FINANCES PUBLIQUES

Définition des finances publiques : 
­ Les finances publiques sont les finances des personnes morales de droit publiques : 
l'État, les collectivités publiques, établissement publique. Mais cette approche est assez limitée.
­ Les finances publiques sont les finances des administrations publiques c'est­à­dire des 
unités institutionnelles dont l'activité économique consiste à effectuer des opérations de 
redistribution ou à produire des services non­marchands. Les ressources de ces unités proviennent 
essentiellement des prélèvements obligatoires.
­ Les finances publiques sont les finances du secteur public.

Chapitre 1. Le cadre économique des finances de l'État : le poids financier public
En France, les finances publiques se caractérisent par un double phénomène de complexité : 
­ Les finances publiques concernent les finances de l'État mais aussi celles de toutes ses 
administrations et des établissements, des collectivités territoriales et locales (communes, 
départements, régions qui ont leurs propres établissements publics) et de la Sécurité Sociale. Les 
dépenses de l'État représentent environ 280 milliards de dépenses, 400 milliards pour la Sécurité 
Sociale, 200 pour les collectivités territoriales.
­ D'une part, les dépenses augmentent avec une croissance continue des dépenses publiques 
mais aussi une croissance des prélèvements obligatoires. Mais, en France, les prélèvements 
obligatoires ont cessé d'augmenter tandis que les dépenses continuent d'augmenter. Aujourd'hui, on 
se retrouve dans une situation avec un déficit chronique du budget de l'État, ce qui amène l'État a 
emprunté ce qu'il lui manque : l'endettement de l'État au sens large (dette publique) est de 1 200 
milliards €, sans compter les « engagements hors bilan », les retraites des fonctionnaires...

Section 1. La dépense publique
C'est l'un des principaux instruments de l'action financière de l'État (avec la fiscalité).
§1. La notion de dépense publique
A. Le périmètre de la dépense publique
En France, sous l'appellation «dépense publique», on trouve les dépenses des administrations 
publiques c'est­à­dire, d'une part, celles de l'État et les organismes divers d'administration centrale 
(exemple d'ODAC : universités, financés par le biais de fonds publics), les administrations publiques 
locales (APUL) et les établissements publics locaux et les organismes divers des administrations 
locales (ODAL : collèges et lycées) et, d'autre part, celles générées par les organismes et les 
administrations de Sécurité Sociale.

B. La classification des dépenses publiques
1) Classification économique
On a deux types de dépenses : 
­ Dépenses de fonctionnement : dépenses nécessaires au fonctionnement et à l'activité d'une 
institution (dépenses quotidiennes). Exemple : dépenses de personnel, achat de fournitures, loyers, 
services de la dette. 45% du budget de l'État est utilisé en personnel. Ces dépenses de 
fonctionnement sont souvent vues comme un mal nécessaire car elle ne génère aucune production 
de richesse.
­ Dépenses d'investissements ou dépenses en capital : dépenses de formation du capital 
fixe c'est­à­dire qui augmente le capital, la richesse de l'institution. Pendant très longtemps, l'État 
en, France a été le premier investisseur mais aujourd'hui il n'investit plus : le premier investisseur est 
les collectivités locales.
Néanmoins, l'objet d'un État est différent de celui d'une entreprise. On assiste donc à la 
création d'un nouveau type de dépenses : 
­ Dépenses de transfert : dépenses propres au budget public, qui vont transiter par un 
budget public pour être affecté soit à un autre budget publique (subventions à une universités) ou à 
un budget privé (aides à une entreprise).

2) Classification financière (publique)
Cette classification financière est propre au droit budgétaire. On distingue deux types 
d'opérations : 
­ Les opérations budgétaires : opérations inscrites pour le montant au budget et autorisées 
comme telles par la loi de finance.
­ Les opérations de trésorerie : moyens, flux financiers qui permettent de réaliser les 
dépenses budgétaires et sont enregistrées dans un compte spécifique. C'est notamment tout ce qui 
concerne la gestion de l'emprunt.

Sous le poids politique, on a dégagé un troisième type de dépense publique : la dépense 
fiscale. La dépense fiscale n'est pas une dépense dans le sens où il n'y a pas de décaissement, de 
sortie d'argent. Il s'agit, par exemple, des allègements d'impôts consentis par le législateur à une 
catégorie de contribuables pour divers motifs. En réalité, il n'y a donc pas de décaissement mais, 
avec ce système de dépenses fiscales, il y a un manquement puisqu'on réduit la part des recettes 
attendues. Ce manque à gagner se traduit en réalité par un coût budgétaire qui se chiffre à 5 
milliards d'euros. C'est donc une dépense déguisée : on aurait tout aussi bien pu percevoir les impôts 
et les redistribuer.

§2. Le poids de la dépense publique en France
Le poids élevé des dépense publiques est la caractéristique de la France même si c'est 
une tendance lourde dans tous les pays développées. Ce n'est pas non plus un phénomène nouveau. 
A la fin du XIXème siècle, l'économiste Wagner a déterminé la loi de Wagner selon laquelle, dans 
les siècles à venir, les dépense publiques allaient croitre de manière continue et surtout de manière 
plus importante que le revenu national.

A. L'évolution des dépenses publiques en France
On peut parler soit en montant, soit en comparaison au PIB (ce qui permet de comparer les Etats 
entre aux). On distingue trois périodes : 
­ Avant la Première Guerre Mondiale : les dépenses publiques représentent 10% du PIB 
et augmentent aussi vite que le PIB (quand le revenu national augmente, les dépenses publiques 
augmentent aussi). A cette époque, il n'y a pas de Sécurité Sociale, pas d'interventionnisme, ni de 
décentralisation (les collectivités territoriales n'apparaissent qu'en 1982).
­ Après la Première Guerre Mondiale : après la Guerre, il faut reconstruire donc emprunter 
puis rembourser. On est en plus dans une politique de réarmement pour se préparer à la Seconde 
Guerre Mondiale, d'où le doublement des dépenses publiques.
­ Après la Seconde Guerre Mondiale : on assiste à un processus d'accélération puisqu'entre 
1938 où les dépenses publiques étaient à un peu plus de 25% du PIB, elles sont en 2005 de 54% du 
PIB (elles font plus que doubler). C'est dû au changement économique et industriel survenu en 
France, à la vague de décentralisation (socialisme municipal), à la crise des années 1970 avec le 
choc pétrolier et à l'augmentation du chômage, la création de la Sécurité Sociale en 1945...
En plus de 50 ans, le budget de la Sécurité Sociale a dépassé celui de l'État et il faudra 
attendre 1996 pour que le Parlement vote une réforme lui permettant de voter les dépense de la 
Sécurité Sociale qu'il ne votait pas auparavant.
Aujourd'hui, la dépense publique est de 1 000 milliards €, 50% du PIB avec une certaine 
tendance à la stagnation voir à la baisse parce que, depuis de nombreuses années, l'État s'est 
efforcé de réduire ses coûts et de maitriser l'évolution de sa dépense publique. De plus, il y a un 
problème de financement de la dépense publique, ce qui a contraint les gouvernements successifs 
a maitrisé la dépense publique de l'État et à la diminuer. Aujourd'hui, la dépense publique 
augmente moins vite que le PIB en France. En réalité, la France a une dépense publique assez 
importante par rapport à sa richesse (elle est à 5 points au dessus de la moyenne des autres pays 
de la zone euro et à 10 points de plus que la moyenne des pays de l'OCDE).

