INSTITUTO CULTURAL LUDWIG VON MISES, A.C.

NO MS VENTANAS ROTAS!
CMO RESTAURAR EL ORDEN Y REDUCIR LA DELINCUENCIA EN NUESTRAS COMUNIDADES

GEORGE L. KELLING CATHERINE M. COLES

Prlogo de James Q. Wilson

Instituto Cultural Ludwig von Mises

Ttulo original en ingls: Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities Traduccin: Hctor Ignacio Saadi Uranga Gutirrez 1996 George L. Kelling y Catherine M. Coles 1996 del Prlogo: James Q. Wilson Publicado por acuerdo con el editor original, Free Press, una divisin de Simon & Schuster, Inc. 2001 para la edicin en espaol: Instituto Cultural Ludwig von Mises 27 de Abril nm. 5 Col. vila Camacho 53910 Mxico, D.F. Tel: (5)294-5309 Fax: (5)294-9253 e-mail: icumi@nfosel.net.mx Todos los derechos reservados. Esta obra no puede reproducirse, en su totalidad o en parte, por ningn medio, sin la autorizacin por escrito de los propietarios del copyright. ISBN 968-5002-04-5 Impreso en Mxico / PrintedinMxico

Dedicamos este libro a nuestra familia cercana y a nuestros dems parientes.

En todo momento, la polica debe mantener con la gente una relacin que haga realidad la tradicin histrica de que los policas son el pblico y el pblico son los policas. Los policas son los nicos miembros del pblico a quienes se les paga para dedicarse de tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano interesado en el bienestar comn.
SIR ROBERT PEEL

Fundador Polica Metropolitana de Londres, 1829

NDICE

Lista de grficas Prlogo a la edicin en espaol Prlogo de James Q. Wilson Agradecimientos Introduccin

1. Desorden, "ventanas rotas" y delitos graves 2. La proliferacin del desorden 3. El fracaso de las pasadas estrategias policiacas 4. La recuperacin del Metro: el programa de calidad de vida de la ciudad de Nueva York 5. Prevencin de la delincuencia con base en la comunidad 6. La recuperacin de las calles: restauracin del orden en Baltimore, San Francisco y Seattle 7. La reparacin de las ventanas rotas

Nota final Notas 413 Bibliografa 451

LISTA DE GRFICAS

Expulsiones del Metro de la ciudad de Nueva York. Enero de 1987 a julio de 1994 Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York. Enero de 1987 a julio de 1994 Quejas de los ciudadanos contra la polica, Metro de la ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994 Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994 Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York, 1988-1994 Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994 Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York, 1988-1994 El "sistema de justicia penal" vs. la prevencin con base en la comunidad 385 256 255 255 253 225 224 224

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PROLOGO A LA EDICIN EN ESPAOL

ste libro ser de gran inters para aquellos lectores que, como millones de personas, estn preocupados por la inseguridad y la creciente corrupcin

que se han ido apoderando paulatinamente de las sociedades contemporneas. Entre las preguntas que nos planteamos muchos ciudadanos y gobernantes de diversos pases estn: Existirn frmulas efectivas y aplicables a nuestro entorno que nos permitan solucionar la criminalidad, encaminar a nuestra sociedad hacia una mejor calidad de vida y restaurar el orden pblico, sin por ello correr grandes peligros? Ser posible romper los crculos viciosos de tantos intereses creados que subyacen en los negocios sucios de las drogas, el lavado de dinero, el trfico de armas, los secuestros y el robo de automviles? Cmo poner fin a los asaltos callejeros, las violaciones, la pornografa infantil, cada da ms evidentes y presentes en la sociedad? El alto grado de complejidad y el peligro que estas situaciones representan nos paralizan y nos conducen a postergar la decisin de confrontarlos, a pesar de que sabemos que cuanto ms tardemos, mayor ser el riesgo de perder la libertad y quiz nuestra vida.

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George Kelling y Catherine M. Coles dan respuesta a estas y otras interrogantes y en su libro No ms ventanas rotas! nos demuestran que existen soluciones creativas, que se han puesto en prctica y que han mostrado ser efectivas en otras sociedades para reconstruir el clima de seguridad y restablecer la cultura de la legalidad. Existe un nuevo paradigma policial, que precisamente tuvo su origen en un ensayo escrito por George Kelling y James Q. Wilson titulado "La polica y la seguridad del vecindario", que apareci en la revista The Atlantic en marzo de 1982. Ese ensayo se bas en lo aprendido en un experimento en Newark con la polica que patrullaba a pie, prctica que para inicios de los aos ochenta estaba pasada de moda. Esto llam la atencin del alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, quien enfrentaba graves problemas de inseguridad en la ciudad. Entr en contacto con Kelling, discutieron el modelo propuesto y este ltimo sugiri que se contratara a William Bratton. Fue este brillante y creativo polica de carrera quien desarroll y puso en prctica el nuevo paradigma de seguridad pblica conocido en la terminologa policiaca como "ventanas rotas". Constituye un verdadero parteaguas histrico para la criminologa, la ciencia y la ingeniera social, pues permite resolver en el corto plazo problemas considerados, durante mucho tiempo, como irresolubles o difciles de superar. Este interesante libro tiene dos propsitos importantes: por una parte, sealar los principios fundamentales del nuevo paradigma, las normas que deben regir la conducta de una sociedad que desea convivir ordenada y pacficamente, y por otra, narrar en forma sencilla y prctica historias de xito que han hecho posible que ciudades y comunidades en extremo conflictivas volvieran a la normalidad y al orden.

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Una de estas historias espectaculares es el cambio operado en los ltimos aos en la ciudad de Nueva York, que gracias a William Bratton y a Rudolph Giuliani se ha convertido en un ejemplo vivo, donde se demuestra que s es posible hacer de las ciudades lugares seguros, ordenados y dignos de ser vividos Nueva York experiment, en pocos aos, una sustancial disminucin del ndice de criminalidad tanto en homicidios como en atracos callejeros, as como en la violacin de las leyes. Lo alentador de este ejemplo es que nos demuestra que si se aplican estrategias inteligentes y si se es proactivo en lugar de reactivo, el cambio puede darse en el corto plazo. El xito del nuevo paradigma policial se debe principalmente a que obedece a una metodologa creativa, con estrategias indirectas y preventivas, que involucra tanto a las autoridades como a la ciudadana en la resolucin de los problemas. Las acciones no son de confrontacin violenta contra las mafias y los criminales, sino que estn basadas en marcar lmites claros a los derechos, en hacer cumplir las leyes y las obligaciones, y en educar a los miembros de la sociedad y a los funcionarios pblicos para dar solucin conjuntamente a los problemas desde la raz. Entre las tesis fundamentales del nuevo paradigma destaca que en la percepcin que los ciudadanos tengan de la inseguridad y del peligro de ser atacados -sea sta acertada o no-, el entorno cuenta y es determinante. Otra es que el nfasis debe ponerse ms en la prevencin del delito que en la persecucin del delito consumado. Lo ocurrido en Nueva York no es ni milagroso ni exclusivo de esta ciudad, el paradigma est teniendo xito en otras ciudades de Norteamrica y en muchos pases del mundo. Latinoamrica, invadida por la plaga del narcotrfi-

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co y de las mafias imperantes, y en especial Mxico, por su proximidad con Estados Unidos, necesitan urgentemente conocer estas ideas y desarrollar sus propias estrategias para combatir el crimen organizado y la corrupcin. El Instituto Cultural Ludwig von Mises felicita al Manhattan Institute por la visin que tuvo al apoyar las investigaciones de George Kelling. Asimismo, agradece tanto al instituto como a la editorial Simon & Schuster, y en especial a las personas e instituciones que generosamente han hecho posible la publicacin de No ms ventanas rotas! en espaol. Esperamos que tanto Mxico como otros pases de habla hispana se beneficien con estas ideas y contribuyan a construir comunidades sanas, a transformar su entorno de criminalidad en uno de legalidad y a tornar la vida deshonesta y violenta en una convivencia ntegra y pacfica entre ciudadanos.

CAROLINA R. DE BOLVAR

Presidenta del Instituto Cultural Ludwig von Mises

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James Q. Wilson

a pugna entre las demandas de la libertad y las de la comunidad constituye una separacin fundamental que divide a los filsofos polticos contem-

porneos y produce entre el pblico en general la guerra de la cultura norteamericana. Los defensores de la libertad visualizan un mundo de individuos autnomos que escogen libremente su destino y cuyas libertades resultan esenciales para el desarrollo personal y la democracia social. Los defensores de la comunidad consideran que nadie es verdaderamente autnomo, que la libertad slo puede existir en un ambiente de orden razonable, y que el desarrollo personal requiere del apoyo tanto familiar como del vecindario. Dicha divisin no es correlativa a la diferencia que existe entre lo liberal y lo conservador. Entre los partidarios de la libertad se incluyen los libertadores que son conservadores econmicos orientados al mercado. Los defensores de la comunidad incluyen a los liberales que piensan que las fuerzas del mercado, por lo general, destruyen la vida comunal. John Rawls y Robert Nozick, aunque muy diferentes en su actitud respecto del gobierno, resultan similares al basar

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sufilosofaen individuos. Michael Sandel y Alasdair Maclntyre, aunque tal vez no estn de acuerdo en relacin con varios asuntos de poltica pblica, resultan parecidos en ver al hombre como un animal social cuya vida deriva del significado de su contexto cvico. En innumerables temas -legalizacin de drogas, oracin escolar, derechos de reproduccin, leyes de cierre de fbricas, poltica de abandono paterno, estrategias de control del crimen- las demandas en pugna de libertad y comunidad se escuchan con frecuencia. En este libro, George Kelling y Catherine Coles exploran este tema en la que quiz sea su personificacin ms comn y vivida: cmo y hasta qu punto deben protegerse los espacios pblicos. En la mayora de las grandes ciudades y en muchas pequeas, todos los das experimentamos este problema. Personas sin hogar dormidas en el portal de una casa, mendigos pidiendo limosna en la parada del camin, graffiti en las paredes del puente, grupos de adolescentes enfrente de la tienda, msica a todo volumen desde una ventana abierta. Cmo y quin debe regular la conducta en los lugares pblicos? En las ltimas tres dcadas aproximadamente, el sentido de la poltica pblica ha sido maximizar la libertad individual y no hacer valer el control comunal. La ebriedad en pblico ya no se penaliza, los enfermos mentales ya no se internan y los vendedores ambulantes cuentan con mayor proteccin constitucional. Muchos de estos cambios fueron el resultado no de debate pblico o esfuerzos legislativos, sino de la decisin de tribunales que han dotado a los individuos con ms derechos, o ms medidas de apoyo para aplicarlos. Los tribunales son instituciones cuya competencia especial radica en el discernimiento y la aplicacin de los derechos. Esto significa que segn el punto

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hasta donde los tribunales tomen decisiones, el sentido de la poltica tender hacia la libertad y se alejar de la comunidad. Por lo general, las cortes conocern un caso presentado por (o a nombre de) un mendigo, una persona que duerme en la calle o un vendedor ambulante en forma individual. Dicho individuo rara vez constituye una amenaza real para alguien, por lo que las demandas de orden comn con frecuencia parecen, en el caso particular, sospechosas o exageradas. Pero los efectos en una comunidad de muchos individuos que aprovechan los derechos otorgados a un individuo -o con frecuencia, segn lo ve el tribunal, a un individuo abstracto o impersonal- son a menudo diferentes desde el punto de vista cualitativo, de los efectos de una sola persona. Un lugar pblico -una parada del autobs, el mercado, una entrada del Metro- es ms que la mera suma de sus componentes humanos; se trata de un complejo patrn de interacciones que puede convertirse dramticamente en una amenaza mucho mayor, al aumentar la escala y frecuencia de esas interacciones. Al incrementarse aritmticamente el nmero de individuos poco convencionales, aumenta de manera geomtrica el nmero de comportamientos preocupantes. El pblico se queja de pordioseros agresivos, vagabundos desalmados y adolescentes groseros. La polica no tiene respuestas fciles. Muchos de ellos, no se convirtieron en oficiales encargados de aplicar la ley para tratar con estos desrdenes menores; pedir a los pordioseros que sigan su camino est muy lejos de su idea sobre combatir el crimen. Para todos ellos, cualquier tipo de intervencin lleva el riesgo de publicidad adversa, demandas legales hostiles y debates polticos en los cuales su experiencia les dice que los derechos tienen el triunfo seguro. Parece haber un grupo defensor para cada clase de persona

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poco convencional. As que la polica se dice que mejor hay que retirarse, no hacer nada. Como resultado, la polica frecuentemente no lleva a cabo ni las ms mnimas acciones que los tribunales le permiten. El pblico se molesta ms y el tema afecta el resultado de una campaa poltica por un puesto en el cabildo o una alcalda. Durante muchos aos, George Kelling estudi este problema, aconsej a funcionarios pblicos sobre la manera de tratarlo y evalu sus esfuerzos para hacerlo. En el proceso se convirti en una autoridad prominente sobre el problema de cmo controlar la conducta desordenada en los lugares pblicos. Hasta ahora no haba un tratamiento global de lo que l ha aprendido; ahora, aqu est. El ttulo,Nomas ventanas rotas!, es una alusin a un ensayo que Kelling y yo publicamos en The Atlantic Monthly en marzo de 1982. Usamos la imagen de las ventanas rotas para explicar cmo los vecindarios pueden decaer en el desorden e incluso el crimen si no hay alguien que se encargue fielmente de su mantenimiento. Si est rota una ventana de una fbrica o una oficina, los transentes observan y concluyen que a nadie le importa o que no hay un responsable. Con el tiempo, algunos empezarn a arrojar piedras para romper ms ventanas. Pronto todas las ventanas estarn rotas y la gente al pasar pensar no solamente que no hay un responsable del edificio, sino adems, que nadie se encarga de la calle en la que se encuentra. Slo los jvenes, los delincuentes y los imprudentes tienen algo que hacer en una calle abandonada y pronto cada vez ms ciudadanos abandonarn la calle y la dejarn a aquellos que suponen merodean por ella. Los desrdenes sin importancia conducen a otros ms y ms grandes, y tal vez hasta al crimen. Una tradicin legal centrada en los derechos no lidia fcilmente con este

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problema. Para el juez es difcil creer que una ventana rota sea tan importante, o que la polica deba tener facultades para ejercer su autoridad sobre la gente que pudiera romper ms ventanas. El juez ve una toma de la calle en un momento; por el contrario, el pblico ve completa la pelcula de la lenta e inexorable decadencia de la calle. Kelling ha visto desarrollarse este proceso y entiende los valores en competencia que estn en juego. A travs de esta investigacin sobre la historia de la accin de la polica en los Estados Unidos y su trabajo de asesoramiento en dependencias pblicas, entre las que destaca el Departamento de Trnsito de la Ciudad de Nueva York, aprendi cmo se puede tratar el problema de mantener el orden en los lugares pblicos a un costo mnimo de libertad individual. Coles estudi la ley en esta materia y establece con admirable claridad su condicin desesperadamente confusa. El resultado es un libro que debe leer todo jefe de polica, alcalde, activista comunitario y ciudadano preocupado. Proporciona lineamientos prcticos sobre cmo lidiar con un problema que muchos de nosotros simplemente discutimos, en tonos cada vez ms estridentes, para expresar nuestra indignacin por los excesos ya sea del individualismo radical o del comunitarismo conformista. Podemos reclamar nuestros espacios pblicos sin sacrificar nuestras libertades esenciales, pero para hacerlo, muchos grupos -los tribunales, la polica y gran cantidad de instituciones pblicas y privadas- deben cambiar su manera de pensar acerca de estos asuntos. Kelling y Coles les dicen cmo.

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AGRADECIMIENTOS

a experiencia, informacin e investigacin que contiene este libro han sido recopiladas desde mediados de la dcada de 1970, cuando Kelling empez

a investigar en las patrullas a pie en Nueva Jersey. Hemos recibido el apoyo tanto de personas en lo individual como de instituciones, para nuestra investigacin y para escribirlo. El apoyo financiero para la investigacin y produccin de este volumen proviene de la Fundacin Smith-Richardson, la Fundacin Lynde y Harry Bradley, el Instituto Nacional de Justicia, la Fundacin Randolph, la Fundacin de la Polica de la Ciudad de Nueva York y el Instituto Manhattan. Asimismo, la administracin de la Universidad del Noreste concedi a Kelling una licencia sabtica durante dos trimestres del ao acadmico 1993-1994 para trabajar en el libro. Los auxiliares para la investigacin fueron de vital importancia para el desarrollo del libro. Entre ellos Jinney Smith, que ahora est haciendo su doctorado en la Universidad del Noroeste; Steven Catalano, actualmente en el equipo de los Servicios de Polica Orientados a la Comunidad, del Depar-

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tamento de Justicia de los Estados Unidos; Gillian Thomson, graduado de la Kennedy School of Government de Harvard, y Stephen Brimley asistente de investigacin en la misma dependencia de la Universidad de Harvard. Tambin agradecemos a nuestros colegas en la Universidad de Harvard, especialmente a Francis X. Hartmann, David Kennedy, Susan Michaelson y Mark M. Moore. Ellos, y otros, hicieron aportaciones especficas a nuestra manera de pensar y crearon un ambiente intelectual en el cual se estimul y se valor el saber. Kelling tambin agradece a sus colegas de la Universidad del Noreste, especialmente a James Fox, Lorraine Greene (ahora en la Universidad de Cincinnati), Michael Kass (actualmente en el Departamento de Seguridad Pblica de la Comunidad de Massachusetts), John Laub y Frank Schubert por sus aportaciones al libro. En la misma universidad, Robert Croatti nos brind amistad y apoyo. Roger Connor y Robb Tier, de la Alianza Americana para Derechos y Responsabilidades, y Michael Rushford y Kent Scheidegger, de la Fundacin de Justicia Legal Penal, merecen tambin nuestro agradecimiento por mantenernos actualizados sobre lo que estaba ocurriendo en el campo. Mary Ann Wycoff ha sido compaera nuestra por aos. Ella no slo fue una constante fuente de apoyo, tambin investig en sus archivos en busca de materiales que fueron de gran valor. Patricia "Trish" Moore, ex jefe de personal de Robert Kiley en la Autoridad de Transporte Metropolitano de Nueva York
(MTA),

hizo posible que -aunque Kiley lo incrust como un indeseado consultor en el M A y su departamento de polica-, Kelling se quedara ah tanto como se neceT sitara. Robert Kiley no slo puso a Kelling en M A sino que ley y opin sobre T, la redaccin inicial de los captulos. Maryalice Sloan-Howitt fue compaera de Kelling en M A y tambin ley los T

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AGRADECIMIENTOS

borradores de los captulos. Kay Codish, quien dirige educacin en el Departamento de Servicio de Polica de Nueva Haven, fue una valiosa correctora de esas primeras redacciones. Dean Esserman, jefe del Departamento de Polica Metro Norte, fue una constante fuente de apoyo e informacin. El procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, el subprocurador de la ciudad de San Francisco, Michael Olsen, y Michael Sarbanes, de la Oficina del Alcalde de Baltimore para Justicia Penal, todos nos ayudaron a reunir informacin en sus ciudades. Laurie Schwartz, de la Asociacin de Vecindarios del Centro de Baltimore, tambin hizo ms de lo que tena que hacer. Jeremy Travis, director del Instituto Nacional de Justicia, y Susan Herman, de la Fundacin para las Empresas, fueron especialmente valiosos para poder entender la historia de los sucesos de la ciudad de Nueva York. William Bratton, ex comisionado de polica de la ciudad de Nueva York, proporcion el laboratorio para un planteamiento de "ventanas rotas" en el Departamento de Polica de Trnsito de la Ciudad de Nueva York y en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York; tambin atendi a nuestras llamadas a travs de su ocupado personal y nos ayud en todo lo que pudo. Finalmente, Robert Johnson, presidente de First Security, nos ense acerca de la seguridad privada y fue una fuente constante de apoyo durante nuestra tarea. Tambin agradecemos a nuestros colegas editores: John Harney nos anim a buscar la audiencia ms amplia posible cuando revis nuestro primer proyecto. Abigail Strubel, de Free Press, nos ayud a encontrar nuestra voz. Y, claro, junto con sus colegas editores, despedimos al desaparecido Martin Kessler, nuestro primer editor en Free Press. Fuimos inspirados por el contacto que tuvimos con l, aun cuando fue limitado.

