1.

SUPRAMUNICIPALISMO COMO ESTRATEGIA TERRITORIAL

La concrecin de una gestin pblica local que responda a las nuevas dinmicas de la ciudadana local y las nuevas manifestaciones del gobierno pblico requiere la exploracin de estrategias de accin creativas y novedosas. Este trabajo propone, entre las estrategias verticales y tecnocrticas del gobierno central, entre las estrategias muchas veces muy improvisadas y espordicas del gobierno departamental, y entre las estrategias netamente municipales o de desarrollo local, un camino intermedio, enfocado a integrar estrategias del orden departamental y del orden municipal en un nivel superior, en el sentido de que toma lo que hay y lo eleva e integra a otro nivel, de ah la nocin de supramunicipalismo, y el llamado a la convocatoria a investigadores y centros de pensamiento para indagar sobre posibilidades y propuestas de desarrollo que consideren la accin conjunta intermunicipal, tanto a nivel local, regional, nacional e internacional, como estrategia de reconfiguracin de la dinmica pblica y social de las

municipalidades antioqueas. Aqu se avanzan algunos elementos en esta lnea, con la esperanza de su revisin y su superacin por propuestas ms consistentes y tcnicamente mejor argumentadas, que se espera sean impulsadas hacia futuro.

Son varias y multiformes las dinmicas que atraviesan el quehacer socio-poltico de los municipios en toda Latinoamrica. Al caso colombiano se le suman las dinmicas del conflicto, que junto con las restricciones institucionales configuran una realidad pblica compleja y de posibilidades escasas en perspectiva del desarrollo social integral y de largo plazo, este ha sido el contexto determinante de muchas de las estrategias de desarrollo local en Antioquia. Por tanto es necesario repensar los territorios desde perspectivas y marcos novedosos que entrecrucen nuevas variables, campos y disciplinas del conocimiento como nutrientes para la transformacin local. Esta parte de la propuesta de este documento, de aqu en

adelante, est estructurada en torno a dos ejes principales, la cultura de las polticas pblicas en el mbito local y la asociatividad intermunicipal para el desarrollo, ambas constituyen el punto de apoyo de una reconceptualizacin del desarrollo territorial, y se suman al inters por superar la dicotoma administracin pblica y gestin pblica. Comenzaremos con el tema de la asociatividad intermunicipal, para dejar como parte central del documento la cultura de las polticas pblicas en los gobiernos locales.

Supramunicipalismo como estrategia territorial La nocin de supramunicipalidad o supramunicipalismo es poco conocida y utilizada en nuestro medio, ha logrado mayor difusin y aceptacin la de supranacionalidad o supranacionalismo, gracias al proceso de la Unin Europea. En sentido general, y guardando las proporciones, la primera es la aplicacin de los principios de la segunda en el mbito municipal, es decir, es la unin de entidades territoriales municipales. Los fines de este tipo de uniones pueden ser mltiples, as como la institucionalidad y el marco en el cual se desarrollen. Nos interesa darle un enfoque de integracin institucional o de nuevas institucionalidades, no para salvar a los municipios fallidos como algunos han propuesto en relacin con las asociaciones de municipios, sino para agregar fortalezas y apalancar niveles de desarrollo difciles de alcanzar por cada entidad territorial por separado. El principal argumento para justificar una propuesta de supramunicipalismo descansa sobre dos pilares, por un lado la limitacin en las capacidades particulares locales, pblicas y privadas, para responder a la complejidad de las nuevas demandas del mundo globalizado, de la sociedad ms informada y cvica, entre otros retos y problemticas, y por otro, las posibilidades enormes de la cooperacin y de la agregacin de recursos escasos entre similares para sumar fuerzas que permitan atender los problemas comunes, emprender obras de infraestructura y de inters comn, as como asumir procesos de futuro de largo alcance, y compartir la experiencia de desarrollarse por medio de la accin conjunta, la cooperacin y el benchmarking.

En este texto la nocin de supramunicipalidad remite a la construccin de institucionalidad y a la accin conjunta entre municipios que comparten proximidad geogrfica, problemticas o intereses comunes, aunque tambin incluye hermanamientos no colindantes, regionales, nacionales e internacionales, cada vez ms utilizados en funcin de las nuevas dinmicas de los gobiernos no centrales y su papel ms activo en el sistema internacional. Tenemos la conviccin de que nuevas reglas, espacios, interacciones y organizaciones compartidas generan acciones polticas concretas que se materializan en los territorios participantes. El desarrollo territorial debe partir desde la voluntad poltica de los ciudadanos y mandatarios locales, que comparten espacios socioeconmicos y de sobrevivencia, y estn dispuestos a trabajar en equipo, compartiendo

responsabilidades, en la construccin de calidad de vida para s mismos al tiempo que contribuyen a la calidad de vida de sus vecinos territoriales, o con aquellos que comparten simpatas e intereses ms all de sus fronteras geogrficas. Toda apuesta supramunicipal por colindancia geogrfica implica avances en la consecucin de mayores niveles de integracin regional. Mirado dentro de los lmites poltico administrativos de un departamento como Antioquia esta integracin es necesaria, sin embargo presenta problemticas a considerar, especialmente en el caso de las zonas fronterizas del departamento que adems de estar unidas administrativa y territorialmente al centro de gobierno departamental, y por tanto a las dems unidades territoriales municipales con las que limita dentro de Antioquia, lo estn con otras unidades territoriales municipales de otros departamentos y por tanto con estos mismos, es decir, tienen necesidad de relacionarse con los municipios de Antioquia, tienen necesidad de relacionarse con los municipios de los otros departamentos con que limitan, lo cual puede hacerse como unidad territorial, pero tambin como unidad subregional, sea que los otros municipios estn organizados o no, y por ltimo es muy posible que tambin exista la necesidad de tener una estrategia de relacionamiento con la unidad territorial departamental en la cual se integran esos otros municipios con los cuales limitan. Es claro, pues, que hay un vaco grande en las polticas departamentales, subregionales (como no las hay, esto ser desarrollado ms

adelante en este documento), y en el nivel municipal de las unidades territoriales de frontera con otros departamentos por encarar las problemticas que su ubicacin geogrfica y sus modos de relacionamiento socio-econmico implican. En estos casos las estrategias supramunicipales se complejizan, necesitando la convergencia entre representantes departamentales, entre los gobiernos locales de uno u otro lado, cuando estamos hablando de solo dos departamentos, porque puede darse el caso de que un municipio de frontera tenga lmites con ms de dos departamentos. En el caso antioqueo varios municipios limitan con dos departamentos, Nech, Yond y Andes por ejemplo. Aunque el uso como tal de la nocin de supramunicipalismo no es muy comn el marco legal municipal colombiano hace mucho tiempo considera opciones de integracin entre los municipios, principalmente el tema de las asociaciones de municipios, tema que desarrollaremos a continuacin, junto con la nocin de internacionalizacin municipal, porque consideramos que es necesario darle un impulso mayor, revitalizarlo e incluso pensar en estrategias que lo superen y en otras dinmicas de interaccin ms avanzadas y consistentes con la perspectiva de conformacin de un nuevo municipio.

1.1.

Asociaciones de municipios y procesos internacionalizacin de los gobiernos no centrales

de

El destacado profesor mexicano director del Centro de Investigacin y Docencia Econmica, CIDE, el Dr. Enrique Cabrero, considera como una capacidad institucional de los municipios lo que llama intercambio horizontal de informacin, que encuentra su principal expresin en las asociaciones de municipios (2004: 755). Es en estas en donde los municipios se ponen al da de lo que los otros estn haciendo, de las buenas y malas prcticas y de las posibilidades de colaboracin y trabajo conjunto, esta interaccin es un elemento fundamental en los procesos de modernizacin municipal. Hacer parte de asociaciones de municipios, de comits intergubernamentales, de seminarios de actualizacin, mantener relaciones con los pares de otras municipalidades, entre otros modos de relacionamiento fortalece la institucionalidad pblica, contribuyendo en ltimas a la

