BSC Municipal de Porto Alegre

BALANCED SCORECARD NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE
Administrao Pblica e Gesto Social- APGS
BALANCED SCORECARD IN MUNICIPAL PUBLIC ADMINISTRATION: A CASE STUDY AT PORTO ALEGRE CITY HALL
RICARDO ERIG Mestre em Administrao pelo PPGA/UNISINOS Coordenador do Oramento Participativo da Prefeitura de Porto Alegre erig@gpo.prefpoa.com.br
JOS ANTONIO VALLE ANTUNES JNIOR Doutor em Administrao pelo PPGA/UFRGS, Mestre em Engenharia de Produo pelo PPGEPS/UFSC UNISINOS junico@produttare.com.br
SIMONE LETICIA RAIMUNDINI Simone Leticia Raimundini Professora do Departamento de Cincias Contbeis da UFRGS simone.raimundini@ufrgs.br
Recebido em: 15/12/2008 Aprovado em: 21/09/2009
ISSN 2175-5787
APGS, Viosa, v1., n.2, pp. 151-174, abr./jun. 2009
RICARDO ERIG, JOS ANTONIO VALLE ANTUNES JNIOR E SIMONE LETICIA RAIMUNDINI
Resumo
A Administrao Pblica caracterizada pela dificuldade em alinhar o processo geral do planejamento estratgico com o Plano Plurianual (PPA) e o Oramento. Esta pesquisa exploratria analisou o Balanced Scorecard (BSC) como ferramenta de gesto que contribuiu para a elaborao destes na cidade de Porto Alegre no perodo de 2006-2009 e teve como mtodo o estudo de caso nico com objetos incorporados. Os resultados indicam que a adoo do BSC nesta Prefeitura foi proveniente de um processo de elaborao e identificao de aes e programas de governo. Atividades que vinham sendo desenvolvidas em duplicidade ou sobrepostas foram alinhadas, permitindo a elaborao de um oramento mais realista. O BSC facilita a integrao e o alinhamento entre o planejamento e o oramento da cidade. A adoo de prticas de gesto mais adequadas realidade pblica municipal constitui-se em uma perspectiva relevante para observar a continuidade de um processo de gesto em instituies pblicas, aumentar o grau de profissionalizao das atividades desenvolvidas e aprimorar a prtica de realizao dos diagnsticos prvios ao planejamento. Palavras-Chaves: Balanced Scorecard. Planejamento Estratgico. Administrao Pblica.
Abstract
Public administration is characterized by the difficulty to align the overall process of strategic planning with the Multi-annual Plan (MAP) and Budget. This exploratory research examined the Balanced Scorecard (BSC) as a management tool that contributed to their preparation in the city of Porto Alegre, in the period 2006-2009, and had, as a method to study, the single study case with embedded objects. The results indicate that the adoption of the BSC, in this Municipality, came from a process of preparing and identifying actions and programs of government. Activities that had been developed in duplicity or overlapping were aligned, allowing the elaboration of a more realistic budget. The main conclusion is that the BSC facilitates the integration and alignment between the planning and the citys budget. The adoption of more appropriate management practices to the municipal public management reality is constituted on a relevant perspective to observe the continuity of a management process in public institutions, to increase the professionalization degree of the activities developed and enhance the practice of the previous diagnostics to planning. Key-Words: Balance Scorecard; Strategic Planning; Public Management.
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1. INTRODUO A importncia do planejamento estratgico na administrao conhecida desde o sculo XX. Segundo Gracioso (1996), a gnese do Planejamento Estratgico (PE), na
empresa privada, surgiu aps a Segunda Guerra Mundial. Nesta poca, empresas, principalmente americanas, desenvolveram sistemas de oramentos anuais formalizados com o objetivo de melhor controlar o fluxo das receitas e despesas. O PE um processo gerencial que permite desenvolver e manter a adequao entre os objetivos e recursos da empresa e as mudanas de mercado. Sua finalidade orientar e reorientar o negcio a partir: I- da misso da empresa; II- da anlise das oportunidades e ameaas do ambiente interno e externo; III- dos pontos fortes e fracos da organizao; IV- da definio de objetivos, metas e planos de ao; V- da implementao, do feedback e do controle (KOTLER, 1991). O exerccio do PE na administrao privada est disseminado nas empresas mais competitivas. Contudo, na Administrao Pblica brasileira, no tem seguido o mesmo exemplo . O modo com que se concretiza o PE na Administrao Pblica o Plano Plurianual (PPA). Este caracteriza-se por apresentar programas meramente classificatrios, que possam no retratar as reais necessidades da gesto governamental. Em muitas situaes, o PPA tende a ser utilizado como um instrumento/ferramenta de pouca utilidade para o acompanhamento do desenvolvimento das polticas de governo. Bortolanza (2005) diz que o amadorismo predomina nas administraes municipais, podendo gerar crise de governabilidade, uma vez que h negligncia de preceitos constitucionais e legais que so instrumentos de gesto obrigatrios a partir da Constituio Federal de 1988. Assim, a ausncia de planejamento na maioria das prefeituras do pas implica em dificuldades na tomada de deciso no setor pblico. Uma das consequncias o percentual de cidades que no conseguem ter suas contas aprovadas pelo Tribunal de Contas. Logo, a falta de um planejamento formal, elaborado de forma tcnica e politicamente sustentvel, contribui para a ineficincia, o desperdcio e o alto custo dos servios prestados no mbito municipal. Kloot e Martin (2000) afirmam que a reforma da Administrao Pblica foca a mensurao do resultado pela articulao entre o PE e os indicadores de desempenho. Para Giacomoni (1998), o ajuste desarticulado - considerar o processo de elaborao do Planejamento e Oramento (P&O) apenas com correes de valores monetrios de um ano para o outro sem uma articulao maior com os problemas de centralidade existentes apontado como o problema mais grave na obteno da eficcia da inter-relao entre o P&O.
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Neste contexto, provvel que a adoo de um PE adequado possa tornar eficazes as aes da gesto pblica brasileira em geral, e da municipal em particular. Sendo assim, o objetivo deste trabalho consiste em analisar o uso do Balanced Scorecard (BSC) na gesto municipal de Porto Alegre, no intuito de aprimorar a elaborao do PPA e seu relacionamento com o Oramento Pblico do Municpio, no perodo de 2006-2009.
