BIBLIOTECA DE'
...
CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
HOMBRE Y SOCIEDAD
Coleccin dirigida por MIGUEL SIGUAN
1. L.-J. LEBRET: Manual de encuesta social.
Tomo 1: Manual de encuesta. La encuesta rural.
Tomo II: La encuesta urbana. La encuesta para el desarrollo
regional.
2. FREDERICK C. MOSHER-SALVATORE CIMMINO: Ciencia de la
Administracin.
FREDERICK C. MOSHER- SALVATORE CIMMINO
CIENCIA
DE LA
ADMINI5TRACION
Traducci6n, adaptacin y prlogo de
JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON
EDICIONES RIALP, S. A.
MADRID, 1961
Ttulo original:
Elementi di Scienza dell' A mministrazione.
(Casa Editrice Dott. A. Giuffre, Miln, 1960.)
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Todos los derechos reservados para todos los pases de habla espaola
por EDICIONES RIALP, S. A.-Preciados, 44.-MDRID
Depsito legal: M. 10.931-61.
Nm. de registro: 5.212-61.
SELECCIONES GRFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y GALI, 184 MADRID
PROLOGO
Resulta evidente que las ideas, en materia de Ciencia de la Admi-
nistracin, estn lejos de una absoluta claridad. No slo se discute
sobre los caracteres que esta Ciencia debe presentar, sobre sus fines
y los mtodos idneos para realizarlos, sino que est en discusin,
incluso, su propio objeto. Ahora bien, despus de leer esta obra,
difcilmente podr negarse a esta disciplina un cuerpo dotado de
una segura vitalidad, aunque su osamenta no haya conseguido an
forma ni proporciones definitivas.
Por otra parte, el administrador debe afrontar en la actualidad
la barrera de las tcnicas ms complejas y las responsabilidades
mayores que la vida organizada lleva consigo. El virtuosismo y la in-
tuicin personal como sistema, van atenundose necesariamente; la
actividad administrativa exige uniformidad y estabilidad capaces de
garantizar a la organizacin las medios necesarios para su conserva-
cin y desarrollo. A nuestro parecer, esta exigencia de estabilidad,
tan apremiante a la sociedad actual, slo puede ser satisfecha apli-
cando mtodos cientficos a las disciplinas sociales, y, en consecuen-
cia, a la Ciencia de la Administracin o Ciencia de la Organizacin.
Advirtase que la diferencia entre ambas no es slo terminol-
10 PROLOGO
gica. El objeto de estudio de la segunda es, ms bien que la acti-
vidad de administrar en sentido propio, la determinacin abstracta
del mecanismo para ello y de las modalidades de su funcionamien-
to. El cambio de denominacin-Ciencia de la Organizacin en vez
de Ciencia de la Administracin-ofrecera, en cierto modo, otra
ventaja: permitira considerar indistintamente, y por consiguiente
unificar, el tratamiento de aquellas materias que se refieren con-
juntamente a las administraciones pblicas y a las privadas, en la
actualidad en proceso de aproximacin.
A nuestro parecer la Ciencia de la Administracin, en relacin
a sus numerosas disciplinas aplicativas, es algo as como la parte
general del Derecho civil respecto a las partes especiales; del
mismo modo que aquella define los conceptos fundamentales,
sin cuyo conocimiento difcilmente puede nadie adentrarse en el
estudio del Derecho, as, sin una formacin general previa de Admi-
nistracin Pblica resulta difcil afrontar el de las ya numerosas dis-
ciplinas aplicativas de la Ciencia de la Administracin. Se trata,
pues, de una disciplina formativa (y no informativa, segn se ha
apuntado por alguno recientemente), que nos atrevemos a calificar
de bsica para la preparacin de los funcionarios pblicos-tcnicos
o directivos-, y de. inters relevante para el hombre de empresa.
Alvaro D'ORS, tratando del regionalismo funcional escriba re-
cientemente: ... La organizacin de estos grupos tan heterogneos
y de los ordenamientos correspondientes ha de ser cada da ms
compleja. Para ello se requerir la colaboracin inteligente de eco-
nomistas, polticos, juristas, sociologos: pero, sobre todo, especia-
listas de la nueva Ciencia de la Organizacin. Esta es, sin duda,
aunque todava est en sus comienzos, la gran ciencia social del
porvenir. Ella ser, por lo dems, la que vendr a liberar a la ju-
risprudencia de todo el lastre de orientacin planificadora que la
viene gravando. Porque la jurisprudencia debe presuponer una es-
tructura social dada que ella misma no puede crear ni debe modifi-
car directamente; ... la jurisprudencia es esencialmente la ciencia
de los jueces y no la de los legisladores. La propia de estos ltimos,
que podemos llamar, como ya se ha hecho, poltica del Derecho,
se integrar ciertamente en la nueva Ciencia de la Organizacin...
Ella es la que debe determinar el mbito y la estructura racional
de cada agrupacin, segn sus actividades especficas... Sus afir-
PROLOGO 11
maciones respecto de estos grupos son igualmente vlidas para
cualquier tipo de organizacin administrativa.
La obra de MOSHER y CIMMINO tiene el mrito indiscutible de
haber conseguido, por primera vez, una sistemtica lgica para la
Ciencia de la Administracin. Intentan individuar el significado
universal, el ncleo de la accin administrativa, en un gran esfuer-
zo de sntesis de los mltiples aspectos de la organizacin. Se trata
del primero y hasta ahora el nico texto europeo sobre la materia.
Confan los autores, y confiamos nosotros, que el libro pueda
constituir premisa y estmulo para un ms amplio reconocimiento
de la materia, no solo entre cuantos practican cada da la difcil
funcin del administrar, sino tambin en las aulas universitarias,
y en especial en las de Ciencias Polticas.
El volumen, conforme han precisado los autores, ha sido redac-
tado sin la pretensin de suministrar un tratamiento completo y de-
finitivo de una materia en elaboracin, que se enriquece cada da
con nuevos conocimientos. El esquema, pues, es provisional y ele-
mental.
El texto constituye un producto de colaboracin internacional
Recoge la experiencia de. F. MOSHER, profesor titular de Ciencias
Polticas en la Universidad de California en Berkeley, y la del doc-
tor S. CIMMlNO, encargado de la asignatura de Ciencia de la Admi-
nistracin en la Facultad de Derecho de la Universidad de Bolonia;
ambos con amplia experiencia asimismo como funcionarios de las
administradiones pblicas de sus respectivos' pases.
El Prof. MOSHER ha asumido eZ trabajo principal respecto de los
siguientes captulos: 11 (con excepcin del pargrafo2), III, IV, V,
VI, VII, VIII, IX, XII, XIV, XV (con excepcin del pargrafo 1) Y
XVI. El Dr. CIMMINO se ha ocupado de los captulos 1, 11 (pargra-
fos 2), X, XIII, XV (pargrafo 1), XVII y XVIII, y ha reelaborado
e integrado, adems, el material preparado por el Prof. MOSHER,
comprendida la traduccin del mismo del original ingls al italiano,
aadiendo consideraciones y ejemplos extrados de la experien-
cia italiana, y cuidando la forma en que dicho material fue pu-
blicado.
El libro ha suscitado en Italia una fuerte polmica, avivada en
particular por administrativistas y funcionarios a la antigua usanza,
tan apegados a la consideracin exclusivamente legalista del fen-
12 PROLOGO
meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo p a ~
recido.
* * *
A este punto, estimamos conveniente anticipar al lector al-
gunas consideraciones generales sobre la obra, dividida en cinco
partes, que faciliten su lectura.
La primera parte se abre con una introduccin, en la que se
concretan los objetivos a conseguir; sigue a este planteamiento ge-
neral un excursus histrico sobre. los orgenes y desarrollo de la
Ciencia de la Administracin en Europa y en los Estados Unidos
de Norteamrica, de carcter orientador y previo a la exposicin
de las perspectivas y escuelas de pensamiento en el campo de la
Ciencia de la Administracin, que trata a continuacin.
Analiza las concepciones jurdica, productivista, burocrtica,
poltica y psicosociolgica, y ante la insuficiencia de cada una de
estas para resolver los numerosos problemas administrativos, los
autores proponen una solucin sinttica respecto de las anteriores,
que, por apoyarse particularmente en los fines de la administracin
pblica, ellos mismos califican como concepcin finalista.
Dentro de esta primera parte se dedica un largo captulo a la
ecologa de las instituciones pblicas, es decir, al estudio de la in-
terdependencia entre estas y el ambiente-social y poltico-que
las circunda; brindan, adems, una visin dinmica de la adminis-
tracin-en constante evolucin-, y examinan las relaciones entre
poltica y administracin, y entre administracin pblica y privada.
Encuadran as la perspectiva dinmica y realista, conforme ad-
vierte M. RUDAN, desde la que son sucesivamente examinados los
aspectos estructurales, procesales y humanos del fenmeno admi-
nistrativo.
La segunda parte est dedicada al estudio de la estructura de la
organizacin administrativa desde el plano no jurdico de la Ciencia
de. la Administracin. Analizan la dimensin horizontal, que da lu-
gar al tipo de organizacin funcional, caracterizada por el fenmeno
de la especializacin, y la vertical, que constituye el tipo de orga-
nizacin jerrquica, basada sobre los conceptos de responsabilidad
y autoridad. A estas dos dimensiones, generalmente aceptadas, aa-
den una tercera jerrquico-funcional, en la que se articula el binomio
PROLOGO 13
staff-lne, que en sustancia indica la contraposicin y a la vez la re-
cproca interdependencia, dentro de la organizacin administrativa,
. entre sus rganos consultivos y auxiliares de una parte y los operati-
vos de otra.
Despus de fijar las lneas esenciales de. la estructura de una or-
ganizacin administrativa, conforme a una visin anatmica, en la
parte siguiente, la tercera de la obra, presenta una breve exposicin
de la fisiologa de este tipo de organizacin. Lgicamente, comienza
por una parte introductiva en la que analizan el procedimiento en
general. El esquema que describe las fases principales del mismo
est inspirado en criterios de racionalidad, y, en cuanto separado
dela realidad, constituye una idealizacin del procedimiento.