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Tres expresiones finales de agradecimiento. Primero, Larry Mone, presidente del Instituto Manhattan, quien nos apoy en cada fase de la evolucin de este manuscrito. Le agradecemos a l sinceramente todo su apoyo. Segundo, desde su apoyo a las investigaciones iniciales de Kelling como miembro de la junta directiva de la Fundacin de la Polica a principios de la dcada de 1970, hasta su apoyo para este libro, James Q. Wilson ha sido un generoso colega fuera de lo comn. Despus de la publicacin de Kelling del Experimento de la patrulla a pie de Newark, en 1981, Wilson ofreci ser coautor con Kelling de un artculo en The Atlantic. Al hacer la oferta, Wilson destac especialmente el inters de Kelling por las actividades de los policas de la patrulla a pie de Newark en el vecindario. No obstante, Wilson pudo haber satisfecho su compromiso con Kelling simplemente refirindose al experimento de Newark en el artculo y escribirlo solo -un hecho reconocido por Kelling cuando Wilson hizo su oferta de coautora-. Kelling contribuy sustancialmente al artculo, pero Wilson acu la metfora "ventanas rotas": en retrospectiva, un poderoso smil que captur las inarticuladas y desconocidas preocupaciones de los ciudadanos, las fallidas respuestas de las dependencias de polica y la justicia penal, as como la enorme capacidad para hacer lo bueno, de policas bien intencionados, una vez que son puestos en los vecindarios. La extraordinaria generosidad de Jim, tanto intelectual como de otras formas, ha persistido a travs de la concepcin, produccin y publicacin de este libro. Tambin agradecemos la ayuda de cientos de policas, funcionarios de justicia penal y ciudadanos que nos abrieron sus ocupaciones, organizaciones, hogares y vecindarios. Esperamos haberlos reflejado en una forma

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A G R A D E C I M I E N T O S

respetuosa y precisa. Sin embargo, los puntos de vista u opiniones expresados aqu, pertenecen por supuesto a los autores, y no necesariamente son los de nuestros amigos, colegas o instituciones de apoyo.
GEORGE L. KELLING Y CATHERINE M. COLES

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INTRODUCCIN

on el temor a la delincuencia, que se encuentra a sus niveles ms altos de la historia, nuestros dirigentes polticos nacionales proponen soluciones drsti-

cas al problema de la criminalidad. Se enfocan en la pena de muerte, polticas de encarcelamiento, de "la tercera es la vencida", la construccin de ms prisiones, un control de armas ms estricto y un nmero mayor de policas en las calles. Aun as, el problema actual del control de la criminalidad est sujeto a un debate ms extenso y en trminos mucho ms complejos. Ciertamente, los polticos locales y los medios de comunicacin expresan una gran preocupacin sobre algunos de los mismos temas: violencia, delitos graves y la abundancia de armas en las calles. Sin embargo, los ciudadanos exigen que se restaure el orden en las calles, parques y otros lugares pblicos. Sus voces y demandas empiezan a cambiar la manera en que los lderes polticos principalmente, pero tambin muchos policas y profesionales de la justicia penal, redefinen y tratan el problema del crimen en nuestras ciudades. Recientemente, Kelling pas la tarde en un peligroso vecindario de minoras de una gran ciudad del este y camin acompaado por vecinos de la

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zona, un abogado organizador de la comunidad y un oficial de la polica. Los vecinos sealaron con orgullo una hilera de casas idnticas abandonadas que haban podido cerrar con tablas gracias a las medidas legales que tomaron, y los lotes baldos que haban limpiado -de los cuales uno lo convirtieron en jardn-; les mostraron tambin las calles ahora libres de traficantes de drogas. Sin embargo, en una interseccin importante, se enfrentaron con lo que solamente podra describirse como un mercado de drogas al aire libre. Al principio, el grupo observ de lejos. Alrededor de cincuenta personas estaban en la calle, algunos haciendo seas a los carros y negociando, otros vigilando por si llegaba la polica. Unos cuantos simplemente miraban lo que ocurra. Cuando nos acercamos, los vigilantes vieron al oficial y son la alarma: "Joanna, Joanna" -que en la jerga local significa "la polica"-. Se detuvo el negocio y los traficantes se movieron lentamente en varias direcciones: lo suficientemente lejos para observar al grupo pero lo suficientemente cerca para regresar ms tarde a continuar el negocio como si nada hubiera pasado. Muchos jvenes, en especial los de menor edad, simplemente observaban. Lo ms desalentador de esa esquina en esa tarde fue la presencia de nios de no ms de once o doce aos de edad. Lo que ellos vieron no eran policas brutales o abusivos, sino la autoridad gubernamental como un mal chiste. Resultaba claro quin controlaba esa seccin del espacio pblico: ni los ciudadanos ni el gobierno, sino los traficantes de drogas. Por todos los Estados Unidos, se montan escenarios similares en las esquinas de las ciudades. No tenemos duda de que muchos de los traficantes que operaban esa noche tienen antecedentes y quiz estaban en libertad condicional, o tal vez en espera de audiencia por otros cargos. Sin embargo, dnde se encontraban los oficiales

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INTRODUCCIN

de libertad condicional, los de libertad bajo palabra y los procuradores de justicia? Por qu no estaban ah como parte del equipo de la comunidad para recuperar y mantener el control de las calles, para mandar el poderoso, mensaje de que los vecinos y los agentes del gobierno contra el crimen no toleraran que los traficantes tomaran las calles y aterrorizaran el vecindario? Por qu al oficial de polica, una persona joven, bien intencionada y preocupada por la situacin, que expres su indignacin por las condiciones prevalecientes, se le asignaba a este vecindario solamente de manera ocasional en horas extras, en lugar de tener una asignacin fija y permanente? Claro, nosotros sabemos las respuestas oficiales. Los agentes de libertad condicional y libertad bajo palabra estn abrumados por el nmero de casos que atienden. Los procuradores de justicia deben concentrarse en los casos graves y en la cantidad de los mismos. La polica est abrumada con las llamadas del 911. Y para todos estos profesionales resulta ms eficiente operar desde las instalaciones centralizadas. Pero ocultos detrs de estos razonamientos se encuentran modelos profesionales y burocrticos de desempeo y motivacin personal, que no tienen mucho que ver con la seguridad del vecindario. Felizmente, muchos departamentos de polica y unos cuantos oficiales de libertad condicional, as como algunos procuradores, empiezan a cuestionar seriamente sus suposiciones y sus estrategias de operacin, y cambian sus planteamientos a unos que busquen solucionar problemas en la comunidad. Al mismo tiempo, mientras que los ciudadanos exigen orden y algunas instituciones de polica y de justicia contra el crimen les responden, los liberales y las uniones de libertad civil, y los defensores de las personas sin hogar se encuentran exactamente en la direccin opuesta. Es escandaloso el tono de esta con-

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troversia. Los peridicos locales presentan a diario noticias, editoriales, secciones especiales y cartas que expresan la preocupacin pblica y la intensa controversia referente al desorden en la comunidad. Por ejemplo, en San Francisco, una de las ciudades social y polticamente ms liberales de Estados Unidos, las ltimas dos elecciones para la alcalda se han centrado en temas relacionados con la gente sin hogar y el desorden. A finales de la dcada de 1980, el alcalde Arthur Agnos se rehus a sacar de los parques pblicos los campamentos de las personas sin hogar, especialmente del Centro Cvico. Por consiguiente, al Centro Cvico se le denomin "Campo Agnos", y se convirti en un tema de importancia en la eleccin de alcalde en 1991. Frank Jordan, un oficial de polica jubilado, fue elegido alcalde con base en sus promesas de restaurar el orden. Cuatro aos despus, durante la siguiente campaa, el programa del alcalde Jordan para restaurar el orden, la Operacin Matriz, domin el debate poltico. Su sucesor, Willie Brown, desapareci la Operacin Matriz pero confirm a los ciudadanos que aplicara la ley a las personas que acamparan, bebieran o cometieran delitos menores en parques y lugares pblicos. La preocupacin de San Francisco por el desorden no es rara. En 1993, durante la campaa para alcalde de la ciudad de Nueva York, ambos candidatos, David Dinkins y Rudolph Giuliani, estaban en contra de "los limpiaparabrisas callejeros", que eran jvenes que le sacaban dinero a los conductores de vehculos, limpindoles el parabrisas aun sin su consentimiento. Tales historias hablan tanto de una fuerte indignacin por parte de muchos comerciantes y residentes urbanos por los insultos, amenazas y descortesas que enfrentan diariamente, como de una demanda que va en aumento y adquiere poder poltico, para que algo se haga contra el desorden generalizado. Pero

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tambin reflejan la creencia igualmente contundente de los luchadores civiles y defensores de las personas sin hogar, de que la intolerancia y la injusticia se encubren bajo la demanda por el orden. Por qu con la violencia sin control en muchas reas de la ciudad, los residentes se preocupan por asuntos como campamentos, limpiaparabrisas, pordioseros y prostitucin, entre otras formas de desorden? Van a convertir en chivos expiatorios a los pobres, las minoras, las clases bajas y los jvenes? Helen Hershkoff, de la Unin de Libertades Civiles de los Estados Unidos (American Civil Liberties Union,
ACLU)

dice que: "dentro de sus tareas para tratar con el

enorme incremento de la pobreza y las personas desamparadas que se registr en las ciudades del pas durante la ltima dcada, muchos municipios hacen cumplir con renovado vigor los reglamentos cuya aplicacin se demor por largo tiempo y que prohiben a los indigentes pedir dinero en las calles".1 Estamos volviendo a la idea de las "clases peligrosas"? No. Dichos cargos solamente confunden las demandas que son esencialmente legtimas y las caricaturizan como racismo e injusticias econmicas. A pesar de las afirmaciones por parte de los liberales, los intentos por restaurar el orden no ponen a los ricos en contra de los pobres, o a los negros en contra de los blancos. La exigencia de implantar el orden incluye a todas las clases sociales y grupos tnicos. Cuando los usuarios del Metro de la ciudad de Nueva York exigieron orden, no fueron los banqueros ni los corredores de bolsa quienes expresaron la mayor preocupacin -despus de todo, ellos contaban con otras opciones-. Por el contrario, quienes exigieron que se pusiera orden fueron personas trabajadoras de todas las razas, que dependen del transporte pblico y estn ansiosas por tener medios de transporte decentes y seguros.

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En segundo lugar, aquellos que exigen orden no son en su mayora imperialistas morales. Por ejemplo, la mayor parte de las personas que se oponen a la prostitucin en el rea de Tenderloin de San Francisco no son vigilantes mojigatos que se preocupan por el comercio del sexo como una cuestin de principios. Ellos simplemente se oponen al comportamiento promiscuo de las prostitutas y sus clientes, quienes pblicamente realizan actos sexuales en autos estacionados, tiran material profilctico y agujas en las banquetas, en las puertas de las casas y en parques pblicos sin pensar en los nios que juegan en esos lugares, e ignoran las peticiones pblicas de un poco de discrecin en su comportamiento. Finalmente, los defensores de la restauracin del orden no proponen alguna forma de tirana de las mayoras. La mayor parte de ellos est consciente de los excesos del pasado y los peligros inherentes al balancear los derechos individuales contra las ms amplias demandas de la comunidad. Aqu hablamos del comportamiento que viola las normas de conducta generalmente aceptadas y sobre las cuales existe un amplio consenso a pesar de las diferencias raciales, tnicas y de clase social. Este conflicto no es solamente poltico: es legal y se pelea en los tribunales. Como Kent Scheidegger, de la Fundacin Legal de Justicia contra el Crimen (Criminal Justice Legal Foundation), correctamente predijo: "Cuando una ciudad decide hacer algo en relacin con el orden pblico, la primera duda que surge es: 'Nos demandarn?' Inevitablemente, la respuesta es s".2 Dado el papel especial que desempean los tribunales en los Estados Unidos como rbitro final de gran parte de las normas de comportamiento pblico, los ciudadanos, los medios de difusin y los funcionarios pblicos -en especial la polica y los encargados de impartir justicia- deben comprender la forma y la lgica del pensamiento legal que

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determina los importantes asuntos sobre polticas pblicas en relacin con la criminalidad y su manejo. Sin embargo, como una regla, el pblico en general sabe poco de estas demandas o de la lgica legal y social que se utiliza para resolverlas. Tomemos el ejemplo reciente de algo que ocurri en la ciudad de Nueva York. Dos jvenes, Jennifer Loper y William Kaye, se mudaron en 1990 de las casas de sus padres en los suburbios a las calles de Nueva York. Se sostenan en parte pidiendo limosna en el East Village. Ocasionalmente, la polica les ordenaba retirarse de ah, de acuerdo con la reglamentacin de la ciudad en contra de los pordioseros. Ni Loper ni Kaye sugirieron que la polica les hubiera dicho o hecho nada ms amenazante que ordenarles que se quitaran de ah. No obstante, en. 1992, Loper y Kaye demandaron a la ciudad por medio de abogados que ya antes haban impugnado sin xito la prohibicin de pordioseros en el Metro de Nueva York, y alegaron que sus derechos de libre expresin haban sido violados y que la reglamentacin en contra de los pordioseros en la ciudad era anticonstitucional. En ese entonces, la mayor parte de la polica, incluso los administradores de la misma, no tena conocimiento de la existencia de la ley en contra de los pordioseros, mucho menos de la demanda. El juez federal Robert W. Sweet estuvo de acuerdo con Loper y Kaye, y elev su mendicidad a nivel de declaracin poltica sobre la pobreza, la inequitativa distribucin de la riqueza y la carencia de vivienda adecuada y, por lo tanto, merecedora de proteccin de acuerdo con la Primera Enmienda de la Constitucin. Ciertamente, los ciudadanos estn conscientes de la mendicidad; sin embargo, slo unos cuantos saben que los tribunales le otorgan la proteccin de la Primera Enmienda.

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Cuando los ciudadanos viven el problema de la delincuencia, incluyen indudablemente a la mendicidad entre los delitos ms violentos. Aquellos que vivimos, trabajamos y jugamos en las ciudades enfrentamos una mezcla de desorden, temor, delitos graves y deterioro urbano. El problema de la criminalidad no se inicia con delitos graves o con los delitos registrados. La conciencia de este problema y lo que se ha hecho al respecto, como ha ocurrido durante treinta aos en debates nacionales acerca del crimen, apunta a una mala poltica pblica, a razonamientos y prcticas legales deficientes, as como a aplicaciones y prioridades de justicia distorsionadas. Las distinciones entre el desorden, el temor y los delitos graves no son para tomarse a la ligera. Los ciudadanos comprenden que los actos de desorden y el temor son diferentes de los delitos graves y quieren que se haga algo al respecto. No es demasiado tarde para restaurar el orden y retomar el control de las calles. Si se realizan ciertos cambios en la poltica, las mejoras en la seguridad pblica y en la nocin que se tiene de la seguridad se producen en una forma relativamente rpida. Ya tenemos ejemplos de xito al tomar estas medidas, xitos impresionantes en circunstancias muy difciles. En este libro identificaremos los objetivos de polticas realistas que pueden ponerse en prctica con respeto a los legtimos derechos individuales al mismo tiempo que se protegen los intereses de los vecindarios y las comunidades. Esto no significa que los cambios en las polticas se harn fcilmente. Hay poderosos factores que sostienen una poltica inclinada hacia los delitos graves. Despus de todo, los ciudadanos temen ese peligro. Es posible que los jvenes revoltosos sean molestos, pero a menos que su alboroto se convierta en un peligro real para la vida y la propiedad privada, es slo eso.

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Si todo lo dems permaneciera igual -cosa que no sucede-, tendra sentido concentrarse en los delitos graves, especialmente en un mundo de recursos limitados. Dos factores adicionales, cada uno importante en su propio derecho, inmortalizan la fijacin que se tiene sobre los delitos: primero, un amplio criterio social mantiene ciertos derechos individuales como absolutos y virtualmente divorciados de las responsabilidades y obligaciones. Este criterio produce la idea de que todas las formas de desviacin no violenta deben ser toleradas para bien de la libertad -una creencia que el mantenimiento del orden confronta de manera directa-. Segundo, la estrategia predominante de justicia contra el crimen est de acuerdo con esta ideologa liberal, internamente congruente e intuitivamente razonable. El fundamento es la idea de un "sistema de justicia penal" profesional, como el medio principal por el cual la sociedad puede controlar el crimen. La polica es la "parte frontal" de este sistema -oficiales que piensan que aplicar la ley, arrestar y procesar a los ofensores de este sistema es su principal contribucin a la vida de la comunidad-. Conservar la paz, resolver los problemas de los ciudadanos, solucionar conflictos y mantener el orden son, en el mejor de los casos, vistos como funciones perifricas de distraccin y, en el peor, como un "trabajo social" menospreciado. Este modelo fall lamentablemente en sus propios trminos. El ndice de delitos graves se mantuvo en niveles inaceptables durante tres dcadas. El modelo fall porque no reconoce la conexin entre el desorden, el temor, los delitos graves y el deterioro urbano. Y el modelo del sistema de justicia contra el crimen tambin fall, pues desconoce el papel que desempean los ciudadanos en la prevencin del crimen. Sin embargo, nos sentimos optimistas. Los ciudadanos exigen polticas y

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prcticas que mejoren la calidad de vida en el vecindario. Se sienten impacientes por el cambio y lo han hecho saber a la polica, fiscales, funcionarios correccionales y a los tribunales. Durante las dcadas de 1960 y 1970, cuando disfrutbamos de prosperidad y el siguiente trabajo poda ser mejor que el anterior y los sueldos se incrementaban constantemente, muchos ciudadanos crean que podan dejar un vecindario en decadencia por otro mejor. Pero para muchos, esto ya no es posible. Tanto los residentes como los comerciantes se quedan en Dorchester en Boston, en el lado oeste de Milwaukee, en el distrito universitario de Seattle, el rea de Tenderloin de San Francisco y en Columbia Heights en Nueva York, y exigen detener el deterioro y restaurar el orden. Es muy significativo que los ciudadanos estn saliendo a las calles para retomarlas. Si la sociedad penaliza ciertos tipos de comportamiento, cmo asegurarnos de que la polica no utilice estas leyes para hostigar a los marginados, a los pobres y a las minoras? Esta cuestin es especialmente importante cuando uno sabe que la polica y las dependencias de justicia contra el crimen tienen lamentables antecedentes en cuanto a respetar, ya no digamos proteger, los derechos de las minoras y de los pobres. Los comentarios racistas del detective jubilado Mark Fuhrman, de Los ngeles, son slo un ejemplo de las polticas policiacas no oficiales cuyo objetivo es reprimir a las minoras y a los pobres. Es preocupante que muchos policas, fiscales y agentes correccionales hayan estado secuestrados en sus vehculos u oficinas por tanto tiempo, que han perdido la nocin de lo que sucede en las calles y su capacidad para solucionar los problemas. Francamente, muchos de ellos han estado tanto tiempo fuera de contacto con los buenos ciudadanos del vecindario, que ahora temen dejar sus vehculos u oficinas.

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A pesar de estos obstculos, el orden puede restaurarse en las ciudades. La polica se encuentra en una posicin nica para ayudar en la restauracin y mantenimiento del orden, a travs de su papel histrico como solucionadora de los problemas de la comunidad. De hecho, las demandas de los ciudadanos porque haya orden se atienden en muchas ciudades con nuevas estrategias policiacas que ponen nfasis en el mantenimiento del orden y la prevencin del delito, as como la participacin ciudadana con la polica en sus esfuerzos por controlar el crimen. Un nuevo modelo de polticas basadas en la comunidad, hasta el procesamiento y libertad condicional, se est manifestando en varias formas en todo el pas y ofrece a los ciudadanos la oportunidad de redefinirse y participar directamente en el control del crimen y en programas de mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades. La viabilidad de vida en las zonas urbanas de Estados Unidos puede depender de que se est en condiciones de restaurar el orden antes de que la decadencia urbana llegue a proporciones irreversibles. Tambin depende de que a la polica se le permita desempear un papel efectivo en el proceso y que los tribunales apoyen a las comunidades en su esfuerzo por mantener el orden, mientras luchan contra las amenazas bastante reales que conlleva el desorden. En el captulo 1 exploramos las consecuencias de no entender el problema del crimen en la actualidad, la naturaleza de lo que llamamos la conducta desordenada en las ciudades, y la grave amenaza que significa para nuestra sociedad. El captulo 2 hace una revisin de cmo llegamos adonde nos encontramos ahora, esto es, la manera en que el desorden prolifer con el crecimiento de un carcter distintivo de individualismo y el creciente apoyo legislativo y judicial para la proteccin de los derechos individuales fundamentales, a costa de los

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intereses de la comunidad. A los lectores que no tengan nociones legales se les podran dificultar algunas secciones del captulo 2. Estas y otras secciones legales que siguen en los captulos subsecuentes, pueden leerse someramente sin temor a perder el tema general del libro. El captulo 3 se dedica de manera ms directa a las polticas, particularmente la falla del viejo modelo de la reforma que domin las prcticas y estrategias policiacas durante casi todo este siglo. Este modelo llega a su punto culminante con la poltica del 911 -un grave impedimento a las reformas en la actividad de la polica que consideramos necesarias. En el captulo 4 examinamos con detalle el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, que se mueve con fuerza en la misma direccin que las polticas de la comunidad, y se enfoca en el mantenimiento del orden con especial atencin al comportamiento desordenado o delitos contra la calidad de vida, as como delitos considerados graves. Los esfuerzos de la polica se cumplen con igual energa y compromiso mediante iniciativas privadas que realizan ciudadanos y comerciantes y, ms recientemente, a travs de experimentos en los tribunales y en el proceso legal basado en la comunidad. Con el captulo 5 intentamos definir los elementos bsicos del nuevo modelo de polticas que creemos significa la esperanza de rejuvenecer nuestras ciu.dades: las polticas de la comunidad. Tambin nos encontramos de frente con los problemas ms importantes para implementar esta nueva forma de hacer poltica, como la necesidad del uso de bastante criterio por parte de los oficiales de lnea en su trabajo diario, y al mismo tiempo contar con los medios para controlar y moldear el uso del criterio de los policas. En el captulo 6 volvemos a un informe sobre sucesos reales que tuvieron

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lugar en tres ciudades, en su movimiento para restaurar el orden en parques y lugares pblicos. En Baltimore, San Francisco y Seattle, las iniciativas surgieron de diferentes fuentes: los comerciantes se agruparon en asociaciones de mejora de distritos comerciales para mejorar las reas del centro; una administracin municipal trabaja en todos los frentes junto con la polica, los ciudadanos y las instituciones sociales, para implementar un programa en toda la ciudad con el fin de restaurar el orden en parques y lugares pblicos; y un procurador de justicia de la ciudad trabaja en estrecha colaboracin con los grupos de ciudadanos y el gobierno local para crear y poner en preeactica la legislacin. Todos enfrentaron resistencia a sus tareas, sin embargo, todos fueron ejemplos impresionantes de lo que puede conseguirse al obtener y aplicar los recursos para cumplir con el objetivo de restaurar el orden. Finalmente, en el captulo 7 presentamos un modelo de control del crimen en la comunidad que consideramos est tomando forma en las comunidades de todo el pas. Este modelo devuelve la responsabilidad a las comunidades y establece nuevos mecanismos de responsabilidad de la justicia contra el crimen y de la polica en vecindarios y comunidades. En el anlisis final, para reducir el crimen por medio del mantenimiento del orden, se requiere del ejercicio de una buena ciudadana. Los ciudadanos deben aceptar la responsabilidad tanto de su propio comportamiento, como de ayudar a mantener la seguridad de sus compatriotas. El orden surge de lo que Jane Jacobs llama "el remanente" de la vida urbana, el respeto diario con el que tratamos a los dems, conscientes de su privacidad, bienestar y seguridad. Dicho respeto y preocupacin no divide a los ricos de los pobres, a los negros de los blancos, o a un grupo tnico de otro. En lugar de eso, une a las diferentes co-

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munidades contra aquellos que se comportan de manera vergonzosa, as como contra quienes abusan de los dbiles y los ms vulnerables. En una sociedad democrtica, tanto la polica como las instituciones de imparticin de justicia deben formar parte de dichas comunidades -los ciudadanos como policas y los policas como ciudadanos, segn lo estableci Robert Peel, fundador del moderno patrullaje anglosajn-, motivando ambas la tolerancia de las diferencias y apoyando los esfuerzos de los ciudadanos para controlar a los rebeldes y a los depredadores.

