DEFENSORA DEL PUEBLO

INFORME CONTRIBUCIONES DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO AL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN Y ETICA CIUDADANA PRESENTADO POR LA PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

1.

ANTECEDENTES El 14 de noviembre pasado, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) public en su portal web los documentos titulados Marco conceptual y Plan de Accin.1 Tales documentos se basan, sustantivamente, en la propuesta denominada Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana elaborada y presentada por el desactivado Consejo Nacional Anticorrupcin.2 La Defensora del Pueblo como parte de su mandato constitucional de defensa de los derechos fundamentales de la persona y de la comunidad, de supervisin de los deberes de la administracin estatal y de la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana (artculo 162 de la Constitucin Poltica) , hizo llegar al Presidente del Consejo de Ministros, el pasado 1 de diciembre, una comunicacin con sus apreciaciones preliminares respecto del mencionado Plan.3 En dicha carta, se seal la necesidad de establecer un diagnstico preciso de la corrupcin en los tres niveles de gobierno, adems de recomendar la seleccin de pautas y metodologas comunes para la planificacin estratgica y la consolidacin final de un plan nacional para enfrentar la corrupcin. En esta ocasin, se presenta un anlisis ms detallado sobre el Plan Nacional Anticorrupcin y algunas recomendaciones en aquellos aspectos que estn estrechamente vinculados con la labor que realiza la Defensora del Pueblo.

2.

LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN El mandato constitucional no le otorga a la Defensora del Pueblo funciones ejecutivas en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Su labor se dirige a supervisar la actuacin de la administracin pblica en relacin con el ciudadano y a defender sus derechos fundamentales. Al carecer de facultades coercitivas, la actuacin defensorial se sostiene en la capacidad de persuasin. Por ello, las iniciativas de la Defensora del Pueblo en materia de lucha contra la corrupcin se concentran en la prevencin de tales prcticas, la promocin de un ejercicio tico de la funcin pblica y el fomento de la transparencia de todas las entidades de la administracin pblica en su relacin

1 El Plan Nacional Anticorrupcin de la PCM figuraba en <http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2008/Noviembre08/anticorrupcion.htm>. el sitio:

2 Se reproduce, literalmente, partes del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana. Por ejemplo, se consigna al desactivado Consejo Nacional Anticorrupcin como responsable de la implementacin de ciertas acciones, y se incluye metas que deban cumplirse en los aos 2007 y 2008. 3 A travs del Oficio N 265-2008-DP del 1 de diciembre de 2008.

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con la ciudadana. 4 En el caso de llegar a conocimiento de la institucin quejas por presuntos actos de corrupcin estos son puestos en conocimiento del Ministerio Pblico. As, sin perder de vista sus competencias constitucionales y con la finalidad de aportar a los esfuerzos del Estado peruano en la lucha contra la corrupcin, la Defensora del Pueblo ha definido su intervencin institucional en el campo de la prevencin de la corrupcin a travs de tres estrategias de accin institucional: Generacin de informacin, Promocin de la accin colectiva e Incidencia en polticas pblicas. Con la Generacin de informacin se procura establecer una tipologa precisa de actos de corrupcin que sustente la determinacin de acciones de prevencin o sancin necesarias para combatirla. Las fuentes, en este caso, son diversas. La Defensora del Pueblo ha identificado a las quejas que recibe diariamente, a nivel nacional, como una fuente valiosa de datos para aproximarse a una tipologa de la corrupcin, segn recurrencia temporal, geogrfica y sectores de ocurrencia. La informacin sistematizada es vital para orientar las acciones contra la corrupcin en las diversas entidades pblicas. La estrategia denominada Promocin de accin colectiva busca sensibilizar a la sociedad civil y a los funcionarios pblicos acerca de la forma en la cual la corrupcin afecta sus derechos fundamentales y al sistema democrtico, en general. Asimismo, pretende mejorar el nivel de conocimiento que la poblacin tiene sobre el tema y promover la capacidad de denuncia e incidencia a nivel local y regional. En el campo de la Promocin de accin colectiva, es pertinente mencionar que la Defensora del Pueblo ha promovido la creacin de cinco Redes de Lucha y Prevencin de la Corrupcin en cinco regiones del pas Lambayeque, Cusco, Apurmac, Arequipa y Ayacucho. Dichos grupos estn integrados por funcionarios pblicos y lderes de la sociedad civil, quienes participaron en talleres de capacitacin y monitoreo organizados por la Defensora del Pueblo. Finalmente, a travs de la Incidencia en polticas pblicas, la Defensora del Pueblo efecta un seguimiento de las polticas y otras iniciativas destinadas a enfrentar la corrupcin, fomentar la transparencia y consolidar una tica pblica. Para lo cual, plantear, peridicamente, recomendaciones que intenten contribuir con su implementacin. El presente documento es la primera expresin pblica del trabajo de la institucin en la estrategia Incidencia en polticas pblicas.

Se entiende que la administracin pblica est compuesta por las entidades contempladas por el artculo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444: [] 1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo; 3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma; 7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y 8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

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3. SOBRE EL MARCO CONCEPTUAL DEL PLAN NACIONAL ANTICORRUPCIN Y TICA CIUDADANA PRESENTADO POR LA PCM 3.1 Respecto del marco conceptual y el uso de definiciones operativas El Marco conceptual del Plan Nacional constituye un esfuerzo valioso por presentar las distintas formas de comprensin de la corrupcin. Desde la economa, por ejemplo, la corrupcin se entiende como un problema que desincentiva la competitividad en las pequeas y medianas empresas, y que, ante los elevados costos de formalizacin, genera informalidad.5 Asimismo, se presentan definiciones de la corrupcin elaboradas por diversos tratadistas y tericos,6 que coinciden en dos ideas matrices: a) la corrupcin es una prctica de transacciones ilegales y cambios de reglas que afectan la economa, y b) la corrupcin es una prctica que desva los fines del cargo pblico.7 De esta forma, el documento seala que la corrupcin tiene lugar: [] cuando una persona obligada de manera moral o legalmente hacia un inters ajeno (pblico o privado), incumple su obligacin en aras de un inters propio o de terceros [].8 Sobre esta concepcin, la Defensora del Pueblo considera oportuno hacer los siguientes comentarios: a) Puede ser una aproximacin genrica que dificulta la comprensin del fenmeno de la corrupcin en sus distintas perspectivas y con todos los actores que intervienen en l. b) La vinculacin moral que aparece como elemento constitutivo de la aproximacin produce que la comprensin de la corrupcin se centre en una perspectiva preeminentemente valorativa. c) Dicha vinculacin fundamentalmente moral del fenmeno de la corrupcin puede impedir la construccin de indicadores objetivos para medir y hacer seguimiento de las acciones de lucha contra la corrupcin. 9 A partir de lo sealado, la Defensora del Pueblo propone ampliar la aproximacin al fenmeno de la corrupcin planteada en el Marco conceptual, e incorporar una definicin operativa que permita unificar sus criterios de accin, as como las polticas de Estado que vayan a constituirse como consecuencia de l. Tal definicin operativa debe ofrecer mayor precisin sobre el carcter del fenmeno de la corrupcin, los actores involucrados y las principales consecuencias.

