los conocimientos que hay en torno al desarrollo de los chiquititos nos hablan de que hay que observarlos, hay que hablarles porque as van aprendiendo un montn de cosas. Hay mucha comunicacin, y mucha observacin para ver cmo se vinculan con otros. Lea Waldman
Durante los ltimos veinte aos, la Argentina ha avanzado sustantivamente en el reconocimiento del derecho de los nios al cuidado y a la educacin temprana. En ese sentido, se destaca la Ley Federal de Educacin, sancionada en abril de 1993. Como consecuencia de profusos debates, en esta ley se salda, en parte, la necesidad de otorgarle un lugar preciso a la educacin para los nios de 3 a 5 aos dentro del nivel inicial, como primer eslabn del Sistema Educativo Nacional. As, se incorpora dentro del rango de obligatoriedad a la sala de 5 aos, y se avanza en el reconocimiento pedaggico del jardn maternal para nios menores de 3 aos, al considerarlo dentro de la ley.
[Al momento de la sancin de la Ley Federal de Educacin] se sostena todava un fuerte debate en torno a la educacin de los chicos de 0 a 3 aos () Se supona que la educacin para los menores de 3 aos le corresponda a los organismos de Desarrollo Social, y no a los de Educacin, porque era para los pobrecitos. Ana Malajovich
Sin embargo, el punto de quiebre en relacin con el nivel inicial, lo instaura la promulgacin, en el 2006, de la Ley Nacional de Educacin, vigente en la actualidad. A partir de entonces, se produce la incorporacin explcita de los jardines maternales a la organizacin del nivel inicial y se compromete al Estado a universalizar los servicios educativos para los nios de 4 aos y a subsanar las brechas de acceso entre los diferentes sectores sociales. Desde la entrada en vigencia de esta ley, la educacin inicial abarca formalmente a los nios desde los 45 das de vida hasta los 5 aos de edad, inclusive. Constituye una unidad pedaggica y est organizada en dos ciclos. El primero, jardines maternales, va desde los 45 das hasta los 2 aos de edad. El segundo ciclo, jardines de infantes, contempla a los nios desde los 3 hasta los 5 aos. La sala de 5 aos se mantiene como obligatoria. Por ltimo, se destaca la sancin de la Ley N 26.233 que promueve y regula los Centros de Desarrollo Infantil. En el marco de esta ley, se entiende como Centros de Desarrollo Infantil a los espacios de atencin integral de nios y nias de hasta 4 aos de edad, que adems realicen acciones para instalar, en los mbitos familiar y comunitario, capacidades que favorezcan la promocin y proteccin de los derechos de nios y nias (artculo 2). Llegado este punto, cabe preguntarse: cul es el correlato de la normativa en la expansin efectiva del nivel inicial? Situados en la poblacin, un primer acercamiento a la informacin cuantitativa indica una divisin tajante delimitada por la obligatoriedad. La asistencia a la sala de 5 aos es prcticamente universal, mientras que en el tramo no obligatorio, la cobertura de este nivel es considerablemente baja. Se debe aclarar que la obligatoriedad est estrechamente vinculada al comportamiento de las brechas sociales. Es as que, en los tramos no obligatorios, la brecha social en las tasas de escolarizacin es extremadamente amplia, hasta cerrarse gradualmente a un mnimo de 4 puntos porcentuales entre los nios de 5 aos. En efecto, los datos disponibles sobre la concurrencia a centros de cuidado y educacin para el tramo de entre 0 y 2 aos correspondiente a una muestra acotada de los principales centros urbanos realizada por el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Catlica Argentina y Fundacin Arcor sealan que la inclusin en centros educativos de los nios de entre 0 y 2 aos es mnima no alcanza al 10% y no revelan variaciones entre el 2007 y el 2011 (Tuon, 2012). Por otra parte, segn la Encuesta Permanente de Hogares del 2010, en las reas urbanas del pas, ms del 60% de los nios de 3 aos no concurre a establecimientos. A los 4 aos, esta proporcin se reduce a un cuarto, y a partir de los 5, la asistencia es prcticamente universal. Se observa tambin que una proporcin considerable de nios de 6 aos, con ms peso en los provenientes de estratos sociales ms bajos, an asiste al nivel inicial. Otro indicio de las mayores dificultades que encuentran los nios de menores recursos para sostener su trayectoria escolar en el tiempo esperado es la proporcin de nios con ms edad de la esperada para el grado que cursan. Es as que entre los nios de 8 aos provenientes de los hogares de los estratos sociales ms bajos aparece el atraso escolar en una proporcin nada despreciable, mientras que en los estratos altos esta situacin es inexistente. Con el propsito de identificar tendencias en la escolarizacin y brechas regionales se agruparon las edades para el clculo de las tasas de asistencia. De este ejercicio, surge que la proporcin de escolarizados en el grupo de edad de 3 y 4 aos asciende al 57%. Sin embargo, existe una alta variabilidad interregional y social. En efecto, siete de cada diez nios que residen en el Gran Buenos Aires se encuentran escolarizados; mientras que en las zonas urbanas del Noroeste y Noreste del pas, esta proporcin desciende a menos de la mitad.
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Asimismo, cuatro de cada diez nios de entre 3 y 4 aos que viven en hogares de bajo capital educativo concurren a centros de atencin de primera infancia, en tanto esta proporcin alcanza a siete de cada diez nios de los hogares con mayor capital educativo. La tendencia histrica para el perodo 19902010 muestra una importantsima expansin de la cobertura del nivel inicial para esta franja etaria. En efecto, la informacin correspondiente al Gran Buenos Aires indica que la proporcin de nios de 3 y 4 aos escolarizados prcticamente se quintuplic en 20 aos. El primer punto de inflexin se ubica en el 2000, cuando se duplic la tasa de asistencia. El segundo, en el 2010, al crecer ms de 20 puntos porcentuales respecto al 2000. De acuerdo a los datos del 2010, prcticamente todos los nios de 5 aos estn escolarizados. No obstante, se observa una pequea brecha entre regiones. En el Gran Buenos Aires, la proporcin de nios de 5 aos escolarizados supera al 99%; en tanto en la regin noroeste y patagnica, se observan los valores ms bajos, que rondan al 96%. Nuevamente, los nios provenientes de los hogares con menor capital educativo presentan tasas de escolarizacin ms bajas; aun as, se distancian tan solo en dos puntos porcentuales de los nios provenientes de hogares con alto capital educativo. De este modo, de la informacin analizada para el Gran Buenos Aires se desprende una expansin de alrededor del 52% en la proporcin de nios de 5 aos escolarizados en el perodo 1990-2010.
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TABLA 5 INDICADORES EDUCATIVOS SELECCIONADOS
Porcentaje de nios de 3 y 4 aos escolarizados (2010) (a) Porcentaje de nios de 5 aos escolarizados (2010) (a) Matrcula del nivel inicial (2010) (b) Variacin porcentual de matrcula del nivel inicial (1997-2010) (b) Porcentaje de matrcula del nivel inicial en el sector estatal (2010) (b) Variacin porcentual de matrcula del nivel inicial en el sector estatal (1997-2010) (b) Secciones independientes del nivel inicial en el sector estatal (2010) (b) Variacin porcentual de las secciones independientes en el sector estatal (1997-2010) (b)
57,2 97,9 1.553.418 28,7 66,7 -6,5% 70,0% 2,0%
Fuente: (a) reas Urbanas , elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. (b) Elaboracin propia a partir del Relevamiento Anual, DINIECE-Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin.
Al hacer foco en el sistema educativo, si bien las variaciones en la matrcula son diferentes a la expansin que sugieren las otras fuentes consultadas, se refuerzan las hiptesis y las tendencias que surgen de las encuestas poblacionales. En el 2010, la matrcula total del nivel inicial para las salas de 3 a 5 aos ascenda a 1,5 millones de nios. La distribucin por salas indica una matrcula muy reducida, del orden del 5%, de nios de 0 a 2 aos. La sala de 3 aos concentraba al 16% de la matrcula; la de 4, al 33% y la de 5, al 48% restante. Esto implica una expansin total del orden del 17% en el perodo 20082010 en la matrcula de jardines de infantes. Por su parte, para la franja de 3 a 5 aos, se observa un crecimiento total del 29% para el perodo 1997-2010, concentrado prcticamente en su totalidad en las salas de 3 y 4 aos. En efecto, el incremento en la matrcula de las salas de 3 aos fue del orden del 63,3%; la de las salas de 4, del 71,3% y la de las salas de 5, del 2,6%. Es interesante destacar el comportamiento diferencial por sector de gestin de los establecimientos educativos. En primer lugar, en el 2010, el 67% de la matrcula del nivel inicial se concentraba en el sector pblico. Sin embargo, su importancia guarda una relacin directa con la edad. Es
decir, el peso relativo del sector pblico en la matrcula de los jardines de infantes es inferior al privado: en la sala de 3 alcanza al 57%; en la sala de 4, el 67% y en la sala de 5, el 72%. La baja presencia estatal en la escolarizacin de los nios ms pequeos muy probablemente est dando cuenta de un dficit en la oferta de servicios educativos pblicos para este grupo poblacional. La forma que adopt la expansin es tambin variable segn la sala de referencia. Es as que el incremento en la matrcula de sala de tres fue muy superior en el sector privado respecto al sector pblico. En la sala de 4, la tendencia se revierte. La informacin indica que la expansin en el sector pblico fue mucho mayor que en el privado. Respecto a la sala de 5, la informacin es contundente: no slo el incremento total de matrcula fue absorbido por el sector privado, sino que tambin hay indicios suficientes para sugerir que se est produciendo un traspasamiento de matrcula desde el sector pblico al privado. En cuanto a los comportamientos jurisdiccionales, se observa que la mayor parte de las provincias superan la expansin registrada para el promedio nacional en las salas de 3 a 5 aos. Los extremos se sitan en Crdoba, la provincia con la mayor expansin del nivel inicial (65,6%), y en Santa Fe, con un crecimiento inferior al 10%. Es destacable que, en contraste con el promedio nacional, en la mayor parte de las provincias creci ms la sala de 3 que la de 4. Respecto a la sala de 5, se observan dos comportamientos que merecen atencin. Por un lado, la matrcula total de la sala de 5 disminuy en 12 provincias. Este aspecto, sumamente relevante, debe tomarse con precaucin, dado que puede estar ms relacionado con el comportamiento demogrfico (desarrollado en el apartado correspondiente) que con un cambio real en las tendencias de escolarizacin. Es decir, si la escolarizacin en sala de 5 es casi universal, es probable que esta disminucin en la matrcula corresponda a la reduccin en la cantidad de nios de 5 aos. Pero, si bien la tasa de escolarizacin es elevada, no llega al 100 por ciento; por eso, la cada en la matrcula estara indicando que no hubo avances en su expansin. Por otra parte, es cierto que la reduccin en la matrcula se dio en el sector pblico en todas las provincias en las que ocurri este fenmeno; mientras que en el sector privado, la expansin de la matrcula de sala de 5 dista de ser marginal. Ahora bien, en qu medida la oferta de servicios educativos acompa la expansin de la matrcula del nivel inicial? La primera aproximacin a los datos revela que la oferta de servicios educativos para el tramo de 3 a 5 aos creci mucho ms que la matrcula. En efecto, la cantidad de nios y nias escolarizados se increment en un 29%, mientras que en el 2010, se registr un 61% ms de secciones independientes que en 1997. Al analizar la tasa de crecimiento total de la oferta educativa por sala, queda en evidencia que la sala de 4 fue la que concentr la mayor cantidad de recursos, aspecto que muy probablemente se vincule con la novedad introducida por la Ley Nacional de Educacin en el 2006, a travs de la cual se insta al Estado a garantizar la oferta de salas de 4 aos. Esta hiptesis se refuerza al observar que las tasas de crecimiento del sector pblico y del sector privado adoptaron modalidades sustantivamente diferentes. En el sector pblico, se observa que la oferta total de salas de 4 aos creci ms del 123%, seguida por la sala de 3, con un crecimiento total del 80%, y la sala de 5, que increment su oferta poco ms del 4%. En contraste, la forma en que se expandi la oferta de servicios para el nivel inicial en el sector privado constata una fuerte concentracin en la sala de 3, que creci ms del 90%, seguida por la sala de 4 (67%) y por ltimo, la sala de 5 (19%).
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Cabe subrayar que la tasa de crecimiento para la sala de 5 en el sector privado cuadriplica a la del sector pblico. Este comportamiento diferencial, muy probablemente, se relacione con la capacidad que tiene la ley para promover y dar una orientacin especfica a la movilizacin de recursos pblicos, en contraste con el sector privado, que responde conforme a las leyes de oferta y demanda. En otras palabras, la informacin analizada sugiere que la expansin de la oferta de sala de 4, en la que el sector pblico concentr recursos, constituye una respuesta efectiva a la Ley Nacional de Educacin sancionada en el 2006, que insta al Estado a garantizar la oferta de servicios educativos para los nios de 4 aos. Por su parte, la informacin lleva tambin a considerar la existencia de un dficit de oferta de servicios de atencin y cuidado para el tramo de 0 a 3 aos, nicho al cual est dando respuesta mayormente el sector privado. Esta informacin adquiere relevancia al considerar el lugar que ocupan las redes pblicas de servicios de cuidado como medida de proteccin a las familias con nios. La necesidad evidente de expandir la oferta de servicios pblicos de cuidado de nios obedece, en gran medida, a la transformacin del rol de la mujer en la sociedad, desarrollado en el apartado anterior. En efecto, la creciente participacin de las mujeres en el mercado laboral y la consecuente desaparicin de las amas de casa conllevaron la externalizacin de las necesidades de cuidado. En consecuencia, el familiarismo tradicional fue dejando gradualmente de ser un enclave donde resolver la dependencia de los ms pequeos. Este proceso, al que Esping Anderson denomina masculinizacin de las trayectorias vitales de las mujeres, no tuvo su correlato en la feminizacin de las trayectorias vitales de los varones, dando cuenta de que los avances en torno a la igualdad de gnero no se resuelven tan slo con la igualdad de ingresos. Actualmente, el ncleo duro radica en la distribucin desigual del tiempo dedicado a las tareas domsticas entre varones y mujeres dentro de la familia. La salida que encontraron las mujeres ante la renuencia de los hombres a aliviar la carga domstica fue, en gran medida, la ampliacin del trabajo de otras mujeres: servicio domstico, guarderas, jardines maternales. De este modo, ante el dficit de oferta pblica de jardines maternales, hay indicios suficientes de que se est intensificando el pasaje desde el familiarismo hacia la privatizacin de los servicios de cuidado. El impacto de estas respuestas est a la luz: todos estos son servicios ofrecidos en mayor medida por el mercado, es decir, pagos, habitualmente costosos y fuera del alcance de los estratos sociales ms bajos.
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Nios que requieren proteccin especial

Todos los nios y adolescentes necesitan proteccin. No obstante, algunos de ellos, por circunstancias especficas, requieren ms atencin que otros. El concepto proteccin especial alude, en el marco de la CDN, a aquellas personas que tienen menos de 18 aos de edad, que pueden tener sus derechos fundamentales fuertemente amenazados o abiertamente violados de diversas maneras. Son circunstancias o hechos especiales que demandarn medidas especiales de proteccin para equiparar en el cumplimiento de derechos a todos los nios y nias, adems del ejercicio y cumplimiento de las polticas pblicas universales con nfasis en la prevencin y la deteccin oportuna y precoz (UNICEF Argentina, en lnea). Una de las situaciones crticas a la que se ven expuestos muchos nios pequeos del pas es a acompaar a sus familias en su manutencin, a travs de
actividades por las cuales reciben algn tipo de ingreso monetario o de otro tipo, o a la necesidad de asumir, tempranamente, tareas de cuidado domstico. Los nios de entre 5 y 13 aos que trabajan proporcin que oscila entre el 54% y el 67% del total de nios trabajadores lo hacen colaborando en las actividades de sus padres u otros familiares. Estas labores ponen en riesgo sus derechos y perpetan el ciclo estructural de pobreza debido a que, entre otros factores, tensionan el cumplimiento efectivo del derecho a una educacin de calidad.
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en los chicos se reflejan las condiciones de vida de la familia () Entonces, hay muchas deudas con los chicos que tienen que ver con las condiciones de vida de sus familias, con las posibilidades que estas tienen de, efectivamente, garantizarles una infancia feliz, que los pibes no trabajen, y eso no est asegurado. Ana Malajovich
Segn la Encuesta de Actividades de Nios, Nias y Adolescentes realizada en el 2004 en el Gran Buenos Aires y en las provincias de Mendoza, Jujuy, Salta Tucumn, Formosa y Chaco, el 8% de los nios de entre 5 y 13 aos que residen en las reas rurales y el 6,4% de sus pares urbanos trabajan. La proporcin de nios que declar trabajar al menos una hora a la semana oscila entre el 5 y el 9 %. El valor mnimo se registra en el Noroeste (Jujuy, Salta, Tucumn); y el mximo, en la provincia de Mendoza. Respecto a la edad, como es de esperar, el porcentaje de trabajadores infantiles asciende abruptamente en la franja de 10 a 13 aos. En relacin con el sexo, se observa que la proporcin de nios varones que trabajan y reciben una remuneracin supera a la de las nias. Entre las tareas domsticas que los nios desarrollan en su propio hogar, la encuesta mencionada indag acerca de actividades econmicas para satisfacer las necesidades de la familia, tales como cultivo y cosecha de productos agrcolas o de huerta, cuidado de animales y construccin de la vivienda propia. Estas tareas son habituales entre los nios de reas rurales, sobre todo en el Noreste (Formosa y Chaco) y en la provincia de Mendoza, donde uno de cada cuatro chicos de 5 a 13 aos las realiza. En cuanto a la tensin estudiotrabajo, se observa que el 25% de los nios que trabajan repitieron al menos una vez, cifra muy superior a la que se advierte entre los que no trabajan. Un caso particular en el que los nios requieren atencin especial es el de los nios con discapacidad, no por estar expuestos a situaciones especficas que ponen en riesgo sus derechos, sino por las deficiencias en la sociedad en conjunto (estigmatizacin, discriminacin, incumplimiento de la legislacin vigente y restricciones institucionales, entre otras) y la inadecuacin del espacio para garantizarlos (las barreras arquitectnicas, especficamente). Por discapacidad se entiende a toda limitacin en la actividad y restriccin en la participacin, que se origina en una deficiencia y que afecta a una persona en forma permanente para desenvolverse en su vida cotidiana dentro de su entorno fsico y social (INDEC, 2004). Estas limitaciones y restricciones no dependen solamente del individuo portador de la deficiencia, sino tambin del entorno fsico y cultural en que se encuentra. La Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad, complementaria del Censo 2001, constata que la poblacin con discapacidad representa el 7,1 % de la poblacin total que vive en localidades de 5.000 habitantes y ms; se trata de 2.176.123 personas. La prevalencia de discapacidad aumenta con la edad. Es as, que la proporcin de poblacin de 0 a 14 aos
que padece algn tipo de discapacidad asciende al 3% (318 mil nios) y entre los nios de 0 a 4 aos (66 mil), a menos del 2%. Otra situacin que atenta contra el derecho de los nios es la migracin. La Argentina es receptora de una gran cantidad de nios nacidos en otros pases, en especial, limtrofes, y que estn expuestos a formas de explotacin, discriminacin y violencia. Durante el perodo 20042010, se radicaron en el pas 89.609 inmigrantes, de los cuales el 33% eran nios de entre 0 y 8 aos. Un avance significativo, en trminos de los derechos humanos de los migrantes, fue la nueva Ley de Migraciones (N 25.871), vigente desde enero del 2004. Este hecho repercute especialmente en el cumplimiento de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes inmigrantes que habitan en la Argentina. Respecto al derecho a crecer y desarrollarse en familia, un estudio elaborado por UNICEF concluye que en la Argentina persiste una lgica del encierro y cierta tutela con sentido de coercin que, con el pretexto de proteger a los nios que se encuentran en una situacin de carencia socioeconmica, interviene privndolos del goce de sus derechos (UNICEF, 2006).
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Las situaciones de separacin de los grupos familiares de origen se deben a distintos motivos. Uno de ellos es, a mi entender, que por ms que existan nuevos modelos legales, las prcticas no han variado mucho. Silvia Chavanneau
Si bien la informacin es fragmentaria e incompleta, uno de los informes provinciales compilados en el documento de UNICEF sobre la institucionalizacin de 92 nios de entre 0 y 11 aos, es revelador cuando, al analizar las causas por las cuales se encontraban alejados de sus familias, indica que las ms frecuentes son carencias econmicas extremas (31%), familias multiproblemticas (21%), abandono (16%) y situacin de calle (15%). Esto resulta aun ms preocupante si se tiene en cuenta el tiempo de permanencia de los nios y las nias en la institucin, que en el 60% de los casos supera los dos aos, con casos de ms de cuatro aos de internacin. Por otra parte, segn lo consigna el informe, estos nios no egresan verdaderamente del circuito institucional, porque cuando llegan a determinada edad, son trasladados a hogares de adolescentes. Los nios en situacin de calle son tambin una dolorosa expresin de las fallas del Estado para proveer a las familias de las condiciones materiales mnimas para que puedan garantizar el derecho de sus hijos al bienestar. No existen datos sistematizados y extensivos respecto a la cantidad de nios que viven en estas condiciones. No obstante, segn un estudio realizado en el 2005 por el Programa de Atencin Integral para Nios, Nias y Adolescentes en situacin de calle del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 4 mil chicos vivan en la calle, slo en esa jurisdiccin. En el 2008, una investigacin similar indic que el 19% de los nios de ese mismo universo tenan entre 6 y 12 aos (GCBA, 2008). Por ltimo, una situacin de vulneracin de derechos especialmente invisibilizada es la ocurrida al interior de las familias. De acuerdo a un estudio realizado en el 2001 a partir de una muestra de 450 estudiantes universitarios, el 55% de los entrevistados declar haber sufrido castigos fsicos durante su infancia (citado en CEPAL-UNICEF, 2009). Datos ms recientes para la Ciudad de Buenos
Aires indican que el 56% de las distintas formas de violencia reportadas contra nios son ejercidas por algn miembro de la familia con la que ellos conviven. En la mayora de los casos, se trata de violencia fsica (63%), y maltrato emocional como violencia secundaria (78%) (Consejo de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2006). El cierre de este captulo no estar centrado en sistematizar sus principales hallazgos, sino en subrayar su supuesto estructurante. En este sentido y haciendo eco de la CDN, pretende aportar informacin relevante para sumar a los esfuerzos que desde diversos mbitos reconocen el lugar irremplazable de la familia como espacio de proteccin de los nios, muy especialmente, durante sus primeros aos de vida. Desde esta perspectiva, las dinmicas familiares son el escenario en el que se despliegan las oportunidades de cumplimiento de los derechos de cada nio; y los adultos de referencia, los convocados por la CDN para garantizar su ejercicio cotidiano. Esta conviccin da una orientacin particular a las intervenciones que promueven el cumplimiento de los derechos de la infancia. De alguna forma, las polticas pblicas deben ser capaces de crear y sostener las condiciones subjetivas y materiales para que los puntos de encuentro entre adultos y nios en donde los padres y las personas responsables de la crianza ocupan un lugar central no entren en contradiccin con los principios de la CDN, con la expectativa de que las acciones orientadas a abordar situaciones de vulneracin de derechos y, en consecuencia, la categora nios que requieren proteccin especial se reduzca al mnimo. Ocurre que las polticas que promueven los derechos de la infancia no necesariamente tienen a los nios como sus titulares directos. En la lnea de las dimensiones abordadas a lo largo de este captulo, es posible afirmar, a modo de ejemplo, que los programas de procreacin responsable y salud reproductiva se relacionan en forma directa con el contexto en el que se inicia la vida; la formacin de profesionales y la adecuacin de los servicios de salud a los principios de la CDN, con un modo efectivo para garantizar el acceso a una vida saludable durante la infancia. Las polticas de promocin del empleo de calidad y protegido, a su vez, son un medio adecuado para garantizar la disponibilidad y la estabilidad de los recursos materiales para sostener la crianza, y el desarrollo de una institucionalidad del cuidado es una estrategia imprescindible para avanzar en el reconocimiento de la transformacin de las familias y las nuevas necesidades que estos procesos trajeron aparejados, al mismo tiempo que garantizar el derecho de cada nio a recibir educacin y estmulo, desde el comienzo de su vida, para poder desarrollar al mximo su potencial como persona.
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3 El Estado como garante de los derechos de la primera infancia
Angelina Mara Catalano, 4 aos.
El Estado nacional y la primera infancia como titular de derechos
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omo ya se afirm, el sentido ltimo de la Convencin sobre los Derechos del Nio es dar un nuevo contenido a la relacin entre el Estado y la ciudadana en general, con nfasis en la infancia, en particular. El principal cambio radica en otorgar a nios y nias el estatus de sujetos de derecho, y en posicionar a los Estados como garantes de esos derechos. Mientras el captulo anterior se centr en los cambios en la situacin de las nias y los nios durante sus primeros aos de vida, este pone la mirada sobre el otro polo de esa relacin, el Estado. Desde la ratificacin de la CDN, el Estado est obligado a garantizar el pleno goce y ejercicio de todos los derechos humanos de nias y nios. Esta definicin, por cierto, marca el nuevo sentido y el alcance de su intervencin.
El Estado tiene una obligacin indelegable: la de prestar servicios de calidad para toda la poblacin infantil. Es vlido buscar articulaciones, colaboraciones con otras instituciones, pero es el Estado el que tiene la responsabilidad respecto a la atencin de los chicos.
Lea Waldman
En este punto, es fundamental tener en cuenta dos consideraciones muy importantes que hacen al marco institucional de las polticas pblicas de la niez en la Argentina. En primer lugar, debe recordarse que la regulacin del nuevo modelo de intervencin integral del Estado no surgi hasta que fue sancionada la Ley N 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes en el 2005. Con este hito normativo, se inaugura el verdadero diseo de la nueva institucionalidad con que el Estado deber operar para la proteccin integral de la infancia. Esta es la norma a partir de la cual se crea la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia y el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, rganos rectores de las polticas de infancia de la Nacin y sus jurisdicciones, y base de la implementacin del Sistema de Proteccin Integral. Establece, adems, la figura del Defensor de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (pendiente de implementarse a nivel nacional al momento de redactar este informe). En el Plan Nacional de Accin por los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes 2008/2011, se explica que la Ley N 26.061 refiere a toda accin u omisin del Estado en materia de infancia y, en consecuencia, es el paraguas al que se puede acudir en caso de violacin de los derechos de proteccin integral de la niez. Es decir, todo el accionar del Estado como garante, y de las Organizaciones de la Sociedad Civil que operan en cogestin, queda regulado por esta ley bajo la figura del ya mencionado Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Las caractersticas especficas de esta figura sern analizadas ms adelante. Por ahora, debe tomarse en cuenta que es esta ley, y no otra, la que en su artculo 4 pauta las caractersticas de las polticas pblicas en materia de niez: a) el fortalecimiento del rol de la familia en la efectivizacin de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes; b) la descentralizacin de los organismos de aplicacin y de los planes y programas especficos de las distintas polticas de proteccin de derechos,
a fin de garantizar mayor autonoma, agilidad y eficacia; c) la gestin asociada de los organismos de gobierno en sus distintos niveles en coordinacin con la sociedad civil, con capacitacin y fiscalizacin permanente; d) la promocin de redes intersectoriales locales; e) la constitucin de organizaciones y organismos para la defensa y proteccin de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes. En segundo lugar, la existencia de la Ley de Proteccin Integral, que crea y normativiza una nueva institucionalidad en la Argentina para promover y proteger a la infancia, no implica que la legislacin anterior, y que otras leyes posteriores a la CDN no regulen el rol del Estado y garanticen los derechos de la infancia. Esto es, existe un corpus legal que da sustento a las polticas pblicas del pas, que viabiliza el cumplimiento de la Constitucin Nacional y los acuerdos internacionales y vuelve a las acciones gubernamentales polticas de Estado (Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Proteccin Social, Educacin, Justicia y Derechos Humanos, 2011). Este corpus legal, previo y posterior a la Ley N 26.061, da cuenta de cmo en los aos subsiguientes a la ratificacin de la CDN se comienza poco a poco a normativizar sobre los distintos derechos de la niez, lo que revela un proceso que tiende a poner en el centro de la poltica pblica de infancia a la garanta del derecho. Aclarado esto, se despliega a continuacin un abanico de acciones del Estado con vistas a garantizar los derechos de la primera infancia. El captulo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar, se presenta el corpus de normativas a nivel nacional que contemplan, de una u otra manera, a la primera infancia; luego, aquellos planes y programas que fueron creados por ley o decreto, y los dirigidos especficamente al universo de la primera infancia y se mencionan otras acciones de relevancia impulsadas por el Estado nacional. Luego, se introduce, en grandes trazos, el diseo de la nueva institucionalidad y los distintos niveles de intervencin que gener el modelo estatal de proteccin integral; y se expone, en ese mismo marco, el modo en que qued contemplado el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil y la participacin comunitaria en la Ley N 26.061. Tambin se presentan las iniciativas de los Estados provinciales dirigidas a la primera infancia. En este caso, primero, se clasifican a las distintas jurisdicciones en trminos de la adecuacin de sus normativas provinciales a la CDN. Luego, se rastrea el modo en que las leyes provinciales de proteccin integral contemplan a la primera infancia. En cuanto a normativas y programas, se exploran en un puado de provincias las dimensiones o los derechos de la niez que, tendencialmente, son ms contemplados y, finalmente, se identifican algunas acciones a nivel municipal mencionadas a menudo en la literatura consultada. Acompaan a estas ltimas, iniciativas de menor envergadura que se estn realizando a nivel provincial y municipal. Antes de continuar, es preciso advertir que los datos aqu detallados surgen de la literatura consultada en materia de niez y polticas pblicas y de los sitios web de ministerios nacionales y Gobiernos provinciales. En este sentido, pese a que la informacin ha sido chequeada, cabe aclarar que la misma posee por definicin mucho dinamismo, pudiendo haber sido modificada al momento de escribir este trabajo.
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Normativas nacionales, planes y programas creados por ley o decreto