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DESORDEN, "VENTANAS ROTAS" Y DELITOS GRAVES

n un informe ante la Comisin del Presidente sobre el Crimen y la Aplicacin de la Ley en 1967, Albert Biderman y otros especialistas en ciencias

sociales presentaron conclusiones importantes obtenidas a partir de encuestas entre la poblacin: el temor al crimen est poderosamente vinculado con las condiciones desordenadas en los vecindarios y comunidades.1 El resultado de este estudio fue crucial para integrar polticas y prcticas de polica, pues el temor influye en la conducta de los ciudadanos. Sin embargo, la relacin entre el temor y el desorden se ignor por mucho tiempo hasta bien entrada la dcada de 1980 y an ahora tiene poca influencia en la justicia penal o la criminologa. En ciertos aspectos, esto no es de sorprender, ya que durante la dcada de 1960, cuando se identific por primera vez la relacin entre el temor y el desorden, el nivel de delitos graves empezaba a convertirse en un asunto de gran preocupacin poltica. Barry Goldwater y Lyndon Johnson se lanzaron uno contra el otro para ver quin sera ms duro contra la delincuencia, en su campaa por la presidencia de los Estados Unidos en 1964. Durante su mandato, el pre-

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sidente Johnson nombr una Comisin de Aplicacin de la Ley y Administracin de Justicia (Comission on Law Enforcement and the Administration of Justice), para estudiar la delincuencia y la respuesta de la sociedad, y fue apenas la segunda comisin nacional sobre la delincuencia en la historia de los Estados Unidos (la primera fue la Comisin Wickersham, de la dcada de 1930). Los expertos legales y los abogados practicantes se interesaron casi exclusivamente en los delitos "graves" -aquellos que parecen ms severos y de mayores consecuencias para la vctima- como asesinato, violacin, robo, asalto y robo en las casas. Si bien la polica y los abogados penalistas ignoraron el desorden, los ciudadanos y los funcionarios locales no lo hicieron. Por ejemplo en San Francisco, donde una actitud de tolerancia hacia lo extravagante, una historia de activismo poltico en lugares pblicos y un clima hospitalario durante la mayor parte del ao contribuyeron a aumentar, ms que en la mayora de otras ciudades, el nmero de personas que vivan en las calles, sus habitantes empezaron a dejar de transitar por calles y vecindarios por temor a los pordioseros agresivos. En 1991, un estudio sobre las actitudes de la gente y las experiencias con la mendicidad agresiva en San Francisco revel que al 90 por ciento de los vecinos se le acerc un pordiosero en un lugar pblico al menos una vez durante el ao anterior, y que de aquellos a quienes se les acercaron, el 39 por ciento tuvo temor por su seguridad fsica durante al menos alguno de los encuentros, mientras que el 33 por ciento dio dinero a los pordioseros, en ocasiones por la presin que percibi. Los resultados del estudio indicaron tambin que ms de una tercera parte de los residentes de San Francisco evitaban ciertos lugares como tiendas, restau-

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rantes y otros sitios, generalmente por la presencia de pordioseros, y la respuesta fue similar de parte de los residentes de la amplia zona de la Baha, quienes informaron que ellos evitaban visitar toda la ciudad.2 Los ciudadanos decidieron movilizarse ms all de sus temores y abandonar su falta de accin para exigir que la polica, los procuradores de justicia y otros funcionarios restauraran el orden en las calles de la ciudad. La respuesta de la polica y los procuradores fue dar prioridad al combate a la mendicidad agresiva y los campamentos en la va pblica (junto con la prostitucin callejera, que tambin es una de las principales preocupaciones de los residentes de ciertos vecindarios). Sin embargo, las labores de las autoridades de la ciudad para reaccionar de manera positiva a las exigencias de los ciudadanos fueron atacadas en una demanda legal que cuestionaba su apoyo en un decreto del estado de California que prohiba "abordar a alguien con propsitos de mendigar". San Francisco no es un caso nico. Ahora mismo, en los vecindarios llenos de problemas de Nueva Haven (Connecticut), Chicago, la ciudad de Nueva York, Indianpolis y Milwaukee, si preguntamos a los residentes, comerciantes y asistentes cotidianos acerca de los mayores problemas en sus vecindarios, casi invariablemente hablan de los automviles abandonados, graffiti, ebrios en la va pblica, prostitucin, pandillas de jvenes en los parques y otras manifestaciones de conducta desordenada. La gente acta de acuerdo con estos temores: muchos eligen dejar la ciudad. En 1994, al comentar sobre las respuestas de los residentes de la ciudad de Nueva York a los "delitos menores", Jeremy Travis, ex agente de la oficina del comisionado de polica (quien ese mismo ao fue nombrado para encabezar el Instituto Nacional de Justicia -National Institute of Justice- durante la administracin Clinton) declar en una entrevista para Newsday:

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En una encuesta fascinante del Fondo de Bienestar Comn [Commonwealth Found], cerca del 17 por ciento [de la gente] que abandon la ciudad, dijo que si el Departamento de Polica hubiera tratado con seriedad los delitos menores, eso habra influido de manera determinante en su decisin. El 59 por ciento de los que dejaron la ciudad lo hizo para mejorar su calidad de vida. Tres de cada cinco personas que an viven en la ciudad de Nueva York dijeron que la basura, los graffiti, el ruido, los pordioseros y la gente sin hogar son los factores que redujeron su calidad de vida y la de sus familias. Este es el tema central para el futuro de la ciudad de Nueva York.3 Otros residentes, en lugar de abandonar las ciudades, compran armas y perros, algunos abandonan servicios pblicos como el transporte y otros se encierran en sus casas y slo salen cuando es absolutamente necesario. Muchos han hecho causa comn con sus vecinos para exigir que la polica, los procuradores de justicia y los tribunales resuelvan sus necesidades. En Seattle, ancianos residentes de una asociacin no lucrativa de vivienda, junto con el Indian Center de Seattle, presentaron no hace mucho un oficio ante un tribunal local, a nombre de la ciudad, para apoyar las restrictivas "leyes de conducta en las calles", que incluyen un ordenamiento que hace ilegal sentarse o acostarse en las banquetas en el centro de la ciudad y en las reas comerciales del vecindario, de 7 de la maana a 9 de la noche.4 Estas personas de bajos ingresos, muchas de las cuales fueron gente sin hogar, se preocuparon de no tener seguridad para ir a la tienda de la esquina y sintieron que aumentaba su vulnerabilidad ante la delincuencia, cuando vieron que los residentes de otras reas, por temor, evitaban visitar su vecindario. Junto con los representantes del Indian Center, un centro de atencin para ebrios consuetudinarios sin hogar, estos ciudadanos afirmaron que el establecimiento de normas de conducta en el rea circunvecina no era un ataque a la dignidad de las personas sin hogar, menos an cuan-

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do esas normas ayudaban a que los adictos a sustancias txicas superaran sus patrones de conducta autodestructiva. Estas no son acciones aisladas. En todo el pas, alcaldes como Jane Byrne de Chicago, George Latimer de St. Paul (Minnesota) y Kevin White y Raymond Flynn, de Boston, dieron pronta respuesta a los reclamos de los ciudadanos para que mejoraran sus comunidades y vecindarios a travs de programas de "calidad de vida". Ms recientemente, los alcaldes Stephen Goldsmith, de Indianpolis; Bret Schundler, de Elizabeth (Nueva Jersey); Frank Jordan, de San Francisco, y Rudolph Giuliani, de Nueva York, surgieron como abiertos defensores de la restauracin del orden, as como combatientes de los delitos graves. La calidad de vida y el desorden siguen encontrndose entre los temas ms urgentes que abordan los polticos locales, independientemente del partido al que pertenezcan. Sin embargo, el debate nacional sobre la criminalidad se enfoca exclusivamente en los delitos graves y temas relativos a ellos: la pena capital, "la tercera es la vencida", la necesidad de ms prisiones, el control de armas y la cantidad de policas en la calle. La falta de continuidad entre la concepcin de los polticos nacionales y los legisladores sobre el "problema de la criminalidad", y la opinin de los ciudadanos que lo resienten y observan ms detenidamente el desorden continuo que los envuelve como un delito grave, resulta problemtica en dos aspectos. Primero, es poco probable que las polticas que emanan del nivel nacional, financiadas con dinero federal, produzcan programas que satisfagan a los ciudadanos. Segundo, esas polticas probablemente no tendrn un impacto sustancial sobre la criminalidad, sin importar la forma en que quieran definirla. Es tiempo de cambiar totalmente nuestra manera de pensar acerca de la

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criminalidad. Especficamente, si vamos a entender el problema desde el punto de vista de los residentes de los vecindarios, los comerciantes y dems ciudadanos que lo viven, debemos ir ms all de las estrechas definiciones que caracterizan el criterio poltico, profesional y normativo. Es muy importante que si vamos a atender el problema de la delincuencia de maneras que afecten las vidas de los ciudadanos en sus comunidades, lo hagamos con una estrategia y tcticas que respondan a las prioridades de la ciudadana. Estos dos aspectos requieren que nos enfoquemos en el problema del desorden creciente en nuestras ciudades.

D E F I N I C I N DE DESORDEN

Qu es el desorden? En su ms amplio sentido social, el desorden es el comportamiento incivilizado, burdo y amenazante, que perturba la vida, en especial la vida urbana. La vida urbana se caracteriza por la presencia de muchos extraos y, en tales circunstancias, los ciudadanos necesitan tener niveles mnimos de orden. Al usar las reas urbanas para residir, ir de compras, utilizar ios servicios, trabajar, disfrutarlas culturalmente o tener espacios para que jueguen sus hijos, los ciudadanos requieren lo que la urbanista Jane Jacobs llama "un remanente" de la vida urbana: "el equipo integrado que permite a los extraos morar en paz juntos en trminos civilizados pero especialmente dignos y reservados".5 Qu es este equipo integrado? Es la mirada de observaciones y rituales callejeros mundanos a travs de los cuales la gente comunica su confianza y se hace predecible. Limitar el contacto visual, el respeto al espacio individual, la

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modulacin de las voces, caminar por un lado de la acera... la lista es interminable. Muy pocas de estas actividades estn codificadas, la mayora brota en los ciudadanos conforme maduran. En vecindarios pequeos y homogneos, donde las vidas de la gente estn entrelazadas de muchas maneras, el "remanente" de la vida en la calle es menos necesario. En lugar de eso, la mezcla de compromisos y familiaridad es la principal garanta de la civilidad. Hasta a los individuos ms gravemente desordenados o trastornados los conocen personalmente los vecinos. Todos saben de lo que son capaces, as es que su comportamiento es predecible, aunque sea desviado. En reas cosmopolitas donde el trato con extraos es frecuente y comn, no hay un conocimiento personal, historia ni reputacin que nos pueda alertar acerca de con quines nos relacionamos. En lugar de eso, tomamos nuestras medidas de las actividades que observamos en las calles y de acuerdo con esto formamos nuestra conducta pblica si nosotros somos los extraos. Para la mayora de los ciudadanos no es difcil equilibrar la civilidad -que implica restricciones autoimpuestas y obligaciones-, con la libertad. Sin embargo, hay unos cuantos que o no pueden o no tienen la voluntad de aceptar limitaciones sobre su propio comportamiento. En el extremo se encuentran delincuentes depredadores que asesinan, asaltan, violan y roban. La sociedad condena casi unnimemente tal conducta. Adems de las normas y valores sociales vigentes, tambin desarrollamos instituciones para prevenir y/o castigar esta conducta: polica, procuradura de justicia, tribunales y hasta prisiones. El comportamiento o la conducta desordenada no implica tales extremos; sin embargo, aunque no es tan grave como los delitos que mencionamos arriba, puede ser una amenaza al orden pblico al crear condiciones de temor y

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criminalidad. Por desorden nos referimos especficamente a la mendicidad agresiva, prostitucin en las calles, ebriedad y consumo de licor en la va pblica, conducta amenazante, hostigamiento, obstruccin de las calles y espacios pblicos, vandalismo y graffiti, orinar y defecar en la va pblica, venta ambulante sin licencia, limpia del parabrisas sin consentimiento y otras actividades similares. A muchas de estas formas de comportamiento se les clasifica como actos delictuosos, pero por lo general, tanto el cdigo penal estatal como los reglamentos de la ciudad las clasifican como delitos menores o infracciones y con frecuencia se castigan solamente con sanciones econmicas o tiempo de servicio a la comunidad. Prcticamente todos estn de acuerdo en que es malo cometer un delito y que quien lo comete merece castigo, aunque se considera que no todos los delitos son igualmente graves, de las mismas consecuencias o merecedores de la intervencin de la polica. Por ejemplo, el abuso conyugal y la violacin en el matrimonio fueron considerados durante mucho tiempo como hechos privados, y las intervenciones de la polica y de la procuracin de justicia eran limitadas y tmidas, si es que las haba. Ahora, claro, los valores han cambiado y el abuso conyugal y la violacin se consideran a la par con otras formas de asalto y violacin agravados -tal vez hasta ms graves, dada su naturaleza repetitiva y acumulada-. No obstante, en casi todas las sociedades el asesinato, la violacin, el asalto y el robo estn fuera de la ley y se consideran merecedores de fuerte condena. Los comportamientos desordenados son ms ambiguos y menos directos. Aunque nos cueste admitirlo, muchos de nosotros hemos orinado en un lugar pblico, nos hemos embriagado, pedido dinero a alguien cuando nos encontramos en un problema (para hacer una llamada telefnica o para pagar el

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pasaje del autobs), comprado artculos o servicios de vendedores ilegales, contratado prostitutas, obstruido el trnsito de automviles o de peatones en una banqueta, cometido actos menores de vandalismo, o algunas otras pequeas faltas que se califican como "conducta desordenada". Por qu los ciudadanos se ofenden tanto y estn temerosos de actos que muchos cometimos en alguna ocasin? Por qu a algunas personas culpables de semejante comportamiento debe advertrseles y/o arrestrseles y a otras no? Por qu estos comportamientos, aparentemente menos graves que otros delitos en su potencial para lastimar o lesionar, deben restringirse o reglamentarse totalmente? La respuesta est en el temor inmediato que semejante conducta desordenada engendra en la comunidad cuando llega a la masa crtica, y en el potencial para propiciar delitos ms graves, la declinacin urbana y el deterioro que pueden venir detrs del desorden desatado. Ni las preguntas ni las repuestas son acadmicas; el desorden, el temor, la criminalidad y el deterioro urbano amenazan hoy seriamente la calidad de vida y el comercio en las ciudades de Estados Unidos.

EL DESORDEN Y EL TEMOR: LA TEORA DE LAS "VENTANAS ROTAS"

A mediados de 1970, bajo los auspicios de la Fundacin de la Polica (Police Foundation) -un grupo de reflexin e investigacin-, Kelling dirigi el experimento "Patrulla a pie" de la polica de Newark (Nueva Jersey).6 Aunque popular para muchos ciudadanos y polticos de aquel tiempo, este experimento fue

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visto por la mayora de los funcionarios de la polica como un desperdicio de valiosos recursos que podran usarse mejor para vigilancia "real", esto es, mantener el patrullaje de los oficiales en sus automviles. Por ejemplo, durante la dcada de 1960, en un estudio del Departamento de Polica de Boston por encargo de la Asociacin Internacional de Jefes de Polica, seridiculizal departamento al sealar que el "elemento criminal est agradecido a las dependencias policiacas que persisten en el anticuado procedimiento de asignar una gran parte de sus miembros al patrullaje a pie."7 Sin embargo, a causa de su popularidad entre los ciudadanos, el estado de Nueva Jersey autoriz el financiamiento de "Patrulla a pie" como parte de su Programa de Vecindarios Limpios y Seguros. La polica de la ciudad acept el dinero, solamente por las plazas adicionales y el financiamiento que signific. No obstante, "Patrulla a pie" se manej como un programa agregado, como un apndice a otros servicios policiacos y slo en una mnima parte se integr a la estrategia total de la polica. Como parte de esta investigacin, Kelling pas un tiempo considerable en caminatas con los oficiales de la polica de Newark que hacan patrullaje a pie. A los policas de este tipo de patrulla se les dio relativamente poco entrenamiento o lincamientos; ms bien se dej que se las arreglaran solos, de acuerdo con su intuicin y recursos. En la innumerable variedad de vecindarios que patrullaron, Kelling se dio cuenta de que actuaron de una manera sorprendentemente uniforme. Los policas se integraron a la vida de sus vecindarios y eran bien conocidos, hasta por nombre, por los residentes del rea -vecinos y comerciantes, as como gente de la calle- y ellos tambin trataban a muchos por su nombre. Los oficiales de patrullaje a pie estuvieron al tanto de los problemas

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locales, asumieron especial responsabilidad por determinados lugares o personas, desarrollaron fuentes regulares de informacin -administradores de departamentos, comerciantes, gente de la calle-, se hicieron clientes cotidianos de los restaurantes locales, vigilaron "lugares de riesgo" como bares y, en un caso, una farmacia que a escondidas venda una amplia variedad de cuchillos y navajas de afeitar de "hoja libre", y de muchas otras maneras se dieron a conocer y conocieron sus reas de accin. Finalmente, en colaboracin y con apoyo de los ciudadanos, los oficiales establecieron "reglas de la calle" que fueron ampliamente conocidas y aceptadas, tanto por la "gente respetable" como por la "gente de la calle". Estas reglas informales cubran las conductas de pordioseros, acostarse o reunirse en las banquetas y en los parques, beber en reas pblicas y el uso de drogas. No solamente prohibieron actos especficos, como la prostitucin, sino que con frecuencia definieron la condicin y la forma bajo las cuales podan realizarse las actividades, por ejemplo, se permita la mendicidad, pero no pedirle a la gente que estaba parada en la calle o que esperaba en la parada del autobs. Se aceptaba sentarse en los prticos de las tiendas, pero no acostarse. Ingerir bebidas alcohlicas en pblico poda hacerse si la botella estaba dentro de una bolsa de papel caf y solamente fuera de la calle principal. Las reglas variaban de un vecindario a otro. La mayora de los jefes de polica de Nueva Jersey se sorprendieron cuando los evaluadores del programa los enteraron, sin mencionar nombres, de que policas que se supona estaban "en combate al crimen", realmente estaban en "patrulla a pie". Por ejemplo, despus de ser llamado por segunda ocasin durante la misma noche para detener reyertas en el mismo bar, un patrullero a pie ya estaba harto. Aunque al horario del bar todava le quedaban algunas

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horas, orden que se cerrara por el resto de la noche. El cantinero refunfu, cerr y abri el negocio al siguiente da como de costumbre. Cuando se enter de este incidente al jefe del distrito -aunque se le plante de manera que el jefe creyera haba ocurrido en otro distrito y as se protegi al oficial- respondi que: "si eso hubiera ocurrido en mi distrito, el oficial habra sido despedido". No obstante que los policas no estaban impresionados con la patrulla a pie, las respuestas de los ciudadanos fueron todas positivas, aun en vecindarios predominantemente negros patrullados por oficiales blancos. Disminuy abrumadoramente el temor y se elev la estima de los ciudadanos por la polica. Aunque la patrulla a pie no redujo la incidencia de delitos graves, los residentes de vecindarios patrullados a pie se sintieron ms seguros que los vecinos de otras reas, creyeron que la criminalidad se haba reducido, y aparentemente tomaron menos de sus medidas de proteccin contra el crimen (como quedarse en casa encerrados bajo llave).8 A su vez, los oficiales a pie estaban ms favorablemente dispuestos hacia los ciudadanos en sus vecindarios y sentan una moral ms alta que sus compaeros que patrullaban en automviles. Una investigacin similar en Flint, Michigan, hecha por el profesor Robert Trojanowicz, de la Universidad Estatal de Michigan, produjo virtualmente los mismos resultados, y mostr, adems, que los mismos policas sentan menos temor cuando patrullaban solos, a pie, que los oficiales que patrullaban en pareja, en automvil, en las mismas reas.9 En ese momento no estaba completamente claro por qu el temor de los ciudadanos en Newark se redujo tanto gracias a la patrulla a pie. Una respuesta es que la patrulla provoc que los ciudadanos estuvieran ms conscientes de la presencia de un polica (los vecinos eran extremadamente sensibles a que se