2 FUNDAMENTAO TERICA 2.1 BALANCED SCORECARD (BSC) O BSC uma ferramenta de gesto estratgica que busca o alinhamento das aes cotidianas (processos internos de trabalho) ao PE da organizao. O uso de indicadores financeiros e no-financeiros e a indicao da relao causa-efeito permite associar as diretrizes corporativas com as tarefas operacionais de rotina (KAPLAN e NORTON, 1997). Segundo Kaplan e Norton (1992; 1993; 1996), a implementao do BSC, inserido em um sistema de gesto estratgica, deve passar por quatro processos elementares: 1. Traduo da viso: a viso til quando desdobrada em indicadores e objetivos capazes de mostrar a importncia de cada ao para o alcance da viso projetada da organizao, bem como apontar os nveis de desempenho demandados para a gesto desses indicadores. 2. Comunicao e Comprometimento: comunicar as estratgias e lig-las aos objetivos, de modo que seja possvel alinhar os objetivos estratgicos aos os operacionais. 3. Plano de negcios: a partir das diretrizes corporativas, as unidades de negcios podem desenvolver seus planos especficos, convergindo esforos para as aes mais importantes, definidas pelo alinhamento das mesmas com a viso que se busca atingir. 4. Feedback e Aprendizado: o aprendizado estratgico pela constatao da eficcia (ou ineficcia) da estratgia, a partir do desenvolvimento de um modelo de avaliao que pressupe o estabelecimento de determinados nveis de desempenho, sob perspectivas nofinanceiras, para que as metas financeiras sejam atingidas. Assim, um sistema eficaz de gesto do desempenho necessita considerar a adoo de indicadores financeiros e no-financeiros nas reas operacionais. O BSC prope quatro perspectivas de avaliao: finanas, clientes, processos internos e aprendizado e crescimento. A perspectiva financeira objetiva evidenciar os resultados financeiros. As medidas financeiras indicam se a estratgia da empresa, sua implementao e execuo esto
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contribuindo para melhorar os resultados (KAPLAN e NORTON, 1997). Na Administrao Pblica, esta perspectiva o oramento, que descreve as fontes de receitas e a alocao destas (as vrias despesas) em programas/atividades (IRWIN, 2002; NIVEN, 2006). A perspectiva do cliente identifica os segmentos de clientes e mercados que a organizao atua. Em organizaes pblicas, atender essa perspectiva o principal objetivo (RUAS, 2003). Niven (2006) e Irwin (2002) destacam a relevncia da perspectiva do cliente para as organizaes pblicas, salientando a necessidade de incluir objetivos abrangentes misso da organizao (por exemplo, planos de governo que no longo prazo tm a meta de reduo da pobreza, analfabetismo, gerar mais emprego e aumentar a renda per capita). Segundo Kaplan e Norton (1997), o alcance da perspectiva do cliente medido pela eficcia e eficincia do atendimento das necessidades da sociedade, e no mais pelo desempenho financeiro obtido. A perspectiva dos processos internos visa a identificar os fatores que atraem, mantm e valorizam os clientes num segmento-alvo de mercado. O diferencial do BSC a tentativa de identificar processos inteiramente novos em que a empresa deve atingir a excelncia, enquanto a maioria dos sistemas de mensurao de desempenho foca os processos j existentes (KAPLAN e NORTON, 1997; RUAS, 2003). Esta perspectiva, de acordo com Niven (2006), Irwin (2002) e Kaplan e Norton (1997), similar nas organizaes pblicas e privadas. Naquelas, os indicadores dessa perspectiva explicitam satisfao das expectativas dos cidados e usurios. A perspectiva do aprendizado e crescimento visa a identificar a infraestrutura que a empresa necessita para gerar crescimento e melhoria no longo prazo. Desse modo, a gesto do conhecimento relevante para disseminar os conhecimentos tcitos e explcitos, no intuito de utilizar da forma mais eficaz os processos e recursos da Organizao (KAPLAN e NORTON, 1997). Assim, relevante tanto na administrao privada quanto na pblica.
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A Figura 1 mostra as quatro perspectivas do BSC na Administrao Pblica.
Oramento
Cidados/ Usurios
VISO e ESTRATGIA
Processos Internos
Crescimento e Aprendizagem
Figura 1: Perspectivas do BSC para a Gesto no Servio Pblico Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997) e Niven (2006).
Quanto implantao do BSC, Kaplan e Norton (1997) afirmam que h uma incoerncia entre a formulao e a implementao das estratgias. Isso ocorre devido s barreiras criadas pelos sistemas gerenciais que no atendem aos aspectos de criao e comunicao da estratgia, alocao de recursos, definio de metas e feedback. Tambm, falhas estruturais (medidas que mostram eficincia passada, mas no comunicam como est o presente) e organizacionais (delegao da implementao do BSC a executivos intermedirios; utilizao de indicadores inadequados) dificultam a implantao da ferramenta (GUILHERME e GOLDSZMIDT, 2003; SOARES JNIOR e PROCHNIK, 2006). Olve, Roy e Wetter (2001) e Bieker (2003) ressaltam a importncia de a alta direo estar comprometida com a implantao do BSC, dado que isto uma importante pr-condio para a aceitao interna do mtodo. Epstein e Manzoni (1998) postulam que a implementao da ferramenta um processo difcil porque introduz mudanas profundas, o que pode afetar o equilbrio do poder na organizao. Segundo Schneiderman (1999), as empresas mudam quando empregados compartilham as metas e os meios, ou seja, o BSC prope mudana em todos os nveis organizacionais.