Merece atencin especial el captulo dedicado a la programacin,
uno de los temas ms elaborados de la obra. Tal estudio nos atre-
veramos a calificarlo de definitivo, desde el plano de la teora
general de la administracin pblica, si se airean las pginas de la
bibliografa existente sobre la materia.
Quiz el lector se sorprenda al encontrar tratadas a continua-
cin, en sendos captulos, la decisin y la comunicacin. Cierta-
mente ni una ni otra se encuentran en su lugar, si se atiende a la
pura secuencia lgica, puesto que son conceptos permanentemente
integrados en todo procedimiento. Los autores han tratado, proba-
blemente, de lograr varios fines al mismo tiempo: perfilar conceptos
anticipados necesariamente en los captulos precedentes y comple-
tarlos con la exposicin de sus procedimientos y tcnicas generales.
Resulta claro el tratamiento, entre los procedimientos, del de
preparacin del presupuesto. Al final del captulo dedicado al mis-
mo se recoge la idea del presupuesto funcional, concebido como
medio para programar, dirigir y comprobar las actividades concre-
tas de administracin.
Parece, en cambio, un tanto forzado e.l encuadramiento en esta
parte del captulo dedicado a relaciones pblicas, pese a que se con-
ciban como el procedimiento a travs del cual la administracin
mantiene contacto con el ambiente circunstante.
La cuarta parte est dedicada al empleo pblico. Estos captulos
se concretan en una exposicin histrico-crltica sobre el papel y la
relacin de empleo Pblico en el Estado moderno, aludiendo ade-
ms a los problemas de administracin de personal y a las carac-
14 PROLOGO
tersticas que presentan los diversos sistemas adoptados, apuntan-
do la necesidad de una solucin de compromiso, capaz de salvar los
defectos de cada uno de ellos. Pese a tratarse de materias que go-
zan de autonoma didctica, el argumento ocupa un puesto rele-
vante en un texto de elementos de Ciencia de la Administracin.
Es de resaltar la original perspectiva desde. la que se examina la
materia, enfoque que constituye una valiosa aportacin.
La ltima parte, compuesta por un solo captulo (sin duda, uno
de los ms meritorios de la obra), est dedicada a demostrar la
valide.z universal de la Ciencia de la Administracin y la impres-
cindibilidad de una metodologa cientfica en la investigacin admi-
nistrativa.
La colocacin de este captulo al final de la obra, que a primera
vista puede parecer injustificada, encuentra, en cambio, una perfecta
correspondencia, segn observa M. RUDAN (<<Rivista Trimestrale di
Diritto e Procedure Civile, fase. 4, 1960), en la imposibilidad de
ocuparse de los instrumentos de investigacin antes de haber indi-
viduado el ncleo de la misma. Por otro lado, CIMMINO, en esta
parte trata de recapitular, o mejor, de formular, unas conclu-
siones finales, resultado del anlisis realizado a lo largo' de la obra;
conclusiones que, obviamente, solo pueden ser comprendidas des-
pus de haber ledo el texto.
El enfoque general de los problemas muestra una visin ori-
ginal y extraordinariamente aguda de la materia. Toda la obra se
mantiene. en una posicin de equilibrio entre el pragmatismo y em-
pirismo de la concepcin ms difundida en los Estados Unidos y
el exceso de teora y de legalismo de la concepcin europea. La
sntesis de ambas concepciones-como hemos apuntado ya en otra
ocasin-abre caminos insospechados a la Ciencia de la Adminis-
tracin.
* * '*
El libro fue escrito de prisa, preocupndose ms por decir cier-
tas cosas que por cmo decirlas, y, eoidentemente tal premura se
refleja en la obra. Su lectura no es fcil-aparte la dificultad que
entraa la novedad de la materia-. Por lo general el mantenimiento
de determinados prrafos ha sido motivado por nuestro firme deseo
de adaptar y retocar el texto lo menos posible, y de respetar cuidsdo-
PROLOGO 15
samente sus matices. En ocasiones, salvar algunas de estas dificul-
tades, de que somos conscientes, habra implicado reestructurar el
esquema lgico expositivo; cuando no ha sido estrictamente nece-
sario, no se ha hecho.
A veces, la traduccin se hace en base al conocimiento directo
del pensamiento del Prof. CIMMINO, nuestro maestro de Ciencia
de la Administracin en la Scuola di Perfezionamento in Scienze
Amministrative, de Bolonia, con el que. compartimos, y esperamos
compartir an, muchas horas de estudio. Este conocimiento nos
ha permitido precisar y aclarar algunos conceptos.
Cuando el lector se habite al sistema de exposicin, la lectura
sucesiva le resultar mucho ms fcil, y hallar, sin duda, nuevos
motivas a considerar, que quiz le pasaron desapercibidos.
Hemos prescindido de utilizar la terminologa especfica espa-
ola porque nuestro esfuerzo se ofrece no solo a los funcionarios
y estudiosos espaoles de Ciencia de la Administracion, sino a to-
dos los administradores pblicos de habla castellana.
Respecto a la traduccin y adaptacin, se precisa que Francisco
AN'SN OLIART se ha ocupado de los nueve captulos siguientes:
I, II, IV, V, VI, VII, XIII, XVII Y XVIII. '[os Antonio ESCALANTE
ha preparado la de los nueve restantes: IlI, VIII, IX, X, XI, XII,
XIV, XV Y XVI. La revisin total ha sido realizada conjuntamente.
Por ltimo, se hace. constar que las adaptaciones realizadas en
el texto han sido motivadas, fundamentalmente, por la necesidad
de aclarar o perfilar algunos pasajes (tngase en cuenta que fu ex-
presamente concebido para el lector italiano) y no implican toma de
posicin de los traductores respecto al contenido de la obra.
JaSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON.
Diplomados en Ciencias Administrativas por la
Universidad de Bolonia (Italia).
2
PARTE PRIMERA
EL CAMPO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINI5TRACION
CAPITULO 1
LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS
ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 1. Introduccin.-2. El estudio de la administra-
cin pblica.-3. La Ciencia de la Administracin en Euro-
pa.-4. La Ciencia de la Administracin en los Estados Un-
dos de Amrica.
l. Introduccin
Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privilegio,
y tambin la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio crea-
do en Europa en torno a la Ciencia de la Administracin; y acogin-
dose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes cientficos
europeos, tienen la ambicin de la universalidad del fe-
a travs de la conjuncin del pensamiento
ttildc;i()pal europeo con la importante contribucin de ideas y de ex-
.. ge. bt..Qoctcina estadounidense.
Todos aquellos-y son ya una mayora-que han podido libe-
rarse del prejuicio .una administracin entendida como
de valoreasociales y, por
consiguiente, situada en un puesto bastante bajo en la escala de dichos
valores, convendrn que la responsabilidad que pesa sobre el presente
texto es grande. Se trata, en esencia, de presentar segn una siste-
mtica lgica los elementos de esta materia, sin entrar de lleno-al
menos en principio-en el ncleo de las consideraciones introductivas
sobre el carcter y sobre el contenido de una Ciencia de la Administra-
cin. Estas consideraciones, por otra parte, encuentran bastante acep-
tacin en ciertos sectores cientficos que han iniciado ya el estudio de
esta disciplina; pero son de escasa utilidad inmediata para aquellos
que quieren estudiar sistemticamente las nggQl!es elemenY..C;S..de.la
ciencia junto con
20 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
otras-en el difcil arte de administrar. Es decir, si es cierto que
existe bastante doctrina en los pases anglosajones y algunas aporta-
ciones calificadas tambin en los europeos, es igualmente verdad que,
por lo que respecta a Europa, falta un texto capaz de proporcionar
al estudiante una visin de conjunto de la administracin pblica en
su significado operativo. Por ello el presente texto no ha podido ha-
cer referencia a ningn tratado precedente europeo de igual conte-
nido.
La primera razn que ha movido a escribir este volumen debe
buscarse en la necesidad a este respecto sentida en un momento de
gran inquietud de ideas, de reformas y de programas relativos a los
estudios de administracin. La materia, indudablemente, es digna de
esfuerzo cientfico y promete-gracias a algunas iniciativas europeas-
abrir un amplio y atractivo sector de estudios y de investigaciones,
de acuerdo con las necesidades que la sociedad contempornea tiene
de cuadros eficaces preparados socalmen-
.1.._.__.__..... ..-------- --_.. ,-
te para lOS objetivos ms graves que a historia del
hombrehaY confiadojamasasus-nstiiiiCones-socials:icol1serva-
cin del progreso hasta hoyadqulnao Ylapteparaejn
loscammos-'is idneos para alcanzarlos' dlatos ms'V"aliosos de
nuestra civilizacin. ...
". La socledaa-1ia'Uegado ya a un grado tal de madurez como para
poder percibir fcilmente el ntimo significado de
ora como depositaria .de valores ya recibidos,
de Lo que no p-;rede aalitirsees G'codena superlIcial
...._,-,...._-......,
hecha a los estudios administrativos en general, y en particular a los
que se.refieren a la administracin pblica, de ser una materia des-
provista de ideales propios, o de poseerlos en muy escasa medida y,
en cualquier caso, del todo indefinibles. Si esto fuese cierto, qu ga-
ranta, qu esperanza podra tener la sociedad en el intento de ase-
gurar en todo momento un mayor bienestar colectivo? Si el ejerci-
cio de las funciones pblicas estuviese falto de ideales capaces de ins-
pirar y conformar la conducta administrativa diaria, de manera que
impidiese la valoracin adecuada de los resultados alcanzados, toda
institucin pblica perdera su sentido y la organizacin administra-
tiva de los estados modernos constituira nada ms que un amasijo
de clulas cancerosas, tan prolficas como parasitarias y daosas al
cuerpo social. La evolucin y la historia ms reciente de las adminis-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 21
traciones pblicas demuestran, en cambio, que el fin de la adminis-
tracin en la sociedad contempornea est ligado ntimamente al pro-
greso y a la civilizacin, y si los ideales en que se inspira no aparecen
todava bien definidos, esto se debe, en gran parte, a la escasa impor-
tancia que se ha atribudo hasta tiempos muy recientes a los estudios
de administracin.
