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ADAPTAO DE PALESTRA

Tendncias latino-americanas da poltica social pblica no sculo 21

Aldaiza Sposati
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP)

Tendncias latino-americanas da poltica social pblica no sculo 21

Resumo: Este texto tem por objetivo examinar tendncias das polticas sociais latino-americanas para o sculo 21 a partir de sua gnese e de seu desenvolvimento marcados, ao final do sculo 20, pelas contingncias impostas pelo neoliberalismo. O enfrentamento da pobreza e o confronto com as desigualdades sociais constituem, neste novo sculo, dois paradigmas em oposio. Considera-se que essa dualidade tende a fortalecer a existncia de sistemas sociais paralelos que fragilizam o alcance de padres igualitrios dos direitos sociais a todos os cidados. Palavras-chave: Polticas sociais. Polticas pblicas latino-americanas. Direitos sociais, Democratizao. Universalismo.

Trends in Latin American Social Policy in the 21st Century

Abstract: The purpose of this text is to examine trends in Latin American social policy in the 21st century based on their genesis and development in the late 20th century, under contingencies imposed by neoliberalism. The confrontation with poverty and social inequalities constitute, in this new century, two opposing paradigms. The paper considers that this duality tends to strengthen the existence of parallel social systems that weaken the scope of egalitarian standards of social rights for all citizens. Key words: Social policies. Latin American public policies. Social rights, Democratization. Universalism.

Recebido em 15.10.2010. Aprovado em 10.02.2011. R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 104-115, jan./jun. 2011

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Introduo Desenhar, ainda que a traos largos, as configuraes da poltica social na Amrica Latina para o sculo 21, objetivo deste artigo, estabelece duas perspectivas. Supe abordar, de um lado, o estatuto herdado das polticas sociais latino-americanas do ltimo quartil do sculo 20, com a superao, ou no, dos problemas que nele se instalaram e, de outro, analisar as tendncias de um novo estatuto em sua reconfigurao. As polticas sociais pblicas latino-americanas no sculo 21 tm duplo desafio: superar suas heranas do sculo 20, sob a conjuntura do modelo neoliberal, e confrontar as desigualdades sociais e econmicas de forma a garantir a universalidade e a equidade de direitos humanos e sociais, tornando-os alcanveis para os estratos que permanecem precarizados em suas condies de vida, trabalho e cidadania. preciso tornar claro que no parto da concepo da poltica social como mera estratgia do capital sobre o trabalho e via de mo nica. A complexidade histrica exige a incorporao das lutas travadas entre sujeitos sociais representantes de interesses de classes, mesmo que as foras contrahegemnicas possam oscilar, sob diferentes conjunturas, em seu protagonismo para configurar as polticas sociais pblicas. No enxergo ou conceituo uma poltica social sob a leitura de uma armadilha do capital sobre o trabalho. Ainda que, na sociedade de mercado, ocorra hegemonia dos interesses do capital, nela ocorre, tambm, a contra-hegemonia do trabalho e das foras sociais que lutam por novos ganhos na agenda do Estado, incluindo novas responsabilidades pblicas em direo consolidao de seus direitos. A poltica social uma construo histrica e, como tal, no est fadada a ser capturada por um dos lados em que se posicionam os sujeitos sociais histricos, mas sim, e desde que colocada em contexto democrtico, em ter disputados seus meios e fins entre os projetos sociais desses sujeitos conscientes e ativos. Com certeza essas lutas no alcanam ganhos plenos, embora signifiquem possibilidades de avanos no mbito dos direitos humanos, sociais e da cidadania. Parto da afirmao que, nas duas ltimas dcadas do sculo 20, as lutas sociais contra-hegemnicas buscaram estabelecer novo formato dos meios e modos de relao entre Estado e sociedade, principalmente quanto presena da voz e deciso dos grupos populares e incluso de novas responsabilidades sociais pblicas pelo Estado. Centraram-se mais no processo de derrubada do autoritarismo e da privatizao no interior do Estado do que, propriamente, no alcance da universalizao e equidade de direitos humanos e sociais. Estes direitos permanecem mais avanados no

papel do que em sua efetivao concreta. A efetivao de direitos humanos e sociais, em muitos pases latino americanos, marcada pela distncia entre o real e o texto legal. O pacto que propiciou o avano no texto legal no atingiu valores conservadores e avessos universalizao e a equidade de direitos. Esta luta ainda mobiliza aes de grupos da sociedade e de agentes institucionais. Durante as ltimas dcadas do sculo 20, o confronto com o formato autoritrio do Estado centrou foras em luta na busca de efetivar novas relaes democrticas e participativas na gesto estatal. No sculo 21, colocam-se novos campos de confronto para o enfrentamento das desigualdades sociais, econmicas, jurdicas, culturais, polticas e a constituio da universalidade de acesso que respeite as diferenas e, com ela, a construo do direito equidade. Registros preliminares A construo das polticas sociais na Amrica Latina percorre trajetria histrica diversa da Europa Central e sua regulao social do ps-Segunda Guerra. Ressalve-se que o continente europeu possui configuraes histrico-sociais diferenciadas entre seus pases, que se refletem na formatao das suas polticas sociais. A Europa do Norte, os pases escandinavos, e os pases centrais, como Inglaterra e Frana, desenvolveram proposta unificada de respostas sociais conhecidas como welfare state, cuja aplicao foi diferenciada em outros pases da Europa Central. A anlise paradigmtica de EspingAndersen (1990) sobre os regimes europeus de welfare distingue-os em trs tipologias. Na Amrica Latina, as polticas sociais foram sendo incorporadas de forma fragmentada e setorial. H forte distino entre os pases quanto s responsabilidades estatais para garantir a toda a populao direitos humanos e sociais. Registros de Mesa-Lago (2004) agregam as iniciativas em poltica social dos 20 pases de regio1 em trs perodos: a) desde os anos 1920, despontam cinco pases pioneiros, que desenvolveram medidas sociais nacionais, em decorrncia da industrializao das demandas de trabalhadores urbanos: Chile, Uruguai, Brasil, Argentina e Cuba; b) nos anos 1940, figuram entre os pases intermdios, cujas medidas foram incidentes em concomitncia s iniciativas europeias, orientadas pelos princpios do Relatrio Beveridge: Costa Rica, Equador, Peru, Panam, Paraguai, Colmbia, Mxico, Venezuela. Na Costa Rica, foi fortalecido o padro universal das polticas sociais, mas a tendncia nos pases foi de insR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 104-115, jan./jun. 2011