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agregara o disminuyera la patrulla a pie) y por lo tanto se sintieran ms seguros. Aun as, ningn vecindario recibi en promedio ms de un total de treinta horas de patrulla a pie por semana, de modo que una pequea dosis de patrulla a pie produjo una buena cantidad de reduccin del temor. Probablemente la disminucin del temor de los ciudadanos al crimen fue producto de lo que la polica hizo en su patrullaje a pie. En esencia, el experimento ratific el compromiso de los policas en patrulla a pe para manejar y controlar el comportamiento desordenado. Cmo lo hicieron? Los oficiales recibieron su autoridad para mantener el orden no solamente de parte de la ley o de sus organizaciones de polica, sino como un amplio mandato de los mismos a quienes vigilaban, esto es, de los ciudadanos que usaban las calles, vivan y tenan sus negocios en el vecindario y hasta de aquellos que "merodeaban". Con el tiempo, a travs del trato diario, los ciudadanos y la polica llegaron a conocerse mutuamente y a reconocer los intereses que compartan en la paz y el orden de las calles. Eventualmente, policas y ciudadanos negociaron un "manual del desorden" para el vecindario y reglas de conducta que se aplicaran en caso de que ese manual se quebrantara. Aunque fue clave la participacin inmediata de los policas en este proceso, sus acciones tambin ayudaron a desarrollar un consenso de la conducta del vecindario, lo suficientemente fuerte para persistir aun durante la ausencia de la polica, haciendo crecer as el efecto de la presencia real de la polica. Los resultados del "Experimento de patrulla a pie" de Newark se publicaron en 1981. Con base en las pruebas de Newark y su propia investigacin, en 1982, Kelling y James Q. Wilson -un profesor de Harvard con un incesante inters en actividades de la polica y orden pblico- publicaron un artculo en

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The Atlantic que trataba directamente sobre el significado de las actividades de la polica para el mantenimiento del orden e intentaba darlas a conocer al pblico.10 "Broken Windows" ("Ventanas rotas"), ttulo con el que se conoci popularmente el artculo, usaba la analoga de una ventana rota para describir la relacin entre el desorden y el delito. "Si una ventana en un edificio est rota y no se arregla, las ventanas restantes pronto estarn todas rotas. Una ventana rota sin arreglar es una seal de que a nadie le importa, por lo que romper ms ventanas no cuesta nada."11 Kelling y Wilson describieron el proceso en trminos concretos:

Un vecindario estable de familias que se preocupan por sus hogares, que ven por los hijos de otros y fruncen el entrecejo ante intrusos indeseables, puede cambiar, en unos cuantos aos o hasta en unos cuantos meses, y llegar a ser una selva inhspita que asusta. Un terreno est abandonado, la hierba crece, una ventana est destrozada. Los adultos dejan de regaar a los nios traviesos, los chicos se envalentonan y se vuelven ms traviesos. Las familias se cambian de vecindario, gente sin arraigo llega a vivir ah. Los jvenes se juntan enfrente de las tiendas; con el tiempo, un ebrio cae a la banqueta y se le permite que duerma ah. Los pordioseros abordan a los transentes.12

Y as sigue la analoga. El comportamiento desordenado sin reglas y sin vigilancia le indica a los ciudadanos que el rea no es segura. La respuesta prudente pero temerosa de los ciudadanos, ser mantenerse lejos de las ciudades, evitar ciertas zonas y reducir sus actividades normales y sus relaciones. Al alejarse los ciudadanos fsicamente, tambin se alejan de sus actividades de apoyo mutuo con sus amigos en las calles y renuncian a los controles sociales que inicialmente ayudaron a mantener en la comunidad; as penetra la pulverizacin social. Finalmente, el resultado para dicho vecindario, cuya fibra de vida

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urbana e intercambio social se deterior, es una creciente vulnerabilidad a la influencia de ms comportamiento desordenado y delitos graves. Nuevamente, Wilson y Kelling lo expresan as: Los delitos graves en las callesflorecenen las zonas donde el comportamiento desordenado no se vigila. El pordiosero sin vigilancia es, en efecto, la primera ventana rota. Los rufianes y ladrones, ya sea ocasionales o profesionales, creen que es mnimo el riesgo de que los atrapen o los identifiquen, si operan en calles donde sus vctimas potenciales ya estn intimidadas por las condiciones prevalecientes. El ladrn puede razonar que si el vecindario no es capaz de evitar que un molesto pordiosero se acerque a los transentes, es menos probable que llame a la polica para identificar a un rufin en potencia o interferir si el delito realmente se ejecuta.13

Al comparar la relacin causal entre comportamiento desordenado y miedo de los ciudadanos, Wilson y Kelling se apoyaron en los resultados del "Experimento de la patrulla a pie" de Newark, en las encuestas realizadas en varios otros lugares -Portland, Baltimore y Boston- y en encuestas especficas entre los ancianos. Aunque presentaban la relacin causal entre el desorden y el temor como un hecho, el enlace entre el desorden y los delitos graves, y el desorden y el deterioro urbano, eran hiptesis que requeran mayor comprobacin. Desafortunadamente, no se produjo dicha comprobacin y por lo tanto no arroj resultados concretos por cerca de una dcada. Mientras tanto, las respuestas a "Ventanas rotas" fueron claramente ambivalentes. Para muchos ciudadanos, el argumento legitim sus convicciones acerca de los problemas del vecindario y de la comunidad, y revel la relacin entre el desorden y el temor en el vecindario, en trminos que los mismos ciudadanos utilizaron entre ellos y al hablar con la polica. Seguramente esto provoc una fuerte demanda ciudadana por la restauracin del orden en los espacios pblicos.

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Para algunos policas, "Ventanas rotas" plante la relacin entre el desorden y el temor en trminos que les ayudaron a entender la importancia que los ciudadanos pusieron en el desorden, y tal vez confirmaron sus propias creencias acerca de la vinculacin del desorden con el crimen. Como declar Dennis Nowicki, ex ejecutivo del Departamento de Polica de Chicago y ahora jefe de polica en Charlotte, Carolina del Norte, poco despus de que se public "Ventanas rotas": "Ya lo saba. Cuando evitamos que los jvenes mendigaran en el sistema del Metro en Chicago, evitamos que cometieran robos. Los jvenes empiezan pidiendo dinero, luego se dan cuenta de que la gente est asustada en el Metro y comienzan a tratar de intimidarla para que les d dinero. Hay un paso muy corto de la intimidacin a simplemente tomar el dinero". Sin embargo , "Ventanas rotas" tambin reabri una caja de Pandora que la polica y otras dependencias penales haban mantenido cerrada, bajo el supuesto de que tratar con el desorden era tanto inconsecuente como riesgoso. Provoc cuestionamientos en las esferas de la poltica pblica, la justicia penal, actividades de la polica y la Constitucin (especficamente protecciones legales para los derechos individuales) e impugn tendencias que tuvieron lugar durante las dcadas de 1960 y 1970. Por ejemplo, el paradigma dominante de la justicia penal sostena que los policas eran agentes para aplicar la ley, cuyo objetivo era interceptar delitos graves en vas de ocurrir o investigar delitos ejecutados y, mediante el arresto, iniciar proceso a delincuentes dentro del "sistema de justicia penal". El reconocimiento de la importancia de que la polica mantenga el orden con el fin de reducir los niveles de temor entre los ciudadanos y prevenir delitos graves, est fuera de esta concepcin del legtimo trabajo de la polica. La ma-

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yora de los policas se consideraron demasiado ocupados respondiendo a llamadas de peticin de servicio y en su trato con el delito grave, como para dar atencin al desorden. Similarmente, segn muchos liberales, las acciones para reducir el desorden violaran las protecciones constitucionales a los derechos fundamentales de personas que no haban incurrido en ninguna accin "criminal". Especialmente los defensores de los mentalmente incapacitados, las personas sin hogar y los grupos minoritarios, expresaron su indignacin sobre lo que percibieron como un ataque contra los pobres y los marginados.

LOS PELIGROS DE IGNORAR EL DESORDEN: TEMOR, DELINCUENCIA Y DETERIORO URBANO

Durante la dcada de 1980, algunos cientficos sociales dieron seguimiento y confirmaron la vinculacin entre el desorden -los "signos del crimen"- y el miedo, descubiertos primeramente por Biderman.14 El creciente impacto de esta investigacin y las ideas que se expresaron en "Ventanas rotas", impulsaron al Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en ingls) a solicitar una investigacin experimental en el rea de "Las funciones de mantenimiento del orden de los departamentos de polica" a finales de 1982.15 En vista de que un experimento es la forma ms poderosa de la metodologa de investigacin para determinar la causalidad, "Ventanas rotas" se sometera a una vigorosa prueba: si el desorden y los delitos graves estn vinculados, las implicaciones de las normas, especialmente para la polica, sern de importancia, ya que el mantenimiento del orden puede evitar la comisin de delitos. Los fondos necesarios

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para la investigacin se otorgaron a la Fundacin de la Polica, un equipo de reflexin con sede en Washington, D.C., que se dedica a crear la normatividad de la polica.16 Los investigadores no ignoraban los intereses polticos al trabajar en el mantenimiento del orden. En una evaluacin independiente de los temas legales y constitucionales expuestos en "Ventanas rotas", hecha por encargo de la Fundacin de la Polica, el abogado Robert C. Black reiter de manera general las reservas de los impugnadores al mantenimiento del orden:

Todava hay otra restriccin en la ejecucin de la estrategia para reducir el temor, que casi "pasa desapercibida" y tal vez precisamente por eso necesita aclararse. Aunque la estrategia permite ver algn trabajo de la polica, la intencin no es necesariamente que resulte en un arresto y condena por el delito, ya que finalmente la sancin penal comprende cualquier accin de la polica, aunque sea una simple orden de moverse... Wilson y Kelling evidentemente buscan renovar el uso de las tradicionales leyes de limpiar las calles -contra la ebriedad en la va pblica, vagabundeo, conducta desordenada, holgazanera, etc.- para controlar a los indeseables. Estas leyes y la forma en la cual la polica las aplica, estn sujetas a restricciones constitucionales.17

De hecho, las ideas manifestadas en "Ventanas rotas" eran contrarias a que se aplicaran tcticas de "limpiar las calles" contra los "indeseables"; en lugar de eso, defendan la estrecha colaboracin entre la polica y los ciudadanos, incluso la gente de la calle, en el desarrollo de normas para el vecindario. Por otra parte, las reglas del vecindario deban aplicarse a travs de tcticas de no arresto -educacin, convencimiento, asesora y ordenamiento- y se recurrira al arresto solamente cuando las otras tcticas fallaran. Sin embargo, Black no estaba solo en su interpretacin de "Ventanas rotas".

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La polica no siempre vio la diferencia entre "mantenimiento del orden" y "limpiar las calles", al menos durante principios de la dcada de 1980. En un intento por aplicar la tctica de mantenimiento del orden realizado en Chicago en 1982, se utilizaron oficiales de la polica en tiempo extra para "limpiar" las reas problemticas y arrestar a los jvenes que se juntaban en las calles. Aunque estas acciones pudieron estar dirigidas contra el desorden, no constituyeron el mantenimiento del orden en la forma que Kelling y Wilson lo expresaron en "Ventanas rotas" o en el "Experimento de la patrulla a pie" de Newark, de Kelling. Claramente, todas las acciones de la polica dirigidas al mantenimiento del orden tenan que estar basadas en la ley y sujetas a restricciones constitucionales en contra de las violaciones a las libertades individuales. Pese al entusiasmo del Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en ingls) y el equipo de la Fundacin de la Polica para dirigir un experimento mayor sobre el mantenimiento del orden para reducir el temor, los intereses polticos en la Oficina del Procurador General de los Estados Unidos frustraron este intento. Originalmente, el procurador general William French Smith iba a anunciar este importante experimento, que se ejecutara en Newark y Houston. Sin embargo, al revisar los planes para el experimento que la Fundacin de la Polica hizo llegar al NIJ, antes de una conferencia de prensa en Newark, los representantes de Smith insistieron en que a todo se le cambiara la denominacin y su enfoque variara de "Experimentacin del mantenimiento del orden" a "Experimentacin para reducir el temor".18 Este cambio fue ms que nominal: impona un cambio fundamental con nfasis en la disminucin del temor en general, en lugar de las relaciones especficas entre desorden, miedo y criminalidad, como se haban planteado en la solicitud original del NIJ. Durante la

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puesta en prctica, el enfoque real fue alterado todava ms por oficiales de la polica local que perseguan sus propios intereses en la reduccin del temor. Como consecuencia, en Houston los trabajos experimentales incluyeron la instalacin de cuarteles de polica en el vecindario, organizar a la comunidad y asignar patrullas de contacto ciudadano, ninguno de los cuales estaba directamente relacionado con el desorden. En Newark, se concentr la labor en el programa "represin severa" para el mantenimiento del orden y las dems tareas fueron iguales que las de Houston. La represin severa, as como limpiar las calles, eran muy diferentes de las ideas propuestas en "Ventanas rotas". El cambio de enfoque en el experimento del NIJ, de la disminucin del temor mediante el control del desorden, a la disminucin del temor por todos los medios, no le impidi hacer contribuciones importantes a la teora de la polica, especialmente a la teora del patrullaje en la comunidad.19 Sin embargo, muchos de los temas bsicos de su poltica se ignoraron o se hicieron a un lado: el miedo y el desorden estaban enlazados causalmente con los delitos graves y el deterioro urbano? Si era as, tambin podran reducir la criminalidad las acciones de la polica para controlar la conducta desordenada y el miedo de los ciudadanos? Se perdi una gran oportunidad para probar la vinculacin entre desorden, miedo, criminalidad y las prcticas experimentales de la polica para mantener el orden. Los temas tratados en "Ventanas rotas" eran demasiado polmicos y fuera de lo convencional como para ser avalados por los polticos nacionales, ni siquiera para justificar su exploracin en un experimento. Afortunadamente, aun despus del estudio de la Fundacin de la Polica, el profesor de ciencias polticas Wesley Skogan, de la Universidad del Noroeste (Northwestern University), mantuvo un gran inters en los vnculos entre el

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desorden, el temor y la criminalidad. Skogan uni la informacin que obtuvo de la evaluacin de los experimentos de Houston y Newark con otros dos paquetes de informacin de tres ciudades que l y Michael Maxfield, entonces recin graduado, haban estudiado anteriormente, as como de encuestas en Chicago y Atlanta. Skogan no solamente reprodujo el resultado de la relacin entre el desorden y el temor, sino que estableci los vnculos causales entre el desorden y el delito grave, y confirm la hiptesis de "Ventanas rotas". Los resultados se publicaron en 1990 como: Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in American Neighhorhoods (Desorden y declinacin: el crimen y la espiral del deterioro en los vecindarios de Estados Unidos).20 Si se le considera como una unidad, la investigacin de Skogan emplea dos tipos de informacin: primero, en encuestas a 13,000 individuos en 40 zonas residenciales en Atlanta, Chicago, Houston, Filadelfia, Newark y San Francisco, se les pregunt sobre su experiencia con el crimen, sus temores, qu hicieron para defenderse y sus impresiones del desorden en el vecindario. Segundo, observaciones independientes y objetivas, hechas por investigadores de campo en 10 de los 40 vecindarios, fundamentaron las condiciones en que se encontraban, registraron actividades de graffiti, reuniones de pandillas, prostitucin en las calles, ebriedad en la va pblica, trfico de drogas y otras conductas similares. Cuando Skogan analiz los informes, surgieron tres resultados relevantes. Primero, sin importar el origen tnico, clase u otras caractersticas, los residentes de una comunidad generalmente estuvieron de acuerdo en qu constituye desorden y qu tanto desorden haba localmente. Aunque los tipos de conducta desordenada y sus condiciones cambian segn la comunidad y el vecindario, en trminos de respuestas totales los residentes dieron a conocer las

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siguientes formas de "desorden social" (esto es, conductas opuestas a las normales) ms frecuentes: beber en pblico y ebrios en pblico; merodeadores juveniles y pandillas en las esquinas; uso de drogas, vecinos escandalosos, mendicidad y hostigamiento en las calles, especialmente el de personas aparentemente enfermas mentales, y la prostitucin. Varias formas de desorden fsico se relacionaron con estas conductas desordenadas: tiendas de pornografa; vandalismo consistente en graffiti y dao a lugares pblicos como escuelas, paradas de autobuses, seales de trnsito y mquinas vendedoras; acumulacin de basura y desperdicios, y edificios abandonados y en ruinas.21 Un segundo resultado clave en el anlisis de Skogan fue una relacin directa entre desorden y crimen. En otras palabras, "el desorden y el crimen van juntos de una manera sustancial". En los vecindarios con ms alto nivel delictivo, el desorden estaba ms fuertemente unido a la delincuencia que otras caractersticas de las reas, como la pobreza, inestabilidad en el mercado de la vivienda y la composicin predominante de minora racial entre los residentes.22 Por ltimo, Skogan encontr que el desorden, directamente y como un paso previo de los delitos, tena un papel importante en el deterioro del vecindario. Al hacer bajar la moral de la comunidad y dar al vecindario una mala reputacin por toda la ciudad, el desorden, tanto en s mismo como por el aumento de la delincuencia, desestabiliz el mercado local de la vivienda, ya que los vecinos, temerosos, se fueron de ah y los precios de los bienes races se desplomaron. Al mismo tiempo, los establecimientos comerciales no pudieron atraer clientes y las inversiones en la comunidad cayeron en picada.23 Todos estos factores contribuyeron directamente al decaimiento y el deterioro. La conclusin del profesor Skogan fue que un estudio exhaustivo sobre la delincuen-

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cia en un vecindario, tena que incluir una investigacin del desorden, el cual, "tanto directamente como a travs del delito, desempea un papel importante en el deterioro del vecindario. Las 'ventanas rotas' necesitan repararse rpidamente".24 Sin embargo, ms all de proporcionar pruebas para confirmar la hiptesis de Wilson y Kelling, los resultados de Skogan tanto refutan como apoyan a quienes impugnan los programas de mantenimiento del orden. Los crticos, al discutirse las ideas de "Ventanas rotas", expresaron su legtima preocupacin de que algunas variantes en las definiciones de orden podran conducir a una "tirana de las mayoras", ejercida por un grupo del vecindario sobre los otros, y a convertir la accin de la polica para ese fin, en el medio para establecer y mantener ese control. Los trabajos del profesor Skogan sugieren que si entre los ciudadanos de vecindarios especficos ya hay el consenso de que los comportamientos desordenados y amenazantes existen y que el problema del desorden es grave, las actividades de mantenimiento del orden no deben ser utilizadas para dividir a las comunidades. Esta conclusin se apoy en el "Experimento de patrulla a pie" de Newark, donde los oficiales contaron con amplio apoyo de todos los ciudadanos, incluso la gente de la calle. El tema es similar en las calles de toda la ciudad: la gente reconoce el desorden cuando lo ve, y todos quieren que algo se haga para solucionarlo. La investigacin de Skogan tambin confirma que el temor de los ciudadanos al desorden no es una reaccin ni irrazonable ni extrema, ya que el desorden verdaderamente antecede o acompaa al delito grave y al deterioro urbano.25 En un sentido fundamental, confirma los temores y las experiencias de los ciudadanos. Por ejemplo, en Ridgewood, un vecindario de Queens en la

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ciudad de Nueva York, adyacente a uno de Brooklyn con serios problemas y en deterioro, los residentes luchan intensamente para mantener una comunidad estable, de clase trabajadora. Paul Kerzner, presidente de la Gran Corporacin para la Restauracin de Ridgewood, describe lo que conlleva el mantenimiento del vecindario: "Es siempre una batalla cuesta arriba. Cuando usted ve graffiti tiene que limpiarlo de inmediato. Cuando usted escucha de un lugar donde se venden drogas, tiene que gritarle al jefe de la polica hasta que le responda. Poco a poco, se crea un clima de civilidad que la gente respeta, y usted se asegura de que ese nivel nunca baje".26 Si las percepciones de los ciudadanos son correctas, deben defender la lnea en contra del desorden con el fin de evitar delitos ms graves y el deterioro urbano. Ignorar el desorden es propiciar un potencial desastre para sus comunidades. La correlacin lgica de esta posicin es que cuando los oficiales locales o federales a cargo de la vigilancia ignoran el desorden y el temor, actan en contra de la mejor informacin que tanto los ciudadanos como la ciencia social les ofrecen. Finalmente, exponen a grandes partes de nuestras ciudades a la declinacin urbana y el deterioro irreversibles. La investigacin de Skogan establece claramente que la exigencia de los ciudadanos para que el gobierno atienda el "problema de la delincuencia" es sustancialmente diferente de la interpretacin que le dan los funcionarios, tanto al problema como a las peticiones. El hecho de que los ciudadanos quieran que se ponga atencin al desorden tanto como a los delitos graves, puede explicar lo que parece ser una anomala contempornea en el combate a la criminalidad: aunque la incidencia de delitos graves pueda nivelarse o declinar, el temor a la delincuencia no se abatir y hasta puede continuar creciendo donde el desor-

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den no se atiende. Pedir a los lderes polticos, criminalistas y oficiales de polica que incluyan el temor y el desorden dentro de su concepto de la delincuencia, o dentro de las estrategias y programas de lucha contra el crimen, no es tan fcil. Fundamentalmente se requiere un cambio en el concepto de lo que constituye "delito" y en la manera como determinamos la gravedad relativa de ciertos tipos de delito.

EL CRIMEN Y EL PROBLEMA OFICIAL DEL CRIMEN

La informacin oficial sobre el problema de la criminalidad urbana en Estados Unidos, generalmente se deriva de los informes sobre la criminalidad llamados Uniform Crime Reports
(UCR). LOS UCR

se publican anualmente en primavera

con informacin de cada ao previo y el informe final sobre la criminalidad en Estados Unidos, Crime in the United States, se publica a finales del verano.27 Durante la dcada de 1920, la Asociacin Internacional de Jefes de Polica (AIJP), bajo la presidencia de Bruce Smith,28 inici estos reportes y despus los adopt como el primer sistema normativo de registro de la criminalidad.29 A partir de 1930, el Bur Federal de Investigaciones (Federal Bureau of Investigation, FBI) se encarg de compilar y publicar la informacin sobre la criminalidad, con base en los informes que le proporcionaban los departamentos de polica locales y estatales. El ndice original para la evaluacin de los niveles locales de criminalidad se integr con siete delitos: asesinato, violacin, robo, asalto con violencia, robo a casas, robo menor y robo de vehculos. Se agreg incendio intencional en 1979.