Por otra parte, son muchos los ideales que no se prestan a ser
definidos clara y rgidamente, a pesar de ser materias que tienen
una larga tradicin de estudios y doctrina. El mismo deal de justi-
cia suscita en el hombre de la era atmica la pregunta que hace mu-
chos siglos se planteaba Platn intentando alcanzar una interpreta-
cin unvoca y exacta de 10 que es justo. Sin embargo, aunque el
concepto de justicia plantee an hoy en da alguna dificultad, quin
osara negar su existencia tal y como se patentiza en las decisiones y
comportamiento humanos? Quin podra en conciencia afirmar que
el derecho positivo es solo la suma de reglas e instituciones, de nor-
mas y de procedimientos, a travs de los cuales se quieren regular
las relaciones entre los miembros de una colectividad, olvidando, por
tanto, la serie de valores sociales de los que la norma jurdica es
portadora y garantizadora?
Anlogamente existen valores que, reflejados en los mecanismos
y procedimientos administrativos, adquieren valor de realidad y de
verdad a travs de dichos medios; si as no fuese, todo ideal social
perdera su significado, porque quedara relegado a una abstracta
y estril esfera metafsica. Todo esto, aparte de valorar los estudios
de administracin, concurre a individualizar los principios de tica
administrativa, sin los cuales el arte de administrar se vera privado de
sus posibilidades, de sus esperanzas, de la conciencia misma de su
propio obrar.
A 10 largo de nuestra exposicin afrontaremos el problema de los
valores implcitos en la conducta administrativa, aunque procurare-
mos limitar en 10 posible el estudio de estos aspectos estrictamente
filosficos, con objeto de no alterar el fin especfico del texto; esto es,
el de compendio de Ciencia de la Administracin para usos didcti-
cos. Se mantendr, sin embargo, en todo momento, la distincin en-
tre elementos emprIcosyencosdeIa puesto
que los estudios de administracin deben servir no solo como ins-
trumento para la elevacin moral de los cuadros admini.strativos pre-
22 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
sentes y futuros, sino que tambin han de contribuir en medida
igualmente significativa a la mejor eficacia de la accin administra-
tiva en el plano tcnico, a travs de la investigacin cientfica, com-
probando la verdad o la falsedad de las proposiciones de hecho.
De todas estas consideraciones se deriva una segunda razn jus-
, tificativa del presente texto: la necesidad de marcar, a travs de las
instituciones de Ciencia de la Administracin, los caminos a lo largo
de los cuales el estudio analtico pueda progresar rpidamente y per-
mitir a los investigadores de esta materia la formacin de una doctri-
na europea de la Ciencia de la Administracin, probablemente rica en
experiencias comparativas. Falta de hecho, en el actual estado de di-
chos estudios, un esquema idneo que d utilidad didctica y operati-
va a los estudios y ensayos de contenido fundamentalmente terico,
o con carcter estrictamente monogrfico.
Para conseguir esto, para servir a este fin, que constituye un
acto de fe por parte de sus autores, era necesario que al conoc-
miento de los medios y de las tcnicas de la actividad administrati-
va-proporcionado por otras disciplinas que examinan algunos de
los aspectos especficos de esta materia-precediera una visin sin-
ttica del fenmeno administrativo en sus ideales inmediatos y en
aquellos que indirectamente condicionan sus manifestaciones. Ahora
bien, hablar de sntesis en un sector como este, tan vasto y rico de
aspectos, aparentemente inconciliables los unos con los otros, es cosa
bastante difcil. Para un estudioso de Derecho administrativo pare-
cer totalmente extraa la materia de contabilidad del Esta,())a
de las tcnicas del balance, si no es en relacin con el aspecto jur-
dic que estas disciplinas puedan tener. AIllogamente, intentar ex-
plicar todo lo que el fenmeno administrativo abarca, significara
perderse en los meandros de
de sntesis que originarunente
'cIerto que una primera limitacin del contenido de este texto
se deriva del mismo trmino de Ciencia de la Administracin, tal y
como se viene entendiendo tradicionalmente. Es conocido de todos
que en la tradicin europea (y particularmente en la francesa, ale-
mana, italiana y espaola) la Ciencia de la Administracin dedica su
atencin exclusivamente al sector pblico; y este trmino ayuda
bastante poco a quien quiera definir el contenido del presente tra-
bajo, puesto que la misma tradicin comprende concepciones ya su-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 23
peradas y, en todo caso, muy diversas de las que se reflejan en es-
tas pginas. De una definicin del trmino y de su posible diferen-
ciacin o identificacin con el sector de estudios relativos a la em-
presa privada (llamada organizacin empresarial) se hablar ms
adelante; conviene no obstante advertir algunas de las necesarias
limitaciones impuestas a este tratado, a fin de que su contenido se
considere como simple introduccin a la materia.
En este sentido se ha buscado recoger en tomo a un esquema
suficientemente elstico las nociones fundamentales de la Ciencia
de la Administracin para proporcionar al estudioso una primera
tentativa de sistematizacin de los elementos que ms interesan a
este campo. No ha sido posible prescindir, sin embargo, de una cier-
ta actitud crtica respecto a las escuelas tradicionales de pensa-
miento, que incluso encuentran aceptacin en los pases donde la
Ciencia de la Administracin est ms avanzada. Ello hace al presen-
te texto original, al menos por la concepcin que 10 ha inspirado,
aunque muchas de sus conclusiones tericas hayan debido sacrificar-
se a fin de que el mismo pudiese responder mejor a las exigencias di-
dcticas que pretende.
Los principales objetivos que busca este tratado son, por consi-
guiente, la presentacin lgica y crtica con vistas a una sntesis del
conocimiento del fenmeno administrativo, sntesis no solo de no-
dones especficas, sino de las premisas comunes que se refieren a
cada uno de los aspectos tcnicos del fenmeno. Como es sabido,
son muchas .la8 que. estudian directa o llclirectamente la
aeti;idad--a"diDiistrativa; cada tina de ellas. parece, sin.
haber perdido inevitablememe-lavisin amplia del problema y
de su propia contribucin con la de los otros secto--
res, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y re-
duciendo, por tanto, la cie.Igp..c,a en d. sector debido. !
Ahora bien, ..es,_ y quiere ser,
W!a ..enrra.rendencias __ e.xtremas, no solo
relativas a aquellos sectores especficos de estudios administrati-
vos que podramos agrupar bajo el ttulo general de ciencias admi-
nistrativas, sino tambin a la misma Ciencia de la Administracin.
Esta conciliacin no es un compromiso sin valor, sino ms bien un
camino para afirmar que cualquier esfuerzo humano dirigido a au-
mentar el conocimiento que el hombre dispone de un cierto fen"
/
24 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
meno es en s mismo til y positivo. Quien acepta esta concep-
cin y obra de acuerdo con ella a travs de una crtica constructiva,
se da cuenta de que la organizacin administrativa presenta en su
seno aspectos muy diversos, cuyo anlisis para ser adecuado debe
permanecer bajo la competencia de disciplinas especficas, como el
.Derecho administrativo, la economa, la estadstica, la contabili-
, dad, etc.
Puede suceder que una sntesis del conocimiento en tomo al
fenmeno deba realizarscomo presupuesto necesario al estudio de
toaasetas ,disciplinas; pero se trata en tal caso de una sntesis
integral que excede en mucho al objetivo del presente trabajo. Es-
te, en cambio, encuentra su autntico presupuesto en la necesidad
de sintetizar los valores capaces de individuar la esencia del fen-
meno administrativo. Esto constituye-a juicio de quien escribe--
una premisa indispensable para el estudio'de los diversos aspectos es-
pecficos de nuestra materia. Esta sntesis se basa, por consiguiente,
en la existencia de una tica administrativa que no se encuentra,
por ejemplo, en el Derecho, a pesar de la tendencia de algunos pa-
ses europeos a estudiar dentro de esta disciplina algunas manifes-
taciones del comportamiento administrativo, sin conseguir que los
principios jurdicos sean capaces de dar una respuesta adecuada al
respecto.
La sntesis, adems, intenta presentar un esquema conceptual
de anlisis que no solo demuestre la, dignidad cientfica de la mate-
ria, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras disci-
plinas, aunque interesadas tambin en el fenmeno administrativo,
no alcanzan, o los consideran simples datos para la investigacin de
su propia materia.
Es de lamentar que la necesidad de compendiar la materia en
tomo a su ncleo haya obligado a sacrificar gran parte de las consi-
deraciones dirigidas a fijar las relaciones de la Ciencia de la Adminis-
tracin con las otras disciplinas, que aportan a la actividad adminis-
trativa su contribucin de ciencia y de arte. Es de lamentar tambin
;ue las exigencias de espacio, as como el preeminente fin didctico
;4le este trabajo, hayan impuesto un esquema lgico que no es el n-
ko ni siquiera el mejor entre los que la actual doctrina puede ofrecer.
A tal respecto ser oportuno precisar que la concepcin de la que
el presente texto es fruto se basa en una experiencia comparada
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 25
de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos
autores; la experiencia acadmica y la originalidad de visin del
representante estadounidense respecto a los sistemas tradicionales
de la doctrina administrativa anglosajona; el esfuerzo del represen-
tante . italiano, dirigido a superar la visin especfica y unilateral
del fenmeno por parte de dos tradiciones culturales tan diversas,
y la participacin de los dos autores en la primera tentativa hecha
en Italia para el comienzo de los estudios de administracin, gracias
a las enseanzas efectuadas en la Escuela de Perfeccionamiento de
Ciencias Administrativas de la Universidad de Bolonia.