Desde que la Argentina ratific la CDN hasta la actualidad, es posible identificar casi una veintena de normas9 que involucran directa o indirectamente a la primera infancia y toman como eje los derechos contemplados en la Convencin. En trminos generales, se observa que desde 1990 el pas est inserto en un proceso de avance normativo donde al Estado se le asignan progresivamente mayores obligaciones para con los nios de 0 a 8 aos. Sin embargo, la construccin de ese marco normativo dentro de la primera dcada de aprobada la CDN no fue tan prolfera como lo ha sido en los ltimos 10 aos, perodo en el que los derechos de la primera infancia, y de la niez en general, fueron ganando terreno progresivamente en la agenda pblica. El escenario normativo de la dcada del noventa estuvo fuertemente signado por una reestructuracin social regresiva a travs de las polticas de ajuste econmico y la flexibilizacin laboral, lo cual llev a la precarizacin de las condiciones de vida de buena parte de la poblacin y a un alarmante aumento de la desigualdad social, acentuando aun ms las asimetras regionales. Esta situacin impact en mayores privaciones para la infancia. Por eso, el compromiso asumido por la Argentina con la ratificacin de la CDN lejos estuvo de lograr los esfuerzos articulados y necesarios en materia de poltica pblica para el desarrollo integral de la primera infancia. La norma ms relevante durante la primera dcada de vigencia de la CDN fue la Ley N 24.195 o Ley Federal de Educacin ya mencionada en el captulo anterior, sancionada en 1993. All se estableci que la Educacin Inicial estara constituida por el jardn de infantes para nios de 3 a 5 aos, siendo obligatoria la escolarizacin para los nios de 5 aos. En el caso de los menores de 3 aos, se consider que las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires establecern, cuando sea necesario, servicios de jardn maternal para nios/as menores de 3 aos y prestarn apoyo a las instituciones de la comunidad, para que estas los brinden, y ayuda a las familias que los requieran. Con este ltimo planteo, la norma finalmente diluye la obligatoriedad del Estado respecto al grupo de los ms chicos. Los artculos 13 y 14 de la Ley Federal de Educacin estn dedicados al nivel inicial. En el 13, se establecen sus objetivos: incentivar el proceso de estructuracin del pensamiento, de la imaginacin creadora, las formas de expresin personal y de comunicacin y grfica; favorecer el proceso de maduracin del nio/a en lo sensorio motor, la manifestacin ldica y esttica, la iniciacin deportiva y artstica, el crecimiento socioafectivo y los valores ticos; estimular hbitos de integracin social y de convivencia grupal, de solidaridad y cooperacin y de conservacin del medio ambiente; fortalecer la vinculacin entre la Institucin Educativa y Familia; prevenir y atender las desigualdades fsicas, psquicas y sociales originadas en deficiencias de orden biolgico, nutricional, familiar y ambiental mediante programas especiales y acciones articuladas con otras Instituciones Comunitarias. En el artculo 14, la ley plantea que todos los establecimientos destinados a la Educacin Inicial, sean de gestin estatal o privada, sern autorizados y su9 En pginas subsiguientes, se incluye un cuadro de normativas que surgieron con posterioridad a la CDN.
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pervisados por las autoridades educativas de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Esta medida abarca las actividades pedaggicas dirigidas a nios y nias menores de 3 aos, las que debern estar a cargo de personal docente especializado. Por otra parte, respecto al financiamiento del nivel inicial y la obligatoriedad de la sala de 5 aos, la ley no discrimina inversin por niveles educativos, sino que establece una inversin pblica global para el sistema en su conjunto. Al analizar la segunda dcada pos-CDN, el incremento de normas que contemplan a la primera infancia y que crean planes y programas resultan muy visibles. Debe destacarse, en primer lugar, la Ley N 25.673 sancionada en octubre del 2002 y reglamentada en mayo del 2003, por la cual se crea el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable. Los objetivos de este programa, segn el artculo 2, son: a) alcanzar para la poblacin el nivel ms elevado de salud sexual y procreacin responsable con el fin de que pueda adoptar decisiones libres de discriminacin, coacciones o violencia; b) disminuir la morbimortalidad materno-infantil; c) prevenir embarazos no deseados; d) promover la salud sexual de los adolescentes; e) contribuir a la prevencin y deteccin precoz de enfermedades de transmisin sexual, de VIH/sida y patologas genital y mamarias10; f) garantizar a toda la poblacin el acceso a la informacin, orientacin, mtodos y prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreacin responsable; g) potenciar la participacin femenina en la toma de decisiones relativas a su salud sexual y procreacin responsable. En su artculo cuarto, la ley reconoce como primordial la satisfaccin del inters superior del nio, tomando como marco a la CDN. Un elemento a resaltar es la participacin intersectorial de los Ministerios de Salud, Educacin, Desarrollo Social y Medio Ambiente para la formacin de agentes capaces de poner en prctica las diversas lneas de accin promovidas. Segn los datos vertidos por el Ministerio de Salud, a fines del 2006, ms de 6.100 centros de salud y hospitales brindaban prestaciones a 1.900.000 personas 11. Otra de las leyes que reviste importancia es la N 25.724, del 2003, que crea el Programa Nacional de Nutricin y Alimentacin: Plan de Seguridad Alimentaria (PNSA). Este programa tiene, entre otros objetivos, el de cubrir los requisitos nutricionales de nios de hasta 14 aos y de embarazadas. La norma promueve el desarrollo de actividades de estimulacin temprana para los nios de 0 a 5 aos que se encuentren en situacin de abandono o que integren familias de riesgo; la prioridad en la atencin a las mujeres embarazadas y a los nios del mismo grupo etario; la asistencia social y la orientacin a las familias en cuanto a la atencin de sus hijos y el cuidado durante el embarazo. La ley crea, adems, el Fondo Especial de Nutricin y Alimentacin Nacional, de carcter intangible y destinado a la implementacin del programa. En terreno, el PNSA se gestiona a travs de la descentralizacin de fondos a las provincias, con integracin de recursos nacionales, provinciales y municipales, lo que consolida
10 Con vistas a ofrecer mejores servicios en materia de salud sexual y procreacin responsable, la ley establece que todos los sistemas de salud pblicos o privados deben incorporar a sus prestaciones la puesta en marcha de un sistema para la deteccin temprana de enfermedades de transmisin sexual, VIH, cncer genital y mamario y el suministro de mtodos anticonceptivos reversibles y a demanda de los beneficiarios (en el 2006, la Ley N 26.130, en su artculo 8, habilita las prcticas de ligadura de trompas de Falopio y ligadura de conductos deferentes o vasectoma, en caso de ser requeridas como mtodo de planificacin familiar y/o anticoncepcin). Cabe advertir que las instituciones de carcter confesional privadas tienen la posibilidad de exceptuarse del cumplimiento de este ltimo punto (distribucin de anticonceptivos), tal como establece el artculo 10. 11 En trminos de alcance territorial de la poltica mencionada, se puede consultar ms informacin en el documento Privilegiados son los nios y nias pequeos. Poltica pblica, innovacin e integralidad (Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Proteccin Social, Educacin, Justicia y Derechos Humanos, 2011).
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las acciones interjurisdiccionales del Estado, adems de las interministeriales de cada nivel administrativo. Por otra parte, se promueven redes barriales de servicios sociales y Organizaciones de la Sociedad Civil. Finalmente, resulta importante sealar que desde el PNSA se articulan recursos y acciones para la implementacin del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos que tiene como sujeto de atencin y promocin al universo de los ms chicos y que se realiza en el marco del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales12 (Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Proteccin Social, Educacin, Justicia y Derechos Humanos, 2011). Una particularidad del PNSA es que entre sus objetivos se promueve otro paradigma de atencin, donde el eje no pasa por comer en comedores, sino en el espacio de la casa y la familia. Con este propsito, fue creado el proyecto Familias y Nutricin, una lnea de trabajo articulada por el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS), desde el rea de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, junto con UNICEF. Tal como sostiene una de las agentes gubernamentales de ese ministerio, el programa posee una visin amplia de la nutricin que, bsicamente, implica fortalecer a la familia para permitir el desarrollo de todos sus integrantes. Familias y Nutricin sigue dos lneas de acciones: Crianza y Sostn y Comer juntos. La primera se realiza a travs de talleres y actividades que abordan temticas sobre crianza: cuidado de la salud durante el embarazo y la primera infancia, lactancia, y prevencin de accidentes, entre otros temas. La segunda lnea de accin se propone revalorizar la mesa familiar y el valor de los adultos para los nios desde la importancia de las prcticas del cuidado alimentario. Las comidas en familia se reposicionan entonces como un espacio que propicia vnculos y la reflexin sobre los grupos de alimentos13. Vale mencionar, que el Plan de Seguridad Alimentaria se implementa por medio de una tarjeta magntica que se entrega a cada familia, de modo que pueda comprar con autonoma los alimentos para sus integrantes. En el marco de la identificacin de los esfuerzos destinados a la primera infancia, tambin se debe incluir a la Ley N 25.929 de Parto humanizado sancionada en agosto del 2004 y que se aplica tanto en el mbito pblico como privado de atencin de la salud. La ley establece los derechos de padres e hijos durante el proceso de nacimiento, en relacin con el embarazo, el parto y el posparto. En este sentido, la normativa pauta pormenorizadamente los derechos de la mujer, del recin nacido y de los padres del recin nacido en situacin de riesgo. De acuerdo con esta ley, la mujer tiene derecho a ser informada sobre las distintas intervenciones mdicas vinculadas al parto para que pueda cuando haya alternativas optar libremente. Tambin tiene derecho a ser tratada con respeto y de modo personalizado, considerando sus pautas culturales; a ser protagonista de su propio parto; al parto natural, respetuoso de los tiempos biolgicos y psicolgicos, evitando prcticas invasivas injustificadas; a ser informada sobre la evolucin de su parto y el estado de su hijo o hija; a no ser sometida a ningn examen o intervencin cuyo propsito sea de investigacin,
12 El Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS) es un organismo de la Presidencia de la Nacin creado en el 2002 para lograr una correcta y eficaz administracin de los recursos del Estado destinados a la poltica social. Se trata de un espacio articulador de planificacin y coordinacin de la poltica social nacional para mejorar la gestin de gobierno. En el caso particular de la primera infancia, es un rea clave en la construccin de polticas intersectoriales e integrales. Se puede consultar ms informacin en <http://www.politicassociales. gov.ar/institucional.php>. 13 Para ms detalles, ver: <http://www.desarrollosocial.gob.ar/familiasynutricion/147>.
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salvo consentimiento manifestado por escrito bajo protocolo aprobado por el Comit de Biotica; a estar acompaada, por una persona de su confianza14; a tener a su lado a su hijo o hija durante la permanencia en el establecimiento sanitario, siempre que el recin nacido no requiera de cuidados especiales; a ser informada, desde el embarazo, sobre los beneficios de la lactancia materna; a recibir asesoramiento sobre los cuidados de s misma y del nio o nia; a ser informada sobre los efectos adversos del tabaco, el alcohol y las drogas sobre el nio o nia y ella misma. Por su parte, los recin nacidos tienen derecho a ser tratados en forma respetuosa y digna; a su inequvoca identificacin; a no ser sometidos a ningn examen o intervencin cuyo propsito sea de investigacin o docencia, salvo consentimiento, manifestado por escrito de sus representantes legales; a una internacin conjunta con su madre que sea lo ms breve posible; a que sus padres reciban adecuado asesoramiento sobre los cuidados para su crecimiento y desarrollo, as como de su plan de vacunacin. Finalmente, los padres que se encuentran en situacin de riesgo tienen derecho a recibir informacin sobre el proceso o evolucin de la salud de su hijo o hija; a tener acceso continuo al recin nacido mientras la situacin clnica lo permita, participando en su atencin y en la toma de decisiones relacionadas con su asistencia; a prestar su consentimiento por escrito cuando se quiera someter al beb a exmenes o intervenciones con fines de investigacin; a que se facilite la lactancia materna del recin nacido siempre que no incida desfavorablemente en su salud y a recibir asesoramiento sobre los cuidados especiales del nio o nia. Segn los testimonios recogidos para este informe, habra un alto incumplimiento en los hospitales pblicos de la norma al momento del parto y posparto, violando sistemticamente los derechos de las madres, los padres y los bebs. El derecho que resulta ms respetado es el de la informacin para los integrantes de la familia, y tambin la realizacin de los cursos de preparto. Segn sostiene Mara Luisa Ageitos, la ley mencionada debe contemplarse en el marco de una norma sancionada en marzo del 2009, la N 26.485 de Proteccin Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los mbitos en los que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales, dado que reviste fundamental importancia para la proteccin de la madre y el nio, y su vnculo desde el inicio. En su artculo 3, garantiza todos los derechos reconocidos por la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, la CDN y la Ley N 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes.
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La mujer est en un momento nico de su vida [el nacimiento de su beb] y recibe un maltrato terrible. Es algo histrico, sobre todo en los partos hospitalarios. Mara Luisa Ageitos
La Ley N 26.485, en su artculo 6, contempla, entre otras, dos modalidades de violencia: la que se ejerce sobre la libertad reproductiva, es decir, aquella
14 Segn datos brindados por Sonia Cavia en el 2010: slo un 10,9 por ciento de las mujeres que parieron en la Ciudad de Buenos Aires estuvo acompaada en el parto y un 17,7 por ciento en el trabajo de parto, segn una encuesta realizada en el ao 2008, en 82 hospitales porteos, con una muestra de 12.089 mujeres () Los derechos existen. Pero no se cumplen. Consultado en <http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/ las12/13-5736-2010-05-21.html>.
que vulnera el derecho de las mujeres a decidir libre y responsablemente el nmero de embarazos o el intervalo entre los nacimientos, de conformidad con la Ley 25.673 de Creacin del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable; y la violencia obsttrica, definida como aquella que ejerce el personal de salud sobre el cuerpo y los procesos reproductivos de las mujeres, expresada en un trato deshumanizado, un abuso de medicalizacin y patologizacin de los procesos naturales, de conformidad con la Ley 25.929. De acuerdo a lo sostenido por Ageitos, los principales obstculos para la efectivizacin de los derechos en el mbito de la salud del recin nacido y su madre son los propios profesionales del rea. La CDN y las normativas tributarias de la misma no forman parte del currculo de formacin universitaria de los mdicos, por eso, es habitual que estn poco sensibilizados a la hora de reconocer los derechos establecidos en la Convencin. Por otra parte, en la ya mencionada Ley N 26.061 de singular importancia por ser la norma que redefine el vnculo con la niez y que establece un nuevo modelo de intervencin estatal, aparecen al menos cuatro artculos que contemplan explcitamente al grupo de 0 a 8 aos: artculo 12 (garanta estatal de identificacin e inscripcin en el Registro del Estado), artculo 17 (prohibicin de discriminar por estado de embarazo, maternidad y paternidad), artculo 18 (medidas de proteccin de la maternidad y la paternidad) y artculo 37 (medidas de proteccin de comprobarse amenaza o violacin de derechos). Respecto a la garanta estatal de identificacin y la inscripcin en el Registro del Estado, expresado en el artculo 12, la ley establece que los organismos estatales deben garantizar procedimientos sencillos y rpidos para que los recin nacidos sean identificados en forma gratuita, obligatoria, oportuna e inmediatamente despus de su nacimiento, estableciendo el vnculo filial con la madre, conforme al procedimiento previsto en la Ley 24.54015. Por su parte, en el artculo 17, que normativiza la prohibicin de discriminar por estado de embarazo, maternidad y paternidad, se prohbe a las instituciones educativas pblicas y privadas imponer por causa de embarazo, maternidad o paternidad, medidas correctivas o sanciones disciplinarias a los nios, a las nias y a los adolescentes. En esos casos, los organismos del Estado deben desarrollar un sistema conducente a permitir la continuidad y la finalizacin de los estudios. En el mismo artculo, se contempla la situacin de la mujer embarazada privada de la libertad: ser especialmente asistida durante el embarazo y el parto, y se le proveern los medios materiales para la crianza adecuada de su hijo mientras este permanezca en el medio carcelario, facilitndose la comunicacin con su familia a efectos de propiciar su integracin a ella. Respecto a las medidas de proteccin de la maternidad y la paternidad, la Ley N 26.061 dispone en el artculo 18: Las medidas que conforman la proteccin integral se extendern a la madre y al padre durante el embarazo, el parto y al perodo de lactancia, garantizando condiciones dignas y equitativas para el adecuado desarrollo de su embarazo y la crianza de su hijo. Finalmente, el artculo 37 establece las medidas de proteccin que debern ser aplicadas una vez comprobada una amenaza o violacin de los derechos, para lo cual se sealan las acciones que debern adoptarse: la solicitud de becas de estudio o para jardines maternales o de infantes, e inclusin y permanencia en programas de apoyo escolar y la asistencia integral a la embarazada, entre otras.
15 Es la ley que establece el Rgimen de Identificacin de los Recin Nacidos, sancionada en agosto de 1995.
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Otro paso fundamental en la regulacin que refuerza las obligaciones del Estado para con las nuevas generaciones es la Ley N 26.075 de Financiamiento Educativo, sancionada el 21 de diciembre del 2005. Apunta a incrementar progresivamente el presupuesto del Gobierno nacional, de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires hasta alcanzar, en el 2010, una participacin del 6% en el Producto Bruto Interno. El incremento de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa fue destinado, entre otros fines, a incluir en el nivel inicial de educacin al 100% de la poblacin de 5 aos de edad y a asegurar la incorporacin creciente de nios de 3 y 4 aos, priorizando a los sectores sociales ms desfavorecidos. Otorg, adems, una prrroga por otros 5 aos del Fondo de Incentivo Docente (FONID) y cre un Fondo de Compensacin salarial docente para mejorar las condiciones educativas en las provincias ms carenciadas. Es de destacar que la meta de financiamiento asumida en aquella norma ya ha sido alcanzada por el Estado nacional. Un ao despus, en el 2006, se sancion la Ley N 26.206 de Educacin Nacional (LEN) que, como se mencion en el captulo anterior, normativiza el nivel inicial e incluye a nios desde los 45 das de vida hasta los 5 aos, inclusive, y establece la obligatoriedad de la sala de 5 aos. Impulsa a las jurisdicciones a alcanzar la universalizacin de los servicios educativos para nios de 4 aos. Adems, promueve el aprendizaje y el desarrollo de los nios desde los 45 das de vida a los 5 aos, en tanto sujetos de derecho y partcipes activos de un proceso de formacin integral, miembros de una familia y de una comunidad16. Otro dato de singular importancia, es que la LEN define al nivel inicial como una unidad pedaggica que comprende a los pequeos, desde que tienen 45 das hasta los 5 aos, y se organiza en: a) jardines maternales que atienden a los nios de entre 45 das de vida y 2 aos, inclusive; y los jardines de infantes para los nios desde los 3 a los 5 aos de vida, inclusive. Para algunos especialistas, se trata, indudablemente, de una normativa pionera en cuanto a la concepcin del nivel inicial como primer tramo del sistema educativo. Este reconocimiento fundamental permite que la Educacin Inicial se fortalezca como unidad pedaggica y busque su coherencia interna.
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Hay un peso mucho mayor del Estado como garanta del derecho; y eso est absolutamente explcito en la ley [de Educacin Nacional]. Adems, existe un mayor reconocimiento, en particular, de la primera infancia. Aunque no avance en el tema de las obligatoriedades o la universalizacin, porque se plantea solamente en la sala de 4 aos, hay un reconocimiento de la educacin de los nios desde los 45 das. Tambin se valora la tarea educativa realizada por diferentes organizaciones. No es todo lo que quisiramos, pero se ven avances.
Ana Malajovich
En el 2006, tambin adquiere especial relevancia el Decreto 415/06 reglamentario de la Ley N 26.061 que garantiza el derecho a la identidad, estableciendo
16 Segn el documento Programacin de Objetivos, Estrategias y Lneas de accin, estn comprendidas la instituciones que brinden Educacin Inicial: a) de gestin estatal, pertenecientes tanto a los rganos de gobierno de la educacin como a otros organismos gubernamentales; b) de gestin privada y/o pertenecientes a organizaciones sin fines de lucro, sociedades civiles, gremios, sindicatos, cooperativas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones barriales, comunitarias y otras.
la gratuidad del otorgamiento del primer Documento Nacional de Identidad (DNI) a todos los nios y adolescentes nacidos en territorio argentino17. En tanto, el Decreto 90/09 dispone que todos los nios, desde su nacimiento y hasta los 12 aos, podrn obtener en forma gratuita su primer DNI, a travs de un procedimiento gil y sencillo que deber ser realizado en cualquier Registro Civil del pas. Otro hecho significativo en la construccin del marco normativo desde el cual se fortalece la capacidad estatal para asumir el rol de garante de los derechos de la primera infancia es la sancin de la Ley N 26.233 de Promocin y Regulacin de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (CDI)18 para nios de hasta 4 aos. Esta norma busca fortalecer las polticas pblicas orientadas a la primera infancia y generar espacios de trabajo conjunto entre organizaciones comunitarias, actores locales, provinciales y nacionales. Los principios rectores de los CDI son: a) integralidad de los abordajes; b) atencin de cada nia y nio en su singularidad e identidad; c) estimulacin temprana a fin de optimizar su desarrollo integral. Aqu, resulta clave considerar que es a travs de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (SENNAF), que el Estado incorpora una demanda de las organizaciones de base para dotar de calidad y fortalecer los CDI. Finalmente, el Decreto 1602/2009 de Asignacin Universal por Hijo (AUH) abarca a aquellos nios y adolescentes que no perciban otra asignacin y pertenezcan a grupos familiares desocupados o que se desempeen en la actividad informal y ganen menos del salario mnimo, vital y mvil. El decreto establece como obligacin por parte de las familias el cumplimiento del control sanitario y el plan de vacunacin obligatoria hasta los 4 aos del nio. A partir de los 5 aos, se debe acreditar la concurrencia a establecimientos educativos pblicos (ANSES, 2009). En abril del 2011, el Poder Ejecutivo Nacional a travs del Decreto 446/11 ampli la cobertura de la Asignacin Universal por Hijo a las mujeres embarazadas. Un elemento que no se debe omitir es que el decreto 1602/2009 establece la incorporacin del Subsistema no contributivo de AUH dentro del Rgimen de Asignaciones Familiares. De esta manera, la AUH se incorpora en el plexo normativo de la Ley N 24.714/1996 de Asignaciones Familiares (ANSES, 2012); as, el Rgimen de Asignaciones Familiares logra plena universalidad. Otro elemento a consignar en la AUH es la perspectiva de integralidad que supone esta poltica estatal. En materia de salud, los nios menores de 6 aos que participan en programas deben estar inscriptos en el Plan Nacer y cumplir con el esquema obligatorio de vacunacin, lo que debe ser acreditado por un especialista matriculado. El Plan Nacer cubre, como seguro pblico de salud, tambin a las mujeres durante el embarazo, y hasta los 45 das despus del parto. Por su parte, los nios de ms de 6 aos deben recibir el esquema completo de controles de salud y de vacunacin. El cumplimiento de todos estos requisitos debe acreditarse en lo que se denomina Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educacin. Se trata de un documento nico y personal que debe tener cada uno de los menores de 18 aos beneficiarios de la AUH, y que certifica que
17 Desde la sancin de la Ley N 26.061 y, fundamentalmente, a raz de la Asignacin Universal por Hijo se llevan a cabo operativos masivos de documentacin a todos los nios (argentinos y migrantes), RENAPER, Ministerio del Interior de la Nacin. 18 Los Centros de Desarrollo Infantil debern garantizar: a) La idoneidad del personal a cargo de los Centros para la atencin de la primera infancia; b) Las normas de higiene, seguridad y nutricin c) Instalaciones fsicas adecuadas para su correcto funcionamiento d) Los controles peridicos de crecimiento y desarrollo requeridos para cada edad. (SENNAF, www.mds.gov.ar)
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los requerimientos indispensables para recibir la asignacin se cumplen. Esta condicionalidad de la AUH genera un crculo virtuoso de seguimiento y puesta en prctica de los derechos de salud, educacin; y de un ingreso mnimo, asegurando la integralidad no slo en la promocin y proteccin de los derechos de los ms chiquitos, sino tambin en la garanta de su concrecin. La Asignacin Universal por Hijo es una de las medidas ms mencionadas y reconocidas por los especialistas entrevistados como un esfuerzo concreto por parte del Estado, junto a la Ley N 26.061 y a la Ley de Educacin vigente. Ana Malajovich, una de las referentes, es taxativa al respecto: impacta en la mejora de las condiciones de las familias y con ello mejoran las condiciones de vida de la primera infancia y de la infancia en general. Los nios tienen mayores oportunidades. Y apunta una segunda cuestin que trae aparejada la AUH: al mejorar las condiciones de vida tambin mejoran las relaciones entre la familia, redundando en mayor bienestar para la niez. Malajovich tambi seala que la AUH ayuda a que no haya necesidad de tener comedores en las escuelas, y que los pibes pueden volver a comer a sus casas. Este logro resulta, en realidad, de la sinergia de varias acciones; por ejemplo, la del propio Plan Nacional de Seguridad Alimentaria que, entre otras cosas, persigue el objetivo de comer en familia. De este modo, las distintas leyes, y los planes y programas que ellas impulsan, son la prueba concreta de una tendencia creciente sealada por Irene Konterllnik: est en la agenda la idea de un Estado que apoye el desarrollo de la primera infancia. Hay indicios suficientes para afirmar que la primera infancia como asunto socialmente problematizado contina en agenda. El hecho que reabrir el debate ser la Reforma del Cdigo Civil. En esa direccin, el Proyecto de Reforma del Cdigo Civil, que la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner present a fines de marzo del 2012, plantea un Cdigo unificado de 2.671 artculos que reemplaza a los ms de 4.000 artculos del Cdigo Civil actual, y a los 506 del Cdigo Comercial. Al momento de introducir el proyecto, tambin se impuls la creacin de una comisin bicameral para el tratamiento de la norma. Segn Nelly Minyersky, directora de la Maestra en Problemticas Infanto-Juveniles de la Universidad de Buenos Aires, en el anteproyecto se incorporan nuevos paradigmas, los principios de la CDN contra todo tipo de discriminacin, la CDN, la Ley de Proteccin Integral de los Derechos de la Infancia19. El debate sigue abierto en el seno de la sociedad. Este Proyecto de Reforma del Cdigo Civil se destaca por algunos puntos clave que involucran a la niez en general y a la primera infancia en particular. Por ejemplo, en lo que refiere a la adopcin se simplifica el rgimen jurdico y se establece la superioridad del inters del nio por sobre el de los adultos. El nuevo Cdigo mantiene la adopcin plena y simple y agrega la adopcin por integracin, en caso de familias conformadas por parejas que tengan hijos de otras relaciones. Se regula por primera vez la gestacin por sustitucin, otorgando centralidad a la voluntad procreacional expresada por consentimiento previo, informado y libre de las personas que intervienen. Desde varios sectores, se celebr el avance que el Proyecto de Reforma del Cdigo Civil introduce, por ejemplo, en materia de adopcin. Esto se debe a que
19 Se puede ver en <http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/190585-58404-2012-03-28.html> y <http://www.lanacion.com.ar/1461395-el-codigo-civil-trae-una-nueva-idea-de-familia>.
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se pone en la agenda el tratamiento de la infancia institucionalizada, una de las medidas que lleva ms tiempo sin resolucin, y que la Ley N 26.061 no contempl. Tanto en el caso de la primera infancia, como en el de la niez en general, la vigencia de este hecho refleja la convivencia del modelo de proteccin integral con el modelo de intervencin del Patronato de Menores. No obstante, se han dado pasos que demuestran avances. Desde el 2010, la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia est llevando adelante, junto a UNICEF y a las autoridades provinciales, el proyecto Situacin de Nias, Nios y Adolescentes sin cuidados parentales en la Repblica Argentina. Relevamiento Nacional y Propuestas para la Promocin y el Fortalecimiento del Derecho a la Convivencia Familiar y Comunitaria. Este relevamiento resulta un insumo importante en la materia, una vez que se haya consolidado la informacin. Tambin en este tema, el Proyecto de Reforma del Cdigo Civil ser un paso significativo para avanzar sobre situaciones muy graves, y an vigentes, como la institucionalizacin de nios. El siguiente cuadro sistematiza normas que surgieron con posterioridad a la CDN y que contemplan, de una u otra forma, al universo de la primera infancia como sujeto de derecho.
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NORMATIVAS POS-CDN QUE INCORPORAN A LA PRIMERA INFANCIA
N Ley 24. 195
DENOMINACIN Federal de Educacin
OBJETO Establece el derecho constitucional de ensear y aprender, y los objetivos de la educacin, en tanto bien social y responsabilidad comn. Instituye las normas referentes a la organizacin y la unidad del Sistema Nacional de Educacin, y seala el inicio y la direccin de su paulatina reconversin para la continua adecuacin a las necesidades nacionales dentro de los procesos de integracin. Toda persona que sufriese lesiones o maltrato fsico o psquico por parte de alguno de los integrantes del grupo familiar podr denunciar estos hechos, en forma verbal o escrita, ante el juez con competencia en asuntos de familia y solicitar medidas cautelares conexas. Todo nio nacido vivo o muerto y su madre deben ser identificados de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Instituye las Asignaciones Familiares con alcance nacional y obligatorio. Instaura el Rgimen Legal de Adopcin y lo incorpora al Cdigo Civil. Deroga la Ley N 19.134 y el artculo 4050 del Cdigo Civil.
FECHA DE SANCIN 14/04/1993
Ley 24.417
Proteccin contra la Violencia Familiar
07/12/1994
Ley 24.540 Ley 24.714 Ley 24.779
Rgimen de Identificacin de los Recin Nacidos Rgimen de Asignaciones familiares Rgimen de Adopcin
09/08/1995
18/10/1996
28/02/1997
N Ley 25.584
DENOMINACIN Prohibicin en establecimientos de educacin pblica de acciones que impidan el inicio o continuidad del ciclo escolar a alumnas embarazadas
OBJETO Prohbe a los directivos o responsables de los establecimientos oficiales y privados de educacin pblica de todo el pas, en todos los niveles del sistema y de cualquier modalidad, la adopcin de acciones institucionales que impidan o perturben el inicio o prosecucin normal de sus estudios a las estudiantes en estado de gravidez o durante el perodo de lactancia, y a los estudiantes en su carcter de progenitores. Constituye el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable en el mbito del Ministerio de Salud de la Nacin. Conforma el Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional con el fin de cubrir los requisitos nutricionales de los nios hasta los 14 aos, embarazadas, discapacitados y ancianos, desde los 70 aos, en situacin de pobreza. Crea el Registro Nacional de Informacin de Personas Menores Extraviadas con el fin de centralizar, organizar y entrecruzar la informacin de todo el pas en una base de datos de menores de edad con paradero desconocido, as como de aquellos que se encuentren en establecimientos de atencin, resguardo, detencin o internacin en todos los casos en que se desconociesen sus datos filiatorios o identificatorios. Tambin se incluye a aquellos menores que fueran localizados. Instituye el Registro nico de aspirantes a Guarda con Fines Adoptivos, con asiento en el Ministerio de Justicia de la Nacin. Este organismo es el encargado de coordinar las actividades del registro, a efectos de controlar y procesar el material.
FECHA DE SANCIN 11/04/2002
Ley 25.673
Creacin del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable Creacin del Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional
30/10/2002
Ley 25.724
27/12/2002
Ley 25.746
Creacin del Registro Nacional de Informacin de Personas Menores Extraviadas
11/06/2003
Ley 25.854
Creacin del Registro nico de Aspirantes a Guarda con Fines Adoptivos
04/12/2003
Ley 25.974
Localizacin y Restitucin Crea, en el mbito del Poder Legislativo Nacional, el Fondo de Reparacin Histrica para la Localizacin de Nios Secuestrados y Restitucin de Nios Secuestrados o Nacidos o Nacidos en Cautiverio en Cautiverio en la Argentina. Parto Humanizado Establece los derechos de padres e hijos durante el proceso de nacimiento. Declara de inters al Sistema Nacional de Informacin Mujer e instituye la necesidad de una campaa de difusin del parto humanizado. Dispone la conformacin del Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes.
01/12/2004
Ley 25.929
25/08/2004
Ley 26.061
Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes
28/09/2005
N Ley 26.064 Ley 26.150
DENOMINACIN Da Nacional contra el Trabajo Infantil Programa Nacional de Educacin Sexual Integral Educacin Nacional
OBJETO Instituye el 12 de junio de cada ao como Da Nacional contra el Trabajo Infantil. Establece que todos los educandos tienen derecho a recibir educacin sexual integral en los establecimientos educativos pblicos, de gestin estatal y privada, en todas las jurisdicciones. Regula el ejercicio del derecho de ensear y aprender consagrado por el artculo 14 de la Constitucin Nacional y los tratados internacionales incorporados a ella. Promueve y regula los Centros de Desarrollo Infantil, espacios de atencin integral de nios y nias de hasta 4 aos de edad que, adems, deben realizar acciones para instalar, en el mbito familiar y comunitario, capacidades que favorezcan la promocin y proteccin de los derechos de nios y nias. Estos centros deben, asimismo, integrar a las familias para fortalecer la crianza y el desarrollo de sus hijos, ejerciendo una funcin preventiva, promotora y reparadora. Obliga a las fuerzas que forman parte del sistema de Seguridad Interior a incluir en sus currculos la capacitacin a su personal sobre los derechos humanos reconocidos a nias, nios y adolescentes, para asegurar la exigibilidad de sus derechos frente a la intervencin institucional. Instituye el 19 de noviembre de cada ao como Da Nacional para la Prevencin del Abuso contra los Nios, Nias y Adolescentes.
FECHA DE SANCIN 16/11/2005 04/10/2006
Ley 26.206
14/12/2006
Ley 26.233
Centros de Desarrollo Infantil
28/03/2007
Ley 26.290
Capacitacin de las Fuerzas de Seguridad en Materia de Derechos Humanos
07/11/2007
Ley 26.316
Da Nacional para la Prevencin del Abuso contra los Nios, Nias y Adolescentes
21/11/2007
Ley 26.485
Clasifica varias modalidades de violencia, Proteccin Integral entre ellas, la violencia contra la libertad para Prevenir, Sancionar reproductiva y la violencia obsttrica. y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los mbitos en los que desarrollen sus relaciones interpersonales Servicios de Comunicacin Audiovisual Garantiza el derecho del nio a la informacin de calidad, de procedencia de distintas fuentes y teniendo en cuenta la diversidad cultural. Crea por ley un Consejo Asesor de la Comunicacin Audiovisual y la Infancia.
11 /03/2009
Ley 26.522
10/10/2009.
N Dto. 1602/ 2009
DENOMINACIN Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social
OBJETO
FECHA DE SANCIN
30/10/2009 Incorporacin de la AUH al Rgimen de las Asignaciones Familiares. Establece el derecho a un ingreso mnimo para todos los nios y adolescentes que no perciban otra asignacin y pertenezcan a grupos familiares desocupados o que se desempeen en la actividad informal y ganen menos del salario mnimo, vital y mvil. Obliga a las familias al cumplimiento del control sanitario y el plan de vacunacin obligatoria hasta los 4 aos del nio/nia. A partir de los 5 aos, deber acreditarse la concurrencia a establecimientos educativos pblicos (ANSES). Establece la incorporacin de la asignacin universal por embarazo para la proteccin social. 19/04/2011
Dto. 446/ 2011
Asignacin Universal por Embarazo para Proteccin Social
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos publicados en el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
Planes y programas nacionales dirigidos a la primera infancia

