La
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
(EIA)
en
Mxico
ha
tenido
una
evolucin
en
su
forma
de
desarrollo
y
cuantificacin
que
ha
estado
asociada
a
la
propia
evolucin
de
la
Legislacin
Ambiental
y
de
las
Instituciones
Ambientales
Nacionales
y
locales
encargadas
de
su
instrumentacin.
Esta
evolucin
ha
estado
orientada
y
motivada
por
el
propio
desarrollo
de
los
Acuerdos
Internacionales
y
los
enfoques
que
la
comunidad
internacional
le
daba
desde
su
origen
al
ambiente
en
funcin
del
desarrollo
de
la
sociedad.
En
este
sentido,
la
perspectiva
internacional
del
tema
fue
cambiando
desde
su
origen,
partiendo
de
un
enfoque
higienista
o
de
salud,
pasando
por
un
enfoque
urbanista,
hasta
llegar
a
la
perspectiva
de
Desarrollo
Sustentable
motivada
por
el
Informe
Bruntdland
(Nuestro
Futuro
Comn1)
que
acua
el
trmino
y
que
define
de
forma
integral
el
enfoque
ambiental
en
consideracin
no
slo
de
los
recursos
naturales
y
la
sociedad,
sino,
sobre
todo,
haciendo
consideracin
de
las
generaciones
futuras.
En
este
sentido
Mxico,
en
preparacin
para
la
Conferencia
de
las
Naciones
Unidad
sobre
Medio
Ambiente
Humano
de
Estocolmo
1972,
estableci
en
el
ao
de
1971
la
Ley
Federal
para
Prevenir
y
Controlar
la
Contaminacin
Ambiental
y,
a
partir
de
este
momento,
comienzan
los
esfuerzos
institucionales
en
el
pas
para
desarrollar
metodologas
y
mecanismos
tendientes
a
Evaluar
el
Impacto
Ambiental
de
las
diversas
actividades
productivas.
Hacia mediados de los aos 70s, el esfuerzo institucional del Gobierno Mexicano, se centra en la creacin de unidades de la Administracin Pblica orientadas a la atencin de temas ambientales; tal es el caso de la Direccin de Impacto Ambiental en la entonces Secretaria de agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), oficina que instrumento las primeras evaluaciones ambientales de proyectos agrcolas y forestales. Por otra parte, se cre la Comisin Intersectorial de Saneamiento Ambiental coordinada por la Subsecretara de Proteccin del Ambiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA); es precisamente de esta instancia gubernamental de la cual surge el
Our Common Future, The World Commission on Environment and Development, 1987. Oxford University Press, Suffolk, Great Britain.
1
diseo de procedimientos tcnico - administrativos que dieron como resultado el primer requerimiento de una Evaluacin de Impacto Ambiental.
Este
primer
requerimiento
se
produce
a
partir
de
la
adopcin
de
la
Ley
de
Obras
Pblicas
en
1980
en
la
Subsecretara
de
Ecologa
adscrita
a
la
Secretara
de
Desarrollo
Urbano
y
Obras
Pblicas
(SAHOP);
as
mismo,
esta
unidad
administrativa
promovi
el
desarrollo
de
Planes
de
Desarrollo
Regionales,
con
un
innovador
e
importante
componente
ambiental
(Ecoplanes),
as
como
el
proyecto
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
del
Desarrollo
del
Valle
de
Mxico.
Con
el
desarrollo
de
estas
iniciativas,
se
fincaron
los
primeros
esfuerzos
de
construccin
de
capacidades
tcnicas
institucionales
en
materia
de
Evaluacin
de
Impactos.2
Con
la
promulgacin
de
la
Ley
Federal
de
Proteccin
al
Ambiente
y
la
formacin
de
la
nueva
Secretaria
de
Desarrollo
Urbano
y
Ecologa
(SEDUE),
la
legislacin
sectorial
y
las
responsabilidades
gubernamentales
relacionadas
con
el
medio
ambiente
se
concentraron
y
especializaron.
Esta
nueva
Ley
incorpora
directrices
focalizadas
en
los
recursos
agua,
aire
y
ambiente
marino,
adems
de
las
consideraciones
relacionadas
con
la
flora
y
la
fauna;
as
mismo,
por
primera
vez
se
establece
que,
aquellos
proyectos
pblicos
y/o
privados,
con
posibilidad
de
producir
dao
ambiental
o
que
pudieran
exceder
los
limites
y/o
lineamientos
establecidos
en
normas
ambientales
establecidas,
deberan
de
ser
revisadas
por
la
SEDUE
previamente
a
cualquier
aprobacin
o
determinacin
de
ejecucin.