competitividad (en el sentido de capacidad) del territorio. Estos son algunos de los principales argumentos para justificar el asociacionismo municipal. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia, considera las asociaciones de municipios como una figura de integracin supramunicipal, tal vez una de las pocas que ha tenido asidero en la institucionalidad colombiana, y que incluso cuenta con un marco legal. Aunque su origen se remonta a la reforma constitucional de 1968 promovida por el extinto presidente Carlos Lleras Restrepo, nos interesan los desarrollos que se han dado al respecto en el marco de la Constitucin Poltica de 1991, que gener la Ley 136 de 1994 la principal sobre el rgimen municipal y que en su parte IX regula las asociaciones de municipios. Esta Ley estableci la voluntariedad de las asociaciones de municipios derogando la parte correspondiente relacionada con la anterior Constitucin de 1886 y la reforma de 1968 que adems de las voluntarias, consideraba asociaciones obligatorias establecidas desde el orden departamental, enfoque que no concuerda con las nuevas realidades de los municipios y la necesidad de ejercer su autonoma para decidir cmo y con quien asociarse. Si es difcil que funcionen las asociaciones por voluntad, qu se puede esperar de asociaciones obligatorias sin considerar las simpatas y el nivel de capacidades de los participantes. Segn la Ley mencionada en su artculo 149 las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarn para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Es necesario agregar que deben conformarse en funcin de un objeto claro que una las dos o ms entidades municipales interesadas en conformarse como asociacin, normalmente el objeto es una problemtica concreta, como tal debe aparecer en los estatutos de la asociacin exigidos por Ley para confirmar su constitucin. En Colombia las asociaciones de municipios se han conformado mayoritariamente en funcin de la prestacin de servicio pblicos, la realizacin de obras pblicas o el cumplimiento de funciones administrativas, no obstante se

pueden configurar asociaciones sobre el amplio abanico de competencias municipales que la Constitucin Poltica de 1991 le asign a los municipios en su Ttulo XI. Este documento hace un llamado al aumento del asociacionismo municipal y a la vitalizacin de las asociaciones existentes. La Ley 136 de 1994 incluye los requisitos para conformar asociaciones de municipios, cmo conformarlas, qu deben contener los estatutos, las atribuciones y responsabilidades de los municipios asociados, la estructura organizacional de las asociaciones, entre otros aspectos. Repensar las estrategias de asociacin entre municipios, la forma de promoverlas desde el gobierno departamental, tal y como hace la Unin Europea dedicando importantes cantidades de dinero para ayudar a proyectos de beneficio mutuo entre regiones y municipalidades y fomentar el supramunicipalismo, no da espera, pero tambin los municipios con capacidades institucionales para hacerlo deben emprender con liderazgo sus propias estrategias.

La internacionalizacin de los gobiernos locales

A principios de los aos 1990 comenz un fenmeno internacional que no ha dejado de crecer despus de 20 aos de dinamismo imparable, se trata del creciente accionar internacional de los gobiernos sub-estatales o no centrales como son llamados por los distintos autores. La dinmica de los relacionamientos internacionales ha tomado muchos caminos y tiene muchos matices, aqu tocaremos dos aspectos, el tema de los hermanamientos entre ciudades y municipios, que tambin podramos llamar asociacionismo internacional, y el tema de la cooperacin internacional descentralizada, como mecanismo de solidaridad ejercido principalmente desde pases desarrollados hacia pases en desarrollo, o cooperacin norte-sur, aunque tambin es notoria la creciente interaccin horizontal o cooperacin sur-sur. Estos son apenas dos aspectos estratgicos, entre otros muchos, de los procesos de globalizacin local. Por ejemplo, Borja y Castells (1997) hablan de cinco estrategias que las entidades territoriales deberan aplicar para internacionalizarse:

i) ii) iii) iv) v)

tener una participacin activa en eventos internacionales, participar en asociaciones de ciudades, constituir redes de ciudades, participar en procesos de integracin regional, y tener presencia directa en el sistema de cooperacin internacional.

En Colombia las estrategias locales para sacar ventaja del mundo globalizado son escasas, se reducen a las grandes ciudades, entre ellas Medelln que tiene el proceso ms avanzado e interesante de Colombia, mientras los municipios pequeos y las ciudades intermedias permanecen ajenos o lanzan estrategias desarticuladas que no duran ms all de la voluntad inicial de un alcalde recin elegido, pero que no logra consolidarse en el tiempo. Muchos alcaldes de municipios pequeos han tratado de avanzar en estrategias de insercin internacional, pero les ha faltado la fortaleza institucional, el respaldo y acompaamiento de niveles gubernamentales mayores. Es claro que para un municipio con dificultades para sostener su planta bsica de personal para responder por las responsabilidades ms apremiantes, es muy difcil contratar un profesional que se encargue de las relaciones internacionales, adems que es difcil justificarlo a los ojos de los Concejos Municipales y de la misma ciudadana, la propuesta de este documento entonces gira hacia la integracin subregional o supramunicipal sea por colindancia o no, para buscar inversores extranjeros, hacer lobby internacional, presentar proyectos a la cooperacin internacional, entre otras estrategias para en conjunto disear polticas que saquen ventaja del mundo globalizado. Es factible que municipios con ciertas caractersticas o problemticas similares, estn ligados o separados geogrficamente, se organicen para buscar pares o regiones a nivel internacional con las cuales asociarse, o a las cuales solicitar ayuda y cooperacin para proyectos de impacto social, que muy seguramente al ser presentados por varios municipios y con impacto en varias comunidades que comparten problemticas sern tenidos en cuenta con mayor probabilidad. Es por esto que nos enfocamos en las estrategias de

hermanamientos y en la de cooperacin internacional, pero no hay que dejar de lado las otras mencionadas, u otras distintas como el mercadeo territorial o la promocin turstica conjunta. La hiptesis es que estas estrategias a nivel de municipios pequeos funcionan con mayor eficacia cuando estn organizados y coordinados entre s, ya que as se evita la competitividad (en el sentido de disputa) por recursos escasos, as como la duplicidad de iniciativas y el mismo derroche de recursos pblicos, as sean de municipios diferentes. Los hermanamientos entre ciudades y pueblos siempre han existido, sin embargo, sera a mediados del siglo XX que recibiran una atencin especial y que se convertiran en una estrategia de desarrollo metdicamente utilizada. El presidente Eisenhower de los Estados Unidos cre en 1959 el programa People to People (Pueblo a Pueblo) con el fin de promover el entendimiento y la paz entre los pueblos del mundo. Este programa sera el detonante del surgimiento de un movimiento mundial por los hermanamientos entre ciudades hermanas al que muchas regiones del mundo se unieron, y del que prcticamente hoy ningn pas se escapa. En nuestro pas, por mucho tiempo este tipo de relacionamientos ha sido un elemento decorativo y con pocos resultados prcticos, sin embargo, consideramos que con los avances de los ltimos aos el tiempo est maduro para que estos sean ms activos y ms dinmicos desde el punto de vista del desarrollo recproco de comunidades lejanas. Las comunicaciones y los transportes modernos facilitan la interaccin y por tanto aceleran y facilitan las posibilidades de acciones con impactos concretos de lado y lado. Los municipios antioqueos no escapan a esta realidad de interconexin, cada vez ms se amplan las posibilidades de interaccin entre unos y otros, entre ellos y la capital, y entre ellos y el mundo. El aumento de las posibilidades de un supramunicipalismo activo y benfico a los territorios departamentales, tanto local como internacional, es cada vez mayor, lo que hace imperioso establecer estrategias, departamentales, subregionales y locales, pblicas, privadas y triple hlice (pblico-privado-sociedad), para desarrollar las capacidades necesarias para interactuar al mismo nivel, o a uno

superior, de otras latitudes continentales y mundiales, donde estos procesos son ms comunes y activos. Por su parte la cooperacin internacional descentralizada es aquella que se realiza entre las entidades territoriales distintas a los pases o gobiernos centrales, departamentos, provincias, regiones, municipios, comarcas, etc. Las relaciones internacionales y la cooperacin internacional tradicional se refera

tradicionalmente a Estados, entre presidentes y delegaciones oficiales de los gobiernos, esto ha cambiado, y a esto, en gran parte, es que se refiere la idea de globalizacin cuando se habla de que el mundo se ha hecho ms pequeo permitiendo que los gobiernos no centrales, los municipios y dems tipos de entidades subnacionales, aumenten sus posibilidades de insercin internacional, actuando por su cuenta, y en muchos casos, en busca de sus propios intereses, por encima de los nacionales, ms all de las fronteras, en lo que se denomina dentro de la disciplina de las relaciones internacionales, el sistema internacional, en el que cada vez ms y ms sobresale el papel que juegan las ciudades y municipios del orbe. Antioquia no puede ser ajena a esta realidad, y tiene que configurar una estrategia de poltica pblica departamental que cobije y promueva estrategias subregionales de integracin en todos los mbitos posibles para la promocin y concrecin del desarrollo local. A esto nos referimos a continuacin como la construccin de agendas pblicas supramunicipales.

