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Poltica industrial
y desarrollo
Wilson Suzigan y Joo Furtado

ste artculo examina algunos enfoques tericos de apoyo a la

poltica industrial de Brasil, haciendo hincapi en la perspectiva neoschumpeteriana/evolucionista. Aplica esa perspectiva al anlisis de algunas experiencias satisfactorias de poltica industrial y desarrollo econmico en Brasil hasta fines de la dcada de 1970, y de intentos fallidos en ese campo a partir del decenio de 1980. Por ltimo, evala la poltica industrial del gobierno 2003-2006 y seala que, pese a algunos aspectos positivos acento en la innovacin, metas claras y una nueva organizacin institucional, dicha poltica presenta algunos puntos
Wilson Suzigan Profesor Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica, Instituto de Geociencias, Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP)

dbiles, como la incompatibilidad con la poltica macroeconmica, incoherencias entre instrumentos econmicos, deficiencias en la infraestructura y el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin, y falta de coordinacin y decisin poltica.

wsuzigan@ige.unicamp.br
Joo Furtado Profesor Departamento de Ingeniera de la Produccin, Escuela Politcnica Universidad de So Paulo (USP)

jfurt@uol.com.br

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I
Introduccin
Uno de los aspectos ms caractersticos del atraso en el desarrollo econmico y, por extensin, en el desarrollo social de Brasil, ha sido el pobre desempeo de la industria de transformacin en los ltimos 25 aos. Este hecho refleja los diversos problemas que se enfrentaron a partir de la dcada de 1980 para poner en prctica una poltica industrial. Aunque algunos documentos oficiales en materia de poltica industrial elaborados entre mediados del decenio de 1980 y mediados del decenio de 1990 fueron anunciados pblicamente, no llegaron a aplicarse en forma efectiva, con excepcin de algunos programas o polticas con metas especficas (la reforma y reduccin programada de los aranceles aduaneros, la proteccin temporal de algunas industrias, programas de estmulo de la calidad y otros) que no alcanzaban para dinamizar el desarrollo industrial. En este trabajo se procura reanudar el debate sobre poltica industrial en Brasil, de acuerdo con un enfoque en el que: i) se discuten los fundamentos tericos que orientan la elaboracin e instrumentacin de este tipo de poltica, ii) se utilizan esos fundamentos para explicar, en lneas generales, las experiencias positivas del pasado y los intentos fallidos de hacer poltica industrial a partir de la dcada de 1980, y iii) se evala la poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior actual como poltica de desarrollo.

II
Fundamentos tericos de la poltica industrial
La controversia respecto de la definicin y el alcance de la poltica industrial obedece en gran medida a las diferentes posturas sobre sus fundamentos tericos. Algunos autores de extraccin liberal recurren a un esbozo de teora formal para justificar las intervenciones por medio de polticas industriales como una forma de sanear fallas o imperfecciones de mercado en materia de externalidades, bienes pblicos, incertidumbre, informacin insuficiente o asimtrica, entre otras, bajo la hiptesis de que el equilibro de la economa est por debajo del nivel ptimo y con supuestos de racionalidad sustantiva de agentes con comportamiento maximizador, de estructuras industriales determinadas y de conocimiento disponible como un bien libre. Desde ese punto de vista, la poltica industrial tendra un mero carcter reactivo y restringido, estara orientada especficamente a corregir las imperfecciones del mercado y se aplicara en forma horizontal, es decir, no sera selectiva respecto de sectores o actividades.1 Aun as, las intervenciones solo se justificaran cuando sus beneficios no fueran inferiores a sus costos en cuanto a fallas de gobierno (o de la burocracia) y captacin de rentas.2 Por otra parte, sin despreciar las teoras formales, los autores neoschumpeterianos y defensores de la economa evolucionista se basan sobre todo en la rigurosa observacin de los fenmenos econmicos, que constituye lo que Nelson y Winter (1982) denominan

Una versin anterior de este trabajo se present en el seminario La economa poltica y el desarrollo brasileo, organizado por el Centro de Desarrollo y Planificacin Regional de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Federal de Minas Gerais (CEDEPLAR/UFMG) y realizado en Belo Horizonte, el 7 y 8 de abril de 2005.

1 Dosi (1988, p. 119), con mucha irona, se refiere al modelo normativo de las fallas o imperfecciones de mercado afirmando que estas delimitan el campo de intervencin institucional, que se afirma debera hacer que el mundo se pareciera ms a la teora. 2 A este argumento se opone la nueva economa institucional de intervencin del Estado, que sostiene que el costo de la informacin no es especfico del gobierno y que la captacin de rentas es necesaria como estmulo a la innovacin. Vase un buen resumen de este debate en Chang (1994, cap. 1).

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teora apreciativa. 3 Combinado con la visin schumpeteriana sobre el papel estratgico de la innovacin en el desarrollo econmico y las formalizaciones tericas de la economa evolucionista, ese enfoque descarta la hiptesis del equilibrio. De acuerdo con supuestos ms realistas de que el comportamiento de los agentes se basa en una racionalidad limitada (o condicionada) y el conocimiento es predominantemente tcito e idiosincrsico, sus partidarios sostienen que hay una coevolucin de tecnologas, estructuras empresariales e industriales e instituciones en sentido amplio inclusive instituciones de apoyo a la industria, infraestructura, normas y reglamentos cuya fuerza motora es la innovacin.4 Segn esta teora, la poltica industrial es activa y de gran alcance, est orientada a sectores o actividades industriales inductoras de cambios tecnolgicos y al entorno econmico e institucional en su conjunto, que condiciona la evolucin de las estructuras de las empresas e industrias y la organizacin institucional, incluido el establecimiento de un sistema nacional de innovacin. Esto determina la competitividad sistmica de la industria e impulsa el desarrollo econmico.5 Este segundo enfoque resulta ms adecuado para la formulacin e instrumentacin de una poltica industrial como estrategia de desarrollo y su amplitud supone la necesidad de compatibilizar la poltica industrial con la poltica macroeconmica; establecer metas; articular instrumentos, normas y reglamentos segn los objetivos establecidos; coordinar el progreso de las infraestructuras (fsica, de ciencia, tecnologa e innovacin, y social) en sinergia con la estrategia industrial, y organizar el sistema de instituciones pblicas y entidades representativas del sector privado que interactuarn para ponerla en prctica. Aunque la necesidad de acciones de tan amplio alcance es evidente con arreglo a los fundamentos tericos de la teora neoschumpeteriana/evolucionista, se considera importante resumir los puntos principales.

Se reconoce ampliamente que, como resultado de la administracin de los dos precios bsicos de la economa intereses y tipo de cambio y del nivel y la estructura de la tributacin, la poltica macroeconmica puede ser antagnica a una estrategia de desarrollo basada en una poltica industrial. No obstante, no se reconoce en la misma medida que esta ltima tambin puede afectar los objetivos macroeconmicos, por ejemplo, a raz de aumentos de productividad. Es importante que la poltica industrial no se torne inviable por polticas macroeconmicas muy restringidas o inestables. Como sostiene Corden (1980, p. 184), cuanto ms perturbaciones haya en el mbito macroeconmico, ms tender la poltica industrial a orientarse a problemas de corto plazo.6 En varios sentidos, la poltica industrial constituye un puente entre el presente y el futuro, entre las estructuras e instituciones existentes y aquellas en proceso de constitucin y desarrollo. Aunque puede ser un instrumento importante para lidiar con la incertidumbre, no se puede eliminar por completo. Si el entorno macroeconmico contina caracterizndose por una inestabilidad muy acentuada, es probable que la poltica industrial pierda gran parte de su potencialidad y vigor. Cuando existen incertidumbre e indefiniciones bsicas con respecto a un futuro relativamente lejano, pero la situacin inmediata parece relativamente estable, la dimensin estructurante y transformadora de la poltica industrial pierde importancia para sus protagonistas, que se concentran sobre todo en sus propios objetivos de corto plazo. A pesar de que el establecimiento de metas es sin duda el aspecto ms controvertido de la poltica industrial y el blanco predilecto de sus crticos, es fundamental en una estrategia industrial impulsada por la innovacin y orientada por transformaciones tecnolgicas y cambios estructurales en empresas e industrias. Los detractores critican sobre todo las intervenciones que conllevan la eleccin de sectores ganadores, lo

3 Conforme a lo expuesto por Nelson (2004) y en conferencia del mismo autor organizada por el Rectorado de la Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP) y realizada en Campinas el 16 de marzo de 2005. 4 Vase Nelson y Winter (1982), Possas (1996), Dosi (1988) y Dosi y Kogut (1993). 5 Sobre el concepto de competitividad sistmica respecto de la poltica industrial, vase Possas (1996). Este concepto se encuentra tambin implcito en los anlisis de Fajnzylber (1990) sobre la transformacin productiva con equidad en Amrica Latina.