De
acuerdo
con
estos
lineamientos
de
la
Ley,
la
SEDUE
recibi
tambin
las
facultades
de
establecer
Normas
y
Procedimientos
complementarios
para
exigir
acciones
de
proteccin
ambiental
y
coordinar
el
proceso
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental.
De
acuerdo
con
lo
anterior,
la
SEDUE,
a
partir
del
ao
de
1983,
a
travs
de
la
Direccin
General
de
Ordenamiento
Ecolgico
e
Impacto
ambiental
(DGOEIA),
desarrolla
procedimientos
y
guas
tcnicas
para
la
aplicacin
del
proceso
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental.
Estas
guas
cubran
un
amplio
espectro
de
proyectos
e
incluan
requerimientos
que
consideraban
desde
la
presentacin,
hasta
la
revisin
de
proyectos,
detallando
la
forma
en
la
cual
deberan
de
hacerse
las
evaluaciones
preliminares
y
las
Manifestaciones
de
Impacto
Ambiental
(MIA).
Estas
guas
y
procedimientos
se
aplicaban
de
acuerdo
con
el
tipo
y
localizacin
de
impactos
potenciales
de
las
obras
propuestas.
Hacia
finales
del
ao
1984,
la
aplicacin
de
estos
procedimientos
y
guas
se
aplicaron
a
88
obras
pblicas
y
11
privadas,
con
lo
que
se
implementaron
los
primeros
procedimientos
formales
de
EIA,
utilizando
el
instrumento
MIA;
sin
embargo,
solamente
10
proponentes
haban
presentado
los
documentos
requeridos
y
haban
recibido
la
autorizacin
correspondiente.
Otros
55
requirieron
estudios
adicionales.3
As,
en
el
devenir
histrico
de
la
evolucin
Legislativa
e
Institucional,
el
instrumento
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
ha
ido
siendo
modificado
hasta
el
concepto
hoy
conocido,
con
una
entidad
responsable
de
su
gestin
pblica
ubicada
en
la
Secretara
de
Medio
Ambiente
y
Recursos
Naturales
(SEMARNAT),
la
Direccin
General
de
Impacto
y
Riesgo
Ambiental
(DGIRA).
El
propsito
de
la
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
(EIA)
est
bien
definido
en
la
Ley
General
del
Equilibrio
Ecolgico
y
la
Proteccin
al
Ambiente
(LGEEPA)
y
en
su
Reglamento
en
la
materia
(REIA),
se
destaca
en
estos
instrumentos
jurdicos,
que
el
enfoque
que
le
asignan
al
procedimiento
de
EIA
se
orienta
fundamentalmente
a
la
proteccin
de
ecosistemas
y
de
recursos
naturales,
como
lo
seala
el
Artculo
44
del
REIA
en
las
disposiciones
que
orientan
a
la
autoridad
para
resolver
los
proyectos
que
se
someten
a
su
consideracin.
Con
base
en
lo
anterior,
el
instrumento
de
EIA
se
concibe
como
el
instrumento
de
la
Poltica
Ambiental
de
aplicacin
inmediata,
que
se
orienta
a
la
prevencin
del
deterioro
y
del
desequilibrio
ecolgico
que
pudiera
derivar
del
desarrollo
econmico
del
pas.
Evaluacin de Impacto Ambiental Teora y Prctica; Peter Wathern Editor. 1988. Captulo 14. La EIA en Latinoamrica Laura Verocai Moreira, Mxico. 3 Ibid.