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talao de sistemas paralelos de ateno, isto , o sistema focalizado ao lado do universal; c) ao final dos anos 50 e incio de 60, destacamse seis pases considerados de tardia iniciativa, onde as polticas sociais aparecem, de forma residual e excludente: Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicargua, Haiti, Honduras. Franzoni (2005), em estudo sobre as polticas sociais nos pases latino-americanos, concluiu pela presena de trs tipos de regimes de bem-estar social na regio. Levou em conta princpios de Esping-Andersen (1990) como: a desmercadorizao, a desfamiliarizao e os seus efeitos na estrutura social. O primeiro regime de carter estatal, nele o Estado provedor da maior parte dos recursos voltados para servios universais. Costa Rica e Uruguai concretizam esse modelo. Os dois so pases com menor ndice de desigualdade econmica na regio, com coeficientes Gini menores a 0,50. Esse modelo vem sendo fragilizado pela ampliao da presena do mercado na proviso de servios de educao, sade e previdncia social. Um segundo regime de carter liberal. Nele ocorre forte e acelerado deslocamento da ao estatal para a prestao privada de servios em educao, sade e previdncia social. Para Franzoni (2005), Mxico, Chile e Argentina esto nessa condio. A inverso pblica por habitante, embora alta, reflete a combinao de regimes contributivos na previdncia, com regimes focalizados na sade e educao. O terceiro regime de bem-estar latino-americano tem marcas de autonomia, nele o modelo de Estado social informal com baixa capacidade institucional. As formas de proviso so mltiplas. Isto ocorre em Guatemala, El Salvador e Nicargua. As mulheres tm que responder a alta demanda do seu papel informal e familiar como cuidadoras. Os pases que praticam esse regime tm altos nveis de desigualdade, seus ndices Gini tm incidncia acima de 0,60. Apresentei, como uma das contribuies para a Pr-Conferncia Brasileira Conferncia Internacional de Bem-Estar Social (SPOSATI, 2008), a anlise do contedo de Constituies de pases latino-americanos quanto aos direitos sociais, com base no banco de dados da Universidade de Georgetown (2008). Essa anlise mostrou que pases da regio mantm sua responsabilidade social centrada na legislao social do trabalho. A cidadania fragilmente afirmada como garantia de direitos humanos e sociais. A noo de seguridade social restringe-se poltica contributiva da previdncia social. No caso da Venezuela, o artigo 55 de sua Constituio faz meno direta ao apoio s situaes de ameaa ou risco integridade, especificando no artigo 86 a responsabilidade do Estado e afirmando que, a ausncia de capacidade
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produtiva no ser motivo para excluir pessoas de sua proteo (SPOSATI, 2008). Na anlise das polticas sociais latino-americanas, tenho me valido da construo da categoria regulao social tardia2 (SPOSATI, 2002). Essa categoria demonstra que as polticas sociais na regio se conformam em um movimento histrico, distinto do europeu, marcado por caractersticas prprias de sua histria, do seu estgio de desenvolvimento econmico no contexto mundial, pela hegemonia de foras polticas antidemocrticas, impostas pela fora e violncia de ditaduras militares. Nos pases latino-americanos, as polticas sociais so instaladas de forma fragmentada, setorizada e em geral, com acesso limitado ao operariado urbano, e fortes sinais de branqueamento no acesso a seus benefcios. Grande parte dos pases latino-americanos ao propor polticas sociais buscou seguir modelos europeus, sem levar em conta suas marcas histricas quanto presena da escravatura negra e da servido indgena. Essas regulaes seletivas produziram uma apartao social de tal gravidade, que impediu a constituio de sistemas latino-americanos igualitrios como os experimentados pelas iniciativas europeias, abrangentes no reconhecimento dos direitos. Alis bom que se relembre que, neste sculo 21, alguns pases europeus como a Frana vm tomando medidas de segregao tnica3. Os pases da regio, que manifestaram comportamento hostil aos afrodescendentes ou aos de ascendncia indgena, instalaram sistemas de proteo social contributivos direcionados ao apoio da industrializao e ao trabalho formal no meio urbano, com predomnio do acesso a brancos. Uma grande distncia ocorreu (e ocorre ainda) para a incluso da populao rural nos direitos sociais. Estimase que a populao indgena na Amrica Latina esteja entre 40 e 50 milhes e os afrodescendentes em 150 milhes. Estas populaes so particularmente vulnerveis. Somente no Uruguai e na Argentina, e na fase anterior s ditaduras, que cresceu o alcance do sistema de proteo, uma vez que essas sociedades se aproximaram do pleno emprego.Todavia, sua regulao social foi baseada na condio do trabalho formal e no na cidadania. Portanto, sob o predomnio da regulao social do trabalho, que tem por centralidade a reposio da capacidade de consumo do trabalhador no mercado atravs de benefcios, a nfase a monetarizao da poltica social mantendo, ao mesmo tempo, o poder de consumo do trabalhador e o fluxo da economia. Essa opo fica distante da poltica social como efetivadora de garantias sociais a todos os cidados atravs de redes quanti qualitativa de servios pblicos que prov atenes a todos os membros de uma famlia, respeitado seu estgio no ciclo vital e suas singularidades.