De esta iniciativa acadmica se tendr ocasin de hablar en uno
de los ltimos captulos del libro; a los fines de esta introduccin
la advertencia sirve solamente para avalar la direccin de pensamien-
to a la que responde este trabajo. De hecho, dada la escasa literatura
europea en esta materia, los estudiosos de la misma han debido ate-
nerse a la copiosa produccin de otros pases (en particular de las
escuelas estadounidenses), 10 que ha requerido un gran esfuerzo
para alcanzar un significado ms universal de las instituciones de
Ciencia de la Administracin. La literatura extranjera no se ha pre-
sentado, al menos por 10 que respecta a los pases latinos, como un
sustituto siempre vlido y aplicable integralmente a la tradicin de
pensamiento propia de estos pases. La redaccin de un texto de
Ciencia de la Administracin para los pases latinos era solo posible,
pues, partiendo de una adecuada asimilacin y adaptacin de la mis-
ma, es decir, a travs del estudio comparado de la materia.
Ahora bien, los primeros pasos dados en el sector pblico y en
el privado han tenido hasta hoy un carcter fundamentalmente ex-
perimental. Se trataba y se trata todava de asimilar 10 que la doc-
trina de otros pases ms avanzados en este campo nos pueden
ofrecer; se trataba y se trata todava de adecuar gradualmente la
tradicin cientfica europea a una metodologa menos formal, ms
experimental y esencialmente formativa. En este sentido, el presen-
te texto constituye un ejemplo de la actitud anticonformista res-
pecto a la concepcin tradicional del pensamiento europeo; quien 10
lea podr encontrar en l la adems
de un iter lgico netamente orientado hacia la investigacin de prin-
cipios universalmente vlidos, un procedimiento, por consiguiente,
de carcter predominantemente inductivo.
26 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
Por tanto, el prudente silencio de una doctnna europea de Cien-
cia de la Administracin ha sido justificadohasta ahora, y 10 sera to-
dava si las necesidades dictadas por el retorno a los estudios en
este sector no impusiesen, en inters por el porvenir de los mismos,
al menos, intentar una revisin sistemtica y crtica de la materia
en base al grado de madurez alcanzado y segn la orientacin que
tales estudios demuestran ya poseer, a travs de las experiencias
cientficas que se estn llevando a cabo.
2. El estudio de la administracin pblica
Los textos de Ciencia de la Administracin que se han adoptado
hasta la fecha empiezan casi siempre su estudio intentando res-
ponder a la siguiente pregunta: pblica?
Es de notar que en esta expresin se comprenden generalmente
; de una parte la administracin pblica entendida
como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar
y de otra, la administracin pblica entendida como
.. estudios, como ciencia y arte de, la organizacin apli-
cada. a las actividacie,.d.el,Estado. En otras palabras, la expresin
puede ser indicativa de una actividad concreta o de un sector de la
actividad intelectual. Es evidente que la respuesta a la pregunta
solo puede darse cuando hayamos precisado con cul de los dos sig-
nificados la usamos.
Segn el primer significado, la administracin pblica absorbe
toda institucin concebida para la realizacin de intereses pblicos
mediante el ejercicio de funciones administrativas. El trmino jun-
observa GASPARRI
1
, denota una actividad.... desarrollada por
',;,v, ".. ",' ',.,.:;./ .. : ',,'- .. .. , ' .. .. " ',' ".0 . ', ..
cuenta de otros, en sustitucir, de.la actividad que. otros no pueden
De ah la correlacin de este trmino con el de
rgano que conserva su significado de origen de sentido instrumen-
tal aun cuando se aplique al concepto de organizacin, que es tan-
to como decir cuando viene ascendido a sistema. En un captulo
posterior examinaremos ms de cerca la teora de la organizacin
y en particular los aspectos y las caractersticas de la organizacin ad-
1 Para una visin exhaustiva de los conceptos de rgano, de [uncin y de
administracin, vase la original monografa de Pietro GASPARRI, La scienza
dell'amministrazione. Considerazioni introduttive, edito e.B.DA.M., Padova,
1959, pg. 9 Y sigs.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 27
ministrativa: aqu nos interesa solo precisar el carcter universal de
la funcin administrativa y la existencia de principios comunes a
cualquier funcin, est desarrollada con fines privados o pblicos. :
Si hacemos todo esto objeto de estudio, su fin evidente ser el
analizar la forma en la que estas instituciones estn organizadas y
dirigidas. La distincin entre sector privado y pblico de la admi-
nistracin 110 exc1
11)Te
.la existencia de problemas fundamentales co-
es preciso reconocer que en la administracin
pblica existen aspectos especficos que sera intil buscar en las
empresas pdvadas.La administracin pblica se encuentra, adems,
demrodl-campo de la poltica porque forma parte de una serie im-
portante de procedimientos polticos, a travs de los cuales se formu-
lan o actan las directrices generales del gobierno, El estudio de la
administracin en general y de la pblica en particular se preocupa de
qu se hace y cmo se hace. Escriba Charles A. BEARD Z que nin-
gn tema es ms importante que el estudio de la administracin. El
futuro de la civilizacin est estrechamente condicionado a nuestra
capacidad para fijar los trminos de una ciencia, de una filosofa, de
una prctica del administrar capaces de constituir las premisas para
el ejercicio de las funciones pblicas de una moderna civilizacin.
Qu es, por consiguiente, este conjunto de nociones que cons-
tituyen el estudio de la administracin pblica? No es este el mo-
mento para plantearse cuestiones acadmicas acerca del carcter de
ciencia que se le ha conferido a esta materia. Nos remitimos a la
parte V de este texto para todo lo que concierne al carcter y a la
metodologa de los estudios de administracin. El captulo presente
se ocupa, en cambio, de nociones introductivas y orientadoras, in-
tegradas dentro de un breve examen histrico de la materia.
dirigir, coordinar, al menos en la mani-
festacin ms aparente de esta .. actividad humana. Sin embargo, en-
cuentra su verdadera base en la colaboracin entre diversos indivi-I
lli. de. cuando dos personas'
una piedra que ninguno de los
dos hubiera podido mover por s solo, all mismo aparecen los ru-
2 Charles A. BBAIID, Public Policy and General Wel/are, New York, 1941,
pgina 148 y sigs.; vase tambin, del mismo autor, el interesante artculo
The Role 01 Administration in Government, en "The Work Unit in Federal
Administration", Chicago, 1937, pg. 3.
28 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
dimentos del administrar, al menos por 10 que concierne al elemen-
to de colaboracin, que constituye su esencia 3.
Volviendo, sin embargo, a la administracin pblica como ma-
teria de estudio, aadamos algunas de las definiciones' dadas en los
textos ms consagrados, que tratan sobre esta materia y que son sus-
tancialmente afines: as, WHITE afirma que la__:lEilllinistracin pbli-
ca consiste en todas aquellas operaciones que tienen por fin la rea-
lizacin o actuacin de directrices pblicas; PFIFNER sostiene que la
. en la realizacin de la. actividad de. gobier-
no mediante la coordinacin de las energas y de los rp,edi{)s"a ella
GULICK escribe que la administracin consiste en la
realizacin de objetivos. ya prefijados; etc., etc. En todas estas de-
finiciones se da por supuesto el inters que la administracin p-
blica tiene por la poltica, 10 que hace destacar la importancia de
esta materia para el estudio de la ciencia administrativa; pero an-
logo inters tienen la economa, la sociologa, la psicosociologa y
cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se
ocupe de los problemas de administracin. Por esto la contribucin
de otras materias tiene gran utilidad para la administracin pblica .
como objeto de estudio; ello no significa, sin embargo, que le falte
carcter de disciplina autnoma en la que se reflejan presupuestos e
ideales derivados de la funcin social asumida por las instituciones
administrativas pblicas. Quien quisiese encontrar todos los _.e1e-
ge.la pblica, que
es tanto como decir el contenido de la ciencia administrativa, po-
dra seguir el ndice del presente texto y las partes que 10 compo-
nen; en l estn agrupados los problemas y los aspectos ms sobre-
" salientes de la.actividad a<iInmistrativ J,usimnediatos'.refiejos con
Ii/i la so.ci.. .. d_ ...a.....d p.........,o ...... l :.' ..n. e.. nte o.......rga... nuz.ada.. '........IO.s.... pr..o.blem" 's ............ de., .........,..l.a..., str.. ue.. tura
1, formal de las insituciones los, problemas de la. di
l1mi-
/ :rac:or en la
J adiinls'tracrn:-Este es solamente uno de los distiiiis' modos de pre-
sentar el contenido de la Ciencia de la Administracin; y es, en cual-
quier caso, indicativo de la definicin de administracin pblica, tal
.. ...
3 SIMON, SMITHBURG y TROMPSON, Public Admini6tration, New York. 1950.
pgina 3.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 29
constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia.
Pensamos que la Ciencia de la Administracin es una ciencia aplicada
y debemos alegrarnos de que los estudios llevados a cabo hasta aho-
ra en este sector hayan contribuido a la realizacin de fines inmedia-
tos, como, por ejemplo, el aumento de la productividad, la mayor
eficacia de la actividad administrativa, etc.
Estudiar la administracin pblica, de acuerdo con 10 que las
escuelas tradicionales de pensamiento nos ensean, significa formar,
investigar y traducir en hechos el fruto de la investigacin y de la
abstraccin cientfica. El campo de la administracin pbica es muy
complejo: no podemos ni siquiera hoy da afirmar haber consegui-
do la sntesis-de los valores nsitos en el hecho administrativo, es de-
cir, de tener a nuestra disposicin una serie de principios capaces de
darnos un esquema absolutamente vlido en el plano lgico y metodo-
lgico. Sabemos que el estudio de esta materia se dirige a la investi-
gacin de una sistemtica cientfica; sabemos que los instrumentos
que tenemos a nuestra disposicin para dicho estudio son de natu-
raleza tan distinta que estimulan hacia la investigacin de uno o ms
mtodos apropiados, as como al estudio de una metodologa de la
investigacin administrativa; sabemos que las escuelas y las insti-
tuciones necesarias a la difusin de tales estudios estn aumentando
continuamente. Todo esto se hace en nombre de las exigencias de
formar los cuadros de la administracin pblica: es evidente que
aunque por vas indirectas existen por todas partes estos cursos de
adiestramiento, como son tambin evidentes los signos de una madu-
rez creciente en esta materia desde la que los estudiosos pueden par-
tir para una investigacin ms ordenada y constructiva.