B. Structure des dépenses publiques
Le problème est la répartition des dépenses publiques entre les administrations qui est 
assez inégale. L'État représente en moyenne 35% de la dépense publique en France, les 
administrations publiques locales représentent 20% et les 45% restants sont pour les dépenses 
sociales (Sécurité Sociale). Cependant, 50% des prélèvements obligatoires en France concernent la 
Sécurité Sociale.
La part de la Sécurité Sociale et la part des dépenses locales augmentent tandis que celle 
de l'État ont tendance à diminuer. Depuis la décentralisation de 1982, on a transféré des 
compétences de l'État au profit des collectivités locales, ce qui explique l'augmentation de la part 
des collectivités locales. Pour la Sécurité Sociale, il y a une transformation du régime de la sécurité 
car l'assurance sociale s'est généralisée avec notamment la couverture maladie (CMU), 
vieillissement de la population. On consomme de plus en plus mais avec de moins en moins de 
personnes qui participent au financement de la sécurité sociale, les coûts sont de plus en plus élevés, 
d'où les problèmes à trouver un plan efficace pour financer la sécurité sociale.
A la différence du budget de l'État, le montant de dépense voté pour la Sécurité Sociale 
n'est pas fixe. On vote un objectif de dépenses nationales pour la Sécurité Sociale (dépenses 
maximales à ne pas atteindre pour la maladie) mais chaque année il est dépassé (ONDAN). La 
Sécurité Sociale est en partie financée par les cotisations sociales (patronales et salariales) basées 
sur l'activité économique (donc problème de chômage). On commence à financer la Sécurité Sociale 
avec de la fiscalité (création de la CSG). Le problème est que les recettes n'augmentent pas aussi 
vite que les dépenses. Il y a donc une double contrainte : 
­ La dépense publique doit être maitrisée parce que la croissance est limitée (depuis ces 10 
dernières années). Les recettes diminuent mais les dépenses publiques augmentent de manière 
inexorable.
­ La contrainte externe qu'est l'Union Européenne : les États se sont eux­même contraints 
à respecter le traité de Maastricht avec ses fameux critères : le déficit public ne doit pas dépasser 
3% du PIB et la dette publique ne doit pas dépasser les 60% du PIB. Le lien entre le déficit, la 
dette et les dépenses publiques : comme les recettes manquent pour financer les dépenses, il y a un 
déficit. Pour payer ses dépenses, l'État fait des emprunts auprès des banques. Le déficit est donc 
financé par un emprunt. En limitant l'endettement et le déficit des Etats, l'Union Européenne les 
contraint à maitriser leurs dépenses publiques.

§3. Le problème de la légitimité de la dépense publique
En réalité, la dépense publique fait l'objet de nombreuses critiques sur son montant mais 
aussi sur son évolution. Y­a­t­il un niveau de dépenses publiques qui serait acceptable ? Quels sont 
les besoins qui doivent être satisfaits par cette dépense publique ? Quelle doit être la place de l'État 
dans l'économie, dans la société ? Quel doit être son rôle et quelles dépenses doit lui incomber ?
Les effets négatifs de la dépense publique, les critiques que l'on peut relever :
­ Effet monopolistique : l'État a le monopole de la dépenses, ce qui n'encourage pas les 
initiatives privées (ce que l'État fait, les entreprises ne le font pas donc absence d'initiatives privées).
­ En raison de la dépense publique, on empêche la création d'un emploi qui viendrait du 
privé.
­ La dépense publique nécessite de nouveaux prélèvements obligatoires. Pour la financer, 
l'État est contrait d'augmenter et d'inventer de nouveaux prélèvements obligatoires. Ceux­ci 
amputent l'épargne des ménages et des entreprises : s'il n'était pas prélevé, cet argent pourrait être 
investi (effet d'éviction : on empêche les investissements).
­ La dépense publique engendre la dépense publique : dès qu'on dépense dans un 
domaine, de nouveaux coûts apparaissent.
­ Il n'est pas prouvé que la dépense publique permettrait de résoudre les problèmes. Et 
même pour certains, elle a même des effets pervers (chômage : ce n'est pas parce qu'on indemnise 
les chômeurs qu'il y en a moins). On risque aussi de tomber dans une politique d'assistance.

Effet bénéfiques de la dépense publique : 
­ La dépense publique soutient la demande : elle permet de soutenir la consommation et 
d'avoir ainsi un contra­cyclique c'est­à­dire que la dépense publique permet de contrebalancer un 
éventuel cycle de récession.
­ Elle permet des investissements qui sont bénéfiques au développement national et à 
des investissements que n'auraient d'ailleurs pas faits l'initiative privée (théorie de la croissance 
endogène : les investissements d'un jour sont les acteurs de la croissance de demain)
­ L'effet pervers de la dépense publique n'a jamais été prouvé.
­ La dépense publique a un effet social : elle a pour effet de préserver une paix sociale, une 
certaine cohésion sociale. On ne connait pas le coût de la disparition de la cohésion et de la paix 
sociale.

Section 2. La recette publique et la question des prélèvements obligatoires
§1. La notion et l'évolution des prélèvements obligatoires en France
Les prélèvements obligatoires sont tous les versements effectifs aux administrations 
publiques et aux institutions communautaires effectués par les agents de l’économie dès lors que ces 
versements ne sont pas subordonnés à une décision de leur part. Dans ces prélèvements obligatoires, 
on trouve beaucoup de choses : les impôts, les versements qui sont effectués de manière 
obligatoire non fiscaux (cotisations sociales et taxes). Les prélèvements obligatoires ne tiennent 
pas compte des emprunts qui ne sont pas des ressources définitives. 
Évolution des prélèvements obligatoires en France (on peut mesurer la pression fiscale) : 
dans tous les pays de l’OCDE, la pression fiscale des 40 dernières années a augmenté (35% en 1960 
de PIB reversé à l'État (au sens large), 45,7% en 1999, aujourd’hui, 44% en France). Les impôts 
d'État stagnent, la fiscalité locale (impôts des collectivités locales) a augmenté durant les 20 
dernières années, mais ce qui a le plus augmenté c’est le montant des prélèvements sociaux (pour 
financer les dépenses sociales). Création dans les années 90 d’une fiscalité sociale qui n’existait 
pas auparavant : CSG (contribution sociale généralisée). 

§2. Les ressources de l'État et le financement de la Sécurité Sociale
A. Les ressources de l'État
90% des recettes du budget de l'État sont des recettes fiscales. L'État connaît deux types d’impôt : 
­ Les impôts directs, directement supportés par les personnes qui y sont assujetties 
c'est­à­dire que ceux qui paient les impôts sont véritablement les personnes qui supportent les 
impôts. On dit que ces impôts sont établis par voie de rôle. C’est principalement l’impôt sur le 
revenu (IRPP : à chercher). Il y a aussi l’impôt sur les sociétés. Ces deux impôts rapportent 50 
milliards d’€ chacun. Il y a encore l’ISF, le droit de timbre et d’enregistrement…
­ Les impôts indirects : impôts sur les dépenses qui s’incorporent dans le prix d’un bien ou 
d’un service. C’est un impôt dont le poids réel n’est pas véritablement supporté par celui qui y est 
assujetti. C’est par exemple la TVA : celui qui paie la TVA n’est pas celui qui la supporte (50 
milliards d’€).