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Os Estados latino-americanos se ativeram at quase o final do sculo 20 legislao social do trabalho e educao e s nos ltimos 20 anos que ampliaram o alcance das polticas sociais para as reas de sade, habitao e assistncia social, entre outras. Heranas do sculo 20 O ltimo quartil do sculo 20 teve associaes perversas para a poltica social latino-americana, pois combinou dois grandes ingredientes contrrios extenso da agenda dos direitos sociais providos pelo Estado: as ditaduras militares e a subordinao ao neoliberalismo do Consenso de Washington. A autonomia dos Estados latino-americanos foi subordinada pela sua dvida externa ao FMI, impedindo o crescimento das responsabilidades pblicas com o social, negadas pela prevalncia do conceito de Estado mnimo. De um lado, a superao necessria face ao arrocho salarial e a violncia das ditaduras militares, com a reduo do alcance das responsabilidades estatais com o social e, de outro, o confronto com a agenda neoliberal reforadora do Estado mnimo foram marcas a enfrentar ao final do sculo 20 (HUBER,1996). A conjuntura de negao de direitos, trabalhistas ou sociais, a agudizao do empobrecimento, o crescimento da desigualdade social, e a instalao da nominada dvida social foram fortes heranas do perodo. Ocorreu a recentralizao do social no mercado tornando-o locus privilegiado de ofertas sociais o que ampliou a privatizao da educao, sade, previdncia social, assistncia social, quer para o campo lucrativo, como para o no lucrativo. Enfatizo o no lucrativo ou filantrpico, valorizado pela regulao neoliberal, na medida em que acentua a no responsabilidade pblica pela valorizao das iniciativas da sociedade que no asseguram direitos sociais. O enquadramento neoliberal imposto pelo FMI aos pases latino-americanos subordinou a ampliao da agenda pblica ao mercado e filantropia e configurou a oposio entre o Estado e os reclamos dos movimentos sociais. Essa subordinao colocou uma questo poltica quanto autodeterminao da agenda social de cada pas. Estaria ocorrendo uma subordinao da autonomia dos povos regulao internacional no mbito do social? Haveria espao para a autonomia nas polticas sociais de cada pas face s regulaes econmicas das agncias internacionais? (DEACON, 2000). Considero serem estas questes de relevncia ao tratar das polticas sociais de uma regio que foi historicamente subordinada aos centros econmicos mundiais. Em outros termos, cabe discutir se a agenda pblica dos pases latino-americanos nas

polticas sociais est determinada pela globalizao econmica ou se existem espaos e autonomia para construes nacionais? Conseguiram os pases latino-americanos sob a gesto de governos democrticos fazer avanar polticas sociais que garantam direitos de cidadania? Com certeza, o avano da poltica social sob governos democrticos uma grande questo. Sua efetivao poder desenhar novos tipos de Estados sociais latino-americanos para este terceiro milnio. Tanto o Mercado Comum do Sul (Mercosul) quanto a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) no demonstram inteno ou capacidade para desencadear fora unitria no mbito das polticas sociais. O desempenho das polticas sociais permanece no mbito de cada pas. No Mercosul, predominam os acordos sobre as relaes econmicas entre os pases e, na Unasul, o forte o seu carter poltico fortalecedor da autonomia latino-americana. No temos ainda, uma unidade latino-americana articulada pela defesa de direitos humanos e sociais. No se dispe na Amrica Latina de locus de defesa de direitos sociais mesmo com a emergncia de governos com agenda centradas em interesses democrticos e populares. Os movimentos sociais, fortes nos anos 1980 e 90, e hoje mais diludos, colocaram-se no mbito da democracia social e poltica. Reclamaram e conquistaram, ainda que pontualmente, a introduo de novo formato participativo na gesto das polticas sociais, incorporado descentralizao e presena da participao popular e do controle social. Embora o controle social ainda seja relativo, pode-se afirmar que ele cresceu na luta pela transparncia na gesto de pleno acesso pela internet. Esse novo formato participativo exigiu a descentralizao da gesto de modo a possibilitar o exerccio do controle social popular. fato que essa descentralizao colaborou com os desejos neoliberais de reduo das responsabilidades do Estado central. Com a presena da globalizao e o desmanche do modelo nacional-desenvolvimentista, onde o Estado nacional que centralizava o gerenciamento de polticas sociais (mesmo que poucas ou frgeis), ocorreu a transferncia de responsabilidades sociais para a gesto dos municpios. Esta passagem soou ao iderio neoliberal como uma reduo da responsabilidade estatal. O aparato institucional gestor do municpio no era concebido como Estado propriamente dito. Dele no se esperavam responsabilidades assumidas como as do Estado central. Tradicionalmente este estatuto foi destinado ao rgo nacional. Aos movimentos sociais, o sentido da descentralizao no descolava a funo de Estado das gestes municipais. Pelo contrrio, a gesto local ou municipal consistia no Estado prximo e palpvel que se viu impelido a dar respostas sociR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 104-115, jan./jun. 2011