6 Aunque el texto de Corden (1980) corresponde a un perodo y una problemtica especficos la adopcin de polticas industriales activas de ajuste, en contraposicin con las polticas meramente defensivas en la crisis que afect el nivel de empleo en los pases desarrollados en la dcada de 1970, su anlisis didctico de las relaciones entre las polticas macroeconmica e industrial revela que hay ingredientes de poltica industrial en la poltica macroeconmica, que esta afecta los objetivos de la poltica industrial y que a su vez la poltica industrial afecta los objetivos macroeconmicos.

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que responde a una interpretacin equivocada del concepto de poltica industrial. Esta no supone la sustitucin de los mecanismos de mercado por decisiones burocrticas, sino que, por el contrario, resulta de esfuerzos cooperativos de los sectores pblico y privado para entender la naturaleza del cambio tecnolgico y anticipar sus probables efectos econmicos.7 El politlogo Chalmers Johnson, cuyo clsico estudio de la poltica industrial japonesa constituye un aporte notable en la materia,8 es bastante preciso al caracterizar el establecimiento de metas de la siguiente manera: El gobierno no toma esas decisiones, sino que las ratifica y apoya. La poltica industrial se convierte en un medio para evaluar su significado econmico y cientfico. Por ende, la fijacin de metas industriales no significa la promocin de tecnologas que probablemente no se desarrollaran sin apoyo, sino que contribuye a que esas tecnologas alcancen rpidamente las economas de escala y la eficiencia industrial sin las cuales nunca seran competitivas internacionalmente (Johnson, 1984, p. 10). Es evidente que algunas de las metas pueden resultar en fracasos, pero se trata de un riesgo que se corre respecto de todas las actividades, en la medida en que estn sujetas a incertidumbre. Los crticos de la poltica industrial se valen de que los fracasos estn a la vista, mientras que es ms difcil probar con argumentos que los casos con buenos resultados no habran tenido xito sin el apoyo gubernamental (Johnson, 1984, p. 10). El xito de la poltica industrial como estrategia de desarrollo centrada en la innovacin depende tambin de la difcil articulacin de instrumentos, normas y reglamentos. Son esos mecanismos de instrumentacin de la poltica industrial los que crean el modelo de seales econmicas, regulan los incentivos y restricciones a la innovacin y permiten sintonizar las actividades de las empresas en busca de ganancias con los objetivos de la poltica industrial, que procura promover el desarrollo y la competitividad.9 El propsito es administrar los diversos instrumentos sistema de proteccin, financiamiento, promocin

de exportaciones, incentivos fiscales, defensa de la competencia, ley de patentes y otros de modo armnico, sin ambigedades respecto de las seales transmitidas a los agentes, y en forma coherente con los objetivos de la estrategia industrial. Esto puede ser fundamental para el xito o el fracaso de la estrategia. Por ejemplo, los movimientos contradictorios del tipo de cambio y el arancel aduanero (u otros instrumentos del sistema de proteccin, inclusive la promocin de exportaciones), el financiamiento insuficiente o con prioridades diferentes a las establecidas por la poltica industrial, los incentivos fiscales con metas incompatibles con las de la poltica industrial, as como la legislacin que crea incertidumbre acerca del ambiente competitivo y la posibilidad de aprovechar los beneficios de la innovacin, distorsionan los efectos distributivos deseados e impiden que la poltica industrial funcione como una estrategia de desarrollo.10 Otro requisito para el xito de la estrategia consiste en coordinar el avance de las infraestructuras en forma simultnea a la instrumentacin de la poltica industrial, sobre todo cuando se trata de una estrategia de puesta al da tecnolgica (catching-up). Aunque las infraestructuras son grandes fuentes de externalidades, muchos crticos e inclusive algunos partidarios de la nocin de poltica industrial consideran que las infraestructuras son ajenas al mbito de dicha poltica.11 No obstante, como estrategia de desarrollo y sobre todo por su acento en la innovacin, la poltica industrial debe necesariamente incluir las infraestructuras como variable de poltica. Dosi (1988) hace referencia a la organizacin de externalidades y la creacin de condiciones de contexto, que consiste en la provisin de servicios de infraestructura econmica eficientes y el desarrollo del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin, de modo que no solo comprenda centros de enseanza e investigacin, sino tambin instituciones que establezcan una relacin entre los avances cientficos y tecnolgicos y su explotacin econmica por las empresas. La necesidad de organizar las externalidades de la infraestructura econmica

Vase Johnson (1984, p. 9); tambin Rodrik (2004). 8 Vase Johnson (1982). 9 En un artculo paradigmtico en que procura crear un marco amplio de polticas en el enfoque neoschumpeteriano/evolucionista, Dosi (1988) sugiere cinco variables sobre las cuales las polticas pueden actuar: la capacitacin del sistema cientfico y tecnolgico, la capacitacin de los agentes econmicos en la bsqueda de nuevas tecnologas y formas organizacionales, el modelo de seales econmicas, las formas de organizacin de los mercados, y los incentivos y restricciones a los procesos de adaptacin e innovacin.

10 Dosi (1988, pp. 130-131) descarta la eficiencia distributiva ricardiana y afirma que las opciones distributivas deben reflejar las diferentes oportunidades tecnolgicas ligadas a diversos productos y sectores, de modo de alcanzar lo que denomina eficiencia schumpeteriana, es decir, el dinamismo tecnolgico como efecto del modelo de distribucin y la eficiencia de crecimiento, esto es, la especializacin en bienes de alta elasticidad de demanda en relacin con el ingreso. 11 Como por ejemplo Chang (1994, cap. 3), quien considera que las definiciones amplias sobrecargan el concepto de poltica industrial y prefiere la definicin usual de polticas industriales selectivas.

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es evidente: se debe garantizar que sean de hecho externalidades y no trabas o deseconomas externas para las empresas. Las condiciones relativas al sistema de ciencia, tecnologa e innovacin tambin son fundamentales para el proceso de innovacin. Ninguna industria con uso intensivo de conocimiento puede crecer sin el apoyo de un slido sistema de enseanza e investigacin y distintos tipos de capacitacin especfica que muchas veces resultan de un largo proceso de aprendizaje y sin el desarrollo simultneo de las actividades sinrgicas, normas, modelos y reglamentos que caracterizan su complejidad institucional.12 Por ltimo, y por todo lo anterior, la organizacin de instituciones en sentido estricto es imprescindible para llevar a cabo la poltica industrial. Por una parte, se deben establecer instituciones pblicas coordinadoras o ejecutoras, y por otra, entidades representativas de las empresas y de otros grupos de inters involucrados. La organizacin de las primeras debe ser articulada, gil y coherente con las metas de la poltica industrial. Esto significa que no pueden administrarse de acuerdo con los intereses de los burcratas del rea correspondiente, ni dejarse llevar por intereses especficos (Chang, 1994, cap. 1; Rodrik, 2004, seccin III). Las entidades representativas de las empresas y de otros intereses deben ser legitimadas y reconocidas como interlocutoras en la formulacin e instrumentacin de la poltica. Este debate remite a dos aspectos centrales de cualquier estrategia de poltica industrial: el poder poltico y la coordinacin. A su vez, el aspecto poltico se divide en dos temas. En primer lugar, y por sobre todas las cosas, la adopcin de una poltica industrial como estrategia de desarrollo debe ser objeto de una decisin poltica. Esto es lo que Johnson (1984, p. 7) quiere decir cuando afirma que la poltica industrial es ante todo una actitud, y solo despus una cuestin de tcnica. En segundo lugar, la estrategia debe estar encabezada por una autoridad poltica indiscutible. Rodrik (2004, pp. 19-20) sugiere que la encabece un ministro de Estado, el vicepresidente o inclusive el presidente de la Repblica. De este modo se situara a la poltica industrial en el vrtice de la poltica econmica, se asegurara la articulacin de las instituciones