A las normativas en general y a los planes y programas que surgen por ley o decreto, hay que sumarles otras iniciativas que nacen desde los Ministerios del Poder Ejecutivo Nacional orientados, directa o indirectamente, a la primera infancia. Ac tambin es necesario remarcar las diferencias observadas entre la primera y la segunda dcada luego de ratificada la CDN. Durante los aos noventa, muchas de las acciones del Estado que se dirigan a las nias y a los nios ms pequeos se focalizaban en el componente alimentario, a travs del funcionamiento de comedores infantiles o comunitarios. En el transcurso de esa dcada, los comedores tendieron a modificar su meta dirigida estrictamente a la provisin de alimentos y apuntaron a cubrir la atencin integral de los nios, aunque siempre focalizada en los ms pobres. No obstante, dicha atencin integral es el elemento positivo que se suma en este perodo. En esa direccin, el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN), surgido poco antes de promediar los noventa desde el Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin, contempl como componente innovador la transformacin de los comedores infantiles en Centros de Desarrollo Infantil (CDI), incorporando pautas de funcionamiento para el servicio de alimentacin, capacitacin a madres voluntarias para dar esa prestacin a los ms pequeos, un mbito institucional de atencin y un modelo de seguimiento del desarrollo psicosocial para chicos de 2 a 5 aos. De acuerdo a la informacin disponible, entre 1993 y el 2003, el PROMIN logr transformar unos 500 comedores en CDI, pero no se garantizaron los recursos necesarios ni la frecuencia en las transferencias.
El Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI) es otro ejemplo del tipo de acciones generadas en esa poca. Naci desde la Secretara de Desarrollo Social y contaba entre sus lneas programticas una muy semejante a la del PROMIN, en tanto se propona transformar el modelo de atencin de los comedores infantiles hasta convertirlos en Centros de Cuidado Infantil (CCI). La diferencia entre el PROMIN y el PRANI es que los CDI se articulaban con los centros de salud ms prximos a su localizacin. Si bien los CDI y los CCI no lograron el modelo de organizacin necesaria ni la cobertura esperada, han tenido el mrito, segn la literatura consultada, de instalar en la agenda de las polticas pblicas la atencin del desarrollo psicosocial de nios de entre 2 y 5 aos en situacin de pobreza. No obstante, se advierte que ni el PROMIN ni el PRANI desarrollaron acciones de desarrollo psicosocial dirigidas a nios ms pequeos (Britos et l., 2003). Durante la ltima dcada, a la perspectiva de desarrollo integral para abordar a la primera infancia se le suman iniciativas que privilegian acciones intersectoriales, con la participacin y la consulta a las Organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan en primera infancia. Un hecho interesante de este perodo se produjo cuando el Comit de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas, al aprobar en noviembre del 2002 las observaciones finales al informe peridico de la Argentina, reiter entre sus recomendaciones las realizadas para el informe anterior: mejorar la coordinacin entre los diversos mecanismos e instituciones que se ocupan de promover y proteger los derechos del nio, y afianzar su poltica en materia de derechos del nio, elaborando un plan de accin nacional para aplicar la CDN mediante un proceso abierto, consultivo y participativo. Adems, el Comit le requiri al pas un marco normativo interno que respetara los principios consagrados en la CDN y otros instrumentos de derechos humanos. En este sentido, manifest que era imperiosa la sancin de leyes que regularan la condicin jurdica de la infancia como sujeto de derecho y la creacin de mecanismos e instituciones que promovieran y protegieran los derechos de la niez. De acuerdo a la informacin disponible, el Estado argentino comenz a dar respuestas a lo solicitado por el Comit. En esa direccin, hacia octubre del 2003, la nueva gestin de gobierno del presidente Nstor Kirchner llam a trabajar en pos de una poltica pblica de cara a los Objetivos del Milenio y defini como uno de los ejes la adecuacin de las polticas de los ministerios referidas a lineamientos rectores para una poltica pblica de infancia (www.enelumbral. com.ar). La fuerte defensa de los derechos humanos impulsada por la nueva gestin gener un marco propicio para avanzar en base a las recomendaciones del Comit. En el 2005, el presidente Nstor Kirchner convoc al diseo del Plan Nacional de Accin por los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes: el Estado nacional ha tomado como prioridad garantizar los derechos de nias, nios y adolescentes. Para la elaboracin e implementacin del plan, se puso en marcha una Mesa Tcnica Interministerial20, convocada desde el Consejo Coordinador de Polticas Sociales, que permiti el trabajo mancomunado de representantes de todos los organismos de gobierno, y la participacin de cientos de nios y adolescentes de distintos puntos del pas. Segn Liliana Gamarra, coordinadora tcnica del programa Primeros Aos, en la entrevista realizada para
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20 Ministerios de Desarrollo Social, Economa y Produccin, Educacin, Ciencia y Tecnologa, Interior, Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Salud, Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Justicia; Secretaras de Cultura, Turismo, Deporte; Sedronar, y el INDEC.
este informe, los nios fueron convocados, bsicamente, desde las escuelas, y tambin desde algunos mbitos como las organizaciones comunitarias. El plan se construy regionalmente y se invit a participar a todas las provincias. Mientras tanto, se trabaj paralela y conjuntamente en la propuesta del programa Primeros Aos. Tal es as, que este ltimo se inici en el 2006 y el Plan de Accin se complet como propuesta en el 2007. Tambin en el 2005, se inici el Plan Nacer; primero en las provincias del Nordeste y Noroeste, y en el 2007, se extendi a todo el pas. Su objetivo es mejorar la cobertura de salud y la calidad de atencin de las embarazadas, las purperas y las nias y los nios menores de 6 aos que no tengan cobertura en salud. Una de las acciones de este plan, Salvaguarda indgena del Plan Nacer, apunta a garantizar el derecho a la salud de los pueblos indgenas sin discriminaciones, con respeto y de calidad. Asimismo, est incorporando gradualmente un enfoque intercultural de salud. Estas acciones se encuentran establecidas en el Marco de Planificacin con Pueblos Indgenas que fue consultado con el Consejo de Participacin Indgena del INAI21.
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Me parece que por la aplicacin de programas nacionales, y tambin por una preocupacin del municipio, la nutricin y la salud materno-infantil estn bastante bien atendidas () Se hace un seguimiento intensivo durante el primer ao de vida: se ve si los chicos van a controles, si se pidieron turnos. Este acompaamiento se complementa con un adecuado respaldo nutricional y con el control de la salud durante los aos posteriores. Quizs hay otras dimensiones del desarrollo temprano ms descuidadas, como por ejemplo, la adecuacin de los espacios pblicos para nios pequeos, las posibilidades de acceso a bienes culturales para ellos y sus familias, o el cuidado alternativo al familiar cuando la madre sale a trabajar.
Cristina Fraccia
El Plan Nacer resulta de particular importancia, dado que se articula directamente con la Asignacin Universal por Hijo. En el cuadro de la pgina 73, se enumeran las prestaciones que ofrece el plan y que todo nio o nia beneficiario de la AUH debe acreditar en su Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educacin. De este modo, el Plan Nacer se establece como un seguro pblico de salud que prioriza la atencin primaria, la eficacia del sistema y la utilizacin efectiva por parte de la poblacin de los servicios de salud. Segn datos relevados, hasta la fecha, hay inscriptos 1.719.457 mujeres embarazadas, purperas y nios/as menores de 6 aos de edad, sin obra social. Desde que comenz su implementacin, el Plan Nacer ha beneficiado a 3.936.700 personas. Participan 7.023 establecimientos y se articulan con todas las reas y departamentos del Ministerio de Salud vinculados a bienestar infantil (Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Proteccin Social, Educacin, Justicia y Derechos Humanos, 2011). Es de destacar que el Plan Nacer, como otros programas de la misma rea, se
21 Ver <http://www.plannacer.msal.gov.ar/index.php/pages/salvaguarda-indigena-del-plan-nacer>.
generan dentro del sistema de salud pblico y gratuito, con la particularidad, en este caso, de asegurar la cobertura para el universo de nuestro estudio.
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PRESTACIONES INFANTILES INCLUIDAS EN EL PLAN NACER
INSTANCIA CONTROLES CLNICOS
QU INCLUYE?
Control a la semana de nacimiento. Control mensual durante los primeros 6 meses de vida. Control bimestral entre el 7 y el 12 mes. Control trimestral entre el ao y los 18 meses. Controles semestrales entre los 18 meses y los 3 aos. Controles anuales entre los 3 y los 6 aos. Promocin de la lactancia. Pautas de alimentacin y crianza. Consejos para la prevencin de accidentes, intoxicaciones y muerte sbita. Promocin de la salud. Identicacin de casos de urgencia. Consejera bucodental. Una consulta a los 5 aos. Control anual a partir de los 6 meses. Segn calendario nacional.
CONSEJOS A LOS PADRES
Fuente: ANSES (2012), a partir de los datos del Ministerio de Salud de la Nacin.
OFTALMOLOGA ODONTOLOGA VACUNAS
Siguiente con el relato cronolgico, en el mismo ao en que se pone en vigencia el Plan Nacer, y a raz de la promulgacin de la Ley N 26.061, los Ministerios Nacionales de Desarrollo Social, Salud, Educacin y el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNPS) de la Presidencia de la Nacin suscribieron un Convenio de Colaboracin con el objeto de poner en marcha el Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos dirigido a los nios y nias de 0 a 4 aos, sus familias y a la comunidad a la que pertenecen. Si se analizan los trminos en que se define esta accin pblica, Primeros Aos resulta una propuesta de fuerte potencialidad en varios sentidos: define a los ms pequeos como sujetos de derecho; busca instalar, como poltica pblica, el abordaje integral del desarrollo de nias y nios en su contexto familiar y comunitario; se propone acompaar y fortalecer a las familias en la crianza de los nios desde el nacimiento hasta los 4 aos de edad y generar conciencia a nivel nacional acerca de los derechos de la primera infancia y de la necesidad de garantizar a los ms pequeos un adecuado desarrollo desde un abordaje integral (Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Proteccin Social, Educacin, Justicia y Derechos Humanos, 2011). Se trabaja a nivel territorial con todas las instituciones, las organizaciones y los espacios donde los nios transitan sus primeros aos de vida y que acompaan a las familias y a la comunidad. Aun as, el programa Primeros Aos no deja de ser una accin pblica con una cobertura limitada. Si bien se viene implementado en todas las jurisdicciones de la Argentina, logr alcanzar en el 2010 a 210 localidades, a travs de acciones articuladas entre los ministerios nacionales. Segn datos de ese mismo ao, se han sensibilizado 434.850 familias en el marco del programa, respetando en cada caso las particularidades territoriales.Las acciones articuladas suponen un fuerte trabajo de coordinacin interministerial, por ejemplo, la conformacin de mesas provinciales y municipales integradas por referentes gubernamentales; la creacin de mesas locales con referentes de instituciones y organizaciones de la comunidad y la asistencia tcnica a equipos provinciales y locales. Tambin se debe agregar al listado de tareas la difusin por medios
masivos de comunicacin; la formacin de facilitadores con una concepcin integral del desarrollo infantil; la produccin de materiales de comunicacin social (grficos y audiovisuales) y cartillas educativas para facilitadores y familias sobre los derechos de los nios, aspectos significativos del desarrollo infantil y prcticas adecuadas para el desarrollo de los nios menores de 4 aos; el acompaamiento a las familias en sus prcticas de crianza y el desarrollo de iniciativas locales comunitarias. Vale apuntar que el programa tiene un espacio propio de difusin en el Canal Encuentro, que se complementa con mensajes radiales, para sensibilizar a la poblacin en general.
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La idea del programa Primeros Aos no fue trabajar casa por casa o con cada familia, sino hacer una convocatoria amplia a las familias para facilitar oportunidades de encuentro, intercambio y reflexin entre ellas. Ese fue su origen: acompaar desde los primeros aos, del embarazo en adelante. El objetivo es instalar como poltica pblica el abordaje integral del desarrollo infantil de las nias y los nios de 0 a 4 aos en su contexto comunitario y acompaar a las familias en su rol protagnico de crianza. Liliana Gamarra
Segn se desprende del testimonio de la coordinadora tcnica de Primeros Aos, Liliana Gamarra, al comienzo cost mucho instalar el programa, en trminos de que no llevaba nada en apariencia a los territorios () no haba ni alimentos, ni dinero, sin embargo, de a poco, fue avanzando. Hay que considerar tambin, que Primeros Aos promueve la accin de personas de la comunidad para trabajar en primera infancia, lo cual apunta a involucrar a los adultos en la promocin y la proteccin de los nios. Esas mismas personas son capacitadas por el programa y se convierten en la puerta de entrada al territorio, para despus llegar a las familias. En trminos de articulacin con otros programas y servicios, Primeros Aos tambin comparte acciones con los Centros de Desarrollo Infantil (vase lo expresado en la ley a los efectos de ponerlos en marcha) y con el Programa Nacional de Desarrollo Infantil del Ministerio de Educacin de la Nacin, que lleva adelante estrategias de sensibilizacin en torno a la importancia de los primeros aos de vida de nios y nias, y al rol central de los adultos en esa etapa. El programa del Ministerio de Educacin elabora y distribuye materiales didcticos para la formacin de promotores, facilitadores y otros actores institucionales y comunitarios prximos a la familia durante la crianza. De este modo, se puede afirmar que, en materia de polticas pblicas nacionales destinadas al desarrollo infantil integral, se implementan a la fecha desde el nivel nacional tres programas fuertemente articulados entre s que se dirigen especficamente a la atencin de la primera infancia: el Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil dependiente del Ministerio de Educacin y los Centros de Desarrollo Infantil comunitarios dependientes de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, espacio donde adems se ha puesto en funcionamiento la Comisin de Promocin y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios. El caso de Primeros Aos desde la concepcin del programa, a su implementacin en territorio muestra una multiplicidad de esfuerzos entre los distintos
niveles del Estado y la sociedad civil, con estrategias complementarias de difusin, accin y mantenimiento de inters de los actores involucrados en terreno. Sin embargo, el abordaje integral, territorial y participativo que el programa se propone se tensiona, en mayor o menor medida, con una estructura estatal clsica segmentada en ministerios, niveles o jurisdicciones (nacionales, provinciales y locales) que dificulta la movilidad de los recursos existentes (sistemas de servicios pblicos, agentes, presupuestos) para poder llegar a mayor cantidad de poblacin. Este es, quizs, el mayor obstculo para llevar adelante una cobertura espacial de mayor envergadura. De este modo, se visibiliza una primera tensin entre la concepcin de la integralidad en el sentido de la promocin de todas las dimensiones del desarrollo humano y un Estado que debe garantizar los derechos con respuestas intersectoriales e interjurisdiccionales para todas las nias y los nios de ese grupo etario. Esto conduce a interrogarse sobre la forma en que el Estado deber repensarse para ampliar, profundizar y agilizar polticas integrales en primera infancia, y cmo la sociedad civil organizada deber apoyar y promover la movilidad de recursos en estos sentidos. Por otra parte, aunque de forma muy incipiente, se cuenta con la iniciativa de bebetecas o bibliotecas para bebs, que tienen como objetivo formar lectores desde la cuna. Son pocas en la actualidad las bibliotecas pblicas dirigidas a este grupo. A instancias del Ministerio de Educacin, en la Biblioteca Nacional del Maestro se abri un espacio que tiene como beneficiario al grupo de los ms pequeos. Segn versa en la presentacin del proyecto, La historia de un lector se inicia en su ms temprana infancia. Es all donde comienza a construirse una relacin afectiva con la lectura.El primer contacto con la literatura se da en el seno familiar. Cuando nuestros padres o hermanos nos cantan canciones de cuna o nos cuentan cuentos es cuando asociamos la literatura al vnculo afectivo con nuestros seres queridos; es all cuando el libro, o la lectura, se asocia a la intimidad, en esas experiencias tempranas comienza la formacin del lector, es desde all desde donde tenemos que empezar a trabajar22. Hasta aqu, se han recorrido las polticas pblicas dirigidas a la primera infancia. Cada una de las iniciativas estatales presentadas no deben analizarse como aisladas del dispositivo normativo o de los servicios continuos de otros ministerios o bien, escindidas de programas dirigidos hacia el mismo universo. En todo caso, se las deber considerar como acciones que se entrecruzan en pos de garantizar los derechos de la primera infancia, incluso aquellas que no se dirigen directamente hacia ese grupo, pero s a otros prximos a los pequeos: los padres, los hermanos, los abuelos. Una publicacin del 2012 de la ANSES (Administracin Nacional de la Seguridad Social) describe la red de inclusin social vigente en el pas, lo que permite visibilizar el modo en que se conforman y confluyen los distintos sistemas pblicos de proteccin social y que constituyen lo que se denomina Piso de Proteccin Social (PPS)23. Este ltimo se compone, en la Argentina, de distintas acciones estatales que combaten la vulnerabilidad en sus diversos frentes: polticas de empleo, de previsin social, de desarrollo comunitario, de extensin del sistema de salud y educacin. De esta manera, se puede desentraar el entramado de los distintos sistemas pblicos de proteccin social del pas: el sistema de segu22 Para ms informacin, consultar en <http://www.bnm.me.gov.ar/novedades/?p=134>. 23 Segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el PPS se constituye como un conjunto bsico de derechos, servicios e infraestructuras sociales con los que toda persona debera poder contar. Es decir, implica alcanzar un mnimo de prestaciones (ANSES, 2012).
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ridad econmica de las familias, el sistema pblico de salud, el sistema pblico de educacin y las medidas o el sistema de desarrollo comunitario y social. En cuanto al sistema de seguridad econmica de las familias, en el caso de los nios, incluye las asignaciones familiares (contributivas), las asignaciones por embarazo (no contributivas) y la AUH. Para las personas en edad de trabajar, abarca, por ejemplo, al Seguro de Capacitacin y Empleo, el Programa Jvenes Ms y Mejor Trabajo, el Plan de Empleo Comunitario y el Inter Zafra (todos no contributivos), la Prestacin por Desempleo, el Programa REPRO y las pensiones no contributivas (por invalidez y para madres de 7 o ms hijos). Finalmente, respecto a los adultos mayores, comprende a las jubilaciones y pensiones ampliadas a travs del Plan de Inclusin Previsional en el marco del sistema contributivo y a las jubilaciones y pensiones no contributivas asistenciales por vejez. Dentro del sistema pblico de salud, se incluye al ya mencionado Plan Nacer, la extensin de redes de Centros de Atencin Primaria, las campaas de vacunacin gratuita y de concientizacin sobre distintas enfermedades en todo el pas. Respecto al sistema pblico de educacin, se puede mencionar al Programa Nacional de Inclusin, entre otros. Finalmente, desde el Ministerio de Desarrollo Social se llevan adelante distintos programas que complementan la proteccin social generando fuentes de empleo para los adultos de la familia, brindando educacin nutricional y fomentando el desarrollo local. Ejemplo de ello es el plan Argentina Trabaja que tiene diferentes lneas de accin: Inclusin social con trabajo, Proyectos Socioproductivos Manos a la Obra, Marca Colectiva, el financiamiento y la capacitacin a proyectos de microcrditos o la extensin del Monotributo Social. Otra iniciativa es el plan Familia Argentina, con lneas de accin referidas a niez, juventud, adultos mayores, seguridad alimentaria, desarrollo comunitario, deporte y recreacin. De este modo, la iniciativa de proteccin social en el pas busca extender la seguridad social, dando prioridad a la poblacin en condiciones de mayor vulneracin de derechos y posiciona toda la batera de polticas pblicas desde las normativas nacionales en general a los planes y programas creados por leyes o decretos como una estrategia continua, y no como una atencin focalizada, sujeta a una visin de corto plazo (ANSES, 2012).
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La construccin de una nueva institucionalidad para otro modelo de intervencin estatal