Pero quiz es exagerado pensar que solo la necesidad inmediata
de formar elementos especializados, capaces de responder mejor a
las exigencias de la actividad administrativa de un Estado democrti-
co, empuje hacia el estudio de la administracin pblica. Juzgamos
que ello es ndice de una exigencia ms profunda, ms ntima: la
necesidad de revalorizar la funcin administrativa dentro de un con-
junto de grandes afirmaciones tecnolgicas, reconocindole el papel
que le corresponde en la sociedad. Esto sirve para la administra-
cin en general; si a continuacin nos referimos a la administra-
cin pblica podemos aceptar como un hecho cierto la necesidad
que la sociedad siente de ser guiada y administrada por individuos
j ,-
30 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
responsables, por organismos cada vez ms eficaces y sensibles, ca-
paces de aplicar a la realidad el fruto de las conquistas obtenidas en
el campo poltico. La administracin pblica es responsable de algo
ms que de la mera ejecucin de un programa poltico; debe po-
der manifestar inventiva, dinamismo adecuado, para la continua in-
terpretacin de las necesidades pblicas. La administracin pblica
es la depositaria del concepto ideal de bienestar colectivo, y su
funcin se manifiesta particularmente significativa en el momento
histrico que atravesamos, en el que al atenuarse o desaparecer al-
gunos principios liberales aparece un creciente aumento de la accin
estatal.
Cuanto acabamos de decir no puede hacer ms que convencer-
nos cada vez ms de la necesidad de estudiar el fenmeno adminis-
trativo de acuerdo con un mtodo de anlisis que permita individua-
lizar el significado universal de la accin administrativa; todo esto
nos indica, adems, la utilidad inmediata de tales estudios, desti-
nados no solamente a aumentar el rendimiento y la eficacia admi-
nistrativas en razn de una preparacin ms calificada de sus cua-
dros, sino tambin a revalorizar la misin del administrador pblico.
La Ciencia de la Administracin no goza, desgraciadamente, de
la misma reputacin en las distintas tradiciones cientficas y cultu-
rales. Ello se debe, en parte, al predominio de alguna determinada
corriente de pensamiento, como tendremos ocasin de examinar
ms adelante, y en parte se debe tambin a lo reciente de estos estu-
dios. Sin embargo, la materia es vital y 10 demuestran las profundas
innovaciones que ha sufrido en los pases donde el estudio de la
ciencia administrativa ha continuado desarrollndose. Por esta ra-
zn consideramos transitoria la fase que actualmente atraviesa esta
materia en los pases que se obstinan en infravalorar la categora y
rigor que indudablemente tienen ya; la sociedad contempornea va
desarrollndose y transformndose con extrema rapidez; los avan-
1\ ces y cambios tcnicos tienen un cierto sabor revolucionario, los de-
.seos colectivos de todos los pases de la tierra se hacen cada vez ms
\ idnticos, ndice seguro de la universalidad de los problemas de la
\ administracin pblica. Sobre este presupuesto y sobre la fuerte
\necesidad que existe de formar personas especializadas, capaces de
tusar de manera racional los medios de la accin administrativa, se
I apoya la universalidad de la Ciencia de la Administracin.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 31
El problema de la Ciencia de la Administracin merece, por con-
siguiente, ser afrontado en el terreno cientfico, en el prctico, en la
actividad diaria de las oficinas pblicas, y en ras aulas universita-
rias. El despertar que hoy da se nota en este campo de estudios es
presagio de optimismo,' ya que parece haber llegado el momento
de salir del estado de inercia que ha obstaculizado, y en parte obs-
taculiza an, el reconocimiento general en torno al significado que
tal disciplina tiene dentro de las ciencias sociales en general.
Para los pases de tradicin jurdica el momento es particular-
mente propicio; tanto en Italia como en Espaa, por ejemplo, se
advierte la necesidad de profundizar la investigacin en los sectores
no jurdicos, como la sociologa, la psicologa, la antropologa,
etctera. Entre estas va comprendida la Ciencia de la Administracin,
cuya enseanza se ha reconocido ms o menos directamente en al-
gunas facultades. Pero como sucede a menudo cuando nos dedica-
mos con excesivo entusiasmo al examen de nuevos horizontes, exis-
te el peligro de caer en fciles entusiasmos, quiz ms daosos que
la indiferencia en la cual se han mantenido algunas disciplinas an-
teriormente. Esto no parece, sin embargo, amenazar la evolucin de
los estudios latinos de Ciencia de la Administracin, porque a pesar
de las resistencias que todava se encuentran en algunos ambientes y
las reservas de otros, existe una condicin objetiva reconocida por
todos: la renovacin-bajo una luz enteramente nueva-de la Cien-
cia de la Administracin. Se siente la necesidad de reformar el com-
plejo aparato administrativo-para que respondarle IllaJ:lera
y--ecoltnica a las exigencias de la vida ,se advlert el im-
peratIvo' que fas lioertoes polticas y soCialeS' llevan __ ..
dilogo siempre abierto entre ciudadanos y administraciones pbli-
cas,cll.logo que la norma jurdica no siempre puede mantener vivo
y actual rec?noce. . .. de .tp.a.. y.forma-
cin. para revalorizar los aspectos ticos de
s"obra' al" servicio de la entera colectividad; se siente, en fin, la
urgenCiaae bllcermselstlco, m.ssirnl'le, menos formal, el
drintoluiministrativo sin descuidar.las garantas impuestas por la
norm jurdica.
El momento es, pues, propicio P!Y:..lJJl_. vyelta a los estudios
adminstratvoa, Se trata, ahora, de fijar la orientacin de tales es-
tUdios:- de encontrar los presupuestos para una correlacin arm6-
32 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
mea entre los varios campos interesados en el fenmeno adminis-
trativo; de individuar, en suma, la direccin cientfica ms apropia-
da para esta disciplina, en relacin con la tradicin cultural de cada
pas.
3. La Ciencia de la Administracin en Europa
Este breve excursus histrico sobre los orgenes y sobre el des-
arrollo de la Ciencia de la Administracin, tiene un carcter puramen-
te orientativo para quien quiera estudiar la materia Los dos par-
grafos siguientes estn dedicados a exponer y resaltar los aspectos
ms importantes de dos tradiciones de pensamiento-la europea y
la estadounidense-para que sea ms fcil la comprensin del con-
tenido del captulo Il, donde se hablar de algunas de las escuelas
ms interesantes para el estudio de la organizacin administrativa.
Las breves nociones que recogemos aqu son claramente in-
suficientes para llevar a cabo un minucioso y completo estudio his-
trico del pensamiento cientfico, tal y como se ha madurado a travs
de los tiempos, en torno a la Ciencia de la Administracin. En este
sentido, la materia requiere que cuanto antes se haga un anlisis
histrico detallado como supuesto previo para el desarrollo cient-
fico de la disciplina 4. Este objetivo-muy difcil dada la fragmenta-
riedad y la pluralidad de las fuentes-no poda realizarse en este li-
bro, tanto porque habra requerido un abundante acopio de datos,
como porque hubiese sido necesaria una interpretacin adecuada de
los mismos a la luz de las respectivas tradiciones culturales.
Las consideraciones que siguen, sin embargo, sern tiles 10
mismo para quien quiera profundizar en la investigacin de los
precedentes europeos de esta disciplina que para quien quiera con-
frontar esta tradicin con la norteamericana, en el i!!tento, digno
de alabanza, .de .principios generales en
la materia . .de .. (especialmente de carc-
tertCIiic()), ... cuyavalideziapJjcabilidad a ..
'" Ha tomado una primera iniciativa, al respecto, la "Revne Internationale
des Sciences Administratives", editada por el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas de Bruselas: el ttulo con el que la revista 10 ha iniciado es
el de Historia de las Ciencias administrativas.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 33
distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar anloga
validez y aplicabilidad en otras partes.
Antes de la llegada del estado de derecho la la Admi-
nistracin encuentra sus precursores en el movimiento de estudios
llamados cameralsticos, que subsistir hasta que los profundos cam-
bos Introducidos en la sociedad por la Revolucin francesa hagan
prevalecer los estudios jurdicos de la administracin. Pero la obser-
vacin peca de superficial, ya que si es verdad que la administra-
cin pblica francesa recibe en el ao 1800 el primer ordenamiento
administrativo mediante ley, y desde aquel momento la camerals-
tica cesa de existir, esta no obstante sobrevive de hecho en los pro-
cedimientos administrativos, que gradualmente se transforman en los
reglamentos de autonoma,
La cameralstica nace de las exigencias de la monarqua abso-
luta, la cual estimular la elaboracin de tcnicas y de prcticas ad-
ministrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la
conservacin de su patrimonio. Cientficos y estudiosos aportaron in-
mediatamente su contribucin-si bien con fines estrictamente per-
sonales-para la formacin de un cuerpo de instrucciones y normas
exclusivamente administrativas. Posteriormente estas normas consti-
tuirn el contenido de la ciencia cameralstica, relacionada en todo
momento con el-estado patrimonial, y haci!!.Ja.mitad _del siglo XVIII
se afirmar (por obra de Von JUSTI, que llevar a las aulas unversi-
tarias prusianas la enseanza de esta materia) que dichas normas no
sirven solo para la administracin del soberano, sino tambin para el
dl"publiCo. ..