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Cf. seccin 1.2.5. del Marco Conceptual. Como Robert Klitgaard, Susan Ackerman, Joel Hellman y Daniel Kaufmann, entre otros. 7 Cf. secciones 1.3.3. y 1.3.4 del Marco conceptual. 8 Cf. Seccin 1.4. del Marco conceptual. 9 Una mirada desde la moral es necesaria para comprender la corrupcin, empero, no puede ser el elemento determinante en la definicin de un concepto sobre el cual se apoyar la elaboracin de un plan nacional.

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En ese orden de ideas, la Defensora del Pueblo sugiere que tambin se considere como elementos constitutivos de ella la afectacin de derechos y el debilitamiento de la tica pblica. 3.2 El enfoque de derechos para la formulacin de un Plan Nacional Anticorrupcin Teniendo en cuenta que la corrupcin, en cualquiera de sus niveles, afecta principalmente la efectiva realizacin de los derechos de la ciudadana, se estima necesario que el Plan Nacional incluya un enfoque de derechos ciudadanos, pues constituye elemento esencial para la formulacin de estrategias y polticas de prevencin y lucha contra la corrupcin. La corrupcin resta capacidades a las personas al restringir el acceso a bienes y servicios pblicos que debieran estar a su disposicin. El tipo de pobreza que genera la corrupcin no tiene que ver nicamente con la carencia de bienes o con la falta de acceso a servicios pblicos bsicos; su prctica ocasiona una grave limitacin para el desarrollo de las principales capacidades humanas y el ejercicio de las libertades fundamentales. Tal como seala la Convencin de la Naciones Unidas contra la Corrupcin, ste es un problema con mltiples dimensiones y repercusiones en lo poltico, social, econmico, legal y moral. Los daos que causa la corrupcin pueden apreciarse tanto en el perjuicio ocasionado al Estado como en la restriccin de las posibilidades de desarrollar las capacidades humanas para el ejercicio de sus derechos ciudadanos. Por ello, el enfoque de derechos se asume como una visin tica que permite evaluar cada paso del proceso de elaboracin e implementacin de la poltica anticorrupcin y valorar si contribuye o no lo hace con el respeto de los derechos de los ciudadanos y el ejercicio de sus libertades. El enfoque de derechos representa un [] principio tico por el cual los Estados deben garantizar el respeto efectivo de los derechos humanos a travs de las polticas pblicas [].10 Sin esta visin se corre el riesgo de ver la corrupcin de manera parcial y no como un delito contra la administracin pblica, una vulneracin de los principios y deberes de la Funcin Pblica, y un fenmeno que atenta contra los derechos fundamentales de las personas.

4. SOBRE LA NECESIDAD DE DISEAR UN MARCO METODOLGICO En opinin de la Defensora del Pueblo, el Marco Metodolgico debiera dar cuenta del procedimiento empleado para su construccin, as como para la formulacin de los objetivos, la estrategia y alcances del plan, los resultados esperados y las actividades planteadas. Asimismo, debe considerarse como punto previo de cualquier accin programtica la realizacin un diagnstico detallado que refleje el estado de la cuestin de la situacin a ser atendida. 4

BERNALES, Enrique. Las polticas pblicas desde la perspectiva de los derechos humanos. En: El enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas. Lima: Comisin Andina de Juristas, 2004.

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4.1 Acerca de la urgencia de efectuar un diagnstico preciso previo que permita priorizar sectores sensibles Si bien se conocen diversas manifestaciones de la corrupcin en el pas, es necesario desarrollar un diagnstico que permita reconocer con mayor profundidad y precisin las caractersticas, implicancias y tipologa de la corrupcin en los tres niveles de gobierno y en todas las entidades pblicas. Asimismo, el diagnstico debe recoger informacin sobre las formas ms recurrentes de corrupcin, los procesos administrativos de mayor riesgo y aquellos sectores en los que tales casos ocurren con ms frecuencia. De esta forma, el Plan de Accin que se disee incidir, de manera eficaz, sobre aspectos especficos y sensibles del diagnstico realizado. Como se ha sealado, la corrupcin es un problema transversal a las instituciones del Estado, que se desarrolla a partir de prcticas cotidianas efectuadas por funcionarios y ciudadanos que deben ser conocidas de forma detallada. Tal diagnstico debe ser efectuado a travs de diversas fuentes de informacin como la experiencia y conocimientos de los actores involucrados con la problemtica, la abundante literatura sobre el tema, los resultados de investigaciones y opiniones de expertos en la materia; as como el resultado de la sistematizacin de las denuncias y quejas por corrupcin recibidas diariamente por las distintas entidades competentes para lucha contra la corrupcin. La necesidad de realizar un diagnstico sobre situaciones de corrupcin antes de la formulacin del Plan responde a la urgencia por contar con mejor informacin sobre tipos de corrupcin que afectan a la poblacin, acerca de la incidencia de dichos casos en algunos sectores o en el accionar de ciertas instituciones, y respecto de la recurrencia temporal y geogrfica de dichos casos. Esta informacin permitir que el Plan Nacional Anticorrupcin sea ms efectivo pues pondr nfasis en las situaciones ms riesgosas, las cuales demandan una inmediata intervencin. Adems, el reconocimiento de los sectores con mayores riesgos y las zonas geogrficas en las que esas situaciones se presentan permitir que las acciones del Plan se dosifiquen en acciones de corto, mediano y largo plazo, de modo que se obtengan resultados de manera gradual. Por su parte, la Defensora del Pueblo ha iniciado un diagnstico sobre las principales expresiones de corrupcin que llegan a su conocimiento, ocurridas a nivel regional. El estudio de tal informacin debe permitirle afinar sus estrategias de intervencin en materia de prevencin y atencin al ciudadano. Para tal fin, ha establecido una metodologa de sistematizacin y anlisis de quejas ciudadanas por presuntos casos de corrupcin. Esta metodologa podra ser replicada en otras entidades pblicas. Las quejas que se presentan a la Defensora del Pueblo muestran algunas de las situaciones de corrupcin frecuentes en la relacin ciudadano - funcionario pblico. El anlisis de las quejas permite obtener informacin sobre: 1) tipos de corrupcin ms frecuentes, 2) incidencia en sectores, y, 3) recurrencia temporal y geogrfica. Algunos de los resultados obtenidos para el ao 2007 son los siguientes:

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El total de quejas fundadas y concluidas por presuntos casos de corrupcin, en cinco regiones seleccionadas, asciende a 767. De ellas, 67 fueron recibidas en la Oficina Defensorial de Apurmac (8.7%), 145 en Arequipa (18.9%), 296 en Ayacucho (38.6%), 112 en Cusco (14.6%) y 147 en Lambayeque (19.2%).
Quejas de corrupcin recogidas el ao 2007 por la Defensora del Pueblo en las cinco regiones seleccionadas.

Fuente: Equipo de Prevencin de la corrupcin de la Defensora del Pueblo

Las 767 quejas registradas se refieren a: Educacin Escolar, Gobiernos Locales, Fuerzas Policiales, Salud, Sistema Judicial, Sistema Penitenciario y Educacin Superior. De todas ellas, 306 corresponden a casos de corrupcin en educacin escolar (39.9%), 190 a corrupcin en gobiernos locales (24.8%), 105 a casos en las fuerzas policiales (13.7%), 73 en el sector salud (9.5%), 51 en el sistema judicial (6.6%), 34 en educacin superior (4.4%) y, finalmente, 8 en el sistema penitenciario (1%).