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Desde la dcada de 1960, los criminalistas junto con la polica han reconocido que existen graves limitaciones en el empleo de los U R como medicin C estadstica de los ndices de la criminalidad y el desempeo de la polica. Primero, los UCR, por definicin, contienen delitos registrados (los reportes que la polica acepta) contra delitos reportados. La diferencia entre delitos reportados y delitos registrados puede parecer trivial, pero abundan ejemplos de "libros maquillados" para mantener bajas las estadsticas de criminalidad.30 Segundo, aparte de la vulnerabilidad de los UCR a la manipulacin, especialmente a nivel local, su principal problema sustantivo es que les falta registrar los delitos no reportados. 31 En consecuencia, la informacin sobre delitos registrados representa sustancialmente menores niveles de criminalidad que los reales. Tercero, los UCR son extraordinariamente selectivos. En los U R se ignoC ran los delitos financieros y los de "cuello blanco", que son problemas graves. Finalmente, las clasificaciones de los UCR "maquillan" lo complicado que es el problema de la criminalidad. Bajo la definicin legal de robo, violacin y asalto -slo por usar tres ejemplos del registro-, est una variedad de temas que disminuyen el nmero de categoras. Una de stas es la perpetracin del delito por extraos, contra aquellos llevados a cabo por conocidos de las vctimas. Por ejemplo, en 1993, de los 9'898,980 delitos violentos que se calcula que se cometieron en Estados Unidos (violacin, robo y asalto), ms de la mitad, 5'045,040 (51 por ciento), los cometieron personas relacionadas con las vctimas.32 Los mtodos de clasificacin de los UCR llaman la atencin hacia una faceta del problema de la criminalidad y la alejan de otras, frecuentemente con consecuencias graves, aunque no intencionales.33 Pese a sus debilidades, los UCR siguen siendo confiables para importantes

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propsitos relacionados con la elaboracin de criterios. Durante los aos entre la Segunda Guerra Mundial y la dcada de 1950, comparativamente tranquilos segn las estadsticas de criminalidad de los UCR, la polica estuvo pronta a utilizar estos informes para reclamar el crdito por los ndices de criminalidad relativamente bajos. Esta luna de miel termin durante la dcada de 1960, cuando el "problema de la criminalidad" estall como un tema nacional. Desde entonces, los UCR se usan para medir la incidencia del crimen y, por lo tanto, encuadran los trminos del "problema de la criminalidad" tanto para los medios de comunicacin como para el pblico en general. Las estadsticas de los UCR llenan otros propsitos adems de ser indicativas de la supuesta incidencia de la criminalidad o de la efectividad de la polica. Vinculadas con las llamadas de servicio (esto es, llamadas de peticin de ayuda de los ciudadanos a la polica), las categoras de delitos de los U R sirven para C establecer, virtualmente solas, lo que la polica ve como la demanda de servicios por parte de los ciudadanos. A su vez, el conocimiento de esta demanda es el fundamento para determinar la zona (la unidad geogrfica primaria a la cual los oficiales son asignados) de accin, la asignacin de oficiales patrulleros a determinados vecindarios de da o de noche, y el establecimiento de prioridades para responder a llamadas especficas de servicio. Parte integral de la organizacin del registro de delitos de los UCR es el punto de vista de que el problema de la criminalidad consiste nicamente de hechos cometidos que se encuentran clasificados como delitos. El desorden, el temor y el deterioro de la comunidad no se reconocen como partes del problema. En este modelo se encuentran implcitas las apreciaciones sobre la severidad relativa de determinados delitos, que originalmente fueron hechas por la polica

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durante la formacin de los U R y siguen siendo ampliamente aceptadas. Pocos C . estaran en desacuerdo con los valores contenidos en el orden de prioridades de la polica, donde el delito ms grave es el asesinato. Le siguen delitos como violacin y robo con violencia o la amenaza de violencia. Ataques a la propiedad sin violencia o sin la amenaza de usarla, se encuentran en el tercer nivel. Sin embargo, por numerosas razones, los criminalistas intentan implantar medidas ms sofisticadas para determinar la severidad del crimen. Un razonamiento es que aun dentro de las categoras -por ejemplo, robo-, las vctimas pueden experimentar grados relativos de dao fsico, que no se reflejan en las estadsticas oficiales. Otra es que en la determinacin de ndices globales de criminalidad, cada incidente por separado, del mismo delito, tiene diferente importancia y algunos incidentes deben contar ms que otros. Los criminalistas Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang tocaron por primera vez estos temas en su libro The MeasurementofDelinquency, editado en 1964.34 Despus de una considerable investigacin de los problemas para determinar la severidad relativa de los delitos y los mtodos que se emplean para resolverlos, el Bur de Estadsticas de la Justicia (Bureau of Justice Statistics) public una encuesta nacional sobre la severidad del crimen, The National Survey of Crime Severity, en 1985.35 Los mtodos que se usaron fueron una adaptacin del planteamiento original de Sellin-Wolfgang: presentar a los ciudadanos -en este caso una muestra ampliamente representativa de 60,000 individuos- una serie de situaciones delictivas y pedirles que calificaran la gravedad relativa de cada situacin. El planteamiento emprico de Wolfgang y sus colegas, como se inform en la encuesta nacional de 1985, apoy ampliamente las opiniones de quienes

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crearon los UCR. La encuesta concluye que: "El patrn global de ndices de severidad indica que la gente claramente considera ms graves los delitos violentos que los ataques a la propiedad".36 En estas clasificaciones, el delito ms grave que se identific, con una marca de 72.1, fue la colocacin de una bomba en un edificio pblico, que caus la muerte de 20 personas. El segundo, 52.8, fue la violacin y asesinato de una mujer. El tercer delito ms grave, 47.8, fue el de un padre que asesin a un nio a puetazos. Muy abajo en la lista estuvieron algunos problemas de los que trata este libro: una persona escandalosa que molesta al vecindario, 1.1; un grupo de personas que se queda despus de que la polica les dijo que era hora de retirarse, 1.1; un ebrio en la va pblica, 0.8; un adolescente de 16 aos que viola el toque de queda, 0.7; y, al final de la lista, un menor de 16 aos que se fue de pinta y no asisti a la escuela, 0.2. Como puede esta informacin conciliar con la tesis central de este libro, que afirma que para muchos ciudadanos y comunidades los problemas ms graves son los que se clasificaron como menos graves en la encuesta nacional? El reflejo de los hechos delictuosos en encuestas relativamente breves, aunque sean metodolgicamente muy sofisticadas, saca de su contexto los hechos delictuosos. Esto es importante, ya que la conducta criminal es significativa para todos nosotros, no slo porque involucra un hecho violento en contra de una persona o propiedad, sino porque cualquier hecho se convierte en ms grave si el entorno en que se realiz aumenta la intensidad del hecho, el miedo que produce y si tiende a daar a la comunidad en su conjunto. Esto no quiere decir que el asesinato o el asalto, cualesquiera que sean las circunstancias, no sean delitos graves. Lo que quiere decir es que por el contexto en el cual ocurre, el delito puede tener un grave impacto no solamente en la vctima, su familia y

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amistades, sino tambin sobre toda la comunidad. La violacin y muerte de un nio no es slo un hecho inenarrablemente trgico para el nio, su familia y parientes, sino que estremece las relaciones sociales entre los vecinos y los vuelve temerosos uno del otro y de cualquier extrao con el que se encuentran. La conducta desordenada puede tener un significado agregado por su impacto en la vida de la comunidad.

LA M E D I C I N DE LO QUE NOS IMPORTA: EL DESORDEN COMO UN DELITO GRAVE

Cundo los hechos desordenados son realmente graves? En qu punto su gravedad amerita intervencin? Por qu algunas personas que se comportan desordenadamente son advertidas y/o arrestadas y otras no? Las respuestas a estas preguntas requieren una definicin con base en dos medidas: primero, la gravedad de casi cualquier delito -tanto mayor como menor- se determina no nicamente por la atrocidad del hecho en s, sino por el contexto en el cual se realiza. Segundo, la gravedad de cualquier delito depende igualmente del dao hecho a la vctima inmediata que del dao y el impacto a toda la comunidad. Por el contexto en que ocurre, el comportamiento desordenado puede ser grave, si no para el individuo determinado que es el blanco o la vctima, s para la comunidad cuya vida social puede resultar seria y aun trgicamente afectada. Algunas conductas desordenadas pueden ser de mayores consecuencias para los vecindarios de lo que son los delitos registrados como graves. Por ejemplo, a principios de la dcada de 1990, comerciantes del Upper West Side de

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Manhattan, en la ciudad de Nueva York, solicitaron una reunin, tanto con el comandante del distrito de polica como con un representante de la oficina del procurador de justicia, para expresarles su objecin a que la polica considerara de alta prioridad los robos y prcticamente ignorara el comercio ilegal en su comunidad. Pero el asunto era ms complicado. El comercio ilegal era realmente un problema-menor que el de los adictos a las drogas, quienes abastecan de mercanca "caliente" a los vendedores ilegales, adems de merodear, usar drogas, mendigar y hostigar a los clientes de las tiendas y a los peatones. Los propietarios de negocios dejaron en claro que aunque ellos teman al robo, los robos podan manejarse a travs de seguridad, control de mercanca y control de flujo de efectivo. Sin embargo, no podran sobrevivir si los clientes no estaban dispuestos a cruzar la masa de gente de la calle que los molesta, y de este modo sus negocios podan disminuir y finalmente desaparecer, lo que significara una prdida financiera personal para los comerciantes, pero tambin una prdida para el vecindario. Aqu el concepto de conducta desordenada -en este caso comportamiento ilegal asociado con las ventas- acarrea ms consecuencias para un vecindario en particular que el ms "grave" delito de robo. El reconocimiento del entorno como un elemento que agrega significado al delito y como un factor para determinar una apropiada respuesta de las autoridades, no es nuevo. De hecho, esto ocurre regular y frecuentemente. Por ejemplo, la polica puede evaluar el contexto de un hecho para decidir si interviene, aun donde tcnicamente se ha cometido un delito. Por mucho tiempo esto fue el criterio para el abuso conyugal. Tradicionalmente, la polica esperaba que las partes resolvieran sus problemas por su cuenta, no obstante el hecho de que haba ocurrido un asalto y poda intervenir. El entorno dentro del que se rea-

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lizaba dicho asalto -por un miembro de la familia, dentro del hogar- determinaba la accin de la polica. Los valores que se protegieron mediante dicha tctica de la polica pueden o no haber sido legtimos, pero ciertamente significaron el reconocimiento a la autoridad de esposos y padres sobre sus esposas e hijos, un valor que desde entonces ha hecho que el gobierno se resista a interferir en la vida familiar; un valor que la sociedad an estima pero que debe sopesarse contra los costos de la violencia sin control dentro de la vida familiar. Igualmente, la determinacin de la polica para intervenir o no en incidentes desordenados especficos, aunque definitivamente con base en la ley, debe surgir de una evaluacin de la gravedad del comportamiento dentro de su contexto. Pese a la existencia de un reglamento de la ciudad para cerrar los parques del vecindario a las 10:00 p.m., los policas pueden decidir pasarlo por alto en una calurosa noche de verano y permitir que las familias sigan en el parque mientras se mantengan en orden y respetuosas de las circunstancias. Los policas, al evaluar la situacin, perciben el contexto creado por un parque en el vecindario de una densa rea urbana, que proporciona a un pacfico grupo de vecinos un agradable refugio contra el calor y la humedad, y adaptan su respuesta de acuerdo con esto. Por ahora aclaramos solamente este punto: que el contexto agrega significado a un hecho, y es un elemento clave para que los policas decidan si aplican la ley estrictamente. Dejamos para el captulo 5 una discusin ms detallada de este tema y una respuesta a los recursos legales que se plantean contra el uso de este criterio policiaco. Cules son los elementos de contexto que le agregan significado a la con-

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ducta desordenada y que originan que sta tenga tan graves consecuencias para una comunidad como las tiene un delito ms grave? Estos elementos son al menos cinco: tiempo, lugar, comportamiento previo de una persona desordenada, la condicin de la "vctima" u observador de la conducta desordenada en relacin con el infractor, y el agregado o conjunto de incidentes del hecho especfico de que se trata, en especial si ste puede afectar a todo el vecindario o comunidad. Aparte de su significado individual, estos cinco elementos frecuentemente interactan y configuran su efecto total.

Tiempo

De manera general, todos entendemos que el comportamiento adecuado en un momento puede ser inadecuado en otro. Hasta cierto punto, lo correcto depende de nuestras expectativas de cierto comportamiento predecible. Tambin puede depender de la audiencia especfica que est presente. Los das de fiesta son buenos ejemplos de esto. La noche de fin de ao es una ocasin para celebrar y las comunidades trabajan mucho para garantizar la seguridad de los asistentes (por ejemplo, aumentar el transporte pblico). El Halloween es una ocasin para disfraces, peticiones, travesuras y asustar a la gente. El 4 de julio, da de la independencia en Estados Unidos, es fiesta de juegos pirotcnicos y bullicio. La mayora somos ms condescendientes con el bullicio de las fiestas y las juergas en estas ocasiones, de lo que normalmente toleraramos. De la misma manera, el ruido excesivo en las noches de sbado y domingo es generalmente ms aceptable que entre semana, cuando la mayora de la gente tiene que trabajar al siguiente da.

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Un pordiosero parado pacficamente frente a un edificio a medio da, probablemente no sea amenazante para la mayora de las personas, pero el mismo pordiosero, comportndose de la misma manera al atardecer o despus de oscurecer, sin duda puede parecer amenazante. Dos pordioseros parados en la salida del Metro, durante las horas pico, son una cosa muy diferente que los mismos dos, con idntico comportamiento, parados ah a media noche cuando hay muy poca gente. Que una prostituta se encuentre en una esquina de un vecindario mixto, residencial/comercial, a las 2:00 a.m., es diferente que a media tarde cuando los nios regresan de la escuela. La gente acostada en una banqueta de un distrito comercial durante horas hbiles es ms molesta para la circulacin de los peatones, de lo que sera durante las horas en que estn cerradas las tiendas. En cada caso, todo lo dems en el comportamiento y conducta de una persona puede ser lo mismo, pero el tiempo en que el comportamiento ocurre le da un significado especial y produce un impacto diferente en las personas y en el vecindario.

Lugar

De la misma manera, aun cuando todo lo dems sea lo mismo, la ubicacin puede afectar el significado y el impacto de determinados hechos. Otra vez la mendicidad es un buen ejemplo, ya que verla en zonas residenciales es muy diferente a verla en las reas comerciales. Las multitudes bulliciosas de Harvard Square en Cambridge (Massachusetts), hacen parecer relativamente inofensivo a un pordiosero solitario sentado en la entrada de un restaurante. Sin embargo, el mismo pordiosero,

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sentado a la puerta de un edificio de apartamentos para ancianos en un vecindario residencial de la misma ciudad, podra parecerles muy amenazador. Alguien que ofrece "cuidar su carro" a medio da en una calle puede ser fcil de rechazar; sin embargo, el mismo hecho puede resultar mucho ms intimidante en un estacionamiento pblico subterrneo cuando no hay nadie a la vista. Igualmente, vender mercanca en un parque puede ser un problema manejable. Los transentes pueden atravesar el parque para evitar el rea congestionada, o cruzar la calle. En una zona comercial que depende de sus aparadores para atraer a la clientela y del fcil acceso a las tiendas, los vendedores ambulantes pueden significar el desastre no slo para el comercio, sino para quienes viven en el vecindario y dependen de los comerciantes.

Comportamiento previo de la persona desordenada

El comportamiento de la persona, ya sea crnico o el precedente inmediato a la comisin de un hecho desordenado, tambin le agrega significado al hecho. As, por ejemplo, alguien que cotidianamente ha aterrorizado a un vecindario con sus amenazas a las personas, por golpearlas, arrojarles porqueras o intentar obstruirles el paso, y luego mendiga en una forma pasiva en un momento determinado, sigue siendo amenazante y produce temor a causa de su reputacin por su agresivo comportamiento previo. Una persona tambaleante por las drogas o el alcohol, que es vista en su comportamiento errtico, pero que repentinamente se para derecha y sostiene una taza sin que le tiemble la mano, puede parecer una amenaza por su comportamiento anterior a causa del alcohol o las drogas.

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La condicin de la vctima o el observador respecto del perpetrador

La edad, condicin fsica, gnero y otras caractersticas de la vctima o testigo que la hacen o lo hacen vulnerable en relacin con el infractor, integran el significado agregado y la amenaza que significa cualquier simple hecho de comportamiento desordenado. As, un ebrio que gesticula violentamente y grita a una mujer embarazada que lleva de la mano a un nio y espera el autobs, se percibe diferente que el mismo ebrio con el mismo comportamiento frente a dos estudiantes universitarios. En condiciones similares, nos preocupamos por la vulnerabilidad de la mujer, el impacto en el nio y la dificultad que tendrn para alejarse del ebrio, mucho ms de lo que nos preocupamos por dos jvenes robustos, quienes, si la situacin se vuelve amenazadora, pueden escapar o defenderse con mayor facilidad. Otras personas son igualmente vulnerables: los nios, los ancianos, los discapacitados o los ciegos, personas en silla de ruedas -para dar slo unos ejemplos-, por lo que esos hechos de desorden o incivilidad contra ellos pueden ser ms graves cuando los realiza un individuo que fsicamente es ms fuerte y puede tener una actitud amenazante.

Cantidades o agregados
El factor numrico o agregado de un hecho especfico, tiene un impacto importante tanto en las actitudes de un individuo en respuesta a ese hecho, como en la salud y vitalidad del propio vecindario. Como Wilson y Kelling mostraron, las condiciones de desorden indican que nadie se interesa. Mientras ms grande

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es el desorden, en trminos de agregados, ms fuerte es el mensaje para los observadores y las "vctimas" hacia quienes se dirige el comportamiento. Un mendigo puede decir poco acerca de las condiciones del vecindario, pero diez pueden decir mucho. Una persona acostada en una banqueta en una zona comercial es probablemente una inconveniencia menor, pero treinta interfieren con el funcionamiento comercial y el trnsito de peatones. Una o dos personas que duermen en un parque pueden hacer que un paseante se sienta incmodo; un campamento de 200 puede destruir completamente el uso pblico del parque. Un adolescente que se va de pinta puede significar poca amenaza para un pueblo pequeo, pero miles de jvenes que dejan de asistir a la escuela representan una amenaza mayor para los vecindarios en Filadelfia o Nueva York. En cada caso, aquellos que buscan oponerse o atenuar un hecho individual, se vuelven ms temerosos y estn menos dispuestos a hacer algo, al ver que crece el nmero tanto de los perpetradores como de los hechos. En algn momento, el comportamiento desordenado llega a un punto crtico, al grado de que el temor de los ciudadanos se convierte en indiferencia y retirada, y la delincuencia empieza a abrirse camino en el vecindario. No es solamente a las "vctimas" a quienes se lastima, como lo reporta el trabajo de Skogan: lo que sigue es la declinacin y el deterioro del vecindario. Por los contextos sociales en los que ocurren, los hechos que identificamos como "comportamiento desordenado" pueden resultar mucho ms amenazadores y destructivos, lo que los hace verdaderamente graves para los observadores u "objetivos". Ms de un juez ha preguntado en casos recientes de actos cometidos por personas sin hogar, o gente de la calle: "queremos realmente

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calificar como delito un comportamiento al que todos nosotros en alguna ocasin podramos estar obligados o necesitaramos hacer en pblico?" Para responder a esta pregunta nos referiramos al contexto en el cual se realizan estos actos: una cosa es que una persona necesite orinar y demuestre un buen comportamiento, esto es, encuentra un lugar aislado (digamos un callejn), se asegura de que no hay nadie a la vista y lo hace discretamente. As comunica, tanto literal como simblicamente, que respeta los derechos de los dems y que pone lo mejor de su parte para hacerlo, aunque se trate de una emergencia. Otra cosa muy diferente es que, como ya lo hemos visto, una persona se pare en la Quinta Avenida de la ciudad de Nueva York y abiertamente se orine en el arroyo de la calle sin ninguna preocupacin por los dems. Muchas veces los mismos ciudadanos tratarn de detener semejante comportamiento sin intervencin de la polica. Sin embargo, cuando el contexto y/o el nmero de dichos actos llega a producir temor, o las condiciones reales evitan que los ciudadanos intervengan y les impiden el uso normal de un espacio pblico, entonces los comportamientos desordenados deben sujetarse a restricciones legales ms formales y controles que finalmente se convierten en la base para la intervencin de la polica. Hace poco, los residentes de varios vecindarios de la ciudad de San Francisco pidieron a la ciudad cerrar sus parques, retirar los juegos y bancas, y bardear los campos o hasta emparejarlos con maquinaria pesada. La razn para estas peticiones fue que los parques estaban ahora en poder de la gente que ah haba instalado sus campamentos, traficantes de drogas y prostitutas, lo que haca muy peligroso para los vecinos y sus hijos usarlos para fines sociales o recreativos. Haban convertido los parques en imanes que atraan delitos adi-

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cionales al rea.37 En esos casos, cuando las condiciones normales de obligacin y decencia mutuas se rompen tanflagrantemente,la polica, los procuradores y los jueces tendrn que intervenir para asegurar que persista "un remanente" de la vida urbana.38 La vida de una comunidad puede depender de esta intervencin.

PODEMOS RESTAURAR EL ORDEN?