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Sistemas de medio mal projetados e a dificuldade de implant-los so razes de falhas na implementao. A maioria das falhas ocorre porque: I- as variveis no-financeiras no so identificadas corretamente devido falta de experincia da equipe; II- as metas so negociadas ao invs de basearem-se nos desejos dos cliente; III- o sistema desorganizado torna-se vulnervel ao no-cumprimento de metas estratgicas; IV- as sugestes de melhorias de processo so por meio de tentativas e erros ao invs de usar os mtodos cientficos existentes e; V- a falta de ligao entre o lado financeiro e o no financeiro no Scorecard (EPSTEIN e MANZONI, 1998; SCHNEIDERMAN, 1999) Guilherme e Goldszmidt (2003) identificaram quatorze fatores crticos para implantar o BSC, divididos em dois grupos: fatores organizacionais (processos organizacionais; cultura; estratgia e sistemas de informao) e fatores relacionados ao processo de implantao e uso do BSC (conscincia; finalidade, equipe, individualizao, e abrangncia do projeto e do esforo necessrio; liderana e apoio da alta administrao; projeto piloto; elaborao dos indicadores; simplicidade; comunicao e disseminao; dinmica da aplicao do BSC; e integrao com os processos gerenciais). Assim, pode-se dizer que as dificuldades de implementar o BSC decorrem de problemas no projeto de implementao e de deficincias no processo organizacional. O sucesso da implementao da ferramenta est relacionado com: I- a integrao entre as quatro perspectivas; II- o balanceamento entre os graus de importncia das perspectivas do BSC e; III- que o mtodo seja compreendido pela organizao como um sistema de gesto estratgica e no somente de gesto financeira (Kaplan e Norton, 1997). O BSC prope que a estratgia est relacionada com a construo de hipteses sobre os fenmenos que envolvem causa e efeito nas empresas. Essas relaes so retratadas nos mapas estratgicos (ATKINSON, 2006). Assim, o mapa estratgico auxilia a fazer com que todos os indivduos da organizao entendam a estratgia (COUTINHO & KALLS, p. 4, 2005). o mapa estratgico que descreve a estratgia da empresa atravs de objetivos (indicadores, metas e planos de ao) relacionados entre si e presentes nas quatro perspectivas (KAPLAN e NORTON, 1997). O mapa estratgico desmembra a estratgia em temticas, problemas e oportunidades, vinculando cada uma das perspectivas s reas operacionais. Tais objetivos estaro ligados estratgia da empresa e definem uma relao de causa-efeito. Ou seja, a causa em uma dada perspectiva gera efeito em outra, o que se encerra na perspectiva financeira (KAPLAN e NORTAN, 1997).
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2.1.1. O BALANCED SCORECARD NA GESTO PBLICA A adaptao e aplicao da abordagem do BSC na Administrao Pblica vm despertando interesse no mundo. Por exemplo, a American Society for Quality gestora do Prmio Norte-Americano da Qualidade (Malcolm Baldrige National Quality Award) dedicou uma edio especial da revista para tratar do tema em 2003. Essa edio apresenta, inclusive, um caso de aplicao da ferramenta em uma Secretaria do Ministrio do Planejamento do Governo Federal brasileiro (COSTA, 2003). Porm, preciso ressaltar que a transposio dos conceitos relativos abordagem do BSC deve levar em considerao algumas peculiaridades da Administrao Pblica em relao administrao privada, apresentadas no Quadro 1.
Caracterstica
Setor Privado
Setor Pblico
Objetivos Estratgicos
Competividade Liderana
Sucesso da misso Melhores prticas
Lucro Objetivos Financeiros Crescimento Participao no mercado
Produtividade Eficincia Valor
Investidores Grupo de Interesse (stakeholders) Clientes Gestores
Contribuintes Usurios Legisladores
Resultados Esperados
Satisfao dos clientes
Satisfao dos cidados Satisfao das instituies
Quadro 1 - Peculiaridades da Gesto no Servio Pblico Fonte: Adaptado de Arveson (2003).
A perspectiva de Aprendizagem/Crescimento dos Servidores deve ser percebida em dois eixos: I- melhorar continuamente a capacitao; II- desenvolver a capacidade dos funcionrios de atuar em rede. A partir do desenvolvimento dos eixos acima, possvel eliminar etapas dos processos e reduzir os tempos de ciclo (lead time) dos servios prestados aos cidados/usurios. A perspectiva de Oramento possui duas ticas: I- reduo dos custos; II- aumento da arrecadao. Os resultados supracitados so suportados pelo desempenho superior dos servios prestados por processos internos mais eficazes. Finalmente, a perspectiva do atendimento dos Cidados/Usurio, visa a aumentar sua satisfao, atravs de maior participao na sociedade e da reduo das esperas pelos servios prestados (IRWIN, 2002).
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O inter-relacionamento entre as quatro perspectivas est apresentado na Figura 2.
Cidados/ Cidados/ Usurios Usurios
Aumentar Participao
Aumentar Segurana
Aumentar Satisfao
Melhorar arrecadao
Reduzir tempos de ciclo
Desenvolver Capacidades de atuao em rede
Reduzir tempos de espera
Oramento Oramento
Reduzir custos
Eliminar etapas dos Processos
Melhorar a Capacitao de Funcionrios
Processos Processos Internos Internos
Aprendizagem Aprendizagem Crescimento e Crescimento
Figura 2: O inter-relacionamento entre as perspectivas de Gesto do Servio Pblico Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997) e Irwin (2002).
3. MTODO DA PESQUISA O mtodo de pesquisa adotado foi o Estudo de Caso nico com Objetos Incorporados. O Estudo de Caso tem a finalidade de investigar um fenmeno em profundidade, sendo adequado quando: I- a questo geral de pesquisa do tipo como e por qu; II- o pesquisador no tem controle sobre os eventos (estudo ex post facto) e; III- o foco est em fenmenos contemporneos, de natureza tcnica, organizacional e poltico-institucional (YIN, 2001). Trata-se de um estudo de caso nico, porque a pesquisa foi realizada na Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA). Assim, os resultados e concluses da pesquisa no podem ser generalizados para outras prefeituras. uma pesquisa com objetos incorporados j que houve a necessidade de analisar subunidades dentro da unidade PMPA (Yin, 2001). As subunidades estudadas (os objetos incorporados) foram seis Secretarias, do total de 27 rgos que a PMPA possui: I- Gesto e Acompanhamento Estratgico; II- Fazenda; III- Coordenao Poltica e Governana Local; IV- Programao Oramentria; V- Educao (fortemente regrada pela legislao federal) e; VI- Habitao prioridade no Oramento Participativo (OP). As quatro primeiras secretarias so responsveis pelo Planejamento e Oramento (P&O). As duas ltimas so associadas s atividades fins. Yin (2001), quanto s fontes de evidncias de um Estudo de Caso, diz que necessrio: I- utilizar vrias fontes de evidncia para analisar os fatos/descobertas; II- gerar banco de dados para formalizar as evidncias utilizadas e; III- encadear as evidncias. As