Quejas sobre corrupcin en sectores priorizados. 2007

Fuente: Equipo de Prevencin de la corrupcin de la Defensora del Pueblo

Finalmente, en relacin con el tipo de prcticas de corrupcin en el sector educacin, se observa que la mayor parte de las quejas recibidas por la Defensora del Pueblo se refieren a dos prcticas recurrentes y conocidas en el sector educacin. Por un lado, los sujetos se quejan por actos de corrupcin expresados en el Incumplimiento del dictado de clases (ausencia o 6

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inasistencia del cargo) con un total de 61 quejas de un total de 306. El segundo tipo ms quejado es Preferencia en el concurso u omisin de mritos en beneficio de terceros con 51 quejas de las 306. La cantidad de denuncias presentadas en estos dos tipos 112 representa el 36.6% del total y se registraron, principalmente, durante los dos primeros trimestres del ao. Otros tipos identificados son Incumplimiento o negligencia de cargo administrativo (director) con 19 quejas; Dilacin arbitraria en procedimientos de quejas con 18 quejas; Condicionamiento de matricula por cobros arbitrarios con 17 quejas, y Condicionamiento de matricula por cobros de la APAFA con 15 quejas.
Cuadro general de tipos ms quejados de corrupcin en educacin escolar 2007

Fuente: Equipo de Prevencin de la corrupcin de la Defensora del Pueblo

Otro ejemplo de diagnstico detallado se presenta en el caso de las quejas presentadas contra los gobiernos locales. La mayor parte de las quejas sobre corrupcin se refieren principalmente a los siguientes tipos: Maniplacin del TUPA para realizar cobros arbitrarios con 86 de un total de 190 quejas; Restricciones arbitrarias de acceso a la informacin pblica con 24 quejas; Negativa, obstruccin o incumplimiento de labores de fiscalizacin y control en beneficio de terceros con 13 quejas; Irregularidades o incumplimiento de funciones administrativas para beneficio de terceros con 11 quejas, y Empleo del cargo para acoso, chantaje, extorsin y hostilizacin a empleados y funcionarios con 8 quejas.
Cuadro general de tipos ms quejados de corrupcin en gobiernos locales 2007

Fuente: Equipo de Prevencin de la corrupcin de la Defensora del Pueblo

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Lo ms importante de una propuesta de diagnstico de manera rigurosa y sistemtica con recursos de fcil acceso es que pueda ser replicada por otras entidades estatales a partir de sus propias denuncias, y les sirva de instrumento para la generacin de sus polticas o actividades de prevencin de la corrupcin.

4.2 Acerca de la necesidad de construir metodologas de planificacin a partir de los diagnsticos El diagnstico debe hacer posible la focalizacin de los principales problemas de la corrupcin en el pas y debe, adems, visibilizar las capacidades reales del Estado peruano representado por las entidades pblicas para atender dichos problemas. De tal manera, el diagnstico arrojar informacin sobre los principales temas que requieren atencin y, tambin, sobre las capacidades y necesidades del Estado para hacer efectiva su accin. La formulacin de un Plan de accin debe ser el resultado de un diagnstico preciso y de la utilizacin de instrumentos de planificacin que brinden coherencia interna a todos sus componentes. As, desde la finalidad y objetivo general del Plan de Accin hasta la estrategia, los resultados esperados y las actividades contra la corrupcin sea evidente la consistencia y coherencia entre unos y otros. De dicha concatenacin de objetivos, resultados y actividades depende la efectividad de las acciones ms concretas. Otra razn que explica la importancia del diagnstico es que sirve, tambin, para planificar la estrategia general de intervencin. Por ejemplo, la estrategia debiera indicar: Los alcances del plan en trminos de actividades de largo, mediano y corto plazo. La priorizacin de zonas geogrficas de actuacin porque presentan mayor cantidad de quejas. La priorizacin de sectores del Estado con los cuales se trabajar. Los actores seleccionados para poner en prctica el Plan a partir del reconocimiento de otras iniciativas o polticas institucionales puestas en marcha, de modo que no se duplique funciones ni gastos presupuestales. La estrategia de intervencin resulta de vital importancia pues hace posible que se prevengan posibles dificultades al momento de poner en prctica el plan.

4.3 Elaboracin de indicadores para el seguimiento y evaluacin del Plan de Accin Otro elemento que forma parte de esta metodologa de planificacin es el uso de indicadores que permitan medir el impacto de las medidas, la efectividad de las medidas y los resultados del Plan Nacional de lucha contra la corrupcin. Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa. Los indicadores de naturaleza cualitativa permiten llevar a cabo un seguimiento ms apropiado cuando lo que se pretende es verificar cambios de comportamientos, actitudes y prcticas contra la corrupcin. Por otra parte, la existencia de un estrategia de monitoreo y evaluacin permitir contar con un registro de avances y dificultades en la lucha contra la corrupcin lo 8

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cual har posible que se realicen las modificaciones y ajustes necesarios al Plan. Un ejemplo de esfuerzo colectivo en materia de planificacin conjunta de acciones y sistemas de seguimiento y evaluacin es el desarrollo del Programa UMBRAL, que rene a cuatro entidades pblicas con competencia en la materia y que arrojar, peridicamente, resultados en el avance de la lucha contra la corrupcin. La experiencia en trminos de coordinacin, planificacin y ejecucin conjunta de actividades y presentacin de resultados peridicos a la poblacin debe instituirse en un mtodo de trabajo de las entidades que participan del Programa UMBRAL, de modo que, una vez finalizada su ejecucin, otras entidades puedan unirse a este esfuerzo que redunda en la mayor credibilidad y fortaleza del Estado de cara a la poblacin.

4.4 Diseo de lnea de base sobre iniciativas o polticas de prevencin de la corrupcin existentes As como un diagnstico general de la situacin de la corrupcin en el pas sustentar la eficaz elaboracin de un Plan de Accin al efectuar una evaluacin de su coherencia interna, el reconocimiento de los esfuerzos o iniciativas vigentes a nivel nacional implicara el desarrollo de un anlisis de coherencia externa y evitara que su diseo duplique esfuerzos o provoque el uso innecesario de recursos. En efecto, el desarrollo de una lnea de base de las iniciativas existentes y puestas en prctica actualmente permitir que el Plan Nacional Anticorrupcin propuesto por la PCM recoja todas estas iniciativas para organizarlas de forma sistmica y organizada, y que se articule, a su vez, con otras propuestas estatales o privadas. En tal sentido, la formacin de una lnea de base sobre iniciativas o polticas anticorrupcin existentes implica, necesariamente, sistematizar las actividades de entidades vitales para tal tarea como la Contralora General de la Repblica, el Ministerio Pblico, el Poder Judicial a travs de la OCMA, adems de ciertas entidades del Poder Ejecutivo y otras iniciativas que pudieran haber tenido lugar en el nivel regional o local por parte de las oficinas descentralizadas o desconcentradas de esas entidades. Otro de las ventajas de reunir esta informacin es analizar las posibilidades reales de articular los esfuerzos de las entidades del Estado. La experiencia colombiana muestra que, en el ao 2006, la Fiscala General de la Repblica de Colombia suscribi un Convenio con la Procuradura General de la Nacin y la Contralora General de la Repblica de Colombia, al amparo del artculo 113 de su Constitucin Poltica. Dicho convenio se orienta a impulsar investigaciones conjuntas dentro del marco de las competencias de cada institucin, en pos de mejorar el efecto de sus investigaciones administrativas y las posteriores denuncias ante el Poder Judicial de resultar necesario.11
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Conferencia brindada por la doctora Rosa Surez Daz, jefa de la Unidad nacional especializada en delitos contra la administracin pblica de la Fiscala General de la Repblica de Colombia, durante el Foro Internacional Articulacin Interinstitucional como Herramienta para la Prevencin y lucha contra la corrupcin, realizado los das 3, 4 y 5 de marzo de 2008, organizado por la Contralora General de la Repblica del Per.