B. La croissance des prélèvements sociaux
400 milliards d’€ par an pour la protection sociale, instituée en 1945. C’est un système 
obligatoire avec affiliation obligatoire : on est obligé d’être assuré et de cotiser (comme le système 
des assurances), mais après chaque cas est particulier. Le régime a été au fur et à mesure agrandi et 
réadapté (avec un régime général). 
1978 : création de la branche famille de la Sécurité Sociale. 
1999 : création de la CMU, généralisation de la couverture maladie à l’ensemble de la population. 
Au départ, le financement était uniquement assuré par des cotisations. Ce financement s’est 
complexifié au fur et à mesure (le coût du travail est anti compétitif, d’où les allègements de charges 
sociales dans certaines branches de l’emploi). L'État est venu se substituer aux cotisations sociales. 
Dans les années 90, on institue la CSG (mise en œuvre en 1991), premier des impôts directs prélevé 
à la source, avant le versement des salaires. En 1993, création de la CRDS (contribution au 
remboursement de la dette sociale) : on isole la dette de la Sécurité Sociale (cet impôt devait être à 
durée limitée). 
Il y a eu en France un mouvement de normalisation du financement de la Sécurité 
Sociale : en février 1996, a eu lieu une réforme constitutionnelle suite aux grèves de 1995 contre 
une réforme dont le but était de normaliser le financement de la Sécurité Sociale. En 1996, on a 
introduit dans la Constitution les lois de financement de la Sécurité Sociale (LFSS). Par le biais 
de cette appropriation par le Parlement des finances sociales, celui­ci s’est attribué un contrôle sur 
les finances sociales (plus de contrôle et de visibilité). Grande différence avec les lois de finance de 
l'État : pour financer la Sécurité Sociale, le Parlement ne vote qu’un objectif de finances, et pas un 
chiffre fixe.

Section 3. La dette et le déficit
§1. Notion de dette publique et de déficit public
On peut tout d’abord parler du solde budgétaire : résultat prévu ou constaté au budget. Ce 
résultat est la différence entre des recettes et des dépenses. Il peut présenter différentes formes 
d’équilibre : soit il présente l’équilibre (le solde budgétaire est à l’équilibre), soit le solde 
budgétaire excédentaire (les recettes sont supérieures aux dépenses), soit il est déficitaire (les 
dépenses sont supérieures aux recettes). 
Le budget de l'État est prévu le 31 décembre pour l’année suivante. L'État ne connait pas à 
l’avance le montant de ses recettes mais les taux d’imposition sont fixés à l’avance. Les recettes 
fiscales de l'État sont fonction de la croissance. Les débats pour voter le budget de l'État sont donc 
principalement portés sur le taux de croissance à venir. Pour les dépenses, on fixe un montant 
maximum à ne pas dépenser. On fait aussi des prévisions de dépenses. 
Au 31 décembre, on clôt les soldes et on fait les comptes. Le Parlement vote une loi de 
finance dans laquelle l'État lui présente un budget pour lequel il y a un excédent de charges sur les 
recettes (environ 40 milliards d’euro de déficit pour l'État). En France, l'État au sens large concerne 
les administrations centrales mais aussi l’ensemble des organismes qui composent l'État, c'est­à­dire 
l'État lui­même plus les collectivités locales et la Sécurité Sociale. C’est pour cela qu’il ne faut pas 
confondre déficit de l'État et déficit public. En 1992, le traité de Maastricht limite le déficit public 
des Etats normalement à hauteur de 3% de leur PIB.
Lorsqu’un budget est déficitaire, pour financer ce déficit les personnes publiques font appel 
à l’emprunt. Le déficit public est l’ensemble des dettes de l'État, l’ensemble des emprunts que 
l'État au sens large a contracté et qui lui reste à rembourser. Au maximum, la dette publique ne peut 
pas dépasser 60% du PIB.
Entre 1980 et 2004, la dette publique a été multipliée par 5 : 1982 (25% du PIB), 1992 
(40% du PIB), 2003 (60%). Le Royaume­Uni est à 42% du PIB, l’Italie 107%. 

§2. Cause et structure de la dette publique
La dette de l'État correspond à 87% de la dette publique en France, 3% pour la dette de la 
sécurité sociale et les collectivités locales représentent 10%. Ces 10% correspondent à l'élément qui 
a eu tendance a augmenté fortement avec en 1982 la décentralisation où les collectivités acquiert 
une autonomie juridique et budgétaire et leurs compétences se trouvent accrues. Si leur dette a 
augmenté, c'est parce qu'on leur donne plus de compétences mais l'État ne leur donne pas de 
moyens de les financer : elles s'endettent donc.
Les causes de la dette publique en France sont de deux types : 
­ Causes conjoncturelles : elles se résument à ce qu'on appelle un effet ciseau c'est­à­dire 
que sur les 20 dernières années, on a assisté à un double processus : d'une part, les recettes de l'État 
ont diminuées parce que la croissance a diminué et on a commencé à diminuer les prélèvements 
obligatoires et, d'autre part, les dépenses ont continué à augmenter et ce plus rapidement que la 
croissance et l'inflation.
­ Causes structurelles : il manquait dans la législation un dispositif juridique qui obligeait, 
en cas de surplus de recettes (par rapport à ce qu'on avait prévu), à affecter ces recettes à la 
réduction du déficit. Un surplus de recettes n'a eu lieu qu'une fois sous le gouvernement Jospin.
Ce qui a provoqué l'augmentation de la dette correspond à la charge de la dette c'est­à­
dire au poids de la dette dans le budget lui­même (montant des intérêts à verser) : 15% du budget ou 
40 milliards d'euros et c'est le deuxième poste de dépense derrière les salaires. La charge de la dette 
est élevée et a amené à la théorie de l'effet boule de neige ou de la dynamique autonome de la 
dette : auto­alimentation de la dette par elle­même. Mener une politique de désendettement 
implique automatiquement de mener une politique de réduction du déficit : il faut donc 
diminuer la charge de la dette et donc diminuer la dette. En 2005, le Président Jacques Chirac avait 
chargé le dirigeant de la BMP de faire un rapport sur la dette qui a conclu qu'il y avait deux types 
de dette : 
­ La bonne dette est celle qui permet de financer des investissements nouveaux, qui va 
accroitre le patrimoine public c'est­à­dire l'enrichissement du capital
­ La mauvaise dette : elle est là pour financer des dépenses de fonctionnement. C'est ce 
qu'on critique : à peu près depuis 25 ans, l'État n'investit plus et il s'est engagé dans la voie de 
l'endettement pour financer ces dépenses là, ce qui est considéré comme néfaste pour l'économie. A 
61%, la dette de la France est détenue par des établissements financiers étrangers. 
Cette question de la dette a fait l'objet de nombreuses controverses notamment au moment 
de l'élection présidentielle. De nombreux hommes politiques ont avancé l’idée d’introduire dans la 
Constitution un principe d’équilibre : il n’existe pas pour l'État de principe d’équilibre (présenter 
un budget équilibré).