1.2.

Hacia la construccin de agendas pblicas supramunicipales

La nocin de agenda es fundamental dentro de la teora de las polticas pblicas. Su etimologa, agire y agendum, nos remite a la idea de aquello que hay que hacer. Para empezar es necesario distinguir dos tipos de agendas, agendas pblicas o sistmicas y agendas de gobierno o institucionales. Aguilar Villanueva (1993: 31, 32) siguiendo a Cobb y Elder, las distingue del siguiente modo: la primera est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental. El segundo tipo de agenda puede ser definida como el conjunto

de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental local, estatal o nacional constituir una agenda institucional. Normalmente se acepta tambin que la agenda ciudadana, es ms emotiva, indefinida y abstracta, mientras la formal o gubernamental debe estar ms acotada, ser ms concreta y permitir su operabilidad tcnica, por ejemplo para aplicarle indicadores. Construir agendas pblicas y hacer que se integren en la agenda gubernamental no es una tarea fcil. Es algo que deben aprender las comunidades y los gobiernos locales. La sociedad local organizada puede buscar influir en el gobierno municipal para que integre entre sus prioridades problemticas pblicas que ellos creen dignas de atencin seria por parte del Estado local, a su vez los gobiernos locales pueden buscar influir en el gobierno departamental o nacional para asuntos que estn ms all de sus posibilidades, y lo mismo puede hacer el gobierno departamental en relacin con el gobierno central. As como hay que aprender cmo influir en la agenda de los niveles superiores, tambin hay que aprender cmo gestionar las mltiples peticiones de inclusin en la agenda propia, en el caso municipal. No a todo se le puede dar respuesta, hay que saber priorizar y hacer uso eficiente de los recursos disponibles. Todos estos procesos de movimiento de fuerzas para influir y lograr que los asuntos pblicos problemticos se inserten en las agendas gubernamentales para ser atendidos requieren un conocimiento profundo del proceso de incidencia poltica y de formacin de la agenda, como tcnicamente se le llama por los tericos de las polticas pblicas. Miremos con mayor detalle la formacin de la agenda, que aunque es parte del proceso de las polticas pblicas, tiene su propio subproceso. Existe aceptacin generalizada entre los acadmicos que el proceso comienza con la identificacin de un problema, su generalizacin entre la ciudadana y a continuacin con su definicin, esta ltima tarea que pareciera simple y rpida, no es tal, definir un problema determinar la forma en que se aborde cuando se incluya en la agenda institucional, de ah la importancia de definir correcta y especficamente el

problema, para evitar que se termine atendiendo un asunto distinto al que la comunidad poltica realmente necesitaba, con las implicaciones que eso tiene. Definido el problema no termina su proceso, es necesario lograr que el gobierno se fije en l, esto depender en gran medida de los mecanismos utilizados para hacerlo visible, tal vez una de las formas ms expeditas para que el gobierno se interese rpidamente por el asunto es que ste est acompaado de un amplio apoyo social; ningn gobierno quiere movilizaciones pblicas mayoritarias, y menos ir en contra del mandato popular. No se quiere indicar que para lograr introducir un problema pblico en la agenda formal siempre hay que hacer movilizaciones y entrar a chocar con el Estado, sino que es necesario que el problema pblico tenga un amplio respaldo popular, que est bien definido, que tenga evidencias de su realidad, que se sepa argumentar, entre otras estrategias de incidencia y lobby que las comunidades organizadas pueden utilizar sin necesidad de entrar en conflicto de frente o utilizar vas de hecho. Es conveniente anotar que lograr darle forma a los problemas pblicos, saberlos presentar y difundir entre la ciudadana, y saberlos llevar como reclamos pblicos antes las entidades de gobierno, incluso hasta lograr que sus representantes digan que van actuar al respecto, no implica que efectivamente se vayan a tomar decisiones y a dedicar recursos para atender el asunto pblico presentado. Una estrategia del gobierno puede ser decir que s va a hacer algo, para que los nimos se calmen, y al final no hacer nada. Adems los problemas que tiene que atender el gobierno son mltiples, sumados a sus compromisos polticos, a los compromisos pblicos adquiridos e impostergables que pueden venir de administraciones anteriores, los problemas inesperados como desastres naturales, entre otros, configuran una compleja red de temas que de una u otra manera requieren la atencin gubernamental, lo que hace que el gobierno tenga sus propias estrategias para manejar las nuevas exigencias, de acuerdo a como se ven las cosas desde adentro. El tema de la agenda es un asunto complejo e imprevisibe que tanto los interesados en introducir temas en ella, como los interesados en gestionarla, tienen sus mecanismos de accin, que terminan chocando y formando conflictos con desenlaces inesperados. Todo esto hay que

tenerlo en cuenta a la hora de hablar de construir agendas pblicas supramunicipales. La distincin analtica que hicimos entre agenda sistmica o pblica y agenda formal o gubernamental, puede a su vez sintetizarse en Agenda Pblica, en este caso con maysculas, para diferenciar que incluye las dos anteriores. En cierto sentido la agenda gubernamental tambin es agenda pblica. A esa Agenda Pblica con mayscula es que nos vamos a referir a continuacin para tratar las agendas supramunicipales, porque nos interesa que incluyan movilizacin y participacin ciudadana e interaccin con el Estado y convergencia en lo local de todos los intereses. Este tipo de agendas pueden ser ms complejas que las agendas individuales o particulares de una entidad territorial especfica, porque requieren la coordinacin y la negociacin previa entre distintas entidades territoriales. Tarea nada fcil. Un buen punto de partida son las asociaciones de municipios y los espacios de interaccin horizontal como vimos en el subttulo anterior. Crear el escenario de interaccin, desarrollar los pilares de la confianza mutua, y mantener la voluntad poltica, son algunos de los prerrequisitos de un proceso serio de construccin de polticas pblicas supramunicipales, sobre ellos pueden fundarse por ejemplo planes estratgicos supramunicipales o

subregionales, como lo vienen haciendo muchas municipalidades espaolas, o en Antioquia la subregin del Oriente con su PLANEO (Plan Estratgico de Oriente). Pero antes de emprender todos estos procesos planificadores a los que muchas veces les cuesta desligarse de su tradicional centralismo tecnocrtico, impulsados por unos cuantos empresarios de lo pblico y otros privados en espera de sacar ventaja, antes es indispensable la formacin de capacidades institucionales pblicas en los municipios, y el establecimiento de las condiciones bsicas para que cada unidad territorial tenga la capacidad para formular las polticas necesarias para ser autosostenible en su desarrollo y en el cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales. En el siguiente aparte de este documento nos enfocamos precisamente en la elaboracin de un acercamiento entre las polticas pblicas como aglomerado terico de amplios desarrollos y la gestin local prctica, con el fin de fortalecer la gobernanza democrtica y crear las bases

para nuevas dinmicas de fortalecimiento institucional, esta es la base de lo que hemos denominado el gobierno por polticas pblicas, que podr contar con los elementos que apalanquen estrategias de desarrollo sustentadas en verdaderas polticas pblicas supramunicipales, tcnica y polticamente posibles, as como coordinadas con la comunidad.