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ais e, ao mesmo tempo, a pressionar outras instncias de governo estatal a lhes dar apoio. Para os movimentos, a desconfiana no Estado autoritrio exigia novo formato de gesto participativa e descentralizada. A gesto local ganhou novo peso e presena s que mediada, muitas vezes, por organizaes sociais o que, paradoxalmente, atendia aos reclamos participativos do processo de democratizao e aos intuitos neoliberais de restrio da ao estatal direta. A ao pelos municpios dilua a responsabilidade nacional e proporcionava a fragmentao de experincias, pois respondia s demandas articuladas ou organizadas e no ao direito satisfao de uma necessidade de todos os cidados que viviam naquela cidade, estado ou pas. Portanto, ao mesmo tempo, o Estado central reduziu suas responsabilidades em assumir novos compromissos delegando-os s gestes locais. Se, aparentemente, estava em curso um processo participativo ampliado, o limite dos oramentos pblicos municipais e sociais reduzia (e reduz ainda) as possibilidades reais de polticas pblicas sociais universais que permitissem incluir a todos. Muitas novas experincias foram desencadeadas, mas sempre pontuais, sem condio de produzir a igualdade de possibilidades a todos que demandavam respostas s suas necessidades. No se constituiu a leitura da totalidade de demandas que ficou abafada pela esperana de algumas incluses limitadas. A questo no era a superao da desigualdade e sim a demonstrao de possibilidades reais de incluso. Um outro mundo se mostrava possvel por meio de algumas experincias e no pela sua universalizao. Estes registros no so uma crtica a iniciativas como a do Frum Social Mundial, mas a necessria interlocuo de suas conquistas com a efetiva universalizao dos direitos sociais e humanos. A luta social e poltica no era marcada pelo predomnio do alcance amplo dos resultados, mas sobretudo, pelo modo de produo desses resultados sob a presena da participao, do controle social e da democratizao das decises. O controle social, a presena dos conselhos participativos de gesto, as demandas corporativas dos agentes institucionais sugavam a maioria das foras em luta. A batalha pelo desmanche do autoritarismo predominou. Permaneceu a fragmentao de experincias que marcou as polticas sociais nos pases latino-americanos desde os pioneiros na introduo das polticas sociais. Cada poltica social se desenvolveu como um universo em separado. Neste cenrio as ONGs, resultantes dos movimentos sociais, ganharam forte protagonismo, todavia, e perversamente, isto significou um certo descompromisso do Estado nacional, regional e local em ampliar seu quadro de agentes institucionais pblicos. No raras vezes ONGs passaram a ser parR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 104-115, jan./jun. 2011

ceiras na execuo de respostas. Muitas delas consideravam que assim deveria ser, pois o Estado, e seus agentes institucionais, no sabiam e no tinham efetivas condies, ou compromisso, em realizar uma ao na direo dos interesses populares. Por decorrncia do enfrentamento ao autoritarismo no interior do Estado, uma herana para o sculo 21 foi a experincia real da gesto democrtica do social, mas com uma insuficiente formao de agentes institucionais pblicos. Com certeza, essa forma de travar a luta social trouxe novos protagonismos. Representantes de segmentos sociais, antes invisveis, ocuparam a cena poltica, lugares no parlamento, principalmente em mbito local. Todavia, o movimento pela constituio democrtica das polticas sociais, de alto significado para a retomada do Estado de Direito, no teve foras para confrontar a incrvel desigualdade social no interior dos pases latino-americanos onde os altos ndices Gini permaneciam inamovveis ou de lenta reduo. As liberdades polticas decorrentes dos regimes democrticos de direito continuaram a conviver paradoxalmente com a precarizao e privao nas condies de vida e de viver de muitos. A desigualdade, historicamente assentada desde a colonizao dos pases latino-americanos e no superada nos movimentos de independncia, ou na sua conformao republicana, teve sua manifestao deslocada do campo das necessidades sociais (a serem providas por polticas sociais universais) para a ateno a necessitados sociais. Esse deslizamento encobria a cidadania e os direitos sociais por boas aes aos mais frgeis. O jogo neoliberal do Estado mnimo desenhou nova acrobacia. Trata-se agora, de identificar os mais precarizados e criar formas de sua melhoria social ou reduo de sua indigncia e no de estender a todos as condies dignas de respostas s necessidades sociais como marca de reconhecimento da cidadania. O enfrentamento da desigualdade, cuja presena de ordem fortemente econmica, passou a ser tratado no mbito da ordem social. Por decorrncia, a democracia, embora presente como reclamo dos movimentos sociais na gesto das polticas sociais, no alcanou abrangncia ou velocidade a ponto de se confrontar com a desigualdade social e econmica que se manifestava (e manifesta ainda) na configurao das polticas sociais. As polticas sociais por sua restrita cobertura ou pela diferenciao de padres de acesso e incluso (entre uma e outra poltica social) so geradoras de desigualdades entre os cidados no alcance de seus direitos de cidadania. O jogo entre a ordem econmica e social, somado a distncia entre os direitos formais e os reais, refreou a possibilidade da leitura da totalidade das demandas da sociedade. Este o momento da con-

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verso das polticas sociais de direitos em polticas de combate a pobreza que se voltam para a reduo da misria sem alcance de direitos sociais. A proposio do IDH em 1990 confrontou a falsa construo do PIB per capita, mas terminou por centrar foras nas piores situaes (analfabetismo, baixa escolaridade, baixos ingressos, baixo ndice de longevidade, e o despreparo da mulher). Sem dvida, situaes indignas, mas que terminaram por centrar, ou no termo neoliberal focalizar, as necessidades sociais como manifestao de alta precarizao, sem apontar seu contraponto com a alta acumulao, demarcando os nveis de desigualdade social existentes. Polticas de combate/superao/erradicao da pobreza, da extrema pobreza ou da misria tendero a ser focalistas e emergenciais, como prope o velho rito neoliberal, caso no se articulem com mecanismos redistributivos que alterem a alta acumulao ou concentrao de riquezas. Combater a misria e a pobreza implica em poltica econmica e no s social. Supe o enfrentamento de desigualdades sociais que se expressam, inclusive, nos acessos das polticas sociais tradicionais. A alarmante precarizao, ou desapropriao das condies de vida e de viver, passa a exigir novas respostas das polticas sociais consideradas fundamentais, como educao e sade. No basta a educao propor a escola, a condio do docente ou a disponibilidade de vagas em salas de aulas. preciso afianar condies para que se d a presena do aluno. preciso construir o acesso a transporte escolar, alimentao, material escolar, uniforme, pois o baixo poder aquisitivo das famlias no possibilita essas (pr)condies. Torna-se necessrio desmercadorizar condies que permitam a frequncia escola, isto, todavia, no pode significar uma ao discriminatria da poltica setorial direcionada aos mais pobres. O mesmo ocorre na sade. No basta ter a Unidade Bsica de Sade ou ter a presena do mdico. preciso ter o acesso a medicamentos, a nutrio e a prteses. Dois desafios se colocam universalizao de polticas sociais tradicionais em contexto de desigualdades sociais: precisam se expandir em quantidade e qualidade, mas tambm, desmercadorizar condies de serem acessadas e efetivadas. Isto , a operao da poltica precisa atentar para as condies objetivas de vida dos usurios dos servios para que possam de fato, contar com os procedimentos desses servios. No existem condies para que indivduos ou famlias sejam provedores de pr-condies de polticas sociais. preciso romper com os dispositos pelos quais a famlia (leia-se mulher) quem exerce a gesto de acessos parcelares de seus membros a diversos programas e polticas, substituindo a coerncia entre as polticas pblicas. O alongamento da ateno de cada poltica social para novos segmentos de trabalhadores precarizados