ejecutoras y se hara posible una mejor coordinacin de las actividades. El otro aspecto se refiere precisamente a la coordinacin, que est en la esencia de la poltica industrial, en contraposicin a la coordinacin descentralizada que efectan los mecanismos de mercado. En este ltimo caso, las medidas de poltica industrial seran una forma de coordinacin ex post, en reaccin a fallas o imperfecciones de mercado. Pero este modelo normativo no tiene en cuenta los fenmenos que caracterizan al dinmico mundo de la evolucin tecnolgica, en el que los factores institucionales en sentido amplio (instituciones y polticas) parecen moldear la constitucin de reglas de comportamiento, procesos de aprendizaje y modelos de seleccin ambiental, condiciones contextuales bajo las cuales operan los mecanismos econmicos en general y principalmente con respecto a la evolucin tecnolgica (Dosi, 1988, p. 138). Por lo tanto, segn el enfoque neoschumpeteriano/ evolucionista, la poltica industrial es vista esencialmente como una forma de coordinacin ex ante. Cabe formular dos observaciones importantes sobre esa forma de coordinacin a travs de la poltica industrial: en primer lugar, es una colaboracin estratgica entre el gobierno, las empresas y las entidades del sector privado con miras a las metas de la poltica industrial, y no una coordinacin centralizada en el Estado.13 En segundo lugar, supone la creacin de instituciones especficas, en forma de rganos colegiados, como instancias consultivas, deliberativas y de decisin. Rodrik (2004), por ejemplo, sugiere que dichas instituciones sean rganos pblico-privados estructurados como consejos de coordinacin y deliberacin, creados en el mbito nacional, regional o sectorial. Aunque ese autor con arreglo al enfoque de la poltica industrial adoptada proponga que tales consejos sean lugares de intercambio de informacin y aprendizaje social, la complejidad del mundo dinmico descrito por Dosi (1988) exige que tengan una misin ms ambiciosa y funcionen efectivamente como canales de interaccin de las actividades pblico-privadas y de formulacin e instrumentacin de la estrategia de desarrollo concentrada en la industria y la innovacin.

12 Entre los ejemplos ms comunes estn la electrnica y sus sinergias con las telecomunicaciones, los equipos de informtica, de transporte y los bienes de consumo duraderos; la industria farmacutica, sobe todo la referida a principios activos, con su slida base cientfica y sus relaciones con el sistema de salud, y la fabricacin de aeronaves, con sus normas tcnicas de seguridad.

13 O, como sugiere Rodrik (2004), con miras a resolver problemas identificados por esos actores en el sector productivo de la economa. Esa postura es un trmino medio entre la poltica industrial orientada por fallas de mercado y la que pone el acento en la innovacin, en virtud de que propone que el gobierno y el sector privado interacten para identificar problemas y encontrar soluciones.

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Dosi (1988) sostiene que una estrategia de ese tipo permite modificar los sistemas de ventajas comparativas que son determinados de forma endgena por la evolucin de los mercados internacionales y, tal vez ms importante, puede desencadenar un proceso de aprendizaje que dinamice el desarrollo econmico y social.14 Al contrario de lo que sostiene la teora neoclsica, el desarrollo no resulta pura y simplemente de la acumu-

lacin de capital fsico y humano, sino tambin y sobre todo del aprendizaje de las nuevas tecnologas y de cmo dominarlas.15 Nelson (2004) afirma que la puesta al da tecnolgica exige innovacin y la capacidad de innovacin supone adoptar y dominar modos de hacer cosas que ya se usan desde algn tiempo en las economas avanzadas, pero que son nuevos para el pas o regin que se est poniendo al da.

III
La poltica industrial en Brasil en el pasado reciente
No parece haber dudas de que la acelerada industrializacin de Brasil entre el perodo de posguerra y fines del decenio de 1970 fue impulsada por polticas industriales. En ese perodo la industrializacin entr de hecho en la agenda poltica y de poltica econmica, algunos actores polticos se fortalecieron y surgieron otros nuevos asociaciones industriales, sindicatos patronales y de trabajadores, rganos regionales y sectoriales, mientras la poltica econmica reflejaba el nuevo cuadro poltico. Prevalecan el desarrollismo nacionalista y el intervencionismo estatal, que amalgamaban las fuerzas polticas y los intereses econmicos del proyecto de industrializacin. La decisin a favor de la poltica industrial y el liderazgo poltico tuvo dos instancias de mayor relieve: el Plan de Metas del gobierno de Kubitschek, llevado a cabo por grupos ejecutivos industriales que contaban con la participacin del sector privado, y, bajo la dictadura, la implementacin del segundo Plan Nacional de Desarrollo bajo la direccin autoritaria del Consejo de Desarrollo Econmico. No obstante, aunque en forma intermitente, hubo una coevolucin de tecnologas, estructuras econmicas e instituciones a lo largo de todo el perodo. Las metas se establecan sobre todo por problemas relacionados con la balanza de pagos: la sustitucin de importaciones y, en el decenio de 1970, el incremento de las exportaciones de manufacturas. En ese sentido, la poltica industrial se ocupaba especficamente de construir sectores con miras a que la estructura industrial convergiera con el modelo estructural de las economas industrializadas, basado en las industrias metalmecnica y qumica.16 En forma paralela, se intentaba crear un sistema nacional de innovacin el Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y mejorar la infraestructura econmica, primero en materia de energa y transporte y luego de telecomunicaciones.17 La cimentacin de la
15 Nelson y Pack (1999) analizan esos procesos de aprendizaje sobre la base de la que llaman teora de la asimilacin, en contraposicin a la teora de la acumulacin. Vase Kim y Nelson (2005, Introduccin) y Nelson (2004). 16 Entre dos tercios y tres cuartos de la produccin de los pases ms industrializados (Alemania, Estados Unidos y Japn) correspondan a esas dos industrias. Seguan a estas proporciones las de pases como Francia e Italia (alrededor de tres quintos), mientras que en Brasil superaba ligeramente el 50%. 17 Las instituciones pioneras del Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico fueron el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y la Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), establecidos a inicios de la dcada de 1950. La creacin del Fondo de Desarrollo Tcnico y Cientfico (FUNTEC) en el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), y del Fondo para el Financiamiento de Estudios y Proyectos (FINEP) datan del decenio de 1960. Posteriormente se estructuraron las actividades de investigacin y enseanza de posgrado en las universidades, y se crearon institutos y centros de investigacin y desarrollo en empresas estatales, laboratorios especializados y otras instituciones de investigacin, inclusive en la agricultura, que constituyen el origen de los que hoy se consideran casos de xito en el mercado internacional. Sin embargo, en esa poca todava no haba una interaccin adecuada con el sector productivo, que hasta hoy se considera precaria.

14 Con respecto a la poltica industrial japonesa de posguerra, paradigma de xito en transformacin y desarrollo, Dosi (1998, p. 142) afirma que una dcada despus de la segunda guerra mundial, ningn economista habra osado sugerir que la electrnica era una de las ventajas comparativas de Japn. Ahora ciertamente lo es. Si alguien hubiera adoptado hace treinta aos la eficiencia distributiva en trminos relativos de los diferentes sectores industriales como criterio para establecer reglas normativas, probablemente Japn todava estara exportando corbatas de seda. En cierto sentido, el uso de criterios de ventajas comparativas como base nica y final para las reglas normativas es un lujo que solamente los pases que estn en la frontera tecnolgica se pueden dar (...).