2. LA CULTURA DE LAS POLTICAS PBLICAS EN LOS MUNICIPIOS

2.1. GOBIERNO LOCAL POR POLTICAS PBLICAS

Esta parte del documento busca contribuir al acercamiento del mundo terico de las polticas pblicas con el mbito prctico y concreto de la gestin municipal de los alcaldes en Colombia, especialmente de los cerca de 1000 municipios clasificados en sexta categora. La relacin entre el mundo de la prctica de la accin pblica y el anlisis de la misma es constante e inseparable, por un lado la praxis poltica se constituye en objeto de mltiples observaciones y por otro la observacin acadmica con pretensiones cientficas de la accin gubernamental, crea dinmicas de generalizacin que asumen un nivel normativo sobre la realidad observada y por ende retroalimentan las formas de hacer y actuar de quienes generan y operan polticas pblicas. Pretendemos resaltar algunos aspectos importantes del anlisis de polticas, tiles a la gestin pblica local y al fortalecimiento de la democracia local, en la perspectiva de empezar a construir un modelo de gobierno local por polticas pblicas en el marco del fortalecimiento del sistema democrtico en Colombia. Poco ms de 20 aos hace que el anlisis de polticas pblicas en Colombia empez a producir resultados acadmicos, principalmente publicacin de documentos, siguiendo un camino gradual y con perspectivas crecientes sobre la importancia de tal campo acadmico para la gestin gubernamental. Autores como Salazar (1995), Vargas (1999), Roth (2002) y Cuervo (2007a) han hecho aportes sobresalientes para acercar la teora de las polticas pblicas a la realidad

institucional colombiana. Aunque se reconoce que los logros tericos y acadmicos de las polticas pblicas son enormes, y que por tanto pueden ser tiles para cumplir la misin inicial del campo, establecida por Lasswell (1951) para mejorar la democracia, an son muy escasos los niveles de permeabilidad del sistema poltico a los lineamientos del anlisis de polticas pblicas como para hablar de un gobierno por polticas pblicas, tal vez por su misma indefinicin, sin embargo se sigue actuando en esa lnea y ste trabajo se suma a ello. No obstante, las dificultades institucionales de los municipios en Colombia, y a que an no logra desarrollarse una tendencia de largo alcance para transformar la gestin pblica local, derivada del anlisis de polticas pblicas, sigue creciendo el inters por las polticas pblicas como campo de estudio y siguen creciendo las voces que se unen a la aspiracin justificada que busca acercar la praxis poltica y el estudio de las polticas. Esta parte la dividiremos en tres ttulos principales: a) la presentacin de algunos elementos a destacar del rgimen municipal colombiano, la vinculacin de las caractersticas constitucionales de los municipios con el proceso poltico para llegar a ser alcalde y la forma en que se pueden introducir y gestionar nuevas ideas en la agenda local de polticas, teniendo en cuenta las restricciones legales, administrativas y socio polticas propias del marco municipal colombiano; b) la exposicin del campo acadmico de las polticas pblicas, las polticas pblicas como prctica poltica y el anlisis de polticas como subdisciplina acadmica, conceptos y modelo secuencial del proceso de las polticas; con nfasis en las caractersticas que definen las polticas pblicas como mecanismo de insercin de la idea de gobierno por polticas pblicas; y c) sntesis y elementos del gobierno local por polticas pblicas.

SISTEMA MUNICIPAL COLOMBIANO

Colombia cuenta con cerca de 1100 municipios1, distribuidos por toda su geografa, de los cuales 125 estn en Antioquia, el departamento con mayor nmero de municipios. La Ley 617 del 2000 estableci dos elementos principales para su categorizacin, la poblacin y los ingresos corrientes de libre destinacin, de donde se tiene que de 7 categoras, (especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta), poco ms de 1000 son de sexta, 40 de quinta y el resto, cerca de 50, se reparten por las cinco categoras restantes. sta categorizacin es importante desde el punto de vista de ste trabajo por cuanto a categora mayor, ms recursos son asignados por el Sistema General de Participaciones (SGP), adems la categora indica tambin la capacidad de autosostenibilidad. Tericamente la capacidad para generar ingresos propios y la asignacin mayor de recursos por SGP supone para la autoridades locales mayor libertad para desarrollar su gestin, sin estar amarrados por la escasez presupuestal a la hora de ir ms all de los mandatos legales y del gobierno central, para emprender iniciativas propias de poltica pblica. Sin embargo, la realidad municipal colombiana, con ms del 90% de los municipios en sexta categora demuestra contundentemente que los avances en materia de gestin y autosostenibilidad son lamentables, sin importar que la Nueva Gestin Pblica haya permeado todas las administraciones pblicas locales, por lo que se hace necesario seguir pensando lo local en sus modos de gestin, el gobierno por polticas pblicas es una fuente de posibilidades an por contrastar y llevar a la prctica.

Obligaciones y funciones de los municipios y alcaldes colombianos

El municipio colombiano es una entidad jurdica que tiene unas competencias misionales y otras administrativas (DNP: 2008, 11) cuyo ejercicio es asumido por el alcalde como jefe de la administracin municipal, sin embargo, es adecuado que se diferencien las competencias del municipio de las del alcalde, cuya
1

No est claro el nmero exacto, la Registradura habla de 1102, otros de 1101 y otros permanecen con la cifra de inicios de ste siglo, 1098, desconociendo que se han creado recientemente municipios como Tuchn (2007), Guachen (2006), Noros (2007), San Jos de Ur (2007) y que Beln de Bajir dej de serlo en 2007 por fallo del Concejo de Estado.

temporalidad como administrador municipal es limitada a cuatro aos. A falta del alcalde el municipio debe seguir funcionando. El sistema organizacional contina ms all de las personas consideradas individualmente. El municipio en Colombia es la entidad fundamental de la divisin poltica administrativa del Estado, reconocimiento que destaca la cercana EstadoGobierno y Ciudadana como lugar de concrecin de la accin gubernamental y de retroalimentacin para la administracin ejecutiva y poltica, de visibilizacin social y expresin directa de la soberana popular, lo que permite la realizacin del ideario de la democracia participativa, como tal la Constitucin, en su artculo 311 le asign varias funciones que fueron especificadas por la Ley 136 de 1994 y que estn vigentes:
Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine la ley. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinacin con otras entidades. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, servicios pblicos domiciliarios, vivienda, recreacin y deporte, con especial nfasis en la niez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y

coordinacin con las dems entidades territoriales y la Nacin, en los trminos que defina la ley. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo municipio. Hacer cuanto pueda adelantar por s mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras estas provean lo necesario. Las dems que le sealen la Constitucin y la ley.

Unas funciones o competencias se relacionan con la garanta de derechos y con la misin que el Estado debe llevar a cabo, son las responsabilidades misionales: salud, educacin, medio ambiente, infraestructura, cultura, entre otras. Las dems son las competencias administrativas, indispensables para cumplir las misionales, sirven de base para la accin central del Estado y son: la presupuestacin pblica, el manejo de la burocracia municipal, talento humano, contratacin y sistemas de control, entre otras (DNP: 2008, 11). Es al alcalde a quien corresponde liderar los procesos municipales para dar cumplimiento a la Ley de la mejor manera posible. Segn las caractersticas del sistema poltico administrativo de Colombia los gobiernos locales gestionan principalmente dos tipos de polticas, las de localizacin o ejecucin

encomendadas por niveles superiores de gobierno, y las netamente locales basadas en la autonoma local, (Canales Aliende: 1997, citado por Prez: 2005). Significa que los alcaldes cumplen funciones en un doble sentido, por una parte est lo que tienen que hacer y sobre lo que poco o nada pueden disponer a su libertad, pero por otra se abren varios caminos para ejercer su liderazgo y creatividad en la gestin municipal, ya que aunque el mandato es directo, para el primer tipo de polticas mencionado, puede decidir la forma que considere ms adecuada para llevarlo a cabo, o puede, en el segundo tipo de polticas, en ejercicio del mandato constitucional sobre la autonoma municipal, introducir lineamientos de poltica completamente propios, o gestionar la participacin de su comunidad para definir directrices de polticas que sean colectivamente acordadas, en la perspectiva del desarrollo de su municipalidad. Segn los mandatos legales enumerados, la posibilidad de introducir elementos de gestin basados en el enfoque de polticas pblicas es clara desde diversas perspectivas, directamente relacionados con las funciones y competencias de los municipios y sus gobernantes. Ya se haba sealado, si bien el alcalde encarna las funciones del municipio, tiene otras que son diferenciables de aquellas y propias de su especificidad como ejecutor, gestor del desarrollo local, y representante legal de su municipio. El

artculo 315 de la Constitucin Poltica de Colombia enumera diez, entre las que se destacan para ste trabajo la quinta:
Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que estime conveniente para la buena marcha del municipio.

Sin embargo, es la funcin municipal de planificar y ordenar el desarrollo de su territorio la que se constituye en el marco de ste trabajo, ya que es a travs de ella que se puede acercar el enfoque de polticas pblicas al mbito gubernamental local, baste recordar que la planificacin es una de las dimensiones principales de la gestin pblica local, junto con la evaluacin, la direccin, control, rendicin de cuentas, entre otras.