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fontes de evidncias utilizadas foram: I- documentos: anlise dos documentos relacionados ao processo de P&O, como a Lei do PPA (2006-2009), a Lei Oramentria Anual (LOA) de 2006 e 2007 e a legislao vigente; II- registro de arquivos: foram verificados os PPAs e as LOAs atuais e anteriores ao perodo analisado; III- observao direta: atravs da inter-relao com os colaboradores da instituio e; IV- entrevistas: foram utilizadas entrevistas semiestruturadas com profissionais ligados ao quadro permanente e a Cargos de Confiana do prefeito, todos com experincia ampla na Administrao Pblica do municpio. Foi realizado um estudo exploratrio, complementado com tcnicas comuns aos estudos descritivos e explanatrios. Ou seja, um mtodo misto, com a utilizao de tcnicas comuns aos estudos explanatrios, descritivos e exploratrios.
4. ANLISE DOS RESULTADOS
4.1. PLANEJAMENTO ESTRATGICO (PE)
O PE do municpio de Porto Alegre para o perodo de 2006-2009 foi elaborado a partir do programa de governo explicitado em campanha eleitoral, sendo considerados os aspectos concernentes ao processo do planejamento na Administrao Pblica. O mtodo utilizado para a elaborao do PE foi o BSC. Foram verificadas e mapeadas todas as aes existentes no municpio e identificadas diversas lacunas ou sobreposies dentro dos processos de gesto dos diferentes rgos municipais. Isso contribuiu para definir as quatro perspectivas adotadas pela PMPA: 1. Criao de Valor na relao Governo e Sociedade: compreende a
maximizao do potencial do capital social existente na sociedade e o desenvolvimento dos cidados, baseado no conceito de Governana Solidria Local. 2. Gesto da Estratgia: visa a atender aos desafios expostos pelos
cidados atravs da das secretarias e rgos em eixos de atuao, alm de propor a criao de estruturas coletivas para discusso das estratgias nas respectivas reas. Para isto, foi criado o Mapa Estratgico a fim de avaliar o desempenho da PMPA e estabelecer os nveis desejados - e os Programas de Governo para a execuo destas estratgias. 3. Gesto de Processos: alguns Programas de Governo presentes na
perspectiva de Gesto da Estratgia utilizam-se da perspectiva da Gesto de Processos como forma de obter melhorias continuamente.
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4.
Gesto de Conhecimento: compreende a participao dos funcionrios
da PMPA para troca de experincias, conhecimentos, problemas e sugestes de mudanas. Sumariamente, a gesto de mudana combinada com a comunicao e a capacitao permanente. Comparando a Figura 3 (quatro perspectivas do BSC na PMPA) com a Figura 1, observa-se que adaptaes foram necessrias, pois o ambiente e o contexto interferem na definio da viso e da estratgia. A diferena observada que o modelo desenvolvido por Kaplan e Norton (1997), Irwin (2002) e Niven (2006) apresenta a perspectiva oramentria, enquanto no modelo desenvolvido para a PMPA esta perspectiva apresentada como a Gesto da Estratgia, num contexto mais amplo que o Oramento Pblico.
Gesto da Estratgia: Como ultrapassar os desafios e criar estruturas coletivas para dicusso da Estratgia?
Criao de valor na relao Governo-Sociedade: Como maximizar capital social e desenvolvimento dos cidados?
Viso e Estratgia
Gesto de Processos: Como melhorar continuamente?
Gesto do Conhecimento: Como gerir mudanas com comunicao e participao permanente? Figura 3: As quatro perspectivas do BSC na PMPA. Fonte: PMPA (2007).
A pergunta direcionadora da perspectiva da Gesto da Estratgia foi: Como ultrapassar os desafios e criar estruturas coletivas para discusso da estratgia?, e conduz situao financeira, ou seja, indiretamente est alinhada ao Oramento Pblico, atravs do desempenho da PMPA e dos Programas de Governo. Na perspectiva de processos, a PMPA tem como pergunta direcionadora: Como melhorar continuamente?. Isto consoante com a perspectiva apresentada no modelo de Kaplan e Norton (1997), Irwin (2002) e Niven (2006), que preceitua a melhoria de processos
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ou a criao destes a fim de levar satisfao dos usurios. Na PMPA, alguns Programas de Governo, como Gesto Total e Mais Recursos Mais Servios, tm como finalidade principal analisar os processos desenvolvidos, propondo melhorias contnuas. A Perspectiva da Gesto do Conhecimento busca traduzir a pergunta: Como gerir mudanas com comunicao e participao permanente? por intermdio da atuao dos funcionrios da prefeitura mediante a troca de conhecimentos, interagindo com a Perspectiva de Gesto de Processos. Essa interao contribui tanto para o usurio interno (funcionrios) como para o usurio externo (cidado). J a Perspectiva de Criao de Valor na relao Governo-Sociedade na PMPA tem relao com a Perspectiva Cliente. Seguindo o modelo de Kaplan e Norton (1997), Irwin (2002) e Niven (2006), os clientes de uma prefeitura so os cidados. A satisfao dos cidados obtida pelos benefcios econmicos e sociais que uma gesto municipal pode proporcionar. A PMPA busca atingir esta satisfao por meio da maximizao do capital social identificado nas diversas regies do municpio e na promoo do desenvolvimento dos cidados. Nota-se, assim, que as perspectivas que a PMPA definiu para explicitar o BSC como ferramenta de gesto no processo de P&O so provenientes de um processo amplo de elaborao e identificao de aes. Este processo foi operacionalizado atravs de cerca de 130 reunies nos diferentes rgos da prefeitura (mais de 300 participantes envolvidos). Inicialmente, foram elencadas aproximadamente 500 aes propostas. No entanto, percebeuse que diversas propostas no atendiam claramente aos objetivos finais. Em outros casos ocorriam sobreposies entre as aes propostas com as j em andamento. No final do processo, resultaram 313 aes de governo. A Figura 4 esquematiza os passos seguidos para se operacionalizar a metodologia do Planejamento Estratgico alicerado no conceito do BSC.
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Figura 4: Metodologia do Planejamento Estratgico alicerado no conceito do BSC na PMPA Fonte: Stio da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (2006).