Si bien las normativas, los planes, los programas y otras iniciativas en general, o los servicios pblicos de atencin continua, componen el instrumental del Estado para garantizar los derechos de la primera infancia, existe una dimensin que hace de entretejido institucional y articulador de varios de los instrumentos citados. En este sentido, en materia de niez en general y polticas pblicas, cobra relevancia lo que ya hemos mencionado en la introduccin de este capitulo: el nuevo marco institucional, creado por la Ley N 26.061, que habilita al nuevo modelo de intervencin estatal para promover y proteger al universo de este estudio. La Ley N 26.061 de Proteccin Integral establece en primer lugar la creacin del Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, conformado por tres niveles: a) Nacional: es el organismo especializado en materia de derechos de infancia y adolescencia en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional; b) Federal: es el rgano de articulacin y concertacin para el di-
seo, la planificacin y la efectivizacin de polticas pblicas en todo el mbito del territorio de la Repblica Argentina; c) Provincial: es el rgano de planificacin y ejecucin de las polticas de la niez, cuya forma y jerarqua, determinar cada provincia y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, respetando las respectivas autonomas as como las instituciones preexistentes (artculo 42).
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El Sistema de Proteccin Integral genera un sistema descentralizado, donde los Estados municipales tienen que empezar a prestar servicios para atender los problemas de la infancia y, a su vez, articularse con los servicios que debe brindar el Estado provincial () los problemas de la infancia y de la familia pasan ms a la rbita del Poder Ejecutivo y salen del Poder Judicial. Bettina Cotta y Betina Perona
Por su parte, los rganos administrativos de proteccin de derechos que impulsa la ley son tres. En el mbito del Poder Legislativo, la figura del Defensor de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (figura que al momento de redactar este informe no se haba concretado)24. En el mbito del Poder Ejecutivo, la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, que es el organismo tcnico especializado en infancia y familia cuyo fin es crear los lineamientos de las polticas pblicas dirigidas a la niez. A nivel federal, instituye el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, presidido por el titular de la SENNAF e integrado por los representantes de los rganos de proteccin de derechos de la infancia. Es el rgano deliberativo, consultivo y planificador de polticas pblicas para la niez y la adolescencia en todo el territorio. En referencia al Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, es importante recordar que la Ley N 26.061 (ttulo III, artculo 32), especifica que est conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las polticas pblicas, de gestin estatal o privadas, en el mbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promocin, prevencin, asistencia, proteccin, resguardo y restablecimiento de los derechos de las nias, nios y adolescentes, y establece los medios a travs de los cuales se asegura el efectivo goce de los derechos y garantas reconocidos en la Constitucin Nacional, la Convencin sobre los Derechos del Nio, dems tratados de derechos humanos ratificados por el Estado argentino y el ordenamiento jurdico nacional. Adems, la ley establece que la denominada Poltica de Proteccin Integral de Derechos de las nias, nios y adolescentes deber ser implementada mediante una concertacin articulada de acciones de la Nacin, las provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los Municipios. A partir de la Ley N 26.061, el dispositivo institucional con que el Estado argentino debe relacionarse con los nios (y sus familias) se compone de tres niveles de intervencin. El primer nivel le compete a la poltica pblica, que tiene prioridad y centralidad dentro del nuevo dispositivo institucional. Aqu es donde se
24 De acuerdo a lo que se pudo constatar en las actas firmadas por los integrantes del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, era inminente, al momento de escribir este trabajo, el pedido de designacin del Defensor de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes al Congreso Nacional. Para lo cual, se prev la creacin previa de una Comisin Bicameral. Por ende, tambin se solicita, se traten en Cmara los proyectos tendientes a la reglamentacin del funcionamiento de la citada Comisin Bicameral (Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia, 2011).
planifican y disean los lineamientos generales de polticas universales de niez y los programas y planes de promocin y proteccin de derechos destinados al desarrollo pleno de la infancia en su dimensin personal, familiar y comunitaria. Involucra a ministerios y secretaras nacionales, incluyendo la especfica de niez (SENNAF) y al Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia que es la instancia de representacin federal donde la Nacin y las provincias debaten e identifican prioridades. A partir de all, cada jurisdiccin arma su poltica pblica y sus programas de atencin directa e indirecta, a travs de los servicios provinciales y municipales. Los servicios municipales son los que se suelen denominar en terreno Servicio local o zonal de proteccin integral de derechos. Desde ah se determina cmo y desde dnde interviene el Estado. Las polticas pblicas, entonces, sern las encargadas de incorporar la perspectiva de derecho en el diseo y la implementacin de acciones universales e integrales, considerando a los destinatarios como titulares de derechos que tienen el poder de exigir al Estado que garantice su efectivizacin. El segundo nivel de intervencin estatal se habilita cuando hay ausencia u omisin de polticas pblicas; en esos casos, corresponde la adopcin de medidas de proteccin integral. Este tipo de medida debe resolver puntualmente situaciones de vulneracin de derechos a la salud, a la educacin, etc., por falta de acceso a la poltica pblica o por vulneracin dentro del propio grupo familiar. El Comit Argentino de Seguimiento y Aplicacin de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CASACIDN) toma como ejemplo de aplicacin de estas medidas para garantizar derechos la solicitud de becas de estudios, la inclusin o permanencia en programas de apoyo escolar, la participacin de la nia o el nio y su familia en programas de fortalecimiento familiar, el tratamiento mdico o psicolgico del nio, de sus padres, responsables legales o representantes, o la asistencia econmica. La medida de Proteccin Integral implica la intervencin inmediata de parte de un rea administrativa determinada, con un programa adecuado que garantice el derecho que est siendo vulnerado (CASACIDN, 2008).
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El Poder Judicial tiene la funcin de impartir justicia, que es un recurso importante, pero que no puede ser la herramienta que resuelva la vida de la gente. La posibilidad de llegar y poder ir reconstituyendo tramas sociales, relaciones entre servicios pblicos, etc., es lo que propone la ley [N 26.061], cambiar las condiciones que regulan la vida del nio para que est mejor inserto. Entonces, trabajar con la familia () hace al contexto y a las condiciones del nio que la otra ley no contemplaba, [dado] que planteaba una intervencin del Estado de manera ms brutal, por decirlo de algn modo. Irene Konterllnik
El tercer, y ltimo nivel, de intervencin del Estado lo componen las medidas excepcionales, que slo son pasibles de habilitarse cuando fueron agotadas las instancias anteriores: El camino hacia una Medida Excepcional debe ir precedido, necesariamente, de la aplicacin de las Medidas de Proteccin necesarias para restituir derechos vulnerados. Las medidas excepcionales son las que deben ejecutarse en caso de que el nio deba ser privado de su familia temporal o permanentemente. El artculo 42 de la Ley N 26.061 sostiene que nicamente pueden ser aplicadas por la autoridad administrativa que designe cada provincia y, que a su vez, esta debe acordar con los municipios la forma de implementarla. Son medi-
das limitadas en el tiempo y excepcionales, y slo deben prolongarse mientras persistan las causas que les dieron origen. La medida excepcional se adopta en sede administrativa y se informa al Poder Judicial con el nico objetivo de realizar un control de legalidad, es decir, para que este realice la revisin jurdica del accionar administrativo. A diferencia del modelo del Patronato, el nico rol de los jueces en el Modelo de Proteccin Integral es ser garantes de la legalidad de la intervencin del Estado, a travs de un control cruzado con el poder gubernamental que impida los abusos y las omisiones tpicos del modelo anterior (CASACIDN, 2008). Un potencial avance en pos del Sistema de Proteccin Integral es la creacin del Sistema Integrado de Informacin sobre Polticas Pblicas de Niez, Adolescencia y Familia (SIIPNAF), contemplado tambin en la Ley N 26.061. De acuerdo a la Memoria y Balance de los aos 2007-2011, el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia acord, segn el acta del 14 de mayo del 2009, promover el desarrollo del SIIPNAF. A la fecha, se avanz en el diseo y la aprobacin de un manual de implementacin y procedimientos. Por su parte, las jurisdicciones, a travs de sus consejeros, ratificaron en septiembre del 2011 la implementacin y el desarrollo del SIIPNAF en sus respectivos territorios. Esta accin, an incipiente, tendera a mejorar el diseo, la planificacin, la gestin y el monitoreo de polticas pblicas en toda la Argentina, siendo de fundamental importancia para todos los involucrados en temas de niez. Segn los entrevistados, uno de los mayores obstculos del Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes se encuentra en la forma en que se materializan en terreno las acciones correspondientes a la segunda y, fundamentalmente, a la tercera instancia mencionada anteriormente. En primer lugar, es clave recordar la decisin de la ley de generar la descentralizacin de los organismos de aplicacin bajo la hiptesis de que quienes estn ms cercanos a los nios y sus familias son los que podrn actuar con mayor agilidad y eficacia. Sin embargo, los servicios locales o zonales de proteccin de la niez no cuentan, en la mayora de los casos, ni con los recursos econmicos ni con la capacitacin suficiente para operar segn el modelo de intervencin de proteccin integral.
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No hay suficiente cantidad de dispositivos en todas las jurisdicciones territoriales para asistir verdaderamente a las familias y ayudarlas a remontar situaciones que vienen, a lo mejor, de larga data. Silvia Chavenneau
Es decir, quienes estn prximos a las familias y sus nios estn lejos de poder ejercer su obligacin si no se mejora (y no se conoce) el circuito de intervencin en todas sus dimensiones, de modo de operar de acuerdo a la promocin y proteccin integral de la infancia. A menudo los servicios locales o zonales desconocen cmo actuar, ya que no cuentan con un protocolo de intervencin que oriente a los agentes en los pasos a seguir antes de agotar la primera y la segunda instancia de intervencin, la de las polticas pblicas y la de las medidas de proteccin integral de derechos, en el plano administrativo. Por otro lado, y segn varios de los entrevistados, frente a organizaciones de proteccin de derechos que an no se han conformado, resulta fundamental el apoyo a las redes barriales para que el Sistema pueda funcionar localmente. Son este tipo de deudas las que los especialistas refieren como impedimentos para su funcionamiento.
En este sentido, puede resultar ilustrativa la experiencia de exigibilidad de derechos colectivos desarrollada por la OSC El Arca, en el barrio El Vergel (Moreno, Provincia de Buenos Aires). Este barrio, emplazado en una zona rural alejada del centro comercial de Moreno, presentaba graves deficiencias de infraestructura (gas, cloacas, iluminacin, lneas telefnicas, pavimentacin). A estas carencias, se sumaban una situacin crtica en materia de salud (los pobladores slo contaban con una posta sanitaria que concurra al barrio cada 15 das) y un acceso dificultoso a la escuela ms cercana, a 4 kilmetros de distancia. El Arca impuls un proceso de exigibilidad de los derechos colectivos postergados, a partir de la interpelacin de algunos habitantes del barrio. La apuesta fue, entonces, lograr la articulacin necesaria entre las OSC (en esta experiencia tambin particip la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia), las familias y los agentes gubernamentales municipales y provinciales, para proteger y promover los derechos postergados de las nias y los nios del barrio. As, durante cuatro aos, se buscaron agotar todas las instancias administrativas y de dilogo con las autoridades pblicas y, frente a la falta de respuesta de las mismas, se inici una accin de amparo judicial que avanz hacia una medida cautelar contra el Municipio de Moreno y el Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, intimndolos a la efectiva realizacin de obras de pavimentacin, a asumir el compromiso de construccin de consultorios mdicos y a facilitar un transporte escolar para que los nios pudieran ir a la escuela25.
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las organizaciones de proteccin existentes no estn en todos lados () Y la verdad es que la nica manera de sostener esto es a travs de esas redes barriales, porque son las que estn cerca de los problemas. No estn los funcionarios ah () Las redes tienen que tener la posibilidad de saber que existen servicios que se van a hacer cargo. Ana Malajovich
El rol de las redes barriales es fundamental frente a casos de vulneracin de derechos, y central en lo que respecta a las polticas de prevencin, es decir, antes de que el derecho sea vulnerado. Los especialistas consultados coinciden en plantear la importancia del papel de los actores individuales y colectivos que operan localmente y la responsabilidad de promover y proteger los derechos del nio y la familia. Una de las entrevistadas destaca la necesidad de fortalecer las polticas de prevencin, de profilaxis, de cuidado () y de mirar mucho ms las condiciones en las cuales se estn desarrollando los chicos, lo que no implica en la mayora de los casos esfuerzos nuevos, sino el fortalecimiento de los dispositivos existentes. Esta demanda se repite entre los especialistas consultados para esta investigacin. Que cada actor involucrado con la primera infancia conozca la existencia de otros actores cercanos y comparta informacin es lo que constituye a la red barrial en tanto institucin prxima a las nias y a los nios pequeos. Esto requiere, como sostiene Ana Malajovich en la entrevista, en una primera instancia, un esfuerzo de interconexin y en una segunda instancia, saber que en la existencia de esas redes barriales est la posibilidad de tener recursos por parte del Estado para resolver esas situaciones. Concretamente, saber que
25 Para acceder a un mayor desarrollo de esta experiencia, ver: Sntesis de la experiencia de exigibilidad de derechos colectivos desarrollada por El Arca en el barrio El Vergel, Moreno en <http://www.colectivoinfancia. org.ar/docs/colectivo/acciones-elarca-en-barrio-vergel.pdf>.
existe un centro de salud, que hay un equipo de asistentes sociales y uno de psicologa significa un paso importante en lo que hace a la construccin de redes de apoyo. Hay redes de contencin a las que uno puede recurrir cuando observa situaciones de vulneracin de derechos, sostiene Malajovich. Y tal vez, previo a ello, debera generarse mayor conciencia en relacin a los derechos de los nios: las experiencias de barrios o de ciudades que se organizan en funcin de los chicos, mejoran las condiciones de vida de todos, apunta la entrevistada. En esta nocin del Sistema de Proteccin integral como red donde se articulan los niveles nacionales, provinciales y municipales, y donde lo local es el espacio por excelencia de deteccin, cobra fundamental importancia el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil vinculadas a la niez. Estas poseen representacin en la SENNAF y participan en el diseo y la prestacin de servicios en el nivel local y provincial. La incorporacin de las OSC es, sin lugar a dudas, otro de los avances incorporados por la Ley N 26.061.
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El rol de las OSC y la participacin comunitaria en la Ley N 26.061 de Proteccin Integral

Antes de analizar el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la Ley N 26.061, es importante resaltar nuevamente el papel activo de las OSC en el perodo anterior y posterior a la CDN y el lugar que les reconoce el Comit de los Derechos del Nio. De hecho, en el artculo 45 de la CDN se explicita la autorizacin al Comit para que invite a estas organizaciones a prestar asesoramiento sobre la aplicacin de la Convencin en el pas, ya sea participando en grupos de trabajo, o bien mediante la presentacin de informes. En el caso argentino, existen dos colectivos de OSC que presentan lo que se conoce como informes alternativos: el Comit Argentino de Seguimiento de la Aplicacin de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CASACIDN)26 y el Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia27. En lo que respecta estrictamente a la Ley N 26.061, cuando se hace referencia a cmo est pautada la poltica pblica, se mencionan al menos tres instancias donde las Organizaciones de la Sociedad Civil aparecen vinculadas de una u otra manera: en la figura de la gestin asociada de los organismos de gobierno en sus distintos niveles de coordinacin con la sociedad civil, con capacitacin y fiscalizacin permanente (artculo 4, inciso c); en la promocin de redes intersectoriales locales y en propiciar la constitucin de organizaciones y organismos para la defensa y proteccin de los derechos de las nias, nios y adolescentes (artculo 4, inciso e). Luego, en el artculo 6, se contempla la par26 CASACIDN es una coalicin de Organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan en la promocin de los derechos de la niez y la adolescencia en la Argentina. Desde su constitucin en 1991, se ha consolidado como un espacio de articulacin de acciones y propuestas estratgicas para la incidencia en polticas pblicas y para la difusin y promocin de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Una de las tareas fundamentales del CASACIDN es la construccin de herramientas que permitan recopilar y difundir informacin para brindar un panorama global de la aplicacin de la CDN y movilizar a la comunidad en la defensa activa de los derechos de los chicos y las chicas. Su misin es contribuir al cumplimiento efectivo de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes a travs de una tarea permanente de capacitacin, sensibilizacin, denuncia y vigilancia del cumplimiento de la CDN. Ver <http://www.casacidn.org.ar/leer.php/50>. 27 El Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia es una coalicin de organizaciones de todo el pas que trabaja de manera horizontal y transparente para incidir en las prcticas sociales y las polticas en materia de infancia y adolescencia y lograr que nios, nias y adolescentes ejerzan protagnicamente su ciudadana y gocen con plenitud de sus derechos humanos. Para ms informacin, consultar en <http://www.colectivoinfancia.org.ar>.
ticipacin comunitaria, sosteniendo que: la comunidad, por motivos de solidaridad y en ejercicio de la democracia participativa, debe y tiene derecho a ser parte activa en el logro de vigencia plena y efectiva de los derechos y garantas de nias, nios y adolescentes.
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En realidad, garantizar derechos requiere regular la relacin de los adultos con la infancia, y no se basa en exigir solamente al Estado, que tiene responsabilidades, pero no es el nico. Eduardo Bustelo
Siguiendo la letra de esta ley, la sociedad civil, en relacin al Estado y a la niez, aparece tambin mencionada en los siguientes temas y artculos: Coordinacin entre organismos del Estado, la sociedad y, en particular, las organizaciones sindicales para lograr la erradicacin del trabajo infantil (artculo 25). Las entidades y servicios de gestin privada son considerados parte del Sistema de Proteccin Integral (artculo 32). Implementacin en municipios y comunas de un organismo de seguimiento de programas de proteccin integral en coordinacin con las organizaciones no gubernamentales de niez, adolescencia y familia (artculo 42). Coordinacin de acciones con organizaciones no gubernamentales por parte de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (artculo 43, inciso k). Fomento de espacios de participacin activa de los organismos de la sociedad civil como una de las funciones del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia el (artculo 45, inciso d).28 Finalmente, la Ley N 26.061 se reserva el captulo IV para las instituciones de la sociedad civil y lo titula especficamente: De las organizaciones no gubernamentales. All, a lo largo de cuatro artculos (del 65 al 68), se define qu son las organizaciones no gubernamentales de niez y adolescencia, las obligaciones que poseen en el marco de la ley, las medidas que corresponden aplicar en caso de incumplimiento de las obligaciones y, finalmente, se establece la creacin de un Registro Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil.
Las Organizaciones de la Sociedad Civil tienen un lugar importante porque muchas veces estn ms cercas de las personas, de la vida cotidiana. Pueden acompaar a los nios y a las familias.
De este modo, las OSC dedicadas a la niez y a la adolescencia son incluidas en la ley y poseen obligaciones. El artculo 65 las define como aquellas con personera jurdica y que en cumplimiento de su misin institucional desarrollen programas o servicios de promocin, tratamiento, proteccin y defensa de los derechos de las nias, nios y adolescentes. En todos esos casos, deben cumplir con los derechos y las garantas reconocidos en la Constitucin Nacional, la CDN y los tratados internacionales sobre DD.HH. en los que la Argentina forme parte (artculo 66). Por ltimo, cabe destacar el Registro Nacional de Organizaciones de la Sociedad Civil que el artculo 68 contempla y que se crea en
28 Para ms detalle, se puede consultar el trabajo de Irene Konterllnik, La sociedad civil y la implementacin de la ley de proteccin integral de los derechos de nias, nios y adolescentes. Documento base para la elaboracin consensuada de pautas para la accin no gubernamental (con el apoyo del programa de accin pblica no gubernamental, Esrc-lse), octubre del 2008.
el mbito de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia. Incluye a todas aquellas OSC con personera jurdica que desarrollen programas o servicios de asistencia, promocin, tratamiento, proteccin y defensa de los derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Desde la perspectiva de los entrevistados, la presencia de la participacin comunitaria y de las OSC en el marco de la Ley N 26.061 resulta otro de los ncleos centrales del cambio instalado desde la puesta en vigencia de esa norma. Resulta ilustrativo, en este sentido, el testimonio de Cristina Fraccia, vinculada a una organizacin dedicada a la primera infancia en la localidad de Tigre, Provincia de Buenos Aires. Si bien la misma entrevistada advierte sobre muchas situaciones donde es riesgosa todava la permanencia de criterios anteriores, la mayor articulacin Estado-organizaciones resulta uno de los ejes indiscutibles del cambio: para nosotros, es el da y la noche () Antes era otra cosa, absolutamente.
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En los 90 nuestro rol era, bsicamente, denunciar y molestar. La verdad es que es sper incmodo como organizacin estar todo el tiempo en el lugar de la dificultad y mostrar lo que nadie quiere ver. Para nosotros, la transformacin fue, justamente, poder construir con el Estado, sumar, tratar de ser parte de un proyecto juntos. Nosotros tuvimos la capacidad de transformarnos, porque a veces uno queda instalado en su lugar de molesto () Hay que moverse todo el tiempo, pero no es algo sencillo.
Aunque con nfasis distintos, los entrevistados explican los cambios a partir de las transformaciones culturales pos-CDN y el nuevo marco poltico desde donde pensar la primera infancia. Irene Konterllnik seala que, en parte, el avance se imprime en el marco de otro proceso poltico, y que luego de la CDN cambiaron, entre otras cosas, el discurso, las leyes, que tambin () se debieron a cambios en la poltica ms all de la CDN. Pese a haber predicado a favor de la CDN, tal lo expresado en la entrevista, la mencionada especialista advierte que hay que ser conscientes de hasta qu punto influye [la CDN] y si no son otros los factores que llevarn a que se d el cambio () procesos que no estn concluidos y son muy largos.
Lo que se estaba alentando con la aprobacin de la nueva ley [N 26.061] y la derogacin de la de Patronato era una mayor responsabilizacin del Estado, una recolocacin de las organizaciones y un mayor apoyo a la familia para que esta, a su vez, apoye al nio.
Irene Konterllnik
Entre los entrevistados pertenecientes a OSC existe la tendencia a concebir la Ley de Proteccin Integral como un marco formal para repensar los roles de los distintos actores (Estado, familia, organizaciones), la articulacin o vinculacin entre ellos y las prcticas de cada uno. Prcticas que van desde un nuevo aprendizaje para la bsqueda y la construccin de espacios formales-institucionales de debate, a la revisin de concepciones cotidianas sobre niez y res-
ponsabilidades especficas. Esto conduce finalmente a rever el modo de intervenir respecto a la promocin y la proteccin de la infancia.
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En las organizaciones que tenemos ms de 20 aos, hay una interpelacin a revisar constantemente nuestras prcticas. El desafo de estos debates es, en parte, tambin poder pensar junto con el Estado (). En la coyuntura actual que hay en el pas, muchas organizaciones estamos convocadas a aceitar ms los vnculos con el Estado y a pensar con otros: con otras organizaciones, con los chicos, con la escuela, con las familias. Cosas que aos atrs eran deseos () Implica un cambio de mentalidad para las organizaciones, para la familia, para la escuela y para el Estado. Bettina Cotta y Betina Perona
Es importante resaltar que en este proceso la nocin de avance no implica, por cierto, una evolucin lineal y progresiva, sino ms bien marchas y contramarchas que se traducen a menudo en la idea de aprendizaje de todos los actores implicados. Incluso se seala que, en un principio, los modos en que los actores se sumaban al debate tomaban los rasgos conceptuales-culturales del modelo anterior. Por otra parte, a las organizaciones que venan trabajando con la niez no les fueron ajenas las dudas e interrogantes varios sobre la forma en que la ley las involucraba o el modo en que las afectaba, tal como se menciona en algunas de las entrevistas. Pero tampoco lo fueron para el Estado, que se avena a un nuevo modelo de intervencin.
Los Estados provinciales y la primera infancia como titular de derechos

