P O L T IC A S O C IAIS B R A S ILPART IC PA O NO : I S O C IA LC O N S E L H O PA R C E R IA S , SE

1 INTROD UO

A Constituio de 1988 instituiu o arcabouo jurdico que permitiu a consolidao do regime democrtico no Brasil. Um conjunto de direitos sociais foi ali estabelecido como resultado de um longo e conflituoso processo de mobilizaes sociais e polticas que marcaram os anos 1970 e 1980. Nessa trajetria, buscou-seampliar o envolvimento dos atores sociaisnos processosde deciso e implementao das polticas sociais, respondendo a demandas em torno da descentraliza e da democratiza do Estado brasileiro A partir da o o . nova Carta constitucional, os conselhos se institucionalizaram em praticamente todo o conjunto de polticas sociais no pas, representando uma nova forma de expresso de interesses e de representao de demandas e atores junto ao Esta- do. Ao mesmo tempo, proliferam outras formas de participao social na pres- tao de servios e na prpria gesto do social, impulsionando um movimento que havia adquirido novo vigor desde ao menos o incio da dcada de 1980. A participao social passou a representar, em suas diversa s modalidades, um elemento estruturante do Sistema Brasileir de Proteo o Social (SBPS). Sua anlise oferece elementos relevante para o debate atual s sobre polticas pblicas, seja no que se refere sua institucionaliza e o execuo seja quanto ao enfrentamento das questes sociais. Para efeitos , deste trabalho, a participao social no campo das polticas sociais ser analisada a partir de duas dimenses, amba definidas pela Constituio de s 1988. A primeira diz respeito participa- o social nos espaos de debate, delibera e controle das polticas, e se institucionaliza em nvel federal o 1 nos conselhos nacionais das polticas sociais.

1. F a z - e m is te d e s ta c r q ue e x is te d iv e rs s ou tro m e c a n is m oq ue b u s c a p ro m o v r a particip as r a m o s s m e o s o c ia n e s te e s p a s d as p o ltic a s o c ia is tais c o mo c o n fe r n c ia s l s o s , , fruns c m a ra,sc o m is s see , ouv id o ria.sA a n lis d e s te in stru m e n to s e r objet de p e s q u issa futu ra da D ire to ri de E s tu d o s e s s o s a S o c ia i (D is o ) do Ip e a . s c

A segunda se refere participao na execu destas polticas. Neste mbito o ser focalizada a partir do enfoque da participao social, a organiza de par, o cerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos. Dessa forma, este captulo tem como objetivo abordar o processo de participao da sociedad no mbito das polticas sociai no que tange formulae s o, gesto, implementao e controle das polticas sociais, apontando caractersticas potencialidade e tenses. , s O captulo est dividido em quatro sees alm desta introduo. A seo , seguinte delimita a participao como objeto de anlise e descrev o processo de e redesenho do Estado que se desenrolou no perodo ps-1988, visando presena da sociedad em face das polticas sociais Na terceira seo, aborda-se e . a dimenso da participao no processo decisrio das polticas sociais. Identifi- cam-se os conselhos em reas selecionada de polticas sociais e s discute-s o papel dos espaos participativo na orientao e controle e s daquelas polticas. Busca-se ainda, conceituar esta forma de participao, , identificar os instru- mentos que permitem sua realizao apresentar uma , tipologia de suas formas de operacionaliza e problematizar alguns tpicos. Na seqncia na seo o , 4, adota-se procedimento semelhante em relao dimenso da participao na execuo das aes pela via da institucionalizao de parcerias entre o governo federal e as instituies sem fins lucrativos. Procura-se ainda realizar um cotejo entre o exerccio das distintas formas de participao e o efetivo alcance de seus objetivos originais. Por fim, nas consideraesfinais, so apresentadas algumas questes para serem abordadas em pesquisa posteriores. s
2 P ART IC PA OS O C IA LDE M OC RC IA E G E S T O I , A

O texto constitucional de 1988 um marco na democratizao e no reconhecimento dos direitos sociais Articulada com tais princpios, a . Constituio alargou o projeto de democracia, compatibilizando princpios da democracia representativ a e da democracia participativa, e reconhecendo a participao social como um dos elementos-chav na e organiza das polticas pblicas. De fato, com a Constituio de 1988 a o participao social passa a ser valorizada no apenas quanto ao controle do Estado, mas tambm no processo de deciso das polticas sociais e na sua implementao, em carter complemen- tar ao estatal. Desde ento, a participa social tem sido reafirmada no Brasil como um o fundamento dos mecanismos institucionais que visam garantir a efetiva prote- o social contra riscos e vulnerabilidades assim como a vignci , a dos direitos sociais Com maior ou menor sucesso esta foi uma das . , importantes inovaes institucionais ocorridas no Brasil ps-Constituinte. A garantia de direitos sociais

nos campos da educao, sade, assistnci social, previdncia social e trabalho a foi acompanhada da consolida de uma nova institucionalidade o objetivando assegura a presena de mltiplos atores sociais seja na r , formulao, na gesto, na implementao ou no controle das polticas sociais. Trs enunciados sintetizam os sentidos que passa a tomar a participao no que se refere aos direitos sociais, proteo social e democratizao das instituies que lhes correspondem: a) a participao social promove transparncia na deliberao e visibilidade das aes, democratizando o sistema decisrio; b) a participao social permite maior express e visibilidad das o e de- mandas sociais, provocando um avano na promoo da igualdade e da eqidade nas polticas pblicas; e c) a sociedade por meio de inmeros movimentos e formas de associati, vismo, permeia as aes estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda aes e capaz de execut-la no interesse pblico. s A participao social teria, pois, papel relevante tanto no que diz a respeito expresso de demandas como em relao democratizao da gesto e da execu das polticas sociais A consolida desta participao, na o . o ltima dcada, efetuou-s principalmente por meio dos diversos formatos e de conse- lhos e dos diferentes mecanismos de parceria colocados em prtica nas polti- cas sociais. A constituio de conselhos e parcerias no interior destas polticas responde a impulsos diversos que atuaram sobre sua criao e desenvolvimen-to. Os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de democratiza da sociedade em face do processo decisrio que permeia o as polticas sociais A s parcerias por sua vez, inspiram-se em uma demanda . , de reorganiza da in- terveno do Estado no campo social, em busca de o maior igualdade, eqidade ou eficincia. Estes impulsos, entretanto, longe de convergirem em torno de princpios comuns, tendem a se contradizer em diversos aspectos, consolidan- do importantes tenses tanto internas tenses que se desenvolvemno interior de cada um destes espaos de participao quanto externas tenses que se estabelecem entre os dois espaos, conselhos e parcerias. No primeiro caso, a demanda de democratiza implicou a reafirmao o da idia da democracia participativa, de representa social junto s instncias o do Poder Executivo como tambm a ampliao desses espaos decisrios. , A necessidad de representa da pluralidade de atores junto a uma determinae o da poltica pblica, reduzindo o hiato entre aqueles que atuam nos diversos nveis de deciso e seus beneficirios passou a ser amplamente reconhecida. , A demanda pela participao social nos processo decisrio das polticas sociais s s

consolidou-se na Constituio, por meio da determinao da gesto democrti, ca e participativa, e institucionalizou-s na esfera federal com a criao de consee lhos nacionais. Estes colegiados criados ou reorganizado durante a dcada de , s 1990, foram integrados por representantes do Estado e da sociedade e ocupam , um espao, no interior do aparato estatal, de apresenta e processament de o o demandas, express e articulao de interesses concertao e o , negociao, de acompanhamento e controle da poltica e, em muitos casos, de deciso. Buscou-se assim, por intermdio dos conselhos oferecer canais para a par, , ticipao da populao nas decise sobre os rumos das polticas sociais Mas no s . processo de constituio de uma esfera pblica democrtica para o debate e a deliberao os conselhos incorporaram, alm dos movimentos sociais , , vrios outros grupos e interesse presentes no debate pblico setorial. s Assim, a pers- pectiva de representa refere-s no apenas aos beneficirios o e , mas tambm ao conjunto de outros atores envolvidos na execuo dessas polticas, tais como grupos profissionais setores privados e especialistas , , abrindo espao para um leque bastante amplo e diferenciado de interesses que, em cada caso, transfor- maro o conselho no apenas em ator no campo das polticas sociais, mas tambm em arena onde atuam diversa s 2 foras e interesses. A participao da sociedade na execu das polticas sociais tambm o so- freu uma grande alterao a partir dos anos 1980. Na conjuntura da luta pela democratiza do pas, consolidou-s no campo da atuao privada, at o e ento dominada pelas entidades de cunho filantrpico, um novo elenco de atores sociais voltados promoo da sociedade como protagonista de sua prpria transformao. Movimentos sociais e organizae no-governamentai (ONGs) passam s s a atuar na implementao de projetos sociais de diversos contedos, visando dotar comunidades e grupos sociais de protagonismo social em um Estado auto- ritrio e numa realidade social marcada pela excluso , discrimina e pobreza. Estas experincia estavam fortemente associada s o s s prticas de deliberaoparticipativas que, como afirma Paoli, no Brasil estiveram desde seu incio ligadas visibilidad poltica dos novos e movimentos sociais e redefinio das prticas do movimento operrio, nas dcadas de 1970 e 1980", e que buscavam ampliar a participao popular nos processo polticos de distribuio de bens pblico e formulao das polticas s s sociais3 . J no contexto democrtico, em especial durante os anos 1990, o campo da participao social na execuo de polticas sociais foi reforado a partir de um registro diverso de questes, cuja referncia se deu em torno da chamada
2. S o be os co n selhs c omo ator e co mo a re na ver Th e o d or (2000). r o , o 3. P a oil ( 2002, p. 404).