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Adems, la Fiscala General de la Repblica de Colombia ha podido verificar que, gracias a la ejecucin del citado convenio, las investigaciones se efectan con mayor agilidad que aquellas que llevan a cabo por separado las tres instituciones. Los gastos de las investigaciones se reducen, y, las pesquisas conjuntas permiten la definicin de conceptos claros para todas las entidades, el respeto por las competencias de cada una de ellas, y facilita la transmisin de informacin relacionada con las investigaciones administrativas. De tal modo, la administracin pblica que mejora su actuacin y beneficia, principalmente, a los ciudadanos, quienes ven atendidas sus denuncias y demandas de justicia. Ejemplos como el citado merecen un anlisis ms profundo para identificar las posibilidades reales para su aplicacin en nuestro pas, en consideracin de las caractersticas propias de la vida poltica peruana y las estructuras institucionales que estaran llamadas a sostener una articulacin interinstitucional de tal naturaleza.

5.

Anlisis de los objetivos estratgicos planteados por el plan publicado por la PCM 5.1 Sobre la constitucin de un sistema nacional anticorrupcin y de un ente rector de sus funciones El primer objetivo estratgico del Plan de Accin presentado por la PCM es Promover el Fortalecimiento del Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupcin articulado. De la formulacin del objetivo se desprende que, en el Per, funciona un sistema nacional de lucha contra la corrupcin, el cual exige medidas que contribuyan con su consolidacin y la cabal consecucin de sus fines. La existencia de un sistema nacional anticorrupcin supone el funcionamiento de un conjunto de rganos y organismos que, de manera articulada y coherente, aporten, desde sus diferentes perspectivas y competencias, a la lucha contra la corrupcin. En el Per, puede constatarse una serie de esfuerzos en el Poder Judicial y el Ministerio Pblico como la creacin de rganos judiciales y fiscales especializados para el conocimiento de delitos relacionados con actos o prcticas de corrupcin, el Poder Legislativo a travs de comisiones parlamentarias formadas para investigar casos de macro corrupcin, la emisin de normas legales que procuran favorecer la persecucin de delitos contra la administracin pblica o la dacin de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, el Ejecutivo Nacional desde la creacin de las Procuraduras Pblicas Anticorrupcin y de entidades como el Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA) o la Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA) hasta la formulacin del Reglamento del Cdigo de tica para la Funcin Pblica y la constitucin de unidades especializadas en la Polica Nacional, los Ejecutivos Sub-nacionales las acciones desarrolladas por los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, as como la Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control, y, ms recientemente, la Defensora del Pueblo a travs de

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su lnea de intervencin defensorial en materia de prevencin de la corrupcin y su participacin en el Programa UMBRAL.12 No obstante, tales iniciativas no estn articuladas y concatenadas para alcanzar el objetivo comn de luchar con eficacia contra la corrupcin. Los destacables esfuerzos de diferentes instancias de la administracin pblica no estn interrelacionadas para la consecucin de sus fines, lo cual les resta eficacia y limita seriamente su capacidad de influencia. Un sistema nacional anticorrupcin debiera ser diseado por los poderes pblicos con una clara distribucin de tareas y funciones definidas por las competencias de cada entidad y demanda, adems, una actuacin conjunta y adecuadamente coordinada. La articulacin de las acciones, medidas y polticas exige estrechos lazos de comunicacin interinstitucional, uniformidad de criterios y conceptos, as como la participacin activa y vigilante de la sociedad civil y la ciudadana en general. Lamentablemente, la situacin actual dista de los rasgos descritos, y, por ende, impide que se haga alusin a un sistema nacional anticorrupcin. Sin embargo, la Defensora del Pueblo considera que la constitucin de un sistema destinado a combatir la corrupcin y el diseo de un Plan Nacional Anticorrupcin son una importante oportunidad para aglutinar las polticas del Estado en torno al problema de la corrupcin. En suma, la Defensora del Pueblo subraya la urgencia por constituir un sistema nacional anticorrupcin y dotarlo de las caractersticas necesarias para que pueda alcanzar sus propsitos. En pos de contribuir con la constitucin de un sistema nacional anticorrupcin es necesario tomar en cuenta lo establecido en la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin que demanda el funcionamiento de un rgano y rganos encargados de prevenir la corrupcin.13 Dicha entidad requiere de una serie de facultades que, adems de permitirle erigirse en una eficaz coordinadora y canalizadora de las iniciativas de prevencin de la corrupcin, posibilite su
La relacin de instituciones que han desarrollado iniciativas para contribuir con la lucha contra la corrupcin y las medidas adoptadas no pretende ser exhaustiva, solo intenta dar cuenta de algunos ejemplos que es menester mencionar. No cabe duda de que se ha implementado otras estrategias en diversas instituciones, las cuales tambin deben ser reconocidas por sus encomiables propsitos. 13 La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, en su artculo 6, demanda el funcionamiento de un: rgano u rganos de prevencin de la corrupcin. 1. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, garantizar la existencia de un rgano u rganos, segn proceda, encargados de prevenir la corrupcin con medidas tales como: a) La aplicacin de las polticas a que se hace alusin en el artculo 5 de la presente Convencin y, cuando proceda, la supervisin y coordinacin de la puesta en prctica de esas polticas; b) El aumento y la difusin de los conocimientos en materia de prevencin de la corrupcin. 2. Cada Estado Parte otorgar al rgano o a los rganos mencionados en el prrafo 1 del presente artculo la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, para que puedan desempear sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida. Deben proporcionrseles los recursos materiales y el personal especializado que sean necesarios, as como la capacitacin que dicho personal pueda requerir para el desempeo de sus funciones.. Como se sabe, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin forma parte del ordenamiento jurdico peruano. Cf. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Aprobada el 9 de diciembre de 2003 e incorporada al ordenamiento jurdico peruano mediante Decreto Supremo 075-2004RE de fecha 19 de octubre de 2003. En: <www.unodc.org>. Adems, Cf. ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS. Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Entr en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada a nuestro ordenamiento jurdico mediante Resolucin Legislativa 26757 del 13 de marzo de 1997. En: <www.oas.org>.
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interlocucin con las distintas entidades del Estado y con las instituciones de la sociedad civil a partir de una legitimidad que surja desde su conformacin. Una entidad como la sealada debe disear los indicadores que permitan vigilar la implementacin de las polticas pblicas destinadas a combatir la corrupcin en el Per, la realizacin de un permanente monitoreo de su cumplimiento as como de una constante difusin de sus resultados, adems de facilitar la interaccin de los integrantes del sistema. Las experiencias del Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA) y la Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA),14 ambos desactivados, llevan a reparar en que, actualmente, no existe una entidad que pueda asumir tales responsabilidades. Es menester apuntar que la existencia de un rgano como el mencionado no debera interferir con las autonomas de los rganos del sistema sino que aportara a la consecucin de eficaces resultados en la lucha contra la corrupcin y los esfuerzos de cada uno de los miembros del aludido sistema. La experiencia que se est produciendo en el Plan Umbral permite constatar la factibilidad y viabilidad de la coordinacin de entidades pblicas en pos de combatir la corrupcin.