Persiste la falta de continuidad entre las demandas de orden de los ciudadanos y las prioridades de la polica y la justicia penal. La polica y las instituciones penales usan medidas formales de demanda, que se basan en apreciaciones de la gravedad del delito y que son razonables y se apoyan en estudios sofisticados. Las demandas de los ciudadanos se basan en sus experiencias en los espacios pblicos (el contexto), y en lo que ellos consideran que son seales pronosticadoras del delito -el desorden y la cobertura del delito en los medios de comunicacin-. Los pequeos cambios en los niveles de delitos reportados, simplemente no tienen ningn impacto prctico en la vasta mayora de los ciudadanos. En cambio, sus experiencias diarias en la calle, "cara a cara", s lo tienen. Realmente todava ningn departamento de polica o institucin de justicia ha establecido mecanismos formales para recopilar los informes de los problemas que molestan a los ciudadanos, o para actuar sobre estas preocupaciones. En principio, la advertencia de Skogan de que las ventanas rotas necesitan ser reparadas de inmediato, parece una idea razonable. Pero las implicaciones prcticas de la restauracin del orden son realmente radicales: pedir a los lderes polticos, criminalistas y jefes policiacos que incorporen el temor y el desorden a

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sus programas y estrategias para combatir la criminalidad, implica un reordenamiento fundamental de las prioridades polticas y profesionales. Para el sistema penal, el reto de este paradigma se entrelaza a una cultura de reforma de la justicia que desarrolle un nuevo concepto del "sistema" de justicia penal. Pedir a los tribunales que reconozcan como una obligacin el inters de la comunidad por el mantenimiento del orden y que otorguen facultades a la polica para intervenir cuando se cometan hechos desordenados, es considerado por muchos como un reto directo a las protecciones legales y constitucionales de las libertades fundamentales, un reto que ha crecido desde la dcada de 1960. Sin embargo, las actividades de algunas ciudades para restaurar el orden y prevenir o revertir la declinacin de los vecindarios urbanos empiezan a dar resultados. Podemos aprender de sus xitos -en las legislaturas y en los cabildos de las ciudades, en los tribunales y en las calles- y de los fracasos de otros. La restauracin del orden y la prevencin o reversin del deterioro urbano son metas factibles de lograr. La estrategia aqu propuesta incluye, como un primer paso, explorar exhaustivamente lo que es desorden y lo que no lo es, y tratar de entender cmo las ciudades de Estados Unidos se convirtieron en sitios en donde el desorden puede prosperar bajo la proteccin constitucional mientras las normas de las comunidades son amenazadas. Muchos de los que se oponen a restringir el desorden, afirman que actan en apoyo de los pobres o de los grupos marginados, bajo principios legales que pretenden defender las libertades fundamentales. En vista de que sus argumentos con frecuencia prevalecen en los tribunales, y por lo tanto frenan el progreso hacia la restauracin del orden, consideramos que responderles es una tarea importante con la cual debemos empezar.

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a oposicin a las restricciones sobre el comportamiento desordenado ha sido fuerte, organizada y efectiva. Con frecuencia es una organizacin local de la

Unin Americana de las Libertades Civiles, o algn otro grupo defensor de los "sin hogar" o de quienes acampan en lugares pblicos o se comportan de manera escandalosa en las calles, los que presentan una demanda legal en contra de una ciudad o un departamento de polica por aprobar o por hacer cumplir las leyes contra los hechos desordenados. Se esgrimen numerosos argumentos para atacar dicha legislacin: que representa, en esencia, una guerra financiada por los ricos contra los pobres; que realmente es un intento para empujar fuera de la vista y fuera del pensamiento a los sectores de la sociedad ms marginados; que es un atentado contra la libertad de los individuos para expresarse y recordarnos -aunque sea con su presencia en las calles- su condicin en la sociedad y nuestra responsabilidad colectiva hacia ellos; y cuando menos, que es un esfuerzo de una mayora intolerante y tirnica para imponer sus normas sobre aquellos que son "diferentes". Las palabras de Candace McCoy en The Criminal Law Bulletin son ilustrativas de estos argumentos:

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"Ventanas rotas" contiene un argumento que parece basarse en el anhelo de la clase media por el orden y decoro. "Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar" es la expresin fsica de un ama de casa, de su preferencia psicolgica ms profunda por lo pronosticable y el control. Esta pulcritud se convierte en un ordenamiento moral: es malo estar "fuera de lugar", esto es, ser diferente. La gente que es sucia y diferente es mala. Wilson y Kelling no estn tan desconectados de la an vigorosa tolerancia liberal por las desviaciones no violentas, como para argumentar que las personas sin hogar deberan ser internadas en alguna institucin porque son gente mala... En lugar de eso, la tesis de "Ventanas rotas" lo presenta como un asunto de comportamiento, con base en una descripcin de los efectos que la gente sin hogar tiene en la vida de la comunidad, no como un juicio de su carcter moral.1 Otros son ms ambiguos acerca del problema del desorden y los intentos por restringir los hechos desordenados. En un artculo en The New Yorker, James S. Kunen acepta en principio la necesidad de mantener el orden y hasta reconoce los beneficios prcticos de hacerlo: Tiene sentido la opinin de que el desorden en la calle puede ayudar a generar el delito. El comportamiento escandaloso o impredecible asusta a la gente; las personas deciden encerrarse y cuando salen se dedican exclusivamente a sus cosas. As, la vigilancia de los ciudadanos disminuye y hace ms atractivas las calles para los delincuentes... En teora, la reduccin del desorden debe reducir la criminalidad, y esto parece estar ocurriendo en la ciudad de Nueva York: los arrestos por infracciones aumentaron un 32 por ciento este ao, y el grueso de ellos ocurri en zonas pobres, de alta criminalidad -lo que rebate la suposicin de que los propsitos del alcalde eran solamente promesas de campaa-. Tambin aumentaron los arrestos por delitos graves. Y, para finales de octubre, se registraron 1,352 homicidios, abajo de los 1,641 para el mismo periodo del ao pasado. Los reportes de robos se redujeron de alrededor de 70 mil a cerca de 60 mil.

Pero en su conclusin cae nuevamente en el error de que la reduccin del desorden significa atacar a las personas sin hogar:

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...Podemos definir a cierta gente como ajena a la comunidad, hasta considerarla fuera de la raza humana... Pero no podemos hacerlos dejar de existir. Las personas sin hogar que estn aterrorizadas de los refugios municipales, pueden ser echadas del Central Park o de la estacin Grand Central, pero an necesitan un lugar para dormir.2

Cmo pasamos de aplicar las leyes en contra del comportamiento desordenado a borrar de la raza humana a la gente sin hogar, o hacerla a un lado? Esta conclusin proviene de una lgica tortuosa. Sin embargo, es una lgica que hasta algunos jueces aplican, como lo hizo Robert Sweet, de la Corte Federal de Distrito, en su fallo contra un reglamento sobre la mendicidad en Nueva York: Un mendigo pacfico no representa un peligro para la sociedad. Podra decirse que el mendigo slo cometi el delito de tener necesidad. El mensaje que uno o cien pordioseros le mandan a la sociedad puede ser preocupante. Si se ofendi a una parte de sta, la respuesta no se halla en perseguir penalmente a esta gente, sino en atender de raz la causa del problema. Las prisiones para deudores hace tiempo que desaparecieron.1 Nosotros creemos que el planteamiento que se expresa en estos tres ejemplos es deficiente y contraproducente. Aparte de absolver a quienes abusan del alcohol o las drogas, hostigan o amenazan a otros, o se comportan ilegalmente, esta lnea de razonamiento falla por apoyarse en varias suposiciones errneas respecto a la gente "sin hogar" y a lo "inofensivo" de una serie de hechos de comportamiento antisocial en comunidades y vecindarios. Con mucha frecuencia, aquellos a quienes se hace pasar como "sin hogar" en casos legales presentados ante los tribunales por defensores que buscan asegurar su derecho a estar en las calles, en los parques y en otros lugares pblicos, son enfermos mentales, personas que abusan de sustancias prohibidas o

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que tienen motivaciones criminales. Los argumentos para justificar que individuos que abusan de sustancias prohibidas o estn mentalmente enfermos sigan en las calles, en lugar de internarlos en refugios municipales o someterlos a tratamiento, producen resultados negativos que slo les aseguran seguir con sus carencias y su vulnerabilidad a la delincuencia y a graves daos fsicos. Sin embargo, an ms importante y contrario a lo que argumentan los crticos del mantenimiento del orden, etiquetar como delincuentes a los pobres o a las personas sin hogar no es el tema central o el fundamento de la legislacin en contra del comportamiento desordenado. El problema no es la condicin de ser pobre o sin hogar; es la conducta de muchas personas, algunas sin hogar pero otras no, quienes violan las leyes municipales y estatales. El desorden que nosotros describimos consiste en hechos fsicos, como la mendicidad y las consecuencias fsicas del comportamiento desordenado, como el graffiti y los automviles abandonados. La mendicidad en la va pblica, el hecho de beber en pblico, son comportamientos desordenados que nos preocupan, no el hecho de ser pobre, ni siquiera el de ser ampliamente conocidos como una prostituta o un ebrio. El meollo del asunto es el comportamiento. Cmo fue que permitimos que el comportamiento desordenado creciera en nuestras ciudades hasta sus proporciones actuales? Y cmo es que el debate sobre la restriccin del comportamiento desordenado se ha centrado en cuestiones de "derechos de las vctimas" o los "sin hogar"? El intenso debate pblico, profesional y legal que tiene lugar actualmente sobre temas como la carencia de viviendas, la injusticia econmica, y si a las "vctimas" de la sociedad debe castigrseles, est determinado en gran parte por un individualismo que creci y prosper durante mediados de este siglo.

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EL CRECIMIENTO DEL INDIVIDUALISMO Y LOS DERECHOS INDIVIDUALES

Durante la dcada de 1960 se llev a cabo una revolucin en el pensamiento social de Estados Unidos, que finalmente cambi el balance entre los derechos individuales y las libertades, la responsabilidad personal y la responsabilidad e intereses de la comunidad.4 Lawrence Friedman, en The Republic of Choice, describe la cultura que surgi entonces: En nuestra era de individualismo, el Estado, el sistema legal y en general la sociedad organizada... parecen ms y ms dedicados a una meta fundamental: permitir, fomentar y proteger el yo, la persona, el individuo. Un credo social justifica este objetivo: cada persona es nica, cada persona es o debe ser libre, cada uno de nosotros tiene o debe tener el derecho a crear o construir su propia manera de vida, y hacerlo a travs de una eleccin libre, abierta y sin obstculos. Estas son las premisas implcitas en la cultura popular.5 Surgieron numerosas ideas de nuestro estudio del aumento del desorden, como parte de la revolucin social y conceptual que produjo esta cultura popular: la primaca del "yo" y el derecho a ser "diferente"; el nfasis en las necesidades y los derechos individuales, y la creencia de que tales derechos eran absolutos;6 un rechazo, o al menos un serio cuestionamiento, de la moralidad de la clase media; la opinin de que estigmatizar a los individuos como delincuentes o desviados los converta en delincuentes o desviados, y considerar a los sanatorios mentales, terapias y otros como soluciones ms odiosas que los mismos problemas para cuyo tratamiento se destinaban. En el campo judicial, los tribunales desarrollaron el correspondiente precedente legal, en el cual las protecciones constitucionales para los derechos y li-

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bertades fundamentales de los individuos se ampliaron y elevaron a una posicin de mucho mayor relevancia que las responsabilidades individuales o los intereses de la comunidad. En muchos sentidos, el incremento en el desorden urbano durante los pasados treinta aos tiene sus races precisamente en estos cambios: el nfasis en los derechos individuales, unido a la cultura del individualismo, estimul que creciera el comportamiento desviado en las calles de la ciudad, mientras las reformas legales, especialmente en las leyes constitucionales y penales, no solamente permitieron que continuara, sino que salvaguardaron los derechos de aquellos cuyo comportamiento era desviado. En otras palabras, el desorden creci y fue tolerado, porque la expresin de casi todas las formas de desviacin no violenta lleg a considerarse sinnimo de la expresin del individualismo, principalmente apoyada en la Primera Enmienda de la Constitucin norteamericana o en el derecho a la libre expresin. Es importante hacer notar que no todos los incrementos en la proteccin de los derechos individuales tuvieron algn impacto en el crecimiento del desorden o en la tolerancia de la sociedad. Hay que recordar que durante la dcada de 1960, los delitos graves fueron un tema de preocupacin nacional. Inicialmente pareci que los cambios de mayores consecuencias en la proteccin a los derechos fundamentales seran los que imponan restricciones a la polica al investigar y tratar con los acusados de hechos delictuosos. La Comisin Wickersham de la dcada de 1930 orient la atencin nacional principalmente sobre los graves abusos de la polica, en sus actividades tanto de investigacin como de acopio de evidencias. Aunque la mayora de los jefes de polica censuraron tcticas como "el tercer grado" -que eran despiadados inte-

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rrogatorios que llegaban casi a la tortura-, hasta la dcada de 1950 continuaron tcticas similares y fueron toleradas por los tribunales. Sin embargo, a principios de la dcada de 1960, una serie de fallos de la Suprema Corte expedidos en rpida sucesin, reform las tcticas de investigacin de la polica. Entre las decisiones ms significativas de la corte se encuentran: que la evidencia ilegalmente obtenida por la polica no puede utilizarse contra un acusado en los tribunales estatales -extendiendo as a los estados la regla de exclusin que previamente se aplicaba slo en los tribunales federales (Mapp v. Ohio, 1961)-; que los acusados tenan el derecho de consultar a un abogado y tener a un abogado presente durante los interrogatorios previos a que se les formularan cargos {Escobedo v. Illinois, 1964), y que a los sospechosos detenidos para interrogatorio se les debe informar de su derecho a permanecer callados y a tener un abogado presente -actualmente este derecho se conoce como la Ley Miranda (Miranda v. Arizona, 1966)] Cuando se produjeron estas decisiones, muchos miembros de la comunidad policiaca atacaron encarnizadamente a la Suprema Corte y predijeron consecuencias ominosas,8 ante el temor de que las decisiones de la corte fueran a interferir con la capacidad de la polica para obtener la evidencia necesaria para probar la culpabilidad de un acusado. Sin embargo, pese a las protestas iniciales, pocos creen hoy que las decisiones tuvieron un efecto perjudicial grave en la capacidad de la polica para realizar sus investigaciones o preparar los casos para un juicio. En lugar de eso, se estimul a la polica a desarrollar mejores mtodos e incrementar su capacidad de investigacin y, al hacerlo, los cuerpos policiacos comprendieron que anteriormente haban confiado demasiado en los interrogatorios.

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Un resultado de las decisiones de la Suprema Corte, an ms positivo, fue que la polica supiera que, en Estados Unidos, sus funciones incluan no slo la aplicacin de la ley y la proteccin de la comunidad, sino tambin la proteccin de los derechos individuales. La mayora de los cuerpos de polica incluyeron estos requerimientos legales tanto en sus valores como en sus actividades. El combate a la delincuencia y la preocupacin por la criminalidad siguieron adelante. Mientras que la ampliacin hecha por la corte de esta proteccin a los derechos fundamentales de los acusados fue algo importante, y recibi la mayor atencin, el aumento de la proteccin constitucional en otras reas, que incrementaba y hasta solapaba el comportamiento desordenado en las calles, pas desapercibido aunque tena la misma importancia. Principalmente dos tendencias produjeron un incremento significativo en la incidencia de actos desordenados en lugares pblicos, y las correspondientes protecciones legales para estos hechos redujeron la capacidad de la polica para lidiar con ellos: que no fuera obligatorio internar en una institucin adecuada a los enfermos mentales y que la ebriedad en pblico no se considerara delito.

EL INCREMENTO DEL DESORDEN: DESPENALIZACIN DE LA EBRIEDAD Y DESINSTITUCIONALIZACIN DE LOS ENFERMOS MENTALES

Tradicionalmente, tanto el manejo de los enfermos mentales como el de la ebriedad fueron funciones importantes para la polica. Por ejemplo, en Seattle en 1945, los arrestos por ebriedad comprendieron el 70 por ciento de los

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arrestos totales del ao.9 En Milwaukee en 1936, los 8,112 arrestos por ebriedad significaron el 52 por ciento del total.10 Similares ndices se obtuvieron en San Francisco durante las dcadas de 1940 y 1950, cuando los arrestos por ebriedad comprendieron 61 y 71 por ciento, respectivamente, del nmero total." Estas cifras no reflejan realmente la cantidad de arrestos por ebriedad, ya que muchos ebrios eran arrestados bajo otros cargos, como comportamiento desordenado o vagancia. De manera similar, el manejo de las personas mentalmente enfermas ha sido siempre una responsabilidad defacto de la polica, aunque no existieran leyes, como las normas contra la embriaguez, que especficamente consideraran como un delito la enfermedad emocional. Sin embargo, la demanda de que la polica "hiciera algo" acerca de las personas mental o emocionalmente trastornadas -ya fuera para su propia proteccin o porque eran perjudiciales- condujo a que la polica utilizara normas contra el desorden o la vagancia para poner a estas personas bajo custodia. La mayora de las acciones adoptadas por la polica para tratar con personas trastornadas eran informales y "extraoficiales", sin ninguna participacin de algn servicio social o dependencia mdica; por lo tanto, no hay informacin disponible para establecer las dimensiones de estas tareas.12 Pero fueron, igualmente sustanciales. Philip Taft escribi en 1980 que "la polica... durante mucho tiempo haba sido sobrecargada en su trato con los 'mentales'... el 12 distrito de Chicago haba estado recogiendo de la calle entre 50 y 100 personas diarias, quienes pasaban la noche en la crcel 'por su propia seguridad', dijo un veterano de la fuerza".13 Aunque la polica haba tratado durante mucho tiempo con el comportamiento perjudicial de estas personas que no estaban internadas en alguna insti-

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tucin, para la dcada de 1950 el "almacenamiento" de los enfermos mentales se haba convertido en un abuso comn. Lo que empez como un movimiento legtimo para corregir este abuso, con el tiempo se convirti, bajo el tutelaje de R.D. Laing, Thomas Szasz, Erving Goffman y otros, en un completo rechazo del concepto de enfermedad mental: los individuos no estaban enfermos, la enferma era la respuesta de la sociedad hacia ellos.14 Y lo que empez como el derecho a ser atendidos, dentro de un movimiento para que no fuera obligatorio internarlos en una institucin, eventualmente se convirti en el derecho a rechazar el tratamiento, con base en el inters de la libertad individual. En 1975, en el caso O'Connor vs. Donaldson, la Suprema Corte sostuvo que: "un descubrimiento de 'enfermedad mental' por s solo no puede justificar que el Estado encierre a una persona en contra de su voluntad y la mantenga indefinidamente en un simple estado de confinamiento bajo custodia. Constitucionalmente, el Estado no puede confinar a un individuo que no representa ningn peligro, quien es capaz de sobrevivir libremente por s mismo o con la ayuda de miembros de su familia o amigos, dispuestos y responsables". La corte sostuvo tambin que el Estado no puede confinar al enfermo mental simplemente para proporcionarle un nivel de vida mejor que lo que tendra en una comunidad privada, o mantener a los enfermos mentales inofensivos segregados de otros ciudadanos, nicamente para no exponer [a los mentalmente sanos] a aquellos cuyas maneras de actuar son diferentes.15 El tema del intemamiento haba cambiado de ser una cuestin mdica a una legal, y el enfermo mental poda legalmente escoger "la libertad" en las calles en lugar de ser internado en una institucin.

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El movimiento para no internar a los enfermos mentales se convirti en el modelo para difundir la cultura del individualismo, generalmente a travs de polticas pblicas. Efectivamente, la misma lgica dara forma al movimiento para que la embriaguez no se considerara delito, el cual sigui y en gran parte igual la experiencia de negativa para internar a los enfermos mentales. En 1967, la Comisin del Presidente Sobre la Aplicacin de la Ley (President's Comission on Law Enforcement) describi el tratamiento de rutina de individuos arrestados por embriaguez: un infractor era frecuentemente internado de forma temporal en una celda donde podan caber hasta 40 o 50 ebrios, con poco espacio para sentarse o acostarse, e instalaciones sanitarias inadecuadas. No se les proporcionaba ninguna atencin mdica. Aquellos capaces de pagar una 'fianza, normalmente quedaban en libertad al recuperar la sobriedad y con frecuencia podan evitar ser procesados, mientras que los demasiado pobres para poder cubrir una fianza tenan que comparecer ante el juez. La mayora de los acusados que terminaba cumpliendo una sentencia en prisin, lo haca en las crceles del condado, en condiciones psimas que tenan "un efecto ms destructivo que benfico no slo para los alcohlicos que eran encerrados ah, sino tambin para aquellos culpables de las infracciones ms mnimas".16 Con una justificada preocupacin acerca del manejo de la embriaguez por parte de la polica y la justicia penal, durante las dcadas de 1950 y 1960 los reformadores redefinieron primero el problema y lo trasladaron del mbito penal al mundo mdico, donde la embriaguez se convierte en una enfermedad que necesita tratamiento. La mayora de estos reformadores -trabajadores sociales, jueces penales, personal mdico y "alcohlogos"- estuvo de acuerdo en que dos terceras partes de aquellos ebrios consuetudinarios no buscaran

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someterse a ningn tratamiento. As, se propuso un tratamiento involuntario de largo plazo como una alternativa al castigo o prisin. Sin embargo, en este punto, los libertadores civiles nuevamente entraron al pleito y, como hizo notar en 1976 Robin Room, de la University of California School of Public Health, as como haban convertido el tema de la preocupacin por los enfermos mentales de un asunto mdico a una cuestin legal, del mismo modo tuvieron xito en transformar, de una cuestin mdica a una cuestin legal, el intemamiento en una institucin por alcoholismo: Los abogados irrumpieron en el ciclo de pensamiento sobre el alcoholismo y trajeron con ellos perspectivas firmes con fundamentos concretos, forjadas en las batallas sobre el intemamiento involuntario de los enfermos mentales. En una reunin anual del Consejo Nacional sobre Alcoholismo (National Council on Alcoholism), Peter Hutt, consejero de la ACLU, estableci claramente la posicin de los abogados: "No hemos peleado durante dos aos para sacar d la crcel a DeWitt Easter, Joe Driver y otras [personas arrestadas por ebriedad], solamente para que los sometan a intemamiento involuntario por un periodo ms largo de tiempo, sin ninguna seguridad de ayuda adecuada para su rehabilitacin y tratamiento. El eufemstico nombre de "intemamiento civil" puede fcilmente ocultar nada menos que encarcelamiento permanente.17

La Comisin contra el Crimen del presidente Johnson apoy decididamente que no se considerara como delito la embriaguez, al opinar que "la embriaguez no debe ser por s misma un delito penal. El desorden y otra conducta delictiva como consecuencia de la embriaguez, deben tratarse como delitos separados merecedores de castigo".18 Y aunque la comisin reconoci que, en la prctica, el que no se considerara la embriaguez como delito requerira desarrollar procedimientos civiles de desintoxicacin adecuados, adopt la posicin de los liberales respecto al confinamiento involuntario. Es decir, la ebriedad en pblico no traera como consecuencia arresto ni encarcelamiento.