crise do Estado. Identificada em vrias dimenses reduo, entre outros, da cap acidade esta tal de interveno na economia, de formu lao e implementao de polticas pblicas, assim como reduo da legitimidade do Estado, fruto da perda de vigor dos aparatos de representa poltica , a crise do Estado fortaleceu um projeto de o reforma do Estado que pleiteavauma outra forma de ao pblica assentada na transfernci para a sociedade a da execu de um conjunto de aes sociais Ancorada na idia da o . gesto eficaz dos recursos sociais, sejam eles pblicos ou privados, esta vertente pas- sou a se constituir num projeto alternativo no qual se defende uma interven- o estatal limitada no espao da proteo social. Dessa forma, a partir de diferentes experinciaspoltico-sociaise modalidades de atuao, parece ter-se estabelecido durante as dcadas de 1980 e , 1990, um amplo consenso quanto relevncia da participao social nos processos de formulao, deciso, controle e implementao das polticas sociais. Este aparente consenso, entretanto, obscurece os termos de um debate ainda marcado por ambigidades assim como por vrias tenses que pautam, inclu- sive, as prticas de participao social. Por trs destas dificuldades esto leitu- ras diferenciadas sobre os princpios de referncia da regulao social, que se refletem em propostas no menos diferenciadas sobre i) a atuao da sociedade civil, ii) o perfil do Estado e iii) as formas desejada de s participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas pblicas. Quanto ao primeiro ponto, a valoriza da participao social enquanto o presena democrtica dos cidados no processo de formulao e nas instncias de deciso e de execuo das polticas pblicas tem sido enfatizada tanto por aqueles que sustentam uma viso conflituosa da sociedade civil como pelos que afirmam seu carter cooperativo, com conseqncias prticas muito diver- sas, em um ou outro caso. Nos anos 1980, no contexto da democratizao,foi em torno do reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidad de seu processament poltico que imps-se a defesa da e o participa social nas instncias de delibera das polticas pblicas, e o o mesmo na sua execuo. neste cenrio que o processo de fortalecimento da presena dos setores populares e dos movimentos sociais ocorrido no debate e na delibera o das polticas sociai pretendia aumentar o espao poltico da discuss s o sobre o quadro de desigualdad existente e a demanda por ampliao de e cidadania. Porm, em especial na dcada de 1990, foi se fortalecendo um projeto de participao social ancorado menos na politizao das demandas sociais e na ampliao de sua presena no espao pblico de deliberao e mais no 4 ativismo civil voltado para a solidariedad social. O projeto afirmou-se e na proposta
4. P a oil (2002).

de reforma gerencial das polticas sociais implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Como j identificou Nogueira (2004), neste horizonte, participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculo da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio do poder, mas sim como a traduo concreta da conscinciabenemrita dos cidados, dos grupos organizados, 5 das empresas e das associaes. A participao social nas polticas pblicas se apresentava assim, nesta perspectiva, no como ampliao do espao poltico do debate, mas de substituio da ao direta dos atores sociais baseada nos princpios da solidariedad e da responsabilidad social e e privada. No tocante atuao do Estado, de cada uma dessas leituras tambm decorrem vises especficas Enquanto mecanismo de ampliao da . visibilidade das demandas sociais e exercci democrtico, a participao social o implica uma dupla expectativa de fortalecimento da capacidade de interveno do Estado. De um lado, a participao em si mesma ocorre num espao crescentementepolitizado, onde a disputa pelo Estado e pela hegemonia se faz presente em permanncia, ao mesmo tempo em que se exerce o esforo da concertao e da construo da mediao e da composio dos interesse sociais autonomizados e mesmo antagonizados De outro lado, s , . a ampliao das demandas em prol de maior eqidade e igualdade pressupe uma ampliao da capacidad de inter- veno do Estado, seja e no que diz respeito ao planejamento, coordenao, gesto ou implementao de polticas pblicas, seja quanto sua capacidade de interferir nos conflitos sociais E justamente esta capacidad negada pela . e segunda leitura. Segundo esta interpretao, o Estado social deveria ser pequeno e complementado pelas iniciativa oriundas da prpria sociedade mais s , qualifi- cadas em termos de racionalidad tcnica e eficci econmica. e a Quanto ao ltimo ponto destacado, qual seja, a defesa da participao social como instrumento de gesto das polticas pblicas, cabe registrar que a participao dos cidados e das organizaes civis foi largamente interpretada como um poderoso antdoto burocratizao , ineficincia ao patrimonialismo , e corrupo que marcavam as polticas sociai brasileiras Mas tambm aqui as s . divergncia se impem. De um lado, a soluo apontada a de fortalecimento s da prpria sociedad na prestao de servio e bens pblicos de natureza social e s com base numa ampla viso negativa da ao e da regula estatal. De outro o lado, o esforo se dirige para a ampliao do processament democrtico o e participativo nas diversa etapas de construo das polticas sociais, bem s como
5. N ogu eir (2004 p. 57). a ,

da presena da sociedade civil no espao pblico. Nesta perspectiva, o fortalecimento dos movimentos e organizaespopulares, das demandas sociais e das iniciativas autnomas da sociedade no esto em contradio com uma ampliao da ao do Estado. Ao contrrio, como tambm j identificou Nogueira, a construo de uma sociedade menos desigual passa pelo fortalecimento do Estado como ambiente democrtico de mediao poltica, pactuao e integrao social.6 V-se, pois, que por trs do aparente consenso em torno da relevnciada participao social, existem divergnciasde concepessobre suas virtualidades e dificuldades e, em especial, sobre sua capacidade de somar-se ao Estado em busca de uma maior justia social. So muitos os discurso e os projetos s em torno da participao social. Distintas experincia tm sido s desenvolvidassob este ttulo e precisam ser melhor conhecidas. Em que pese o fato de vrias das questes aqui levantadas s poderem ser corretamente respondidas a partir de investigae especficas os pontos destacado sero resgatado nas s , s s sees seguintes, que se dedicaro a analisar a experincia dos conselhos nacionais e das parcerias no mbito das polticas sociais.
3 C O N S E L H O PART IC PA S O C IA NA O R IEN :S I O L TA O E NO C O N T R O LD AS P O L TICS S O C IA IS E A

A partir de 1988, a construo ou reconstruo dos conselhos nacionais de polticas sociais baseou-se nas crticas ao padro de relao predominante entre Estado e sociedade no Brasil, que seria marcado pela falta de democratiza do processo decisrio e ineficinci da mquina pblica. o a Assim, tais espaos seri- am antdotos aos problemas da burocratizao , do corporativismo, do patrimonialismo e da captura dos espaos pblicos por interesse privados no mbito das polticas sociais Distintos arranjos de s . participa foram institudos nas diversa reas das polticas sociais inserindo, o s , no interior do Executivo novos espaos institucionais que contam com a , presena do governo e da sociedade civil, com atribuies que transitam entre a co-gesto a delibera e a organi- zao da agenda poltica. , o No Sistema Brasileir de Proteo Social (SBPS), 7 existem o atualmente nove conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade co- brindo as seguintes polticas setoriais educao, sade, , : trabalho, previdncia social, assistnci social, segurana alimentar, a cidades e desenvolvimento
6. N o gu eir (2004 p. 4 9). a , 7. S o b e o S B P ,Sver o captul 5 d est livro. r o e

rural. 8 De forma sinttica, os conselhos so instncias pblicas, localizadas junto administrao federal, com competncia definidas e podendo s influ- enciar ou deliberar sobre a agenda setorial, sendo tambm capazes em , muitos casos, de estabelecer a normatividade pblica e a alocao de recursos dos seus programas e aes. Podem ainda mobilizar atores, defender direitos, ou esta- belecer concertaes e consensos sobre as polticas pblicas. Em qualquer dos casos, ou seja, em acordo com as linhas de ao do Estado ou em conflito com elas, contribuem para a legitima das decise pblicas. o s A existncia de conselhos no mbito das polticas sociais no uma inovao no SBPS. Essas instituies estavam presentes em muitas destas polti- cas, em alguns casos desde a sua constituio, como o caso do Conselho Nacional de Educao, do Conselho Nacional de AssistnciaSocial e do Con- selho Nacional de Sade. Contudo, como j afirmou Draibe,9 no se conhe- ceu no passado nem sua presena sistemtic entre as polticas a sociais tampouco , o papel constitutivo que hoje adquiriram.10 De fato, a participao social nos processo de delibera das polticas sociais vem evoluindo ao longo do s o tempo: entre os anos de 1930 e 1960, revestiam-s de carter eminentemente e consultivo e, como objetivos principais, a ausculta de especialista e a incluso o s de trabalhadores e empregadore no campo de algumas polticas sociais em s espe- cial, da poltica de previdncia social. Na dcada de 1980, os canais de parti- cipao se alargam para dar lugar a atores sociais at ento ausentes destes espaos. o perodo de proliferao de ONGs, associaes profissionais, enti- dades de defesa de direitos humanos, de minorias, e de meio ambiente, entre

8. O E xe cu tiv F e d e racont c om con se lhs c uja c om pos i e xc lu siv am en governam en tae qu e o l a o o et , l no se r tratado n est trabalho S o e le s o C ons elh de Articula de P ro g ramsa S o cia is o o s e . : o o , C ons elho G esto P ro gram B o ls Fa m lia o C ons elh C u ra do do F u nd de D e se n volvim e nS o c ia l r do a a , o r o o t , o C on se lho N acio nade P o ltic C ultura e o C o nse lh C on su ltiv e de Acom pa nha m e nt F u nd de l a l o o o do o C om b ate e E rra d io da P o b re zaC a b d estaca q ue, a lm d os co n se lhs s etoriai de p oltica so cia is e xistem . e r o s s , ainda os co n se lho de direito que, em que p e s n o s e re objet da pres e nt an alis e tm p apel s s e m o e , rele v a net no d e b ae e, em a lg u n c a s o , na defini de po ltica e p ro g ra ms s o c ia is S o t s s o s a . e le s : o C o nse lh N aciona dos D ire ito da Mulher o C o nse lh N aciona d os D ire ito da P e s s a H u m a n ,a o o l s , o l s o C ons elh N acionade C om b at D iscrim ina o C o nse lh N acio na de P rom oo da Igualdad R acial, o l e , o l e o C ons elh N aciona d os D ire ito da C ria n e do A d oles ce nte C ons elh N acio na d os D ireito da o l s a ,o o l s P e s s a P ortador de D e fic i nc , e o C o ns e lh N acion lad os D ireito do Ido so D esta q u e-sainda q ue o a ia o s . e o g overn do p re side nt L u a criou um coleg ia o co nsultiv c om atribui de prop os i setam b no o e l d o o m m bit d as poltica s o c ia is o C o n s e lh de D e s e n v o lvim e nE c o n m o e S o c ia l. o s : o o t ic 9. D ra ib (1998). e 10. C a b le m b ra q ue a p re s e na d os c o n s e lhs n o e s t lim itad e s fe a fed eral Em levan ta m e nto e r o a r . rea liz a o em 2003, foram indentificado c e rc de 36 m il c o n s e lhs m u n ic ip ai n as re a de d s a o s s e d u c a o , s a ,d e s s is t n a i s o c ia,l c ria n e a d o le s c e n ,te d e s en v o lv im eon t rural e trabalho a c a . V er B a rb o a e J a c c o d (2 00 3). s u

outros. A partir dos anos de 1990, amplia-se a defesa da participao social tanto na formulao como no controle das polticas sociais11 . Atualmente a legitimidade dos conselhos nacionais se d pela capacidad e de expressarem interesses e estabelecerem negociaes, permitindo que o debate e, em certos casos, a tomada de decise em torno das polticas s setoriais sejam realizados no apenas no Legislativo, mas tambm num terreno mltiplo no qual diver- sos atores sociais organizado estejam s representados. De fato, os conselhos permitem que grupos demandantes assim como os demais interesse organizado tenham representatividad prpria na discusso s s e e no processo decisrio das polticas sociais Esta forma de organiza . o tem impactos nas polticas pblicas, no sentido da ampliao da capacidad de articulao do Estado com atores sociais Em seguida e . busca-s identificar as competncias institucionais dos diversos conselhos de e modo a avaliar em que medida refletem possibilidade substantiva de s s influenciar tais polticas.
3.1 As atribuie legai dos c o n selhs na rea so cial s s o