5.2 Acerca del desarrollo de una cultura tica para la funcin pblica Es evidente la necesidad de fortalecer los principios que deben sustentar una tica para el ejercicio de la funcin pblica en nuestro pas15. La corrupcin no es solamente la transgresin perpetrada por funcionarios del aparato estatal respecto de sus deberes funcionales y en agravio de la sociedad en su conjunto; es, tambin, el vnculo entre agentes del Estado y ciudadanos que, a travs de un complejo entramado de relaciones de complicidad, desnaturaliza la funcin pblica, usa indebidamente los bienes del Estado e impide que las personas ejerzan cabalmente sus derechos fundamentales. La corrupcin, cabe remarcar, no solo consiste en los actos o prcticas tipificados por las normas sino que abarcan todos aquellos comportamientos que afecten el sistema de valores que rige la sociedad. Bajo esta lgica, la emisin y puesta en prctica de cdigos de tica en las instituciones pblicas y el fortalecimiento del rol de la Contralora General de la Repblica y los rganos del sistema nacional de control, es importante, pero no suficiente para el forjamiento de una cultura organizacional proclive a rechazar los actos y prcticas corruptas. En tal sentido, la Defensora del Pueblo considera necesario implementar una estrategia de Promocin de la accin colectiva basada en el conocimiento de las manifestaciones de corrupcin y en la certeza respecto de sus perniciosos efectos para el ejercicio de los derechos fundamentales. De esta forma se intenta
La Defensora del Pueblo considera necesario rescatar la validez de algunas de sus propuestas, ms all del discutible xito en el cumplimiento de sus funciones. 15 La tica Pblica es definida por el artculo 3 del Reglamento del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, aprobado por Decreto Supremo 033-2005-PCM. Segn dicha norma, la tica Pblica es el [] desempeo de los empleados pblicos basado en la observancia de valores, principios y deberes que garantizan el profesionalismo y la eficacia en el ejercicio de la funcin pblica [].
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facilitar el funcionamiento de interacciones entre la ciudadana y los funcionarios pblicos que rechacen la corrupcin y hagan efectiva la denuncia. En ese marco, resultan de suma utilidad instrumentos mencionados en el Plan de accin como la determinacin de incentivos y estmulos para los denunciantes y, sobre todo, la emisin de normas y el diseo de programas que protejan a los denunciantes y familiares de posibles represalias y contribuyan as con cimentar una conciencia ciudadana sobre su derecho y su obligacin de denunciar aquellas acciones que vulneren los estndares morales consensuados por la sociedad. 5.3 Respecto de la estrategia judicial para enfrentar la corrupcin Corresponde, en primer lugar, destacar la formulacin de un objetivo estratgico dentro del Plan de Accin presentado por la PCM orientado a articular una estrategia desde el sistema de justicia para promover un pas libre de corrupcin. Tal como lo ha sealado la Defensora del Pueblo [] las soluciones ejecutadas por los actuales rganos encargados de luchar contra la corrupcin no han dado los resultados esperados por la ciudadana. Urge, entonces, el consenso necesario y la firme decisin para implementar medidas profundas, integrales y permanentes que liberen al sistema judicial, de un conjunto conocido y crnico de actos de corrupcin y malas prcticas, que distorsionan la labor jurisdiccional y menoscaban la credibilidad de la sociedad en su servicio formal de composicin de conflictos.16 En tal sentido, incorporar el mbito judicial en la propuesta de plan es un aporte que merece resaltarse. Sin embargo, en la medida en que el enfoque sistmico ha sido el predominante en los ltimos aos para analizar propuestas de reforma de la administracin de justicia,17 se sugiere no restringir el enunciado del objetivo estratgico solo a una estrategia judicial sino ampliarlo a una formulacin que contemple al conjunto del sistema de justicia. De esta manera, se propone modificar el actual enunciado a Articulacin de una Estrategia del Sistema de Justicia Eficaz e Integral contra la Corrupcin. Esta forma de plantear el objetivo sera ms coherente con las responsabilidades encomendadas a instituciones distintas del Poder Judicial que tienen responsabilidades concretas en el mbito de sus funciones para la mejora de los servicios de justicia en el pas Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la Repblica, etctera. A continuacin se comentar los contenidos de la propuesta, de acuerdo con las cuatro estrategias definidas en el Plan de Accin: Estrategia 3.1.: Fortalecer y modernizar el sistema de administracin de justicia
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N 109. Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn. Lima: Defensora del Pueblo, 2006. p. 21 y 22. 17 Al respecto, ver: COMISIN ESPECIAL DE REFORMA INTEGRAL DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA. Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. p. 20 a 27. En: <http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus/archivos/plan.pdf>.
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La Defensora del Pueblo considera acertado incorporar el planteamiento de propuestas destinadas a combatir la corrupcin desde un enfoque de reforma y modernizacin del conjunto del sistema de administracin de justicia, tal como se plantea en el plan y, especficamente, en esta estrategia. Desde comienzos de la presente dcada se han dado numerosos esfuerzos por plantear propuestas de reforma y modernizacin de la justicia en el pas la ms consolidada fue la Comisin Especial de Reforma Integral de Administracin de Justicia (CERIAJUS) .18 En tal sentido, las tres acciones que se plantean dentro de esta estrategia recogen contenidos ya formulados de manera general en el plan nacional de reforma elaborado por la CERIAJUS, y comentados en el Informe Defensorial 109. Sin embargo, se aprecia cierta dispersin en la formulacin del plan respecto del sealamiento de responsabilidades por lo que es necesario precisarlas ms, en funcin de compromisos concretos institucionales vinculados con la ejecucin de primer o de segundo orden o el seguimiento. Es decir, sealar qu instituciones van asumir las acciones o medidas, especficamente. En relacin con la accin 3.1.1. Modernizacin del sistema de administracin de justicia, se recoge, principalmente, necesidades destinadas a facilitar, uniformar y articular la informacin producida por diversas instituciones, as como planteamientos de reforma normativa orientados a mejorar el desempeo de las entidades judiciales, adems de medidas para facilitar la deteccin de actos de corrupcin y lavado de activos. Al respecto, es preciso comentar que las medidas son pertinentes y tienen un claro enfoque preventivo y de determinacin de marcos para la adecuacin institucional y su mejor funcionamiento. Sin embargo, de los enunciados de metas se advierte que muchas de ellas ya se han conseguido, como la procuradura pblica anticorrupcin. Sin embargo, la Defensora del Pueblo coincide con la necesidad de fortalecer el subsistema judicial anticorrupcin. En cuanto a la accin 3.1.2. Desarrollo de medidas de carrera laboral de funcionarios en el sistema de justicia se puede mencionar que el conjunto de medidas y metas se articula en funcin de la recientemente promulgada Ley de Carrera Judicial,19 por lo que resulta recomendable ordenar los contenidos de acuerdo con el nuevo marco normativo, y plantear las actividades en relacin con la adecuacin que las instituciones principalmente, el Poder Judicial y el Consejo Nacional de la Magistratura debern hacer a nivel reglamentario. Estrategia 3.2. : Mejorar la transparencia en la administracin de justicia Adicionalmente a las observaciones metodolgicas, la Defensora del Pueblo considera que los rganos del Estado incluido el Poder Judicial deben
Creada por Ley 28083 del 4 de octubre de 2003 como organismo de composicin plural con la participacin de todas las instituciones estatales vinculadas con el servicio de administracin de justicia y representantes de la sociedad civil. Tuvo como principal misin elaborar el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia y las propuestas de reforma parcial de la constitucin pertinentes. Su labor se extendi durante seis meses, desde octubre de 2003 hasta abril de 2004. 19 Ley 29277, publicada el 7 de noviembre de 2008 y, actualmente, en perodo de vacatio legis.
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responder a las exigencias de transparencia, rendicin de cuentas y respeto del derecho de acceso a la informacin pblica. De conformidad con lo diagnosticado por la CERIAJUS, en el Poder Judicial subsiste la falta de transparencia respecto de la informacin que produce y/o posee.20 A esto se agrega una escasa cultura de servicio al ciudadano, por lo que la Defensora del Pueblo ha recomendado la difusin e implementacin de la Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el mbito Judicial Iberoamericano, suscrita en noviembre de 2002, en Mxico, por Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia de Iberoamrica.21 En este contexto y a pesar de los esfuerzos de la Presidencia del Poder Judicial, se presentan normas e interpretaciones restrictivas del derecho a la informacin contenida en procesos judiciales. Frente a ello, se propone incluir en el plan acciones destinadas a modificar normas legales o reglamentarias que limiten irracionalmente el acceso a la informacin en procesos judiciales. De otro lado, se identifica como problema la ausencia de normas y procedimientos de designacin de magistrados suplementes, situacin que, a la luz del conocimiento de casos de corrupcin, propicia el aumento de la desconfianza ciudadana en la actuacin de los jueces y vocales. Por lo expuesto, la Defensora del Pueblo propone la necesidad de establecer un procedimiento nico para la designacin de magistrados suplentes.22 Estrategia 3.3.: Implementar y optimizar los rganos de control del sistema judicial que fortalezcan la lucha contra la corrupcin La estrategia contiene dos acciones orientadas a fortalecer los rganos de control. En relacin con la primera estrategia, cabe sealar que la segunda medida de desempeo correspondiente a la primera accin la meta de promulgar una ley destinada a facultar a los rganos de control para que soliciten el levantamiento del secreto bancario ya se ha dado pues el ltimo prrafo del artculo 60 de la Ley de Carrera Judicial23 establece esta posibilidad. Por otro lado, debe mencionarse que la accin referida a la transparencia en acciones de control se centra en la implementacin de la Ley que incluye la participacin de la sociedad en los rganos de control del Poder Judicial y del Ministerio Pblico.24 Tal como menciona la Defensora del Pueblo, desde su promulgacin en el ao 2004, poco se ha avanzado en establecer un organismo de composicin plural.25 En este sentido, debe anotarse que, en el
Ver: COMISIN ESPECIAL DE REFORMA INTEGRAL DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA. Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. reas I Acceso a la Justicia y II Polticas anticorrupcin, eticidad y transparencia en la administracin de justicia
20 21