e desprovidos de acesso a condies bsicas por vezes operado de forma apartada. Isto , como uma poltica a parte para atender a indigentes e pobres. Por vezes, o modelo de gesto desloca a ateno s (pr)condies para o campo da assistncia social, caracterizando-a como espao de apartao dos precarizados. Nessa situao, essa possvel poltica pblica de direitos se transforma em mecanismo de apoio, processante de condies para indigentes e pobres frequentarem as polticas fundamentais. Alguns defendem, inclusive, que a assistncia social deva se conformar como uma poltica auxiliar das demais, isto , um mecanismo mediador de acesso, e no uma poltica social de direitos. A construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) vai em direo oposta a essa concepo e estabelece provises prprias da assistncia social. O mbito desta poltica como campo de direitos , ainda, um campo de luta contra aqueles, de direita ou esquerda, que a caracterizam de forma desqualificada como assistencialista ou compensatria. A democratizao das polticas sociais exige atender a todos, o que inclui os mais precarizados. H ainda em voga a concepo (talvez elitista) que toma essa extenso como deteriorao da poltica social chegando a nominar essa ocorrncia de assistencializao da poltica social. Anlises latino-americanas aplicam o designativo poltico assistencializao da poltica social, no sentido de mostrar a focalizao da poltica aos mais pobres (SOTO; TRIPIANA, 2009). Seja em uma ou outra forma, ocorre uma crtica assistncia social, negando-a enquanto poltica de direitos sociais. Sem dvida, todos deveriam ter condies bsicas e dignas de vida. Mas, tambm, as polticas sociais deveriam ser provedoras das condies implcitas nos resultados de seus servios e atenes, sem que, para tanto, dependam do mercado ou do poder aquisitivo do usurio. Ampliar a cobertura das polticas sociais aos cidados passa, necessariamente, pela aproximao dos procedimentos de incluso das polticas sociais s condies concretas de vida desses cidados. Acesso infraestrutura, como energia eltrica, gua, coleta de lixo, coleta de esgoto, passa a compor o quadro das urgncias sociais. Em reas de seca, contar com audes, transporte, e luz eltrica, so exigncias para a extenso do acesso a melhores condies de vida. O acesso ao alimento ainda se apresenta no sculo 21 como uma das lutas para ampliar a produo e sua distribuio s demandas, de modo a oferecer segurana alimentar.
A promoo de segurana alimentar na Amrica Latina e Caribe est diretamente ligada ao campo, onde se localiza a metade da populao indigente da regio. R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 104-115, jan./jun. 2011

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Das 53 milhes de pessoas que atualmente sofrem de fome na regio,entre 15%e 20% so crianas menores de cinco anos de idade, cujo crescimento e desenvolvimento sero prejudicados se elas no tiverem acesso a uma alimentao adequada. Na Guatemala, na Bolvia, no Peru, em Honduras, no Haiti e no Equador, a subnutrio infantil crnica afeta mais de 30% das crianas (FAO, 2009, p. 3-6).

A reduo de assimetrias no acesso a recursos, como terra e gua, maquinrio e tecnologia para fomentar a produo, torna-se urgente no confronto das desigualdades entre o urbano e o rural. Pode-se dizer que o grau de destituio dos povos latino-americanos trouxe como exigncia no s a introduo de respostas sociais, mas tambm a urgncia de acesso aos meios para que possam ser includos nessas respostas quando existentes. No se torna factvel propor polticas sociais sem levar em conta as condies objetivas da populao que ser sua usuria (SPOSATI, 2009). O lineamento das polticas sociais tende a se aproximar da legislao social do trabalho e da vida do trabalhador formalmente assalariado. O pacto que sustenta essas polticas no ocorre em direo a todos os cidados, o que incluiria reconhecer o estatuto de destituio em que se encontram. Recortam a sociedade pelo fio dos trabalhadores formais. Os demais permanecem apartados. Por essa leitura, baseada na prevalncia do trabalho formal, como se fosse real o pleno emprego, os dispositivos das polticas sociais partem de supostos como: a existncia de uma famlia onde a mulher permanece em uma casa, com gua, luz, alimentao, acesso informao etc. O real, todavia, a luta por um lugar para morar, luta pela instalao de energia eltrica, rede de gua, rede de esgoto. Uma alternativa de gesto, adotada com o objetivo de criar uma dualidade de cobertura para os mais pauperizados, ocorre pela mediao de entidades sociais substituindo a possibilidade do direito social pela benemerncia ou filantropia. Outra herana da gnese das polticas sociais latino-americanas que alcana o sculo 21 a ausncia de articulao, intersetorialidade entre as reas de ao de cada uma das polticas sociais. A institucionalizao setorializada e fragmentada das polticas sociais mostra seu limite na operao em contextos de desigualdades sociais. A intersetorialidade na operao das polticas sociais torna-se uma exigncia pela necessria interdependncia das coberturas de atenes de cada poltica social (SPOSATI, 2006b). A emergncia e a institucionalizao de cada poltica social ocorreram em tempos e marcos prprios conjuntura sociopoltico-econmica de cada pas. Mais ainda, a maturao do conhecimento cientfico,
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as diretrizes do grupo no poder, o peso da corporao hegemnica, os movimentos das demandas impactaram o desenho de cada uma delas. As polticas sociais setoriais tendem a constituir universos e culturas prprias que terminam por estabelecer barreiras de articulao na oferta e na dinmica dos servios na ponta, ou na relao com a populao. Outra questo fundamental e nova diz respeito ao debate intersetorial sobre a universalidade, ou universalismo, estendido ao conjunto das polticas sociais. Em outros termos, o carter setorizado das polticas sociais, a partir de referncias prprias, coloca impedimentos interdependncia dos acessos entre elas. Essa questo se torna mais evidente com a aplicao de anlises territorializadas das demandas e do alcance das respostas das atenes de cada poltica social. A leitura territorial das condies de vida do cidado vem se mostrando til necessria ampliao de cobertura de cada poltica social e a intersetorialidade entre as aes das polticas. No fato que a abordagem territorial nas polticas sociais fragmenta a leitura da realidade e, com isto, dissolve a perspectiva crtica de totalidade. A leitura territorial no tem por propsito o localismo e, sim, a relao concreta com as condies de vida real daqueles que esto nos territrios. A anlise territorial restringe rotas de fuga da desigualdade real e impede leituras que centram responsabilidades no indivduo, como se fosse o responsvel pela dvida social que o vitimiza. Desafios do sculo 21 O maior desafio do sculo 21 o de reposicionar o lugar das polticas sociais no enfrentamento das desigualdades sem se transformar em paliativos pobreza, gerando atenes de segunda categoria. Outro grande desafio a incorporao nas polticas sociais tradicionais, como sade e educao, das demandas de direitos humanos e de direitos sociais, voltadas para gnero, ciclo de vida (crianas, adolescentes, jovens, adultos, idosos), pessoas com deficincia, por ascendncia tnica, culturais, para necessidades especiais, entre outras. Trata-se da introduo do campo da equidade no mbito das polticas sociais, cuja matriz pautada principalmente na igualdade. A universalidade passa a pressupor a composio entre as garantias de igualdade e de equidade. H aqui um forte imbricamento com as polticas de defesa de direitos de proteo social. A universalidade pe em questo no s a dimenso da demanda atendida e da reprimida, mas tambm o alcance de resultados nas polticas sociais. Este processo exige alcanar a diversidade na entrada dos servios e a equidade nas respostas ou na sada da ateno e dos cuidados prestados.