El movimiento _cameralstico-e-considerado entre los precurso- t--/
res deuna-Ciencia d la Ac1n:litlstracin-, presenta dos momentos
histricos distintos : el primero, en que sus tcnicas servirn para
incrementar el poder del monarca a travs de la administracin de
las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma el
primer ncleo de normas internas de la administracin pblica, so-
bre las que el Derecho administrativo fundamentar no pocos de;
sus estudios. El estudio llevado a cabo por la cameralstica, sin
embargo, se limita al examen concreto de la actividad de adminis-
tracin y de sus problemas tcnicos; su contribucin, no obstante,
ser siempre til y tendr repercusiones favorables a 10 largo del
siglo XIX, tanto en relacin con el nacimiento del Derecho adm-
34 EL CAMPO DE LA CIEN.CIA DE LA ADMIN.15TRACION.
nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administracin
que se dirige hacia la cameralstica, como la escuela que permite
estudiar algunas zonas de la actividad administrativa que no sera
posible hacer a travs del anlisis jurdico exclusivamente.
Ser esta segunda manifestacin de la ciencia administrativa
la que constituya el verdadero precedente histrico de la materia '
en Europa; padre de ella es que hacia la mitad del
siglo XIX establece las bases para la enseanza de la Ciencia de la
Administracin como disciplina autnoma. Pero es conveniente que
nos paremos un momento en la evolucin del pensamiento admi-
nistrativo europeo en el 1800 5.
Concuerda la opinin de los diversos autores vividos en aquella
poca acerca de la existencia de un cuerpo de nociones relativas
a la administracin pblica, que constituyen una entidad lgica me-
recedora de ordenacin cientfica. Esto no puede sorprender, ya
que constituye uno de los presupuestos fundamentales del surgir
del Estado moderno. En Francia, por ejemplo, BONNIN sostiene que
cualquiera que puedan ser los sistemas de administracin de los
diversos pueblos en relacin a los sujetos y al objeto, la doctrina
administrativa se sustrae a los lmites de tiempo y de lugar porque
es universal 6. Este autor piensa que la administracin es una cien-
cia integrada por elementos naturales y fundada en principios na-
turales y duraderos, 10 que constituye un primer paso hacia la in-
troduccin de la ciencia administrativa en los pases latinos (la
cameralstica, como ya se ha dicho, fue objeto de estudio en el
estado prusiano).
Otros despus de BONNIN sostendrn la tesis de la unidad de
la ciencia administrativa, entendida como sistema cientfico y no
como mera agrupacin de nociones y disciplinas tcnicas particu-
lares, y en este mismo pas, hacia la mitad de 1800, LAFERRIERE 7
anuncia una separacin entre ciencia administrativa-tal y como la
entenda BONNIN-y Derecho administrativo, atribuyendo a la pri-
mera tanto el aspecto normativo como el tcnico de la administra-
;, Las consideraciones y los datos que Se exponen a continuacin estn to-
mados en su mayor parte del interesante ensayo de Georges LANGROD, Science
et de l' administration publique, publicado en la "Revue Inter-
nationale des Sciences Admnistratives", Bruselas, 1954, nm. 3.
: BONNIN, Principes d' Administration publique, 3.& ed., 1812.
1.AFERRIERB, M. F., Cours de Droit public et admJnistratj, 5.& ed., 1860.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 35
cin pblica (el Derecho administrativo, pues 10 entenda como una
parte de una disciplina ms amplia), reduciendo este segundo tr-
mino al estudio exclusivo de las relaciones jurdicas, que interesan
directamente a la administracin pblica.
Esta primera distincin entre estudio ms general y propedu- i
tico de los aspectos particulares y especficos de toda la materia
anuncia en Francia el acentuarse de la dicotoma entre las dos
hecho que no redundar a favor de la Ciencia de la
Administracin, confinada a examinar los aspectos tcnicos de la
administracin exclusivamente. El declinar de la materia, a favor
de la ciencia del Derecho administrativo, fue favorecida por la
introduccin de la doctrina de Henri FAYOL y por la influencia
que las ideas de este ltimo tendrn, a principios de nuestro siglo,
para el estudio de la administracin pblica. FAYOL, como se sabe,
carga el acento sobre el factor tcnico en el arte del administrar y
olvida los otros factores que justifican y legitiman mejor la exis-
tencia de una ciencia admnistrativa. Queremos aadir que una de
las causas del desarrollo conseguido por el Derecho administra-
tivo en los pases europeos se encuentra precisamente en el ca-
rcterque el fayolismo atribuye a la funcin administrativa, preocu-
pid()se exclusivamente de factores que garanticen la gestin
administrativa la eficacia de su trabajo. Este criterio 10 aplica tam-
bin a las administraciones pblicas, porque la actividad de estas
ltimas es susceptible de un tecnicismo productivista al igual que
el de las empresas privadas. Evidentemente, estas ideas reducen
e incluso olvidan los valores ms significativos que presiden la
actividad de la administracin pblica. Este constituye uno de
los motivos por el que la escuela francesa de estudios adminis-
trativos juzg oportuno dirigirse al Derecho para salvaguardar los
ideales y los caracteres institucionales de la admnistracin pblica.
La situacin permaneci as hasta el perodo que sigui inmedia-
tamente al ltimo conflicto mundial e influenci de manera deci-
siva el pensamiento administrativo de los otros pases latinos.
El1 Alemania la evolucin de los estudios administrativos. a lo
largo.. XIX acusa la influencia del pensamient()
u-escuela .camerlstica, aunque, como hemos ya observado, fue
concretamente en .. este. donde ... naci UIla. .' CieI.lsia .. de
la Administraci6" de'.
.' '-." .. _o,' , ... ->,,.>:f'; .'-,-;. ," '- ..-, -," .. ',. .... '... " .. .... ' ..... ""'''''.''''''''''''''''-'-'''''i''W''''''';'''''''>'
36 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
en los estudios contemporneos. La contribucin de la camerals-
tica, elevada a dignidad cientfica por Von JUSTI, por Von SONNEN-
FELS y principalmente por WOLFF, anterior a ellos en la afirmacin
de un estado servidor de la colectividad, es clara en el pensamiento
cientfico germano de todo el siglo XVIII y sirve para hacer compren-
der la esencia del fenmeno administrativo, como 10 demuestran
ampliamente los escritos de [acob MOSER y de otros. Sabemos que
dicha contribucin es eminentemente tcnica, dado que procede
de expertos de la administracin. Influir, sin embargo, especial-
mente en los estudios administrativos de Europa central y orien-
tal y no en vano se juzga que tal influencia pueda haber facilitado
indirectamente la evolucin de la ciencia administrativa en los pa-
ses anglosajones, si bien en los estudios de las escuelas americanas
no parece haberse encontrado ninguna huella clara de este pre-
cedente histrico.
A lo largo de esta evolucin que seala el comienzo de una
nueva era administrativa, el germnico y austriaco se
consolidar en torno a una .la Administracin, .concebida
como aquella disciplina que la actuacin prctica de la
idea<rilnclamentafdel Estado. Es en este clima en el que aparece
la obra fundamental de la ciencia administrativa europea de la
que es autor Lorenz von STEIN 8.
En ella se encuentra una introduccin general de la materia
desde el punto de vista histrico, sus caracteres distintivos res-
pecto del Derecho administrativo y sus tendencias e influencias deri-
vadas de la cameralstica y de la filosofa del estado de derecho.
La administracin, vista as, es el rgano propulsor de la vida en
.. comunidad, es una necesidad de carcter histrico y social. Von
.STEIN afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento
decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la in-
comprensin manifestadas en relacin con esta disciplina y con
su contribucin a la formacin de los cuadros directivos de la
administracin pblica. Se ha querido, dice este autor, diluir este
cuerpo de nociones < una de no
es capaz de proporcionar una. nocin. g;eJJ.:ral de .la
lo que provoca algunas conclusiones poco favorables para la evolu-
Lorenz von S1"F.IN, Die Verwaltungslehre. en 8 voIs., Stuttgart, 1866.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 37
cion de los estudios administrativos. Es necesario, aade, impedir
que la ciencia administrativa, fundada en el principio de la perte-
nencia de todos los aspectos del fenmeno administrativo a un
tronco comn, quede relegada a un papel accesorio, tanto en la
enseanza como en la prctica. La administracin constituye un
todo orgnico y como tal debe ser estudiada: y en este sentido,
unidad de la materia significa unidad de los conceptos fundamen-
tales de un Estado moderno.
La importancia de la obra de Van STEIN no puede percibirse
en toda su amplitud a travs de estas pocas alusiones: sus ideas
se reflejan no solo en los estudios de algunos de sus contempor-
neos, como el austriaco STERNEGG y el polaco GUMPLOWICZ, sino
tambin en otros del siglo siguiente, tanto en Alemania como en
otras partes. Cualquiera que sea el estado actual de los estudios ad-
ministrativos en Europa, no podemos desconocer la contribucin;
de las ideas y de la metodologa de Van STEIN, a cuya obra recu-:
rren todava hoy los estudiosos que procuran examinar el fen-
meno administrativo, desde un punto de vista no exclusivamente
jurdico. As se explica la vuelta hacia algunas de las ideas de
STEIN para reafirmar la importancia de la ciencia administrativa
en el campo de las ciencias sociales, aun reconociendo que la con-
cepcin del citado autor ha sido modificada notablemente a 10 largo
de estos aos.
La escuela germana adquiere un significado particular en Ita-
lia, donde el siglo XIX registra un florecimiento muy intenso--y
exclusivo, si se compara con los otros pases latinos-de los estu-
dios de administracin. De hecho, en la apertura de curso de la
Universidad de Bolonia, el 2 de diciembre de 1898, para la inaugu-
racin de la ctedra de Ciencia de la Administracin, Luigi RAVA
hablar de la italianidad de la Ciencia de la Administracin 9. RAVA
reivindica para Italia esta primaca, acogindose al pensamiento de
Giandomenico ROMAGNOSI l0; pero otros antes que RAVA se ocu-
e Luigi RAVA, La scienza dell' amministrazione nelle sue origine iialiane e
nel suo piu recente sviluppo, Bolonia, 1898, cap. 11.