A los efectos de presentar los esfuerzos de las distintas jurisdicciones, se incluyen, en primer lugar, los principales avances en trminos de adecuacin de las normativas provinciales a la CDN. Esto implica sistematizar primero los modelos legales vigentes en materia de infancia. Segn se desprende del anlisis realizado, son tres las provincias que an no cuentan al momento de redactar este informe con leyes encuadradas en el modelo de proteccin integral: Formosa, La Rioja y La Pampa. De acuerdo a la informacin relevada, Formosa estara elaborando un proyecto de ley de proteccin integral de nios, nias y adolescentes, La Rioja tiene el suyo en tratamiento legislativo y, finalmente, La Pampa estara en proceso de elaborar un proyecto de ley de adhesin a la Ley N 26.061. Las jurisdicciones que han abandonado el modelo tradicional tutelar se dividen en tres grupos: las que adhieren a la Ley N 26.061 (Chaco, Crdoba, Corrientes, y Catamarca), las que cuentan con una ley provincial de Proteccin Integral (Provincia de Buenos Aires, Chubut, Ciudad de Buenos Aires, Entre Ros, Jujuy, Mendoza, Misiones, Neuqun, Salta, San Juan, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y, finalmente, San Luis que posee una Ley de Adhesin a la Convencin sobre los Derechos del Nio. Para evaluar los avances en materia de normativa institucional, tambin es necesario considerar a aquellas jurisdicciones que generaron su propia Ley de Proteccin Integral antes que el Estado nacional sancionara la suya. El caso de Mendoza, ya mencionado en las pginas precedentes, es conocido por ser la primera provincia que sancion una norma adecuada a los principios de la CDN en 1995
(Sec. DD.HH. y UNICEF, 2006): la Ley N 6.354 de Proteccin Integral del Nio y el Adolescente. Le siguieron: Ro Negro y Chubut (1997), Ciudad de Buenos Aires (1998) Salta y Neuqun (1999). Luego, Tierra del Fuego (2000)29, Misiones y Jujuy (2001), San Juan (2002) y la Provincia de Buenos Aires (2004). Como posteriores a la sancin de la Ley Nacional de Proteccin Integral, se ubican las normas de Santiago del Estero (2008), Entre Ros (2008) Santa Fe (2009), Santa Cruz (2009), Tucumn (2010) y Crdoba (2011).
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LEYES DE PROTECCIN INTEGRAL EN LAS JURISDICCIONES JURISDICCIN LEY N AO OBSERVACIONES
Prov. de Bs. As. Catamarca Chaco Chubut CABA Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Rioja La Pampa Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn
13.298 5.292 5.681 4.347 114 9.944 5.773 9.861 5.288 6.354 3.820 2.302 4.109 7.039 7.338 5.430 3.062 12.967 6.915 521 8.293
2004 1997 1998 2011 2008 2001 1995 2001 1999 2006 1999 2002 2009 2009 2008 2001 2010
Adhesin a la Ley N 26.061. Adhesin a la Ley N 26.061. Adhesin a la Ley N 26.061. En proceso de elaboracin de proyecto de ley de Proteccin Integral de Nios, Nias y Adolescentes. Cuenta con proyecto de ley en tratamiento legislativo. En proceso de elaboracin de proyecto de adhesin a la Ley N 26.061. Adhesin a la CDN.
Fuente: Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (2010), con actualizacin propia.
29 De acuerdo la informacin disponible, la Ley N 521 de Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Adolescentes y sus Familias fue sancionada el 28 de noviembre del 2000. Promulgada: Veto parcial Decreto N2461/00, artculos 21 y 22. Aceptacin de Veto Parcial Resolucin N 064/01. 11/06/01. D.P. N 1019 (SDHH y UNICEF, 2006).
La primera infancia en las jurisdicciones que ya cuentan con un modelo normativo de proteccin integral
Las provincias tienden a incluir a la primera infancia como grupo especfico a travs del derecho a la identidad, el derecho a la salud del recin nacido o bien, de la madre durante su embarazo. Sin embargo, al explorar cada una de las leyes se observan particularidades propias de cada contexto socioterritorial y del perodo en que fueron sancionadas. Las ms tardas tienden a incorporar los lenguajes de sus antecesoras, corrigiendo en algunos casos formas de enunciar los derechos. En el caso del derecho a la identidad, se garantiza la inscripcin gratuita de los recin nacidos. De una u otra forma, se seala que bajo ninguna circunstancia el hecho de que el padre y/o la madre estn indocumentados ser obstculo para que se identifique al beb. As lo establecen las leyes de la Ciudad de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Santiago del Estero, Tucumn, Misiones, Neuqun, Ro Negro y San Juan. Por su parte, en la provincia de Santa Fe se considera que el Estado debe garantizar procedimientos sencillos y rpidos para que los recin nacidos sean identificados en forma gratuita, obligatoria, oportuna e inmediatamente despus del nacimiento, estableciendo el vnculo filial de la madre, conforme lo establece la Ley N 24.540, la N 26.061 y la Ley Provincial N 11.132. Previsto esto, se pauta en la ley que si la madre y/o el padre del beb carecieran de documentos al momento de efectuarse los controles prenatales o de ingreso al centro de salud, se deber informar a los organismos competentes a fin de garantizar el acceso a la tramitacin y expedicin de la documentacin. Si al momento del nacimiento persistiera la falta de identificacin de los padres, deber consignarse en el certificado de parto: nombre, apellido, fecha de nacimiento, domicilio, edad, huellas dactilares y nacionalidad de los progenitores. A los fines de garantizar este derecho, se obliga al Estado a habilitar oficinas de registro en todos los establecimientos pblicos que atienden nacimientos. Santa Cruz y Crdoba siguen un planteo similar en sus leyes. En el caso de Jujuy y Tierra del Fuego, por ejemplo, se hace una referencia rpida, estableciendo que el recin nacido se identificar conforme a las Leyes N 24.540 (Rgimen de Identificacin para los Recin Nacidos) y N 24.884 (modificatoria de los artculos 3, 7 y 15 de la Ley N 24.540). No obstante, en Tierra del Fuego se insiste en que no es obstculo para la inscripcin del recin nacido que los padres no estn documentados, siempre y cuando se exhiba constancia que acredite el vnculo. Un mencin aparte merece la ley santiaguea. En su artculo 11, se establece que el derecho a la identidad comprende: nombre, nacionalidad, lengua de origen, cultura, idiosincrasia, orientacin sexual, conocimiento de quienes son sus padres, preservacin de sus relaciones familiares. En este sentido, se explicita el rol del Estado provincial, que debe garantizar el derecho a la identidad, y facilitar y colaborar en la bsqueda, localizacin y obtencin de informacin, de los padres u otros familiares de las nias, nios y adolescentes facilitndoles el encuentro o reencuentro familiar. Tienen derecho a conocer a sus padres biolgicos, y a crecer y desarrollarse en su familia de origen, a mantener en forma regular y permanente el vnculo personal y directo con sus padres, aun cuando stos estuvieran separados o divorciados, o pesara sobre cualquiera de ellos denuncia penal o sentencia, salvo que dicho vnculo, amenazare o violare alguno de los derechos de las nias, nios y adolescentes que consagra la ley.
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San Juan, Entre Ros, Chubut y Tucumn comparten con Santiago del Estero la definicin de lo que comprende el derecho a la identidad. En el caso de Chubut y Tucumn, se plantea un Estado que prestar asistencia y proteccin apropiada para restituir el derecho en todas sus dimensiones (nacionalidad, nombre, cultura, lengua de origen, conocimiento de padres biolgicos y preservacin de las relaciones familiares). Chubut, por su parte, obliga a que existan registros tambin en las instituciones privadas de salud. San Juan, en esta misma lnea, explicita de forma ms amplia la obligacin del Estado, sosteniendo que deber controlar que Los establecimientos pblicos y privados, que realicen atencin del embarazo, del parto y del recin nacido identifiquen a ambos y garanticen la integridad del vnculo madre-hijo, durante todo el perodo de permanencia en la institucin, y asegurarse de que los entes pblicos y privados registren y preserven toda documentacin o antecedente referido a la identidad e historia de vida de todas las personas atendidas, aun cuando cambie su constitucin jurdica o destino. En caso de disolucin, deber archivarse la documentacin a travs de tcnicas apropiadas, en la sede de la autoridad de aplicacin de esta ley. La indocumentacin de un nio no ser obstculo en ningn caso para el acceso a la atencin de su salud, o el ingreso al nivel pertinente de educacin. Respecto a la mencin del derecho a la identidad, entre las provincias que no explicitan como grupo especfico a la primera infancia, sino ms bien se refieren a la infancia en general, se encuentran Salta, Mendoza y Buenos Aires. En cuanto al derecho a la salud, aparecen al menos dos momentos en los que se aborda e incluye a la primera infancia: la atencin del recin nacido y de la madre durante el embarazo. En lo que compete a la salud del recin nacido, la mayora de las leyes provinciales que adoptan el modelo de proteccin integral contemplan, en general, dos dimensiones asociadas; el derecho de las nias y los nios a gozar de la lactancia materna y del vnculo con la madre, con la salvedad de que no en todos los casos se habla de vinculo permanente. Otras de las semejanzas compartidas entre las jurisdicciones respecto a la lactancia y al vnculo materno es un especial nfasis en las madres que cumplen penas. As lo hacen la Ciudad de Buenos Aires, Jujuy, Tierra del Fuego, Neuqun y San Juan. Con la sola excepcin de Misiones que contempla un perodo de al menos 24 meses, cuando la madre se haya privada de la libertad, las leyes de las jurisdicciones antes mencionadas establecen que a partir del nacimiento del beb, este debe permanecer junto a su madre durante al menos 12 meses consecutivos. Misiones cuenta con la particularidad de garantizar la salud a toda nia embarazada, dentro de lo que llama proteccin integral de la salud del nio, la nia y el adolescente. En el caso particular de Salta, se enfatiza que la mujer privada de libertad ser especialmente asistida durante el embarazo y el parto, y se le proveern los medios materiales para la crianza adecuada de su hijo mientras ste permanezca en el medio carcelario. Durante ese lapso, se garantizar el contacto diario y permanente con la madre, facilitando al hijo un rgimen de comunicacin con su familia a efectos de propiciar su integracin a ella. Similar es la legislacin de Santiago del Estero, Tucumn y Crdoba. En esta ltima, la ley seala, adems, que el vnculo directo y el contacto directo y permanente con padres institucionalizados deber garantizarse en las mejores condiciones que garanticen la satisfaccin del inters superior del nio. Sin hacer referencia explcita a la mujer privada de la libertad, la ley de Ro Negro apunta a posibilitar la permanencia del neonato junto a la madre y promover la lactancia materna desde el nacimiento. La ley san-
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juanina, lo mismo que la chubutense, contempla el derecho a la lactancia no slo dentro de los organismos de salud pblicos sino tambin en los privados, sealando, por ejemplo, en el caso de Chubut, que Los entes pblicos y privados proporcionarn condiciones adecuadas a la lactancia materna, incluidos los hijos de madres sometidas a medidas privativas de libertad, durante un perodo no menor de doce meses sin separacin del nio de la madre. Tambin se puede mencionar la diferencia introducida por la Ley de Proteccin Integral de Santa Cruz, en tanto define al perodo de lactancia como el tiempo transcurrido durante los primeros seis (6) meses de lactancia materna exclusiva, ms su continuidad hasta los dos (2) aos. Por su parte, Mendoza, Buenos Aires y Entre Ros no hacen, en sus respectivas leyes, mencin explcita a la lactancia materna y a la proteccin del vnculo madre-nio. En lo referido a la atencin del embarazo, del parto y del recin nacido, se observa que en las jurisdicciones donde la relacin Estado-niez se rige por el modelo de proteccin integral existen fuertes semejanzas en la forma en que se definen y especifican las obligaciones. En el siguiente cuadro, se renen las normas que pautan de forma similar las responsabilidades en torno a la atencin perinatal, siendo siempre el Estado el garante de que estas se concreten:
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OBLIGACIONES DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS Y PRIVADOS PARA LA ATENCIN DEL EMBARAZO, DEL PARTO Y DEL RECIN NACIDO
REGISTRO DE HISTORIAS CLNICAS O FICHAS INDIVIDUALES.
Conservar las historias clnicas individuales por el plazo de 30 aos. Mantener registro de las actividades a travs de fichas mdicas.
CABA (Ciudad Autnoma de Buenos Aires), Misiones, San Juan, Ro Negro. Jujuy, Tierra del Fuego, San Juan, Chubut proveen los registros obligatorios de los controles y los sucesivos seguimientos a travs de un sistema informtico perinatal (CLAP-OMS/OPS). CABA, Ro Negro, San Juan, Misiones, Tierra del Fuego, Jujuy (adems, orientan a familias que realicen acogimiento familiar). CABA, Jujuy, Tierra del Fuego, Misiones, Ro Negro, San Juan. CABA, Jujuy, Tierra del Fuego (lo plantean como "promover condiciones para"), Misiones, Ro Negro, San Juan. CABA, Jujuy, Tierra del Fuego, Misiones, Ro Negro, San Juan.
Realizar exmenes a fin de determinar el diagnstico y la teraputica de anormalidades en el metabolismo del recin nacido, as como prestar orientacin a los padres. Proveer una declaracin de nacimiento donde conste lo ocurrido en el parto y el desenvolvimiento del neonato. Posibilitar la permanencia del neonato junto con la madre. Ejecutar acciones programadas teniendo en cuenta los grupos de mayor vulnerabilidad para garantizar el adecuado seguimiento del embarazo, del parto y del puerperio del recin nacido. Garantizar la atencin de todas las enfermedades perinatales (en el mbito estatal y privado).
CABA, Jujuy, Tierra del Fuego, Misiones, Ro Negro, San Juan.
En general, la atencin integral hace nfasis en la mujer embarazada, el recin nacido y el parto. Es excepcional que se mencione la atencin de la mujer embarazada sin nombrar al recin nacido. Una variante de las normativas que aparecen agrupadas en el cuadro anterior lo componen aquellas leyes provinciales que, sin mencionar explcitamente a las obligaciones de los establecimientos de salud, hacen un articulado de corte ms general, tal como ocurre, por ejem-
plo, en la ley saltea. En ella se determina que Las medidas que conforman la proteccin integral se extendern a la madre durante el embarazo y el perodo de lactancia y debern garantizar la supervivencia, integridad y desarrollo psico-fsico del hijo. Esa ley tambin se refiere a las prestaciones especiales para las madres que se encuentran bajo la lnea de pobreza, a fin de que accedan a condiciones dignas para el adecuado desarrollo de su embarazo y la crianza del hijo, desde el nacimiento hasta dos (2) aos como mnimo. Otras normas, al momento de enunciar las medidas de proteccin, incluyen a la maternidad y a la paternidad, con especial atencin a nias y adolescentes que se encuentran embarazadas, como en el caso de Santiago Del Estero, o como se especifica en la ley misionera: garantizar la atencin de la salud a toda nia embarazada. La frmula para hablar de los derechos como el disfrute del nivel ms alto de salud aparece enunciado en algunas de las leyes, como en las de la Ciudad de Buenos Aires, Neuqun o Chubut. En esta ltima, la plena aplicacin de ese derecho implica Garantizar a la mujer embarazada la atencin prenatal, perinatal y posnatal, as como a ella y al lactante el apoyo nutricional, psicolgico, social y la asistencia mdica adecuada y Asegurar que todos los sectores de la sociedad, los miembros de la familia, en particular los nios y adolescentes, conozcan los principios bsicos de la salud y la nutricin, las ventajas de la lactancia materna, la higiene, el saneamiento ambiental y todas las medidas de cuidado y prevencin. En trminos generales, se observa que las leyes jurisdiccionales tienden a incorporar, progresivamente, formas discursivas de mayor adecuacin a la perspectiva de derecho, y en particular, del derecho en el tratamiento de la primera infancia. Prueba de ello es que, en general, las ltimas provincias en sacar su ley de proteccin integral son las que logran normas ms adecuadas a la perspectiva de derecho en sus enunciados. Esto da cuenta de los aprendizajes en la materia. Por su parte, la Ley N 26.061 no queda exenta de este efecto, ya que tom el conocimiento producido durante la elaboracin de las normas jurisdiccionales que la antecedieron. A su vez, luego de sancionada, la ley nacional se convirti en el modelo de la legislacin jurisdiccional posterior a ella.
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Recorrido por normativas, programas y planes provinciales que contemplan a la primera infancia En cuestiones de normativas y programas dirigidos hacia la primera infancia, los avances de las distintas jurisdicciones se suceden cubriendo ciertas dimensiones de los derechos de la niez, siendo los ms contemplados la proteccin del vnculo temprano madre-nio, la lactancia materna y la extensin de la licencia por maternidad en sectores estatales. Este ltimo punto aparece como una de las tendencias ms acentuadas en el mbito de las jurisdicciones, junto a las distintas iniciativas asociadas a la promocin y el fortalecimiento de la lactancia materna. La salud reproductiva y los jardines maternales son aspectos que cobran tambin relevancia pos-CDN. En lo que refiere a la proteccin del vnculo madre-nio y a la promocin de la lactancia materna, Mendoza, por ejemplo, ha creado al menos tres iniciativas desde la vigencia de la CDN en el territorio nacional. Una de ellas es el Programa Hospital y Centro de Salud Amigo, que funciona desde 1993 y que tiene como objetivos el trabajo en lactancia materna, el control prenatal y los contro-
les posparto del nio y de la madre. En segundo lugar, se debe incluir a la Comisin Provincial De Lactancia Materna, creada en octubre del 2002, que depende de la Direccin Provincial Materno-Infantil, del Ministerio de Salud, e incluye a todas las organizaciones gubernamentales involucradas en esa rea. La tercera iniciativa es la Ley N 8.130 de Maternidad e Infancia de diciembre del 2009, que guarda estrecha relacin con la Ley Nacional de Parto Humanizado. Al igual que su par nacional, la ley mendocina establece derechos tanto para la madre como para el nio, con una particular enunciacin del derecho del vnculo temprano. En el primer caso, establece, por ejemplo, el derecho de la madre (las cursivas son nuestras) a tener a su hijo o hija en contacto piel a piel inmediatamente al nacimiento en condiciones saludables, durante la primera hora de vida, sin interferencias, facilitando la lactancia materna y el inicio del vnculo temprano madre-beb-familia, organizador y soporte de la crianza, siempre y cuando el nio/nia no requiera de cuidados especiales. Tambin le reconoce a la madre el derecho A ser animada, sostenida y ayudada a iniciar la lactancia materna inmediatamente despus del parto. Adems, se manifiesta sobre el derecho del recin nacido de tener un vnculo temprano con su madre a travs de un contacto precoz piel a piel en la sala de partos y luego a una interaccin continua sin interferencias en internacin conjunta y que la misma sea lo ms breve posible teniendo en consideracin su estado de salud y el de la madre. Entre los derechos de los bebs, incluye el de una correcta alimentacin priorizando la lactancia materna que garantice su crecimiento y desarrollo. Respecto a la lactancia, la provincia de Crdoba cuenta con el Programa De Promocin de Lactancia Natural o Materna (2009), creado por la Ley N 7.907. La misma establece la creacin de los Bancos Provinciales de Leche Materna, a los fines de la extraccin, recepcin, conservacin y distribucin del natural y vital elemento, donado por la poblacin, para consumo de lactantes segn criterio mdico. Esta ley incluye la garanta de derechos fundamentales individuales y colectivos consagrados por la Constitucin argentina, a saber: derecho a la vida y a la proteccin de la salud, a la igualdad de oportunidades, a constituir una familia; derecho de la mujer a gozar de una especial proteccin desde su embarazo; derecho del nio a que el Estado garantice su crecimiento y desarrollo armnico; derecho de la familia ncleo fundamental de la sociedad a su afianzamiento y desarrollo integral; de la sociedad civil fundada en la solidaridad a organizarse mediante asociaciones intermedias para el desenvolvimiento de actividades de bien pblico; entre otros. En Misiones, se destaca el proyecto de ley Semana de la Lactancia Materna (2010) que propone asignar el perodo comprendido entre los das 1 y 7 de agosto de cada ao a este tema. En este caso, se faculta al Poder Ejecutivo para que, durante esa semana, y a travs de los organismos pertinentes, realice actividades, campaas y charlas informativas destinadas a la poblacin en general con el objeto de promover la lactancia materna y concientizar acerca de la importancia de la misma. Para el cumplimiento de lo previsto, el proyecto incluye la realizacin de convenios con distintos organismos nacionales, provinciales, municipales gubernamentales y no gubernamentales vinculados a la maternidad e Infancia, a los fines de informar acerca de la lactancia materna a los trabajadores de los mismos y fomentar grupos de apoyo a la lactancia materna. El objetivo es instalar a nivel provincial polticas de trabajo conjunto entre distintos organismos para promocionar la lactancia materna como objetivo primordial, favoreciendo la salud, el desarrollo y la nutricin de los nios misioneros. Si bien todos los aos algunos sectores de la provincia vinculados a
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la infancia y a la maternidad, llevan a cabo tareas comunitarias referentes a la lactancia, a travs del proyecto de ley se busca la coordinacin de los trabajos y la participacin de los actores a nivel provincial. Otro tema que comienza a obtener fuerte presencia en las agendas de los Estados provinciales es la extensin de la licencia por maternidad. Como se mencion en el captulo 2, en la Argentina, la Ley Nacional N 20.744/1976 de contrato de trabajo establece que una empleada embarazada tiene derecho a 90 das de licencia, que debe iniciar al menos 30 das antes de la fecha de parto. Durante ese perodo, recibe como asignacin familiar una suma equivalente a su salario en actividad normal. Luego, puede optar por la extensin de la licencia, sin goce de sueldo, por 3 o 6 meses. Para el caso del padre, la ley laboral establece 2 das de licencia. La tendencia que se observa en el mbito del empleo pblico jurisdiccional es la existencia de ms proyectos provinciales que buscan extender la licencia de la madre y del padre del recin nacido. Un ejemplo de ello es el de Neuqun, donde la Legislatura aprob una ley que ampla a 120 das la licencia por maternidad y a 10 das la licencia por paternidad. En la Provincia de Buenos Aires, un proyecto que ya fue aprobado por la Cmara Baja propicia extender a 210 das la licencia por maternidad. En el caso de Mendoza, la ampliacin de la licencia por maternidad para los empleadas estatales est vigente desde el 11 de octubre del 2005. Esta modificacin legislativa del artculo 54 de la Ley N 5.811 se basa en el fortalecimiento del vnculo entre la madre y el nio, que se define como el eje principal de la poltica que lleva adelante el Ministerio de Salud. La norma rige para las agentes estatales del Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial, entes autrquicos, descentralizados y organismos de control de esa provincia. Para las madres de mellizos, y otros casos de nacimientos mltiples, se contempla una licencia de 180 das corridos y se establece un descanso superior frente a la enfermedad o algn grado de discapacidad del recin nacido. El rol del padre tambin se ver fortalecido: la licencia se ampli de 3 a 5 das hbiles. Crdoba sigui igual camino y Santa Fe tiene ya aprobado su proyecto en Cmara de Diputados. En Chubut, por Decreto N 2.005/91, se fijaba para el personal femenino una licencia por maternidad con goce ntegro de haberes por el trmino de 120 das corridos, iniciada, como mnimo, a 30 das de la fecha probable de parto y, como mximo, a 45 das. El Proyecto de Ley referido al rgimen de Licencia sobre Maternidad, Lactancia y Paternidad del 2011 lleva a 210 das el perodo asignado a las madres y a 15 das el de los padres. Uno de los principales objetivos es promover la lactancia materna y fortalecer los vnculos familiares. Algo similar se propone para los casos de adopcin, con idnticos plazos pero sin distincin de roles, por no existir cuestiones biolgicas relacionadas con la lactancia. Esta legislacin alcanzara al personal dependiente de los tres Poderes del Estado del Chubut, Entes Autrquicos Centralizados y Descentralizados y Sociedades del Estado. En lo que respecta a la salud reproductiva, en general, las provincias se fueron sumando a los programas nacionales vigentes, siguiendo los paradigmas que primaban en cada momento. De este modo, las acciones llevadas adelante desde las propias jurisdicciones o que se sumaban a los programas nacionales tendieron a dejar atrs el paradigma de la planificacin familiar, centrado en el control de la fecundidad, para adoptar el de salud sexual y reproductiva30
30 Tiene como referente la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD), celebrada en
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que incluye varios derechos de las personas y las parejas, no explicitados en el paradigma anterior. Ms all de las acciones que uno y otro paradigma impulsan, a simple vista se observan las variaciones en los enunciados. Se pueda citar el Decreto 92/98 (1998) de Misiones que crea un Programa Provincial de Planificacin Familiar Integral con el objeto de brindar a la poblacin la posibilidad de acceder a una atencin especializada y completa referente a la planificacin libre y responsable de su familia, dotndola de todos los medios idneos de que el Estado provincial disponga. En el 2003, la provincia se suma al Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsableque se conforma a partir de la Ley N 25.673 del mismo nombre. Mediante su implementacin, se procura dar respuesta al grave problema de la mortalidad materna a consecuencia de los abortos practicados sobre embarazos no deseados, el embarazo adolescente y el contagio de sida u otras infecciones de transmisin sexual a causa de relaciones sin proteccin, entre otros temas. El programa nacional reconoce que el derecho a la salud comprende la salud sexual, y que esta incluye la posibilidad de desarrollar una vida sexual gratificante y sin coercin, y sin temor a infecciones o a embarazos no deseados. Se basa en la autonoma de todas las personas para elegir individual y libremente, de acuerdo a sus convicciones y a partir de la informacin y el asesoramiento, si as lo desea, de un mtodo anticonceptivo adecuado, reversible, no abortivo y transitorio, para decidir la cantidad de hijos que cada pareja desea tener. Incluye informacin y servicios especficos, entre otras cosas, referidos a la atencin prenatal y posparto, y a los partos sin riesgos. El Programa de Salud Sexual y Reproductiva de Chubut nace a partir de la Ley N 4.545 de 1999. Su misin es implementar polticas sanitarias destinadas, entre otras cosas, a promocionar la salud individual y familiar, garantizando el derecho que asiste a las personas de poder decidir libre y responsablemente sus pautas sexuales y reproductivas, ofreciendo los medios para posibilitar ese derecho y contribuir al mejoramiento de la salud de la madre, el nio y la familia, propendiendo a reducir la morbimortalidad materno-infantil. El Decreto 1.518/2000 que reglamenta la Ley N 4.545 ordena constituir una comisin para elaborar el programa y establece que la misma sea interdisciplinaria e interministerial (incluye al Ministerio de Salud, de Educacin, a la Subsecretara de Desarrollo Social y al Instituto de Seguridad Social de la provincia); en todos los casos que aplica, aparecen agentes que intervienen en reas dirigidas a la primera infancia. Crdoba crea por Ley N 9.073 (2003) el Programa de maternidad y paternidad responsables en el mbito del Ministerio de Salud de la provincia. Se dirige a la familia en especial y a la sociedad en general, conforme las disposiciones legales que rigen en la materia. Entre sus objetivos fundamentales, se encuentran: Contribuir a la prevencin y promocin de la salud, disminuir la mortalidad materno infantil y garantizar a todas las personas la decisin de sus pautas procreativas en forma libre y responsable. Adems, establece la necesidad de capacitar a los profesionales de la salud sobre temticas relacionadas con procreacin y sexualidad, para que ellos informen, eduquen y asesoren sobre dichos temas a quienes lo soliciten. Tambin propicia la realizacin de campaas de difusin sobre la maternidad y la paternidad responsable, la procreacin, la
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el Cairo, Egipto, en 1994. El Programa de Accin adopta una nueva estrategia que hace hincapi en los vnculos entre poblacin y desarrollo, centrndose en satisfacer las necesidades individuales de mujeres y hombres, en lugar de objetivos demogrcos.
sexualidad y la prevencin de enfermedades de transmisin sexual, especialmente el sida. Por ltimo, se propone implementar acciones comunes con organismos pblicos nacionales, provinciales y/o municipales, privados y Organizaciones de la Sociedad Civil, reconocidos oficialmente, que posean temticas afines, siempre que dichas acciones tiendan a colaborar con la consecucin de los objetivos de la ley. En lo que respecta a los derechos educativos de los ms chicos, algunos de los esfuerzos estatales de las jurisdicciones han estado dirigidos a la mejora y la ampliacin de infraestructura escolar, y al apoyo a la educacin en contextos de pobreza. Desde el 2008, Crdoba cuenta con el Programa Provincial Ms y Mejor Escuela, que busca fortalecer la gestin pedaggica e institucional de un grupo de escuelas de jornada comn y de jornada ampliada, a travs de la distribucin justa de recursos materiales y simblicos, incluyendo actividades dirigidas, tambin, a escuelas de Educacin Inicial: capacitacin docente orientada a mejorar la gestin pedaggica de las escuelas participantes y provisin de textos y materiales educativos. Frente a la meta de incorporar crecientemente a nios de 3 y 4 aos al sistema educativo, se viene desarrollando un plan que prev la universalizacin de la sala de 4 aos del nivel inicial. En ocasin de presentar las Polticas Educativas Nacionales 2011, el ministro de Educacin de la Nacin, Alberto Sileoni, seal que sobre el final de ese ao se esperaba contar con 530 aulas nuevas para que 25.000 chicos de 4 aos no se queden afuera. Segn Sileoni, la meta a 2015 ser construir unas 3.000 salas para incorporar prcticamente a toda la matrcula proyectada. Recurdese que la Educacin Inicial en la Argentina comprende a los nios desde los 45 das hasta los 5 aos de edad inclusive, y que en la actualidad slo es obligatorio el ltimo ao en todo el pas. La obligatoriedad de la sala de 4 aos en el nivel inicial comienza poco a poco a estar en la agenda de los Gobiernos provinciales. Ro Negro (Ley N 2.444/93 y Ley N 4.737/2011), Buenos Aires (Ley N 13.688/2007) y Crdoba (Ley N 9870/2010) ya tienen la obligatoriedad tambin para esa sala, lo que es un factor fundamental para lograr su universalizacin. Mendoza, a travs de su Comisin Bicameral de Educacin, present oficialmente el proyecto para una nueva Ley de Educacin provincial en el 2012. Como se observa, es Ro Negro la provincia pionera en integrar por ley (1993) la obligatoriedad del nivel inicial desde la sala de 4 aos. Sin embargo, segn el documento base del programa Ensear a todos del Ministerio de Educacin rionegrino, la provincia tiene una cobertura actual de salas de 4 aos que no alcanza al 80% en las zonas ms favorables y al 60% en zonas muy densamente pobladas o en zonas dispersas como la Zona Andina y la Zona Sur. Esta situacin, de acuerdo al mencionado documento, los desafa a pensar formas organizacionales que garanticen la universalizacin del nivel con formatos alternativos y flexibles, segn las caractersticas contextuales de todas las regiones y a destinar la inversin necesaria para alcanzar los requerimientos de esa meta, y los obliga a redoblar los esfuerzos. En la reciente Ley N 4737/11 se fija la universalizacin del nivel inicial, lo que implica crear salas de 3 aos, privilegiando a los sectores ms vulnerables de la sociedad rionegrina: la reorganizacin y mejora de los denominados Jardines Maternales Comunitarios cumpliendo con la Resolucin 499/12, que los obliga a ser conducidos por docentes titulados para el nivel inicial. Tambin implica la creacin de nuevos
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Jardines Maternales y nuevos Jardines de Infantes y la reorganizacin de instituciones existentes en posibles Escuelas Infantiles (desde 45 das a 5 aos) (Documento Base, 2011)31. Con 20 aos de obligatoriedad de la sala de 4 aos vigente por ley, Ro Negro marca una trayectoria en lo que hace a la educacin en la primera infancia. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, que sancion su Ley N 13.688 en el 2007, o de Crdoba, con ley del 2010, la organizacin por grupo etario sigue el mismo recorrido que la Ley Nacional de Educacin ya citada: a) Los jardines maternales atienden a las nias y a los nios desde los 45 das a los 2 aos de edad, inclusive, y los jardines de infantes, a las nias y a los nios desde los 3 a los 5 aos, inclusive. La educacin inicial tiene carcter optativo para las restantes edades abarcadas por este nivel, tendiendo a universalizar la sala de 3, prioritariamente, en zonas de vulnerabilidad social. Si se observa la ley cordobesa, esta pauta, entre otras responsabilidades estatales, la expansin de los servicios de Educacin Inicial con metas a alcanzar al 2013 en base a la necesidad de garantizar un mejor desarrollo de la trayectoria escolar futura de nias y nios desde sus primeros aos de vida. De este modo, se propone: 1) Incrementar las salas de tres (3) aos alcanzando una cobertura del ciento por ciento (100%) en contextos sociales desfavorables dentro de los prximos tres (3) aos, para lo cual se prev la creacin de ciento sesenta (160) nuevas salas () 2) Lograr el cumplimiento de la obligatoriedad de las salas de cuatro (4) aos dentro de los prximos cinco (5) aos, para lo cual se prev la creacin de doscientas veintisis (226) nuevas salas. Se establece en el caso de las salas cuna que, a los fines del cumplimiento de la obligatoriedad escolar, la Autoridad de Aplicacin (Ministerio de Educacin) articular con el Ministerio de Desarrollo Social la disponibilidad de estas salas o dispositivos similares, creados o a crearse, garantizando la igualdad de oportunidades en el acceso a la educacin para las adolescentes madres. Un dato importante, y que marca cierta tendencia, es la creacin de mecanismos para la articulacin y la gestin asociada entre organismos gubernamentales en torno a la primera infancia. No hay que olvidar que esta poblacin, en muchos casos, tiene acceso a Centros de Desarrollo Infantil o a otras instituciones, a travs de dispositivos provenientes de los ministerios provinciales de Desarrollo Social, con escasa implicancia de los sectores educativos. Si se toma nuevamente el caso de Crdoba, se observa que estos mecanismos se crean en el mbito del Ministerio de Educacin de la provincia, reuniendo a los organismos gubernamentales que atienden polticas y programas vinculados con la niez y la familia. Aqu se observa un esfuerzo de integralidad de las polticas segn lo establecido por la Ley Nacional N 26.061. Sin perder de vista el objetivo, la ley cordobesa, al igual que la rionegrina, busca soluciones para la Educacin Inicial en funcin de las particularidades locales o comunitarias. Crdoba, en este caso, se propone implementar otras estrategias de desarrollo infantil con la articulacin y/o gestin asociada de las reas gubernamentales de desarrollo social, salud y educacin en el mbito de la educacin no formal, para atender integralmente a las nias y nios entre los cuarenta y cinco (45) das y los dos (2) aos de edad con la participacin de las familias y otros actores sociales.
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31 Se puede ver el documento completo en <http://es.scribd.com/doc/93161188/Debate-Ley-Documento-Base>.
Otras iniciativas de nivel provincial y municipal destinadas a la infancia Una de las propuestas de abordaje integral y participativo que resulta reiteradamente citada es la que implementa el Programa Crecer, dependiente de la Secretara de Promocin Social de la Municipalidad de la ciudad de Rosario. Este programa funciona desde 1997, y actualmente llega, a travs de sus diferentes proyectos, a alrededor de 15.000 familias32. Uno de sus ejes de trabajo es el desarrollo integral de nios de entre 2 y 5 aos. Ya funcionan una treintena de Centros Crecer que se encuentran a cargo de profesionales interdisciplinarios, maestras jardineras, profesores de Educacin Fsica, promotores agrotcnicos y auxiliares, a los que se suman colaboradores de la comunidad. En los centros se brinda almuerzo y desayuno / merienda, y seguimiento y atencin especfica de los nios con problemas de nutricin. Adems, se entregan cajas de alimentos y refuerzos, y se estimula el desarrollo intelectual, emocional, afectivo y psicomotriz de los nios. El Programa Crecer tiene un alcance mayor que los Centros Crecer, y basa su trabajo en una articulacin programtica y sectorial y en una relacin coordinada entre Estado local y sociedad civil. El objetivo general es promover un proceso de inclusin que permita el ejercicio de los derechos ciudadanos y la construccin de redes de proteccin de las familias y nios de sectores vulnerables (Municipalidad de Rosario, s/f; UNICEF, 2005). En su totalidad, el programa se desarrolla a travs de una serie de proyectosque, entrelazados y simultneamente, atienden integralmente a las familias vulnerables y excluidas y se sustenta en tres ejes de trabajo tambin vinculados: 1) Desarrollo integral de los nios y las nias de 2 a 4 aos (Proyecto Nutricional, Proyecto Pedaggico y de Estimulacin Psicomotriz), 2) Desarrollo y promocin de las familias en situacin de vulnerabilidad (Proyecto institucional, Proyecto de Autoproduccin de Alimentos, Proyecto Pedaggico y estimulacin psicomotriz, Proyecto Recreativo) y 3) Desarrollo y fortalecimiento de las diferentes formas de organizacin de la comunidad (Proyecto Nutricional, Proyecto de autoproduccin y Proyecto recreativo) (UNICEF, 2005). En relacin al derecho de los ms pequeos a las actividades recreativas y culturales, pueden encontrarse a nivel provincial y municipal distintos programas de implementacin de juegotecas o ludotecas. En la Ciudad de Autnoma de Buenos Aires, por ejemplo, funciona desde el 2000 un programa de juegotecas barriales a partir de la Ley N 415 de la Legislatura. Las mismas estn destinadas a la recreacin y al juego de nios y nias de entre 3 y 12 aos. Las juegotecas aparecen como experiencias que abonan al fortalecimiento de los vnculos entre la comunidad y las familias, al tiempo que impulsan la difusin en los barrios de la CDN. La jurisdiccin portea tambin cuenta con el programa Juegotecas en Salud, iniciado en 1990 e incluido actualmente en el rea de Atencin Comunitaria. Otro ejemplo de este tipo, pero brindado por otra rea, es el programa de Ludotecas Escolares en Chubut, impulsado por el Ministerio de Educacin de la provincia. Quizs las experiencias en bibliotecas pblicas que han organizado salas para los bebs, o bebetecas, sean las acciones que hasta el momento tienen menor envergadura en materia de derechos recreativos y culturales para los ms chicos. Segn la informacin que se pudo relevar sobre la materia, habra algunas en las provincias de Crdoba y Santa Fe y en la Ciudad de Buenos Aires. En