DEFENSORA DEL PUEBLO. Ob. cit., p. 179. DEL PUEBLO. Ob. cit., p. 218-219.

22 DEFENSORA

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Ley 29277, publicada el 7 de noviembre de 2008. 28149 del 5 de enero de 2004.

24 Ley 25

DEFENSORA DEL PUEBLO. Ob. cit. p. 205 a 209.

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Plan Nacional Anticorrupcin, no se incluye ninguna meta destinada a resolver el problema de vigencia del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura aprobado por Resolucin Administrativa 091-2006-CEPJ que incluy facultades para los representantes de la sociedad civil que forman parte de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA).26 Estrategia 3.4.: Establecer un marco jurdico y eficaz en la lucha contra la corrupcin La primera accin, en la medida que incluye la implementacin de mecanismos para poner en vigencia el nuevo Cdigo Procesal Penal, debe tener presente las modificaciones al calendario inicial y tomar en cuenta que se prev un adelantamiento de la vigencia de dicho instrumento normativo a nivel nacional.27 Asimismo, en la medida que, de la experiencia de los distritos judiciales en los que actualmente est vigente el Cdigo Procesal Penal, resulta necesario incorporar como responsable de la accin, tambin, al Ministerio de Economa y Finanzas puesto que el nuevo modelo procesal penal requiere de presupuesto para inversiones en nuevos locales judiciales y necesidades diversas del Poder Judicial, Ministerio Pblico, Polica Nacional y Ministerio de Justicia (Defensa de Oficio). Asimismo, es conveniente analizar la viabilidad de la propuesta que pretende aplicar el nuevo Cdigo Procesal Penal a casos de delitos vinculados con actos y prcticas de corrupcin. 28 Tal medida significara un cambio en la lgica del modelo de implementacin progresiva vigente, relacionada con el despliegue territorial, para sustituirla por una centrada en la aplicacin segn el delito imputado. El criterio, adems de las necesidades materiales sealadas previamente, podra tener cuestionamientos respecto de la aplicacin de dos leyes penales en un mismo territorio lo que vulnerara el principio de igualdad de aplicacin de la ley penal y plantear dudas de aplicacin por parte de los operadores ante situaciones como el concurso de delitos. La Defensora del Pueblo insiste en la necesidad de analizar exhaustivamente la propuesta en cuestin. De otro lado, deben darse nuevos plazos para la implementacin de programas de proteccin a vctimas y testigos, centrales en la consolidacin de una estrategia judicial de lucha contra la corrupcin.
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Este reglamento se encuentra en perodo de vacancia legislativa desde el ao 2007 hasta el 31 de diciembre de 2008, de acuerdo con sucesivas resoluciones administrativas del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Cf. resoluciones administrativas 090-2007-CE-PJ, 157-20074-CE-PJ, 228-2007-CE-PJ, 258-2008-CE-PJ, 286-2007-CE-PJ, 092-2008-CE-PJ, 183-2008-CE-PJ y 258-2008-CE-PJ.

El calendario actualmente vigente, aprobado por Decreto Supremo N 05-2007-JUS, establece el fin de la implementacin progresiva el ao 2013. Al respecto, ver: <http://www.elcomercio.com.pe/ediciononline/HTML/2008-10-30/gobierno-aplicarannuevo-codigo-procesal-penal-casos-corrupcion.html> y otras notas periodsticas de finales de octubre del presente ao.
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Acerca de la imprescriptibilidad de los delitos cometidos por funcionarios del Estado vinculados con actos de corrupcin debe reflexionarse sobre el efecto negativo que podra tener la adopcin de tal medida, y reparar en la posibilidad de que genere innecesarias dilaciones en el aparato judicial del Estado, sin buscar la rapidez y eficiencia. Sobre la precisin del concepto de funcionario pblico propuesta, la Defensora del Pueblo considera adecuada la actual redaccin del artculo 425 del Cdigo Penal.29 Finalmente, acerca de las acciones que procuran promover la predictibilidad, resulta pertinente su inclusin en la bsqueda de seguridad jurdica para los justiciables. 5.4. Del compromiso de la sociedad en la participacin y vigilancia activa en la lucha contra la corrupcin El actor fundamental al cual se dirigen las polticas anticorrupcin son los ciudadanos y ciudadanas. En ese sentido, una estrategia importante a tomar en cuenta al momento de formular el Plan Nacional Anticorrupcin tendra que ser la incorporacin de los ciudadanos a la lucha contra la corrupcin. Pero de qu modo se incorpora al ciudadano en la prevencin y lucha contra la corrupcin? Al respecto, la Defensora del Pueblo propone desarrollar una estrategia que tenga en cuenta tres aspectos clave: a) Incrementar la capacidad de informacin en la poblacin. Los ciudadanos deben estar lo suficientemente informados sobre las principales implicancias de la corrupcin para la vida social, como para su vida individual, en tanto limita el desarrollo de sus capacidades y el ejercicio de su libertad y restringe o vulnera sus derechos fundamentales. Asimismo, la informacin debe incluir el incremento del conocimiento de la poblacin respecto de las entidades a las que debe y puede acudir para denunciar los actos de corrupcin que conoce.