Chapitre 2. Le cadre conceptuel :l'influence théorique libéral
Section 1. L'influence du keynésianisme sur les finances publiques.
§1. La pensée keynésienne
Keynes n'est pas un marxiste et ne remet pas en cause le libéralisme mais il s'en distingue car 
il raisonne à court terme. Son analyse est une analyse macro­économique. Il recherche l'équilibre 
de la société toute entière. Il va inverser toutes les réponses apportées par les classiques : 
­ Il peut exister plusieurs formes d'équilibre : la théorie de la « main invisible » est une 
erreur pour Keynes.
­ En réalité, l'économie n'est linéaire mais il existe des cycles et des phases d'activité : 
l'équilibre peut donc être différent d'une période à une autre.
­ Pour Keynes, il y a un facteur déterminant : la demande.
Sur ces bases là, Keynes va développer une théorie de la crise : le plein­emploi n'est pas fait 
d'avance et pour y arriver, le seul moyen est une politique volontariste de l'État qui doit corriger le 
marché et ses déséquilibres pour arriver à une économie de plein­emploi. Il faut donc maintenir la 
demande, un niveau de salaire et donc un certain pouvoir d'achat et exercer une action globale sur 
l'économie notamment à travers les politiques d'investissement public : favoriser l'intervention de 
la puissance publique et protéger la production nationale. Il faut agir sur les composantes de la 
monnaie : inflation et taux d'intérêts.
➔La main du gouvernement doit relayer la main invisible.

§2. L'influence de Keynes sur les modélisation de l'État 
L'État doit avoir un rôle dans l'économie et ce rôle va être accepté, consciemment ou 
inconsciemment, et même prôné en France à partir des années 1970. Ce rôle va se constater par le 
multiplicateur budgétaire : l'État doit intervenir dans l'économie notamment par le budget qui va 
avoir un rôle multiplicateur. Ce budget doit permettre de relancer la demande. L'État doit, en cas 
de crise, augmenter ses dépenses et diminuer ses prélèvements pour assurer une certaine continuer 
dans les revenus. Cette politique budgétaire, en temps de crise, est financée par le déficit et donc 
par l'emprunt. Keynes considère que l'État peut être déficitaire et en cas de crise, c'est même 
une obligation puisqu'il corrige les effets négatifs du marché : on retrouve une situation sereine et 
l'État rembourse ses emprunts, stoppe (ses dépenses et) son déficit et on revient à l'équilibre.
On doit réformer la fiscalité en encourageant la consommation. Il prône également une 
politique fiscale fondée sur la correction des inégalités de fortune par l'impôt sur le revenu.

Section 2. Le renouveau de la théorie économique libérale
Cette crise de 1970 a joué comme un électrochoc : chômage, ralentissement de la croissance, 
restructuration de l'économie. A partir de ces années là, à la théorie keynésienne va succéder un 
renouveau des théories classiques avec une véritable mystique du marché. Certains économistes 
considèrent que l'État avait autant déréguler qu'il avait régulé : les inégalités se sont creusées. En 
réalité, le renouveau de la théorie libérale a considéré qu’il fallait restaurer la régulation 
automatique par le marché.

§1. Les fondements de la théorie libérale
Ils datent du XVIIIème siècle. Le courant libéral classique est né avec François Quesnay, 
physiocrate, qui pensait que l'économie était basée sur l'agriculture et sur la libre circulation des 
richesses agricoles ainsi que des biens. Il faut donc faire en sorte que les échanges puissent se faire 
plus librement : supprimer les péages, les corporations, limiter les fonctions de l'État, renoncer à 
toutes règlementations qui seraient hostile à ce principe de libre­échange. L'État est un État 
monarchique et doit donc être fort notamment et assurer ses fonctions régaliennes (respecter la 
liberté du travail, du commerce et la propriété privée). L'influence des physiocrates est réelle : elle 
se retrouve dans la DDHC (liberté de circuler, d'entreprendre...). En 1971, la Loi le Chapelier est 
aussi le résultat de l'influence des physiocrates.
A la fin du XVIIIème siècle et au début du XIXème siècle, on voit apparaître la première 
école classique avec Smith, Ricardo, Malthus, Say : ils vont fonder, à travers leur écrit, une véritable 
doctrine et vont poser les bases du libéralisme économique : 
­ L'État ne doit pas disparaître : son rôle doit être limité à la réalisation des équipements 
collectifs et à la sécurité des biens et personne, ce qu'on va appeler l'État gendarme.
­ L'impôt ne doit pas constituer une gêne pour les échanges : il ne doit pas être un facteur 
qui limite les échanges et la production. 
­ L'impôt ne doit avoir pour rôle que de couvrir les charges publiques.
­ La dépense publique ne doit être couverte que par des recettes fiscales car l'impôt est à 
bannir. L'emprunt est l'impôt de demain.
­ On peut parler d'équilibre mais on doit parler d'équilibre stricte : sans excédent et sans 
déficit.

§2. Le renouveau de la théorie libérale
Ce nouveau courant va naitre aux États­Unis : le néo­libéralisme. 
A. La critique de l'État providence
La critique va porter sur le poids excessif de l'État dans l'économie, dénoncé comme une 
source de dysfonctionnement du système économique. Plus l'État est présent, plus on est dans une 
société rigide qui empêche l'initiative. L'État va être dénoncé comme une source d'augmentation 
des coûts de fonctionnement. L'État, par son poids excessifs, entraine un surcoût pour les 
entreprises privées. Ce poids excessif se financer et, pour cela, il faut des impôts : il se constate 
aussi par le poids excessifs des prélèvements obligatoires qui sont vis­à­vis des entreprises une 
appropriation des bénéfices, pour les contribuables une appropriation de leu revenu. Cette 
appropriation par l'impôt empêche l'expansion des entreprises et nuit à l'investissement et 
empêche pour le particulier la consommation et nuit à l'épargne donc aux investissements des 
entreprises/ Donc l'impôt nuit doublement aux entreprises.
L'emprunt a un effet pervers parce que les ménages savent que l'emprunt est un futur impôts 
et qu'ils anticipent et ne consomment plus : l'emprunt nuit à la consommation. L'emprunt impose 
une augmentation de la fiscalité pour le rembourser sur le court ou moyen terme et il conduit à une 
augmentation automatique des dépenses donc on ne s'en sort plus.

B. Une réponse différente s'agissant du modèle de l'État
Sur la base de ce regain néolibéral vont se distinguer deux écoles aux Etats­Unis, qui vont 
apporter des réponses différentes, plus ou moins ultra­libérales.
1) L'école libertarienne (anarcho­capitaliste)
Les américains, comme Friedman, vont s’organiser en un parti politique anti­étatique, 
école antimilitariste. Ils veulent une libéralisation totale et la suppression des frontières et des 
Etats. Pour eux seul le marché compte, car seul le marché peut exprimer toutes les libertés 
individuelles. Pour eux, aucune législation n’est pertinente, la seule acceptable est celle qui prône 
l’acceptation de tous individuellement.

2) L’école de «public choice», dite école des choix collectifs
Ils sont plus modérés. C’est un courant de pensés qui va étudier les décisions politique sous 
l’ensemble de ses angles et de ses enjeux. Il établit sa théorie sur la rationalité des choix collectifs. 
On prend tout en compte (analyse systémique). La théorie développée est d’abord que l'État doit 
s’intégrer au mécanisme du marché. L'État ne doit pas disparaître, il peut intervenir mais 
seulement dans la prise en compte et dans le cadre du marché. 
Dans les années 1980, l’école des «public choice» prône d’abord une débureautisation de 
l’administration. Il faut également réduire le secteur public à l’expression de son activité première 
: il n’a pas pour vocation de tout faire, il faut le recentraliser sur ses activités de base pour être plus 
proche des citoyens. Au début des années 1980, en 1982, en France naît la première vague de 
décentralisation. 
En 2005 nait la deuxième vague de décentralisation. Cette école prône encore une meilleur 
gestion des ressources et vise notamment un équilibre budgétaire en considérant que la 
ressource doit être efficacement utilisée : elle doit être minime et utilisée dans un but d’efficacité 
pour réduire la dépense. Cette école repose sur l’analyse des choix publics. Cette école va également 
porter un regard sur la règlementation en cherchant si elle n’a pas un effet pervers. Elle se demande 
aussi si toute dépense publique est bien justifiée. On va mettre en place dans certains pays des 
réformes qui vont dans le sens de cette école, notamment au Royaume­Uni, au Canada, en France : 
loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 qui remplace les ordonnances de 1959. 
Cette influence néolibérale se fait aussi au niveau des organismes internationaux qui ont 
également eux­mêmes poussé les Etats à réaliser certaines réformes qui s’inscrivent dans cette 
nouvelle conception de l'État.