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Tanto la despenalizacin de la ebriedad en pblico como la desinstitucionalizacin del enfermo mental tuvieron un impacto enorme en la vida urbana. No se haba construido una cantidad suficiente de centros locales de salud mental y de desintoxicacin para proporcionar el cuidado que requeran aquellos que estaban ahora fuera de las instituciones.19 Sin una atencin siquitrica general, muchos enfermos mentales rehusaron tomar sus medicamentos. Gran cantidad de enfermos mentales y adictos 'al alcohol afirmaron su "derecho" a desviar su conducta y rechazaron toda forma de asistencia social. Y al incrementarse en las calles de la ciudad la presencia de los enfermos mentales y/o ebrios, disminuy la capacidad de la polica para atender el desorden causado por dichas personas. Aunque la mayor parte del manejo que hace la polica de las personas perturbadas mentalmente se mantiene informal y, cmo consecuencia, "extraoficial", los problemas relacionados con los enfermos mentales en las calles de la ciudad han empeorado desde la movilizacin para evitar su internamiento en instituciones de salud. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat proporcionan evidencia estadstica del claro incremento en Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the Mentally Ill: En la ciudad de Bfalo, durante 1982, 72 pacientes psiquitricos dados de alta fueron arrestados por vagar por los campos del Buffalo State Psychiatric Center y tres hospitales generales con unidades de psiquiatra -la mayora de ellos fueron acusados de allanamiento de propiedad privada- En las calles y en los refugios se encuentra el doble de personas mentalmente enfermas, de lo que hay en nuestros hospitales psiquitricos pblicos. En nuestras crceles y prisiones hay tantos individuos que padecen desrdenes mentales graves como los que hay en nuestros hospitales mentales pblicos. Se tomaron como muestra para un estudio 132 pacientes dados de alta del Central Ohio Psychiatric Hospital durante los primeros tres meses de 1985. A los seis meses de que salieron, ms de una tercera parte se haba convertido en "personas sin hogar".20

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Igualmente, Christopher Jencks informa que, a nivel nacional, en 1987 estaban sin hogar aproximadamente 100,000 personas en edad productiva con problemas mentales lo suficientemente severos para impedirles conservar un empleo.21 Tambin existe considerable evidencia anecdtica sobre las consecuencias de lanzar a las calles a personas emocionalmente perturbadas, sin la atencin adecuada. El fiasco de Larry Hogue en la ciudad de Nueva York ofrece un ejemplo reciente. Larry Hogue era una persona "sin hogar" con un historial de adiccin a las drogas, que literalmente aterroriz a un vecindario de Nueva York. Cuando Hogue estaba en el hospital y no bajo la influencia del crack, no planteaba un peligro inminente ni para l mismo ni para otros, por lo tanto, fue dado de alta. De regreso en las calles, Hogue us crack... y se lanz al vandalismo y a defecar en los automviles, provoc incendios, y amenaz, abus fsicamente y asalt ciudadanos. En una ocasin golpe a una jovencita y la empuj enfrente de un autobs. Cuando la polica intervino, Hogue estaba tan obvia y gravemente trastornado que fue hospitalizado. Una vez de regreso en el hospital y alejado del crack, Hogue no era un peligro inminente para s mismo o para otros, rehus mayor tratamiento y dej el hospital. Tragedias similares ocurren a diario en las calles de todo Estados Unidos.22 El impacto sobre las ciudades de que la embriaguez en pblico dejara de considerarse como un delito, se reflej en los informes de arrestos de la polica, lo cual ilustra la disminucin del control de la polica sobre la vida en las calles. En la ciudad de San Francisco, donde durante las dcadas de 1940 y 1950 los arrestos por ebriedad constituyeron entre 60 y 70 por ciento del nmero total de arrestos, este porcentaje descendi bruscamente a 44 por ciento en 1967 y se desplom a 17 por ciento en 1992.23 Esta tendencia se refleja tambin en la

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limitada informacin nacional de que se dispone. En 1967, la Comisin contra el Crimen del presidente Johnson calcul que una tercera parte (2'000,000) de los arrestos a nivel nacional fueron por embriaguez.24 Para 1992, los clculos del gobierno sobre los arrestos por embriaguez haban descendido a un 6 por ciento del total (aproximadamente 880,000 de 14'200,000 arrestos).25 Sin embargo, aunque los arrestos por embriaguez declinaron, se mantuvo la demanda de los ciudadanos de que la polica "manejara" a los ebrios, ya que a pesar de la elaboracin de polticas a alto nivel, los ebrios siguieron creando problemas en los vecindarios urbanos y en los lugares pblicos, si no con su comportamiento en un momento dado, s por la amenaza de ser impredecibles a causa del alcohol. Por lo tanto, la polica continu con su manejo informal de los ebrios: llevarlos a su casa, reprenderlos y amenazar con arrestarlos si no se comportan con propiedad, llamar a la familia, hacerlos retirarse de un lugar o una situacin para evitar un conflicto, ponerles las llaves del automvil en la cajuela para que no puedan manejar y otras acciones "extraoficiales" por el estilo. Pero los cambios legales que acompaaron la medida de que la embriaguez no se considerara delito, le quitaron a la polica buena parte de su autoridad legal para controlar el comportamiento relacionado con el alcohol, pues la polica ya no poda apoyarse en la sancin final -el arresto por embriaguez-. Cuando los ciudadanos se quejaban de que un ebrio haba cometido algn delito menor, con frecuencia la polica no poda hacer nada, ya que el arresto por una infraccin estaba permitido solamente cuando los mismos policas haban visto cometerse el hecho. As las cosas, sufran tanto los ciudadanos respetuosos de la ley como los vecindarios frecuentados por los ebrios. Para muchos ciudadanos, especialmente quienes radicaban en el centro de las ciudades, la incapacidad de la polica para

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intervenir cuando los ebrios solamente estaban amenazantes, o cuando los policas mismos no haban presenciado una infraccin, se aada a la imagen de una polica "despreocupada" o sin voluntad para intervenir. Agregada a estas graves repercusiones de la despenalizacin de la embriaguez en pblico, est otra de igual peso: la ebriedad y el alcoholismo pueden no slo ser problemas serios por propio derecho, sino tambin contribuir grandemente al problema general de la criminalidad. Encuestas recientes entre presidiarios muestran que 49.5 por ciento de aquellos arrestados por homicidio y 44.3 por ciento de los arrestados por asalto haban bebido alcohol antes de cometer los delitos por los que fueron encarcelados.26 Con base en estudios en prisin dirigidos por Christopher Innes, el profesor de la Universidad de Harvard Mark Klieman calcula que aproximadamente 40 por ciento de aquellos que ahora se encuentran en prisiones estatales, estuvieron bebiendo al momento de cometer su infraccin, y concluye que "si el alcohol contribuye aunque sea un 20 por ciento al problema de la delincuencia en las calles, el control de la criminalidad relacionada con el alcohol debe ser una consideracin primordial para determinar una poltica sobre el alcohol".27 Ahora se ve claramente que no considerar la embriaguez como un delito y que no sea obligatorio internar a los enfermos mentales en una institucin de salud han tenido consecuencias trascendentales para nuestras ciudades. Aparte de incrementar el nivel del desorden en las calles, estos movimientos socavan la autoridad bsica de la polica para intervenir y manejar dos importantes tipos de desorden. Pero una mayor tolerancia del desorden y la erosin de las bases legales para restringir los hechos desordenados provienen tambin de otras fuentes.

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LA EROSIN DE LA AUTORIDAD LEGAL PARA CONTROLAR EL DESORDEN: TENDENCIAS LEGISLATIVAS Y DOCTRINA LEGAL CAMBIANTE

La autoridad para reglamentar comportamientos sociales como la mendicidad, la prostitucin, beber en la va pblica, pedir para contribuciones de caridad, manifestaciones y desfiles, y el uso apropiado de los parques y calles de la ciudad, reside en las facultades del Estado derivadas de la Constitucin para proporcionar servicios de proteccin policiaca, de salud, seguridad pblica y calidad de vida a sus ciudadanos.28 Cada estado puede delegar a los municipios la facultad de legislar completa o parcialmente sobre estas reas; a la inversa, un estado puede decidir apropiarse la reglamentacin del campo completo. Hoy en da los intentos por restringir y reglamentar muchos actos de desorden caen dentro de un rea muy ambigua de la ley, segn la definen los tribunales, tanto que un folleto que publica la Fundacin Legal para la Justicia Penal (Criminal Justice Legal Foundation) para ayudar a las ciudades en la elaboracin de decretos contra la mendicidad o pedir en pblico, le aconseja a una ciudad que se prevenga contra posibles demandas:

Cualquier esfuerzo por restringir la mendicidad se enfrentar con una vigorosa oposicin de organizaciones bien estructuradas, bien financiadas y extremadamente legalistas. Su punto de vista lo comparte una importante minora de jueces, principalmente en las cortes federales. Por lo tanto, es imposible redactar una ordenanza contra la mendicidad que no vaya a encontrar oposicin. Es tambin imposible garantizar que una ordenanza resista la oposicin, aun cuando pueda ser, en la realidad, perfectamente vlida.25 La tirantez entre los defensores de los "derechos", que argumentan que refrenar

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la conducta desordenada -que ellos describen como "discurso" o comportamiento expresivo- viola sus libertades fundamentales, y los "comunitarios" o "universalistas", que sostienen que los derechos individuales deben, en ocasiones, ceder ante los valores comunales y las estructuras, con el fin de que el orden bsico se pueda mantener en una comunidad ms grande, se hace ms evidente en estas demandas y en el debate sobre la legislacin.30 Como mencionamos arriba, los opositores a la legislacin para controlar el desorden con frecuencia integran sus argumentos en trminos de la necesidad de proteger os derechos de los "pobres" o los "sin hogar". Las bases tradicionales para controlar el desorden en la sociedad estaban apoyadas en las restricciones que se pusieron explcitamente a los pobres y los vagabundos, pero nuestros tribunales nos han alejado convenientemente de las viejas leyes sobre la vagancia, que permitan que los pobres o las minoras recibieran un tratamiento discriminatorio. Actualmente, tanto la legislacin como la doctrina legal que se preocupan por reprimir el comportamiento desordenado en pblico reflejan esta evolucin. Sin embargo, la cuestin es si los tribunales se han extralimitado. Desde los tiempos de la Unin, los estados buscaron reglamentar tanto la vagancia como la mendicidad, y aun el movimiento de los pobres en sus regiones. Los Artculos de la Confederacin evitaron que los pobres ejercitaran el derecho a entrar y salir libremente de cualquier estado, y los excluyeron del disfrute de los privilegios e inmunidades reservados a todos los dems ciudadanos.31 Las autoridades locales podan expulsar a los recin llegados pobres y hacerlos regresar a su ltimo lugar de residencia. En 1791, cuando se ratific la Constitucin, ocho de los catorce estados que entonces integraban la Unin

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prohibieron especficamente la mendicidad por decreto; otros cuatro estados y el Distrito de Columbia aprobaron el decreto en 1812.32 En muchos lugares, solamente quienes haban residido por largos periodos en determinado sitio eran elegibles para recibir asistencia pblica.33 Todas estas leyes fueron herencia de la tradicin britnica de reglamentar a las "clases peligrosas",34 y la Suprema Corte de los Estados Unidos las apoy plenamente. En MayorofNew York v. Miln (1837), el juez Barbour dictamin que el estado de Nueva York haba actuado inteligentemente al excluir a los pobres que arribaban por barco porque era "necesario para un estado tomar medidas precautorias contra la peste moral de los pobres, los vagabundos y posiblemente delincuentes, tanto como lo es la proteccin en contra del contagio fsico... de artculos defectuosos e infecciosos".35 Con las leyes contra vagabundos de la dcada de 1870, los estados convirtieron en delito que los trabajadores que carecieran de medios visibles de sustento viajaran por el pas. Estas leyes estaban dirigidas a evitar que elementos marginales de la clase trabajadora se inclinaran hacia la delincuencia o se involucraran en conflictos laborales de la comunidad. La implementacin y aplicacin de estos decretos continu durante la Gran Depresin y hasta mediados de este siglo. Para 1960, con el pretexto de legalizar el ejercicio de la fuerza de sus cuerpos de polica, todos los estados con excepcin de Virginia Occidental haban aprobado, y aplicado, leyes sobre vagancia en contra de los desempleados pobres.36 Los decretos estatales fueron complementados en muchas localidades por reglamentos municipales. Aunque la legislacin vara de estado a estado, en la tradicin del planteamiento de las "clases peligrosas" tales leyes claramente castigaban la "condicin social": los pobres y los hol-

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gazanes, individuos capaces para trabajar pero que no lo hacan. No necesitaban cometer ningn acto ilegal, la sola vagancia era suficiente causa de arresto. Despus de la Depresin y la Segunda Guerra Mundial, aument la crtica contra las leyes sobre la vagancia y los merodeadores en Estados Unidos, por parte de los eruditos legales y los beneficiarios de la asistencia social.37 Los tribunales empezaron a tomar medidas, para eliminar la "condicin social" como una base constitucionalmente lcita para el castigo penal. Si trazamos este proceso hasta el presente, encontramos que la legislacin y la doctrina legal aplicables al control del comportamiento desordenado, han sido aprobadas en Estados Unidos a travs de varias fases: en la primera, se aprobaron leyes contra la vagancia y otras legislaciones para hacer de una "condicin social" un delito penal. stas pronto fueron complementadas o remplazadas por leyes contra los merodeadores, dirigidas ms especficamente a ciertos actos o comportamientos. Cuando los tribunales empezaron a dictaminar como anticonstitucionales tanto las leyes contra la vagancia como aquellas contra los merodeadores, estas leyes fueron sustituidas por prohibiciones ms especficas en contra de merodear "con el propsito de" practicar alguna actividad delictuosa (como prostitucin o trfico de drogas). La tendencia a lo largo de estos primeros tres periodos fue rechazar la legislacin basada en la "condicin social" y requerir que las infracciones delictuosas se basaran en un comportamiento especfico. Actualmente, ante las impugnaciones legales a las leyes de "merodear con el propsito de", est siendo puesta a prueba en los tribunales la legislacin que restringe o prohibe comportamientos especficos como acostarse en una banqueta, pedir dinero en una forma agresiva o ms de una vez, o bloquear intencionalmente el libre movimiento de los peatones en las aceras.

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Leyes contra la vagancia y legislacin con base en la condicin social

Las primeras impugnaciones legales con xito a las leyes contra la vagancia y contra los merodeadores, se dirigan contra la exclusin de los migrantes pobres por los estados. En Edwards v. California (1941), la Suprema Corte derog una ley de California que prohiba la internacin de pobres al estado.38 Y aunque la decisin de la corte se bas en la violacin del estado de California a la Clusula de Comercio -en sus intentos por evitar los efectos de la Depresin-, las opiniones concurrentes de los jueces Douglas y Jackson prefiguraron las decisiones posteriores de la Suprema Corte, atacando la vagancia ms directamente como una condicin de vida. Apoyados en la Clusula de Privilegios e Inmunidades de la Decimocuarta Enmienda Constitucional, los dos jueces establecieron que la sola condicin de indigencia no era aceptable como una base para limitar los derechos de los ciudadanos. El juez Douglas insisti tambin en que la ley de California violaba el derecho de trnsito interestatal, un derecho para todos los ciudadanos del estado y la nacin. La corte mantuvo esta tendencia con Shapiro v. Thompson (1969), al fallar contra los requerimientos en Pensilvania, Connecticut y el Distrito de Columbia, de un ao de residencia previo a la solicitud y recibimiento de los beneficios de la asistencia social, considerando que violaban el derecho a viajar por los estados y tener igualdad de proteccin.39 Aunque el deseo expresado por los estados era inhibir la afluencia de personas necesitadas, con el fin de proteger la solvencia fiscal de sus programas pblicos de asistencia social, la corte sostuvo que este razonamiento no era constitucionalmente lcito. Los estados

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podan legtimamente intentar limitar sus gastos, hasta para la asistencia pblica, pero no podan hacerlo mediante la creacin de una "odiosa distincin" entre nuevos y viejos residentes, necesitados o desvalidos. Adems de estos pronunciamientos con respecto a la condicin de pobreza, la Suprema Corte generalmente ampli su enjuiciamiento a la legislacin basada en la condicin social durante la dcada de 1960. Dos decisiones son notables para el propsito actual: en la primera, Robinson v. California (1962), la polica haba registrado al acusado, Robinson, una tarde en una calle de la ciudad de Los ngeles y le encontr marcas de aguja hipodrmica y costras en el brazo izquierdo. Robinson acept que ocasionalmente usaba narcticos. Lo arrestaron y le formularon cargos bajo un decreto de California que considera esto como un delito menor, que amerita encarcelamiento para quien usa o es adicto al uso de narcticos. Los tribunales de California haban interpretado el decreto en el sentido de que la condicin de ser adicto a los narcticos (esto es, ser "adicto al uso" de narcticos) era un delito penal por el cual un infractor poda ser procesado en cualquier momento antes de que se reformara; por lo tanto, una persona poda ser culpable de haber cometido el delito con el hecho de ser adicto, independientemente de si l o ella hubieran jams tenido en su poder o usado ningn narctico dentro del estado. La Suprema Corte de los Estados Unidos derog la ley de California, al dictaminar que el encarcelamiento de un individuo cuando l o ella pudieran nunca haber tocado un narctico dentro del estado, ni hubieran tenido ah ningn comportamiento irregular, les infliga un castigo cruel e inslito, en violacin a las enmiendas constitucionales Octava y Decimocuarta.10 Pocos aos despus, en Powell v. Texas (1968), la corte tuvo que determinar

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si una seccin del Cdigo Penal de Texas que prohiba intoxicarse en pblico, caa dentro del mbito de Robinson como una legislacin no lcita, por estar hecha con base en la condicin social. A Powell, un alcohlico crnico con un largo historial de arrestos por ebriedad en pblico, se le arrest y se le acus de haber sido encontrado intoxicado en un lugar pblico. En su defensa, l sostena que a causa de su alcoholismo crnico, sus actos eran involuntarios y, por lo tanto, constitucionalmente no poda ser sujeto a ningn castigo penal. En el juicio, Powell fue declarado culpable. En su apelacin, la Suprema Corte -en una decisin dividida- sosluvo el fallo en su contra y la constitucionalidad de la ley, decidiendo que, al contrario del decreto de California, la previsin de la ley de Texas no buscaba castigar la condicin social, sino imponer "una sancin penal por comportamiento pblico, el cual puede crear riesgos sustanciales a la salud y a la seguridad, y el cual ofende las sensibilidades morales y estticas de una gran parte de la comunidad".41 Aunque se presentaron en la dcada de 1960, los procesos de Robinson y Powell figuran significativamente en casos recientes llevados por defensores de personas marginadas (los "sin hogar", los enfermos mentales y los adictos a sustancias ilegales) en contra de ciudades que intentan restringir su comportamiento. Estos casos se presentan porque tienen que ver con los temas de la condicin social y "actos involuntarios" relacionados, cometidos en pblico por personas de una condicin determinada. . La cuestin que se plantea en los juicios actuales es si los casos de Robinson y Powell deben ser interpretados en el sentido de que los actos de sobrevivencia de personas sin hogar -que se acuestan, duermen, comen, invaden propiedad privada y hasta mendigan- son involuntarios al hacerse en pblico y no

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pueden restringirse legalmente ya que estn ligados a su "condicin" de "personas sin hogar". Principalmente Powell es problemtico como un precedente, porque representa una opinin plural de cuatro magistrados de la Suprema Corte, en lugar de una clara mayora. La pluralidad de opinin seal el tema de los actos involuntarios a manera de un retorno a la decisin Robinson. Aun as, no llega a la posicin que previeron los defensores de los marginados: Se sugiere en disentimiento que Robinson est por el... principio de que "las penalizaciones no deben dictarse a una persona slo por estar en una condicin que ella no tiene el poder para cambiar". Cualesquiera que sean los mritos de dicha doctrina de responsabilidad penal, con toda seguridad puede decirse que no se desprende de la doctrina Robinson. Toda la acometida legal de la interpretacin de Robinson de la clusula del castigo cruel e inslito [de la Octava Enmienda] es que las penalidades legales puedan aplicarse,slo cuando el acusado haya cometido o se haya involucrado en algo que la sociedad tenga inters por evitar, o tal vez en trminos del derecho comn histrico, haya cometido algn actus reus [un acto fsico de culpa]. As es que esto no trata con la cuestin de si cierta conducta puede o no ser penalizada constitucionalmente porque es, en algn sentido, "involuntaria o compulsiva".42

El debate sobre cmo va a aplicarse el caso Powell surge de la opinin del juez White, quien vot con la pluralidad para determinar el resultado, pero explic sus razones en una opinin por separado: Powell pudo haber probado que no tena alternativa sobre beber o no, pero no prob que se haba sentido empujado a beber en pblico.43 Los defensores de las personas sin hogar se han adueado de las palabras del juez White para afirmar que si Powell hubiera sido un "sin hogar", habra sido considerado sin voluntad para no beber en pblico, y por lo tanto la corte no habra ratificado el fallo de culpabilidad en su contra. Un argumento que eleva a condicin social la carencia de hogar.