Os nove conselhos de polticas sociais aqui identificados ou seja, conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade so os seguintes:Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho Nacional de AssistnciaSocial (CNAS), Conselho Nacional da Sade (CNS), Conselho Nacional da Previdnci Social (CNPS), Conselho das Cidades (CC), a Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ), Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), e Conselho Curador do FGTS.12 O quadro 1 apresenta o perfil desses colegiados, destacando suas caractersticas quanto composio representao natureza e articulao com , , um sistema nacional de conselhos 13 Quanto composio foram . , consideradasduas caractersticas i) se o conselho responde ao princpio : de representao paritria entre os representantes do governo e da sociedade civil; e ii) se o conselho responde a uma diviso bipartite, tripartite ou quadripartite, mesmo que no paritria, entre os diversos segmentos representados. No que se refere representao,foi avaliado se o conselho detm ou no um padro vinculado

11. Um histric do d ebat so b e a p articipa socia e os con se lhs participativon as p oltica p b lica s o e r o l o s s pode s er encon trad em G oh (2001). o n 12. O M in is t ri do T ra b a lh co n ta em s eu o rg a n o g ra m, a c om m a s d o is c o n s e lh o: s o o , i C o n s e lh o a cio na do Tra b a lh,o q ue se en co ntr de sa tiva do e o C o ns e lh N acio na de E c o n o m i N l a , o l a S o lid riaainda n o regulam en tado . , 13. E s ta c a te g o ria foram d e s e n vo lvid a D ra ib (1998). s s s em e

para a nomeao dos conselheiros no-governamentais e, se o detiver, se sua indicao realizada por meio da entidade ou mediante eleio. No tocante natureza, os conselhos sero classificados entre deliberativos ou consultivos14 .
Q U A DO 1 R
Principai caracterstica dos conselhos s s
C o n se lh o s C o m p o s i o R e p re s e n taod os a to res n o -g o v e rn a m e n ta is N o vin cu lada V in cula d co m e le i e s a V in cula d a com e n tid ad e s das co m en tid a de s in dica o d a s V in cula d co m a V incu la da en tid a de s V in cu lad a m in dica o co N atu re za o s d C o n s e lh o s C o n s u ltiv o D e lib e ra tiv o D e lib e ra tiv o D e lib e ra tiv o C o n s u ltiv o C o n s u ltiv o C o n s u ltiv o D e lib e ra tiv o D e lib e ra tiv o

CNE CNAS CNS CNPS CC C o n d ra f C onsea C o d e fa t C o n s e lh C u ra dod o F G T S o r

N o p arit rio P a rit o b ip a rtite ri P a rit o b ip a rtite ri N o p aritrioq uadrip a rtite , N o p a rit rio N o p a rit rio N o p arit rio P a rit riotripartite , P a rit riotripartite ,

in d ica o d a s e n tida d e s in d ica o d a s V in cula d a com e n tid ad e s

in dica o d a s V in cula d co m a

V in cu lad a m in dica o co

E la b o r a D is o c /Ip e a p a rti d os c rit rio p r o p o s to p or d ars ib en 9 9a de s :o , r s s D a e (1 tid 8 ).

De acordo com o quadro 1 podem ser destacada algumas das caracterstis cas gerais dos conselhos de polticas sociais i) heterogeneidad na : e composio no tocante proporo entre representantes governamentai e no-governamens tais (paritrio bipartite, paritrio tripartite e no paritrio); ii) heterogeneidade na composio do segmento no governamental dividido ou no em segmentos , previamente determinados (usurios, trabalhadores empresrios entidades, entre , , outros); iii) pequena variao na forma de representa dos conselheiro noo s governamentai vinculada ou no-vinculada , observando-s forte s e predomi- nncia da representa vinculada por entidade ou segmento; iv) o pequena variao na forma de escolha dos conselheiro no-governamentais verificando-s a pres , e dominncia do sistema de indicao pelas entidades; e v) quanto natureza, constata-s a presena tanto de conselhos deliberativo quanto e s consultivos. A anlise da legisla regulamentador e dos regimentos internos o a dos conselhos nos quais estes autores encontraram referncia s , s competncia e atribuies, permitiu a melhor qualifica da natureza s o dos conselhos e seu papel em face do processo decisrio das polticas sociais Alguns conselhos podem deliberar sobre diretrizes de polticas, . sua formulao e mecanismos que as constituem, aprovar recursos, oramentos e planos de ao. Outros

14. A re pres en ta vinculad,ac omo j tratad em D raib (1998) se refer quel cujo recrutam ent e o o e , e a o n om e a dos co ns e lh eirono -gove rn am entai x p re s sm uma c om pos i por entidad j definidana o s se a o e legis la q ue regulam ent o c on se lh o. o a

dispem de recursos legtimos para mobilizar a sociedade convocando, por exemplo, conferncias fruns, reunies ampliadas etc. e estabelece , r articula- es polticas. Certos conselhos possuem carter eminentemente propositivo, tendo como atribuio atuar como espao de negociao , concertao e articula- o entre atores sociais e projetos polticos. Alguns so conselhos de polticas, outros de programas sociais especficos A . diversidad de composio, repre- sentao e natureza detectada entre os e conselhos nacionais de polticas sociais exige anlise um pouco mais profunda de sua atuao e discuss de suas atribuies. o que ser feito o a seguir.
3.2 P ropost de tipologia contribui para a anlis das transform aes a : o e das estruturas decis rias polticasso ciais das

Tendo em vista as diferentes competncias, bem como os diferentes tipos de recursos de poder que os conselhos detm para exerc-las, foram sistematiza- das no quadro 2, a partir dos regimentos internos destes colegiados as atri- buies formais dos nove conselhos de polticas sociais , objeto deste captulo.
Q U A DO 2 R
Atribuie dos conselhos s
C o n s e lh o s A p ro va o P la n o r D e lib e ra r N acionae a l s o be o u tra s r P ro p o s ta 15 O r a m e ntria m at rias Anual E x e rc e r co ntro le da po ltica , p rog ram ae s p ro je to s P ro p o r G e re n c ia r A rtic u la r e s tratg ia s, fu n d o s c a is c o ns e n s o s d ir e triz e s fis pa trim o n ia is p o ltic os e n orm as

CNAS CNS CNPS CNE CC C o n d ra f Consea C o d e fa t C o n s e lh C u ra dro do F G T S o

E la b o ra D is o c /Ip e a . :o

X X X

X X X X

X X X

X X X X X X X

X X X X X X X X X

X X

X X

X X

X X

A partir das informaes organizadas no quadro 2, os conselhos podem ser classificados em trs grandes categorias. A primeira reuniria o conjunto de conselhos que detm o maior leque de competncias. Estes formulam normas de estruturao da poltica social qual esto vinculados, bem como de seus

15. Inc lu e m -s, en e s e c a s o de lib e ra o so b e no rm a ou d ire trize e s p e c fic a s d e n c ia m eo td e t , r s s , cre n entidadese critrio de atendim entoentr outros. , s , e

programas e aes; influenciam na normatividade do Executivo e exercem com; petncias que versam diretamente sobre o padro de financiamento das respectivas polticas, debatendo e deliberando tanto sobre os recursos pblicos, como sobre os critrios de repasses os dispndios feitos com servio e as transferncias , s intergovernamentais A partilha da gesto entre o Estado e sociedade ampla e . refere-s organiza e ao funcionamento de todos os recursos envolvido na e o s implementao da poltica social. Denomina-se aqui este grupo de con selh o sg esto re amplo e nele agrupam-se o CNAS, o CNS, o CNPS e o s s CNE. O CNE, embora includo neste grupo, no partilha o conjunto das atri- buies deliberativa dos demais conselhos citados. Suas atribuies s deliberativas so mais limitadas, seja no campo do Plano Nacional de Educao, dos ora- mentos pblicos na rea ou no acompanhamento e controle das polticas, pro- gramas e aes. Em que pese a existnci de a atribuies deliberativa no campo, por exemplo, das diretrizes curriculares, s credenciamentos de cursos e institui- es , este rgo colegiado deve ser enquadrado, de acordo com a tipologia aqui proposta, como em transio para esse grupo. Um segundo grupo de conselhos caracteriza-s por deter funes e propositiva e de assessoramento ao invs de atribuies mandatrias. s , Suas competncias so de articulao, concertao e proposio. So chamados aqui de conselho consultivos Eles mobilizam conhecimentos de especialistas e s . per- sonalidade ou entidades representativa na rea especfic de atuao, s s a e no possuem atribuies legais que lhes confiram autonomia relativa em relao aos rgos do Executivo. Foram includos aqui o CC, o Condraf e o Consea. Por fim, um terceiro grupo, que aqui ser denominado con selho g e sto re s s tripartites respondem por um programa ou um fundo pblico especfico o , . caso dos conselhos deliberativos vinculados ao Ministrio do Trabalho, quais sejam, o Codefat e o Conselho Curador do FGTS, cujas caractersticas centrais so a mobilizao de recursos patrimoniais e a sua gesto pelo modelo tripartite entre governo, trabalhadores e empregadores. Em seguida so analisado mais de perto cada um destes grupos. s a) Conselhos gestores amplos Nesta categoria incluem-se o Conselho Nacional de Sade CNS , o Conselho Nacional da Assistnci Social CNAS e o Conselho Nacional a de Educao CNE, institudos nos anos 1930 como parte das reformas do aparelho de Estado do perodo Vargas, e o Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS , mais recente, mas cujas razes tambm se estendem dcada de 1930, com as primeiras experincias participativas no mbito dos Institutos de Aposentadoriase Penses (IAPs).