4.1.1. VISO SISTMICA DA PREFEITURA DE PORTO ALEGRE Um passo da operacionalizao da metodologia de Planejamento da PMPA foi a definio da Viso Sistmica do Governo (entendimento do todo a partir de uma anlise geral das partes e da explicitao da interao entre as mesmas). Considerando a organizao como um sistema, necessrio verificar o ambiente (conjunto de aes que influenciam o funcionamento desse sistema). O conhecimento mais profundo da dinmica dos sistemas e da interao entre as diversas foras atuantes tende a permitir s organizaes propor aes mais efetivas, no s de curto, mas principalmente de mdio e longo prazo. A forma de organizao interna adotada pela PMPA possibilitou a integrao das reas, atravs de uma viso multidisciplinar na resoluo das questes da cidade. Ainda, busca-se a otimizao dos recursos pblicos e a transparncia e democratizao das decises. A Viso Sistmica do Governo est divida basicamente em: a) rea de Governana Solidria Local: responsvel pela relao entre a PMPA e a
sociedade, sendo exercida pelo Comit Gestor Local. Este Comit uma estrutura de trabalho formada por atores pblicos e pela sociedade civil organizada (incluindo Conselhos Municipais e Oramento Participativo - OP) que visa a coordenar e facilitar a relao entre as partes, de modo a atingir os objetivos comuns. Para uma completa compreenso da abrangncia da Governana Solidria Local, devem-se entender os pblicos de interesse, que constituem as esferas de relacionamento da PMPA. Estes pblicos compreendem uma diversidade de organismos que se relacionam com a Prefeitura
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com periodicidade, intensidade e interesse distintos. A ideia promover um relacionamento de parceria com os atores, de forma a maximizar esforos para a sustentabilidade das estratgias de governo. b) estruturas coletivas de governo: foram criadas e implantadas para operacionalizar
a viso sistmica de Governo. Funcionam atravs de rgos colegiados onde esto representados os dirigentes pblicos municipais convocados pelo Prefeito para abordar os diversos temas da administrao municipal e promover o alinhamento estratgico do governo. Estas estruturas objetivam a evoluo da instituio segundo o modelo de gesto criado, proporcionando o envolvimento coletivo e rpido dos agentes da organizao. c) eixos de governo: tm a finalidade de organizar o processo de gesto. As 313
aes propostas foram agrupadas em 21 programas de governo inseridos, inicialmente, em quatro eixos gerais de Governo: i) Eixo Social (promoo e melhoria da qualidade de vida da populao, insero social e acesso aos servios da rede de sade e resgate da cidadania); ii) Eixo Ambiental (planejar e viabilizar a cidade e seu crescimento, revitalizar e preservar as reas da cidade, garantir a harmonia entre a populao e o meio ambiente); iii) Eixo Econmico (desenvolver uma cidade empreendedora, fortalecer e fomentar as atividades de negcios); iv) Eixo Financeiro (garantir o equilbrio das contas pblicas, efetividade das receitas e despesas e busca de fontes alternativas de financiamento). No incio, durante o desenvolvimento do BSC para o PE foram considerados quatro eixos de trabalho. Ao longo do processo, o eixo Econmico (desenvolver e fortalecer a economia garantindo a gerao de empregos) e o Financeiro (garantir o equilbrio das contas pblicas) passaram a constituir um nico eixo geral de planejamento e ao, para fins de definir e desenvolver os programas, intitulado de Eixo Econmico, Financeiro e de Gesto. Cada eixo Estratgico possui Programas relacionados. Ainda, cada Programa, que permanente, formado por aes, retiradas das 313 aes oriundas do Planejamento. Em se tratando da gerao do Oramento Pblico, cada uma das aes passa a ser considerada um Projeto, no caso de ser uma ao que possua incio, meio e fim, ou uma Atividade - quando as aes forem de cunho sistemtico e permanente. Isso mostra, a partir de uma viso histrica, que o Oramento foi, conceitualmente, construdo a partir de uma tica ampla de Planejamento (Eixos, Programas e Aes). Os Eixos de ao relacionados com a gesto e a parte financeira, na verdade, prestam suporte para o desenvolvimento das atividades fins.
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4.1.2. MAPA ESTRATGICO DA PMPA A estratgia da PMPA a descrio daquilo que ela pretende atingir no longo prazo e pode ser expressa na forma de objetivos estratgicos integrados. descrita como a maneira pela qual a mesma ir buscar alcanar a viso de futuro. Conforme o Modelo de Gesto da PMPA (2006), foram definidas a viso de futuro, as diretrizes estratgicas e a traduo destas diretrizes e viso em objetivos estratgicos. Esses objetivos so importantes, conforme Irwin (2002) e Kaplan e Norton (1997,) a fim de todos os participantes sejam comunicados e, assim, possam direcionar seus esforos. Como pode ser observado no Mapa Estratgico da PMPA (Figura 5), para que a estratgia seja alcanada em mdio e longo prazo, so utilizadas, como meio, as perspectivas do BSC formadas por objetivos macroestratgicos, que possuem objetivos especficos, os quais devem contribuir para o alcance do objetivo macro em si. Deste modo, tem-se: a) Promover a sustentabilidade ambiental (objetivo macroestratgico): I- planejar
e viabilizar a cidade e seu crescimento; II- revitalizar e preservar reas da cidade; e IIIgarantir a relao harmnica entre cidados, o servio pblico e o meio ambiente (objetivos estratgicos). b) Promover a incluso social (objetivo macroestratgico): I- promover a ateno
e proteo infncia, adolescncia e juventude; II- melhorar o acesso e a qualidade dos servios de sade; III- melhorar a segurana da populao; e IV- promover a autossustentabilidade e emancipao dos cidados (objetivos estratgicos). c) Desenvolver e fortalecer a economia, garantindo a gerao de empregos
(objetivo macroestratgico): I- desenvolver uma cidade empreendedora; II- criar um ambinte favorvel aos negcios; e III- fomentar e fortalecer atividades com potencial competitivo (objetivos estratgicos). d) Equilbrio das contas pblicas (objetivo macro-estratgico): I- aumentar a
efetividade de despesas/receitas; II- buscar formas alternativas de financiamento (objetivos estratgicos). Todos esses objetivos, no mbito macro, tm como finalidade servir como o meio para atingir a viso de governo. Cada objetivo estratgico mensurado por indicadores, e cada qual possui metas associadas, sendo sustentado por Programas de Governo.
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4.1.3 MATRIZ DE CORRELAO OBJETIVOS ESTRATGICOS VERSUS PROGRAMAS DE GOVERNO
