Curso Monitoreo de Programas Sociales

Del 9 de octubre al 4 de diciembre de 2006

Mdulo 1: Monitoreo, como proceso de la gerencia social Autora y coordinadora: Karen Mokate

Unidad 1.1: Gerencia social

Objetivos:

Desarrollar y defender una definicin del campo de gerencia social que haga referencia a los resultados en trminos de la generacin de valor pblico. Relacionar el campo de gerencia social con su trabajo.

La gerencia social se trata de un campo de conocimientos y de prcticas que propone asegurar que las polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadana, promoviendo as el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Por desarrollo social entendemos un proceso dinmico, multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Como tal, el proceso de desarrollo tiene que ver con la reduccin de pobreza e inequidad, el crecimiento econmico, mejoras en la competitividad en la economa globalizada, sostenibilidad ambiental, mejoras en las condiciones de vida y el desarrollo del capital humano y capital social, en la estrategia motivada por objetivos econmicos y compromisos ticos con las generaciones pasadas, actuales y futuras que conforman la sociedad. La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prcticas del qu hacer? y cmo hacer? para promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios democrticos. Se enfoca en los estrategias y mtodos especficos que los gestores pueden utilizar para interactuar con situaciones problemticas relacionadas con el desarrollo social o al desempeo de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos.

La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prcticas del qu hacer? y cmo hacer? para promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios democrticos.

El INDES ha desarrollado una reflexin sobre la gerencia social, que intenta llenar un vaco en la discusin de polticas y de gestin social de la regin. Ha construido una sntesis de estas ideas y recomendamos que lean esta reflexin como parte integral de esta unidad. La sntesis est disponible en: http://indes.iadb.org/verpub.asp?docNum=19188# Recomendamos que lean ese documento con detalle antes de continuar con los contenidos de esta unidad. No hemos incluido en esta unidad algunas de las reflexiones clave sobre el campo de

la gerencia social, por considerar que estn fundamentadas en el texto del INDES. Cuando terminan la lectura del texto, sugerimos que retomen esta unidad. La esencia de la gerencia social La gerencia social se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la gerencia en los mbitos pblicos radica en la generacin de valor pblico (Moore, 1998), a travs de la entrega de servicios y la ejecucin de programas y proyectos. El concepto de valor pblico da un punto de referencia que ayuda a los que ejercen la gerencia social a mantener una direccin estratgica en sus acciones. Permite guiar las decisiones con base en una reflexin sencilla: lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? Estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso? algo que la sociedad estara dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?

Detengmonos un momento para reflexionar sobre lo que significa valor pblico: El valor se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. Necesariamente se relaciona con preferencias, satisfacciones y bienestar. El Valor Pblico se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. Las preferencias pblicas necesariamente estn en el corazn del valor pblico. (Kelly y Muers, p. 6). No obstante, el pblico no se trata de una mera agregacin de preferencias individuales, sino de una decisin colectiva, realizada en la arena poltica, con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social. Se produce valor pblico en la medida que avancemos hacia la sociedad que queremos. Alford (2002) seala: Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de cmo deberan ordenarse las cosas, de qu debera recibir quien o de qu nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales y normativos. En su forma ms extrema, algunos ciudadanos podran apoyar una poltica particular an cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su implementacin, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su conjunto... (p. 6) El valor pblico surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos y los beneficiarios o usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la construccin de comunidad, ciudadana, democracia y capital social; y la misma realizacin

de procesos pblicos que demuestran el buen uso de recursos pblicos. Busca impactos ms all de la simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creacin de valor pblico radica la nocin de fortalecimiento del Estado democrtico, la construccin de ciudadana y la ampliacin de oportunidades para los ciudadanos. El enfoque en el valor pblico brinda a la gerencia social un enfoque estratgico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a travs de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002) Implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o programas causen entre las poblaciones objetivo, pero tambin importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creacin de valor pblico y las comunidades generan valor en si mismos. Es decir, importan no slo los resultados de las intervenciones sino tambin los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que la interaccin entre las organizaciones responsables por una creacin de valor pblico y los ciudadanos genera valor en s mismo.

Evidentemente, este concepto nos obliga a preguntar Cmo se determina lo que es valioso para el pblico? No hay ninguna voz que pueda hablar por la colectividad social en su conjunto. Por lo contrario, distintas voces en la sociedad corresponden a visiones e intereses particulares; los distintos intereses promueven prioridades y estrategias diferentes. Tratndose una decisin colectiva, los mecanismos de expresin y decisin con respecto a lo que es valioso siempre van a ser imperfectos: representacin poltica, espacios pblicos de deliberacin y concertacin. La nocin de valor pblico propone la necesaria utilizacin de dichos mecanismos con todas sus imperfecciones para determinar lo que se considera valioso. Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que genera valor para el "pblico". Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendientes de las percepciones y reacciones del pblico, para mantener dilogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar. El enfoque en valor pblico obliga a los gerentes sociales a abandonar el cmodo espacio burocrtico o tecnocrtico de un entender abstracto de lo que constituye el bien comn y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que genera valor para el pblico. En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la voz ciudadana no slo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploracin continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia pblica como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar, por los propios ciudadanos.