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estructura industrial y de la infraestructura organiz el poder econmico en torno a la conocida trada: Estado (infraestructura e industrias de base), capital extranjero (industrias dinmicas) y capital nacional (industrias tradicionales y segmentos de las dinmicas). En todo ese perodo hubo tambin una continua construccin institucional. El Estado se pertrech en trminos organizacionales y de coordinacin econmica mediante la creacin de rganos de planificacin, programas de metas o planes sectoriales, instituciones y polticas de financiamiento pblico, de fomento y de comercio exterior, normas y reglamentos especficos en materia de precios, tarifas de los servicios de utilidad pblica, salarios, concentracin econmica, transferencia de tecnologa e inversin extranjera directa, entre otras cosas. Sin embargo, la articulacin de ese aparato institucional y los respectivos instrumentos era precaria. En todo el perodo hubo proteccin aduanera indiscriminada y exagerada, concesin tambin indiscriminada de subsidios fiscales y financieros, nfasis tardo en la exportacin, insuficiente atencin a la capacitacin para innovar y fuertes distorsiones reguladoras sobre inversiones, precios, tarifas de los servicios de utilidad pblica y salarios. Algo similar ocurri con la poltica macroeconmica: aunque era abiertamente expansiva salvo en los primeros aos de la dictadura, sancion varios regmenes cambiarios discriminatorios, frecuentemente con subsidios a la importacin y penalizacin de las exportaciones, hasta que se adopt el sistema de minidesvalorizaciones cambiarias. A su vez, la estructura tributaria era arcaica y fuertemente regresiva y los intereses contenan subsidios que mantenan al sistema financiero privado en el subdesarrollo, por lo menos hasta que se adopt la correccin monetaria de activos financieros. No obstante, la industrializacin y el crecimiento econmico se aceleraron y comenz a cambiar el modelo de insercin internacional del pas, que dej de ser solamente un proveedor de productos bsicos agropecuarios y agroindustriales y cobr cada vez ms importancia como proveedor de manufacturas y semimanufacturas. Sin embargo, esto no se tradujo en mejoras sociales. Por el contrario, los problemas sociales se agravaron. La concentracin poblacional un fenmeno intrnseco al proceso de industrializacin aument en las reas urbanas, pero no hubo un cambio simultneo en el sistema educativo y de capacitacin y calificacin de la mano de obra. Debido a eso, y a la debilitacin de los sindicatos laborales, se

deterior el salario real y empeor la distribucin del ingreso, lo que favorece el crecimiento inmediato pero es psimo para el futuro del pas. Quizs pueda decirse que el momento de reformar el modelo normativo de la poltica industrial fue la transicin de la dcada de 1970 a la de 1980. Se deba reducir el acento en la construccin de sectores, reconocer el fin de la sustitucin de importaciones como proceso de industrializacin y establecer metas ms cualitativas, orientadas a la innovacin, el desarrollo tecnolgico, la calidad y la productividad.18 Se lleg a pensar en ese cambio a partir de un intento de reformar las polticas de comercio exterior y de incentivos fiscales en 1979. El esbozo de una poltica para el desarrollo de las industrias representativas de las nuevas tecnologas de informacin comenz con la creacin de la Secretara Especial de Informtica, que dara origen a la Ley de informtica, promulgada en octubre de 1984.19 No obstante, el proceso se trunc por cambios en la conduccin de la economa a fines de 1979 y por la crisis macroeconmica de inicios del decenio de 1980. As, en lugar de la transformacin esperada, a partir de 1981 el proceso histrico se invirti, con lo cual involucionaron las tecnologas y las estructuras empresariales, industriales e institucionales en sentido amplio (inclusive polticas), las infraestructuras se deterioraron y se abandon el Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico.20 En el campo poltico y de la poltica econmica, el desarrollismo y el intervencionismo estatal perdieron terreno y el poder y la hegemona ejercidos hasta 1979 por el Consejo de Desarrollo Econmico aunque autoritarios se debilitaron. En el gobierno federal dej de haber una actitud a favor de la poltica industrial y, por el contrario, predominaron los objetivos de estabilizacin macroeconmica. Desde entonces, la poltica de estabilizacin, la poltica monetaria y la poltica cambiaria del real dominaron a la industria y al sector productivo en su conjunto, tornando inviable la poltica industrial. Los diversos intentos de formular y aplicar una

18 En el decenio de 1970 la sustitucin de importaciones como fuente de crecimiento de la produccin industrial ya era menos importante (8,3%) que la expansin de las exportaciones (14,4%). El dinamismo obedeca a la demanda interna (77,3%). Vase IPEA (1985, p. 209). 19 Vase un resumen de las primeras medidas proyectadas en Suzigan (1979). 20 Entre 1979 y 1984 los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico se redujeron ms de dos tercios.

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poltica industrial se frustraron o se instrumentaron solo parcialmente.21 Se abandonaron todas las formas de coordinacin. La secuencia de planes de desarrollo econmico, cientfico y tecnolgico se interrumpi y se desactivaron metas y programas sectoriales. Los instrumentos de poltica que antes servan a la industrializacin pasaron a administrarse de acuerdo con los objetivos de estabilizacin macroeconmica. Hasta fines de la dcada de 1980 las barreras no arancelarias restringieron aun ms el acceso a las importaciones. Se subsidiaron exportaciones, se redujeron las inversiones pblicas en infraestructura, se recortaron drsticamente los presupuestos pblicos para la financiacin industrial y para el Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, se redujeron los incentivos de fomento y se ajustaron ms los controles de precios y de tarifas de los servicios de utilidad pblica. Tmidas seales de cambio surgieron entre 1988 y 1989 a raz de una reforma del arancel aduanero, que eventualmente result inocua porque la proteccin se deba a barreras no arancelarias y nuevos incentivos de fomento a la inversin y al desarrollo tecnolgico creados por la Nueva Poltica Industrial. En tanto, el fracaso de la poltica de estabilizacin inflacionaria sepult cualquier esperanza de reanudar el desarrollo industrial. La dcada de 1990 trajo aparejadas grandes transformaciones, para bien y para mal. Aunque el desarrollo industrial volvi momentneamente a ocupar un espacio en la poltica econmica, el intento de aplicar una poltica industrial en el marco del Plan Collor fracas y el nico elemento de la Poltica industrial y de comercio exterior (PICE) efectivamente puesto en prctica fue la liberalizacin del comercio exterior. Los acuerdos multilaterales de comercio, firmados en el mbito de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y la posterior revaluacin del real completaron el cuadro de la apertura comercial. A estos se sumaron una mayor apertura a la inversin extranjera directa y la salida de escena del Estado como agente de desarrollo industrial. Se abandon el sistema de fomento a la industria y se inici un amplio proceso de privatizacin de empresas e infraestructura. Esto cambi radicalmente el ambiente econmico y someti a la industria debilitada por muchos aos de estan21 Esas tentativas se registraron a fines de 1984 y comienzos de 1985 despus de la eleccin del gobierno de la Nueva Repblica; en 1988, durante el gobierno de Sarney (Nueva Poltica Industrial); a inicios del gobierno de Collor (Poltica industrial y de comercio exterior - PICE) y al comienzo del primer mandato de Fernando Henrique Cardoso.

camiento a la competencia predatoria de importaciones e inversiones extranjeras. Como consecuencia hubo intensos procesos de desnacionalizacin, conflictos entre el Estado y entidades representativas de las empresas, fuertes presiones sectoriales por proteccin (por ejemplo en el sector automotor), crisis del federalismo debido a las polticas estaduales para atraer inversiones que ocupaban el espacio vaco de la poltica industrial, poco dinamismo en la industria que luchaba por ajustarse al nuevo contexto, desempleo creciente y debilitamiento de los sindicatos de trabajadores. La estabilizacin monetaria provoc una marcada inestabilidad econmica sobre todo en el plano externo, mayores incertidumbres y riesgos vinculados a la volatilidad del cambio y los intereses y la supremaca del sector financiero sobre el productivo. Se instal de ese modo un crculo vicioso. La industria se ajust. Las empresas redujeron sus estructuras operacionales y procuraron mejorar la calidad de sus productos, aumentar la productividad y orientarse a la exportacin, mientras que las estructuras industriales se encogieron mediante la desarticulacin de cadenas productivas sobre todo en los sectores de electrnica, bienes de capital y qumico/farmacutico y la desactivacin de segmentos de alta tecnologa. La proporcin de la industria de transformacin en el producto interno bruto (PIB) disminuy algunos puntos porcentuales. Surgi una nueva estructura de poder, conformada por un Estado regulador, por capital extranjero dominante en algunas industrias estratgicas desde el punto de vista del desarrollo tecnolgico, y por grupos privados nacionales reestructurados pero con limitada capacidad financiera y pocas sinergias productivas, sobre todo en materia de nuevas tecnologas. A fines de la dcada de 1990 e inicios de la dcada del 2000 el pas todava careca de una poltica industrial, y de adoptarse decisiones polticas para formularla e instrumentarla habra que hacer frente a diversos obstculos: i) Se debera superar el sesgo ideolgico contra la poltica industrial que cristaliz despus de aos de predominio del pensamiento econmico neoliberal, que a su vez se afianz en gran parte debido al agotamiento de los viejos modelos de intervencin tpicos de la fase de sustitucin de importaciones. La poltica macroeconmica (intereses, tipo de cambio, estructura tributaria) debera ser menos insensible a los aspectos relacionados con el