b) Fomentar el ejercicio del derecho a la denuncia. El acceso de la poblacin a la informacin debera fomentar al ejercicio de la denuncia. Para ello, es necesario proteger al ciudadano de manera que pueda denunciar sin poner en riesgo su integridad o la de su familia. En tal sentido, es necesario destacar la presentacin del proyecto de ley 00083/2006-CGR presentado por la Contralora General de la Repblica que procura dotar de proteccin a los denunciantes. Dicha proposicin legislativa deber ser estudiada con detenimiento y minuciosidad, en consideracin de la necesidad de una norma que proteja eficazmente a los denunciantes y sus familiares. Asimismo, es importante tener en cuenta que la promulgacin de una ley de tales caractersticas significar, a su vez, la formacin de un sistema de proteccin que exigir presupuesto y actores involucrados por
Debe recordarse que, mediante Ley N 26713 del 27 de diciembre de 1996, se modific el inciso 3 del citado artculo; y, que, adems, el inciso 6 incluye una clusula abierta reservada a la determinacin legal de quines pueden ser considerados como funcionarios o servidores pblicos.
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competencias. Como puede verse, la labor de proteccin al denunciante y de fomento del derecho a la denuncia implica, tambin, articulacin interinstitucional, voluntad poltica y dotacin de recursos necesarios para hacerla efectiva. c) Promover la articulacin de la sociedad civil y del propio Estado en la prevencin y lucha contra la corrupcin. La formacin de redes de accin colectiva, tal como lo viene haciendo la Defensora del Pueblo en distintas regiones del Pas puede servir como modelo. En dichas redes, se brinda herramientas formativas e instrumentos pertinentes para la articulacin de acciones en las que los propios funcionarios pblicos y los lderes de la sociedad civil establezcan acciones de prevencin, denuncia e incidencia a nivel regional en materia anticorrupcin.

6.

PROPUESTAS DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN 6.1. Liderazgo en la lucha contra la corrupcin La Presidencia de la Repblica y la Presidencia del Consejo de Ministros deben asumir el liderazgo en la lucha contra la corrupcin. Enfrentar la corrupcin demanda un indubitable compromiso y una voluntad poltica, y corresponde a las mximas autoridades del Ejecutivo Nacional evidenciar ante la opinin pblica y la ciudadana su rol preponderante en la tarea. Para ello, es indispensable que manifiesten su decisin de disear y ejecutar un plan nacional anticorrupcin consensuado entre todos los sectores del Estado concernidos, la sociedad civil y la ciudadana en general. Es indispensable, adems, la adopcin de medidas concretas e inmediatas que, mientras se produce el proceso de elaboracin y aprobacin del plan, tiendan a paliar los actos y prcticas de corrupcin. 6.2 Sobre la creacin de un sistema anticorrupcin teniendo en cuenta la experiencia del Programa Umbral La creacin de un sistema de esta naturaleza exige la reflexin sobre su estructura orgnica y caractersticas. La Defensora del Pueblo plantea una serie de sugerencias en este aspecto y considera que es necesario que el debate siga producindose hasta encontrar la frmula idnea para conformar tal sistema. En tal sentido, mientras se produce la elaboracin y aprobacin del mencionado Plan, debe rescatarse la experiencia que vienen implementando la propia PCM, el Poder Judicial y su Oficina de Control de la Magistratura, la Contralora General de la Repblica, el Ministerio del Interior, organizaciones de la sociedad civil y la Defensora del Pueblo en el marco del Programa Umbral, auspiciado por el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica. La Defensora del Pueblo estima que la plataforma constituida para la ejecucin del Programa Umbral es un buen ejemplo de coordinacin interinstitucional, que puede servir como base para la constitucin de un futuro sistema nacional anticorrupcin, que involucre, adems, a otras entidades del sector pblico imprescindibles para la articulacin de la lucha contra la corrupcin. Algunas de ellas son el Congreso de la Repblica, el Ministerio Pblico, algunos organismos del Ejecutivo Nacional no comprendidos en el Programa Umbral como el 18

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Ministerio de Justicia y representantes de los Ejecutivos sub-nacionales: Gobiernos Regionales y Locales, y sus rganos de lucha contra la corrupcin. Es menester que la ciudadana, a partir de la ejecucin del Programa Umbral, perciba que las instituciones estatales competentes para la prevencin y la lucha contra la corrupcin son capaces de realizar un trabajo coordinado y articulado, en pos de alcanzar un objetivo vinculado con el bien comn. 6.3. Sobre la necesidad de establecer una metodologa apropiada para el diseo, formulacin e implementacin del Plan. La Defensora del Pueblo considera que el enfoque de derechos constituye un instrumento esencial en el diseo, formulacin e implementacin del Plan Nacional. Asimismo, subraya la necesidad de disear un marco metodolgico que contemple la realizacin de un diagnstico detallado en los tres niveles de gobierno, previo a la formulacin del plan. En ese sentido sugiere tambin efectuar un estudio de base acerca de las iniciativas sobre la materia vigentes en el pas. Ese estudio facilitar el anlisis de coherencia externa del Plan y el reconocimiento de las sinergias que el Plan debiera establecer con otras iniciativas y esfuerzos vigentes, tanto de las entidades pblicas competentes como de la sociedad civil. Adems, evidenciar las necesidades presupuestales, operativas o funcionales del Estado representado por sus entidades competentes para progresar en la lucha contra la corrupcin.

6.4 Promover activamente el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Un nivel ptimo de cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica resulta una herramienta clave en la prevencin de la corrupcin en todos los mbitos del gobierno pues permite publicitar la forma de administracin del aparato pblico frente a la ciudadana. La transparencia en el ejercicio de la funcin pblica contribuye con la recuperacin de la confianza de la ciudadana en sus autoridades y, en definitiva, con la gobernabilidad del pas.30
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Desde el ao 2004, la Defensora del Pueblo, realiza supervisiones peridicas a los portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales. Los resultados del anlisis efectuado Algunas conclusiones desprendidas de la supervisin efectuada por la Defensora del Pueblo son: El nivel de cumplimiento de los portales de los gobiernos locales provinciales donde se sitan las capitales de departamento es deficiente. As, se debe sealar que, mientras los gobiernos regionales el ndice de cumplimiento se elev al 67%, las municipalidades provinciales en capitales de departamento solo alcanz el 36%. Las deficiencias que padecen los gobiernos locales para mantener portales electrnicos institucionales acorde con las exigencias legales y con la implementacin de prcticas de buen gobierno son mayores en relacin con las que afrontan los gobiernos regionales. En efecto, solo cinco gobiernos regionales han tenido un cumplimiento menor al 50% Madre de Dios, La Libertad, San Martn, Tumbes e Ica mientras que nicamente seis

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En base a su propia experiencia de supervisin de portales web, la Defensora del Pueblo recomienda que se realice una activa supervisin del cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso a la informacin pblica y se promueva activamente el seguimiento de sus preceptos.