Finalmente, otra implicacin del enfoque en la generacin de valor pblico consiste en la necesidad de disponer de un gobierno con capacidad de respuesta (responsiveness). De acuerdo a Goetz y Gaventa (2001), por esta ltima se entiende a la medida en la que una agencia de servicio pblico demuestra receptividad a los puntos de vista, quejas y sugerencias de los usuarios, y es capaz de incorporarlas en su propia estructura, cultura, y patrones de comportamiento para articular la generacin de valor pblico. Naturalmente, una condicin bsica para la existencia de un Estado con capacidad de respuesta en la generacin de valor pblico es una administracin pblica que funcione. Esto ltimo implica no slo un gobierno ms eficaz y eficiente con mltiples capacidades gerenciales, polticas y administrativas y adecuados mecanismos de rendicin de cuentas, sino tambin un Estado abierto de manera continua a las aspiraciones y demandas de los ciudadanos. (Ver Repetto, 2004)

La GERENCIA de la Gerencia Social La gerencia social entiende la gerencia en un sentido amplio, de manera similar a la que proponen Metcalf y Richards (1990): el proceso de asumir responsabilidades por el desempeo de un sistema . (p. 37) Entendida as, la gerencia abarca mucho ms que una aplicacin rutinaria de un diseo pre-establecido de un plan, programa o estrategia. No se limita a rutinas de ejecucin, sino consiste en un ejercicio de coordinacin estratgica de procesos y prcticas que proponen generar algo que resulta valioso. Por tratarse de un proceso amplio tendiente a generar valor pblico, cabe preguntar a quien corresponde ejercer la gerencia pblica? El INDES propone que la gerencia social no es un campo restringido a los que tienen autoridad formal dentro de las organizaciones, sino se trata de un compromiso de la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, segn su responsabilidad y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social imprime en la organizacin una visin y compromiso, que podr afectar la forma de actuar de todo su equipo. La gerencia social consiste en una buena prctica que se ejerce tanto al nivel de los responsables por la construccin de las polticas macro, como tambin por los directivos sectoriales y territoriales, como tambin por los que interactan cotidianamente con los usuarios de los servicios sociales y con las comunidades objetivo de las polticas sociales. A manera de ejemplo, si contemplamos la poltica de educacin en el sentido propuesto por Pressman y Wildavsky: la meta y su consecucin, se afecta por el Ministro o la Ministra de Educacin, el Ministro de Economa, el Director General de Educacin Bsica, el equipo regional de supervisores y coordinadores y el equipo responsable por la escuela ms pequea del pas, el equipo gestor de los programas de construccin de escuelas y aulas, de alimentacin escolar y de otros programas relevantes. Todos podran practicar gerencia social, adaptando un enfoque estratgico de creacin de valor pblico y aplicando estrategias tendientes a garantizar ese valor. Combinando la reflexin sobre la esencia de la gerencia social (radicada en la generacin de valor pblico) y la definicin de gerencia que acabamos de analizar,

podramos asociar la gerencia social con el asumir responsabilidad por el desempeo de un sistema que genera resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos .

La gerencia social consiste en asumir responsabilidad por el desempeo de un sistema que facilita y coordina la generacin de resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. Profundicemos sobre diversos elementos de esta reflexin:
Asumir responsabilidad.. La responsabilidad de la gerencia social radica

en una responsabilidad frente a los superiores jerrquicos y polticos, pero en ltima instancia, en una responsabilidad frente a los ciudadanos, pues de ellos se deriva toda autoridad para actuar en el mbito pblico. As la gerencia social tiene que caracterizerse por una responsabilizacin ( o accountability), lo que alude, a su vez, a dos caractersticas de la accin gerencial: o el asumir de un compromiso con la responsabilidad del logro de resultados que la sociedad prioriza, o sea, un compromiso con resultados que los ciudadanos, mediante accin y deliberacin en la arena poltica, han identificado como valiosos. Sentirnos efectivamente responsables ante usuarios y ciudadanos con capacidad de deliberacin nos permite superar una concepcin formalista, jerrquica y correctiva de nuestra responsabilidad como funcionarios pblicos, orientada ms a controlar el cumplimiento de las normas que a responder a las necesidades y aspiraciones ciudadanas (Barzelay, 1998). la capacidad de y voluntad para rendir cuentas frente a los ciudadanos y ciudadanas. Esto, a su vez, nos obligan a poner en marcha y gestionar mecanismos institucionales que permitan a los usuarios y ciudadanos ejercer control sobre la accin del gobierno y de las organizaciones pblicas (CLAD 2000).