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desarrollo industrial y menos hostil a la necesidad de tomar medidas para su promocin. iii) La organizacin institucional del sector pblico no era eficaz para promover el desarrollo industrial, pues haba cambiado muy poco en relacin con el modelo normativo anterior y sus interacciones con el sector privado eran muy limitadas y sujetas a discusiones en cmaras sectoriales remanentes y foros de competitividad que carecan de influencia. iv) La financiacin pblica de inversiones industriales estaba limitada por cortes presupuestarios y por el acento que pona el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social en privatizaciones y operaciones con lgica predominantemente financiera. v) El Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico estaba debilitado luego de aos de recortes presupuestarios, a pesar de la revitalizacin proporcionada por los Fondos Sectoriales a partir de 2001-2002. vi) No haba articulacin entre los instrumentos de polticas de comercio exterior (en el nuevo marco de acuerdos multilaterales de comercio y regionales de integracin econmica), de incentivos

fiscales (federales, estaduales, regionales, sectoriales), de competencia y de regulacin. vii) Despus de muchos aos de recortes de las inversiones pblicas y pese a las privatizaciones la infraestructura econmica estaba muy deteriorada y se observaban ineficiencias que generaban externalidades negativas para las empresas. viii) Los problemas sociales se haban agravado: desempleo creciente sobre todo en las regiones metropolitanas, aumento de la pobreza momentneamente aliviado por el Plan Real en 1994-1995, empeoramiento de la distribucin del ingreso, crisis en el sistema pblico de salud y previsin social, y atraso del sistema educativo respecto de lo que sera deseable en una sociedad democrtica y republicana en la era de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Esas eran las circunstancias que condicionaban la opcin por una poltica industrial a inicios de 2003 y fue en ese marco que se formul e instrument la actual Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE). En la seccin siguiente se la evala como poltica de desarrollo.22

IV
La Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior de Brasil como poltica de desarrollo
La instrumentacin de la PITCE a fines de 2003 es por s sola un hecho positivo, porque demuestra que se super al menos en parte el sesgo contra la poltica industrial que prevaleci por tanto tiempo. Y porque demuestra a la vez que hubo una decisin poltica en este sentido, aunque se est lejos de resolver el abanico de problemas impuestos por una estrategia de desarrollo centrada en la industria, impulsada por la innovacin y orientada por transformaciones tecnolgicas y cambios estructurales en empresas e industrias, segn el enfoque neoschumpeteriano/evolucionista. Lo que es notable es que la poltica industrial volvi a ocupar un espacio en la agenda poltica y de poltica econmica. Adems de algunas virtudes, la PITCE tiene muchos defectos que dificultan su funcionamiento como poltica de desarrollo. Sus virtudes incluyen las metas, el acento en la innovacin y, en cierta medida, el reconocimiento de la necesidad de una nueva organizacin

22 No se pretende hacer aqu una presentacin formal de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior ni evaluar su puesta en prctica. Vase informacin actualizada sobre las medidas y programas en un documento del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC, s/f). El peridico Valor Econmico public una serie de cinco reportajes del periodista Ricardo Balthazar sobre la poltica industrial, que incluye datos y opiniones que ayudan a comprender el contexto de la PITCE.

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institucional para poner en prctica la coordinacin de la poltica. Sus defectos resultan de su incompatibilidad con la poltica macroeconmica (sobre todo respecto de los intereses y la estructura tributaria), la falta de articulacin de los instrumentos y de estos con las demandas de las empresas, la precariedad de la infraestructura, la insuficiencias del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin y la fragilidad de la conduccin y coordinacin del proceso de poltica industrial. En los siguientes apartados se presenta un breve resumen de estos puntos.
1.
PITCE: metas, acento en la innovacin y nueva organizacin institucional

Como se mencion con anterioridad, la poltica industrial es esencialmente un mecanismo de coordinacin de acciones estratgicas del gobierno y las empresas, con miras al desarrollo de actividades inductoras de cambios tecnolgicos o a la solucin de problemas identificados por esos actores en el sector productivo de la economa. Esta poltica no se limita al sector industrial, como demuestran algunas actividades en las que Brasil alcanz competitividad internacional, entre ellas los negocios agrcolas y la fabricacin de aeronaves. La creacin de la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA) y su interaccin con las empresas del sector agropecuario pueden considerarse acciones tpicas de poltica industrial, as como el establecimiento del Centro Tecnolgico de Aeronutica, que dio origen a la Empresa Brasilea de Aeronutica (EMBRAER). No obstante, el acento en la industria es sin duda el ms importante, porque esta rene tradicionalmente a la mayora de los sectores que difunden innovaciones y progreso tcnico. Una parte de las innovaciones y avances productivos que muchos sectores consiguen alcanzar est incorporada en mquinas y equipos, que junto con los insumos de caractersticas y calidades diferenciadas constituyen las herramientas de desarrollo de tantas actividades. Los sectores de servicios tambin contribuyen considerablemente a la transformacin y al desarrollo de muchas actividades econmicas. Muchos de ellos nacieron dentro de la industria, donde cobraron cuerpo y se convirtieron en actividades autnomas, clasificadas en la categora general de servicios. El sector de informtica y las actividades relativas al software constituyen el ejemplo ms evidente de la forma en que los servicios perfeccionan los procesos industriales y permiten alcanzar grados de sofisticacin inimaginables con mtodos convencionales. Por lo tanto, la poltica

industrial tiene necesariamente un gran alcance y se puede decir que no es solo una poltica para la industria, sino una poltica de estructuracin, reestructuracin, mejora y desarrollo de las actividades econmicas y del proceso de generacin de riqueza. Si la industria es el eje de la poltica, se debe a su capacidad para irradiar efectos sobre el sistema econmico. En ese sentido, la eleccin de las actividades que sern objeto de la poltica industrial es estratgica y debe ser fruto de la colaboracin entre gobierno y empresas. Ms que nadie, los empresarios saben reconocer las oportunidades, pero debido a la incertidumbre en cuanto a la rentabilidad esperada muchas veces no estn dispuestos a correr riesgos: el apoyo del gobierno es fundamental y la poltica industrial es la forma de coordinacin ms adecuada. Ambos actores deben colaborar en el marco de la PITCE para identificar las oportunidades de transformacin que los sectores generadores de progreso tcnico ofrecen a los dems. Se debe tener en cuenta que en la actualidad hay muchas ms restricciones a la prctica de la poltica industrial que en el pasado. Estas son consecuencia de acuerdos multilaterales y regionales de comercio e integracin econmica; de la participacin de grandes empresas nacionales y extranjeras que poseen mayor libertad de movimiento y se someten en menor grado a los dictmenes del Estado y a las polticas pblicas; de las propias polticas macroeconmicas, y de la menor disposicin de la sociedad a hacerse cargo de los costos de las polticas, sobre todo cuando gravan al consumo y reducen el poder de compra de los individuos y las familias o la competitividad de las dems empresas. Sin embargo, esto no constituye un impedimento para la aplicacin de una poltica industrial. En el caso de los compromisos internacionales, es posible hacer poltica industrial utilizando las armas de los acuerdos mismos, como por ejemplo las medidas adoptadas por el gobierno de Brasil en el mbito de la OMC contra los subsidios estadounidenses y otras prcticas desleales de comercio. En segundo lugar, adems de ser ms necesarias que en el pasado, las polticas actuales son diferentes y tienen propsitos ms ambiciosos, expresados en trminos cualitativos. Mientras que antes se limitaron a la promocin de sectores especficos, hoy tienen metas mucho ms cualitativas y refinadas: construir sectores y llevarlos en determinadas direcciones no es la nica forma de asegurar que las polticas sean sustentadas. Las diferencias con respecto al pasado son muy marcadas. Las polticas industrial y de crecimiento de