Chapitre 3. Le cadre international : l’influence des organisations internationales
On a une globalisation des concepts.
Section 1. L’influence du FMI et des autres institutions internationales
Certaines organisations internationales ont une mission qui englobe la gestion des finances 
publiques : harmonisation des éléments en matière de finances publiques. C’est le cas de 3 
organisations : le FMI, l’OCDE et la Banque mondiale. Ces 3 organisations ont eu une influence 
directe sur leurs membres et les ont conduits à réaliser certaines réformes.
Le FMI (né en 1947 suite à la conférence de Bretton Woods) est une institution spécialisée 
de l’ONU garant du bon fonctionnement des accords de Bretton Woods : promouvoir la stabilité 
des économies, prévenir les crises, contribuer à résoudre des crises et des conflits financiers, 
promouvoir la croissance et alléger la pauvreté. Le FMI conduit, assiste, prête et propose. Le FMI 
s’est mi à étudier, dans le cadre des pays en voie de développement, la matière et la législation 
fiscale de ces pays, et il s’est dit qu’agir comme prêteur c’est bien mais qu’il ferait mieux d’agir sur 
la voie structurante pour structurer les financements et contraindre les pays en développement à 
modéliser leurs finances publiques. Il a dans ce but édité un guide pratique des finances publiques. 
L’OCDE est une institution internationale qui en 1961 a succédé à l’OECE créée en 1948 par 
le plan Marshall. Elle avait d’abord pour but de contribuer à une stabilisation financière et à une 
croissance durable en Europe. L’OCDE s’est étendue hors du cadre européen et elle a aujourd’hui 
pour but de faire des comparaisons en Etats, garantir une certaine stabilité financière entre les Etats, 
assister les Etats et être le cadre de discutions financières. Elle a elle aussi édité un code de bonne 
pratique du comportement financier, pour contribuer à une démocratisation et à une 
responsabilisation des gouvernements. 
La Banque mondiale depuis les années 90 accorde des prêts dans des domaines particuliers 
pour financer des projets mais elle s’est mise aussi à recommander aux Etats qui faisaient des 
demandes de prêt des réformes structurelles de leur système financier public en vue d’assurer une 
transparence et une lisibilité du budget, et d’assurer une bonne gestion de ces aides par les Etats. 
Ces trois organismes ont eu une influence non négligeable sur nos finances publiques. La 
réforme votée en France en 2001 est née en réalité d’un consensus politique voté à l’unanimité des 
voies moins une à l’assemblée nationale inscrite dans un mouvement de réforme internationale. 
Section 2. L'influence de l'Union Européenne
L'Union Européenne a une influence en matière financière et exerce une contrainte 
directe, normative (par le droit) et financière sur les Etats membres. En matière financière, on crée 
en 1960 une Association Européenne de Libre­Échange (AELE : voir IIC). En 1962, la première 
Politique Agricole Commune (PAC) est mise en place. En 1968, les droits de douane sont abolis. 
Dans les années 1970, il y a un renouveau de la théorie libérale. Le rapport de Werner pose 
qu'individuellement les Etats ne peuvent pas gérer la crise. Ce rapport préconise une politique 
monétaire commune. 
En 1972, le «serpent monétaire» est mis en place et vise que les monnaies ne connaissent 
pas un écart trop important (2,5 au­dessus ou au­dessous). En 1978, le «serpent monétaire» se 
transforme en Système Monétaire Européen (SEM) qui reprend le serpent monétaire avec une 
valeur unique : l'ECU qui devient l'instrument de règlement et de compte.
En 1992, le Traité de Maastricht définit une politique d'intégration des Etats. Pour garantir la 
stabilité de la monnaie et l'équilibre entre les Etats, le Traité de Maastricht impose qu'il faut une 
coopération économique des Etats membres.

§1. Objectif financier et économique de l'Union Européenne
L'article 104 du Traité de Maastricht pose la contrainte budgétaire avec les différents 
critères de convergence dont : 
­ Maitrise du déficit : contrainte sur le déficit. L'Union Européenne impose de respecter un 
déficit limité à 3% du PIB. On considère l'État au sens large ici (ensemble des administrations 
publiques). France : 1,9%.
­ Maitrise de la dette : maitrise de l'endettement public. On prend en compte l'ensemble des 
dettes publiques qui ne doit pas dépasser les 60% du PIB. France : 64% du PIB.

§2. La discipline budgétaire européenne
En 1997, à Amsterdam, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) est mis en place. Ce 
pacte fixe à moyen terme (5 ans) un objectif budgétaire proche de l'équilibre ou d'excédent. En 
1997, on est dans une période d'élargissement et la condition fixée à ces nouveaux entrants est qu'il 
ait une situation financière à peu près corrigée. Ce pacte reprend strictement les conditions du Traité 
de Maastricht (obligation de la dette et du déficit) mais impose aussi aux Etats membres de 
présenter chaque années à la Commission Européenne un programme de stabilité qui, de la part du 
gouvernement, présente les prévisions financières pour les 4 ans à venir. Les gouvernements 
s'engagent donc vis­à­vis de l'Union Européenne à atteindre un taux de déficit de x%, un taux 
d'endettement de x% et prévoit une évolution et les moyens pour soutenir cette évolution (pression 
fiscale, diminution des dépenses, réformes structurelles). Cette programmation est dite glissante : 
chaque année, on corrige les prévisions des années précédentes.
Sur la base de ces prévisions, l'Union Européenne peut avoir une procédure d'alerte et de 
prévention. En 1997, ceux qui la voulaient le plus et avaient insisté le plus étaient la France et 
l'Allemagne. Or, ceux qui ont été le plus sanctionné sont la France et l'Allemagne. 
Procédure d'alerte : la Commission fait un rapport sur la base du rapport de stabilité et c'est le 
Conseil qui va lancer cette procédure avec un temps de correction de maximum 5 années et la 
possibilité pour un État d'apporter la preuve qu'ils ont mis en œuvre tous les moyens nécessaires. En 
2005, la France, la Grèce, l'Allemagne et le Portugal ont été touchés par cette procédure.

PARTIE 1. Le cadre fondamental des finances de l'État
Chapitre 1. Le budget de l'État et les lois de finances
Section 1. La notion de budget et de lois de finances
Budget : document qui prévoit un ensemble d'activités et la représentation de ces activités 
par les rentrées et les sorties d'argent. Il existe plusieurs différences entre le budget de l'État avec 
celui d'une entreprise : 
­ Le budget de l'entreprise est une activité privée or celui de l'État est une activité publique. 
Le budget de l'État est avant tout un acte politique (derrière cette activité financière, on retrouve les 
choix de l'État dans ces activités).
­ Leur finalité est aussi différente : la finalité du budget de l'entreprise est de prévoir un 
résultat d'exploitation tandis que celle du budget de l'État n'est pas de prévoir le résultat 
d'exploitation mais de prévoir le bien­être de la société. La grande différence réside donc dans la 
notion de profit.
­ Le budget de l'État relève d'un encadrement juridique particulier car c'est un acte de 
prévision mais aussi un acte d'autorisation (le Parlement autorise le gouvernement à mettre en 
œuvre  des dépenses et des recettes). Cet acte est donc encadré par le Parlement et englobé dans un 
travail parlementaire : les lois de finances.