Uma vez definidos os Programas de Governo, verificou-se, de fato, estes programas eram suficientes para sustentar as estratgias estabelecidas. Assim, foi gerada na PMPA a matriz de correlao entre Programas de Governo e Objetivos Estratgicos das perspectivas de focos de atuao e de Governana Solidria Local (Figura 6). Ainda, a anlise de suficincia dos Programas de Governo foi desenvolvida frente aos objetivos estratgicos das perspectivas onde h atuao direta dos atores (focos de atuao e Governana Solidria Local). Desta forma, os objetivos das demais perspectivas foram alcanados como consequencia da atuao nas outras duas perspectivas, como pode ser observada no Mapa Estratgico. Esta anlise de suficincia deve ser feita objetivo por objetivo e luz dos Programas de Governo.
4.2. PRINCIPAIS PONTOS OBSERVADOS NA PESQUISA
Quanto ao planejamento, o atual processo adotado pela PMPA apresenta avanos no que se refere ao mtodo utilizado anteriormente, destacando: a articulao e uso simultneo de vrios princpios e ferramentas potencialmente passveis de serem utilizados no servio pblico (OP, BSC e Oramento-Programa).
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Figura 5: Mapa Estratgico da PMPA Fonte: Stio da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (2006).
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Figura 6: Matriz de Correlao entre os 21 Programas de Governo e Objetivos Estratgicos Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre (2006).
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Um ponto relevante a ressaltar a articulao sistmica e sistemtica realizada no processo de elaborao do Planejamento. O BSC foi utilizado para efetuar um cruzamento entre todas as aes desenvolvidas pelos diferentes rgos do municpio, com a finalidade de identificar as aes em duplicidade e sobreposies existentes. Assim, o BSC propiciou uma viso holstica e sistmica de todo o processo, na medida em que auxiliou na fixao de objetivos, indicadores e metas para serem utilizados no controle da execuo do plano. Dentro do processo global do planejamento importante destacar a forma como foi realizado o diagnstico sistmico na PMPA. O diagnstico envolveu um amplo conjunto de agentes/atores. As fontes principais para a elaborao do diagnstico foram: I- participao efetiva dos tcnicos do governo; II- problemas indicados pela sociedade civil e encaminhados pelos conselhos setoriais; III- propostas recebidas do setor privado e; IV- demandas provenientes diretamente da populao e formalizadas atravs das demandas do OP, incluindo pesquisa realizada nas diferentes regies da cidade. Ressalta-se, ainda, que algumas percepes dos entrevistados apontam para a necessidade de estudos mais aprofundados em certas reas da cidade, a fim de melhorar a compreenso dos problemas. Uma viso meramente pragmtica tende a no considerar todos os aspectos necessrios para um planejamento sistmico. Quanto ao Oramento, observou-se que os esforos empreendidos pelas partes envolvidas esto diretamente ligados formulao de um oramento realista. Oramentos deficitrios podem ter como causa o fato de terem sido elaborados sem critrios bem definidos, o que impede que a execuo oramentria seja compatvel com os valores de receitas e despesas projetados. Portanto, a importncia de o Oramento ser o mais realista possvel um fator relevante na gesto pblica municipal. No Processo de elaborao do Oramento de 2006 e 2007 da PMPA (alocao dos recursos oramentrios), foram levadas em considerao diversas informaes, sendo as mais relevantes: I- prioridades estabelecidas nas grandes assembleias regionais e temticas do OP; e II- anlise histrica do comportamento da despesa de cada um dos rgos do municpio, utilizando os conceitos de top-down para as despesas gerais (ex.: gastos com pessoal) e bottom-up, para as despesas relacionadas com as demandas mais diretas da populao (ex.: habitao popular e construo de creches). Nesse sentido, as demandas e reivindicaes apontadas atravs do OP, serviram para articular uma viso mais ampla do processo. A adoo do BSC na PMPA expressa a preocupao com a melhoria da eficcia da gesto no municpio atravs da inter-relao entre estratgia, aes e resultados. Desta forma,
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a utilizao do BSC serviu, tambm, como elemento integrador das prticas de planejamento praticadas em gestes anteriores (ex: Oramento Participativo). O conjunto de entrevistas realizadas confirmou a viso de que o BSC constituiu-se em um dos elementos relevantes para trabalhar os problemas da cidade. Os documentos analisados explicitam que essa ferramenta esteve presente na definio da viso sistmica do governo e a utilizao desta permitiu que se fizesse uma tentativa de integrar a estrutura administrativa nas distintas reas, partindo de uma viso multidisciplinar. Adotar uma viso transversal, com o compartilhamento das responsabilidades para o equacionamento dos problemas centrais do municpio, pode ser compreendido melhor e operacionalizado, na medida em que esta uma das propostas conceituais bsicas do BSC. Outro ponto relevante neste contexto foi a elaborao do Mapa Estratgico do Governo, que explicitou os objetivos estratgicos, os eixos de governos e as suas perspectivas. A utilizao do BSC foi importante para que a PMPA construsse o Planejamento baseando-se na viso sistmica explicitada no Mapa Estratgico. Este mtodo auxiliou na organizao dos objetivos estratgicos do governo alicerados nos eixos ambiental, social e econmico. No momento da elaborao do PPA, o BSC auxiliou no processo de identificao das correlaes dos objetivos estratgicos com os 21 programas de Governo e suas respectivas aes. Outro ponto a considerar que a elaborao de um bom Planejamento formal no suficiente para que sejam implantadas as propostas de governo. Para que isto ocorra de forma eficaz, necessrio compatibilizar as atividades planejadas com as respectivas aes. No entanto, estas aes s podem ocorrer de desta forma se estiverem expressas com preciso no Oramento. De outra parte, um Oramento que no est baseado em um planejamento estratgico tender a tornar as aes ineficazes e desarticuladas. A Prefeitura elaborou seu Oramento atravs de 21 Programas, os mesmos existentes no PPA. Verificou-se que cada um dos projetos ou atividades contidos na Lei Oramentria possui correspondncia direta com uma das aes do PPA. Sendo assim, a lgica implantada na PMPA, inspirada na ferramenta do BSC, tende a contribuir para tornar mais eficaz o interrelacionamento do Planejamento com o Oramento, bem como integrar prticas adotadas e bem sucedidas em Governos anteriores. O conjunto de entrevistas realizadas confirma a viso de que o BSC constituiu-se em um dos elementos relevantes para trabalhar os problemas da cidade de forma sistmica e sistemtica. Sendo assim, os documentos analisados explicitam que este mtodo esteve presente na definio da atual viso sistmica do governo.