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Brasil se confundieron durante medio siglo y fueron ambas muy exitosas: produjeron un sistema industrial diversificado e integrado, casi completo en cuanto a sus componentes, y condujeron a tasas de crecimiento del PIB, del ingreso y del empleo extraordinariamente elevadas. Lleg un momento en que perdieron funcionalidad, la que se procura restaurar mediante la actual Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior. No se pretende montar una estructura industrial, sino dotar a la existente de un renovado y sostenido vigor. Este movimiento en pro de nuevos objetivos depende en gran medida de la definicin de una visin comn, compartida por los protagonistas del proceso econmico y sus interlocutores pblicos. La construccin de este enfoque comn es necesariamente progresiva y continua. Requiere, entre otras cosas, una colaboracin estrecha, el intercambio de informacin, el establecimiento de foros hbridos, la continuidad de sus participantes, la mencin explcita y deliberada de divergencias y su orientacin con miras a la convergencia y a la definicin de los pasos sucesivos. Se trata de un proceso paulatino, cuyo principal resultado es la cimentacin de un clima de confianza y respeto mutuos. Gobiernos, ministerios, instituciones pblicas y agencias gubernamentales por una parte, y empresas, asociaciones empresariales, sindicatos, federaciones y confederaciones, por otra, poseen objetivos esenciales que no se confunden, pero que sin duda pueden combinarse para alcanzar resultados afines a las misiones de cada uno, que son diferenciadas pero compatibles y complementarias. Las principales restricciones a la formulacin e instrumentacin de una poltica industrial no provienen del mbito externo sino del interno. El problema no consiste tanto en saber si la OMC permite o prohbe, sino en construir alternativas aceptables para la sociedad brasilea dentro del espacio internacional ofrecido (y que la diplomacia procura ampliar). Tmese el ejemplo de uno de los mayores xitos de la poltica industrial brasilea del siglo XX: la EMBRAER. Hasta fines del decenio de 1980 e inicios del de 1990, todava era considerada por muchos una empresa situada entre el fracaso rotundo y el xito oneroso. Para algunos, era una ms de esas iniciativas infructuosas que se insiste en hacer en Brasil, contrariando vocaciones y desperdiciando oportunidades. Esa crtica resulta hoy totalmente fuera de lugar y el silencio de quienes la formularon (inclusive con respecto a sus posiciones anteriores) es bastante comprensible. El xito de la EMBRAER en la dcada de 1990 tiene ante-

cedentes prximos y remotos. Los ms recientes datan del decenio de 1950, cuando se cre la institucin formadora de los recursos humanos avanzados del sector, y los ms distantes se remontan a las dcadas de 1920 y 1930, cuando se elaboraron las principales tesis respecto de las necesidades y posibilidades brasileas en la industria aeronutica. Nada menos que medio siglo separa a la semilla de sus frutos, un perodo en que abundantes recursos regaron el terreno frtil de las ideas y capacidades hasta que los aviones se convirtieran en un artculo importante de la pauta exportadora. Sera posible en la actualidad este inmenso xito brasileo, que revigoriza nuestra autoestima y ampla el abanico de oportunidades y perspectivas? Esperaramos tanto tiempo, sin interrumpir esfuerzos e inversiones, hasta el momento de cosechar? La respuesta ms probable a estas dos preguntas es no. Por ese motivo debemos calibrar las polticas que queremos instrumentar con las dosis necesarias de realismo que la sociedad nos impone. Los eventuales costos de una poltica industrial se deben cotejar con beneficios menos desfasados. Adems de dichos costos que por lo general son evidentes, la sociedad debe conocer los posibles beneficios de la poltica industrial normalmente diferidos y sus efectos indirectos, que muchas veces quedan olvidados. Cunto de la prosperidad del Vale do Paraba resulta de la transferencia tecnolgica y humana del Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) y de la EMBRAER? Por las razones mencionadas, la orientacin de las polticas industriales hacia nuevos objetivos, que comenz en los ltimos meses del gobierno de Fernando Henrique Cardoso con la creacin de los Fondos Sectoriales y la propuesta de la Ley de innovacin y se consolid con la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior en los primeros meses del gobierno actual, puede considerarse positiva. Se dej de hacer hincapi en la balanza comercial, sobre todo en la sustitucin de importaciones, y la promocin de las exportaciones fue ganando terreno como poltica de promocin comercial, junto con una vertiente ms diplomtica (de la cual el eje con China es el ejemplo ms claro). En forma muy acertada, y sobre todo, con la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior se puso el acento en la innovacin y el desarrollo tecnolgico, se seleccionaron sectores difusores de tecnologa e innovaciones (bienes de capital, software y semiconductores) para extender las soluciones al tejido econmico (no solo el industrial en sentido estricto) y se definieron dos reas portadoras de futuro

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como prioridades para el desarrollo cientfico y tecnolgico nacional. Es bien sabido que la innovacin es mucho ms que desarrollo tecnolgico, pero este constituye la principal fuente de innovaciones, y la nica que no se agota. Los sectores en los que se concentra la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior son, en buena medida, coincidentes y reflejan el viraje hacia objetivos ms contemporneos. Los sectores de bienes de capital, software y semiconductores son transversales, porque afectan a la industria y la economa en general, y por ende de gran importancia para la productividad de los dems sectores de la industria, los sectores primario y terciario y el servicio pblico. En los tres se observaban elevados dficit comerciales que an hoy persisten. Como ya se mencion, los bienes de capital incorporan progreso tcnico y ofrecen a los dems sectores posibilidades de transformacin y desarrollo. Lo mismo puede decirse de los semiconductores y el software. La solidez de la balanza comercial debe ser un objetivo permanente de la poltica econmica y la poltica industrial constituye una poderosa herramienta para alcanzar esa meta. No obstante, existe una diferencia fundamental entre procurar el supervit de la balanza comercial y hacerlo a partir de los sectores elegidos. Tmese el caso de los bienes de capital. En todo el mundo, sobre todo en los pases ms avanzados en materia industrial y tecnolgica, esos bienes representan la mayor parte de la corriente de comercio, en trminos absolutos y relativos (comparada, por ejemplo, con la produccin total o al consumo). Si en Estados Unidos se registra un dficit, en Alemania y Japn se observa un supervit. Todos los pases avanzados importan muchos de algunos bienes de capital y menos de muchos otros bienes. Los bienes de capital sellan un compromiso duradero de las empresas con su futuro e incorporan gran parte de sus estrategias. Las compras satisfactorias resultarn en perspectivas positivas prolongadas, mientras que ocurrir lo contrario con las adquisiciones mal hechas. Es por ese motivo que las empresas suelen dedicar especial atencin a este tema. Desarrollar un sector de bienes de capital competente y dinmico debe ser un objetivo de cualquier poltica de desarrollo, pero las razones superan en mucho las ligadas a la balanza comercial. El sector de bienes de capital establece vnculos estrechos con sus principales clientes y usuarios. Los fabricantes escuchan y verifican las necesidades de sus clientes y procuran desarrollar nuevos atributos que atiendan sus

demandas. No lo hacen por un deseo de colaboracin sino por la necesidad de posicionarse respecto de la competencia. En este sentido, disponer de un sector de bienes de capital calificado funciona como garanta para la atencin de necesidades. Acceder a mercados externos y captar las transformaciones relativas a las demandas de los clientes (efectivos o potenciales) es ms importante que desencadenar sustituciones de importaciones especficas en un momento dado. Por esa razn, el cambio del acento en la poltica industrial desde la sustitucin de importaciones a la constitucin de capacidades y competencias es sano y promisorio. Tambin puede considerarse positiva, en algunos aspectos, la nueva organizacin institucional creada para aplicar la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior. Como se seal con anterioridad, contar con una organizacin institucional gil, con una conduccin poltica fuerte y de liderazgo ampliamente reconocido, rganos colegiados deliberativos e instituciones ejecutoras articuladas es fundamental. Es sabido que existen en el pas instituciones ejecutoras eficientes en materia de financiamiento (Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social); apoyo a actividades de investigacin y desarrollo e innovacin (Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Fondo para el Financiamiento de Estudios y Proyectos, Fondos Sectoriales, fundaciones estaduales de apoyo a la investigacin); promocin comercial y fomento de la exportacin (Ministerio de Relaciones Exteriores y Agencia de Promocin de Exportaciones e Inversiones), y otras, pero hay poca articulacin entre ellas y, sobre todo, entre los instrumentos y las necesidades de las empresas. Un problema an ms importante es que la conduccin poltica y la capacidad de coordinacin funciones de la poltica industrial por excelencia se dificultan por la superestructura organizacional y la burocratizacin de la toma de decisiones. La creacin de una instancia de articulacin de instrumentos y medidas, la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI) reglamentada en febrero de 2005 junto con el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial (CNDI), responsable de supervisar su actuacin constituye un elemento favorable. El CNDI est presidido por el Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior e integrado por otros 12 ministros, el presidente del BNDES y representantes del sector privado y de los trabajadores. En teora, esta estructura puede contribuir a mejorar la articulacin y permitir la coordinacin. Sin embargo, debido a que fue creada