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Esse conjunto de situaes somadas tradio do universalismo sem universalidade do sculo 20 vai trazer novas demandas a serem includas no mbito das polticas sociais, bem como uma concepo de universalismo que faa o dilogo entre as diferentes polticas sociais, seus acessos e a perspectiva da equidade. Ao final do sculo 20, por decorrncia do Estado mnimo, houve uma reduo do alcance de polticas sociais e sua transmutao em polticas de combate pobreza. Claro que h aqui uma mistificao, entendendo que uma poltica social possa superar a pobreza. A pobreza uma questo multidimensional, ou uma questo lastreada no modelo econmico e no do alcance da poltica social. O debate social focado na pobreza destitui a condio de direito e cidadania. Somente quando as causas da pobreza forem criminalizadas que de fato se poder discuti-las como violao de direito humano. Por adotar essa perspectiva que se destacou a diferena que tornar cada poltica social alcanvel a todos, independentemente de sua condio real, e no a de constituir atenes paralelas aos mais pobres. Volta-se a chamar ateno para o comportamento de culpabilizao do indivduo pobre pela sua pobreza, descolando-o das condies reais que determinaram sua situao. O trabalhador pobre ocupa empregos precrios cujos salrios no permitem superar as condies em que vive. Sua vulnerabilidade resulta tambm da subordinao ao trabalho precrio. O que se quer apontar que o enfrentamento da misria ou da pobreza no se d somente pela renda do trabalho, mas por um conjunto de suportes que envolve a presena e qualidade de polticas pblicas. Tem-se aqui duas frentes, a precariedade do trabalho e a ausente proteo social, como reforadoras da superao da pobreza. A reduo da poltica social ao conceito de poltica de combate pobreza provocou uma transmutao: a prestao de servios foi substituda pela monetarizao de benefcios. Tem-se aqui uma alterao da materializao das polticas sociais. Ela se torna ao mesmo tempo apoio ao beneficirio e investimento na circulao de mercadorias. A aplicao do benefcio se d no mercado e, pela incidncia de impostos regressivos nas mercadorias (quem menos tem, paga mais), uma parte do benefcio retorna ao Estado na forma de taxaes. Uma das mos estende e a outra recolhe. Portanto, a monetarizao da poltica social tende a ser mais uma poltica econmica com efeito social pela ampliao das condies de consumo. O gerenciamento de polticas monetrias similar ao da gerncia financeira. A relao direta entre o agente institucional e o requerente se d no momento de preencher cadastros e apresentar documentos. A partir da, a gesto de cadastros, o banco de dados, a seleo para incluso e controle de re-