...por el desempeo de un sistema que genera resultados .. Un enfoque en resultados nos remite inmediatamente a una reflexin que busca distinguir nuestros fines (aquellos resultados valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los medios (los procesos, las actividades e inversions y las funciones que ejercemos). Nos obliga a pensar sistmicamente en la orquestracin de procesos, actividades e inversions y la coordinacin entre unidades, departamentos yorganizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos entonces sentirnos responsables por el desempeo global de los sistemas o procesos que permiten producirlos y no slo por nuestra unidad, funcin u organizacin.
..resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. Tradicionalmente las

organizaciones pblicas definen qu es de inters pblico en funcin a los conocimientos tcnicos de los expertos en el rea de poltica del cual se trate. Sin duda estos conocimientos son tiles y necesarios, pero slo si son

capaces de establecer un dilogo fructfero con las demandas y aspiraciones de los usuarios y ciudadanos. La orientacin hacia la comunidad y el ejercicio de una continua mirada hacia afuera de nuestras organizaciones son as elementos indispensables de una gerencia preocupada por generar resultados valiosos (Barzelay 1998, Moore 1998). La participacin de los usuarios y ciudadanos en el establecimiento de metas para nuestros programas, e incluso su participacin activa en la generacin de los servicios (tema al que haremos referencia en la unidad 1.2) es as un ingrediente necesario para la gestin de los programas sociales.

Lo SOCIAL de la Gerencia Social La gerencia social deriva una naturaleza especial de la naturaleza particular de los problemas que se proponen superar o evitar y de las caractersticas de las organizaciones y programas del medio o sector social. (Sulbrandt, 2004) Consideremos las siguientes caractersticas de los problemas sociales: Los problemas sociales son complejos . Resultan de y se asocian con mltiples dinmicas y causas entremezcladas. Esta complejidad hace que no es sencillo formular el problema de manera precisa ni proponer fcilmente acciones para enfrentarlo. Como consecuencia, las polticas y programas sociales suelen tener mltiples objetivos, a veces inconsistentes entre s y hasta contradictorios, siendo que unas actividades respondan a unos objetivos y otras a otros. Los problemas sociales son dinmicos , es decir, cambian a lo largo del tiempo. Esto obliga a que los programas sociales tengan objetivos mviles , que requieren reformulacin de manera continua con el fin de seguir siendo pertinentes y relevantes. El aprendizaje que tienen las organizaciones, gestores y directivos involucrados en los programas sociales, influye tambin en este proceso de redefinicin de los objetivos. Las estrategias que se definen para enfrentar porblemas sociales necesariamente dependen de tecnologas blandas . Toda accin que busca resolver un problema requiere de una tecnologa (o metodologa, si se prefiere), es decir, un conjunto de conocimientos y herramientas que permiten proponer acciones para generar determinados resultados, los cuales se cree que tendrn impacto sobre las causas del problema en cuestin. As, una tecnologa establece relaciones entre: insumos-accionesresultados-efectos. Una tecnologa es dura si las relaciones entre insumos y acciones por un lado y los resultados-efectos por otro, son probados, con alto grado de certidumbre. Al combinar determinados insumos y procesos de una manera pre-determinada, se tiene bastante certidumre de lo que resultar. La complejidad y dinmica de los problemas sociales hace que las estrategias de solucion sean de resultados con altos grados de certidumbre. Por lo contrario, las polticas y programas sociales se basan en tecnologas blandas, es decir, estrategias en las que hay una buena dosis de incertidumbre respecto a si las acciones producirn los resultados buscados, as como si los resultados conducirn a los efectos deseados. Es

por ello que los programas sociales suelen tener serios problemas para garantizar que se logren los impactos finales propuestos. Los objetivos de las polticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las condiciones y calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades. Actuan sobre personas individuales y sobre las relaciones entre personas. Como tal, tienen una naturaleza que no cabe comodamente en los compartamentos sectoriales que caracterizan las organizaciones del mbito social. Su carcter multidimensional exige la intervencin de organizaciones con mandatos y capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La coordinacin intra-organizacional resulta as necesaria. Por estas mismas razones, los programas sociales exigen la intervencin de un nmero amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que estn vinculados directamente a algunas de las causas o dimensiones que componen el problema. Esto complica significativamente el sistema de toma de decisiones en los programas. Los cambios en lo social requiere que la poblacin objetivo ponga de su parte para que se generen los logros deseados. Dicha poblacin no puede recibir pasivamente los servicios sociales, sino tienen que interactuar con los servicios o las intervenciones para poder generar el cambio deseado. Concretamente, un paciente tiene que entender y aplicar las recomendaciones del mdico para que el servicio de salud rinda su resultado esperado; los ciudadanos tienen que asimilar y actuar sobre las campaas de concientizacin para que stas puedan conducir a un cambio de actitudes. Esta caracterstica que es constitutiva de lo social introduce exigencias sobre la gestin, para asegurar que haya interaccin efectiva con usuarios y beneficiarios de los servicios y las intervenciones.