Este grupo de conselhos guarda importantes caractersticas comuns. So instituies colegiada de natureza declaradament deliberativa O CNS, CNAS s e . e CNPS so colegiado responsvei pela aprovao dos planos e polticas nacios s nais, dos oramentos dos ministrios aos quais esto vinculados, alm de por outras atribuies deliberativa tais como definio de referencia normativo s l para a gesto dos sistemas a exemplo de normas operacionai na poltica de sade e , s de assistncia ou proposie sobre diretrizes da rea previdenciria , s . Tambm detm funes de controle e acompanhamento. Em anlise do Conselho Nacional de Sade, Barbosa da Silva e Abreu (2002) apresentam trs perodos que caracterizara a histria do CNS m e suas funes de legitima em contextos scio-poltico heterogneos o s . O texto afirma que a legisla express regras, muitas vezes temporrias, o a outras vezes so peas duradouras, que resultam de um certo jogo de foras internos e externos ao aparato jurdico-institucional (op. cit., p. 43). Vrias das diferena existente nos distintos perodos do CNS esto s s pre- sentes ainda hoje como caracterstica gerais, e por isso sero s focalizado aqui brevemente os seus traos mais relevantes A concluso geral s . que o Conselho passou por diferenciado momentos que se relacionaram com s o contexto social mais amplo. De fato, o perfil e desenvolviment dos conselhos o est atrelado com as transformae do Estado em sucessivo perodos e das diferentes funes de s s legitima que lhes correspondem. No caso do CNS, como afirmam o aquelesautores: em um primeiro momento, a estrutura do CNS foi composta dentro da concepo de um corpo de especialista cuja funo era simplesment cons e sultiva. possve que as opinies e posicionamento desses especialista l s s no tivessem sido freqentemente decisivos pois o rgo do qual participavam , no estava investido das atribuies legais e nem dispunha de recursos polticos ade- quados. No segundo momento, a partir da dcada de 70, o CNS ganhou estrutu- ras burocrticas para o desempenho de suas atribuies legais. Este um fato marcante. Suas funes institucionais no sofrem grandes alterae s neste perodo. Contudo, ricos movimentos e remanejamentos nas formas de arranjo setorial colocaro novos grupos, segmentos e movimentos no jogo poltico, transfor- mando profundamente os conceitos de participao social e as definie do que deveriam ser os conselhos de poltica. No terceiro s momento, de finais da dcada de 80 e incio dos anos 90, reconhece-s que os problemas de sade no e so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de conflitos e acor- dos entre as mais diversa foras polticas. O CNS modificou-s a s e partir desta concepo. A idia chave a de um Estado na sociedade ou , seja, um Estado atravessad por conflitos e embates, mas com reas prprias o representa e negocia poltica (op. cit., p. 52-53). o o

A existnci desses conselhos no espao do sistema de proteo social a fundamenta-se nos postulados da participao e na possibilidad de que e ela confira consenso s intervene regulatria e de eqidade nas s s chances de aproveitamento dos resultados da ao. Suas competncia e s atribuies so ampliadas, e os instrumentos de interveno e acompanhamento aprimora- dos. Os atores tm sempre contribuies a aportar quanto aos problemas de proteo contra riscos e vulnerabilidade s sociais Afinal, estas questes consti- tuem aspectos importantes de suas . experincia e esto presentes recorrente- mente como demanda aos s poderes pblicos. Entretanto, h que se registrar que os rgos participativo esto abertos s expresso e defesa de interesses particulares ou corporativos, o que transforma esses espaos em complexa arenas de negocia e conflito. Apenas guisa s o de exemplo, ao mesmo tempo em que delibera consensualmente sobre o Fun- do Nacional de AssistnciaSocial ou sobre a Poltica Nacional de Assistncia Social, o CNAS marcado por conflitos quando discute e delibera sobre o acess indireto a recursos pblicos (isene fiscai e tributrias) de entidades o s s muitas vezes ali representada direta ou indiretamente.16 s Dessa maneira, os conselhos tanto quanto o Estado, no se configuram , no outro lado do mundo privado, mas esto permeados por foras heterogneas e conflitivas, que se traduzem nos compromissos de co-gesto das polticas pblicas. Passam a internalizar o conflito entre os diferentes atores e procuram vocaliza demandas, instituindo mecanismos pblicos de controle e r negocia- o poltica. Muito do que ocorre nas polticas pblicas no perpassa os conse- lhos, mas sem dvida a presena desses espaos legtimos condiciona a atuao e as estratgia dos diverso componentes e atores das polticas. s s b) Conselhos gestores tripartites Algo diverso acontece com os conselhos gestores tripartites. So exemplos desses o Codefat e o Conselho Curador do FGTS. Enquanto o primeiro tipo de conselho perpassad pela idia da presena ampla da sociedade e das o possibilidades de co-gesto das polticas e dos recursos a ela destinados, aqui se desdobra a idia, forte historicamente, de gesto corporativa das polticas. Essa concepo se traduz de forma bastante clara no caso do Codefat, gestor de um fundo patrimonial inserido no aparato do Estado. Trata-se da gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador, constitudo por contribuies de trabalhado16. Os e s tu d o s o b r os c o n s e lhs aq ui c la s s ific a d o c o mo g e s to re a m p lo tm a v a n a o n o s s e o s s s d ltim o a n o s P o d e -e c itar s o b r o C o n s e lh N a c io n a de A s s is t n a i S o c ia ( C N A S: ) s . s e o l c l R a ic h e lis(2 0 0 0 , M e s trin e (2 0 0 1 e C h a g s et alii (2 0 0 3 . S o b e o C o n s e lh N a c io n la de ) r ) a ) r o P re v id na iS o c ia (l C N P S )D e lg a d et alii (2 0 0 2 ). c , o

res e empregadore para financiar o seguro-desemprego e outras polticas s de proteo ao trabalhador desempregad e gerao de emprego e renda. O o estu- do de Theodoro (2002) descrev a experinci do Codefat, cuja e a natureza (deliberativa sobre fundo patrimonial) tem grande impacto sobre as polticas pblicas. Como afirma o autor, Ao contrrio de outros exemplo s de conselhos federais de poltica social, o Codefat apresenta-s como pea e importante no apa- rato institucional responsve pelo desenho e pelo l financiamento das polticas governamentai na rea de emprego e renda. s Praticamente todo o recurso dispo- nvel para as aes governamentai nessa s rea proveniente do FAT, do qual o Codefat gestor (op. cit., p. 9). Desta forma, as decises e deliberaes ali produzidas compem o ncleo da ao governamental nesse mbito. O Codefat que, como mostra o autor, tem grande autonomia em relao ao MTE, adminis- trou em 2001 recursos da ordem de R$ 60 bilhes, destinados no apenas ao pagamento de benefcio mas tambm ao financiamento de programas nos quais s o Conselho teve papel relevante na concepo e operacionalizao. Contudo, em que pesem a complexidade e os impactos de suas atribui- es, o Codefat no acolhe a representao de um conjunto diversificado de atores sociais Tem composio paritria e tripartite, . integrado por represen- tantes do governo, centrais sindicai e dos s empregadores Esta composio tem sido vista como um avano e pode ser . interpretada como uma conquista importante dos trabalhadores na gesto desta poltica. Porm, o carter corporativo do Codefat tambm pode ser apontado como um problema. Um exemplo nesse sentido pode ser fornecido pela participao direta das centrais sindicais nas aes e programas com recursos do FAT como o caso da poltica de qualificao profissional ou de intermediao de mo-de-obra e pelo uso progressivament mais e intenso no decorrer da dcada de 1990 de parte dos recursos do fundo em projetos prprios das centrais. Entretanto, setores importantes da sociedade como os segmentos de trabalhadores no inseridos em relaes formais de trabalho esto excludos deste espao de delibera e de qualquer outro espao participativo no mbito do Ministrio o do Trabalho e Emprego. E a inexistnci de um conselho nacional voltado a ao conjunto dos problemas e das polticas de emprego e renda faz ainda com que a rea tenha de lidar com um leque de decises setoriais oriundo de conselhos gestores especficos carecendo muitas vezes de uma coordenao , mais ampla, dada a complexidad das questes s qual este ministrio est e encarregado. c) Conselhos consultivos Este ltimo tipo inclui conselhos tais como o Consea, o Condraf e o CC. Vrios dos atuais conselhos gestores amplos funcionaram em algum momento como consultivo. Seu princpio orientador a construo de consenso s

dado por agentes aparentemente externos ou acima do jogo poltico em especia pelos seus conhecimentos tcnicos, mas tambm pela representao l de atores sociais que expressam demandas e interesses diversos em face daquela poltica pblica. Essas caractersticasconfiguram os conselhos consultivos. Sua representao normalmente mista e mltipla, a exemplo do Consea. O Consea, ao contrrio dos outros conselhos at aqui analisados vincula, se no a uma poltica setorial, mas constitui-se em assessori direta Presidna cia da Repblica. Tem dois momentos histricos distintos: foi criado em 1993, extinto em 1995 e recriado em 2003. Diferentemente dos conselhos consultivos da dcada de 1930, formados por especialista que defendiam s interessespontuais e no se relacionavamcom movimentos amplos da sociedade, o Consea na sua segunda edio vem sendo marcado por um padro de atuao bastante diferenciado, com destaque para seus esforos de: i) mobilizao da sociedade, e o exemplo mais evidente a organiza da II Conferncia Nacional o de Segurana Alimentar (2003) e o estmulo criao de conselhos semelhantesnos estados e municpios, bem como a busca de colaborao entre os diversosconselhos de polticas do governo federal; ii) institucionalizaode um espao plural de debate pblico sobre as questes afetas segurana alimentar e nutricional por meio das plenrias do conselho e, igualmente, da manuteno de comisses cmaras, grupos de trabalho e encontros regionais e iii) articu, ; lao de diversos rgos da administrao pblica federal para implementar aes integradas como, por exemplo, o estabelecimento das metas e diretrizes dos Planos Safra 2003/2004 e 2004/2005 para a agricultura familiar e os assentamento da reforma agrria. s Verifica-se pois, que os contedos e significado polticos dos conselhos , s con- sultivos tambm dependem do estado do campo social e poltico. Nos quadros histricos atuais ser consultivo significa algo diferente do que nos anos 1930. Por exemplo, o Consea ganha ou perde poder a depender dos compromisso polticos assumidos publicamente pelo Executivo tanto no cenrio s externo, diante da opi- nio pblica mundial e aos olhos de agentes financiadore s multilaterais das polti- cas, como internamente, perante a opinio pblica. Seu papel legal redefinido constantemente pela capacidad de aproveitar a e conjuntura no estabelecimento de alianas e aes que potencialize suas posies Ou seja, seus sentidos depenm . dem da rede de relae que logra aproveitar, sendo que a proximidade com s as instituies intelectuais, polticas e sociais so as mais importantes.
3.3 Os term o do debate cidadani restrit x cidadani am pliada? s : a a a