sultados ou condicionalidades ocorrem por ferramentas informatizadas e cartes plsticos. Os agentes institucionais so solicitados para o desempenho de novas funes na informatizao da gesto, sendo reduzida sua participao no processo de ateno direta. O cidado fica secundado ao indivduo que deve ser fornecedor de dados, documentos e um agenciador de atenes de diferentes servios pblicos para cumprir condicionalidades. A monetarizao da poltica social passa a dar papel secundrio ao agente social e seu papel educativo e faz sobressair sua funo de distribuidor de benefcios por critrios programados. Ele passa a ser mais um informante do sistema informatizado sem interferncia sobre as decises do programa eletrnico. Seria uma forma de robotizao do social? A Previdncia Social em sua trajetria histrica perdeu sua funo de ser responsvel pela proviso de diversas necessidades do trabalhador, como condies habitacionais, de alimentao, de sade, de lazer, entre outras. Na sua condio inaugural ela era a poltica social e no uma das polticas sociais. Com o desenvolvimento das demais polticas sociais, ela vem se tornando cada vez mais uma poltica monetarizada, com gesto dentro desses padres. Exemplo tpico no Brasil a gesto do salrio famlia. Como sua operao se d pelo empregador que presta contas Previdncia Social, nada se sabe sobre as crianas e os adolescentes filhos dos trabalhadores abrangidos pelo salrio famlia. Esse modelo aplicado em outros pases latino-americanos. No modelo de monetarizao da poltica social ocorre a mercadorizao da ateno. O benefcio tem por efeito a dinamizao da economia atravs do mercado. Muito j se discutiu sobre a distribuio de tquetes, vales para obter alimentao, servios de sade, entre vrias alternativas de substituio do acesso em bens ou em condies de aquisio no mercado. Com certeza estamos diante do fenmeno da financeirizao do social que toma o mercado como o grande agente regulador. De fato, estamos diante de um novo avano de campo da acumulao capitalista. O que pe em dvida se a monetarizao do social , de fato, j que no de direito, uma poltica econmica capitalista ou uma poltica social de enfrentamento de desigualdades? A via mais atual, em toda a Amrica Latina, a de combinao da poltica de combate a pobreza com a monetarizao da poltica social atravs dos programas de transferncia condicionada de renda (PTCR). Esta via se distingue de outra em curso que prope a renda universal de cidadania, objeto de rede internacional, que tem no belga Van Parijs um de seus precursores e nominada Basic Income Earth Net (BIEN). Dela fazem parte o argentino Ruben Lo
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Vuolo e o senador Eduardo Suplicy, do Brasil, entre muitos outros. Os PTCRs tm sido objeto de mltiplas experincias como o Progresa/oportunidades, no Mxico (2000); Chile Solidrio/Puentes (2002), no Chile; o Bolsa Famlia (2003), no Brasil; o Plano de Assistncia Nacional a La Emergencia Social (Panes), do Uruguai; o Asignacion Universal per Hijo (AUH, 2009), na Argentina. Cada um tem suas peculiaridades e possibilidades no apoio s famlias empobrecidas para a educao de seus filhos. Em muitos pases, a alocao familiar um direito a partir do segundo filho e considerada uma contribuio necessria igualdade de condies na educao das crianas. O crescimento da via monetarizada da poltica social coloca em questo o financiamento da expanso e qualificao dos servios. A relao serviosbenefcios precisa ser construda sob pena de a poltica social transformar-se na co-gesto de cartes plsticos de forma integrada ao setor bancrio. A expanso dos servios retoma, no sculo 21, a velha questo da combinao entre proviso pblica estatal e atenes privadas de entidades sem fins lucrativos que pretendem financiamento pblico. A responsabilidade pblica volta a ficar embaraada nesta teia que provoca uma retrao de direitos sociais e dever estatal. Por outro lado, algumas ONGs, isto tambm entidades no lucrativas, permanecem em luta com o Estado na exigncia de cumprimento de direitos sociais. Esta complexidade do campo no lucrativo (que se quer pblico no estatal) exige novas formas de regulao de modo que relaes de parceria no signifiquem perdas de direitos sociais ou recuo, quer da responsabilidade do estado quer da fiscalizao da sociedade civil. Iniciativas no lucrativas da sociedade civil podem encobrir a exigncia de incorporao das atenes na agenda pblica para que se tornem direitos sociais. Outra dimenso, prpria do sculo 21, que afeta as polticas sociais a articulao entre direitos humanos e sociais que exige a convergncia de pautas. No movimento social h, por vezes, a concepo, que considero enganosa, de que os direitos humanos so ticos e revolucionrios e os direitos sociais reformistas e enganosos. As lutas de gnero, deficincia, etnia, ciclo de vida so transversais s polticas sociais. Nesse sentido, reas de gesto governamental criadas para ateno a gnero, etnia, idoso, criana e adolescentes etc. ganham presena como controle social das demais polticas, o que gera conflitos de gesto. Os servios estruturados como respostas a necessidades sociais, no mbito de polticas setoriais, tendem a uma dificuldade em se adaptar a demandas transversais. Tem-se aqui uma zona de conflito entre segmentos sociais e necessidades sociais no desempenho das polticas sociais.
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Outro desafio ainda presente no s no Brasil mas em outros pases latino-americanos o deslizamento da responsabilidade estatal pelo social para o mbito das esposas dos governantes, as primeiras-damas. Esta estratgia desloca o possvel direito social no s para o campo da benemerncia como do patrimonialismo da poltica do favor. Pior ainda que esse embaraamento pblico/privado (quase intimista) reafirma uma negativa feminilizao do social, repassando a responsabilidade da administrao direta, gerida pelo governante, para o corao da sua esposa que opera com recursos pblicos, fora das regras pblicas. A questo de gnero importante na decodificao do social. Uma de suas expresses se d pela feminilizao da pobreza e, com isto, uma centralidade da relao dos programas sociais com a mulher enquanto provedora de cuidados. No imaginrio, a mulher considerada mais confivel, menos praticante do desperdcio, mais vinculada proteo da famlia e da criana. As desigualdades raciais so tambm uma das dimenses a enfrentar nas polticas sociais, principalmente pelo fato de que na maioria dos pases latino-americanos foram instaladas sob o padro de branqueamento dos usurios. A multicultura e a etnia dos povos latino-americanos exigem que polticas sociais confrontem o preconceito e a discriminao. H, ainda, outra dimenso a ser destacada. As polticas sociais setoriais desenvolvem seu olhar para o indivduo, o cidado que est num certo momento do ciclo de vida. Todavia, a articulao das atenes das polticas sociais se d no marco da famlia. Franzoni (2005) considera que a famlia opera uma ao reequilibradora das formas assimtricas com que o Estado e o mercado incluem cada um de seus membros. A famlia endogeniza as presenas e ausncias de apoio das atenes das polticas sociais, atravs de seu trabalho e de suas relaes parentais, vicinais e sociais. Opera a diviso sexual do trabalho e dos cuidados que tendem a sobrecarregar a mulher. Ela termina por constituir o locus do regime de bem-estar em operao. Cresce a incidncia da chefia feminina nos domiclios, colocando em questo se a responsabilidade uniparental garante, ou no, os nveis adequados de cuidados de proteo social na famlia. Outra tendncia a de remunerar o trabalho da mulher como cuidadora da unidade familiar, para alm de trabalhadora formal ou informal. A mediao da mulher nas demandas da dinmica familiar e a sobrecarga de seu trabalho tm levado a intensificar propostas de desfamiliarizao de alguns cuidados, passando sua proviso para programas sociais. So exemplos, os centros dia para apoio a idosos, a pessoas com deficincia, creches, entre outras atenes infantis que permitem a frequncia a dia. preciso objetivar a dimenso real da capacidade protetiva das famlias de baixos salrios.