§1. Confusion entre budget et lois de finance
Au début, il n'y avait pas de distinction. Le terme «budget» est issu du vieux français 
«Bougette» (petit sac) repris au Royaume­Uni. Dans un décret de 1956, on définit le budget en tant 
qu'acte qui prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l'État. Il dit 
aussi que le budget est arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs 
économiques et financiers du gouvernement. On voit donc apparaître une distinction entre ces deux 
notions.
Avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi de finances va devenir l'acte central et 
on relaye le budget à une place secondaire. Ce texte, à son article 1, indique que «les lois de 
finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, 
compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent». L'article 16 indique que le 
budget est «constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les 
ressources et toutes les charges permanentes de l'État.
Dans l'article 34 de la Constitution, on voit apparaître la notion des lois de finances (pas 
la notion de budget). On prend en compte un équilibre économique et financier (équilibre 
économique général que le Parlement voit comme souhaitable et que le gouvernement vise). Le 
budget n'est plus un acte politique mais un document comptable.
La loi organique du 1 janvier 2001 relative aux lois de finances (LOF) remplace 
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle conserve les deux notions de lois de finances et de 
budget.
L'article 1 de la LOF précise que «les lois de finances déterminent pour un exercice la 
nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État ainsi que l'équilibre 
budgétaire et financière qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini ainsi 
que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. L'exercice s'entend sur une 
année civile. Ont le caractère de lois de finances : la loi de finance de l'année et les lois de 
finances rectificatives, la loi de règlement et les lois prévues à l'article 45».
➔On précise que l'année civile est l'exercice, ce qui diffère de l'entreprise.
➔Notion d'équilibre monétaire et financier.
➔Objectif et résultat des programmes = changement de vision des choses : notion de performance 
financière publique.
L'article 6 de la LOF indique que le budget est «les ressources et les charges budgétaires de 
l'État sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. Le budget décrit pour une 
année l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant 
intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes 
assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont 
retracées sur un compte unique intitulé budget général».
➔Notion de ressources et de charges
➔Principe d'annualité
➔Principe d'universalité

§2. Budget et loi de finances : les typologies
Le budget est un document comptable qui prévoit. Le loi de finances est l'acte législatif qui 
approuve le budget et qui, en plus du budget, donne une valeur d'autorisation : pour l'année civile, 
elle autorise les ressources et les charges.
A. Lois de finances
L'article 1 de la LOF :
 ­ Les lois de finances de l'État : la loi de finance initiale (de l'année), celles rectificatives, 
loi dite de règlement et lois dites spéciales prévues dans des cas de figure spécifique (si la loi de 
finances de l'année est censurée par le Conseil Constitutionnel). L'article 47 de la Constitution les 
prévoient.
­ Loi de finances pour la Sécurité Sociale : loi de financement de la Sécurité Sociale. 
Article 47­1 de la Constitution. Elles ont été instaurées lors de la révision constitutionnelle de 
février 1996. Elle détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la Sécurité Sociale. 
Compte tenu des prévisions de recettes, la loi de financement de la Sécurité Sociale fixe des 
objectifs de dépenses (objectif national de dépenses nationales : ONDAN).
­ Loi introduite par la révision de 2008 de la Constitution : loi de programmation des 
finances publiques.
L'article 34, dernier alinéa, pose que «les orientations pluri­annuelles des finances 
publiques sont définies par des programmations. Nouvelle formation de lois avec les lois de 
programmation qui prévoient pour plusieurs années une prévision budgétaire.

B. Les différents budgets
Il existe trois types de budget : 
­ Le budget général de l'État : document comptable qui retrace l'ensemble des recettes et 
des dépenses de l'État.
­ Budget annexe : permet d'isoler des opérations financières de services de l'État, services 
qui sont spécialisés, autonomes mais qui n'ont pas la personnalité juridique (personnalité morale). 
Ils ne se différencient pas de l'État et ne peuvent donc pas bénéficier d'un budget propre. Exemple : 
direction des journaux officiels.
­ Comptes spéciaux (avant, on les appelait les comptes spéciaux du trésor mais plus 
maintenant) : comptes distincts du budget général qui retracent les dépenses et les recettes de l'État 
entre lesquelles on veut établir un lien : soit affecter certaines recettes à certaines dépenses, soit 
faire apparaître une sorte de bilan entre des opérations de même nature.

Section 2. Les lois de finances de l'État
§1. Les différentes formes de lois de finances de l'État
Article 1 de la LOF : 
­ Loi de finances de l'année/initiale : première loi de finances votée dans l'année et qui 
autorise les ressources et les charges. Celle qu'on appelle communément «loi de finances» est votée 
le 31 décembre.
­ Loi de finances rectificatives : lois qui, en cours d'année, vont modifier ou corriger les 
dispositions d'une loi de finances initiale. Exemple : élections en cours d'année et changement de 
majorité.
­ Loi de règlement : aujourd'hui, elle porte le nom de loi de règlement des comptes et 
rapport de gestion. Elle est approuvée au mois de juin de l'année suivante de l'exercice auquel elle se 
rapporte. Elle constate les résultats de chaque année civile et approuve les différences entre les 
résultats et les prévisions de la loi de finances. Elle vient constater l'année suivante les différences 
entre ce qui a été réalisé (recettes effectives) et ce qui avait été prévu (les prévisions).
 Jusqu'en 2005, elle était assez peu utilisée (il est même arrivée qu'elle soit votée en retard). 
La LOF a renforcé la loi de règlement et l'a rendu obligatoire (place fondamentale). A travers la 
LOF, on a élargit le champ de cette loi dont le fait que le Parlement approuve un compte de résultat 
(il y en a d'autres).
­ Loi de finances dites spécialisée.
L'article 45 de la LOF prévoit des cas particulier où le budget ne peut pas être adopté à 
temps : le cas où le Conseil Constitutionnel censurerait la loi de finances (une fois en 1979 mais on 
avait rien prévu à ce moment), cas où le gouvernement n'arriverait pas à remettre à temps la loi de 
finances (il peut faire voter une loi spéciale pour percevoir l'impôt) et le cas de censure par le 
Conseil Constitutionnel (même cas que précédemment pour la perception de l'impôt).

§2. La signification des autorisations de dépenses et de recettes
A. Portée des autorisations de recettes
­ L'autorisation de recettes est une autorisation donnée par le Parlement au gouvernement 
(administration) d'appliquer un régime fiscal tel qu'il est prévu par la loi.
­ C'est une obligation pour le gouvernement d'appliquer le système fiscal défini : pour 
l'administration, il n'y a pas de choix à faire car il y a une compétence liée à un texte.
­ Elles sont évaluatives et non limitatives.

B. Portée des autorisations de dépenses
1. Ouverture de crédit
­ Autorisation du Parlement de dépenses donnée au gouvernement.
­ Elle porte sur l'objet et la nature de dépenses et sur le montant de la défense qui est là 
limitatif et non évaluatif. Pas d'obligation de dépenser.