Los alcaldes colombianos y las polticas pblicas

En Colombia para llegar a ser Alcalde, adems de cumplir los requisitos legales, hay que participar de la lucha poltica, proceso que en trminos generales comienza cuando el aspirante decide lanzarse a la palestra pblica, este primer paso normalmente se da en el marco de un partido poltico o movimiento poltico, pero tambin existe la posibilidad de hacerlo de forma independiente por medio de la recoleccin de firmas. El aspirante empieza a ventilar su ideario poltico y las acciones que considera deben continuarse y las que recin deben emprenderse en la jurisdiccin que aspira gobernar, se supone que son sus ideas, pero tambin pueden ser las de su partido, las de los grupos de inters que lo patrocinan, u otras, pero generalmente son presentadas como las ideas del aspirante, quien las ventila inicialmente de manera informal, hasta armar su discurso en un programa de gobierno claramente definido, con el cual se inscribir oficialmente como candidato ante la Registradura Nacional del Estado Civil, en l se expresa la posicin del aspirante sobre los principales temas de la administracin de su localidad y se incluyen propuestas, normalmente a nivel general, con el fin de captar la atencin ciudadana que respalde su acceso al poder. El programa de gobierno constituye, al menos desde la teora, una herramienta fundamental en el

proceso de profundizacin de la democracia, ya que se espera que en una democracia madura los electores voten ms por programas que por carismas o billeteras que compran exposicin en los medios masivos. Esta es otra restriccin en nuestro medio, en donde prima la incultura poltica. Quien sale elegido tiene el compromiso de dar cumplimiento a su programa de gobierno, as pues, sin haberse acomodado en su nuevo cargo, el recin llegado ya tiene obligaciones. El proceso para sus ideas, expresadas en el plan de gobierno, contina, ya que en Colombia la Ley 152 de 1994 obliga a todos los nuevos alcaldes a formular un Plan de Desarrollo en el cual se concretan los lineamientos del plan de gobierno, que se convierte en la hoja de ruta obligada durante todo su mandato. Los planes de desarrollo no son, estrictamente hablando, compendios de polticas pblicas, ya que aunque su formulacin incluye estrategias, programas y proyectos, stos no son lo suficientemente especficos, siendo solamente lineamientos generales a tener en cuenta en una formulacin ms especfica a elaborarse posteriormente, en la mayora de los casos, por las secretaras municipales directamente conocedoras del tema y sus problemticas de implementacin. Dadas las caractersticas de las polticas pblicas que se vern ms adelante, es obvio que las directrices de los planes de desarrollo no alcanzan a definirse como tal.

Restricciones y particularidades de los municipios colombianos.

Para

este

trabajo

las

restricciones

son

limitantes,

impedimentos

la

gobernabilidad y a la aplicacin del enfoque de polticas pblicas en el mbito de los gobiernos municipales. Las restricciones al ejercicio pleno del gobierno en los municipios de Colombia son muchas, unas muy particulares y otras compartidas con pases en desarrollo. Se pueden nombrar algunas especialmente

relacionadas con la poca insercin de la teora de las polticas pblicas en la gestin pblica de la mayora de los municipios colombianos, los de categoras sexta.

Los impedimentos que parecen ms difciles de superar para los alcaldes municipales, para lograr la consolidacin de un enfoque de gobierno por polticas pblicas, se derivan del caso especfico del sistema socio-poltico colombiano mediado por los grupos violentos, el gamonalismo y el caciquismo poltico, transversalizados por el narcotrfico, en la mayora de los casos. Pero tambin hay varias restricciones con su origen en la falta de cultura poltica y en la estructura y normas del sistema poltico. El ejercicio del gobierno local en Colombia est restringido por actores armados ilegales que interfieren en las dinmicas socio polticas presionando a la comunidad o a sus gobernantes para conseguir sus fines, que nunca son equiparables al inters pblico, hoy en da la mayora de estos grupos estn relacionados con el narcotrfico. En el mismo sentido y algunas veces relacionados con los grupos mencionados, existen en algunas regiones, los mal llamados caciques polticos que detentan el poder local y que sacan ventaja poltica de su posicin privilegiada para manipular las comunidades en beneficio propio o del mejor postor; en muchos casos el caciquismo est relacionado con clanes familiares tradicionales con amplio poder econmico. En ambos casos la libertad de accin para los gobiernos locales se restringe considerablemente, cuando hay alguna libertad, ya que en muchos casos los alcaldes son puestos por los grupos armados o por los caciques, y por tanto actan bajo sus rdenes o en pro de sus intereses. La posibilidad de un gobierno por polticas pblicas en estos casos es nula. Por otro lado los alcaldes deben tener vocacin de servicio pblico, conocimientos de administracin pblica y liderazgo poltico y comunitario. Una de las mayores restricciones a la integracin del anlisis de polticas pblicas a la gestin pblica en Colombia es el ascenso a los cargos de eleccin popular de personas sin vocacin y procedentes de profesiones con poca o ninguna relacin con el sector pblico y esto en el mejor de los casos, ya que tambin sucede, y en un alto porcentaje, que se eligen personas sin ninguna preparacin, muchas de ellas marionetas de empresas electorales locales o de caciques regionales como ya se mencion.

EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

El anlisis de polticas pblicas tiene su origen en los trabajos de Harold D. Lasswell, quien desarroll una propuesta interdisciplinaria que buscaba poner en contacto las principales ciencias sociales de su momento, relacionadas con el gobierno, para hacerlas partcipes de una renovacin prctica con impacto en el sistema poltico democrtico, acercndolas al desarrollo de la praxis poltica contribuyendo con los resultados de sus investigaciones y con sus teoras a mejorar la democracia; Lasswell denomin su propuesta ciencias de polticas (policy sciences), en el sentido de las ciencias sociales que de un modo u otro tienen que ver con las polticas, que para l inicialmente inclua las ciencias sociales y psicolgicas, todas las ciencias que proveen hechos y principios de importancia directa para la hechura de decisiones importantes de gobierno, de negocios o en la vida cultural.2 (Lasswell, 1943: 74) Posterior a la propuesta de Lasswell se desarrollara la de Lindblom (1959) conocida como incrementalismo, que se sumara a la propuesta secuencial inicial como herramienta de anlisis de las decisiones y modos de accin

gubernamental, con la justificacin bsica de que en la mayora de los casos ningn gobierno empieza de la nada y que por tanto no hace cambios radicales, sino que prefiere continuar lo hecho y hacer ajustes marginales cuando sea necesario.

Qu son las polticas pblicas y qu es el anlisis de polticas pblicas?

Las polticas pblicas son cursos de accin del Estado y el anlisis de polticas pblicas es el estudio sistemtico de tales cursos de accin. Respuesta simple, aunque indica la contestacin a la pregunta formulada, es insuficiente y engaosa. No todos los cursos de accin del Estado son polticas pblicas y no todos se
2

The policy sciences include the social and psychological sciences; in general, all the sciences that provide facts and principles of direct importance for the making of important decisions in government, business and cultural life.

pueden estudiar con las mismas herramientas conceptuales. Antes de presentar el modelo secuencial de anlisis de polticas es importante anotar lo siguiente. En lengua espaola son necesarias dos palabras (polticas pblicas) para expresar lo que en ingls se hace con una sola (policy), esto es importante en cuanto los orgenes del campo de estudio de las polticas pblicas estn en un pas de habla inglesa, Estados Unidos de Amrica, donde han florecido los principales tericos y de donde llegan los principales textos de referencia. La palabra poltica tiene 12 acepciones en el Diccionario de la Real Academia Espaola, de las cuales precisamente la nmero 12 sirve para comprender el sentido con el cual se usa el trmino poltica pblica, dice: Orientaciones o directrices que rigen la actuacin de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. Si la palabra poltica implica varias complicaciones conceptuales, an ms se presentan con la palabra pblica en el marco del concepto de poltica pblica. En el rea de anlisis de polticas pblicas hay una tendencia a sobreentender que toda accin del Estado es una poltica pblica, posicin que este trabajo no comparte. Esta incomprensin tiene su origen en definiciones como la de Thomas R. Dye (1992), para quien es poltica pblica todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer, o la de Jenkins (000?) acciones o inacciones de la autoridad pblica. A menos que esta afirmacin se relativice al modo de organizacin de los distintos sistemas polticos, en el caso especfico de Colombia no tiene aplicacin, como se ver ms adelante mostrando qu acciones del Estado colombiano no pueden ser consideradas polticas pblicas. A esta concepcin del Estado subyace la idea de que es expresin de la sociedad y que acta en su nombre, a nombre del inters pblico, lo que asigna el carcter pblico a todas sus acciones, sin importar que en muchas ocasiones tome decisiones en secreto y que acciones que se justifican y ejecutan como de necesidad pblica tengan el objetivo disimulado de beneficiar intereses particulares, tal es el aporte del liberalismo clsico. Sin embargo, otra forma de entender el carcter pblico de las polticas alude a la actualizacin constante del inters pblico entendido como el resultado del dilogo de perspectivas y actores que participan de una problemtica especfica que junto con el gobierno se puede

transformar o resolver, en ste sentido la lgica de polticas pblicas incluye la legitimidad de la participacin democrtica y la transparencia en los procesos de la accin pblica. Se trata de pasar, en lo posible, de polticas hechas a nombre del pblico a polticas hechas con el pblico de las polticas, la realizacin de este ideal es ms posible en el mbito de gobierno local dada la cercana gobierno y ciudadana.