32 Se puede consultar en <http://www.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/crecer/metodologia.jsp>.
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la actualidad, existiran unas 14 bebetecas trabajando en red. En lo que respecta al territorio bonaerense, la mayora de estas salas funcionan como anexos de otra biblioteca, como sucede en Ayacucho, General Villegas y Coronel Surez. Como iniciativa reciente (2012), se puede mencionar el taller de Bebetecas, bibliotecas para la primera infancia que present el Gobierno municipal de 25 de Mayo, junto a Biblioteca Rural. El proyecto tiene como objetivo inicial la apertura de rincones de lectura en los jardines maternales de la ciudad cabecera, que luego se extender a otros lugares. Su fin ltimo es acercar el libro, tempranamente, a los chicos, tambin se propone contar con personas capacitadas al frente de este espacio de las salas en el nivel inicial, para lo cual se llevan adelante talleres para docentes, bibliotecarios, mediadores y promotores de lectura (padres, familiares, cuenta-cuentos).33 A modo de sntesis, se pueden mencionar algunos de los ncleos centrales que permiten visualizar la direccin de los cambios promovidos desde la ratificacin de la CDN a la actualidad. En primer lugar, se observa una creciente incorporacin del enfoque de proteccin integral de derechos aplicados a la primera infancia. Este es, sin duda, uno de los mayores avances, aun cuando todava falta hacer ms. En segundo lugar, que se haya incorporado a la primera infancia como sujeto de derecho y/o que se la enuncie como grupo especfico, tambin es un claro ejemplo de que se gan un lugar en la agenda pblica. Eventos bastante recientes que renen actores gubernamentales y no gubernamentales en torno a los ms chiquitos, como el Encuentro Regional Crecer Juntos para la Primera Infancia34 bajo el lema Primera Infancia, Prioridad tica, organizado por la Presidencia de la Nacin y UNICEF, o las Primeras Jornadas Patagnicas de Primera Infancia. Hacia Polticas de Proteccin Integral de Derechos en Bariloche35, son seales del estado del debate en torno al diseo de polticas pblicas para este universo. La primera infancia tambin tendr tratamiento especfico en el V Congreso Mundial por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia, a desarrollarse en San Juan en octubre del 2012. Finalmente, el involucramiento creciente de las Organizaciones de la Sociedad Civil en sus distintas formas, as como la participacin intersectorial e internivel del Estado a la hora de disear e implementar polticas, resultan pasos fundamentales para un abordaje integral. Sin embargo, resta todava mucho por hacer en al menos tres direcciones: involucrar a los profesionales de las distintas reas en los principios de la CDN, lo cual implica que los derechos de la infancia formen parte de los currculos universitarios; dar un tratamiento urgente sobre la niez en situacin de institucionalizacin y fortalecer las redes barriales que estn prximas a los ms chiquitos y a sus familias. Los grandes sectores de la poblacin que todava padecen sistemticamente la violacin cotidiana de sus derechos cuestionan en varios sentidos la envergadura de los esfuerzos realizados hasta el momento, los cuales de acuerdo a los datos estadsticos no logran ser los suficientes, aun cuando se ha avanzado mucho desde la ratificacin de la CDN.
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33 Para ms detalles, se puede visitar <http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:h3FJlbrIp3IJ: www.lamanana.com.ar/23-09-11/notagob5.html+&cd=3&hl=es&ct=clnk&gl=ar>. 34 El encuentro regional Crecer Juntos para la Primera Infancia se llev a cabo el 9, 10 y 11 de noviembre del 2011, en Buenos Aires. 35 Las Primeras Jornadas Patagnicas de Primera Infancia. Hacia Polticas de Proteccin Integral de Derechos se realizaron el 26 y 27 de abril del 2012 en San Carlos de Bariloche y fueron organizadas por el Consejo Local de Proteccin Integral de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes de esa ciudad, la Comisin de Primera Infancia, el MOPI (Movimiento de Polticas Pblicas de Primera Infancia) y la GALM (Grupo de Apoyo a la Lactancia Materna), junto a sindicatos docentes y el Instituto de Formacin Docente (carrera de nivel inicial) de Bariloche.
4 Principales hallazgos: aportes para la construccin de una agenda que promueva el cumplimiento de los derechos de la primera infancia
Bruno Levy, 6 aos.
esde hace ya varias dcadas est en discusin el modo en que se hace efectiva la relacin entre el Estado y la ciudadana. Cul es el lugar del Estado frente a los sujetos, con qu recursos o mecanismos cuentan los individuos para interactuar con las organizaciones estatales o cules son los principios que regulan el dilogo entre ambos polos de esta relacin representan algunos de los ejes de un campo de reflexin que se ha ido desarrollando intensamente en el mbito de las polticas pblicas, y en torno a los cuales los consensos an no son claros. Los movimientos sociales y las instituciones que se han ido sumando a este debate enarbolando las banderas de los derechos humanos realizaron aportes significativos, que fueron materializndose entre otras cosas en la edificacin de un andamiaje normativo que hoy representa un gran avance en el camino hacia la construccin de sociedades ms inclusivas y ms respetuosas de sus ciudadanos. La Convencin sobre los Derechos del Nio se enmarca en este proceso, siendo uno de los instrumentos que conforman ese marco normativo supranacional. Los pases, al ratificarla la CDN, se la apropian como directriz para el diseo de sus instituciones y como principio orientador de sus prcticas. La CDN es fundamental a la hora de pensar la infancia. Desde su aparicin en escena, este texto propone un cambio fundamental en el modo en que debe ser conceptualizada y comprendida la niez, y en el lugar que cada Estado debe asumir frente a ella. Hoy, un nio es un sujeto de derecho, del mismo modo que lo es un adulto. Lo que le da valor a su vida no es su proyeccin hacia el futuro, sino su presente mismo, en tanto persona con derecho a vivir plenamente ese presente. La funcin del Estado frente a ese nio ya no es encauzarlo, reprimirlo, o tutelarlo. Por el contrario, es garantizar el pleno ejercicio de todos y cada uno de sus derechos, para que pueda vivir plenamente su infancia. Cuando una sociedad, a travs de sus organizaciones, sus representantes y sus gobernantes, decide apropiarse de estos principios y convertirlos en el criterio desde el cual regular la relacin con sus nios, est asumiendo el compromiso de generar un cambio que llega hasta los aspectos ms estructurales de su conformacin. Este cambio es filosfico porque cuestiona los principios de justicia con los que se validan las prcticas cotidianas sean de los propios ciudadanos o de las instituciones estatales, y tambin poltico, institucional y cultural. Es por ello que la ratificacin y la apropiacin de la CDN significa la voluntad y el compromiso de generar un punto de inflexin en la historia y de romper con un universo de pautas y costumbres que, de persistir, haran inviable esta transformacin. El captulo 1 permiti dimensionar los alcances de este desafo para el caso argentino. All pudo verse que la CDN irrumpe en un contexto donde la relacin entre el Estado y la infancia estaba regulada por criterios que se gestaron un siglo atrs, cuando la niez y la adolescencia eran abordadas desde el miedo, y en consecuencia, las normas y las polticas apuntaban al control, la represin y el tutelaje. Dentro de la tradicin poltica argentina, principios como los de justicia social, que hablan de una voluntad explcita para generar acciones orientadas a promover la inclusin social y el bienestar, tienen un peso relevante en el modo de definir el rol del Estado frente a la sociedad. En ese marco, es posible encontrar lneas de trabajo que pueden ser interpretadas como antecedentes para el cambio que representa la puesta en marcha de los principios de la CDN. De todos modos, esos precedentes son de una intensidad que queda relativizada frente a la profundidad de las transformaciones que el esquema regulato-
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rio impulsado por la CDN desencadena. As, la plena vigencia de los principios que propone la Convencin implica un cambio estructural que ser posible en la medida en que se rompa con la inercia y la cultura que son expresin de una larga y compleja historia. Cabe en este punto retomar la periodizacin que hizo Garca Mndez en 1991, ya mencionada en el captulo 1. El autor haca referencia a tres momentos en la relacin entre Estado e infancia en Amrica Latina. Un primer momento que se extiende hasta mediados del siglo pasado, y que promova prcticas institucionales orientadas a la segregacin de los desviados. El segundo que se inicia en la dcada del 50, donde la expansin del Estado en el campo de las polticas pblicas trajo aparejada una revisin de la relacin con la infancia, dando lugar a visibles mejoras en sus condiciones, pero que se cierra y revierte a partir de la ola autoritaria que se consolida durante los 70, y abre el tercero de los ciclos. Hoy, se podra ampliar esa periodizacin, agregando, para el caso argentino, dos etapas ms. Por un lado, aquella que se inicia a partir de la ratificacin de la CDN y que desencadena un profundo debate sobre el modo en que la sociedad en general, y el Estado en particular, deben relacionarse con la infancia. Por otro, una ltima que tiene como punto de partida la sancin de la Ley de Proteccin Integral y que establece reglas claras para un nuevo modo de relacin entre Estado e infancia, donde esta es sujeto de derechos, y aquel, su garante. Pasaron poco ms de 20 aos desde que la CDN fue ratificada en la Argentina. Como pudo verse a lo largo de este trabajo, desde entonces se desencadenaron hechos que, al articularse, sealan el comienzo de un claro proceso de transformacin del modo en que se establece la relacin entre el Estado y la primera infancia en el pas. Un proceso que se da gradualmente y que opera con velocidades distintas en las diferentes dimensiones de la vida poltica, institucional y cultural de esta sociedad. Un proceso que, aun en su fase inicial, muestra visibles avances en muchos campos, pero que coexiste con pautas, prcticas, costumbres y representaciones propias del modelo tutelar contra el cual pretende avanzar. Un mbito que ha sido permeable desde el principio, y donde se produjeron grandes avances, es el normativo. Ya desde temprano hubo un debate articulado que buscaba construir un nuevo sistema regulatorio que expresara los principios de la CDN, y en este recorrido, varias provincias han sido pioneras. Si bien la Ley de Proteccin Integral se sancion 15 aos despus de la ratificacin de la CDN, en ese perodo hubo tal como pudo apreciarse importantes antecedentes que ya venan redefiniendo el lugar del Estado frente a la primera infancia. La investigacin realizada para este informe y las entrevistas a expertos permiten suponer que en el campo de las polticas implementadas desde los mbitos ejecutivos los cambios tardaron ms en llegar. Recin en la dcada pasada, dej de ser excepcional encontrar en el diseo y la ejecucin de las polticas consideraciones orientadas hacia un nuevo modelo de intervenciones estatales. Se puede mencionar, entre otras, la preocupacin creciente por generar acciones intersectoriales, la incorporacin de una visin integral de la infancia, la participacin o la articulacin de actores estatales de diferentes grados de proximidad con el territorio, y la mayor presencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil, y de los propios ciudadanos, en las diferentes etapas del desarrollo de algunas polticas. Todos estos cambios incipientes pueden ser ledos como expresiones de esos avances.
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Al igual que la Convencin, la Ley de Proteccin Integral tambin puede ser interpretada, al mismo tiempo, como el final del un recorrido y el comienzo de otro. Los 15 aos que separan la ratificacin de la CDN de la sancin de esta ley hablan del tiempo y el esfuerzo para incorporar conceptos nuevos, visiones diferentes y, al mismo tiempo, remover ciertos absolutos profundamente enraizados en la cultura. Cabe destacar que esos cambios no se dieron solos; por el contrario, se fueron consolidando en un contexto de intereses cruzados y mltiples actores, que desde el propio Estado o desde las Organizaciones de la Sociedad Civil fueron avanzando de modo articulado en ciertos momentos, y en soledad, en otros. Desde esta perspectiva, la sancin de la ley es un punto de llegada, en el cual se plasma y materializa esa historia. Pero al mismo tiempo, es un punto de partida. Su sancin desencadena un profundo proceso de cambios institucionales, propone un nuevo modo de articulacin del Estado con los nios y sus familias, y habilita un abanico de recursos que se traduce en un nuevo espectro de herramientas que claramente fortalecen a la sociedad y a sus integrantes. Para todos los entrevistados, la sancin de la Ley N 26.061 es un momento de inflexin en la historia de la relacin entre el Estado y la niez, un hecho que marca un antes y un despus. No hay dudas de que queda mucho por hacer. Este proceso recin se inicia, y en la medida en que se avance, se irn haciendo visibles las principales barreras a la plena apropiacin de la CDN como principio regulador, y en consecuencia, se har necesario comenzar a operar sobre aquellos ncleos ms duros de desarmar. Con la mirada puesta en el futuro, en las entrevistas realizadas durante la produccin de este informe fueron surgiendo recomendaciones que, vistas en conjunto, invitan a bosquejar un camino por el cual podra avanzarse. Un punto que aparece recurrentemente es la necesidad de fortalecer a las instituciones pblicas que operan en el espacio local y comunitario donde transcurren las vidas de los nios: el barrio de una ciudad o el pequeo territorio de un pueblo rural. Al mismo tiempo, se recomienda robustecer la articulacin de estas instancias locales con las que representan otros niveles de accin estatal, como lo son el municipal, el provincial o el nacional. Esto implica generar criterios claros de corresponsabilidad entre los diferentes mbitos de gestin y una divisin precisa de tareas y funciones. Simultneamente, se aconseja promover la articulacin entre el trabajo de los agentes administrativos y los del Poder Judicial, estableciendo con exactitud el rol y las responsabilidades de cada uno de ellos, el tratamiento de las medidas excepcionales, y as avanzar sobre las dificultades para armar en forma conjunta planes de accin en torno a la niez. En relacin al punto anterior, se ve la necesidad de ampliar y fortalecer la oferta de servicios promotores de los derechos de la infancia. En este sentido, son recurrentes las referencias a la demanda de dispositivos en todas las jurisdicciones territoriales para asistir a las familias y ayudarlas a remontar situaciones crticas de larga data, o extender la red de organizaciones de promocin y proteccin de los derechos de las nias y los nios. Otra opcin es generar figuras que respalden a las familias en situaciones de vulnerabilidad social, como por ejemplo, auxiliares domsticos, que seran de gran ayuda en contextos crticos. Y aparecen, adems, demandas concretas de ms jardines maternos, de ampliacin de la oferta estatal de actividades deportivas, de recreacin o de acceso a expresiones culturales, creando mbitos en las comunidades para los chicos ms pequeos.
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Una lnea de recomendaciones muy presente en el dilogo con los expertos est orientada a la capacitacin de los diferentes actores y operadores estatales que inciden directa o indirectamente en la primera infancia, partiendo de la constatacin de que no todos conocen el nuevo paradigma que propone la CDN, y muchos menos lo tienen realmente apropiado e internalizado. La recomendacin alude a legisladores, coordinadores y directivos de reas de gobierno que implementan las polticas; mdicos, enfermeros y agentes sanitarios; docentes y dems agentes pblicos que forman parte de la oferta de servicios para la primera infancia. En el campo educativo, por ejemplo, se sugiere garantizar la formacin especializada para aquellos que atienden a nios de hasta 3 aos, grupo de edad cuya presencia en las salas se va incrementando, y que requiere una capacitacin especfica que pocos docentes han recibido. Se promueve, adems, el desarrollo de estrategias de formacin continua para todos los maestros. En el rea de salud, se invita a trabajar con los mdicos para erradicar prcticas que representan claras situaciones de violencia obsttrica y violacin de derechos bsicos de la madre y el nio, y para promover en ellos el respeto del vnculo permanente de la madre con su beb durante el posparto. En la misma lnea, se sugiere incorporar estos principios al currculo de formacin de obstetras, neonatlogos y pediatras. En un registro similar, se recomienda promover la capacitacin de los abogados desde su formacin en las universidades en temas de familia y niez, segn los principios de la CDN. Y se sugiere considerar la posibilidad de impulsar una acreditacin profesional especial para patrocinar cuestiones de derecho de familia e infancia. Como se describi anteriormente, la Ley de Proteccin Integral genera tres niveles de intervencin del Sistema de Proteccin. El primero corresponde a las polticas pblicas; el segundo, a las medidas de proteccin integral de derechos y el tercero, y ltimo, a las medidas excepcionales. En el dilogo con los expertos, se repite la necesidad de fortalecer la complementariedad de estos tres niveles, rediseando y reforzando especialmente el segundo y el tercero. Se menciona la debilidad de las instancias desde las cuales se gestionan situaciones en que los nios deben ser retirados de sus familias, y se insta a generar mecanismos de acompaamiento in situ que apoyen a la familia para que esta pueda retener a los chicos en sus casas. Al mismo tiempo, se propone garantizar el acompaamiento familiar en el caso de aplicar medidas excepcionales, como lo es la separacin del nio de su familia. En general, las recomendaciones apuntan a generar ms dispositivos de cuidado de los nios en situacin de vulnerabilidad o de apoyo a la familia, de modo que el nio, en sus primeros aos de vida, se encuentre contenido en un entorno que no sea el de la institucionalizacin. Se ha reiterado en este informe que la CDN propone un nuevo modo de articulacin entre el Estado y los nios y sus familias. Ello implica, entre otras cosas, cambios en las prcticas cotidianas de las instituciones que diariamente tratan con ellos. La apropiacin de la CDN como principio rector de esas relaciones lleva entonces a una revisin en profundidad de cada una de las instituciones pblicas, e invita a un profundo rediseo de sus dinmicas. Esto es, orientar las prcticas cotidianas hacia una proteccin integral, avanzando as al desarrollo de instituciones que ayuden a la construccin de ciudadana. Estas institucio-
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nes deberan trabajar ms en conjunto con las familias, para as incidir en los procesos ms importantes del desarrollo de los nios, o ser ms sensibles a las particularidades sociales y culturales del contexto en el que operan, con el fin de establecer un dilogo con las familias basado en un claro conocimiento (y reconocimiento) de quines son. Por otra parte, se propone revisar los procedimientos que operan como obstculos para el ejercicio de los derechos de los nios y sus familias. Por ejemplo, se habla de reformular los cdigos procesales para simplificar los procedimientos habituales para familias, que en muchos casos se hacen inviables; o de mejorar el sistema de adopciones, agilizando los mecanismos para que, por un lado, los chicos no pasen su infancia en instituciones de menores y, por el otro, para que aquellos que quieren adoptar no se vean empujados a recurrir a redes comerciales ilegales. Como parte de los aspectos institucionales que deben ser revisados, adquiere relevancia avanzar hacia nuevas formas de articulacin entre las organizaciones estatales y las de la sociedad civil. La relacin entre ambas se ha ido modificando considerablemente en las ltimas dcadas, movindose entre aquellas que quedan absolutamente subsumidas por la accin estatal y las que toman posturas crticas de denuncia y no involucramiento. Por otra parte, muchas organizaciones participan en un proceso de desmantelamiento del Estado, asumiendo lgicas muy cercanas al sector privado; en tanto otras entienden que su misin es fortalecer el accionar estatal, ya sea a travs de hechos o de la crtica y la denuncia. En este complejo abanico de opciones no es fcil encontrar el equilibro adecuado en la articulacin entre ambos tipos de instituciones. Por ltimo, a la hora de pensar en el rediseo de estas organizaciones con el fin de convertirlas en espacios promotores de los derechos, una pregunta queda abierta: cules son los dispositivos que hacen posible escuchar al nio? Avanzar hacia un sistema de proteccin integral de la primera infancia conlleva, adems, una revisin profunda de los criterios con los que se produce, administra y difunde informacin. Algo que se puso en evidencia durante la elaboracin de este informe es la dificultad para encontrar datos que permitan dar cuenta del grado de disfrute de los derechos en la primera infancia. Las estadsticas que producen los organismos oficiales sigue respondiendo, en gran medida, a dos criterios bsicos. En primer lugar, a una visin sectorial de la cuestin social, donde las reas responden a una perspectiva de la planificacin estructurada en grandes lneas ministeriales. As, es posible encontrar informacin de salud, de educacin, de vivienda, o de empleo, desde sectores con experiencia en el campo, pero con criterios que dificultan el avance hacia un enfoque integral de la situacin de la primera infancia. En segundo lugar, la informacin se produce en torno a los que se considera grandes problemas sociales. De este modo, surgen datos sobre defunciones, enfermedades, pobreza, etc., pero la bsqueda se hace mucho ms difcil cuando se intenta una aproximacin al goce o pleno ejercicio de los derechos. La Convencin pone en agenda, a partir de enunciarlos como derechos, aspectos de la vida social y cultural que estn an ausentes en la produccin regular de informacin en el pas. Pero pensar la produccin de datos desde una perspectiva de derechos implica cambios ms profundos. Por ejemplo, aquello que desde una perspectiva clsica careca de inters, por ser un problema con baja incidencia (como puede ser un 1% de nios fuera de la escuela primaria), hoy se constituye en la prueba
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de situaciones claras de violacin al derecho a la educacin, frente a las cuales el Estado tiene la obligacin de responder activamente. Por ltimo, un sistema de informacin orientado a promover los derechos no puede renunciar a la posibilidad de que participen los propios titulares de derechos: esto es, los nios y sus familias, ya sea como productores o como usuarios. Ahora bien, los entrevistados proponen revisar los circuitos informativos no slo para contar con datos estadsticos, sino tambin para generar estrategias comunicacionales que informen a la sociedad sobre lo que implica el cambio asumido al ratificar la CDN. Es decir, generar una adecuada campaa de comunicacin acerca de los derechos de la primera infancia y de los lugares en los que se puede materializar el derecho de acceso a la justicia. Los padres tendran que recibir informacin acerca de qu significa que los chicos sean sujetos de derecho y cmo respetarlo y, al mismo tiempo, es necesario crear conciencia social acerca de la importancia de los vnculos familiares para garantizar el inters superior del nio. Este rpido punteo, seguramente incompleto y con cierto grado de arbitrariedad en su elaboracin, muestra espacios en los que hacen falta acciones concretas para profundizar y dar continuidad a un proceso que se inici hace ya 20 aos. De todos modos, ms all de este recorrido por reas de accin que permite sugerir una agenda de corto o mediano plazo, qued visible en el informe, y en especial en el captulo 2, que una condicin necesaria para que el Estado pueda ejercer plenamente el rol de garante de los derechos de la primera infancia es asegurar a cada familia la base de bienestar necesaria para que esos derechos sean realidad. La persistencia de espacios con alta concentracin de pobreza, la debilidad con la que muchas familias se relacionan con el mercado de trabajo o la existencia de reas aisladas o con un gran deterioro del medio ambiente son verdaderos obstculos para que las nuevas generaciones puedan constituirse en sujetos plenos. Un gran mrito que tiene la CDN es que, inevitablemente, invita a poner en discusin el modelo de desarrollo vigente en cada una de las sociedades. Y as como el avance hacia el pleno ejercicio de los derechos por parte de la primera infancia orienta la mirada a la dimensin material de la vida social, con la misma contundencia, invita a estar atentos a las subjetividades y representaciones que rigen las prcticas cotidianas de los ciudadanos. La CDN acredita, en ese sentido, otro gran logro: promueve un profundo cambio cultural, poniendo en tela de juicio las representaciones que se tienen sobre la niez, las relaciones de gnero o las instituciones centrales como la familia o el Estado. Una sociedad que se resiste a revisar estas representaciones difcilmente pueda garantizar una vida digna a sus nios y nias. A lo largo del informe, se fueron identificando hechos concretos que demuestran que la sociedad argentina tiene intenciones de asumir estos desafos. Por un lado, hoy es imposible negar que el modelo de desarrollo est en el centro del debate poltico de la Nacin. Y no slo por la presencia que tiene a nivel discursivo, sino tambin por acciones concretas que revelan a un pas en un proceso de transicin. La recuperacin de las tasas de empleo y la disminucin del trabajo precario, la reduccin de la desocupacin y de la pobreza, y la ampliacin de los mecanismos de proteccin social, tales como la universalizacin de las pensiones en la tercera edad, la recuperacin del valor adquisitivo de las transferencias de la seguridad social o la universalizacin de las asignaciones
103
familiares mediante la Asignacin Universal por Hijo son seales claras del pasaje de una sociedad estructurada slo por el mercado hacia otra en la cual el Estado incide en los procesos econmicos y sociales. Ello expresa tambin un nuevo modo de relacin entre el Estado y la ciudadana. Por otro lado, tambin hay seales de que la sociedad argentina est dispuesta a revisar conceptos bsicos sobre la ciudadana, la identidad o el mundo de lo privado. Hechos recientes como la Ley N 26.618, conocida como Ley de Matrimonio Igualitario y la Ley N 26.743 de Identidad de Gnero, y los mismos avances en torno a la normativa que regula las prcticas orientadas a la primera infancia demuestran que hay un espacio frtil para revisar principios muy arraigados en la sociedad y profundizar en los debates que implica la vigencia plena de los principios de la Convencin. La propia nocin de niez conduce a una reflexin sumamente compleja que debe ser abordada. En sntesis, el informe permite ver la coexistencia de avances y deudas, de cambios en el marco institucional y normativo, que no necesariamente se traducen en el cumplimiento de los derechos de muchas nias y nios. Adems, perfila una sociedad en el inicio de un proceso de transformacin donde queda mucho por hacer, que est dispuesta a debatir sobre los aspectos ms estructurales de su conformacin, como lo son el modelo de desarrollo o la matriz de conceptos y representaciones que dan sentido a sus prcticas. El gran desafo es, entonces, consolidar estos elementos que se constituyen en condicin de posibilidad para el avance hacia el pleno ejercicio de los derechos, y desde all, profundizar en la identificacin y el desarrollo de todas aquellas acciones que son necesarias para hacerlos realidad.
104
Anexo estadstico
Demografa
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TABLA I
INDICADORES DEMOGRFICOS SELECCIONADOS SEGN JURISDICCIONES DE LA REPBLICA ARGENTINA: POBLACIN TOTAL Y DE 0 A 8 AOS, 2010 TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD, 2005-2015 PORCENTAJE DE POBLACIN EN REAS RURALES, 2001
POBLACIN (A) JURISDICCIN TOTAL (2010) ABSOLUTOS TOTAL % 0 A 8 AOS (2010) ABSOLUTOS % PORCENTAJE DE POBLACIN DE 0 A 8 AOS
TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD (B)
PORCENTAJE DE POBLACIN EN REAS RURALES (A) TOTAL 0A8 AOS 2001
2005
2010
2015
40.117.096 2.890.151 15.625.084 367.828 3.308.876 992.595 1.055.259 509.108 1.235.994 530.162 673.307 318.951 333.642 1.738.929 1.101.593 551.266
100% 7,2% 38,9% 0,9% 8,2% 2,5% 2,6% 1,3% 3,1% 1,3% 1,7% 0,8% 0,8% 4,3% 2,7% 1,4%
6.041.042 291.315 2.325.371 60.925 474.772 166.345 181.717 80.014 186.586 93.547 111.507 46.628 54.067 267.192 205.641 86.970
100% 4,8% 38,5% 1% 7,9% 2,8% 3% 1,3% 3,1% 1,5% 1,8% 0,8% 0,9% 4,4% 3,4% 1,4%
15,1% 10,1% 14,9% 16,6% 14,3% 16,8% 17,2% 15,7% 15,1% 17,6% 16,6% 14,6% 16,2% 15,4% 18,7% 15,8%
2,2 1,7 2,1 2,9 1,9 2,7 2,6 2,3 2,5 2,9 2,7 2,2 2,3 2,4 3,1 2,3
2,2 1,6 2,1 2,8 1,9 2,6 2,5 2,3 2,4 2,9 2,6 2,2 2,3 2,3 3,0 2,2
2,1 1,6 2,0 2,7 1,8 2,5 2,4 2,2 2,3 2,7 2,5 2,1 2,2 2,2 2,9 2,1
10,6% 3,6% 26% 11,3% 20,6% 20,3% 10,5% 17,5% 22,3% 15% 18,7% 16,9% 20,7% 29,6% 11,4%
13,2% 3,9% 38,5% 14,5% 30% 29,9% 11,9% 22,2% 32,5% 22% 22,5% 20,8% 33,6% 49,8% 13,5%
CABA* Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun
* Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
TABLA I
INDICADORES DEMOGRFICOS SELECCIONADOS SEGN JURISDICCIONES DE LA REPBLICA ARGENTINA: POBLACIN TOTAL Y DE 0 A 8 AOS, 2010 TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD, 2005-2015 PORCENTAJE DE POBLACIN EN REAS RURALES, 2001
POBLACIN (A) JURISDICCIN TOTAL (2010) ABSOLUTOS TOTAL % 0 A 8 AOS (2010) ABSOLUTOS % PORCENTAJE DE POBLACIN DE 0 A 8 AOS
TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD (B)
PORCENTAJE DE POBLACIN EN REAS RURALES (A) TOTAL 0A8 AOS 2001
2005
2010
2015
40.117.096 638.645 1.214.441 681.055 432.310 273.964 3.194.537 874.006 1.448.188 127.205
100% 1,6% 3% 1,7% 1,1% 0,7% 8% 2,2% 3,6% 0,3%
6,041,042 96.062 220.441 118.531 70.159 47.207 439.928 158.371 236.908 20.838
100% 1,6% 3,6% 2% 1,2% 0,8% 7,3% 2,6% 3,9% 0,3%
15,1% 15% 18,2% 17,4% 16,2% 17,2% 13,8% 18,1% 16,4% 16,4%
2,2 2,3 2,9 2,7 2,7 2,5 2,1 2,4 2,4 2,5
2,2 2,3 2,9 2,6 2,6 2,5 2,0 2,3 2,3 2,4
2,1 2,2 2,7 2,5 2,5 2,4 1,9 2,2 2,2 2,3
10,6% 15,6% 16,6% 14% 12,9% 3,9% 10,8% 33,9% 20,5% 2,9%
13,2% 19,9% 24,3% 20,7% 14% 2,5% 14,8% 60,5% 30,9% 2,4%
Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego
Fuente: (a) Elaboracin propia sobre la base del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2001 y 2010, INDEC. (b) Instituto Nacional de Estadsticas y Censos de la Repblica Argentina (INDEC).
Demografa
108
TABLA II
VARIACIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN TOTAL Y DE 0 A 8 AOS, 1991-2001 Y 2001-2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
JURISDICCIN
VARIACIN 1991-2001 POBLACIN TOTAL 0 A 8 AOS
VARIACIN 2001-2010 POBLACIN TOTAL 0 A 8 AOS
TOTAL
11,2% -6,4% 9,8% 26,6% 10,8% 17% 17,2% 15,7% 13,5% 22,1% 19,4% 15,1% 31,4% 11,8% 22,4% 21,9% 9,1% 24,6% 17,3% 28,4% 23,2% 7,2% 19,7% 17,2% 45,7%
5,3% -10,6% 3,3% 21,7% 5% 8,9% 9,7% 3,1% 6,8% 12,7% 12% 2,8% 20,2% 1,2% 13,9% 3,9% -4,2% 18,8% 13,2% 23,7% 10,4% -2,2% 17,1% 13,7% 18,5%
10,6% 4,1% 13% 9,9% 7,9% 6,6% 7,2% 23,2% 6,7% 9% 10% 6,6% 15,1% 10,1% 14,1% 16,3% 15,5% 12,5% 9,8% 17,5% 39,1% 6,5% 8,6% 8,2% 25,8%
-1,4% 5% 6,7% -12,8% -2,8% -14,1% -15,6% 6,3% -9,6% -15,7% -13,6% -4,5% -7,9% -1,3% -8% -1,3% -4% -8,1% 0,5% -0,7% 24,6% -4,8% -10,6% -9,8% 4,8%
CABA Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2001 y 2010, INDEC.
Salud
109
TABLA III
TASA DE MORTALIDAD INFANTIL, 1990-2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
JURISDICCIN DE RESIDENCIA DE LA MADRE TOTAL
AO 1990 1995 2000 2005 2010
25,6 16,8 24,2 34,6 22,2 31,7 35,8 20,6 24,3 33,2 35,8 22,2 28,8 21,1 31,8 16,9 23,1 32,3 24,4 29,7 20,7 28,3 28,3 28,5 27,9
22,2 13,1 22,2 26,1 20,5 27,3 32,8 20,3 20,5 30,5 26,4 17,4 22,1 18,4 23,2 14,1 20,8 26,8 25,2 23,1 21,9 17,6 23,3 28,9 11,1
16,6 9,4 15,1 21 15 30,4 21,9 15,8 16,9 23 23,1 15,3 20,9 14,3 22,2 11,4 16,6 18,8 19,4 17,2 17,2 14,4 13,2 22,4 10,5
13,3 8 13 16,8 11,9 18,2 19,9 11,7 13,2 22,9 16,1 11,4 13,8 11,3 14,6 9,9 9,4 14,3 16,7 16 11 12,4 11,7 16,2 6,7
11,9 7 12 15,4 11,1 16,8 14,7 9,8 11,6 17,8 13,4 7 12,6 11,7 13,2 9,2 9,4 12,8 11 10,7 9,7 10,3 14 14,1 9,9
Fuente: Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (DEIS), Ministerio de Salud de la Nacin.
Salud
110
TABLA IV
DEFUNCIONES INFANTILES SEGN MOMENTO DE OCURRENCIA, 1990-2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
DEFUNCIONES NEONATALES TODAS LAS CAUSAS AO CANTIDAD % TOTAL REDUCIBLES CANTIDAD % CANTIDAD
DEFUNCIONES POSNEONATALES TODAS LAS CAUSAS % TOTAL REDUCIBLES CANTIDAD % CANTIDAD
DEFUNCIONES INFANTILES TOTALES TODAS LAS CAUSAS % TOTAL REDUCIBLES CANTIDAD %
1990 1995 2000 2005 2010
10.606 8.942 7.650 6.307 5.942
100% 100% 100% 100% 100%
7.584 5.506 4.622 3.632 3.674
71,51% 61,57% 60,42% 57,59% 61,83%
6.364 5.348 3.968 3.200 3.019
100% 100% 100% 100% 100%
3.712 3.559 2.252 1.788 2.015
58,33% 66,55% 56,70% 55,90% 66,70%
16.970 14.290 11.618 9.507 8.961
100% 100% 100% 100% 100%
11.296 9.065 6.874 5.420 5.689
66,56% 63,44% 59,17% 57,01% 63,49%
Salud
111
TABLA V
DEFUNCIONES DE NIOS DE 0 A 4 AOS SEGN CAUSA, 2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
CAUSAS DE LA DEFUNCIN TOTAL DEFUNCIONES TOTAL CAUSAS DEFINIDAS
MENORES DE 1 AO CANTIDAD 8.961 8.440 % 100% 94,2%
NIOS DE 1 A 4 AOS CANTIDAD 1.446 1.330 % 100% 92%
Enfermedades infecciosas y parasitarias Tumores Def. de la nutricin y anemias nutricionales Trastornos metablicos Meningitis Enfermedades del sistema circulatorio Enfermedades del sistema respiratorio Ciertas afecciones originadas en el perodo perinatal Malformaciones congnitas, deformidades y anomalas cromosmicas Causas externas Dems causas definidas Mal definidas y desconocidas
305 35 27 38 58 97 675 4.487 2.275
3,6% 0,4% 0,3% 0,5% 0,7% 1,10% 8% 53,2% 27%
120 122 30 22 24 46 163 0 181
9% 9,2% 2,3% 1,7% 1,8% 3,5% 12,3% 0% 13,6%
260 147 521
3,1% 1,7% 6,2%
432 170 116
32,5% 12,8% 8,7%
Salud
112
TABLA VI
NACIMIENTOS DE MADRES DE HASTA 19 AOS, 2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
TOTAL NACIDOS VIVOS
PORCENTAJE DE NACIMIENTOS DE MADRES ADOLESCENTES
756.176 45.429 288.831 204.943 6.818 58.540 20.477 22.717 9.981 22.357 11.730 13.395 5.533 6.118 34.134 24.637 12.205 12.060 27.790 14.189 7.928 6.087 53.152 17.546 30.400 2.519 353 1.250
15,8% 6,9% 13,7% 13,6% 19,5% 14,7% 20,6% 25,9% 15,9% 18,6% 23,2% 18,1% 17,8% 18,5% 15,5% 22,6% 16% 17,2% 17,7% 16,6% 18,4% 16,3% 17,7% 21,2% 17,4% 13,2% 22,3% 21,9%
CABA Buenos Aires Partidos del GBA** Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Otros pases Lugar no especificado
** Gran Buenos Aires.
Salud
113
TABLA VII
TASA DE MORTALIDAD MATERNA, 1990-2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
AO 1990 1995 2000 2005 2010
5,2 1,5 3,8 6 2,6 5,2 15,7 4,5 3 13,8 7,5 3,5 7 8,7 8,3 1,9 0,8 10,8 10,8 11 7,2 5,8 8,1 3,6 -
4,4 1 2,4 2,6 3,2 6,1 12,6 4 10,7 10,3 7 6,5 4,9 7,9 3,8 2,9 8,8 8,6 2,3 3,6 8,6 6,7 4,3
3,5 1,4 1,4 1,1 5,7 7,7 5,8 2,1 17,7 7,3 1,8 4,7 6,8 5,5 5,1 4,3 9,9 4,9 2,5 4,4 8,9 4,1 8,7
3,9 0,7 2,7 6,9 2,5 9,6 5,2 2,3 4,1 16,4 8,5 1,8 15 4,8 6,8 5,8 1,8 5,7 3,5 2.5 2 3,1 5,7 3,5 8,4
4,4 0,9 4,4 1,5 4,8 5,9 7,5 3 3,1 16,2 3,7 7,2 11,4 4,4 8,1 3,3 0,8 5,8 4,2 3,8 3,3 2,6 1,7 3 -
Salud
114
TABLA VIII
INDICADORES SELECCIONADOS DE CONDICIONES DE VIDA SEGN PRESENCIA DE NIOS DE 0 A 8 AOS Y GRANDES REGIONES URBANAS, 2010: PORCENTAJE DE HOGARES UBICADOS EN EL 30% MS BAJO DE LA DISTRIBUCIN DE INGRESOS PER CPITA FAMILIARES PORCENTAJE DE HOGARES CON HACINAMIENTO PORCENTAJE DE HOGARES SIN DISTRIBUCIN INTERNA DE AGUA TASA DE DEPENDENCIA REGIN PAMPEANA REGIN PATAGNICA
PORCENTAJE DE HOGARES
TOTAL
GBA
NOA
NEA
CUYO
Con nios de 0 a 8 aos
en el 30% ms bajo... con hacinamiento sin distribucin interna de agua Tasa de dependencia en el 30% ms bajo... con hacinamiento sin distribucin de agua en el interior de la vivienda Tasa de dependencia
54,1% 18,2% 11,4% 2,2% 33,9% 6,8% 7,6% 1,4%
46,8% 16,1% 29,5% 2% 23,6% 5,3% 19,4% 1,2%
66,4% 22,4% 16,7% 2,2% 47,1% 9,8% 11,1% 1,5%
75,1% 22,6% 10,8% 2,6% 53,7% 9% 7,3% 1,8%
62,5% 16,8% 5,6% 2,3% 41,9% 6,3% 3,9% 1,5%
49,9% 18% 6,8% 2,1% 29,9% 6,1% 4,1% 1,3%
30,3% 12,1% 2,7% 2% 18,4% 5% 1,8% 1,3%
Total
Familia
115
TABLA IX
COMPOSICIN FAMILIAR DE HOGARES CON NIOS DE 0 A 8 AOS SEGN CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR Y AO, 1990-2010. GRAN BUENOS AIRES
1990 TOTAL DE HOGARES
1995
2000
2005
2010
Biparental no extenso Biparental extenso Monoparental no extenso Monoparental extenso