Estas caractersticas constituyen desafos para la generacin de valor para los ciudadanos en los mbitos de las polticas y programas sociales. La gerencia social propone enfrentar dichos desafos, y por ende, ha adquirido las siguientes caractersticas (Mokate y Saavedra, 2005): Es adaptativa , pues debe reformular de manera continua las acciones a realizar para responder a objetivos mltiples y mviles, as como a un mejoramiento de las tecnologas en uso. Obedece adems a la necesidad de ser lo suficentemente flexible para poder adaptar a las reacciones de los ususarios y beneficiarios con los cuales interactua. La adaptabilidad responde tambin a la existencia de distintas visiones por parte de un nmero significativo de actores que constantemente interactan y negocian entre s. Los cambios que se producen en la manera como los actores conciben el problema y las acciones necesarias para enfrentarlos exigen as una gestin adaptativa. Finalmente, la adaptabilidad es tambin necesaria para responder a problemas que muestran una dinmica de permanente cambio.

Es integral , pues debe considerar la complejidad e interrelacin de los problemas sociales (puesta de manifiesto en la existencia de objetivos mltiples). As, los programas sociales deben buscar capturar la integralidad del problema que enfrentan, considerando las diversas dimensiones y causas que en l intervienen. Recurre a la gestin interorganizacional , promoviendo el trabajo en redes, puesto que es la nica manera de perseguir objetivos mltiples y responder a dimensiones diversas. Promueve la participacin y la concertacin de objetivos y prioridades entre actores que tienen distintas visiones del problema y de las soluciones, as como distintos grados de poder. El necesario involucramiento de distintos actores y organizaciones exigen a los gerentes realizar un continuo esfuerzo de concertacin. La deliberacin entre los involucrados (y los ciudadanos en general) en los mbitos polticos es el principal mecanismo del cual disponemos para identificar y seleccionar resultados valiosos. Promueve la responsabilizacin (accountability) de las organizaciones y personas dedicadas a enfrentar los problemas sociales, pues la necesaria orientacin hacia la comunidad exige hacerse responsable ante los usuarios y ciudadanos de los recursos utilizados, las acciones realizadas y los resultados e impactos logrados.

Adicionalmente, como destaca el texto sobre el enfoque de gerencia social del INDES, la gerencia social promueve una perspectiva tica, centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad. Se gua adems por criterios de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad, que es indispensable tomar en cuenta a fin de lograr un desarrollo social sostenible. En sntesis, entonces, porponemos que la gerencia social consiste en el proceso de asumir responsabilidad por coordinar funciones de desarrollo, implementacin y
evaluacin de estrategias con el fin de generar resultados que responden de manera eficaz y eficiente a problemas sociales que son importantes para los ciudadanos. Ello, mediante la gestin adaptativa, integral, participativa y responsable de las polticas y programas sociales. Y, todo esto, con la finalidad de promover el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible .

Bibliografia

Barzelay, M. (1998) Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica BID/INDES. 2006. La Gerencia Social INDES . Washington, D.C.: Banco Interamericano del Desarrollo. Documento de Trabajo I-60. CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) (2000) La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires: CLAD, BID, EUDEBA. Kelly y, G. y S. Muers (2003) Creating Public Value: An analyticial framework for public service reform. Strategic Unit, Cabinet Office. http://www.strategy.gov.uk/downloads/files/public_value2.pdf Metcalfe, L. y Richards, S. (1990) Improving Public Management. Londres: European Institute of Public Administration, SAGE. Mokate, Karen y Jos Jorge Saavedra. (2006) La gerencia social es un campo de accin y de conocimientos estratgicamente enfocado en la promocin del desarrollo social. Washington DC: INDES. Documento de Trabajo I-56. Moore, Mark H. (1998) Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids. Sulbrandt, Jos (2002) Introduccin a la Gerencia Social . Washington DC: INDES. Notas de Clase. .

Unidad 1.2: El monitoreo y la gerencia social

Objetivos:

Proponer una definicin del monitoreo, contextualizada en una descripcin de los diferentes

procesos gerenciales.
Describir desafos que tpicamente se presentan en el proceso de monitoreo de programas sociales. Argumentar sobre el papel indispensable del monitoreo en el proceso de generar valor pblico. Describir los productos del proceso de monitoreo.