2
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,4 en su artculo 3 define el ambiente como El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados; de acuerdo con esta definicin, y las consideraciones propias de la Ley, el Impacto Ambiental definido como la Modificacin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la naturaleza, es evaluado mediante la EIA, misma que se integra para dar paso al procedimiento administrativo de Evaluacin por parte de la Autoridad en la Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA), la cual es definida en la propia LGEEPA como El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. De esta forma, el proceso de elaboracin de la EIA, est estrechamente vinculado al desarrollo de los proyectos de inversin, particularmente en la fase de planeacin y definicin del proyecto de inversin y de acuerdo con los elementos determinados en la Ley el Promovente, por medio de un Consultor, o por s mismo, desarrolla la EIA e integra la MIA, la cual es presentada a la autoridad para su valoracin y Resolucin de procedencia. Para el desarrollo de la EIA y la integracin de la MIA, el Promovente debe observar en su elaboracin diferentes ordenamientos jurdicos aplicables, los cuales inciden de forma directa en el enfoque de anlisis y evaluacin de las consideraciones ambientales de cada proyecto en particular y que, conforman en su conjunto los elementos necesarios para determinar el grado de afectacin al ambiente y con ello determinar el tipo de medidas que deben de ser establecidas para favorecer el desarrollo sustentable. Dependiendo del tipo de actividad de inversin y/o desarrollo de que se trate; el tipo, calidad y cantidad de los recursos naturales identificados en la zona propuesta de ubicacin del proyecto en evaluacin; las condiciones sociales prevalecientes en el entorno; las condiciones econmicas y de desarrollo de otras actividades ya existentes en la zona propuesta de ubicacin del nuevo proyecto e incluso las condiciones culturales, la EIA debe ser desarrolla de tal forma que se identifiquen las condiciones naturales preexistentes en la zona propuesta de ubicacin del proyecto en evaluacin y los posibles escenarios con y sin proyecto, que pudieran presentarse en funcin a los efectos y procesos evolutivos de los ecosistemas en su entorno. Estas consideraciones, implican, adems del desarrollo de un trabajo multidisciplinario intenso, la consideracin de una amplia gama de instrumentos y regulaciones jurdicas que inciden en los distintos tipos de proyectos de inversin. Las consideraciones en la EIA de los impactos ambientales sinrgicos, acumulables y residuales, perfilan un enfoque que debe permitir integrar evaluaciones de Impacto Ambiental cuyo sentido vaya ms all de las consideraciones puntuales; es decir, no solamente lo que cada proyecto provoca en su entorno inmediato y su interaccin con las actividades ya existentes, sino, sobre todo, en lo que los futuros proyectos de inversin deben considerar como limitantes o como condiciones restrictivas de sus posibilidades de desarrollo.
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, fue publicada originalmente en 1988 y modificada en 1996 y 2001. Las ltimas reformas fueron publicadas el 28 de enero de 2011.
4
a. Se consideran, adems de la LGEEPA, la LGVS, LGDFS, LGPAS, LAN, LS, LGPGIR y la LBOGM. b. Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas particulares a cada tema. c. Adems del REIA, el Reglamento Interno de la SEMARNAT, establece la forma y mecanismos de interaccin entre sus unidades administrativas de acuerdo al tipo de actividad e impactos a atender en consideracin a las leyes especficas aplicables. d. Otros instrumentos administrativos como son los POET, Acuerdos, Circulares y Guas establecen consideraciones particulares relacionadas con los conceptos analizados.
Hasta la fecha, la EIA se ha centrado en la evaluacin de Proyectos de desarrollo y/o de inversin puntuales, a lo ms, de un conjunto de obras en un proyecto especfico, esto es, en un enfoque espacial puntual de los impactos ambientales que cada proyecto genera en el entorno.
A mediados de los 90s, la SEMARNAP, instrumento el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA), cuyo objetivo fue el de fortalecer las capacidades institucionales de las autoridades ambientales estatales, mediante el desarrollo de sus Programas de Ordenamiento Ecolgico Estatales y la adecuacin de sus Leyes Estatales de Medio Ambiente, buscndose con ello la armonizacin de la gestin Ambiental Nacional. Este Programa, signific un reto para el desarrollo de la Gestin Ambiental y la evolucin de la EIA, toda vez que el nivel jerrquico de las autoridades ambientales estatales, se ubicaba desde una Jefatura de Medio Ambiente Estatal en una Secretaria de Desarrollo Urbano, hasta Secretarias de Medio Ambiente Estatales, pasando por Institutos de Ecologa Estatales, Subsecretarias de Ecologa, Direcciones Generales de Ecologa y Procuraduras Ambientales Estatales; esta gran disparidad en los niveles, estructuras jerrquicas y recursos presupuestales, representaron todo un reto para el PDIA, programa que, mediante la aportacin subsidiaria de recursos financieros y tcnicos, contribuyo de forma estratgica al desarrollo y fortalecimiento de capacidades institucionales en los estados. En 1997, la SEMARNAT