Nota-se que, qualquer que seja o formato, os conselhos ajudam a articular interesses e dar transparncia s aes do Executivo por meio da discuss das prioo

ridades e da formatao da agenda pblica. No entanto, faz-se mister destacar que so inmeros os conflitos entre as prioridades dos colegiado e as do Execus tivo, particularmente no que se refere alocao de recursos para a rea social. Tem-se que reconhecer as contradies polticas dentro do prprio Executivo entre as prioridades macroeconmica e o desenvolviment das s o polticas sociais. As desigualdade de chances de influenciar as polticas econmicas tanto pelos s , ministrios sociais quanto pelos conselhos que lhes so afetos, faz com que as estratgias de convergncia e minorao das reas de atrito sejam as mais co- muns. No so raros os atos de fala crticos, os repdios e recomendae contr- rias ou crticas em relao s polticas dos centros de s decise do Executivo. s Tais limitaes desdobram-s no prprio funcionamento dos e conselhos, nos quais verifica-se uma dificuldade em mobilizar permanentemente as insti- tuies representadas. Os recursos polticos consistem em, de um lado, man- ter as fontes motivacionais organizadas,e, de outro, as representaesinteressadasem transformar demandas sociais em aes do poder pblico. Tais dificulda- des apresentam-se nos conselhos gestores amplos, quando os elos entre os re- presentantes e as instituies de origem so fragilizados Contudo, essa uma caracterstic geral das . a representae governamentais freqentemente acusa- das de ausncia e s , indisponibilidade para a deliberao A posio de muitos dos . representantes no garante que os rgos de origem implementem as proposiesdeliberadas.Os conselhos consultivospor sua vez dependem em muito da vontade do governante; no possuem, nas suas atribuies, mecanismos coercitivos e normativos. Paradoxalmente, nessa fragilidade e na fora e pres- tgio dos seus componentes que esses conselhos encontram sua fora. Os conselhos gestores tripartites tm como caracterstic a administrao a de fundos patrimoniais. Podem, por essa razo, manter polticas com relativa coerncia e preciso, independentemente dos recursos que transitam pelo Ora- mento Pblico da Unio. Seu funcionamento est ancorado nos limites da sua composio ou representao e no fato de ser gestor de , fundo patrimonial de entidades de trabalhadores empresrio e do prprio , s governo. Percebe-s que, no geral, o papel do Executivo predominante nos mecae nismos de deciso das polticas sociais, e que a capacidade de influncia dos rgos participativos particularmente sob o montante de recursos , aplicados bastante limitada, com exce dos conselhos gestores tripartites. , o Assim, os par- ceiros sociais apesar da institucionaliza e do , o reconhecimento de interesses,tm, malgrado sua participao nos processo de s negocia da formulao e das diretrizes polticas, um menor grau de deciso o efetiva sobre as aes setoriais e na alocao de recursos. As decise s oramentrias so pouco participativas estan, do contidas no Executivo e em sua lgica de elabora oramentria. o

Em linhas gerais, os conselhos so rgos que influenciam e constituem a normatividade do Estado, mas no deliberam sobre questes que extrapolem as suas respectiva reas setoriais. So rgos de controle, mas no renem s condies de corrigir e redefinir as polticas, tampouco de quebrar o monop- lio do Executivo Assim, os rgos participativo atualmente possuem baixa . s influncia sobre os recursos, mas tm efetividade quando se trata de formular a poltica, normatiz-la e control-la. Essas consideraespermitem algumas concluses parciais: i) o papel de co-gest o que apresenta maior impacto, e os rgos de participao o tm sido um instrumento de defesa dos direitos sociais pela sua capacidad de estabelecer rede de alianas; e ii) as instituies estatais e ganharam na partici- pao uma maior transparncia, alm de potencializare alianas e apoios para a manuteno ou ampliao dos m recursos setoriais. Portanto, as polticas sociais tm sido modeladas pela presena desses mecanismos, embora o papel da participao tenha caracterstica diferenciai em cada um delas. s s Apesar das limitae e das dificuldade enfrentadas pelos conselhos de s s polticas sociais, no se pode minimizar sua contribuio para o alargamento da cidadania. Foi o resultado de conquistas dos movimentos populares e da sociedade civil. Trata-se de um processo em construo que assinal a possibili- dades concretas de desenvolvimento de novas arenas pblicas de intermediao de interesses e de novos formatos de mecanismos decisrios que podero ter a capacidad de incorporar no aparato estatal a crescent complexidad e e e das demandas da sociedade.
4 P A R C E R IA S :ART IC PA OS O C IAL A E X E C U O S P O L T IC AS O C IA IS P I N DA S

Nesta seo, parcerias sero tratadas como uma forma de participao social na execuo de polticas sociais Tendo origem no movimento social que se orga. nizou no pas a partir da dcada de 1970 visando fortalecer o processo de luta pela democratiza do pas, intensificaram-s com a emergnci de o e a novos atores sociais, novos tipos de associativismose de movimentos sociais. Alm de organizarem demandas e pressionare o Estado, muitos desses m novos atores buscaram desenvolver alternativas autnomas de interveno social ancoradas nas idias de ajuda mtua e de iniciativa prpria no atendimento de carncias sociais. Sua ao envolveu desde a proliferao de manifestaes de massa at formatos mais organizados centrados em problemas locais, passando por cole- tividades aglutinadas ao redor de temas como gnero, raa, paz ou meio ambi- ente, alm de movimentos de cunho religioso. Envolvem, tambm, o voluntariado, as redes de solidariedad parental ou de vizinhana e as institui- es comunitrias. e

Ainda durante a dcada de 1990, atores sociais continuavam a buscar desenvolve alternativa prprias no enfrentamento das carncia r s s sociais Como exemplo de mobiliza dessa natureza, merece destaque, no . o comeo dos anos 1990, o Movimento pela tica na Poltica, que se notabilizou, em 1992, du- rante a campanha pelo impeachmen do ex-president Fernando Collor de t e Mello, desdobrando-se no ano seguinte, na Ao da Cidadania contra a Fome, , a Misria e pela Vida.17 A Ao da Cidadania evocou o sentimento de solidariedade nacional em favor dos excludos e promoveu, entre outras atividades inmeras , campanhas de distribuio de alimentos em todo o pas, impulsionadas pelo sentimento de indignao contra a fome, a misria e a excluso. Milhares de pessoa e de instituies participaram da campanha: indivduos s comuns, ONGs, sindicatos e centrais sindicais artistas, igrejas e grupos , religiosos empresa dos mais variados tipos privadas e estatais , associae , s s comunitrias e profissio- nais, instituies filantrpicas escola e universidades , s , entre outros. Contudo, como j tratado anteriormente, a esta vertente somaram-se outras no processo de construo do que aqui se chama participao social na execuo de polticas sociais. Durante a dcada de 1990 fortaleceu-se no Brasil uma leitura e uma prtica da participao social associada menos questo s da democratiza do processo de delibera das polticas sociai e mais o o s problemtica da gesto e da descentraliza das aes. Em reao ao o diagns- tico que identificav a baixa capacidad estatal de implementao de a e polticas sociai seja em seus aspectos gerenciais seja no que se refere s , ao seu uso poltico , fortaleceram-s experincia de execu de e s o projetos sociais pelo chamado terceiro setor, identificado enquanto detentor de maior competn- cia tcnica alternativa capacidade de mobilizao de recursos privados. Assim, os anos 1990 privilegiara uma interpretao segundo a qual a m sociedade brasileira aparecia no mais como espao de demandas ou de conquista de processo de delibera e de implementao democrticos, e sim s o como espao de solidariedade no estatais ou mesmo antiestatais.18 Neste s contexto, a idia da participao da sociedade civil na prestao de servio e s na gesto do

17. A e xp re s sa p articipa da socied ae bra sileir na Ao Cidadaniatam b c ham a a de Camiv o d a , m d panh contr a Fom e resg ataa por La n di (1998) ao a pres en taos res ulta do de uma p es qu isa a a , d m , r s re alizad pelo Institut B ra sileir de O pini P b lic e E sta ts tic Ibo p , em 1993, s eg un d a qual, a o o o a a e o po ca 68% da po pula b ra sileir maio de 16 an os de c laravm con h e ce ou ter ouvid falar da , o a r a r o ca m pa na nacion acontr a fom e A lm dis so 32% d e s s m e sm popu la inform ava ter participado h l a . , a a o m ou contribud para a c am pa n h,ade algum form a E ntr os q ue participara ou contriburam11% o a . e m , afirm ava p erte ncr a algum comit de com bat fome, a unid ad organizativ b sic da Ao da m e e e a a Cidadania S e g un o La n dim a p e s qu is revelo u ainda q ue e ra proporcionalm ent aio a participa. d , a , , em r o n os c om it d aq ue le q ue tinham a pe n a in stru prim ria. s s s o 18. N o gu eir (2004 p. 52). a ,

social foi mais uma vez fortalecida. Contudo, diferentemente do registro anterior, como afirma Paoli, a sociedade civil brasileira primeiramente atravs de movimentos sociais autnomos e politizados, e depois de organizae s no- governamentais profissionalizadas, deslocou o ativismo poltico pela cidadania 19 e justia social para o ativismo civil voltado para a solidariedad social. e De qualquer forma, a partir destas duas influncia que pessoa e orgas s nizaes civis vm sendo cada vez mais convocadaspelo poder pblico para participarem da proviso de bens e servios sociais. A crise econmica, as dificuldades em alocar novos recursos e em gerir o Estado tambm estimulam os governos a demandar a parceria das entidades privadas. Em mbito federal, esse chamamento iniciou-se, ainda que timidamente, no governo Itamar Franco (1993 e 1994), no contexto do esforo nacional de combate fome; prosseguiu com mais intensidade na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), particularmente liderado pelo Conselho da Comunidade So- lidria (1995 a 2002) no que se refere ao combate a pobreza; e, agora, no governo do presidente Luis Incio Lula da Silva, estrutura-se no bojo da mobilizao nacional contra a fome no mbito do Fome Zero. No governo FHC, contudo, o movimento de participao da esfera privada na execu das polticas sociai ganhou densidade especfica impulsioo s , nado por um amplo projeto de reforma do Estado que pleiteava a ao pblica assentada na reformatao do Estado e em uma ao de cooperao entre ele e a sociedad na implementao das polticas sociais Em sua proposta de e . um modelo pblico no estatal de regulao social, no qual o Estado estaria mar- cado por uma forma subsidiri de atuao, o governo FHC estimulou a a trans- ferncia de funes do Estado para a sociedad nas formas de e privatizaes, concesses terceirizaes contratos e tambm parcerias , , , incluindo aquelas que aqui interessam, quais sejam, as que se desenvolvera m entre o Estado e as instituies privadas sem fins lucrativos Apregoando a . melhor qualidade dos bens e servio prestados pela iniciativa privada, as s limitae observada na capacidade do Estado em gerar receitas pblicas s s passam a proliferar em nvel federalexperinciasde parceria entre instituies governamentaise institucionais privadas no lucrativa na rea social. s Foram vrias as experincia de parcerias realizadas aps 1995, entre s , o governo federal e entidades privadas no lucrativas cobrindo as polticas , de educao, sade, trabalho, assistnci social, alimentao e nutrio. a Destaquese, porm, que a existnci de parcerias no mbito das polticas sociais no uma a inovao no SBPS. Estes arranjos j existiam no mbito destas polticas, por
19. P a oil (2002 p. 378). ,