El modelo secuencial de anlisis de polticas

Es la herramienta ms difundida y popular dentro y fuera del campo de las polticas pblicas. Un dispositivo analtico til para enmarcar la accin pblica y hacerla accesible acadmicamente, pero tambin til para quien elabora e implementa las polticas, ya que establece una secuencia bsica de etapas que aclaran todo el proceso de la poltica. Tambin conocido como el enfoque de libro de texto por su funcionalidad pedaggica este modelo de anlisis para polticas pblicas, se generaliz tan ampliamente que se constituy en la herramienta ms usada por acadmicos y polticos a la hora de abordar tanto el anlisis de polticas como su formulacin. Harold Lasswell el padre de las ciencias de polticas, fue el primero en proponer una clasificacin del proceso de anlisis de la accin pblica, basada en siete etapas. Sin embargo, la secuencia ms conocida y la ms utilizada es la propuesta por Charles O. Jones (1970), aunque en versin simplificada, ya que su versin original es ms elaborada. El modelo secuencial de Jones pretende identificar los elementos bsicos que estructuran el anlisis de polticas, de modo que puedan generalizarse a todas las polticas como punto de partida para su comprensin. Es un modelo ideal y por lo tanto deben tenerse en cuenta sus restricciones en el uso analtico aplicado a casos especficos, sin embargo, configura un marco bsico de inicio para la comprensin, que debe aunarse a la naturaleza de los casos estudiados y los sistemas polticos en que se desarrollan.

Las etapas del ciclo de Jones se han sintetizado en cinco y cada una integra distintas actividades en su interior como se ver a continuacin, con base a la presentacin que hace Muller (2006: 54) y Roth (2002: 49-51). La primera se denomina programme identification en idioma ingls, y ha sido traducida como identificacin del problema. Esta fase comprende el

reconocimiento de una situacin problema y su definicin, de modo que pueda pensarse en la estructuracin de acciones pblicas para terminarla, transformarla o mejorarla, y la insercin del problema en la agenda pblica, es decir que la atencin de las autoridades pblicas se enfoque sobre la problemtica, mostrando intenciones de resolverla. En palabras de Roth (2007, 50) esta etapa incluye apreciacin de los acontecimientos, definicin del problema, agregado de intereses, organizacin de demandas y representacin y acceso ante las autoridades pblicas. La segunda etapa es el programme development o desarrollo del programa, ms relacionada en Latinoamrica con el proceso de formulacin de la poltica (Roth, 2007, 49). Esta etapa comprende dos sub-etapas, la proposicin y elucidacin de varias soluciones o alternativas de accin para atacar o superar el problema y el proceso de toma de decisin de donde se selecciona la opcin a implementar. En la presentacin de Roth del ciclo de Jones, divide esta etapa en dos, separando por un lado la proposicin de soluciones y por otro el proceso decisional. La implementacin o programme implementation es la tercera etapa en el modelo de Jones, comprende el desarrollo de la opcin que obtuvo la decisin favorable e involucra la puesta en marcha sobre el terreno de las actividades concretas definidas dentro de la decisin. En esta etapa se pasa del plano de la discusin y planificacin al plano de la accin, trasladando a la realidad las ideas y proyectos que superaron el enfrentamiento discursivo y de poderes en la etapa precedente. Para Roth esta etapa incluye ejecucin, gestin y administracin y produccin de efectos. La cuarta etapa, programme evaluation, o evaluacin de la poltica es el penltimo paso, en el cual se ponen en perspectiva las actividades desarrolladas, se agrupan los datos cualitativos y cuantitativos, se hacen los respectivos anlisis y

se proponen recomendaciones. En la presentacin que hace Roth del ciclo de las polticas de Jones, esta etapa es la quinta, agrupando evaluacin y terminacin, que es la etapa que sigue. La ltima etapa del ciclo de las polticas propuesto por Jones, es el programme termination o terminacin de la poltica. Es un paso ms all de la evaluacin, ya que incluye la terminacin o cierre total del programa desarrollado, lo que va a pasar despus o el inicio de uno nuevo, en sntesis tiene que ver con la redireccin del programa, los impactos de darle fin total, de seguirlo de una forma o de otra, de lanzar una nueva poltica, entre otras posibilidades. Aunque esta secuencia no es una receta para seguir a pie juntillas los mandatorios locales pueden sacar provecho de la misma para dar claridad y legitimidad a sus decisiones y elaboraciones de polticas, motivando, en lo posible, la participacin ciudadana en cada una de las etapas. Conocer la secuencia de las polticas es tan importante como conocer los elementos que definen las polticas, al tener estos en cuenta ser posible comparar si lo que se hace actualmente se acerca o no al enfoque de polticas pblicas.

Caractersticas de las polticas pblicas Para comprender las polticas pblicas y para entender su naturaleza pblica es necesario conocer las caractersticas que las definen. A mayor claridad en las dimensiones y aspectos de las polticas mayor facilidad para encontrar puntos de contacto con el proceso de la gestin pblica. Al comparar si las caractersticas de las polticas pblicas se encuentran en el ejercicio actual de la gestin pblica municipal ser posible evidenciar la necesidad del gobierno local por polticas pblicas. Tres aportes recientes sern de utilidad al respecto, en primer lugar tenemos la definicin descriptiva del profesor Aguilar Villanueva (2008, 13) estructurada con base en cinco caractersticas, as:
a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, por cuanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio pblico; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la magnitud y tipo de interlocucin que ha tenido lugar entre el Gobierno y sectores de la ciudadana; c) acciones que han sido decididas por

autoridades pblicas legtimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por estos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles); y e) que dan origen o forman un patrn de comportamiento del Gobierno y de la sociedad.

Al decir conjunto descarta las decisiones especficas y aisladas, al hablar de intencionalidad, descarta la improvisacin y en cierto modo las decisiones coyunturales de corto plazo, al tratar el para qu de las Polticas Pblicas responde que son para solucionar problemas pblicos o para realizar objetivos importantes para la sociedad, lo que descarta que sean para beneficiar grupos selectos o individuos particulares, es decir no buscan la resolucin de problemas privados, al referirse al origen y naturaleza de los problemas pblicos habla de la interlocucin autoridades pblicas-sociedad, es decir descarta la idea de que toda actividad del Estado-gobierno es una poltica pblica, y al hablar de quienes implementan las polticas, muy en consonancia con el enfoque de gobernanza, se inclina por que lo hacen conjuntamente autoridades legtimas y organismos y personas de la sociedad civil. En segundo lugar tenemos los aportes del profesor Cuervo (2007a, 82) para quien por lo general la poltica pblica tiene los atributos de coherencia, integralidad, legitimidad y sostenibilidad. Por ltimo La poltica de las polticas pblicas (BID: 2006, 17, 140) que se centra en lo que denomina seis atributos clave de las polticas pblicas en los pases latinoamericanos: -Estabilidad: la medida en la cual las polticas son estables en el curso del tiempo. -Adaptabilidad: la medida en la cual pueden ajustarse cuando fallan o cambian las circunstancias. -Coordinacin y coherencia: el grado en que las polticas son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su diseo e implementacin, y son coherentes con polticas conexas. -Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.