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como un servicio social autnomo integrante del Sistema S,23 la ABDI no tiene poder de convocatoria sobre otras instituciones y tuvo dificultades para investir a su directorio, compuesto por representantes de los ministerios de Hacienda, Planificacin, Presupuesto y Gestin, y Ciencia y Tecnologa.
2. La debilidades de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior

La instrumentacin de esta poltica se dificulta por los efectos adversos de la poltica macroeconmica, la falta de articulacin de los instrumentos y de estos con las demandas de las empresas, la precariedad de la infraestructura econmica, las insuficiencias del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin y la fragilidad de la direccin y coordinacin del proceso de poltica industrial. A continuacin se comentan brevemente estos problemas. Los efectos adversos de la poltica macroeconmica sobre la industria son bastante conocidos y se refieren, entre otras cosas, a la utilizacin de la tasa bsica de inters como principal si no nico instrumento de control de la inflacin bajo el rgimen de metas. Las repercusiones en cuanto al costo del capital son tambin conocidas: se encarece el financiamiento de la produccin corriente y de la comercializacin y se desalientan las inversiones en el sector productivo. Esa poltica supone adems una gran volatilidad cambiaria bajo el rgimen de cambio fluctuante y recientemente la revaluacin del real, que contrarresta los esfuerzos realizados en virtud de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior para promover las exportaciones. A esto se suman los efectos de la poltica tributaria, que merece algunas consideraciones ms detalladas. El aspecto fiscal, que no siempre surge en los debates sobre poltica industrial (y sobre la PITCE), requiere visibilidad inmediata. No es la intencin de los autores reiterar las crticas que siempre se hacen a los impuestos elevados. A esa crtica, el Estado y el gobierno prestaron odos sordos y pagaron el precio de esa insensibilidad en la tramitacin de la Medida Provisoria 232, que promovera una serie de incenti-

vos a las actividades productivas (sobre todo a las inversiones).24 La igualdad de todos ante la ley y la racionalidad fiscal constituyen el tema principal. Independientemente del nivel de la carga fiscal en la actualidad, que puede considerarse elevado para quien paga rigurosamente, esta presenta caractersticas muy nocivas para cualquier poltica que busque promover la eficiencia y la competitividad. Cuanto ms tarde se corrija esta estructura irracional, mayores sern las dificultades de transicin, pues la reanudacin de las inversiones industriales que sigue un curso natural, pero acelerado por la poltica industrial promueve una localizacin que se adecua a la irracionalidad fiscal pero que es antieconmica desde todos los dems aspectos. El aprovechamiento de algunas brechas fiscales, eventualmente ligadas a las ineficiencias de la estructura de fiscalizacin, conduce a algunos empresarios a tomar decisiones en materia de inversin que en otras condiciones seran insostenibles. Dos de estas decisiones son bastante comunes y se refieren a la localizacin y a la escala. La localizacin de algunas empresas se decide a veces sobre la base de ventajas fiscales, que pueden ser reales o construidas con procedimientos irregulares o tpicos de una zona gris. Por ese motivo, algunos emprendimientos se tornan estructuralmente dependientes de ventajas que derivan de una falta de igualdad fiscal, que debera corregirse sin ms demoras. El problema de la escala es tan importante como el de la localizacin. Los incentivos necesarios y recomendables para las pequeas empresas no pueden confundirse con la condescendencia respecto de prcticas fiscales y laborales irregulares. La localizacin industrial casustica y las escalas de produccin inadecuadas constituyen fuentes de fragilidad para las dems empresas y los sectores correspondientes, y a veces tambin tienen efectos sobre la competitividad de los sectores situados antes y despus en las respectivas cadenas productivas. Las polticas industriales contemporneas procuran estimular e inducir a las empresas a adoptar comportamientos

23 El Sistema S, constituido conforme al artculo 149 de la Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil, est compuesto por 11 instituciones que tienen fuentes especficas de ingresos provenientes de contribuciones sociales sobre la planilla de sueldos y salarios de las empresas. La mayor parte corresponde a instituciones que prestan servicios sociales.

24 Se entiende por Medida Provisoria un tipo de decreto legislativo originario del Poder Ejecutivo que permite delinear los lmites y mandatos judiciales del Poder Legislativo. Este tipo de medida se utiliza ampliamente, y cada vez ms, desde comienzos del decenio de 1990.

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diferenciados, que promuevan un uso ms racional de los recursos naturales y sus productos transformados y una calificacin cada vez mayor de los trabajadores. Por su naturaleza, estas ganancias son incrementales, salvo algunas excepciones (innovaciones radicales, raras). Cmo convertir la innovacin en un comportamiento colectivo y que se refuerce a s mismo si las brechas de la competencia desleal anulan una gran parte de los esfuerzos genuinos? El reconocimiento del papel fundamental de las pequeas y medianas empresas en la generacin de empleo, en la ocupacin y en la formacin de capacidades empresariales no debera confundirse bajo ningn concepto con la condescendencia respecto de las irregularidades. Si el objetivo de la poltica de apoyo a las pequeas y medianas empresas es realmente apoyarlas, habra que establecer instrumentos an ms vigorosos que los existentes, sin confundir jams el respaldo con el consentimiento de la evasin o informalidad fiscal y la irregularidad laboral. Desde este punto de vista, la burocracia ligada a los emprendimientos en general y a la fiscalidad en particular es tan grave para las microempresas y pequeas y medianas empresas como la carga fiscal. La poltica industrial, que pretende promover las inversiones y el desarrollo, resulta marginada por la dimensin fiscal que se le opone o que atena en gran medida sus efectos. En otras palabras, la poltica industrial est debilitada por la poltica tributaria o, mejor dicho, por la falta de una verdadera poltica tributaria. Algunos avances25 de ambas son posibles y deberan formar parte de la agenda poltica y econmica con la poltica industrial como poltica de desarrollo. Quizs el problema ms grave e importante que dificulta la aplicacin de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior es la falta de articulacin de los mecanismos e instrumentos y de coordinacin con sus beneficiarios. En este trabajo se procura mostrar que dicha poltica beneficia a sectores pequeos, que no tienen el poder de arrastre de otros sectores o segmentos econmicos, y por ese motivo enfrenta ms dificultades para convertirse en una poltica de desarrollo (el nico sector con esa caracterstica es el de bienes de capital, pero est restringido por los efectos adversos de la poltica macroeconmica en las

25 Como los logrados con los cambios en las desgravaciones tributarias introducidos en el Programa de Integracin Social/Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (PIS/COFINS).

inversiones en el sector productivo). No obstante, la eleccin de tres de los cuatro sectores que son objeto de acciones prioritarias es muy positiva. El papel que los sectores pequeos pueden desempear como vector central de una poltica de crecimiento y desarrollo no consiste en influir sobre la industria y la economa por su volumen, sino en proveer a los dems sectores de fuentes renovables de incremento de productividad y diferenciacin de productos. No se trata de volumen, sino de calidad. Para que eso ocurra, es imprescindible articular la capacidad de oferta de productos y servicios de los sectores prioritarios de la poltica industrial con las demandas de los dems sectores y actividades. En otras palabras, para promover el crecimiento y el desarrollo sobre la base de los sectores elegidos es preciso articular ofertas y demandas, capacidades y necesidades, soluciones y problemas. A modo de ejemplo, hay cientos de miles de empresas de todos los sectores y sobre todo de los Arreglos Productivos Locales o sistemas localizados de produccin que podran beneficiarse del software creado para atender sus necesidades especficas de modernizacin de la gestin empresarial integrada. En este caso, la poltica industrial debe brindar a las empresas los recursos de crdito necesarios para que el sector productor se movilice y atienda sus demandas (potenciales, pero no materializadas por la falta de articulacin). Las entidades representativas de la industria podran tomar una iniciativa concreta y articular los intereses de los fabricantes de software con los de las organizaciones que representan a las empresas de los Arreglos Productivos Locales. El poder pblico podra financiar una estructura bsica de software de gestin empresarial para pequeas y medianas empresas con recursos a fondo perdido del Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, de los Fondos Sectoriales o de la Ley de informtica. Dicha estructura permitira informatizar las pequeas y medianas empresas en forma articulada con programas de calificacin de la gestin y con los gestores empresariales. El objetivo principal del programa no sera tanto reducir los costos sino ofrecer a las empresas un sistema eficiente de gestin de costos con indicadores adecuados a su evolucin. Con los recursos financieros vinculados a la poltica industrial (Fondos Sectoriales o Ley de informtica modificada), los diversos sistemas productivos localizados podran desarrollar aplicaciones especficas para sus necesidades sobre la base del