vezes desde a sua constituio, como o caso da assistnci social. Mas sabe-se a que elas se multiplicaram sobretudo nas esfera municipais e estaduais apesar s , 20 da falta de estudos especfico sobre o assunto. s A seguir apresentam-s os mecanismos legais existente que tm subsidiado a e s celebra da parceria pblico/privado na implementao de polticas sociais. Na o seqncia procura-se- construir uma tipologia desses arranjos e, por fim, apre, sentar uma breve discuss do impacto dessas parcerias na cidadania. o
4.1 Os m ecanisms legai de celebra de parceria o s o pblico-privado rea social na

Pode-se afirmar que a participao da sociedade na execu das polticas sociais o ganhou ampla acolhida na Constituio de 1988. Ela ali reconhecida para os campos da sade, assistncia social e educao.21 No caso da sade, a Constituio reconhece que as aes e servios devem ser executados diretamente ou por meio de terceiros que podem ser pessoa fsica ou jurdica de direito privado, sejam entidades filantrpica e instituies privadas, com ou sem fins lus crativos. Quanto assistnci social, a Constituio determina que as a aes governamentai na rea devem ter a execu dos programas afetas s o s esferasestaduais e municipais, bem como a entidades beneficentes de assistncia so- cial. No que concerne educao, tambm se observa a mesma presena de idias de colaborao entre setores pblico e privado, com ou sem fins lucrati- vos, alm da permisso de repasse de recursos pblicos a entidades privadas de natureza comunitria, confessional ou filantrpica, desde que comprovem fi- nalidade no-lucrativa, apliquem seus excedente s financeiro em educao, e assegure a destinao de seu patrimnio a outra s m escola comunitria, filantr- pica ou confessional, ou ainda ao poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades. A celebra de parcerias pblico-privad na rea social apresenta mltio o plas formas e so diversos os instrumentos jurdicos em vigor que possibilitam tal interao. Apresenta-se a seguir, um quadro-resumo, preparado a partir dos , trabalhos de Ciconello,22 dos principais mecanismos jurdicos que permitem a pessoa ou a entidades privadas sem fins lucrativos o acesso a recursos estatais. s

20. E s tu d s o b e as p a rc e ria e n tre e m p re ssa e e s c o la no e s ta d de S o P a uo m o s tr q ue e la s o r s s o l a e s t p re s e n te d e s d 1987 na forma de p ro g ra m s la n a d s pe lo g o v e rn e s ta d u a lV er a re s p e ito o s e a o o . S o u z (2 0 0 0 ). a 21. A respe ito v er Di P ietr (2002). , o 22. C ic o n eo (2004 p. 64 a 66). ll ,

Q U A DO 3 R
M ecanism s legais de financiament pblic direto e indireto ao privada sem o o o fins lucrativo na rea social s
M e ca n iso le g a l m I. R e c u rs o s D e s c ri o P b lic s d ire to s o Lei n o 4.320/64 Lei n o 10.524/02 (L D O e D e c re to ) no 93.872/86 L ei no 4.320/64 L ei no 10.524/02 (L D O e D e c re to ) no 93.872/86 L ei no 4.320/64 L ei no 10.524/02 (L D O e D e c re to ) no 93.872/86 E n tid a d ebe n e ficia da s s B a s le g a l e

S ubvenes s o c ia is

T r a n s f e r ns i c o r r e n te sd e s tin a d a a c o b r ir E n tid a dse p b lic s ou p riv a ds s e m c a , s a a d e s p e s a de c u s teoi s q u as n o c o rr e s p o n d a f i n a l i d a e l u c r a t ia de c a r t r s i d v e c o n tra p re s tao iret em b e n ou s e rv i o s . d a s a s siste n c,ia lcultural ed ucacionae , l d e s a d e rg o s b lico s. e p T ra n s fe r nc ia de capita d e stin a d a ao E n tid a d e s p riv a d a s s e m fin s s l s in ves tim ento ou in v e rso fin a n c ea lu cra tivo s ir (i.e., O s c ip,1 re g istra d a s s in d e p e n d e n t e me n t d a c o n t r a p r e s t ao no C N A Sc, a d a s tra d ano M in is t o e s ri d i r e a em b e n ou s e r v i o s e c o rre n te s do M e io A m b ie nte ) e rg o s t s d d ire tam en tea lei o ram en t ria a l. d a nu p blic os . D o ta se a ttulo de tra n sfe r nciaco rre n tess E n tid a d ep riv a d a s e m fin s luc ra tivo s s , s quaisno c o rre sp o n dcon tra prestao a em e rg o s b lic os . a diret p b e n ou s ervio (contribuie corren tes ) ou s s s ; do tae a ttulo de tra n s fe r nac i de c a p ita s l p a ra in v e s tim e n to sfin ance iro q ue ou tra s s p e s s osa de direit pblic ou p riv a d d e v e o o o m re a liza, r in d e p e n d e n te me n t e de c o n t r a p r e s t ao i r e a de b e n ou s e r v i o s d t s ( c o n t r i b u i s ede c a p i t a . ) A c o n t r i b u i o , l d ife re n te m een t do a u x lio s e r c o n c e d a , id e m virtu d de lei e s p e c iae se de stin a a te nd r e l a e ao n u so u e n carg o s s u m id p e la U ni o. a o

A u xlio s

C o n tribu i e s

C o n v n io

L ei no 8.666/93 rg o s b lico s e n tid ad ep riv a d a s In stru o p e s A co rds firm ads por entidade pblica de o o s s 2 N o rm a tiv S T N a s e mfin s lu crativ os . qualque r s p c ,ie ou entr e s ta e o rga n iza s e e e s no 01 de 1997 privadas para a re a liz a o de o b je tivs de , o L ei no 9.790/99 in te re ses c om u d o sp artcip e s. m T e rm o e d p a rc e ria O rg a n iz a s e em f ins lu c ra tiv o s , Doe c re to s In s tru m e o tp a s s vl e s er firm a d e n tr o p o d e r n de o e n 3.100/99 1 s pblic e as entidade qualificada como qu alificad acomo O s c ip . o s s o rganizaes s o c ie d aed c iv li de in te re ses da p b lic O s cpi1 destinao form a de vncul o d o o de c oo pe ra entreas p artes p ar o fom ent e a o , a o II. R e c u rs o s e xe c u ode ativid ad es in te re ses p b lico . de Im un id ad ed e s im po s to s C o ns titu i o F e d e radl e 1988, E n tid a dsede e d u c a oe a s s is t n c ia Lim ita constitucio naao p od e da U nio o l r , artigo150, so c ia s e m fin s lu crativ os . l e sta d o s m unicpio de institui im posto s obe e s r s r incisoV I, determ inadase s s osa ju rd ics ou s itu a e s p a . a ln e c . a Um d os c a s o sp re v is to na C o n s titu i o s o C TN a rtig 14 o da im u n id ae d e im posto a entidade de d s s C o ns titu i o e du ca e a ss ist na so cias em fins lu c ra tiv o s . o ci l ,l E n tid ad b e n e fice e tde a s s is t n c ia F e d e ra art. e n A C o n s titu i F e d e ra p re v q ue as e n tid a d e s o l o s o c ia (in clu e n tid a dse de e d u c a o 195, in cis III, l i o b e n e fice nste de a s s ist na i so c ia p o ss um o c l a 7 e Lei e s a d e ). o direito im u nida de a s co n tribu i e s c ia is . d so n 8.742/93 P b lic s ind iretos o C T N a rtig o s , E n tid a dse d e fin ids p or lei (fe d e ra l, 175 a 179 a e s ta d ulaou m u n ic ip a lq ue institui ) a is e n o .

Im un id ad ed e s co ntrib u i e s s o c ia is

Is e n o P ro ib i e de incidnci de im po sto ou s a s contribui es em c a s o d e te rm in a d o p or lei s s fe d e ra l e sta d ula o u m u n ic ip aC o m e xe m p lo , . l o , p o d e -s c itar a is e n o as in s titu i sede c a r te e d r fila ntr p icore cre a tiv o , , cultura e c ie n tficoe as l , a s s o c ia s e c ivs s em fin s lu c ra tivo s do i , p a g a m e n t do im p o sot de re n d a ,p re vistono o a rtig o15 da L e in 9.532/97.

(continua)

(continuao)
M e c a n ismle g a l o II. R e c u r s o s In cen tiv o s fis c a is a o do ad o r D e s c ri o P b lic s ind ire tos o a) E n tid a dse q ue te n h a p ro je to s a) L e i m o c u ltu ra i a p rov a dode a c o rd com a n 8.313/91 s s o ( L e R o u a n e t) i L ei R o ua n e t. E n tid a d eb e n eficiad a s s B a s le g a l e

a) D o a sep a r p ro je to c u ltu ra i p ro m o vid op o r a s s s p e s s osa fs ic a ou jurdicascom ou s em fins s , lucrativos.

o b) D o a sep a r en tid adsep o rta d o rado ttulo d e b) a s E n tid a dse s em fins b) L ei n 9.249/ 1 u tilidad p blic fed eraou q ua lificadacom O sc ip . lu c r a t iv o s p o rta d o ra d os ttulo 95, artig 13 M P e a l s o o , s s 1 no 2.158-35 e d c) D o a sep a r fu n d o d os d ire ito da c ria n a e d o de u tilid ad e b lic ou O sc ip . a s s p a 24/08/01 artigos , a d o le s c e n te . c) E n tid a dse p riv a ds n o lu c ra tiv a s 59 e 60 a c u ja sd o a e fo rema p ro v a d ap e lo s s s o re s p e c tiv ocso n s e lh od o s direitosd a c) L ei n 8.069/ s 90, artigo260 c ria n a e do a d o le s c e n 2 . te

V o luntaria do

S erv isono rem uneradosre s tadsopor p e s s a fsica P e s s o a e ,n tid ad ep b lica s ,p o s s a e n tid a e p b lic ou p riv a d ,aq ue te n h o b je tiv o s o u priv a d a.2 d a a s c v ic o,scultura ise d u c a cio n a cien tficos c re a tiv o s , , is , re ou de a s s is t nac is o c ia, l in c lu s iv m u tu a lid a d e . e O s e rv i v olun t o n o g e r v n cuol e m p re g a tcio o ri a n em o brig a de naturez trabalhistaprevidenci ria o a , ou a fim O s e rv i v olun t o s p o d s er e x e rc id o . o ri e m e d ia n t c e le b ra de te rm de a d e s o e n tr a e o o e e n tid a d,ep b lic ou p riv a d ,ae o v olunt riod e le a , de v en o co n s ta o objeo e as c o n d i sede s e u d r t e x e rc c io .