BIPARENTALES MONOPARENTALES HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO BAJO
74,6% 13,8% 5,1% 6,5% 88,4% 11,6%
69,2% 15,9% 7,1% 7,9% 85,1% 14,9%
68,9% 15% 7,8% 8,3% 83,9% 16,1%
65,7% 15,9% 8,8% 9,6% 81,6% 18,4%
65,4% 15,2% 8,6% 10,8% 80,6% 19,4%

BIPARENTALES MONOPARENTALES HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO MEDIO
65,3% 21,3% 3,9% 9,5% 86,6% 13,4%
56,2% 23,8% 11,4% 8,6% 79,9% 20,1%
55% 24% 12% 9% 79% 21%
34,1% 43,2% 5,5% 17,2% 77,3% 22,7%
44,8% 32,7% 3,7% 18,8% 77,5% 22,5%

BIPARENTALES MONOPARENTALES HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO ALTO
75,4% 13,0% 4,9% 6,7% 88,4% 11,6%
67,4% 18,4% 5% 9,2% 85,8% 14,2%
66,1% 18,7% 6,7% 8,6% 84,7% 15,3%
62,2% 18,2% 8,1% 11,5% 80,4% 19,6%
57,4% 19,5% 7,8% 15,2% 76,9% 23,1%

BIPARENTALES MONOPARENTALES
80,6% 9,4% 6,7% 3,4% 89,9% 10,1%
80,4% 5,7% 9,6% 4,4% 86,1% 13,9%
82,3% 5% 10% 2,6% 87,4% 12,6%
79,4% 5,3% 11% 4,3% 84,7% 15,3%
78,4% 7,6% 10,2% 3,8% 86,1% 13,9%
Familia
116
TABLA X
TIPO DE UNIN DE LA PAREJA CONYUGAL EN HOGARES CON NIOS DE 0 A 8 AOS SEGN CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR Y AO. TOTAL DE HOGARES BIPARENTALES, 1990-2010. GRAN BUENOS AIRES
AO TOTAL DE HOGARES
PAREJA CASADA
NO CASADA (A)
1990 1995 2000 2005 2010

HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO BAJO
85,1% 83,4% 75,3% 59,6% 55,2%
14,9% 16,6% 24,7% 40,4% 44,8%
1990 1995 2000 2005 2010

HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO MEDIO
71,9% 64,8% 63,8% 48,7% 35,9%
28,1% 35,2% 36,2% 51,3% 64,1%
1990 1995 2000 2005 2010

HOGARES CON CLIMA EDUCATIVO ALTO
85,8% 82,5% 71% 53% 46,6%
14,2% 17,5% 29% 47% 53,4%
1990 1995 2000 2005 2010
94,3% 94,6% 86,4% 73,2% 67,4%
5,7% 5,4% 13,6% 26,8% 32,6%
(a) Uno o ambos miembros es divorciado, separado, viudo, soltero Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.
Familia
117
TABLA XI
MXIMO NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO POR LOS JEFES DE HOGAR Y CONYGES SEGN AO Y SEXO, 2010. GRAN BUENOS AIRES
VARONES HASTA PRIMARIA COMPLETA SECUNDARIA INCOMPLETA Y MS HASTA PRIMARIA COMPLETA
MUJERES SECUNDARIA INCOMPLETA Y MS
1990 1995 2000 2005 2010
54,5% 49,6% 42,8% 41,2% 36,2%
45,5% 50,4% 57,2% 58,4% 62,4%
54,1% 48% 40,9% 38,7% 27,8%
45,9% 52% 59,1% 60,9% 71,7%
Familia
118
TABLA XII
TASA DE ACTIVIDAD, HORAS SEMANALES PROMEDIO DEDICADAS AL TRABAJO REMUNERADO Y PORCENTAJE DE OCUPADOS EN EL SECTOR INFORMAL DE LA ECONOMA SEGN CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR, 1990-2010. GRAN BUENOS AIRES
1990 MUJERES TASA DE ACTIVIDAD TOTAL VARONES MUJERES
1995 VARONES MUJERES
2010 VARONES
36,7 36,6 28,7 55,8 33,7 35,8 34,9 31,2 32,9 47 37,8 19,4
91,8 86,9 91,3 97,3 47,8 44,5 49,1 47,4 20,6 24,2 20,8 17,4
44,6 38,9 40,3 57,5 34,9 22,8 34,8 37,9 38,2 51,4 49,5 20,9
92,5 87,4 91,3 98,1 50,1 41,7 51,1 51,6 23,5 32,2 25,4 16,3
44,2 40,8 37,4 58,7 51,7 40,8 55 49,5 44,3 77,4 56,5 25,7
92,3 77,8 91,8 97,4 57,1 37,1 57,3 60,5 38,6 48,1 46,1 22,8
52 37 45,4 66,4 34,1 32,6 33,7 34,7 30,3 68,1 39,9 16,2
91,8 87,4 90 96,1 47,3 41,8 47,5 48,2 22 31,5 24,6 15,7
57,5 49,6 49,6 68 38,7 26 41,1 37,1 28,8 49 40,4 17
87,3 71,6 84,7 92,4 45,8 43,2 46,6 45,1 24,1 s/d 29,5 18,6
Bajo Medio Alto