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mdulo bsico, genrico, protegido por derechos de propiedad mdicos (por las lneas de los derechos comunes).26 No obstante, la coordinacin de los mecanismos e instrumentos de la poltica industrial eslabones esenciales en la relacin con sus beneficiarios y condicin para que funcione como efectiva poltica de desarrollo es generalmente precaria. Al carecer de los recursos financieros y la capacidad impositiva que se asignaban a la poltica industrial en el pasado (en Brasil y en el mundo, en especial en Asia), su eficacia depender de la concertacin de intereses y la articulacin en los planos estratgico y operacional. Esto nos remite al debate y la evaluacin de los problemas institucionales relacionados con la instrumentacin de la poltica con la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial a la cabeza, tema delicado que est lejos de hallarse totalmente resuelto. Una de las mayores dificultades de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior y de cualquier poltica industrial contempornea es la propia visin que sus protagonistas tienen de ella, que no consigue librarse enteramente de estigmas y prejuicios. La frase cuando oigo hablar de poltica industrial me llevo la mano al bolsillo y trato de protegerme, tantas veces repetida, resume esa opinin general. Aunque muchos de los principales argumentos a favor de la poltica industrial se basan en hechos y explicaciones slidos, no logran refutar en forma definitiva y perentoria ya sea explcita o implcitamente varios de los argumentos contrarios. La estrecha colaboracin entre empresas privadas y organismos pblicos fundamental para la consecucin de los objetivos y el alcance de las metas es un ingrediente indispensable de las polticas. Lejos de ser fuente de corrupcin, es una forma de garantizar el seguimiento regular y sistemtico de la formulacin e instrumentacin de la poltica y, gracias a la visibilidad y la transparencia, constituye un antdoto contra esa prctica. La coordinacin de la poltica industrial depende precisamente de la proximidad entre los protagonistas. La imagen de legitimidad que ellos tengan de sus propsitos y papeles condiciona en gran medida la coordinacin y los resultados. Otros problemas, que afectan a la economa de manera general pero que pueden impedir el xito de

la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior, se relacionan con las notorias deficiencias de la infraestructura fsica (energa, transportes, comunicaciones, puertos). A pesar de algunos avances recientes, el desarrollo del sistema nacional de innovacin es todava insuficiente para una estrategia como la de la PITCE. Aunque el progreso permitido por los Fondos Sectoriales y las perspectivas en cuanto al efectivo funcionamiento de la Ley de innovacin son innegables, persisten la insuficiencia de recursos presupuestarios del Ministerio de Ciencia y Tecnologa y del Fondo para el Financiamiento de Estudios y Proyectos, el debilitamiento de las universidades pblicas, las entidades de investigacin y los laboratorios, y la inadecuacin del sistema educativo frente a los requisitos de una estrategia de desarrollo con acento en la innovacin y el respeto de la ciudadana.27 Los problemas de infraestructura son de larga data y reflejan las restricciones macroeconmicas sobre todo fiscales que histricamente afectaron a las inversiones pblicas. Por otra parte, muestran que las privatizaciones y el nuevo modelo de gestin por concesiones de servicios bajo regulacin pblica y control de agencias reguladoras no funcionaron como se esperaba. En la actualidad se considera que las sociedades pblico-privadas son la mejor si no la nica posibilidad de reanudar las inversiones en esa rea. No obstante, de acuerdo con Monteiro (2005), esa modalidad de actuacin pblica presenta una gran complejidad, por sus aspectos econmicos, polticos, constitucionales, organizacionales, administrativos y contables, que lo lleva a concluir que el modo ms importante de fortalecer el establecimiento de las sociedades pblico-privadas es mejorar la calidad deliberativa del proceso poltico nacional, lo que permitir a los agentes pblicos entender las demandas del ciudadano-elector-contribuyente, por lo menos tan intensamente como la empresa privada entiende la realidad de su mercado consumidor (Monteiro, 2005, p. 24). El hecho de que las sociedades pblico-privadas se subordinarn a un Consejo Gestor nos remite al problema general de mandato poltico y coordinacin de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior. En realidad, el mayor impedimento para una efectiva instrumentacin de la PITCE como poltica de desarrollo deriva de la dificultad de que esta cumpla

26 Modalidades de derechos de propiedad industrial o intelectual que poseen carcter hbrido, a medio camino entre la proteccin absoluta y rgida tradicional y el llamado software libre.

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Las dificultades de la

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son emblemticas en ese sentido.

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con el papel que por excelencia tiene una poltica de ese tipo: la coordinacin ex ante de acciones concertadas de actores pblicos y privados. La lnea de mando poltica es difusa: aunque el Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior presida el nuevo Consejo Nacional de Desarrollo Industrial, vinculado a la Presidencia de la Repblica, su liderazgo poltico se diluye en el amplio organigrama de instancias deliberativas superiores o del mismo nivel. Estas incluyen las siguientes: el Consejo de Desarrollo Econmico y Social, el Consejo de Gobierno, la Cmara de Poltica Econmica (presidida por el Ministro de Hacienda), la Cmara de Poltica de Desarrollo Econmico (presidida por el Ministro-Jefe de la Casa Civil), el Consejo Gestor de las asociaciones pblico-privadas, y el Consejo Interministerial de Arreglos Productivos Locales. Las facultades de la Agencia Brasilea

de Desarrollo Industrial su brazo ejecutivo son limitadas y su dominio de los mecanismos e instrumentos de poltica depende de una compleja red de relaciones con otros ministerios algunos de los cuales son ms poderosos e instituciones que tienen una relativa autonoma, como el BNDES y el Fondo para el Financiamiento de Estudios y Proyectos. Esa superestructura deliberativa y la divisin de poderes dificultan la legitimacin del liderazgo, retrasan el proceso de toma de decisiones relativas a la poltica industrial y obstaculizan la articulacin de instrumentos y la coordinacin de las acciones de acuerdo con las necesidades de las empresas. En vista de tales dificultades, es comprensible que Rodrik (2004) haya sugerido que el proceso de poltica industrial sea dirigido por el propio presidente de la Repblica, o por un ministro de Estado con poderes delegados por el presidente.

V
Comentario final
La Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior y las polticas industriales en general no volvern a ser la panacea que pueden haber sido en el pasado. Decimos pueden, condicionalmente, porque muchos de sus defectos y el ostracismo al que se las conden se deben a los excesos que con cierta exageracin, pero no sin fundamento, podramos llamar desvaros de la omnipotencia. Para ser eficaz, la poltica industrial debe ser ambiciosa y prudente. Se debe concebir como un instrumento de transformacin y desarrollo, sin exigir infinitos recursos que son escasos. Es necesario insistir en los objetivos de la poltica industrial y en la movilizacin de los protagonistas de la vida econmica y de las instituciones pblicas y privadas para llevar a cabo la inmensa tarea de la coordinacin. En un rgimen macroeconmico caracterizado por grandes restricciones, pero en el que las empresas revelan un enorme dinamismo y las instituciones pblicas y privadas siempre han actuado en forma creativa, es fundamental que la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior recurra a las competencias empresariales e institucionales para la ingeniosa arquitectura de la coordinacin. Se trata de un desafo de persistencia, de construccin paulatina, de seguimiento, revisin y redefinicin y supone necesariamente una perspectiva a largo plazo. (Traducido del portugus)

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