Terminamos la unidad 1.1 indicando que la gerencia social consiste en el proceso de asumir responsabilidad por coordinar funciones de desarrollo, implementacin y evaluacin de estrategias con el fin de generar resultados que responden de manera eficaz y eficiente a problemas sociales que son importantes para los ciudadanos. Ello, mediante la gestin adaptativa, integral, participativa y responsable de las polticas y programas sociales. Y, todo esto, con la finalidad de promover el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. En esta nueva unidad, retomaremos dos elementos de esta definicin de la gerencia social: los programas sociales y las funciones gerenciales de desarrollo de una estrategia, implementacin y evaluacin. Utilizaremos las reflexiones sobre estos dos elementos para entrar en el tema que nos ocupar como foco central de este curso: el monitoreo de los programas sociales. Los programas sociales Los programas sociales se tratan de conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones pblicas disean y producen bienes y servicios, como medio para satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan (Martnez Nogueira, 1998, p. 7).
Programas sociales : conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones pblicas disean, producen y entregan bienes y servicios, con la finalidad de satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en determinados comportamientos.

Segn esta definicin:

Los programas son medios en la gerencia social, a travs de los cuales delimitamos ciertos esfuerzos para disear y entregar de bienes y servicios, con el fin de solucionar problemas y generar efectos valiosos entre la ciudadana efectos que tienen que ver con la satisfaccin de necesidades bsicas, el fortalecimiento de capacidades y el mejoramiento de las condiciones de vida. En otras palabras, las actividades de un programa se ponen en marcha con el objeto de ofrecer bienes o servicios que razonbablemente se consideran capaces de generar cambios valiosos que sean fuente de valor pblico. Un programa consiste en la realizacin de un conjunto coordinado y organizado (estructurado) de acciones . El foco inmediato de la gestin radica en la gestin de dichas acciones, pero su eficacia depende no solo del logro de las acciones programadas y la consecuente entrega de bienes, servicios o informacin, sino tambien de sus consecuentes efectos e impactos sobre el problema que se enfrenta.

Es decir, un programa se basa en un conjunto de acciones que, con base en conocimiento tcnico, consideramos que sean capaces de conducir a la capacidad para entregar ciertos bienes o servicio o generar cierta situacin que, a su vez, pueden conducir a cambios que son, en si mismos, fuente de valor pblico o con base en un argumento razonable, podramos sustentar que son medios para conducir a la generacin de valor pblico. Es decir, un programa se conceptualiza con base en nociones de causalidad que vinculan un conjunto estructurado de acciones con unos resultados valiosos esperados. El programa, entonces, se basa en unas hiptesis causa-efecto que vinculan las actividades en una relacin causal con unos cambios sociales que pueden ser fuente de la creacin de valor pblico. De manera genrica, las nociones de causalidad que fundamentan un programa social se pueden ilustrar en el siguiente esquema:

Este esquema ha sido denominado la cadena de valor, la cadena de resultados valiosos o la cadena de objetivos de un programa social. Se trata de la sntesis del modelo lgico, que resume las hiptesis causales que dan fundamento al programa. Ilustra la apuesta que se realiza con un programa social: una apuesta que las acciones coordinadas que constituyen en el programa sean capaces de hacer desencadenar un conjunto de resultados y cambios que contribuyen al logro de una transformacin social que genera valor pblico. Un programa social se fundamenta en una serie de hiptesis causales que, en conjunto, sugieren que las acciones del programa sean capaces de conducir a cambios que son fuente de la produccin de valor pblico. La gestin de un programa social, entonces, obliga a gestionar las acciones (como medios) y los resultados sociales, y las relaciones que los vinculan causalmente. La gestin de programas: funciones gerenciales La gestin de un programa va a requirir, entonces, la gestin de procesos que de manera coordinada, iterativa y adaptativa especifican, implementan y vuelven a especificar las hiptesis que vinculan las acciones propuestas con los resultados esperados. La capacidad para proponer, actuar, analizar y volver a proponer da al programa una naturaleza sistmica y estratgica, lo que a su vez, viabiliza el asumir un compromiso con la generacin de valor pblico. Barzelay y Cortazr proponen: Si entendemos la gestin de un programa ... social como un sistema en funcionamiento, es posible descomponer el proceso de gerencia en subconjuntos de prcticas orientadas a obtener diferentes fines o resultados al interior dicho sistema. ...Las prcticas gerenciales son mtodos de accin mediante los cuales los gerentes desempean y se hacen responsables de las funciones relativas al desarrollo de la estrategia, la implementacin de la misma y su evaluacin. p. 46. Concretamente, entonces, la gestin de un programa social consiste en y articula procesos de formacin, implementacin y evaluacin de un sistema que existe con el fin de promover alguna dimensin del desarrollo social. Incluye funciones de diseo de estrategias y sus correspondientes acciones, la implementacin de las mismas, la generacin de informacin til, la retroalimentacin y el posible rediseo. Las funciones de la gerencia social, que se realizan de manera coordinada con el enfoque compartido en la generacin de resultados que son valiosos para la sociedad, se describen sintticamente en la Figura 2.