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trabalho e a hegemonia do Estado. Percebe-se a A desfamiliarizao significa reduzir a carga da crescente incorporao de demandas sociais pelo famlia na proviso de cuidados e no de aumentEstado, mas essa incluso, no raras vezes, d-se los. A familiarizao segue caminho oposto. Por de forma articulada aos interesses de acumulao exemplo, demanda da me que cumpra as condido capital e, nas polticas de transferncia de renda, cionalidades de um programa, ou procedimento, sem em apoio ao capital financeiro. de se questionar, verificar suas condies objetivas para oper-lo. ainda, se essa incorporao vem se dando, ou no, Nesse caso, aumenta a carga da famlia retirando a por meio de formas precarizadas que no consoliresponsabilidade do Estado. dam a condio da cidadania ou dos direitos sociais Como se percebe, convivemos com incertezas, combinados aos direitos humanos. oscilaes nas alternativas das polticas sociais para Uma das avaliaes que se faz no Brasil que o o sculo 21. O que se percebe que quanto mais trao democrtico-popular do governo Lula desenprecarizada a vida do cidado e de sua famlia, mais cadeou em quase todos os ministrios nacionais a o carter especializado de uma poltica social se lhe expanso da ateno das polticas sociais para segapresenta como barreira ao acesso e incluso. mentos populares antes invisveis aos olhos do EsUm novo desafio que vem se manifestando a tado so os quilombolas, as populaes ribeirinhas, existncia de intervalos de cobertura das polticas os pequenos grupos extrativistas ou as formas de sociais. A alternativa de combate pobreza, ao opeagricultura familiar, entre outros. Ocorreu uma exrar por seletividade de meios e estabelecer limites panso do acesso documentao, energia eltripor faixa de renda, gera a ausncia de cobertura queca, ao crdito e ampliao da renda familiar. Isto les que so limtrofes (board line) condio, emvem permitindo nova condio de reconhecimento bora tenham necessidade significativa de acesso. social e de pertencimento A anlise comparada da (SPOSATI, 2010). cobertura da poltica de pro... a Amrica Latina, que Acesso, visibilidade, equiteo social contributiva com dade entre rural e urbano pasa no contributiva permite qualificada como a regio mais saram a ser uma nova aquiidentificar gaps de atensio que, junto com a partio. O avano da poltica de desigual do mundo (o que cipao democrtica, constiproteo social exige a intertuem elementos formatadorelao entre suas formas diverso de ser a mais pobre), res da dinmica das polticas contributivas e no contribusociais. Todavia, preciso tivas. Este desafio decorre caminha significativamente em avanar em padres de alno s pelo crescente enveseu processo de cance dos resultados dessas lhecimento, mas tambm pepolticas no campo dos direilas restries impostas pelo democratizao e ruptura com tos humanos e sociais. neoliberalismo s formas de Com certeza, a Amrica benefcios no sistema contria violncia poltica. Cresce sua Latina, que qualificada como butivo. a regio mais desigual do munNesse conjunto h que se capacidade de consumo, mas do (o que diverso de ser a discutir o novo sindicalismo mais pobre), caminha significomo a Central de los Trano cresce no mesmo ritmo o cativamente em seu processo bajadores Argentinos (CTA), de democratizao e ruptura o movimento sindical PITtrabalho digno. com a violncia poltica. CresCNT no Uruguai e as cence sua capacidade de consutrais sindicais brasileiras quanmo, mas no cresce no mesmo ritmo o trabalho digno. to s suas demandas para a poltica de proteo soH na regio formas combinadas que so ao mesmo cial. Instalou-se no Brasil a Confederao Nacional tempo paradoxais, principalmente para a concretizao dos Trabalhadores em Seguridade Social (Cntss), que da cidadania e dos direitos humanos e sociais. vem provocando o debate conjunto entre sade, pre preciso politizar a poltica social para que se possa vidncia social e assistncia social. Trata-se da unificontinuamente avaliar seus caminhos e sua direo. cao de propsitos entre os trabalhadores que terminam por viabilizar a cultura da intersetorialidade. Referncias Consideraes finais Esta reflexo partiu da afirmao de que as polticas sociais so vias de duas mos, entre capital e
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Notas
1 Os 20 pases so:Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela, na Amrica do Sul; Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Nicargua, Panam, Repblica Dominicana, na Amrica Central e, ainda, o Mxico. 2 A categoria regulao social tardia foi pela autora apresentada em carter inaugural, no II Forum Social Mundial de 2002, Porto Alegre. A seguir, foi discutida em encontro latinoamericano em Washington, promovido pelo Indes/BID (2002), apresentada no IX Congresso do CLAD, em Lisboa (2002 ) e na XXIII Journes de lAssociation dEconomie Sociale, em Grenoble/Frana (2003). Os artigos foram publicados noBrasil (2002), no site do CLAD, na Argentina (2002) e Frana (2003) e constam da bibliografia. 3 As lutas em diferentes pases europeus mostram no s a intolerncia com a migrao mas o retrocesso com direitos conquistados no campo da previdncia social, principalmente. Lembremos dos jovens franceses, filhos de migrantes, que em maro de 2009 na periferia parisiense fizeram um forte movimento contra a discriminao a seus direitos j que nascidos em solo francs.

Aldaiza Sposati aldaiza@sposati.com.br Doutorado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) Ps-Doutorada pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra Professora titular da PUC-SP

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