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Um ponto significativo est relacionado com a adoo de indicadores de desempenho, disponvel em um portal de gesto, para cada um dos programas e aes. Isto tende a proporcionar um maior grau de controle dos recursos por parte do administrador e da sociedade. A visualizao dos indicadores de desempenho, na perspectiva dos usurios internos (funcionrios da PMPA) e externos (populao), elemento importante no sentido de ampliar a transparncia dos resultados alcanados na gesto da PMPA. Da anlise das entrevistas, foram observadas as dificuldades para transformar os conceitos em prticas, pois um processo que envolve mudanas culturais. Assim, a mera declarao do uso de ferramentas de gesto, especificamente do BSC, no assegura a eficcia do processo.
5 CONCLUSES
O trabalho realizado aponta para o fato de que a integrao do P&O permitiu a realizao de avanos no processo de gesto estratgica da PMPA. Neste sentido, a adoo do BSC foi relevante na medida em que se trata de uma ferramenta que facilita a integrao e o alinhamento entre o P&O, a partir de uma perspectiva estratgica. No caso especfico da PMPA, foi elaborado um Mapa Estratgico, proveniente fundamentalmente do plano de governo, considerando os trs eixos: econmico, social e ambiental. Deste ponto, foram desdobrados 21 Programas e 313 aes (vinculando cada ao a determinado programa). Estas aes foram primeiramente colocadas no PPA e, na sequencia, na Lei Oramentria de 2006, em forma de projetos ou atividades. O trabalho permitiu concluir que a adoo do BSC na PMPA expressou uma preocupao com a melhoria da eficcia da gesto no municpio com foco na busca de uma inter-relao entre estratgia, aes e resultados. As novas proposies em termos de gesto apontam para a transversalidade das aes, trazendo uma viso da necessidade de gerir os principais macroprocessos da cidade e tendem a enfrentar resistncias objetivas por parte dos profissionais da PMPA. Trs parecem se constituir as razes bsicas desta resistncia: I- a presena de mudanas de cunho tcnico e administrativo que, no necessariamente, so fceis de serem compreendidas pelos profissionais envolvidos; II- a adoo de sistemas de indicadores de desempenho associados aos programas e aes, que no eram utilizados tradicionalmente nos mtodos de gesto adotados na PMPA; e III- aspectos relativos a uma cultura histrica que privilegiou uma viso funcional da gesto. Neste sentido, parece necessrio uma atuao mais efetiva da gesto no
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sentido de contribuir para a mudana processual de cultura dos quadros funcionais permanentes da PMPA, visando suplantar uma viso funcional de gesto. O caso analisado permitiu concluir que h condies de melhorar o interrelacionamento entre os processos de P&O da PMPA. Os principais pontos a considerar para a elaborao deste conjunto de melhorias so: a) Adotar melhores prticas de gesto (ex: OP, BSC, Oramento-Programa), no intuito de propor uma sistematizao do mtodo de realizao do processo de P&O da PMPA, visando a dar continuidade nos aspectos tcnicos e operacionais da gesto pblica; b) Considerar a alternncia no poder, derivado do processo democrtico, que gera mudanas no contedo das polticas (diferentes programas de governo eleitos propem distintos encaminhamentos polticos), supe que o mtodo de gesto adotado para a realizao dos processos de P&O tenha continuidade ao longo do tempo, o que implica na profissionalizao da realizao do processo, permitindo integrar prticas de planejamento utilizadas em Governos anteriores, como o OP e; c) Aprimorar a realizao dos diagnsticos prvios realizao do planejamento, baseado em vrias fontes de dados, no intuito de considerar o problema de forma mais sistmica. Outra concluso que a utilizao do BSC permitiu ao governo municipal integrar sua estrutura administrativa nas distintas reas a partir de uma viso sistemtica, com o objetivo de realizar o atendimento das demandas da populao com uma lgica de otimizao dos recursos pblicos. A noo de adotar uma viso transversal com o compartilhamento das responsabilidades para o equacionamento dos problemas centrais da cidade compreendida melhor na medida em que esta uma das propostas conceituais bsicas do BSC. Conclui-se que a construo do Mapa Estratgico do Governo propiciou a explicitao dos objetivos estratgicos, os eixos de governos e as suas perspectivas (viso do futuro, resultados para a sociedade, responsabilidade financeira, foco na atuao e Governana Solidria Local). Seguindo esta lgica, a utilizao do BSC foi relevante para que a PMPA construsse seu Planejamento baseando-se na viso sistmica e para auxiliar o processo de identificao das correlaes dos objetivos estratgicos com os 21 programas de Governo e suas respectivas aes. As principais limitaes desta pesquisa foram: I- a restrio da pesquisa em algumas secretarias; II- a no-realizao de entrevistas de secretrios de governos anteriores para
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resgatar uma situao histrica; III- a anlise dos indicadores que compem o sistema de controle de gesto proposto, que eventualmente poderiam contribuir para levantar aspectos no tratados nesta pesquisa quanto ao inter-relacionamento do Planejamento e do Oramento Municipal. Enquanto sugestes para pesquisas futuras propem-se: I- realizao de estudos comparativos sobre o tema em municpios com diferentes estratgias de desenvolvimento do Planejamento e Oramento; II- estudos que conectam a atividade de Planejamento e Oramento com os resultados obtidos, mensurados atravs do sistema de indicadores proposto, ou seja, as perspectivas do BSC da PMPA.
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BALANCED SCORECARD NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE

Administrao Pblica e Gesto Social- APGS

Recebido em: 15/12/2008 Aprovado em: 21/09/2009

APGS, Viosa, v1., n.2, pp. 151-174, abr./jun. 2009

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A Figura 1 mostra as quatro perspectivas do BSC na Administrao Pblica.

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Sucesso da misso Melhores prticas

Lucro Objetivos Financeiros Crescimento Participao no mercado

Produtividade Eficincia Valor

Investidores Grupo de Interesse (stakeholders) Clientes Gestores

Contribuintes Usurios Legisladores

Satisfao dos clientes

Satisfao dos cidados Satisfao das instituies

Quadro 1 - Peculiaridades da Gesto no Servio Pblico Fonte: Adaptado de Arveson (2003).

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O inter-relacionamento entre as quatro perspectivas est apresentado na Figura 2.

Cidados/ Cidados/ Usurios Usurios

Reduzir tempos de espera

Processos Processos Internos Internos

Aprendizagem Aprendizagem Crescimento e Crescimento

4. ANLISE DOS RESULTADOS

4.1. PLANEJAMENTO ESTRATGICO (PE)

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Gesto de Conhecimento: compreende a participao dos funcionrios

Gesto de Processos: Como melhorar continuamente?

APGS, Viosa, v1., n.2, pp. 151-174, abr./jun. 2009

APGS, Viosa, v1., n.2, pp. 151-174, abr./jun. 2009

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4.1.3 MATRIZ DE CORRELAO OBJETIVOS ESTRATGICOS VERSUS PROGRAMAS DE GOVERNO

4.2. PRINCIPAIS PONTOS OBSERVADOS NA PESQUISA

APGS, Viosa, v1., n.2, pp. 151-174, abr./jun. 2009

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NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO ADMINISTRAO/ENANPAD. Anais Atibaia: Anpad, 2003.

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