-Orientacin al inters pblico: el grado en que las polticas procuran promover el bienestar general. -Eficiencia: el grado en que reflejan una asignacin de los recursos escasos que garantice altos rendimientos. Aunque stas caractersticas se derivan de un estudio de y para pases, algunas de ellas pueden tenerse en cuenta en la dinmica local. Al traspasar la caracterstica de la estabilidad al orden local se pueden tener en cuenta las mismas consideraciones del orden nacional, lograr que los cambios polticos peridicos no afecten la continuidad de las polticas, sin querer decir que estas no deban cambiar, sino mas bien que lo hagan cuando realmente sea necesario y no por el humor o color poltico del mandatario de turno. El alcalde deber conocer los problemas que afrontaron sus predecesores y las medidas con que los atendieron, y tener el valor y la sinceridad ante la comunidad de reconocer las cosas buenas dignas de continuarse, independientemente si sus antecesores fueron de lneas polticas distintas a la suya. En relacin con la caracterstica de adaptabilidad es pertinente que se tenga en cuenta la complejidad social y poltica en la que se gobierna en los distintos espacios geogrficos de Colombia, as como la dinmica cambiante de las relaciones internacionales, por lo que formular polticas sobre el papel milimtricamente definidas pero sin capacidad de responder a situaciones inesperadas pone en riesgo la atencin ptima de los problemas que se busca resolver y entorpece la fluidez necesaria en la interaccin Estado y Sociedad. La coordinacin y la coherencia van de la mano, implica la coordinacin entre niveles de gobierno, secretaras, sectores, que las personas y los actores locales y entre ellos haya interaccin en la elaboracin de las polticas, esto les da mayor coherencia. Una visin integral del proceso social es necesaria para identificar la subsidiariedad entre niveles de gobierno, para identificar las competencias y funciones por entidades y sectores y para lograr que confluyan aprovechndose mutuamente. La calidad de la implementacin se refiere a que no basta tener buenos decisores y excelentes formulaciones si no se cuida el mismo rasero para quienes llevan a la

realidad los diseos de las polticas. En los municipios esto se visibiliza cuando se contratan asesores y consultores muy buenos para recomendar y elaborar planes y programas, mientras se deja en manos de los funcionarios tradicionales, algunas veces cuotas polticas, la tarea de implementar los planes propuestos. Es un llamado a la coherencia poltica, si se quiere buenos resultados de buenas decisiones es necesario tener cuerpos burocrticos motivados y profesionales. Si se tienen en cuenta las caractersticas de las polticas pblicas es evidente que no todo lo que hace el Estado encaja en la categora de polticas pblicas. El profesor Cuervo (2007: 82) ha manifestado que sancionar una ley, aprobar un presupuesto, nombrar o despedir un funcionario, comprar vehculos o contratar servicios de vigilancia en entidades pblicas no pueden considerarse como polticas pblicas, lo mismo puede decirse de sacar una licitacin, o vender un paquete accionario de una empresa del Estado, aunque algunas de estas acciones puedan ser parte de una poltica.

Gobernar haciendo Polticas Pblicas

Colombia es un pas complejo y complicado para el ejercicio de la administracin pblica local, las restricciones estructurales del sistema poltico se manifiestan en todo su esplendor en el nivel local, en donde gobierno, sociedad civil, grupos armados, la corrupcin, el narcotrfico y el caciquismo se enfrentan en la lucha por el poder, no siempre con la misma capacidad de respuesta por parte de los actores legales y la sociedad civil. La cooptacin de los recursos pblicos, de por s limitados, por parte de actores ajenos al inters pblico limita

considerablemente la creatividad gerencial y el cumplimiento legal de los mandatos constitucionales a los municipios y alcaldes, prerrequisitos para la introduccin de un gobierno por polticas pblicas basado en la integralidad de la accin estatal local, en la sostenibilidad de las polticas, enfocado en la solucin de los problemas pblicos identificados y problematizados de la mano con las comunidades que los sufren y que pueden ayudar a resolverlos, en sntesis un gobierno identificable en sus acciones, coherente y sensato, con capacidad de

interaccin social con todos los actores del territorio, con vocacin de servicio pblico y con capacidad de ejecucin y cumplimiento de los planes y programas que por ley debe proponer a la comunidad. No obstante, las limitaciones mencionadas es necesario continuar impulsando dinmicas de transformacin que modifiquen las estructuras actuales, que ayuden a mejorar la gestin municipal, la toma de decisiones basadas en conocimientos y legtimas ante la sociedad porque realmente busquen responder a sus demandas; el campo de las polticas pblicas supone una novedad en la institucionalidad local, es un campo lleno de posibilidades, por los mltiples desarrollos y aristas que lo componen, sin embargo, hay algunos puntos de partida que se pueden ir identificando y que pueden ser tiles para avanzar en un proceso de consolidacin de algo parecido a un gobierno por polticas pblicas. El modelo secuencial, los atributos de las polticas pblicas, la naturaleza del proceso de insercin de temas en la agenda local ligado a los procesos de eleccin popular, pueden ser el punto de partida de un proceso de cambio en la gestin local que dinamice y revitalice la democracia colombiana. El proceso de insercin de ideas en el mbito local es arduo, requiere la convergencia de niveles de gobierno, la voluntad poltica, el inters ciudadano y el liderazgo de personas comprometidas con el cambio social suficientemente versadas en las temticas a integrar en la gestin municipal. Las polticas pblicas en Colombia continan su proceso de insercin en el discurso de muchos polticos y de gestores sociales y comunitarios, por lo que este documento es un primer aporte en esa lnea, un impulso ms para continuar abriendo el camino a la gestin municipal por polticas pblicas.

3.

DESARROLLO Y POLTICAS PBLICAS

Como lo ha dicho Boisier (2004) el desarrollo es multidimensional, y no se puede sujetar a ninguno de los adjetivos con que normalmente se le acompaa, sea local, sinrgico, sostenible, endgeno, por citar algunos de los ms mencionados, como tampoco se puede sujetar a una de las dimensiones de la vida humana, sea la econmica, la ambiental o la institucional entre otras. En el actual sistema de valores el desarrollo econmico es la dimensin predominante, no obstante ello no ha sido bice para que surjan propuestas que le asignan un lugar al lado de otras dimensiones iguales o ms importantes, dependiendo de donde se miren. La inclinacin por propuestas de desarrollo ms cercanas a adjetivos como integral, holstico o multidimensional, tiene una sustentacin muy poderosa estructurada entorno a principios esenciales del humanismo integral, para el cual el hombre, el ser humano en sus distintas dimensiones es o debe ser el centro de la nocin de desarrollo. Tal vez sea importante referirnos primero al concepto genrico de desarrollo y algunas de sus evoluciones recientes, antes de tratar el desarrollo en relacin con las polticas pblicas. La historia reciente del concepto de desarrollo est relacionada con el surgimiento de las Naciones Unidas, a partir de ese momento el concepto recibir atencin especial y se convertir en un trmino clich a lo largo de la historia reciente del planeta, hasta nuestros das. Varios aportes se distinguen desde diferentes disciplinas y enfoques tericos, aqu solo vamos a distinguir unos pocos ligados a lo que se convirti en desarrollo humano. En 1975 la Fundacin Dag Hammarskjld public What Now: Another Development (Ahora qu: otro desarrollo), texto que marc por su difusin un giro sin precedentes en la concepcin del desarrollo, veamos uno de sus prrafos para confirmar la afirmacin anterior:

El desarrollo es un todo; un proceso cultural, integral, cargado de valor; que abarca el ambiente natural, las relaciones sociales, la educacin, la produccin, el consumo y el bienestar. La pluralidad de caminos al desarrollo responde a la especificidad de las situaciones cultural o natural; no existe una formula universal. El desarrollo es endgeno; se origina en el Corazn de cada sociedad, que se basa primero en su propia Fortaleza y recursos, definiendo soberanamente la visin de su futuro, cooperando con sociedades que comparten sus problemas y aspiraciones.

Este enfoque del desarrollo se completar ms adelante con la propuesta de Manfred Max-Neef y sus colaboradores denominada Desarrollo a Escala Humana, DEH. Si la propuesta anterior en trminos generales estaba referida al arriba social o a un mbito macro, esta se enfocar en el abajo, el ser humano, lo micro. El primero mantiene de algn modo una perspectiva top-down, mientras Max-Neef rescata un desarrollo bottom-up, de abajo hacia arriba. Triple es el fundamento que sustenta la propuesta del DEH: necesidades humanas, autodependencia y articulaciones orgnicas, tres pilares que se levantan sobre la base de la participacin ciudadana como principio democrtico por excelencia (Max-Neef, 1986: 57). 1. El primer pilar alude a la orientacin del DEH. un DEH, orientado en gran medida hacia la satisfaccin de las necesidades humanas. 2. El segundo pilar alude a los medios: es mediante la generacin de autodependencia, a travs del protagonismo real de las personas en los distintos espacios y mbitos, que pueden impulsarse procesos de desarrollo con efectos sinrgicos en la satisfaccin de dichas necesidades. 3. El tercer pilar se refiere a tres articulaciones. De lo micro con lo macro De la planificacin con la autonoma De la Sociedad Civil con el Estado

La tercera concepcin novedosa de desarrollo vendr a finales de los 1990 con la propuesta de los economistas Amartya Sen y Mahbub ul Har, que ser retomada por Naciones Unidas y presentada al mundo a travs del famoso ndice de Desarrollo Humano, IDH, que empez a medirse desde 1990, precisamente en este primer informe se define el desarrollo humano como un proceso en el que se amplan principalmente tres oportunidades: 1- disfrutar de una vida prolongada y saludable, 2- adquirir conocimientos y 3- tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Estas tres capacidades son las que mide el ndice de Desarrollo Humano.