L ei no 9.608/98 (L e id o V o lu n ta riad o )

N o ta : 1O rg a n iz a o S o c ie d a dC iv li de In te r e sesP b lic o . s da e 2 E s t e m e c a n is m o m b p o d e s er u s a d s p a r b e n e fic iae n tid a dsep r iv a ds c om fins lu c ra tiv o s . s s ta m m o a r a

Verifica-se pois, que a partir deste conjunto heterogneo e complexo , de normas, diferentes formas de financiamento pblico, direta ou indireta, so disponibilizadas a entidades privadas sem fins lucrativos, instituindo diversos formatos de arranjos entre organizae governamentai e s s privadas no lucrativas. Estes mecanismos no apenas possibilitam mas, de fato, estimulam a participa- o das entidades privadas no campo das polticas sociais. Contudo, tal estmulo vem sendo questionado. Ele incentivaria por , exemplo, entidades de grande porte que cobram mensalidades, como no caso de certas escolas e universidades beneficiada pelo instrumento das isenes fiscais a no s , assumirem seu perfil de instituio lucrativa. Promoveria, assim, a adoo de uma falsa roupagem filan- trpica em entidades que so, de fato, de fins lucrativos Outro ponto que vem sendo ressaltado serem as regras inadequadas . em face da diversidad da sociedae de brasileira A legisla vigente, ao tratar de forma indiferenciad toda e qual. o a quer associa civil, no incentiva o ativismo social e poltico dos cidados. o
4.2 P ropost de tipologia contribui para a anlis das transform aes a : o e na implementao polticasso ciais das

So muito poucos os estudos existente sobre parcerias no campo social. A partir s do trabalho de acompanhamento das polticas sociai realizado pelo Ipea, tors nou-se possve identificar parcerias implementadas em mbito federal, nos ltil

mos anos, nos setores da sade, assistnci social, educao e trabalho. Certaa mente existem exemplo em outras reas. No se pretende aqui ser s exaustivo,mas apontar caminhos para a realiza de pesquisa de maior flego. o s Com base anlise do confronto de experinciasde arranjos entre ministrios da rea social e entidades privadas realizados com os instrumentos legais aqui descritos, foi possvel elaborar uma proposta de tipologia da parceria p- blico-privad na execu ou no financiamento de polticas o o sociais So co- nhecidas as limitaes trazidas pelas tipologias diante . de realidade to complexas No entanto, se no forem considerada s . s como camisa de fora, mas apenas como uma forma de descortinar de uma s maneira mais organizada diversos aspectos de um determinado fenmeno, podem auxiliar na melhor qualificao do debate pblico. A idia que a tipologia responda seguinte pergunta: quais as formas que tem assumido a relao que os organismos governamentai mantm com s organizaes da sociedade de origem privada no-lucrativas ou, mesmo, com pessoas, no caso do voluntariado, na execuo ou implementao de polticas ou programas sociais? Nesse sentido, prope-se que essa parceria pode ocorrer por meio de trs diferentes formatos ou regimes, quais sejam: a) Regim de execu no estata com financiament pblic direto e o l o o ; b) Regim de execu no estata com financiament pblic indireto e e o l o o ; c) Regim de mobiliza de re cu rso privado (de trabalho voluntrio, e o s s de recursos financeiros ou de bens materiais). No regime de execu no estata com financiament pblic direto, as partes o l o o estabelece e formalizam diretamente por meio de instrumentos como o conm vnio ou o termo de parceria um objetivo comum, ou seja, qual problema procuram conjuntamente resolver O pacto ou o acordo tambm . se estende forma como este objetivo ser alcanado i.e., quem ser o terceiro beneficiado; como ser beneficiado em que prazo e a qual custo; que , resultados so esperados etc. Para a consecu do objetivo, o governo participa o aportando recursos (finan- ceiros, materiais, organizacionai ou humanos), bem s como acompanhando e fis- calizando a ao. A organiza de origem privada o participa executando a ao e, eventualmente, identificando fontes de recursos adicionais, e a responsabilidade pelo cumprimento ou no dos objetivos compartilhada. Um exemplo deste tipo de parceria pode ser dado pelo Programa Alfabetiza Solidria, implementado o 23 pela Associa de Apoio ao Programa de Alfabetiza Solidria Aapas. o o
23. V er o s ite ww w .alfabetizao.org.br

O objetivo do Programa combater o analfabetismo Para tal, o governo aloca . recursos financeiro e materiais i.e., material didtico, merenda dos alunos , s sendo ainda responsve pelo acompanhamento e fiscalizao a Aapas participa l ; na execu da ao e identifica de outras fontes de recursos financeiro i.e., o o s empresariai e doaes individuais. s Outros exemplos podem ser encontrados. Na assistncia social, o Programa de Abrigos seria um exemplo deste tipo de parceria. executado por organizaes no-governamentais, e tem por objetivo acolher, proteger e cuidar de crianas e adolescente em situao de risco social e pessoal. Para tanto, s o governo aporta recursos financeiro e o abrigo de origem privada s executa o programa e, em muitos casos, mobiliza recursos privados adicionai s por meio de doaes individuais ou de outras organizae ou, ainda, s arrecadando fundos via quermesses feiras ou prestae de servio , s s voluntrios.24 Na rea de sade, o Apoio Pastoral da Criana, que visa combater a mortalidade infantil, conta com o aporte de recursos financeiros do governo por meio de convnios, enquanto a entidade privada executa a ao e mobiliza recursos adicionais, particularmente o trabalho voluntrio de seus associados. Quanto ao regim de execu no estata com financiament pblic indiree o l o o to, este se diferencia do anterior na medida em que o objetivo das aes no formalizado diretamente entre os interessados Os instrumentos que regem . este tipo de arranjo so: i) os certificados outorgados pelo poder pblico que definem a rea de atuao i.e., entidade beneficente de assistnci social, a utilidade pblica, Oscip , e ii) os mecanismos legais de acesso aos recursos pblicos i.e., imunidades de impostos e contribuies sociais, isene e s incentivos fiscais. O princpio deste regime seria o de que, para a consecuodo objetivo, o governo aportaria recursos financeiros indiretamente, por meio dos mecanismos anteriormente apontados, e a organizao privada executaria a ao, podendo, inclusive aportar recursos adicionais. , Por fim, no regim de mobiliza de recu rso privado (de trabalho volune o s s trio, de recursos financeiro ou materiais), a atuao conjunta no s direta- mente formalizad entre as partes interessadas O governo pode a . executar a ao com o apoio dos recursos privados ou mediar a alocao desses recursos entre doadores e executore privados. Em geral, os s instrumentos utilizados so os de mobiliza via meios de comunicao. Na rea de educao podeo se destacar o programa Amigos da Escola, que visa estimular o voluntariado nas escola pblicas por meio do desenvolviment de atividade s o s complementares s atividades pedaggicas.Atualmente so cerca de 17 mil escolas envolvidas.
24. V er,a respeito, ilv a(2004). S

Neste caso, o governo disponibiliza o espao pblico da escola para que voluntrios possam prestar seus servio em atividades tais como: melhoria da gess , to da escola; incentivo leitura, artes e esportes; e reforo escolar. O Programa Fome Zero tambm pode ser apontado como exemplo deste tipo de parceria, ao disponibilizar contas bancrias oficiais (Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e espaos governamentais fsicos para receber recursos de doaes privadas destinados ao financiamento de projetos de combate fome.
4.3 Os term o do debate cidadani restrit x cidadani am pliada? s : a a a

Existem diversas reflexes a respeito da parceria pblico-privado na execuo de polticas sociais No se pretende aqui esgotar o debate. Contudo, no bojo . dessa discusses pode-se destacar duas correntes de pensamento, s , antagni- cas, que traduzem a principal tenso que permeia este processo , qual seja, a parceria pblico-privad contribui para restringir a cidadania ou o para amplila? Di Pierro descreve com propriedade a contradio que perpassa os arranjos entre organizae governamentai e privadas. Segundo a autora, a s s parceria comporta uma ambigidade latente: ao mesmo tempo em que permite ao Estado deixar de se responsabiliza pela garantia de direitos r universai medi- ante a delegao de funes primordiais sociedade civil, s possibilita tambm a constituio de espaos pblicos no-estatais de gesto democrtica de polticas sociais, o que oferece a possibilidade de ampliao do controle da sociedade civil sobre o aparato poltico-administrativ e burocrtico do o Estado. (Di Pierro, 2001, p. 331) Assim, tem-se um exercci da parceria que fortalece a idia de um Estao do ineficiente e ineficaz. Neste entendimento, deve o poder pblico repassar recursos para organizaes da sociedade civil que sabem fazer melhor e a me- nores custos. E mais: muitas dessas organizae beneficiria s s reivindicam o estatuto de utilidade pblica para poder ter acesso aos recursos estatais, mas, na prtica, operam como verdadeira empresa privadas lucrativas. s s A promoo e a difuso desses tipos de parceria se inserem num esforo para encontrar solues fora da esfera jurdica, desviando a ateno dos conflitos em torno dos direitos e do poder para orient-la em volta de problemticas de organizaoda sociedade e de novas formas de socializao.Instrumentalizase a palavra cidadania fazendo-a circular como portadora de uma nova civilidade e de uma nova forma de integrao social incapazes de serem providas pelo Estado. Ou seja, este formato de parceria contribui para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acess aos direitos sociais universalizados o e de combater as desigualdade sociais Sua realiza contribui para passar a s . o idia implcita de uma desnecessidade25 do Estado, deixando aberta a sua
25. O live ir (1999). a