6.5. Necesidad de priorizar sectores en la lucha contra la corrupcin A partir de la informacin sobre quejas recibidas por la Defensora del Pueblo en el ao 2007, en cinco regiones priorizadas, se concluye que los sectores que demandan una accin urgente por parte del Estado para prevenir la corrupcin son: la educacin escolar, los gobiernos locales, la Polica Nacional y el sector salud. En el caso de la educacin escolar, la Defensora del Pueblo ha detectado que la mayor cantidad de quejas se produce por el incumplimiento en el dictado de clases y la preferencia en los concursos pblicos de docentes. En estos aspectos es urgente poner la atencin e implementar medidas para impedir estos actos de corrupcin.

municipalidades provinciales logran superar esta valla Tumbes, Chachapoyas, Arequipa, Piura, Cajamarca y Puno. Cabe acotar que los grados de cumplimiento de la gran mayora de las municipalidades es menor al 50%. En general, no se aprecia una relacin directa entre el cumplimiento de los requisitos de los portales electrnicos de los gobiernos regionales con las de las municipalidades provinciales ubicadas en las capitales de departamento, salvo algunas excepciones como en los departamentos de Amazonas, Arequipa y La Libertad. En el caso de los dos primeros, los gobiernos regionales con 63% de nivel de cumplimiento superan ligeramente a los municipios provinciales con un nivel de cumplimiento de 58%, tanto para Chachapoyas como para Arequipa, mientras que en el caso de La Libertad la diferencia se da a favor de la Municipalidad Provincial de Trujillo 46% en relacin con el Gobierno Regional de La Libertad con un nivel de cumplimiento de 42%. A nivel nacional, solo dos municipalidades provinciales reportan un mayor nivel de cumplimiento de las normas sobre transparencia y buen gobierno respecto de sus respectivos Gobiernos Regionales. Este es el caso de la Municipalidad Provincial de Tumbes cuyo nivel de cumplimiento llega al 63%, mientras que el del Gobierno Regional de Tumbes asciende al 50%. En tanto, el portal de la Municipalidad Provincial de Trujillo reporta un nivel de cumplimiento que llega al 46%, superior al del Gobierno Regional de La Libertad, que asciende al 42%. Una comparacin a nivel de contenidos entre los portales electrnicos de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales supervisados determina que, en todos los rubros, el conjunto de portales de los gobiernos regionales tiene un mayor nivel de cumplimiento que los portales de informacin de las municipalidades provinciales, capitales de departamento. Resulta necesario fortalecer el nivel de cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en todas las instancias del gobierno: nacional, regional y local. Si bien los datos mostrados consignan informacin de los gobiernos regionales y municipios provinciales, se puede extrapolar dicha informacin a la situacin de los portales de transparencia del gobierno central, tanto en el mbito de los ministerios como en sus oficinas descentralizadas.

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En el caso de los gobiernos locales tenemos que la mayor cantidad de quejas se refieren a cobros arbitrarios, excesivos o ilegales no estipulados en los TUPAs, y restricciones al acceso a la informacin pblica. Por su parte, en relacin con la Polica Nacional las quejas recibidas sealan el uso de coaccin para conseguir beneficios directos o a terceros (por ejemplo en caso de cobros de deudas). Asimismo se han recibido quejas por condicionamientos para la recepcin y trmite de las denuncias en comisaras. En el sector salud se ha detectado cobro de coimas para trmites administrativos (por ejemplo en la expedicin de certificados de salud), casos de hostilizacin o maltrato al ciudadano para obtener un beneficio y ausencia en el puesto de trabajo o inasistencia en el cargo. 6.6 El sistema de justicia y la lucha contra la corrupcin Teniendo en cuenta lo mencionado en el presente informe en relacin al seguimiento de la reforma judicial en el pas, se recomiendan acciones concretas a implementar para el sector Justicia: a) Elaborar y aprobar normas sustantivas, procesales, de ejecucin penal y medidas de gestin que propicien la consolidacin de un subsistema judicial anticorrupcin (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Polica Nacional y Procuradura Pblica). b) Desarrollar normativamente los criterios establecidos en la nueva ley de carrera judicial por parte del Poder Judicial y el Consejo Nacional de la Magistratura. c) Establecer un procedimiento nico para la designacin de magistrados suplentes y provisionales en las Cortes Superiores. d) Fortalecer los rganos de control del Poder Judicial (OCMA) y Ministerio Pblico (Fiscala Suprema de Control) con recursos destinados a las acciones de prevencin, investigacin y sancin de actos de corrupcin dentro del sistema de administracin de justicia. e) Comprometer a los colegios de abogados a nivel nacional a travs de sus tribunales de honor para que sancionen e inhabiliten a los abogados litigantes que participen en actos y prcticas de corrupcin.

6.7 Sistema de denuncias y proteccin del denunciante Otra forma de promover la conciencia tica y la generacin de valores contra la corrupcin es el fomento del derecho a la denuncia tanto en funcionarios pblicos como en ciudadanos debidamente informados. Sin embargo, en nuestro pas, el mencionado proceso necesita ir acompaado de otros elementos estructurales que permitan hacer efectivo el derecho a la denuncia. Una medida concreta es garantizar la existencia de mecanismos para recibir las denuncias o quejas por corrupcin en todas las entidades pblicas. Este mecanismo debe tener formulas de seguimiento y monitoreo de estas quejas a cargo del mximo representante de la entidad. Por otro lado, es necesario revisar, fortalecer y, posteriormente, impulsar la generacin de una ley de proteccin de los denunciantes y sus familiares. Al respecto, es pertinente estudiar la propuesta de ley presentada por la Contralora General de la Repblica a travs del proyecto 00083/2006-CGR y evaluar la 21

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posibilidad de impulsar su aprobacin. Asimismo, es urgente que las diferentes instituciones del Estado evidencien una decidida voluntad poltica para poner en prctica un sistema de proteccin que cuente con presupuesto y una regulacin clara para alcanzar su efectivo funcionamiento. 6.8 Capacitacin generalizada en la Administracin Pblica Combatir y prevenir la corrupcin supone un cambio drstico en la cultura organizacional de la administracin pblica y, fundamentalmente, un cambio de actitud en los funcionarios del Estado. Para tal fin, deber desarrollarse un proceso en el que el funcionario incorpore nuevos sentidos al ejercicio de su funcin, consciente de su rol como servidor estatal dedicado a la generacin de valor pblico. Ello conlleva medidas en el corto, mediano y largo plazo que procure lograr una accin eficaz en beneficio de la ciudadana. La capacitacin supone, sustancialmente, un esfuerzo por promover procesos de dilogo y debate racional sistemtico, con un conjunto de herramientas metodolgicas que permitan al funcionario redescubrir el sentido sustantivo del ejercicio de la funcin pblica. Resulta indispensable, entonces, desarrollar procesos de capacitacin para funcionarios pblicos, los que pueden realizarse de dos modos: Presenciales: a travs de talleres y cursos que sirvan como laboratorios de interaprendizaje y virtuales: mediante el uso de herramientas de la internet destinadas a intercambiar experiencias y fortalecer sus conceptos sobre temas relativos al fortalecimiento de sus actitudes de servidores pblicos. Lima, 17 de diciembre de 2008.

Eduardo Vega Luna Primer Adjunto (e) a la Defensora del Pueblo

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