TOTAL
HORAS SEMANALES PROMEDIO DE TRABAJO REMUNERADO
Bajo Medio Alto

TOTAL
PORCENTAJE DE OCUPADOS EN EL SECTOR INFORMAL DE LA ECONOMA
Bajo Medio Alto
Educacin
119
TABLA XIII
CONDICIN DE ASISTENCIA DE LA POBLACIN DE 3 A 8 AOS SEGN EDADES SIMPLES Y CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR, 2010. TOTAL URBANO
CLIMA EDUCATIVO
CONDICIN DE ASISTENCIA
Total
No asiste Asiste - Inicial Asiste - Primario con dos o ms aos de atraso Asiste - Primario sin atraso TOTAL Porcentaje de escolarizados
60,4% 39,6%
25,2% 74,8%
2% 93%
0,8% 11,2%
1,7%
0,6% 3,8%
5% 100% 39,6% 82,8% 17,2% 100% 74,8% 39,1% 60,9% 100% 98% 3,3% 77,5%
88% 100% 99,2% 1,8% 21,2%
98,3% 100% 98,3% 1,2%
95,5% 100% 99,3% 5% 5,2%
Bajo
19,1% 100% 17,2% 69,4% 30,6% 100% 60,9% 28,4% 71,6% 100% 96,7% 2,9% 90,2%
77% 100% 98,2% 0,8% 12,1%
98,8% 100% 98,8% 1%
90,1% 100,3% 95,3% 0,2% 2,8%
Medio
6,9% 100% 30,6% 44% 56% 100% 71,6% 18% 82% 100% 97,1% 1% 94,3%
87% 100% 99,1% 9%
99% 100% 99%
96,9% 100% 99,7%
Alto
4,7% 100% 56% 100% 82% 100% 99%
91% 100% 100%
100% 100% 100%
100% 100% 100%
Educacin
120
TABLA XIV
TASA DE ESCOLARIZACIN DE LOS NIOS DE ENTRE 3 Y 5 AOS SEGN EDAD Y CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR, 1990-2010. GRAN BUENOS AIRES
AO
TASA DE ESCOLARIZACIN SEGN EDAD 3 Y 4 AOS 5 AOS 3 Y 4 AOS
TASA DE ESCOLARIZACIN SEGN CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR BAJO 5 AOS 3 Y 4 AOS MEDIO 5 AOS 3 Y 4 AOS ALTO 5 AOS
1990 1995 2000 2005 2010
16 16 43,7 55,6 73,5
65,3 65 77,4 93,1 99,3
4,9 10,4 22,3 33,6 62
50,7 50,8 69,9 82,3 100
16,4 9 38,2 48,6 64,5
61,8 61,3 74,9 91,7 98,7
26,5 19,1 59,7 79 87,9
82,1 82,5 90 99,3 100
Educacin
121
TABLA XV A
TASA DE ESCOLARIZACIN DE LOS NIOS DE ENTRE 3 Y 5 AOS SEGN EDAD, 2010. GRANDES REGIONES URBANAS
REGIN
TASA DE ESCOLARIZACIN SEGN EDAD 3 Y 4 AOS 5 AOS
Gran Buenos Aires NOA NEA Cuyo Pampeana Patagnica

TOTAL
73,5 27,1 26,3 34,6 50,8 47,7 57,2
99,3 96 97,6 96,5 96,7 96,5 97,9
TABLA XV B
TASA DE ESCOLARIZACIN DE LOS NIOS DE ENTRE 3 Y 5 AOS SEGN EDAD Y CLIMA EDUCATIVO DEL HOGAR, 2010. TOTAL URBANO
3 Y 4 AOS
5 AOS
Bajo Medio Alto

TOTAL
39 51,2 67,9 57,2
96,7 97,1 99 97,9
Educacin
122
TABLA XVI
MATRCULA DEL NIVEL INICIAL SEGN SALA, 1997-2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
GESTIN TOTAL
AOS
TOTAL
JARDN MATERNAL
SALA DE 3
SALA DE 4
SALA DE 5
1997 2010 1997 Estatal Privada 2010 1997 2010
1.145.919 1.553.418 817.365 1.035.641 328.554 517.777
s/d 78.553 s/d 35.253 s/d 43.300
153.897 251.298 95.805 144.450 58.092 106.848
299.291 512.611 191.750 343.576 107.541 169.035
692.731 710.956 529.810 512.362 162.921 198.594
Porcentaje en el sector estatal (1997) Porcentaje en el sector estatal (2010)
71,3 66,7
s/d 44,9
62,3 57,5
64,1 67
76,5 72,1
Fuente: Elaboracin sobre la base del Relevamiento Anual, DINIECE, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin.
Educacin
123
TABLA XVII
VARIACIN INTERANUAL DE LA MATRCULA DE LAS SALAS DE 3 A 5 AOS. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
AOS
TOTAL
SALA DE 3
SALA DE 4
SALA DE 5 TOTAL PAS
97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 97/10
1,9 1,1 5,6 0,7 0,2 -0,2 2,9 2,5 0,6 2,4 1,3 0,8 0,5 28,7
10,7 2,4 4,3 1,2 1,7 3,1 5,3 1,8 4 4,6 1,4 1,3 1 63,3
5,7 3 10,2 2,3 0,2 2,7 5,2 4,4 2,2 6,8 2,2 1,7 0,4 71,3
-1,7 -0,1 3,7 -0,2 -0,1 -2,6 0,9 1,6 -1,3 -0,9 0,7 0 0,4 2,6
GESTIN ESTATAL
97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 97/10
1,6 2,1 5,5 0,7 1 -0,7 1,2 1 2 0,9 0,5 0,7 22,4
10,3 3,4 3,2 0,8 2,3 1,3 2,8 0,4 3,7 3,7 0,5 1,4 1,5 50,8
6,8 3,9 12,9 2,5 1,5 2,8 3,5 3,7 2,2 8,1 1,8 1,6 0,7 79,2
-1,8 1,1 3 -0,2 0,5 -2,8 -0,3 -0,2 -2 -1,7 0,4 -0,4 0,4 -3,3
TABLA XVII
VARIACIN INTERANUAL DE LA MATRCULA DE LAS SALAS DE 3 A 5 AOS. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
AOS
TOTAL
SALA DE 3
SALA DE 4
SALA DE 5
GESTIN PRIVADA
97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 97/07
2,6 -1,4 5,7 0,9 -1,8 1,2 7,2 6,2 2 3,3 2,2 1,4 0,2 44,4
11,4 0,8 6,2 2 0,6 6 9,1 3,8 4,4 6 2,6 1,3 0,3 83,9
3,7 1,3 5 1,8 -2,6 2,5 8,9 5,9 2 4,2 2,9 1,9 -0,1 57,2
-1,2 -4,1 6,1 -0,2 -2,3 -1,8 5 7,5 0,8 1,3 1,5 1,1 0,5 21,9
Educacin
125
TABLA XVIII A
MATRCULA 2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
JURISDICCN TOTAL TOTAL PAS 1.553.418 JARDN MATERNAL 78.553 SALA DE 3 251.298 SALA DE 4 512.611
TOTAL SALA DE 5 710.956 TOTAL 1.035.641 JARDN MATERNAL 35.253 SALA DE 3 144.450
GESTIN ESTATAL SALA DE 4 343.576 SALA DE 5 512.362 TOTAL 517.777 JARDN MATERNAL 43.300 SALA DE 3 106.848
GESTIN PRIVADA SALA DE 4 169.035 SALA DE 5 198,594
Bs. As. > Conurbano > Resto CABA Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun
674.055 392.601 281.454 112.578 13.186 37.190 21.466 115.950 37.446 43.949 18.300 23.718 8.423 14.568 67.033 37.086 19.138
36.490 164.073 220.900 252.592 18.809 17.681 14.243 33 771 1.403 607 2.149 2.050 133 1.092 481 12.957 366 233 90.836 73.237 25.807 1.235 2.431 3.090 8.901 2.566 3.819 908 1.807 300 1.818 1.289 1.037 1.593 130.327 152.629 90.573 33.817 4.941 11.420 7.589 46.811 9.570 14.445 5.763 7.476 2.452 5.679 20.638 10.682 6.756 99.963 38.711 6.977 22.568 9.384 59.631 23.161 23.635 11.496 13.343 5.671 6.590 32.149 25.001 10.556
399.075 204.644 194.431 47.555 10.174 33.057 17.645 85.156 30.853 30.583 14.992 19.128 7.034 12.402 50.586 28.759 16.161
13.401 3.915 9.486 5.273 33 293 771 337 1.716 1.480 33 575 348 8.352 221 55
97.136 134.077 154.461 46.888 50.248 9.714 862 1.877 1.995 5.683 1.690 2.252 341 920 75 1.336 288 280 1.130 70.174 63.903 14.837 3.666 10.185 6.532 34.861 7.270 9.553 4.601 5.944 1.827 4.912 15.547 7.590 5.714 83.667 70.794 17.731 5.613 20.702 8.347 44.275 20.177 17.298 10.017 11.689 5.132 5.806 26.399 20.668 9.262
274.980 187.957 87.023 65.023 3.012 4.133 3.821 30.794 6.593 13.366 3.308 4.590 1.389 2.166 16.447 8.327 2.977
23.089 14.894 8.195 8.970 478 632 270 433 570 100 517 133 4.605 145 178
66.937 43.948 22.989 16.093 373 554 1.095 3.218 876 1.567 567 887 225 482 1.001 757 463
86.823 60.153 26.670 18.980 1.275 1.235 1.057 11.950 2.300 4.892 1.162 1.532 625 767 5.091 3.092 1.042
98.131 68.962 29.169 20.980 1.364 1.866 1.037 15.356 2.984 6.337 1.479 1.654 539 784 5.750 4.333 1.294
TABLA XVIII A
MATRCULA 2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
JURISDICCN TOTAL TOTAL PAS 1.553.418 JARDN MATERNAL 78.553 SALA DE 3 251.298 SALA DE 4 512.611
TOTAL SALA DE 5 710.956 TOTAL 1.035.641 JARDN MATERNAL 35.253 SALA DE 3 144.450
GESTIN ESTATAL SALA DE 4 343.576 SALA DE 5 512.362 TOTAL 517.777 JARDN MATERNAL 43.300 SALA DE 3 106.848
GESTIN PRIVADA SALA DE 4 169.035 SALA DE 5 198.594
Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn
23.549 41.276 23.426 16.217 12.463 107.708 36.009 6.546 42.138
1.260 1.058 116 46 84 2.272 236 297 176
2.322 1.912 971 1.112 1.330 15.267 4.697 1.130 1.883
8.511 11.816 6.954 6.566 5.380 37.774 13.346 2.559 10.766
11.456 26.490 15.385 8.493 5.669 52.395 17.730 2.560 29.313
18.620 33.814 17.231 12.950 10.560 70.980 31.249 4.690 32.387
790 768
1.548 1.423 326 488 1.064
7.001 9.502 4.252 5.273 4.588 24.963 11.685 2.025 7.171
9.281 22.121 12.653 7.189 4.908 36.811 15.796 2.037 23.989
4.929 7.462 6.195 3.267 1.903 36.728 4.760 1.856 9.751
470 290 116 46 84 1.581 236 277 80
774 489 645 624 266 6.752 929 522 752
1.510 2.314 2.702 1.293 792 12.811 1.661 534 3.595
2.175 4.369 2.732 1.304 761 15.584 1.934 523 5.324
691
8.515 3.768
20 96
608 1.131
Educacin
127
TABLA XVIII B
VARIACIN PORCENTUAL DE LA MATRCULA 1997-2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
GESTIN ESTATAL SALA DE 3 TOTAL PAS SALA DE 4 SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3 SALA DE 4
GESTIN PRIVADA SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3 SALA DE 4 SALA DE 5
TOTAL TOTAL
50,8 26,4 33,4 20,5 (a) (a) (a) 12,4 (a) 44,2 (a) (a) (a) s/d (a) (a) 8,9 (a)
79,2 26,2 34,7 18 (a) (a) (a) -6,8 (a) 73,9 (a) (a) (a) s/d 52,7 (a) (a) 89,7
-3,3 5,2 7,1 3,2 -10,4 -0,1 -1,8 -5,2 -9,3 -10,7 -12,3 -0,9 -13,4 -12,1 -9,3 -13,9 -0,4 -14,1
22,4 16,9 21,3 12,4 42,2 35,2 41,7 -2,3 68,6 4,3 25,8 37,4 25,2 20,5 17,3 33,3 27,7 12,5
83,9 70,4 76,9 59 (a) (a) 85,6 99,2 (a) 93,8 (a) (a) (a) (a) 65,1 (a) (a) 36,6
57,2 46,5 50,2 38,8 93,8 (a) 21,1 58,9 (a) 65,5 53,1 17,8 89,8 (a) 45 (a) (a) 68,6
21,9 19,5 19,1 20,6 78,5 22,9 51,6 35,8 18,9 42,4 13,5 3,5 21,9 17,4 22,3 42 7,4 42,2
44,4 39,4 40,9 36,2 100,4 76,1 48,5 58 57,7 56,4 36,8 20,6 61,6 66,3 39,1 90 44,3 49,9
63,3 41,2 51,4 30,4 (a) (a) (a) 54,3 (a) 58 (a) (a) (a) (a) 92,8 (a) (a) 85
71,3 33,4 41,4 23,4 (a) (a) 94,6 21,3 (a) 71,8 (a) (a) (a) (a) 51,6 (a) (a) 86,1
2,6 10,4 12,2 7,7 -0,7 1,4 2,2 13,4 -3,4 -6,2 -6,6 -0,3 -10,2 -9,9 -6,5 -7,4 0,9 -9,7
28,7 24,9 29,7 18,6 52,4 38,4 42,8 24,9 65,6 10,7 29 34,1 30,5 26,2 20,1 42,6 31 16,9
Bs. As. > Conurbano > Resto Catamarca Chaco Chubut CABA Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun
TABLA XVIII B
VARIACIN PORCENTUAL DE LA MATRCULA 1997-2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
GESTIN ESTATAL SALA DE 3 TOTAL PAS SALA DE 4 SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3 SALA DE 4
GESTIN PRIVADA SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3 SALA DE 4 SALA DE 5
TOTAL TOTAL
50,8 (a) (a) (a) 52 (a) (a) (a) (a) (a)
79,2 (a) (a) (a) 67,8 43,7 27,2 55,8 21,2 (a)
-3,3 -17,3 -1,2 -5,4 9,2 21 -16,3 27,3 -3 1,9
22,4 19,1 32,3 23,7 28,9 45,1 4,9 50,1 22,3 21,8
83,9 (a) (a) (a) (a) (a) 66,4 (a) (a) (a)
57,2 60 65,5 (a) 73,8 89,9 21,7 60 96,3 (a)
21,9 25,4 39,1 40,3 35,8 46,3 8,4 52,4 72,6 14,1
44,4 47,1 50,3 92,7 68,3 75,6 21,3 70,2 92,8 50,3
63,3 (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a)
71,3 93,9 (a) (a) 69 49,1 25,3 56,3 31,7 (a)
2,6 -11,6 3,7 0,4 12,6 23,9 -10,2 29,6 6,6 3,9
28,7 23,8 35,2 36,4 35,2 48,9 9,9 52,4 34,7 27,3
(a) Valores superiores al 100% Fuente: Elaboracin sobre la base del Relevamiento Anual, DINIECE, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin.
Educacin
129
TABLA XIX A
SALAS SEGN SECTOR DE GESTIN Y JURISDICCIN, 2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
JURISDICCIN TOTAL TOTAL PAS SALA DE 3 SALA DE 4
TOTAL SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3
GESTIN ESTATAL SALA DE 4 SALA DE 5 TOTAL SALA DE 3
GESTIN PRIVADA SALA DE 4 SALA DE 5
63.948 24.411 14.052 10.359 4.344 735 1.767 1.088 4.864 1.590 2.205 990 1.089 409 694 2.467 1.936 941
9.717 5.512 3.140 2.372 1.231 58 106 165 442 117 195 27 85 13 85 78 56 75
18.588 6.524 3.968 2.556 1.431 217 414 355 1.818 367 640 171 317 90 251 928 522 300
27.065 8.195 5.078 3.117 1.607 313 864 445 2.181 926 1.021 452 577 234 286 1.323 1.317 479
44.767 14.934 7.571 7.363 1.857 601 1.585 904 3.686 1.307 1.642 850 915 347 591 1.953 1.593 805
5.270 3.087 1.560 1.527 437 38 76 109 287 71 106 5 43 1 59 13 14 53
12.441 3.822 2.138 1.684 616 161 363 303 1.353 273 428 127 251 67 214 705 396 258
19.762 4.917 2.787 2.130 743 255 787 390 1.626 801 766 389 516 213 248 1.098 1.146 425
19.181 9.477 6.481 2.996 2.487 134 182 184 1.178 283 563 140 174 62 103 514 343 136
4.447 2.425 1.580 845 794 20 30 56 155 46 89 22 42 12 26 65 42 22
6.147 2.702 1.830 872 815 56 51 52 465 94 212 44 66 23 37 223 126 42
7.303 3.278 2.291 987 864 58 77 55 555 125 255 63 61 21 38 225 171 54
TABLA XIX A
SALAS SEGN SECTOR DE GESTIN Y JURISDICCIN, 2010. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
63.948 1.117 1.650 1.179 759 571 5.227 1.805 313 1.797
9.717 117 87 73 57 64 741 213 58 62
18.588 356 429 369 284 239 1.555 530 124 357
27.065 503 947 704 372 258 2.190 686 125 1.060
44.767 889 1.360 904 604 489 3.747 1.582 239 1.383
5.270 74 64 34 20 50 408 163 33 25
12.441 287 340 250 227 206 1.033 452 100 209
19.762 406 787 588 314 223 1.582 598 100 844
19.181 228 290 275 155 82 1.480 223 74 414
4.447 43 23 39 37 14 333 50 25 37
6.147 69 89 119 57 33 522 78 24 148
7.303 97 160 116 58 35 608 88 25 216
Educacin
131
TABLA XIX B
VARIACIN PORCENTUAL DE LAS SECCIONES INDEPENDIENTES 1997-2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
61,5 63 61,4 65,3 19,3 85,6 72,1 73,5 84 50 69,2 74 65,5 28,6 56,3 66,6 88,9 41,9
84.2 62 72,3 50 43,6 (a) (a) (a) (a) 53,9 (a) (a) (a) 44,4 84,8 (a) (a) (a)
(a) 52,7 64,9 37 13,8 (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) 76,8 (a) (a) (a)
7,9 12,3 13,3 10,6 5,2 -3,1 -3,5 7 -9,4 13,3 -1,2 -7,9 3,4 -20,4 11,7 -2,8 47,5 -1,8
63,2 62,5 57,4 68 2,4 82,7 69,7 78,7 83,4 48,5 73,8 83,2 67,6 26,2 60,6 61,3 98,6 36,9
79,3 45,8 52,8 39,2 12,1 (a) (a) (a) (a) 44,9 (a) s/d (a) s/d (a) (a) 27,3 (a)
(a) 43,6 57,9 28,8 -5,4 (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) s/d 84,5 (a) (a) (a)
4,4 11,4 14,5 7,7 -3,8 -12,7 -4,8 3,7 -18,2 10,6 -7,4 -11 1,8 -22,5 10,2 -7,6 54,7 -6
57,7 63,9 66,2 59,1 36 100 95,7 52,1 86,1 57,2 57,3 33,3 55,4 44,2 35,5 90,4 53,8 81,3
90,3 88,7 97,3 74,6 70 (a) (a) 51,4 (a) 70,4 (a) 83,3 55,6 33,3 36,8 (a) (a) 46,7
67,5 67,7 74 56 34,5 (a) (a) 18,2 (a) 56,7 72,4 12,8 94,1 53,3 42,3 (a) (a) 75
18,6 13,6 12 17,5 14,3 87,1 13,2 37,5 32,8 34,4 23,8 16,7 19,6 10,5 22,6 30,1 12,5 50
TABLA XIX B
VARIACIN PORCENTUAL DE LAS SECCIONES INDEPENDIENTES 1997-2010 SEGN SECTOR DE GESTIN, SALA Y JURISDICCIN. TOTAL REPBLICA ARGENTINA
61,5 56,9 97,6 62,2 68,7 51,5 48,3 (a) 30,4 77,7
84,2 (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) 87,9
(a) (a) (a) (a) (a) 44,8 46,8 67,2 25,3 (a)
7,9 -2,9 28,8 8 32,9 25,2 3,9 32,7 1,6 18,6
63,2 57,9 (a) 53,5 64,6 49,1 60,1 (a) 27,1 81,5
79,3 (a) (a) (a) 42,9 (a) (a) (a) (a) 78,6
(a) (a) (a) (a) (a) 42,1 62,7 67,4 23,5 (a)
4,4 -6,7 27,6 3,2 29,8 22,5 1,5 28,9 -3,8 17,7
57,7 53 70,6 99,3 86,7 67,3 25 82,8 42,3 66,3
90,3 (a) (a) (a) (a) (a) 57,1 (a) 66,7 94.7
67,5 50 (a) (a) 83,9 65 23,1 66 33,3 (a)
18,6 16,9 35,6 41,5 52,6 45,8 10,9 66 31,6 22
(a) Valores superiores al 100% Fuente: Elaboracin sobre la base del Relevamiento Anual, DINIECE, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin.
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Normas consultadas
Ordenadas cronolgicamente
137
Congreso de la Nacin Argentina (1919). Ley de Patronato de Menores. Ley N 10.903. Naciones Unidas (1948). Declaracin de Ginebra. Naciones Unidas (1959). Declaracin de los Derechos del Nio. Poder Ejecutivo Nacional (1969). Cajas de Subsidios. Ley N 18.017. Congreso de la Nacin Argentina (1974). Ley de Contrato de Trabajo. Ley N 20.744. Poder Ejecutivo Nacional (1980). Rgimen Penal de la Minoridad. Ley N 22.278. Naciones Unidas (1989). Convencin sobre los Derechos del Nio. Congreso de la Nacin Argentina (1990). Convencin sobre los Derechos del Nio, Nia y Adolescentes. Ley N 23.849. Congreso de la Nacin Argentina (1992). Convenciones Colectivas de Trabajo. Ley N 24.185. Poder Ejecutivo Nacional (1993). Reglamentacin de la Ley 24.185. Decreto N 447/93. Congreso de la Nacin Argentina (1993). Ley Federal de Educacin. Ley N 24.195. Congreso de la Nacin Argentina (1994). Constitucin Nacional de la Repblica Argentina. Honorable Legislatura de la Provincia de Mendoza (1995). Ley del Nio y el Adolescente. Ley Provincial N 6.354. Congreso de la Nacin Argentina (1996). Ley N 24.716 Congreso de la Nacin Argentina (1999). Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional. Ley N 25.164. Congreso de la Nacin Argentina (2005). Ley de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Ley N 26.061. Congreso de la Nacin Argentina (2006). Ley de Educacin Nacional. Ley N 26.206. Poder Ejecutivo Nacional (2006). Convencin Colectiva de Trabajo para la Administracin Pblica Nacional. Decreto N 214/06. Congreso de la Nacin Argentina (2007). Centros de Desarrollo Infantil. Ley N 26.233. Poder Ejecutivo Nacional (2009). Asignacin Universal por Hijo. Decreto N 1602/09. Administracin Nacional de la Seguridad Social (2009). Asignaciones Familiares. Resolucin N 393/09. Administracin Nacional de la Seguridad Social (2010). Asignaciones Familiares. Resolucin N 132/10.
Fundacin Arcor trabaja para contribuir a que todos los chicos y chicas de la Argentina tengan igualdad de oportunidades. Por eso, promueve iniciativas que instalen a la niez como prioridad poltica. Este informe refleja la situacin actual de la primera infancia en nuestro pas y describe el camino recorrido desde la sancin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, en 1989, hasta la actualidad.
Bv. Chacabuco 1160, 10 Piso X5000II Y Crdoba, Argentina. Tel.: (+54 351) 420 8303 - 420 8254 Fax: (+54 351) 420 8336. E-mail: funarcor@arcor.com Web: www.fundacionarcor.org

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La situacin de la primera infancia en la Argentina

A dos dcadas de la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio

Captulo 2 El nio como sujeto de Derecho Pg. 25

La primera infancia desde una perspectiva demogrfica Pg. 29

El derecho a la salud y a una vida saludable Pg. 31

Primera infancia y condiciones de vida Pg. 39

Las familias en las que viven los nios de 0 a 8 aos Pg. 40

La situacin educativa de la primera infancia Pg. 47

Nios que requieren proteccin especial Pg. 52

Captulo 3 El Estado como garante de los derechos de la primera infancia Pg. 56

El Estado nacional y la primera infancia como titular de derechos Pg. 57

Normativas nacionales, planes y programas creados por ley o decreto Pg. 59

Planes y programas nacionales dirigidos a la primera infancia Pg. 70

Los Estados provinciales y la primera infancia como titular de derechos Pg. 84

Otras iniciativas a nivel provincial y municipal destinadas a la infancia Pg. 95

Anexo estadstico Pg. 105

Demografa Pg. 106

Salud Pg. 109

Familia Pg. 115

Educacin Pg. 119

Bibliografa Pg. 133

Sitios web consultados Pg. 136

Normas consultadas Pg. 137

La situacin de la primera infancia en la Argentina

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La situacin de la primera infancia en la Argentina

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La situacin de la primera infancia en la Argentina

Bruno Levy, 6 aos.

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La situacin de la primera infancia en la Argentina

de la adhesin argentina a la CDN

La situacin de la primera infancia en la Argentina

PRINCIPALES ANTECEDENTES DE LA LEY N 26.061 DE PROTECCIN INTEGRAL

La situacin de la primera infancia en la Argentina

1989 1990 1992 1994 1995 1997

2001 2004 2005

Vicente Dobn, 7 aos.

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La situacin de la primera infancia en la Argentina

La situacin de la primera infancia en la Argentina

POSICIONAMIENTOS ESTATALES FRENTE A LA INFANCIA

PARADIGMA DE SITUACIN IRREGULAR

PARADIGMA DE PROTECCIN INTEGRAL

2 El nio como sujeto de Derecho

Vicente Dobn, 5 aos.

Los ltimos 20 aos de la Argentina: hacia la recuperacin de un modelo de desarrollo inclusivo

La situacin de la primera infancia en la Argentina

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La primera infancia desde una perspectiva demogrfica

La situacin de la primera infancia en la Argentina

TABLA 1 INDICADORES DEMOGRFICOS SELECCIONADOS

40.117.096 6.041.042 15,1% 10,6% -1,4%

La situacin de la primera infancia en la Argentina

El derecho a la salud y a una vida saludable

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