encomend a la UNAM un estudio que le permitiera identificar y determinar cul sera la mejor forma de organizacin de la Gestin Ambiental en los Estados, haciendo con ello una evaluacin de capacidades institucionales, eficiencia en la definicin y aplicacin de Polticas Pblicas Ambientales y en la gestin ambiental, particularmente del POET y la EIA. El resultado de este estudio, concluy que la forma de organizacin y operacin ms recomendable para la autoridad ambiental estatal, fuera la de un Instituto de Ecologa, similar a la que mantena en operacin el Gobierno del Estado de Guanajuato, donde los procesos de EIA, se encontraban implantados de forma clara y transparente y con garanta de eficiencia y eficacia. A partir del ao 2001, con la reingeniera de la SEMARNAP, la ahora SEMARNAT (Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales) integra su estructura de operacin en la Subsecretaria de Gestin para la Proteccin Ambiental, donde queda inmersa la Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA), siendo en esta unidad administrativa donde se mantiene el proceso de EIA Federal. El reto de la DGIRA para fortalecer el proceso de EIA, se enfoco en tres rubros, hacer eficiente el proceso de EIA, abatir el rezago histrico de resoluciones y hacer transparente el proceso ante la sociedad. En este sentido, se implantan dos mecanismos de operacin: un sistema de Gestin eficiente, por medio de un modelo de Calidad bajo la Norma ISO 9001-2000 para gestionar el proceso de la EIA y un mecanismo de transparencia y acceso a la informacin en lnea a travs del portal en internet de la SEMARNAT. La implantacin de estas estrategias, tuvieron como resultado la emisin de criterios de evaluacin puntuales y claros para cada uno de los rubros que integran las Guas para la elaboracin de las MIAs; el establecimiento de mecanismo de control de tiempos de evaluacin en el proceso de la EIA de acuerdo con los criterios que se hicieron pblicos y la emisin de Resolutivos en tiempo y forma, todo ello con un seguimiento puntual da a da del proceso de EIA en el portal de internet. En el ao 2003, la DGIRA certifico bajo la norma ISO-9001-2000 el proceso de EIA, dando cumplimiento de forma y fondo al proceso de EIA y abatiendo el rezago histrico de gestin que haba alcanzado hasta tres aos de retraso en la emisin de resolutivos en el ao 2000. A parir de este momento, la EIA comienza a cobrar una mayor relevancia y se abre el reto de continuar con el siguiente eslabn en el proceso, la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) considerada a nivel mundial como la Evaluacin Ambiental de Planes y Proyectos de Desarrollo, este sera el siguiente paso a instrumentar en la evolucin de la EIA en Mxico, proceso que requiere de ajustes no solo en los mecanismos de operacin de la EIA, sino tambin de ajustes al marco regulatorio que determine claramente alcances y mbitos de competencia. Sera ideal que el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Estatales y Programas Institucionales de Inversin y Desarrollo, antes de ser emitidos, fueran sujetos de una EAE. Esta consideracin implicara no el procedimiento administrativo de sujetar al PND a la autorizacin de la SEMARNAT, esto sera aberrante; sino, a la integracin de una verdadera Poltica de Estado con orientacin sustentable reconociendo las condiciones ambientales ms adecuadas para promover y generar desarrollo en el pas bajo una ptica de verdadera sustentabilidad, esto implica, pasar de una poltica ambiental compartamentalizada, a una Poltica Ambiental Transversal, incorporar la variable ambiental en todas y cada una de las acciones de gobierno.
Esta consideracin facilitara el desarrollo de proyectos, establecera condiciones ex ante para la inversin y generara una dinmica de crecimiento y desarrollo armnica con el medio ambiente, una Poltica de Estado de Desarrollo Sustentable. La estructura de la Gestin Ambiental Federal establecida a partir del ao 2001, es la misma que sigue en vigencia al ao 2011; la DGIRA sigue siendo la Unidad Administrativa Federal, responsable de la EIA. En tanto el marco jurdico que aplica a la EIA no se modifique, el proceso esencial sigue siendo el mismo, esto implica una verdadera rea de oportunidad para mejorar eficiencias y eficacias del instrumento EIA e incidir en el desarrollo nacional de forma transversal y estratgica para orientarlo por la va de la sustentabilidad, ahora con Autoridades Ambientales Estatales ms maduras y mejor organizadas en una accin coordinada, sin duda, todo un reto de Poltica Pblica.
ACRNIMOS
UTILIZADOS
EIA:
Evaluacin
del
Impacto
Ambiental.
LGEEPA:
Ley
General
del
Equilibrio
Ecolgico
y
la
Proteccin
al
Ambiente.
REIA:
Reglamento
de
la
Ley
en
materia
de
Impacto
Ambiental.
MIA:
Manifestacin
de
Impacto
Ambiental.
LGVS:
Ley
General
de
Vida
Silvestre.
LAN:
Ley
de
Aguas
Nacionales.
LBOGM:
Ley
de
Bioseguridad
de
Organismos
Genticamente
Modificados.
LGPAS:
Ley
General
de
Pesca
y
Acuacultura
Sustentables.
LGDFS:
Ley
General
de
Desarrollo
Forestal
Sustentable.
LGPGIR:
Ley
General
para
la
Prevencin
y
Gestin
Integral
de
los
Residuos.
LS:
Ley
de
Salud.
POET:
Programa
de
Ordenamiento
Ecolgico
del
Territorio.
Palabras
Clave:
Promovente:
Persona
fsica
o
moral
interesada
en
el
desarrollo
de
un
proyecto
de
inversin
en
particular.
Aquel
que
promueve
el
desarrollo
del
proyecto.