2. Types de crédit
On ne peut pas prévoir des dépenses seulement pour une année : certains projets s'étalent sur 
plusieurs années. On trouve donc dans la loi de finance, aujourd'hui, deux types de crédit différents 
: 
­ Crédit d'engagement : crédits qui autorisent l'administration à prendre une décision qui va 
engager l'État sur plusieurs années. C'est donc un moyen de prévoir dans le temps des opérations 
notamment financière et c'est donc un outil de gestion pluri­annuelle (pour plusieurs années). On les 
appelle comme ça parce que lorsque financièrement l'État, les collectivités territoriales, ... fait une 
opération de dépense, sa première opération est un engagement de dépense qui va conduire au 
décaissement de la dépense. C'est la limite maximum des crédits qui pourront être engagés dans le 
temps pour une opération déterminée.
­ Crédit de paiement : droit commun de l'autorisation budgétaire c'est­à­dire que c'est le 
montant maximum des dépenses qui pourront être payées pendant l'année dans le cadre d'une 
autorisation d'engagement.
La nouveauté c'est qu'auparavant cette technique de pluri­annualité était réservé aux 
opérations d'investissement or aujourd'hui elles sont autorisées pour les opérations de crédit et pour 
tous. Dans les crédits d'engagement, on va trouver la majeure partie des crédits dits limitatifs 
(montant maximum) mais aussi les crédits évaluatifs (montant inscrits en loi de finance et le 
montant n'est qu'évalué). Exemple : la charge de la dette.

§3. Le contenu des lois de finances
On y trouve trois domaines : 
­ Un domaine obligatoire (ce qu'on doit trouver dans la loi de finances) : dispositions que la 
loi doit nécessairement comprendre pour être qualifiée de loi de finances et qui ne peuvent trouver 
leur place dans un autre texte. On trouve donc l'autorisation de perception de l'impôt mais aussi 
l'évaluation des recettes c'est­à­dire le montant estimé, attendu des recettes budgétaires. On trouve 
aussi le plafond des dépenses. Par conséquent, on trouve l'équilibre budgétaire. Comme l'équilibre 
peut être négatif, il faut couvrir le déficit et pour cela le gouvernement doit emprunter sur 
autorisation du Parlement donc on trouve l'autorisation d'emprunter. Ensuite, on a, dans les annexes 
de la loi de finances, le budget de l'État c'est­à­dire la répartition des différents crédits entre des 
missions et des programmes et la ventilation des crédits.
­ Un domaine exclusif (ce qu'on peut trouver et si on le trouve c'est uniquement dans une loi 
de finances) : dispositions relatives aux ressources de l'État qui affecte l'équilibre budgétaire mais 
également certains engagements pris par l'État (annulation d'une dette d'un pays étranger) c'est­à­
dire toutes les dispositions qui peuvent affecter les recettes budgétaires.
­ Un domaine partagé (qu'on peut trouver dans une loi de finances mais qu'on peut 
également trouver dans le cadre d'une loi ordinaire) : éléments relatifs à l'information du Parlement, 
aux juridictions financières, à la responsabilité en matière financière.
Si on retrouve dans une loi de finances un élément qui n'a rien avoir avec la loi de finances, 
que se passe­t­il ? Le gouvernement avait déjà essayé de faire passer des dispositions qui n'avaient 
rien avoir avec les lois de finances et ont été sanctionné par le Conseil Constitutionnel qui considère 
que ce sont des dispositions étrangères aux lois de finances : ces dispositions sont des cavalier 
budgétaires.

Chapitre 2. Le cadre juridique des lois de finances
En France, on a été influencé par le système anglais. Les anglais ont été beaucoup plus 
précoces car nous on a attendu la Révolution Française mais après on a été plus rapide qu'eux. Il a 
fallu attendre la DDHC pour intégrer la nécessité d'un impôt et de la légalité de l'impôt.
La Constitution de 1971 fait apparaître la notion de compte. Napoléon, en 1807, crée la Cour 
des comptes. Notre législation financière est marquée du sceau du régime parlementaire. Il faudra 
attendre la restauration et la Monarchie de juillet pour avoir les bases. En 1817, les parlementaires 
vont commencer à s'affirmer par rapport au Roi. On cherche à établir une monarchie parlementaire. 
Donc en France on va imposer le principe de l'autorisation parlementaire des dépenses (par la loi). 
C'est une véritable bride pour le gouvernement. Il continue dans ce sens en inventant le principe de 
la spécialité des crédits par ministère. En 1822, dans une ordonnance royale, on va affirmer le 
principe de l'annualité de l'impôt (qui existait déjà) mais aussi des crédits : nouvelle limite pour le 
gouvernement. En 1838, on voit apparaître la première réglementation en matière des dépenses et 
des recettes et la notion de budget. Un décret de 1862 va reprendre les grands principes et qui va 
avoir une étonnante longévité puisqu'il ne sera révisé qu'en 1962. Les parlementaires manifestent 
l'envie de contrôler les finances mais le gouvernement souhaite aussi limiter les dépenses de ses 
différents ministres. C'est pourquoi, en 1922, il y a une loi qui va instaurer le contrôleur financier 
(avant, ça s'appelait un contrôleur des dépenses engagées). En 1948, on va créer la cour de discipline 
financière et budgétaire qui est chargée de réprimée et sanctionnée les atteintes aux règles de 
l'exécution financière. 
Avec la Constitution de 1958, apparaît l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévue par 
l'article 34 de la Constitution et un décret en 1962. Le 1 aout 2001, la LOF abroge l'ordonnance de 
1959 et révolutionner la loi de finances son contenu, ses modalités de vote.
Section 1. Le cadre constitutionnel des finances publiques
§1. La DDHC de 1789
Les articles 13 (nécessité de l'impôt et principe d'égalité devant l'impôt), 14 (légitimité de 
l'impôt et donc on reconnaît le principe du consentement à l'impôt par les citoyens ou leurs 
représentants et, par conséquent, le principe de légalité de l'impôt) et 15 (droit de demander des 
comptes à tout agent public) principe du contrôle et de la responsabilité) de la DDHC sont relatifs à 
la loi de finances.
§2. Les dispositions du texte constitutionnel de 1958
Phénomène de constitutionnalisation des finances publiques. L'article 34 de la Constitution 
règlemente le domaine de la loi et dit qu'il existe des lois de finances, des lois de financement de la 
Sécurité Sociale, qu'il y a les charges et les ressources dans les lois de finances. Nouveauté de la 
réforme du 23 juillet 2008 : à la fin de l'article 34, une disposition dit que «les orientations pluri­
annuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent 
dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques». On peut donc en tirer que les 
lois de finances sont des lois particulières. 
On réaffirme la compétence du Parlement et on fait référence à la possibilité d'avoir recours 
à des lois de programmation. On peut avoir des lois de programmation en matière de finances 
publiques et des orientations pluri­annuelles mais les orientations pluri­annuelles ne représentent 
pas une obligation : le gouvernement peut faire adopter par le Parlement une programmation 
(inscription sur plusieurs années) des dépenses et éventuellement des recettes de l'État mais cela 
reste une possibilité. En réalité, en 2008, apparaît l'existence d'un budget pluri­annuel. On a 
emprunter ce système au Royaume­Uni. Ces orientations pluri­annuelles s'inscrivent dans l'objectif 
d'équilibre des comptes. 
L'article 39 se conclut avec «les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité 
Sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée Nationale». Cela nous donne deux informations : 
­ On parle que de projets de lois de finances : la loi de finances est uniquement d'origine 
gouvernementale car elle permet au gouvernement de mettre en œuvre sa politique.
­ Les projets de loi de finances sont d'abord posés à l'Assemblée Nationale qui est la 
chambre qui exprime directement la représentation nationale et que nous sommes dans le cadre d'un 
régime parlementaire rationalisé et qu'il n'y a pas d'égalité entre l'Assemblée Nationale et le Sénat.
L'article 39 est en corrélation avec l'article 40 qui vient limiter le pouvoir d'amendement des 
parlementaires : très grande limite à l'initiative des parlementaires en matière financière car ils ne 
peuvent pas gêner le gouvernement dans sa politique en diminuant les recettes ou lui imposer des 
dépenses ou augmenter des dépenses. Les parlementaires ne peuvent donc pas modifier l'équilibre 
économique de la Nation.
L'article 42 est applicable jusqu'en mars 2009 : le fait que le texte étudié devant l'Assemblée 
est le texte présenté par le gouvernement quelques soient les modifications apportées de la 
commission. Après 2009, ça sera le texte adopté en commission sauf pour les projets de lois de 
finances et de financement de la Sécurité Sociale où on garde l'initiative entière du texte au 
gouvernement.
Les articles 47 et 47­1 précisent la procédure de vote de la loi de finances et de la loi de 
financement de la Sécurité Sociale (47­1) : le Parlement est enserré dans des délais très strictes avec 
70 jours pour discuter et adopter le projet de loi de finances. Après une seule lecture dans chaque 
chambre, en cas de désaccord, il y a la réunion d'une commission mixte paritaire. Il prévoit aussi le 
cas où la loi de finances ne serait pas adoptée au 31 décembre.
L'article 47­2 (nouvel article) consacré à la Cour des comptes et aux comptes des 
administrations publiques. Il confère une place constitutionnelle à la Cour des comptes. Derrière cet 
article, on a une garantie de la Cour des comptes qui est placé à côté du Parlement, à côté du 
gouvernement : c'est un véritable pouvoir juridictionnel qui doit donc être indépendant. On voit 
aussi le rôle d'assistance de la Cour des comptes vis­à­vis du Parlement et vis­à­vis du 
gouvernement et du Parlement. La Cour des comptes voit également sa compétence accrue 
puisqu'aujourd'hui il est dit que la Cour des comptes effectue un contrôle mais fait aussi de 
l'évaluation des politiques publiques. Il y a l'insertion d'un élément de comptabilité dans la 
Constitution. Aujourd'hui, on voit afficher clairement un principe de sincérité des comptes et la 
comptabilité doit refléter l'enrichissement ou l'appauvrissement de l'État c'est­à­dire les 
conséquences financières de ses choix politiques.
L'article 48 qui traite de l'ordre du jour. A partir de mars 2009, il y aura un partage de l'ordre 
du jour entre le Parlement et le gouvernement mais pas pour toutes les lois : l'alinéa 2 précise que ce 
n'est pas le cas pour les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité Sociale où il y a 
une priorité absolue pour le gouvernement.
L'article 49, dans sa réforme, limite l'usage de la motion de censure à une seule loi, un seul 
texte par cession (donc une fois par an). Ce n'est pas le cas pour la loi de finances et le 
gouvernement garde sa prérogative.
A travers tous ces articles, on remarque que les finances publiques ont une importance 
cruciale pour le gouvernement et que dans notre régime parlementaire, le gouvernement n'a pas 
oublié la matière financière et dans la Constitution, on trouve des éléments s'y référant et des 
procédures particulières pour les lois de finances.
Dans les articles 72 et suivants, on a des dispositions particulières pour les collectivités 
territoriales avec notamment leur autonomie financière.