Figura 2. Las funciones en la gestin de programas sociales. Adaptado de Barzelay y Cortzar,

2005.

Las prcticas de la funcin de desarrollo de la estrategia se ocupan de la propuesta y la viabilizacin de las hiptesis que dan razn de ser y definen el plan del programa. Para ello y como se observa en el cuadro, se elabora una visin estratgica, se planifican las lneas de accin programtica y se asigan los recursos necesarios para ponerlas en prctica. Las prcticas de implementacin ponen en marcha los procesos y actividades planificadas, utilizando para ello los recursos y dispositivos organizativos previstos. Para ello es necesario producir los bienes y servicios a ser entregados a los usuarios, lo que supone realizar actividades productivas (gestin de operaciones) y actividades que regulen el funcionamiento adecuado del proceso productivo (control de gestin). Es tambin necesario generar durante la implementacin las capacidades organizativas, tcnicas o sociales, indispensables para asegurar el buen desempeo del proceso operativo. Finalmente, las prcticas de evaluacin permiten apreciar el valor pblico generado y contrastar los resultados e impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroalimentar el desempeo futuro de las dems funciones gerenciales. El monitoreo en la gerencia social El ejercicio de la gerencia social depende de manera fundamental de informacin sobre el desempeo, o sea, informacin oportuna sobre los logros de los diversos objetivos especificados en la cadena de resultados valiosos. Como tal, utiliza el monitoreo (que tambin ha sido denominado medicin de desempeo o monitoreo de desempeo) para guiar la gerencia, para alimentar a los gestores de la informacin necesaria para su accin y decisin. El monitoreo se trata de un

proceso estratgico, pues provee informacin con respecto al desempeo, que sirve de gua para asegurar que la gestin procede por un camino que le conduzca a la generacin de resultados valiosos. Proponemos entender el monitoreo de programas sociales como un proceso de planteamiento y exploracin de preguntas inteligentes , que brinda informacin relevante y oportuna para apoyar y educar reacciones y decisiones en el ejercicio de la gerencia social. Muy concientemente no nos referimos en esta definicin a indicadores o metas en la definicin, pues ms que una recopilacin rutinaria de datos pre-especificados, quisieramos definir un monitoreo inteligente, que se basa en la exploracin de preguntas que puede enriquecer el ejercicio gerencial.

El monitoreo de un programa social consiste en un proceso de planteamiento y exploracin de preguntas inteligentes, que brinda informacin relevante y oportuna para apoyar y educar reacciones y decisiones en el ejercicio de la gerencia social. El monitoreo es un proceso que apoya la funcin de control de gestin, facilitando informacin oportuna para apoyar decisiones sobre la marcha de la implementacin y levantando banderas rojas cuando se presenten seales y evidencias que el programa no progresa hacia el logro de los resultados esperados. Se trata de un proceso que acompaa la gestin de operaciones, y genera informacin valiosa para las funciones de evaluacin y desarrollo (o ajuste) de la estrategia. Propone proveer informacin oportuna, que podra contribuir a ajustes en el diseo del conjunto de acciones definidas para conformar el programa y/o en los procesos de gestin de la implementacin. La palabra monitoreo no es castiza, y segn el Diccionario de la Real Academia, ni siquiera existe. Su base etimolgica radica en el latn monere que significa advertir. Monitoria la palabra castiza ms cercana quiere decir consejo, monicin, advertencia. As, el imagen de levantar banderas rojas para advertir y para provocar reaccin gerencial es consistente con el significado bsico de monitoreo del desempeo. El monitoreo consiste en un proceso continuo que mide y describe el cumplimiento en un seguimiento sistemtico de acciones, del logro de resultados y de las relaciones entre los dos. El proceso integrado hace un seguimiento de la iniciativa, con el fin de asegurar que est generando valor para la sociedad. El BID (1997) seala que el monitoreo busca comprobar la efectividad y eficiencia del proceso de ejecucin, mediante la identificacin de los aspectos limitantes y/o ventajosos. El propsito del monitoreo consiste en detectar de manera oportuna las fortalezas y deficiencias que se evidencian durante la implementacin del programa, con tal hacer ajustes para una ptima gestin de las iniciativas, para optimizar los resultados esperados y responder a las expectativas de la ciudadana. (OECD, 1991). En el monitoreo, el punto de referencia es el plan de trabajo o plan de accin para el programa y se analiza la ejecucin y los logros del programa con respecto a dicho plan. El monitoreo hace un acompaamiento de la ejecucin de actividades, la