10 G. D. ROMAGNOSI, lstituzioni o principi [ondamentalt di diritto ammi:
nistrativo, Roma, 1809. Ya anteriormente ROMAGNOSI haba advertido, en su
Introduccin al Derecho pblico, los sntomas de una situacin en que el De-
recho administrativo amenazaba con eclipsar la Ciencia de la Administracin;
en el discurso de apertura que pronunci en Miln, en 1809, para la ctedra
de "Alta legislacin en relacin con la Administracin pblica", habl de una
38 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
parn de difundir en las universidades la materia, inspirndose en
gran parte en los escritos de Von STEIN, que haban perdido la
importancia que tenan en su origen dentro del ambiente que los
haba producido 11.
Dedica tambin una especial atencin a la materia el funda-
dor de la escuela italiana de Derecho pblico, Vittorio Emanuele
ORLANDO, que en sus escritos afirma el carcter de la ciencia admi-
nistrativa y de su autonoma. ORLANDO parece especialmente pre-
ocupado por fijar los lmites de tal materia, respecto al Derecho
administrativo, para evitar las confusiones e incertidumbres en su
enseanza. Sobre estos mismos principios se mantiene la orien-
tacin de los autores italianos de la primera dcada de nuestro
siglo, que defienden la necesidad de un estudio del fenmeno ad-
ministrativo12.
Prescindiendo de otros datos histricos relativos a la evolucin
del pensamien.to adIninistrativo europeo podemos afirmar que, a
pesar eXistencia 'de precedentes histricos, la Ciencia dela
Administracin pblica ir desapareciendo gradualmente de la es-
ceIla acadmica, dejando al Derecho administrativo o al Derecho
pblico en general la tarea de interesarse por los problemas de las
instituciones administrativas pblicas. Las facultades de Derecho
se ocuparn de estimular los estudios jurdicos administrativos,
as en Francia como en Alemania, en Austria como en Espaa y en
Italia. No es fcil encontrar las razones de la decadencia de la Ciencia
de la Administracin, si no es por el defecto de origen que esta ma-
teria parece tener en la tradicin europea, tanto por el acento tc-
ley fundamental y perpetua de la vida de los estados que "abre los horizontes
a la Ciencia de la Administracin y define las funciones del Estado moderno"
(vase RAVA, op, cit.).
11 Cfr. Giovanni GIANQUINTO. Prelezioni al corso di scienza della Pubblica
A mministrasione, Florencia, 1876; Wautrin CAVAGNARI, Saggio sulla scienza
dell'amministrazione, Turin, 1882; Luigi MIRAGLIA, La scienza dell'amminis:
trazione e il diritto amministrativo (en "Atti della Regia Accademia di Scienze
rnorali e politiche", Npoles, 1883, 17, pgs. 1-38); Dornenico GIURA, Intro-
duzione allo studio del1a scienza dell'amministrazione, Bolonia, 1895; C. F. FE-
RRARIS, Saggio statistico e Scienza dell'amministrazione, Turin, 1880; Attilio
BRUNIALTI, La scienza della Pubblica Amministrazione, Turin, 1897.
12 Cfr. V. E. ORLANDO, Diritto amministrativo e scienza dell'amministra-
zi.one Giuridco", 28, pg. 5 Y sigs.); Principi di diritto ammi-
ntstrativo, Florencia, 1915; U. BORSI L'unita didattica del diritto amministra-
tivo e della scienza Npoles 1906' L. MEUCCI lnstituzioni
di diritto amministrativo, Turin, 1909' A. PIms'UTTI Principi fondamentali dt
scienza deTfamministrazione, Miln, 19'10. '
-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 39
meo-prctico conferido a dichos estudios, cuanto por la influencia
abstracta de la filosofa idealista en su concepcin poltica y sociaL
Es un hecho claro que, al predominar el inters por la legalidad de
la accin administrativa, el estudio se ha concentrado, ms o menos,
exclusivamente sobre' el anlisis jurdico del fenmeno, a pesar
de que al mismo tiempo la revolucin industrial, el maquinismo y
el tecnicismo, el progreso en general imprimido a la sociedad por
la organizacin cientfica del trabajo estimulase los estudios admi-
nistrativos no jurdicos. Debemos a esta situacin particular de
aislamiento de los estudios administrativos europeos algunas mani-
festaciones patolgicas muy significativas en los sistemas de admi-
nistracin pblica europeos; pero se debe reconocer tambin que
de esta situacin, en la que aparece con' toda claridad el atraso
de los mtodos y de los sistemas en las instituciones pblicas, se
ha derivado una exigencia de renovacin, un deseo de volver a los
estudios no jurdicos de la administracin, abriendo as el camino
a una Ciencia de la Administracin completamente renovada en sus
objetivos ltimos, en sus presupuestos ideales y en sus fines in-
mediatos. De todo esto se hablar ms ampliamente en la parte V
de este texto, a propsito de la enseanza de la administracin y
de sus problemas.
La creacin en Bruselas (Blgica) del Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas, el ao 1915, no cambiar la direccin
del pensamiento administrativo europeo. El Instituto se cre por
estudiosos del Derecho administrativo, que recalcaron, por tanto, el
inters predominante de las escuelas administrativas europeas. Fue
solo hacia 1930 cuando el Instituto tom en consideracin los lla-
mados aspectos no jurdicos de la administracin pblica; pero to-
dava hoy la organizacin manifiesta un inters predominante por
el Derecho administrativo y el Derecho pblico en general.
En conclusin, la administracin pblica se ha considerado en
Europa ms como un medio para la realizacin de fines de justi-
!:()ID().centJ:0motor de una sociedad polticamente organizada,
ms en funCin de las leyes existentes que como social
qlle concurre de manera a fo
l1Ilar
,el las le-
Ahora bien, ..
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y si la mayor preocupacin del estudioso consiste en la fon;taAe la
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40 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
accin administrativa y en sus consecuencias jurdicas, gran parte
del sentido intrnseco de la administracin se pierde inevitable-
mente.
Quiz esto ha determinado que se formen una serie de pre-
juicios comunes en todos los pases europeos, como, por ejemplo, la
desconfianza hacia todo 10 que sea actividad del gobierno. Bastara
citar, tomando como ejemplo Italia, las polmicas que han surgido
recientemente ante la creacin del Ministerio de las Participacio-
nes Estatales, as como del procedimiento adoptado por este de-
partamento para intentar incorporar empresas que trabajan en el
sector privado, mediante su absorcin por parte de empresas con
capital estatal, como el C. 1. R., el I. R. L, etc. Esta desconfianza
no se deriva solamente de las concepciones polticas contrarias res-
pecto a la intervencin estatal en la economa, sino que es ms bien
consecuencia de las caractersticas negativas que ha asumido la
burocracia, burocracia que a menudo y equivocadamente se ha
juzgado que no es adecuada e idnea para producir riqueza y pro-
greso.
4. La Ciencia de la Administracin en los Estados Unidos
de Amrica
La evolucin del pensamiento administrativo estadounidense
presenta caractersticas de gran inters, tanto por la abundancia
de su doctrina y la originalidad de las concepciones que. ha ido
formando a travs de los tiempos como por la constante compro-
bacin. de los resultados obtenidos a travs de la Ivesrl.gacin
aplicada.
Se ha afirmado por algunos que los estudios administrativos,
dada su estrecha relacin con la ciencia poltica estadounidense (so-
bre todo en el plano didctico y acadmico), han surgido en los
Estados Unidos al mismo tiempo que se ha formado el estado fe-
deral. De hecho, lfAMILTON, en 1788, public en la revista Fede-
ralist Papers algunas ideas que posteriormente han constituido ob-
jeto de atento estudio y principio de una tradicin netamente opues-
1ta a la de los seguidores de JEFFERSON; en este escrito, HAMILTON
expone las lneas fundamentales en tomo a una tesis administrativa
-----..._....._"'_,r,_.. . . - ~ ' ' ' '
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 41
centralizada, activa y sistemticamente organizada, demostrando la
posibilidad de una convivencia pacfica entre el ideal de la democra-
cia republicana y las exigencias de una administracin a la que
concierne la direccin de la cosa pblica 13. Estas ideas imperarn
en la administracin americana de la primera parte del siglo XIX para
resucitar con nuevo vigor al comienzo de este siglo.
Sin embargo, la ciencia administrativa estadounidense como
disciplina autnoma deber esperar hasta el fin de 1800 para iniciar
su ascenso en el plano acadmico. Ser un representante de la cien-
cia poltica, Woodrow WILSON, que en su clebre ensayo The
Study of Administration, publicado en 1887 en el nmero 2 de la
revista Political Sciencie Quaterly, dir en esencia que el adminis-
trador no nace, sino que se hace; que es indispensable buscar prin-
cipios slidos y duraderos de administracin para terminar con la
improvisacin y el empirismo. WILSON dir tambin que poltica y
adiiiil11stracin son dos manifestaciones distintas de la poltica y re-
conocer adems las necesidades comunes entre administracin
pblica y privada en nombre de la eficacia.
Nos encontramos en los albores de la ciencia administrativa
_.- , .... ,,,.._, . ,
americana, aquella en la que a lospolticos .y a los constitucionalis-
tasde la poca de HAMILTON y ]EFFERSON siguen los tcnicos, los
btftIitas y losestudosos aislados para formar lo que se ha llamado
la poca clasica de .10s. estudios .. de. !i<:1p:llnistracin. Contemporneo
de'VILsoN es Frank ]. GOODNOW 14, pionero de los ms conocidos
en la materia, al que se debe la primera concepcin sistemtica de
un estudio comparado de la Ciencia de la Administracin y del Dere-
cho administrativo. GOODNOW refuerza la dicotoma entre poltica y
administracin ya anunciada por WILSON, y fundamenta la eficacia
de la accin administrativa en un sano control social. De aqu la ne-
cesidad de racionalizar al mximo la actividad de la administracin
pblica, sustrayndola al puro sentido comn y a los peligros (para
lacofec:ttvid.d) cle un crecimi.ento desmedido de los derechos (natu-
GOODNOW es un jurista, pero ello no evitar que
afirme que los grandes problemas del Derecho pblico moderno son
l3 Leonard D. WHITE (en su edicin italiana), Introduzione allo studio
della Pubblica Amministrazione, Miln, Comunit, 1959; Dwight WALDO, The
Administrative State, New York, 1947.