Es necesario conjugar una nocin del desarrollo cercana a las perspectivas mencionadas, con la cultura, el ambiente y el sistema socio-poltico local para construir verdaderas concepciones endgenas del desarrollo. Las polticas pblicas sern entonces los brazos que se extienden para materializar el desarrollo. El punto de partida es que el enfoque de desarrollo que se tenga en los mbitos gubernamentales impregna las polticas pblicas que se generan, estas se convierten en el mecanismo como se concreta el modelo de desarrollo, y en el modo principal para realizar la misin constitucional asignada a las entidades territoriales. Una concepcin del desarrollo ligada exclusivamente al crecimiento econmico difiere en el tipo de polticas que inspira respecto a una concepcin del desarrollo enfocada en la construccin de capacidades y oportunidades para el ser humano como fin del desarrollo. Por ejemplo, en la primera forma de ver el desarrollo se privilegiaran polticas de explotacin de hidrocarburos, sobre polticas de proteccin ambiental que podran preferirse segn la segunda concepcin con el argumento de la conservacin del medio ambiente para las generaciones venideras.

Desde la perspectiva mencionada se asume que las dimensiones de la vida humana son mltiples e interdependientes, que se influyen unas a otras

ininterrumpidamente, y que no ser posible forzar el desarrollo humano. Tener esto en cuenta en la tradicin institucionalista de elaboracin de las polticas pblicas genera choques profundos en quienes por inercia siguen considerando que las polticas se hacen desde arriba y por los que saben y que pueden separarse por sectores. Los municipios continan siendo recipientes de polticas en las que nunca intervinieron o pusieron siquiera una coma, a pesar de que como vimos en el aparte sobre la cultura de las polticas pblicas la Constitucin Poltica de 1991 establece que las entidades territoriales tienen potestad para guiar su destino y los alcaldes la facultad de presentar planes y proyectos con el fin de promover el desarrollo local y la buena marcha del municipio. Cumplir con los mandatos de orden superior es mandato constitucional tambin, pero es necesario dar el paso al proceso poltico local de polticas pblicas. Hay una desproporcin clara entre las polticas de localizacin o de mandato superior y las polticas propias surgidas de la autonoma local. Los municipios gastan la mayora de sus recursos y su tiempo en cumplir con las responsabilidades que le asigna el gobierno central, y dejan poco para cumplir con el proceso local de polticas pblicas. Este el llamado central de este aparte del documento. Si el desarrollo como vimos se puede potenciar de mejor manera en lo individual, y el Estado crea las condiciones del contexto para que esto sea as, el municipio es el principal y ms cercano punto de encuentro entre ciudadano-individuo y Estado, en el municipio el ciudadano ejerce con mayor libertad su derecho civil de participacin recibiendo retroalimentacin y respuesta de manera ms rpida. Las polticas pblicas locales para un desarrollo integral no pueden seguir formulndose como polticas pblicas de arriba hacia abajo, como mandatos muy bien estructurados y argumentados tcnicamente desde escritorios alejados de las realidades locales y del sentimiento y pensamiento ciudadano, directo participante y doliente de las fallas del Estado y del mercado. Menos pueden seguir elaborndose polticas desligadas de las dems dimensiones de la vida social que niegan la interdependencia y la unidad del Estado, que debe actuar en consecuencia.

Por ltimo, el desarrollo humano se promueve por mayor inversin en polticas sociales, pero tambin por mayor vinculacin de la sociedad en la gestin de su futuro. Deber considerarse que las polticas pblicas se desenvuelven en el territorio, como objeto directo o indirecto, pero siempre en funcin de la gente.

4.

PROPUESTAS

Los avances logrados a lo largo de este documento nos permiten identificar varias contribuciones tiles como estrategia de repotenciacin de las dinmicas de transformacin social y poltica desde lo local, las cuales sugerimos considerar en investigaciones por venir, as como en proposiciones de lineamientos de polticas o en polticas especficas, con el fin de definir estrategias concretas para transformar la gestin local del Departamento de Antioquia. Es claro a lo largo del documento el inters por introducir la cultura de las polticas pblicas en la gestin local, para ello nos esforzamos por delinear las caractersticas de las mismas como mecanismo para identificarlas con mayor claridad y desligarlas de las nociones errneas con que pueden relacionarse. As pues se desprende un inters grande por pensar las dinmicas de gestin pblica y territorial y las dems relacionadas con el desarrollo, en relacin con las polticas pblicas, tanto para mejorar su elaboracin y la consecucin de sus fines, pero tambin para como mecanismo de vinculacin del Estado, el mercado y la sociedad civil entorno a la eleccin de las mejores decisiones y de los mejores caminos para realizarlas. Es en esta perspectiva que hablamos del supramunicipalismo y de construccin de agendas y polticas supramunicipales, como una estrategia ms cercana a la realidad local antioquea y de acuerdo a sus particularidades, como lo mencionamos al hablar de los municipios fronterizos del departamento.

Propuestas especficas: 1- realizar el inventario de las relaciones que tienen los municipios antioqueos entre s, con municipios de otros departamentos o con municipios internacionales. 2- Disear una estrategia especial de relacionamientos y desarrollo local para los municipios fronterizos del departamento.

3- Antioquia es montaa, y aunque existe el turismo de montaa no existe el turismo montaero. Esta sera una excelente estrategia de desarrollo local y subregional desde y para todo el departamento, que estara unida al fortalecimiento de las redes de municipios y el asociacionismo, como mecanismo de competitividad.

Una estrategia de largo alcance que integre los diferentes elementos considerados en este documento podra desarrollarse en un mayor nivel de profundidad entorno a un proyecto de investigacin que involucre desde su concepcin hasta su culminacin cuatro tipos de actores; 1- los pblicos principalmente que deben ser los que lideren los procesos de desarrollo y hacia quienes parte de la investigacin busca influir en el orden local, en lo que se denomina fortalecimiento institucional o creacin de capacidades institucionales pblicas, 2- los privados como agentes del desarrollo econmico local con responsabilidad social, 3- las universidades que aportan el conocimiento y la experticia, y 4- los actores sociales quienes adems del conocimiento sobre el terreno, son los beneficiarios de la accin pblica, y como pblico de las polticas son llamados a tener una participacin activa en todo proceso que los involucre, al igual que con el primer actor este proyecto debera enfocarse en la construccin de capital social en las subregiones y municipios de Antioquia. Esta nueva investigacin podra contar con varias etapas, una de diagnstico que permita la identificacin de los caminos a seguir y la afinacin de las propuestas a desarrollar en materia de supramunicipalismo como una poltica pblica departamental, en materia de fortalecimiento de las estrategias asociativas de los municipios y las subregiones, pero tambin en materia de capacitacin y direccionamiento de la atencin de los gobiernos locales hacia la importancia de gestionar su actividad central misional con base en polticas pblicas, sostenibles, adaptables, de largo plazo, coherentes, coordinadas y sobre todo eficientes. Estas apuestas permitiran fundamentar una estrategia de largo alcance en materia de competitividad territorial local, ligada a relacionamientos internacionales y al desarrollo endgeno. El eje central de toda la propuesta sera el fortalecimiento del

proceso local de polticas pblicas como estrategia de desarrollo en el sentido de fortalecimiento de la accin pblica o fortalecimiento del estado a nivel local, como coordinador de las distintas actividades que se implementan en el territorio, econmicas, sociales, ambientales, entre otras. Esta propuesta podra separarse en distintos proyectos, por ejemplo uno enfocado en un inventario territorial de los relacionamientos municipales, de la regin y el departamento, otro en el diseo de una poltica pblica departamental para el fortalecimiento del asociacionismo en el departamento y por tanto en los municipios, que incluya los territorios limtrofes. Otro proyecto podra estar dirigido a la capacitacin de los gobiernos locales y el tercer sector local en la cultura de las polticas pblicas.