entrega de productos y el uso de recursos y explora evidencias sobre el logro de los efectos e impactos esperados, buscando determinar el grado en que su desenlace coincida con lo programado, con el fin de detectar oportunamente deficiencias, obstculos y/o necesidades de ajuste ... (UNICEF, 1991). As definida , el monitoreo se dirige a preguntas sobre el logro de las actividades, productos, efectos e impactos esperados y su coincidencia (o no) con lo que se prevea en la estrategia, el uso de recursos, la focalizacin, y las percepciones y satisfacciones de diversos involucrados con respecto al desenlace del programa. El monitoreo reconoce que el diseo de la estrategia del programa constituye una hiptesis con respecto al camino que nos puede conducir al logro de los resultados valiosos esperados. De hecho, el monitoreo aporta informacin para una validacin (o un rechazo) de esa hiptesis una verificacin de que dicho camino efectivamente est conduciendo a las mejoras en las condiciones de vida que se buscaban promover. En ese sentido, el tono del monitoreo es verificador y descriptivo. Verifica y describe el cumplimiento de los resultados esperados, a la luz de unos estndares esperados. Verifica evidencia de la ocurrencia de riesgos que podran amenazar el logro de las relaciones causales propuestas en la cadena de resultados valiosos. Adems, puede documentar y describir evidencias de los impactos y efectos no esperados, tanto positivos como negativos. proceso continuo que mide y analiza el cumplimiento en un seguimiento sistemtico de acciones, del logro de resultados y de las relaciones entre los dos. El proceso integrado hace un seguimiento de la iniciativa, con el fin de asegurar que est generando valor para la sociedad. Ahora bien, el monitoreo no tiene que limitarse a verificar los logros (o no) de los diversos resultados esperados. Puede generar otras informaciones valiosas para los gestores, con respecto a lo que funciona bien (y lo que no funciona), para que ellos puedan introducir ajustes en la implementacin y/o en el desarrollo del plan o estrategia del programa.

El monitoreo y la evaluacin Los procesos de monitoreo y de evaluacin son complementarios entre s, ya que el monitoreo permite describir y calificar el logro de resultados operacionales y las evidencias de posibles efectos sociales y la evaluacin analiza, califica y juzga estos logros. Mientras que el monitoreo mide y describe, la evaluacin analiza, juzga y conduce a la propuesta de recomendaciones. El monitoreo genera valiosa informacin para analizar las relaciones causales entre las actividades del programa; la iniciativa que se evala y dicho cumplimiento (o falta de logro). El monitoreo sin la evaluacin slo nos permitira juzgar la ejecucin de una iniciativa, sin poder concluir nada con respecto a la bondad de la iniciativa y la sensatez de continuarla o suspenderla. Asimismo, la evaluacin resulta inviable sin el monitoreo. Un viejo dicho el monitoreo se hace durante la ejecucin; la evaluacin se hace despus de terminar corresponde a una visin ya agotada y limitada a proyectos

de inversin de corta duracin. La idea no aplica a proyectos y programas sociales que tienden a ser iniciativas de mayor envergadura o mayor plazo, programas de vida larga o iniciativas continuas para apoyar la entrega de servicios bsicos. De la misma forma, la antigua conceptualizacin de que el monitoreo se ocupe de un seguimiento de actividades y productos y la evaluacin, de los efectos e impactos sociales de los programas se trata de una prctica superada. La modernizacin de la gestin en los mbitos pblicos y las demandas por resultados efectivos hacen que los gestores monitorean no solo el logro de las actividades programadas y la entrega oportuna de productos, sino tambin exploran y documentan cambios en los indicadores de efectos e impactos esperados. Es decir, en el monitoreo, se documentan evidencias de logros (o falta de logros) de las actividades e inversiones y tambin de los potenciales resultados sociales. Cabe destacar que en el monitoreo, la verificacin de resultados sociales solo arroja evidencias de posibles efectos e impactos. En el monitoreo, registramos la evolucin de indicadores que sealaran posibles efectos e impactos. No obstante, en el proceso de monitoreo, no hay ninguna posibilidad de atribuir al programa las variaciones observadas en dichos indicadores. Esa atribucin solo se podra asignar a partir de una evaluacin de impacto, que define o simula un grupo control o una situacin de control que permitira analizar cmo evolucionaran los indicadores de efectos e impactos en ausencia del programa, permitiendo as un contraste y una atribucin de alguna parte de los cambios observados al programa que se evala.