instrumentaliza ao jogo dos interesse privados. Desta feita, gera-se na opio s nio pblica uma demanda por responsabilidad e apenas secundariamente dirigida s instituies pblicas. Tal demanda se materializ a no apelo ao ativismo social espontneo da populao, e os princpios de tica, solidariedade, parce- ria, e focaliza nos mais necessitado tornam-se, no o s senso comum, a disposi- o altrusta e voluntria de um indivduo, de uma organiza sem fins lucrativos ou de uma empresa, quase sinnimos o de cidadania. Esse tipo de participao da sociedade na execu de polticas ou prograo mas sociais ainda que contribuindo para melhorar as condies de vida de algu, mas parcelas da populao, no transforma os excludos em cidados: apenas os assiste tornando-os dependentes da ajuda privada que, por seu turno, depende , das flutuae das intenes e dos interesse das organizae privadas. s s s Falta a esta noo de parceria aquilo que os direitos sociais legalmente garantidos pelo contrato social contemplam, mesmo quando burocratizados e esvaziados Falta, pois, nas palavras de Paoli, um espao pblico real porque . construdo univer- salmente portanto aquele no qual a crtica e o dissenso , organizado dos excludos pode se instalar na demanda de direitos. Essa qualidade poltica faz toda a dife- rena, seja com a mobiliza civil inspirada o nos valores da doao, da compai- xo e da solidariedade seja evidentemente , com a captura instrumental de uma noo de cidadania particularista que no tem pela frente uma alteridade real, pois no h a figura de outros que possam participar e negociar os bens sociais doados nem um controle pblico (e no apenas contbil) destas atividades Pois, por qualquer conceitua sociolgica . o , histrica ou filosfica um espao pblico, civil e pluralizado no acolhe a figura , do outro como receptores homogeneizadospela sua carncia, nem aceita que os bens sociais produzidos socialment sejam distribudos discursivament como e e generosidad privada de um doador ou de uma classe Pelo contrrio, os e . espaos pblicos s se tornam assim quando os socialmente desiguai se s encontram em equivalnci como atores e sujeitos au- tnomos do a protagonismo poltico e civil e, pelo exercci conjunto e conflitivo o do debate, reflexo e delibera sobre um mundo comum, avancem para alm o das garantias constitucionai e jurdicas ao concretizar o direito de participar na s pluralidade das demandas de cidadania (Paoli, 2002, p. 403). O resultado desse processo a institucionalizao de uma cidadania segmentada. Esta segmentao se d pela clivagem entre os que dispem de condies para acessa os servio fornecidos pelo mercado e aqueles que, r s sem possibilidade de acesso regular ao mercado, devero contentar-se, s cada vez mais, com os precrios servio pblicos ou, ento, com a s aleatoriedad da filantropia privada. Esse tipo de parceria nada mais do que o e velho travestido e recolocado como novo; est-se caminhando na direo da reproduo da tradicional lgica da benemerncia do sculo XIX que agora se ancora em

palavra como tica, solidariedad e participao, e que se legitima no resgate s e da retrica da cidadania.26 Destaque-se contudo, que existem outras motivae para o exercci , s o da participao da sociedade na proviso de bens e servios sociais. A sociedade pode participar associando-s ao poder pblico para ampliar direitos. e A proposta de celebrar arranjos pblico-privado inspira-se numa concepo ampliada de s cidadania nascida no mbito de ONGs e dos novos movimentos sociais e ancora hoje algumas propostas de polticas pblicas, em especial na nova poltica de assistnci social. Esta concepo ganha espao, por exemplo, dentro da a poltica de assistnci social. Assentad em experincia j realizada em alguns munica a s s pios de reestruturao da relao do Estado com as entidades sociais sem fins lucrativos organizando- sob a forma de parcerias27 a nova Poltica a , Nacional de Assistnci Social, aprovada em setembro de 2004 pelo a Conselho Nacional de Assistnci Social, chama as entidades prestadoras de servio de a s assistncia social a participar, como co-gestora e co-responsveis da poltica s , pblica, inte- grando aes e recursos dentro de uma ao planejada com o objetivo de garantir os direitos de proteo assistencial. A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997), pode ser ainda potencialmente produtora de uma nova cultura poltica; assim, a sociabilidad dela decorrente seria de reciprocidade isto , operando e , num espao de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado como na obrigao horizontal entre cidados. Ou seja, a cidadania ampliada medida que acrescenta aos direitos sociais bsicos a solidariedade social. Segundo essa perspectiva ser cidado signific ser portador de direitos , a e deveres mas tambm poder estar com o outro, num processo de ajuda , mtua visando aliviar as carncia sociais e ampliar a realiza das s o potencialidade de vida de cada um. Alarga-se pois, o conceito de esfera s , pblica: numa perspectiva democrtica, entende-se que a cidadania no se restringe ao mbito do Estado, que a vida pblica no feita apenas de atos de governo, mas tambm de aes de grupos, instituies e indivduos que tm por fim atender objetivos sociais. Essa nova concepo de cidadania se constitui num controle pblico no-estatal sobre o Estado, o mercado e sobre a prpria sociedade De acordo com defenso. res dessa vertente, esse incio de controle pblico no-estatal se torna cada vez mais atuante e capaz de imprimir uma nova dinmica, no s s instituies,

26. Y a s b e (1995 e T e lle (1998). k ) s 27. V er, por e xem p lo a L ei d as P a rce ria da C ida d de S o P a ul e o P la n de A ssist na S o c ia da , s e o o ci l C id a d de S o P a uo 2002-2003. e l

empresas e agncias do Estado, mas prpria democracia representativa, que sofre as restrie de um jogo de poder e influncia cada vez complexo na s socie- dade de classes Trata-se de agregar, processualmente democracia . , representati- va, elementos reais da democracia direta, participativa, que valorizam o cidado com iniciativa uma livre iniciativa da cidadania capaz de revaloriza a cena poltica. (Genro e Genono, apud Gohn, 1997, p. 303) r Diante d es sas tenses, e tendo em vista as experincia em curso, s aprofundar a reflex sobre a relao entre o poder pblico e as entidades o privadas torna-se relevante. Pelo menos dois pontos podem ser sugeridos. Cer- tas polticas tm avanado no sentido de regular a rede privada de prestao de servios buscando instituir padres bsicos para a qualidade dos atendimen, tos e qualifica dos trabalhadores das entidades e organizae privadas e o s , instituir mecanismo de fiscaliza dos servio prestados. Cabe acompanhar s o s o processo e avaliar sua implementao. Um segundo ponto importante para a regulao da relao entre o poder pblico e as entidades privadas diz respeito s isene fiscais De fato, o financiamento indireto das chamadas entidades s . assistenciaisprivadas cercado de grande polmica. Este o caso, por exemplo, dos instrumentos legais que isentam entidades assistenciai da cota patros nal Previdnci Social. Reconhecido no prprio texto constitucional, a o financiamento pblico indireto a entidades privadas tem sido contestado prin- cipalmente no que se refere ao cumprimento da contrapartida exigida em lei, qual seja, a oferta gratuita de servio equivalente a pelo menos s 20% da sua receita bruta, em valor nunca inferior iseno de contribuies sociais usu- frudas. Neste sentido, alega-s que no h clareza e na legisla existente sobre quem so os beneficirio destas aes o s assistenciai ou sobre que tipo de aes pode ser considerado assistencial, s fomentando-se dvidas sobre o impacto so- cial real de tal contrapartida. Cabe lembrar que as isenes sob responsabili- dade do CNAS no so apenas para entidades de assistnci social, mas tambm para entidades de a sade e educao.
5 C O N S ID E R A S FINAIS E

As experincia de participao social descritas quais sejam, as que ocorrem nos s espaos de debate, delibera e controle das polticas e que se institucionalizam o em nvel federal nos conselhos nacionais das polticas sociais, assim como as que se referem participao na execu destas polticas pela via da organiza de paro o cerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos revelam que no ltimo quartel do sculo XX o Estado brasileiro ganhou permeabilidad a e diferentes formas de demandas sociais, avanando-s no estabeleciment de mecae o nismos de concertae e de consenso sobre polticas pblicas. Consolidaram-se, s s ainda, espaos de articulao do Estado com iniciativa sociais no que se refere s

execu de aes por meio de diferentes arranjos de regula e execu de o o o polticas. Contudo, uma srie de tenses emergem deste processo. Uma conseqncia importante das modalidades de participao reconhecidas na Constituio de 1988 e desenvolvida a partir dos anos 1990 a sua s institucionalizaopermanente no padro de funcionamento do SBPS. A constituio de conselhos e parcerias no interior das polticas sociais respondeu a demandas de democratizao da sociedade em face do processo decisrio que permeia as polticas sociais e as demandas de reorganizaoda interveno do Estado em busca de maior igualdade, eqidade ou eficincia . Entretanto, es- tes impulsos no convergiram em torno de princpios comuns. Ao contrrio, sofreram a influncia de leituras diferenciadastanto no que se refere aos obje- tivos da atuao da sociedade civil, como ao perfil do Estado e participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas sociais. No campo da participao no processo de deciso, o Estado ganhou em transparncia quando suas decises e orientaes foram discutidas e seus procedimentos e aes acompanhados. A sociedade tambm avanou no exerccio do acompanhamento e controle das polticas pblicas e na prtica de proposio, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuies de negociao, concertao e consenso. Sem dvida ainda h muito a ampliar no que diz respeito ao exercci de o suas atribuies, notadamente no tocante ao controle da gesto da poltica pblica e deliberao A mobiliza dos setores representados ampliando a . o , organicidade da representa o exercida, a captura dos espaos participativos por interesse privados ou corporativo e a predominncia s s do Executivo nos processos decisrios tambm so problemas que merecem maior anlise e re- flexo por parte de analistas e atores sociais. Paralelamente no campo da parceria, os movimentos histricos que , se refletiram na forma atual de participao da sociedade na execuo de progra- mas e aes sociais revelaram tenses anlogas. O potencial de legitimao de processo de desresponsabiliza do Estado, no que tange s o poltica social, inerentes a algumas experincias de participao social ainda bastante alto. A captura dos recursos pblicos e a presena de entidades privadas (de direito ou de fato) no campo potencial da parceria se afirma igualmente como proble- ma. Essas considerae indicam a necessidad de que, ao lado da ampliao s e da participao social, sejam tambm ampliados os espaos de regula o p- blica quanto aos servios e aes realizados pelas entidades privadas sem fins lucrativos em parceria com o Estado.