Section 2. Le cadre organique : la loi organique relative aux lois de finances
La loi organique doit être adoptée à la fois par l'Assemblée Nationale et le Sénat.
Dans le cadre du changement de constitution, on a prévu que le gouvernement pouvait 
prendre les mesures nécessaires à la mise en place des institutions par des décrets pris en Conseil 
des ministres. Le 2 janvier 1959 a été pris une ordonnance à valeur organique. C'est le texte 
organique qui va préciser la manière dont est présentée une loi de finances, la manière dont elle va 
être discutée et la manière dont le budget va être exécutée. En 2001, elle a été remplacée par une loi 
organique du 1 aout 2001 relative aux lois de finances (LOF) c'est­à­dire une disposition législative 
de nature organique qui vient préciser l'article 34 de la Constitution qui vient préciser comment doit 
être présentée, discutée et exécutée la loi de finances.
§1. Raison et cheminement de la constitution financière de la France
On parle de constitution financière parce que ce texte étant d'abord organique (précisant les 
dispositions organiques) et étant d'importance telle qu'on la qualifié de constitution financière.
A. Les causes de la LOF
La première des causes est l'obsolescence du texte de 1959. Ce texte impose un régime 
beaucoup trop encadré de l'autorisation budgétaire : rigidité. Le gouvernement n'a aucune marge de 
manœuvre dans l'utilisation des crédits. Le texte de 1959 avait mis au point un système qui ne 
permettait pas de planifier toutes les dépenses dans le temps comme pour celles de fonctionnement. 
Il prévoyait également des contrôles exhaustifs, redondants. En réalité, ce texte de 1959 était quand 
même marquée par une conception hyper­centralisatrice de l'État et très interventionniste, une 
conception très administrative de l'État et pas du tout gestionnaire. C'est aussi une obsolescence par 
rapport aux mécanisme internationaux qui incitent les Etats à entrer dans une nouvelle aire de 
gestion publique.
C'est une réforme qui répond aussi à une demande sociale qui en réalité reflète un nouveau 
rapport à l'argent en raison des crises et du poids des prélèvements obligatoires, la rareté de l'argent. 
Les citoyens sont donc devenus plus exigeants en matière de gestion. Il y a donc une montée d'une 
culture de gestion.
B. Une réforme consensuelle
Depuis 1959, il y a eu 35 échecs de réformes de ce texte de 1959. En 1998, Fabius va mettre 
en place un nouveau groupe de travail qui va être charger d'étudier le fonctionnement et l'évolution 
des dépenses publiques. Ce groupe de travail va être dirigé par un député PS Migaux qui va faire un 
rapport sur la dépense publique en 1999. A l'été de 1999, il y a le scandale politique de la cagnotte 
fiscale (on avait prélevé plus que ce qu'on pensait dépenser). Le Sénat dénonce alors le manque 
d'informations et Jospin annonce qu'il serait temps de réformer le texte de 1959. 
En juillet 2000, Migaux propose une loi organique, ce qui est rare pour un parlementaire. En 
même temps que Migaux la propose, au Sénat le Président de la commission des finances à l'époque 
va faire un rapport dans lequel il va dans le sens de Migaux qui dit que réformer l'État passera 
d'abord par réformer les finances de l'État. Ils vont décider de travailler de concert et mettre en place 
en période de cohabitation un groupe de travail qui va élaborer un nouveau texte organique relatif 
aux lois de finances. Le gouvernement joue le jeu tout comme le Président de la République et la 
Cour des comptes : l'initiative de cette loi est donc laissée au Parlement et le gouvernement ne 
présentera pas d'amendements. Il a été adopté à l'unanimité à l'Assemblée Nationale mais aussi au 
Sénat si on enlève l'abstention des communistes. Le Conseil Constitutionnel va contrôler les 
dispositions de cette loi et censurer deux dispositions mineures : cette loi sera promulguée en aout 
2001 et sera mise en application entre 2002 et 2005.
Au 1 janvier 1005 : l'abrogation du texte de 1959.