16 Frank J. GOODNOW, Polities and Administration, New York, 1900.
42 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
esencialmente problemas de administracin, Por ello se le considera
uno de los padres de la ciencia administrativa estadounidense junto
con WILSON, con el cual afirma la necesidad de estudiar las fuen-
tes tradicionales europeas para adaptar un sistema de pensamiento
ms maduro a los sanos brotes para una sociedad en formacin como
es la americana.
Otro estudioso muy conocido y mucho ms relacionado con el
campo que nos interesa es William F. WILLOUGHBY, algo posterior
a los dos autores que acabamos de citar. Su contribucin es ms
constructiva para nuestra disciplina como objeto de enseanza. Escri-
be en 1927 uno de los primeros textos de Ciencia de la Administra-
cin-el primero, cronolgicamente, corresponde a Leonard WHI-
TE 15_, en el que recoger las ideas de WILSON y GOODNOW, tanto
cuando se ocupa de las relaciones entre funcin legislativa y funcin
ejecutiva, como cuando habla de un poder administrativo distinto
del ejecutivo como consecuencia de la distincin entre poltica y
administracin 16. Como GOODNOW, WILLOUGHBY no tiene dudas
acerca de la dignidad cientfica de la materia, siempre que se la
estudie con metodologa y actitud cientfica.
La evolucin del pensamiento administrativo norteamericano es,
pues, muy diversa de la europea, y no es fcil resumir las numero-
ssimas corrientes y escuelas de pensamiento que se formarn a 10
largo de los primeros cincuenta aos de este siglo. Algunas de las
manifestaciones ms significativas de tales estudios las trataremos
en el captulo II de este libro, como, por ejemplo, la influencia de la
. organizacin cientfica del trabajo y del campo de-los negocios pri-
vados en general sobre las instituciones pblicas, llL<:9rriente de es-
tudios socio-psicolgicos y otras. Es evidente el diferente origen de
estos estudios respecto de la tradicin europea, ya que los primeros
que se ocupan seriamente de esta materia en los Estados Unidos
no son solo juristas o profesores universitarios de ciencias polticas,
sino tambin tcnicos y administradores de la cosa pblica.
La poca contempornea deber-gracias al trabajo de una se-
rie de entusiastas cultivadores de la ciencia administrativa-e-ir
15 Leonard WHlTE, lntroduction to the study o/ Public AdministrQl.ion.
New York, 1920. .
16 William F. WlLLOUOHBY, Principies o/ Public Administration, Wash.
mgton, 1927.
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 43
apartando y borrando gradualmente de la opinin pblica ameri-
cana aquel sentido de desconfianza hacia las instituciones adminis-
trativas del gobierno (una desconfianza que es muy distinta de la
aludida en el pargrafo precedente, respecto a algunos de los pases
europeos). Losprimeros colonizadores de aquella tierra, que poste- I
riormente constituy la Confederacin americana, los llamados pil-
grims, huan, de hecho, de la tirana que padecan en sus pases eu-
t:.0peos., sentido, el terror del poder en una sola
mano de -Una poca ya totalmente superada y transmitieron estos
sentimientos a sus sucesores. L..mxma uuronoma local, la re-
sistencia activa a cualquier intento de injerencia por parte de
los poderes pblicos en la esfera de las libertades individuales,
ciega confianza en la iniciativa privada en un pas rico y poco apro-
vechado que permita la acumulacin de inmensas riquezas y de un
fcil bienestar colectivo, etc., estos y tantos otros factores harn di-
fcil el camino de la ciencia administrativa americana hacia una
popularidad y un reconocimiento pleno del valor de los esfuerzos
hechos por sus cultivadores. Para 'que la opinin pblica estadouni-
dense llegue a reconocer el significado social de las instituciones ad-
ministrativas pblicas, ser necesario esperar a la gran crisis econ-
mica de 1929 y al New Deal, de Roosewelt.
Entre los intentos ms importantes de actuacin concreta del
pensamiento administrativo de la poca clsica americana se encuen-
tra, en 1883, la institucin de la Civil Service Commission, encarga-
da de la reforma del empleo pblico, y la de la Interstate Commer-
ce Commission, en 1887, que seala el ingreso oficial de los poderes
pblicos en la economa del pas. Es importante notar que la insti-
tucin de dichos organismos independientes a nivel federal y las fun-
ciones a ellos atribuidas (comprendidas incluso algunas funciones
legislativas y jurisdiccionales), sern el ndice de una tendencia a re-
formar la misma estructura de la administracin pblica estadouni-
dense. En cuanto a la Civil Service Commission, de la que se hablar
ms ampliamente en la parte de este libro dedicada al empleo
blico, el motivo dominante de su creacin se encuentra en la nece-
sidad de combatir el sistema tradicional de formacin de los cuadcos
administrativos por los partidos polticos (en 'aquel entonces no exis-
ta una carrera administrativa, sino que se cubran los puestos de
las oficinas pblicas por medio de spoils, con 10 que los funcionarios
44 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
de los rganos estatales y federales cambiaban al cambiar el go-
bierno respectivo).
Durante el perodo siguiente, el inters de la sociedad estadouni-
dense hacia los problemas de administracin se presenta ms claro,
pero contina relegndolo a ciertos aspectos concretos, como si a
la opinin pblica le bastara nicamente con la solucin de pro-
blemas accesorios e inmediatos y no existiera necesidad de afrontar
en su conjunto toda la problemtica administrativa. Es obvio que
los movimientos de esta poca se traducen en tendencias o corrientes
ms amplias, las nicas capaces de alcanzar un esquema sinttico y
general de la evolucin del pensamiento administrativo en los Esta-
dos Unidos.
Una primera corriente es la que corresponde a la doctrina del
progreso, es decir, a aquella que cree sinceramente que este garan-
tiza el desarrollo natural de las instituciones y de los ideales de una
sociedad. Esta tendencia, tan viva en la sociedad americana, permiti-
r confiar en la funcin tcnica del sistema administrativo, sea para
promover las condiciones necesarias para una mayor eficacia en la
educacin democrtica de los ciudadanos mediante la participacin
activa en la organizacin social; para la formacin de administrado-
res expertos y calificados, capaces de traducir diariamente los idea-
les democrticos de la sociedad, o bien para promover el dilogo
entre administracin y ciudadano, para una colaboracin cada vez
ms intensa hacia el fin comn; o incluso para una continua reno-
vacin de las instituciones pblicas, que sern adecuadas y eficaces
solo en la medida en que poseen instrumentos de investigacin id-
neos para adaptar constantemente la accin administrativa a las ne-
cesidades de una sociedad en continua evolucin.
Dentro de esta tendencia progresista podemos encontrar el mo-
vimiento de estudios que se conoce bajo el nombre de Research
movement, Contra la mala administracin, la ineficacia y la corrup-
cin poltica en las administraciones locales, en respuesta a otra co-
rriente que como la progresista constituye una de las caractersticas
de la evolucin.de estos estudios-la corriente reformadora-surge
en Nueva York-a iniciativa de los particulares y con el propsito
de estudiar cientficamente las actividades de la administracin lo-
eal y alcanzar as la formulacin de recomendaciones y sugerencias-
el primer Bureau of Municipal Research (1906). Durante sus pri-
~ ,
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
45
meros aos de vida, esta asociacin lleva a cabo muchos proyectos
de investigacin, dedicados al principio exclusivamente a la ciudad
de Nueva York, pero rpidamente se hace un centro de gran influen-
cia para todas las administraciones locales. Posteriormente, a peti-
cin de grupos de ciudadanos de otras importantes localidades ur-
banas, el Bureau se ampla y constituye otras oficinas de investiga-
cin administrativa, de tal forma que las ciudades ms importantes
de los Estados Unidos dispondrn hacia 1920 de centros de in-
vestigacin administrativa, financiados en su mayor parte por el
capital privado. Cerca de diez aos despus de su constitucin, el Bu-
reau de Nueva York ser llamado a realizar estudios en la organi-
V
zacin de la a ~ ! g ~ ~ t ~ a ~ ! n estatal, iniciando as un nuevo mov- "..
miento de estudios y reformas a este nivel. As tambin, el centro
de investigacin de uev Yoi"lfme:n:zar'en1909'el primer cur-
so de formacin para funcionarios de la administracin municipal
y para aspirantes a la misma carrera.
La segunda corriente, la del movimiento de reforma, se inser-
ta en la doctrina del progreso para actuar concretamente alguno de
sus supuestos. El punto fundamental para los reformistas es la adap-
tacin de la estructura administrativa norteamericana a las exigen-
cias de una democracia, a travs de los adelantos tcnicos de la poca
moderna. Las ideas reformadoras se expresan tanto en el campo de
los servicios pblicos (recurriendo a los postulados de la organiza-
cin administrativa privada), como en el campo del empleo pblico
(para conseguir que este ltimo tenga una mayor profesionalidad)
y como en el plano de las estructuras administrativas, locales, esta-
tales y federales. La impronta que tal corriente reformista dejar en
los estudios de administracin pblica es muy significativa, pero se
confunde con otras corrientes ms amplias y con los frutos de estas.
En este sentido se encuentra tambin el movimiento cientfico
taylorista y la tendencia a aplicar ideas concebidas originalmente
para la gestin de los asuntos privados a la administracin pblica es-
tadounidense. Las perspectivas que del movimiento taylorista se
derivarn para los estudios de la Ciencia de la Administracin son
infinitas y no faltarn autorizados exponentes, como Frederick CLE-
VELAD., Ihon PFIFFNER y William MOSHER, por citar solo algunos,
que se declararan defensores de la filosofa taylorista oportuamente
ampliada y adaptada a las finalidades de la administracin pblica.