Quin realiza el monitoreo? El monitoreo convencionalmente se considera un proceso interno de la gerencia, pues se trata del proceso que permite recopilar las informaciones bsicas necesarias para guiar los proceso y decisiones gerenciales. No obstante, diversos gestores de un program o iniciativa cada uno con sus respectivos roles y responsabilidades necesitan de informacin para guiar sus procesos y decisiones. Como consecuencia, los diversos gestores van a requerir de procesos de monitoreo que apoyan sus propios procesos. Por lo tanto, sera recomendable que cada gestor define un monitoreo que explora las preguntas relevantes para su gestin y que aprovecha de la informacin recopilada por otros gestores, generando flujos relevantes de informacin y sinergas entre los distintos procesos de monitoreo. El monitoreo realizado por los diversos gestores del programa puede ser validado y/o complementado por otros procesos de monitoreo, patrocinados y/o ejecutados por actores con intereses particulares asociados con resultados particulares. Por ejemplo, el monitoreo por observatorios ciudadanos o por grupos que proponen vigilar el uso de recursos pblicos podra ser complementario a los procesos internos de monitoreo. Tres dimensiones de los procesos evaluativos

Hay por lo menos tres elementos clave que hay que tener en cuenta en el diseo y el manejo de los procesos evaluativos: el marco conceptual que define lo que la iniciativa propone realizar; los actores que tengan intereses en dichos procesos; y los estndares y/o criterios que se van a aplicar al juicio de la iniciativa que se evala.

El marco conceptual estipula los objetivos mximos, las estrategias o actividades que se proponen para lograr dichos objetivos y las relaciones esperadas entre los dos. Dicho marco brinda una visin clara de lo que se quiere lograr, de la forma en que se propone lograrlo y, por eso medio, nos permite observar las relaciones causales esperadas. Los actores pueden incluir todos los actores que tengan inters en la iniciativa y su evaluacin, sea directamente involucrados en la gestin o no. Podran incluirse los gestores, las poblaciones objetivo, los proveedores, los excluidos, los financiadores (incluidos los contribuyentes) y diferentes segmentos de la sociedad civil. Los criterios y estndares de anlisis definen las expectativas que forman la base de los juicios incorporados en la evaluacin. Los criterios estipulan las cualidades o caractersticas esperadas de los procesos y/o de los resultados. Consideramos que por lo menos cuatro criterios tienen que ser aplicados al anlisis de los procesos y resultados de las iniciativas sociales: eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad. Por supuesto, dichos criterios apenas representan un conjunto mnimo de estndares que reflejan los valores y las expectativas mnimas de las iniciativas pblicas para promover el desarrollo social. Podrn ser complementados con otros criterios que expresan expectativas particulares, tanto de los procesos como de los resultados esperados.

La gestin del monitoreo El anterior anlisis de las caractersticas de los sectores sociales permite plantear cuatro desafos, que pueden ser enfrentados como pasos prioritarios para empezar a convertir el proceso de evaluacin en un verdadero aliado del gerente social para que forme parte de la caja de herramientas utilizadas en el quehacer diario de la gerencia social. Se recomienda avanzar sobre lo siguiente: La identificacin de los diversos usuarios del proceso evaluativo y de otros interesados y su incorporacin en el diseo y manejo del proceso; La especificacin del marco conceptual que estipula el entendimiento de los diversos actores, de las actividades o estrategias de la iniciativa y los resultados esperados;

La definicin de las preguntas que los diversos actores proponen explorar por medio del proceso evaluativo; La identificacin y concertacin de indicadores e informaciones relevantes; La definicin y puesta en marcha de estrategias e instrumentos para recopilar la informacin de manera sistemtica y rigurosa; La definicin y manejo efectivo de flujos de la informacin generada por el proceso evaluativo; La introduccin de estrategias e incentivos que promueven el uso de dicha informacin; y La puesta en marcha de estraegias para ajustar continuamente el proceso evaluativo.

Los ocho pasos no necesariamente conforman una secuencia. Dan una visin global del proceso evaluativo, que en la prctica se desarrolla de manera iterativa mediante diversas aproximaciones y ajustes. El segundo mdulo del curso se va a ocupar del marco conceptual del monitoreo, expresado en forma de una cadena de resultados valiosos esperados. El tercer mdulo profundizar sobre preguntas, indicadores y la recopilacin de datos. La definicin de flujos de informacin y su uso sern tratados en el mdulo 4. Bibliografia Barzelay, Michael y Juan Carlos Cortzar Velarde. 2004. Una gua prctica para la elaboracin de estudios de caso sobre buenas prcticas en gerencia social. Washington, D.C: BID/INDES. BID.1997. Evaluacin: una herramienta de gestin para mejorar el desempeo de los proyectos. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina de Evaluacin (OVE). Kelly y, G. y S. Muers (2003) Creating Public Value: An analyticial framework for public service reform. Strategic Unit, Cabinet Office. http://www.strategy.gov.uk/downloads/files/public_value2.pdf Martnez Nogueira, Roberto (1998) Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratgico. Santiago de Chile: CEPAL. Serie Polticas Sociales 24. Moore, Mark H. (1998) Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids. OECD/CAD. 1991. Principios de Evaluacin de Asistencia para el Desarrollo. Pars: OECD. http://www.oecd.org/home/ UNICEF. 1991. Gua de UNICEF para Monitoreo y Evaluacin: marcando una diferencia? New York: UNICEF, Oficina de Evaluacin.