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Para llevar ms all el argumento, debe decidirse que no son aceptables las restricciones con base en la "condicin social", sobre "actos de subsistencia", cuando son realizados por los "sin hogar" en parques pblicos, en las calles de la ciudad y en edificios pblicos como estacionamientos, ya que las personas sin hogar supuestamente no tienen acceso a espacios privados y por lo tanto no tienen otra opcin que realizar dichos actos en pblico.44 Hasta la fecha, la mayora de los tribunales no ha adoptado el punto de vista de que la carencia de hogar es una condicin social, o hallado la forma de aplicar la opinin del juez White en Powell para los desrdenes en pblico realizados por las personas sin hogar.45 En lugar de eso, se han adherido a la pluralidad de opinin en el caso Powell y al reconocimiento de que la misma Suprema Corte no ha apoyado la prohibicin que establece la Octava Enmienda para el castigo cruel e inslito, para impedir el castigo a los actos derivados de la condicin social de una persona. Por ejemplo, la Suprema Corte de California apoy recientemente una ordenanza de Santa Ana que prohibe acampar en propiedad pblica, fallando que se permita castigar solamente por conducta prohibida y que no estaba claro que los demandantes no tuvieran alternativas, "ya sea la condicin de ser personas sin hogar o la conducta que los llev a la falta de un hogar y a los citatorios [por acampar en propiedad pblica]".46 Igualmente, cuando los defensores de las personas sin hogar se opusieron al programa Matriz de San Francisco, el cual buscaba terminar con la delincuencia callejera en parques y vecindarios, mediante la prohibicin de beber y embriagarse en pblico, obstruir las aceras, acampar en los parques, orinar y defecar en pblico, el graffiti, la prostitucin callejera, la venta de drogas en las calles, la mendicidad agresiva y el tiradero de

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desperdicios, la Corte Federal de Distrito fall en Joyce v. City and County of San Francisco: La falta de hogar no est plenamente clasificada como un "estatus". Ms bien, como lo expres la pluralidad en Powell por el juez Marshall, hay una "distincin sustancial en la definicin entre un 'estatus' y una 'condicin'. En tanto que el concepto de 'estatus' puede parecer una definicin perfecta, ciertos factores influyen para determinarlo, como lo involuntario en que se adquiere esa calidad (incluyendo o no que se tenga la caracterstica de nacimiento) y el grado en el que una persona tiene control sobre esa caracterstica".47 Aunque tales afirmaciones no son uniformes, la posicin adoptada por la mayora de los tribunales es que la falta de hogar no es un "estatus", ni lo son los actos que se derivan de una condicin social constitucionalmente protegida por una reglamentacin legtima.48

Intentos por regular el comportamiento: las leyes contra merodeadores

Aun antes de que la legislacin sobre la vagancia y la condicin social fuera ampliamente invalidada por los tribunales, las leyes dirigidas al hecho de merodear tambin fueron aprobadas y puestas en prctica. Muchos tribunales percibieron como idnticas las leyes contra los merodeadores y la legislacin con base en la condicin social, aunque algunas leyes sobre merodear haban sido aprobadas para remplazar los decretos sobre vagancia, que se presuma eran ilegales, con una reglamentacin constitucionalmente lcita. No obstante, durante las dcadas de 1960 y 1970, los tribunales federales y estatales empezaron a derogar la legislacin que reglamentaba o prohiba merodear, as como la vagan-

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cia.49 Dos casos destacados, por los cuales la Suprema Corte asest un golpe fatal a los decretos sobre vagancia y merodeo con base en la condicin social de pobreza o vagancia, fueron el de Papachristou v. City of Jacksonville (1972) y Kolender v. Lawson (1983). En Papachristou, ocho personas, algunas de las cuales eran negras y otras blancas, haban sido acusadas de varios hechos de vagancia por "rondar en automvil" y merodear. Fueron declarados culpables de violar una ordenanza de Jacksonville, Florida, contra la vagancia: "los picaros y vagabundos, o personas de mal comportamiento que van por ah mendigando... errantes o que pasean de un lugar a otro sin ningn propsito legtimo u objetivo, deben considerarse como vagos". La opinin mayoritaria del juez Douglas invalid la ordenanza como "nula por vaguedad", porque "no avis claramente a una persona de inteligencia ordinaria, que su conducta estaba prohibida por el decreto", y estimul "arrestos y fallos de culpabilidad arbitrarios y errticos". Al dictaminar sobre estos puntos, la corte enfatiz que la ordenanza de Jacksonville no era lcita porque convirti en delitos actos inocentes como "andar errante o pasearse" de un lugar a otro, lo que por largo tiempo haba sido parte de la tradicin norteamericana. Segn la corte, el resultado de querer abarcar demasiado fue poner en manos de la polica una "absoluta libertad de criterio". La corte rechaz tambin el razonamiento de que las leyes contra la vagancia podan prevenir el comportamiento criminal, ya que la Cuarta Enmienda Constitucional estableca el arresto slo sobre una causa probable.50 Mientras en Papachristou la corte se enfoc principalmente al requerimiento de aviso adecuado respecto a qu conducta constitua una actividad delicti-

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va, en Kolender v. Lawson puso mayor nfasis en el peligro de una aplicacin de la ley potencialmente discriminatoria por parte de la polica: Lawson haba sido detenido por la polica; se le pidi su identificacin y se le detuvo o se le arrest en quince ocasiones entre marzo de 1975 y enero de 1977, siempre mientras caminaba de noche, por una calle apartada cerca de una zona de alta criminalidad o en un rea comercial donde se haba informado de robos cometidos; fue acusado bajo una seccin del Cdigo Penal de California, que estableca que: Cada persona que cometa cualesquiera de los siguientes actos es culpable de conducta desordenada o de infraccin... e) quien merodee o vague errante en las calles o de un lugar a otro sin razn o asunto aparente y quien se niegue a identificarse y a dar cuenta de su presencia cuando se lo solicite cualquier oficial de paz, si las circunstancias imperantes son tales que indiquen a un hombre razonable que la seguridad pblica exige dicha identificacin.

En el fallo de la corte, el juez O'Connor determin que era vago el decreto bajo la Clusula del Proceso Legal de la Decimocuarta Enmienda porque "no define el delito con la suficiente precisin para que la gente ordinaria pueda entender qu conducta est prohibida y para que no propicie su aplicacin arbitraria y discriminatoria". El decreto careca de una norma explcita para determinar cmo un sospechoso poda proporcionar identificacin creble y confiable, y por lo tanto facilitaba su interpretacin arbitraria por parte de la polica, que tena la facultad para determinar si se haba satisfecho el requerimiento en cada caso.51 Apegados a la decisin de la Suprema Corte en Papachristou y mayormente despus de Kolender, otros tribunales derogaron muchas leyes contra la vagan-

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cia y los merodeadores, bajo la Clusula del Proceso Legal de la Decimocuarta Enmienda Constitucional. Las ordenanzas y los decretos que no pasaron las pruebas constitucionales generalmente eran criticados por su vaguedad al no proporcionar lineamientos precisos con el fin de que personas razonables pudieran evitar un comportamiento ilegal especfico y por dejar en manos de los policas, cuyo buen juicio no est garantizado, la determinacin de cundo un comportamiento es ilegal y si se arresta o no a una persona. En el campo de la extralimitacin, el fallo fue que la legislacin era defectuosa por restringir ilegalmente los derechos constitucionales de la Primera Enmienda. Estas decisiones de la corte hicieron saber a los estados y municipios, que aun cuando sus leyes no haban sido probadas, lo ms seguro era que no pasaran un examen constitucional. Como resultado, la polica dej d aplicarlas, y los procuradores de distrito y de la ciudad dejaron de perseguir el delito bajo estas leyes que se quedaron en los libros. Otros estados y ciudades se apoyaron en estas decisiones y se pusieron a trabajar para elaborar nuevos decretos y ordenanzas dirigidos a comportamientos especficos, ms que a los pobres o los migrantes.

Leyes contra merodear "con el propsito de"

La alternativa constitucional a la legislacin vaga y excesivamente abarcadora con base en la condicin social, fue de decretos y ordenanzas con mayores determinaciones y dirigidos al comportamiento. Aun antes de la decisin Papachristou, los tribunales empezaron a definir lo que necesitara la legislacin para resistir las impugnaciones constitucionales.

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En Shuttlesworth v. CityofBirmingham (1965), la Suprema Corte consider una ordenanza que estipulaba que "es ilegal... pararse, merodear o caminar por cualquier calle o acera si se obstruye el libre trnsito sobre, en o a lo largo de dichas calles o aceras", y que "tambin es ilegal para cualquier persona pararse o merodear... despus de que un oficial de polica le haya ordenado moverse del lugar". La corte sostuvo que aunque la ordenanza, como est escrita, violaba la Primera Enmienda, al redactarla ms minuciosamente pasara la inspeccin constitucional, ya que "se aplica solamente cuando una persona que se para, merodea, o camina sobre una calle o acera, y obstruye el libre trnsito, se resiste a obedecer una orden de un polica para que se mueva".52 Ms tarde una serie de casos de Nueva York, que empezaron a finales de la dcada de 1960, estableci la regla de que la legislacin que prohiba simplemente merodear era anticonstitucional, pero cuando "merodear" se usaba junto con, o para describir otro acto especficamente proscrito, esa legislacin poda ser vlida.53 Los autores crean que el elemento de intencin especfica, contenido en un decreto que incorporara las palabras "merodear con el propsito de", en conjuncin con otra actividad ilegtima, o que especificara la manera de merodear para ligarla con ese acto ilegtimo, protegera de las demandas por extralimitacin o vaguedad. El elemento de intencin especfica sera el aviso de que se prohibe cierta conducta, y dara a la polica lincamientos para limitar la aplicacin de su criterio y el equivalente de causa probable para detener y arrestar a alguien. La seccin 647 (d) del Cdigo Penal de California, que establece que cualquier persona "que merodee en o cerca de un servicio sanitario abierto al

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pblico, con el propsito de participar en u ofrecer cualquier obscenidad o lascivia o cualquier acto ilegal" es culpable de una infraccin, resulta tpica de dicha legislacin. La Suprema Corte de California apoy el decreto en People v. Superior Court (Caswell) (1988), fallando que el requerimiento de conocer que cierta conducta era ilegal y el lenguaje que especificaba el lugar de aplicacin, contrarrestaba cualquier potencial vaguedad al dar oportunamente aviso de los actos proscritos y proporcionando a la polica lincamientos adecuados para reducir el uso irrestricto de su criterio en la aplicacin de la ley.54 Sin embargo, cuando se prob en los tribunales, la legislacin sobre "merodear con el propsito de" produjo resultados variados y contradictorios. Algunos tribunales han seguido la misma razn fundamentada que la Suprema Corte de California, apoyando ordenanzas y decretos que siguen este formato.55Una ordenanza de Milwaukee, Wisconsin, que prohibe merodear o rondar en un lugar, en un tiempo, o en una manera no usual para ciudadanos respetuosos de la ley, bajo circunstancias que provocan alarma para la seguridad o las propiedades de las personas, y la cual justific la probable causa para un arresto por parte de un polica, fue apoyada ante una demanda por vaguedad. La Suprema Corte de Wisconsin fall que el tiempo, el lugar y el lenguaje, as como una serie de factores que los policas deben considerar para determinar si se presenta "alarma", daban a la ordenanza la suficiente claridad para evitar la vaguedad y cit un prrafo de un fallo de la Suprema Corte de los Estados Unidos, respecto al grado de definicin requerido: "Hay reas de la conducta humana donde, por la naturaleza de los problemas que se presentan, las legislaturas simplemente no pueden establecer normas con gran precisin".56 La ciu-

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dad sigue teniendo vigente esta ordenanza, as como dos nuevas ordenanzas dirigidas al acto de merodear con el propsito de prostitucin y con el propsito de vender drogas.57 Aun as, no todos los tribunales han aceptado la constitucionalidad de las leyes de "merodear con el propsito de". En Wyche v. State of Florida (1993), la Suprema Corte de Florida se refiri a la constitucionalidad de una ordenanza de Tampa que haca ilegal para cualquier persona merodear "ya sea como peatn o en un vehculo, en o cerca de cualquier calle o lugar abierto al pblico, de manera y bajo circunstancias que manifiesten el propsito de inducir, seducir, ofrecer o procurar a otro para cometer un acto de prostitucin u otro acto obsceno o indecente". Como lo requiere casi toda la legislacin sobre "merodear con el propsito de", en la ordenanza se especificaron varios actos y circunstancias que satisfacen el elemento "manifestacin": ...que tal persona sea una prostituta conocida, alcahuete o sodomista, que repetidamente haga seas, detenga o intente detener, o entable conversacin con los transentes, o trate de parar a los automovilistas, saludndolos y agitando sus brazos, con el propsito de inducirlos, tentarlos, ofrecerles o procurar a otro para cometer un acto de prostitucin... No debe arrestarse a nadie por una infraccin a esta subseccin, a menos que el polica que hace el arresto primero ofrezca a la persona la oportunidad de explicar esta conducta, y nadie debe ser declarado culpable de violar esta subseccin si en juicio se pone en evidencia que la explicacin que dio fue verdadera y revel un propsito legal.58

Renetha Wyche fue arrestada de acuerdo con la ordenanza despus de que la polica la observ parada en una esquina en un "traje pintado al cuerpo", haciendo seas a los transentes, y luego la vieron subir a un automvil. El tribunal de Florida derog la ordenanza, con el razonamiento de que

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inhibi e infringi una actividad constitucionalmente protegida, que una persona inocente puede realizar -como ver los aparadores, deambular por una acera, hacer seas a amigos o paseantes- y por permitir el arresto y acusacin por merodear, bajo circunstancias que solamente indicaban la posibilidad de intentar involucrarse en prostitucin, en lugar de obtener prueba de intencin ilegal como un elemento del delito. Adems, el tribunal declin sealar qu se requiere para que se configure la intencin especfica de participar en una actividad prohibida, o actividad lo suficientemente abierta para manifestar de manera clara ese intento, y rehus decidir si es constitucional que los policas ejerzan su criterio para diferenciar entre "encuentros en la calle constitucionalmente lcitos y actos que reflejan el estado mental necesario para hacer un arresto". Otra legislacin sobre "merodear con el propsito de" tambin ha tenido que luchar en los tribunales cuando el acto al cual se uni merodear, es un acto constitucionalmente permitido. La legislacin para restringir "merodear con el propsito de pedir" es un objetivo principal bajo ataque al aumentar el nmero de tribunales que han decidido que la mendicidad constituye una actividad de expresin o comunicativa amparada por la Primera Enmienda. Un caso clave en esta rea se decidi en julio de 1993, cuando la Corte de Apelaciones del Segundo Circuito apoy el fallo de una Corte Federal de Distrito de que la ley sobre "merodear con el propsito de pedir", del estado de Nueva York, era anticonstitucional.59 Los fundamentos para esta decisin no fueron de vaguedad o de proceso legal: la corte dictamin que mendigar era una actividad comunicativa amparada por la Primera Enmienda. En otras decisiones recientes, tanto los tribunales

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estatales como los federales han invocado el amparo de la Primera Enmienda para numerosos actos cometidos en las calles de la ciudad, que nosotros calificamos aqu como comportamiento desordenado -entre otros, acampar en los parques, mendigar y obstruir las aceras en las zonas comerciales. Con la incierta respuesta de los tribunales a la legislacin sobre "merodear con el propsito de", hoy muchas ciudades y estados pugnan por una legislacin que parta del legado de los decretos sobre merodear y vagancia, y que seale actos especficos que contribuyen al desorden y el temor en las calles.

La siguiente fase de la legislacin: sealar los comportamientos especficos

Por todo el pas, las leyes sobre "merodear con el propsito de" estn todava en los libros y se aplican en muchas comunidades. Sin embargo, los estados y ciudades estn adoptando cada vez ms medidas legales directamente contra una gama de comportamientos que contribuyen a los altos niveles de desorden en las calles de la ciudad, desde mendigar agresivamente o abordar con el propsito de pedir limosna; acostarse, dormir o acampar en los parques pblicos o en las aceras (en algunas ocasiones limitado a reas designadas u horas determinadas); la obstruccin del trnsito de peatones en las aceras; amenazar, hostigar o intimidar a las personas; beber alcohol en pblico, y daar la propiedad pblica. Las leyes en que se apoya cualquier ciudad reflejan hasta cierto grado los tipos de problemas que enfrenta esa comunidad. Proporcionamos ejemplos especficos de esta legislacin, y las experiencias de comunidades que intentan implementarla y aplicarla, como estudios de casos en los captulos 4 y 6.

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Las demandas por estas formas de legislacin para el mantenimiento del orden son una cuestin de rutina para las ciudades. Los defensores legales de los acusados atacan los decretos y ordenanzas como no lcitos, bajo el argumento de que estn basados en la condicin social y dirigidos contra los pobres y las personas sin hogar. De manera creciente, sin embargo, encuadran sus anlisis en trminos de la Primera Enmienda, que ampara la libertad de expresin y conducta expresiva, y otros derechos fundamentales de los pobres y personas sin hogar, como el derecho de viajar y de asociacin, y casi invariablemente presentan demandas de proceso legal y reclamaciones de igualdad de proteccin.60 La Clusula de Igualdad de Proteccin de la Decimocuarta Enmienda prohibe a un estado "denegar a cualquier persona dentro de su jurisdiccin la igual proteccin de las leyes", y por lo tanto exige que todas las personas en situacin similar sean tratadas igual.61 Las reclamaciones por igualdad de proteccin con frecuencia se presentan en demandas de accin de clase a nombre de los "sin hogar", dentro de una comunidad en particular, con acusaciones de que un decreto seala injustamente a los pobres o a las personas sin hogar. Bajo un anlisis de igualdad de proteccin, la legislacin se supone vlida en tanto que la clasificacin efectuada est relacionada con un legtimo inters del Estado, una norma relativamente fcil de cumplir por una ciudad o un estado. El problema surge cuando la obligacin de cumplir una norma mucho ms alta -como la de escrutinio riguroso- recae sobre la ciudad o el estado. Donde la accin del Estado representa discriminacin intencional (cuando se establece en el lenguaje del decreto, o donde la "odiosa discriminacin" est en prctica) con base en una "sospechosa clasificacin" -como el origen de raza o nacin,

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esto es, la discriminacin en contra de miembros de un grupo que histricamente ha sido vctima de discriminacin odiosa-, se sujeta a escrutinio estricto. Similarmente, el escrutinio riguroso es aplicado donde una clasificacin infringe un derecho fundamental constitucionalmente amparado, como el de expresin, de voto o de viaje interestatal.62 El "escrutinio riguroso" con frecuencia pronostica el desastre para la legislacin sobre mantenimiento del orden de una ciudad: para prevalecer en tales casos, se debe probar que las leyes contienen los elementos debidamente estructurados para lograr el inters del gobierno. Esta norma es considerablemente ms alta y ms difcil de cumplir para una ciudad o estado, que el nivel de relacin racional. Por lo tanto, el que los pobres o los sin hogar que presentan sus demandas constituyan una clase o no, resulta clave para el xito del esfuerzo de una ciudad con una legislacin que seale actos especficos. La respuesta a la cuestin, como la ha establecido la Suprema Corte en una serie de decisiones, parece ser "no". Por ejemplo, con referencia al financiamiento oficial para el aborto, la corte fall que la indigencia no constitua una clase para propsitos de igualdad de proteccin y apoy una medida de asistencia social de Connecticut, que provea a las mujeres embarazadas pobres los fondos para el parto pero no para un aborto no teraputico.63 La corte lleg a la misma conclusin en la ciudad de Nueva York, para mujeres embarazadas pobres, quienes protestaron por las restricciones en los fondos para el pago de abortos mdicamente necesarios.64 Y en la esfera de la educacin, los padres de nios mexicano-americanos pobres, residentes en los distritos con menos riqueza fiscalmente gravable y presupuestos de gastos por alumno ms bajos, fracasaron en sus reclamaciones de igualdad de proteccin ante el sistema de financiamiento para la educacin

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pblica del estado de Texas, que se fundamenta sobre la base de los impuestos a la propiedad local.65 Los tribunales menores han seguido la tendencia de que, as como la mayora de los tribunales han rechazado reconocer la carencia de vivienda como una condicin social, del mismo modo ellos han declinado reconocer a los pobres o a las personas sin hogar como una clase y, por lo tanto, invocar la aplicacin del escrutinio riguroso en sus anlisis. Aunque el escrutinio riguroso puede no proceder si se considera a las personas sin hogar como una clase, puede invocarse cuando se viola un derecho fundamental mediante una clasificacin. Y cuando se confrontan con acusaciones de irregularidades del proceso y de violaciones a la igualdad de proteccin que implican la libertad de expresin y otros derechos constitucionales, los tribunales por todo el pas no han respondido uniformemente en su evaluacin de la legislacin dirigida a comportamientos especficos aparte de merodear.66 Por ejemplo, dos jueces de cortes federales de distrito dentro, del Noveno Circuito, recientemente se vieron en lados opuestos del mismo asunto: si una ciudad puede reglamentar sentarse en la acera en una zona comercial. En marzo de 1994, la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein (WD. Wash.) apoy -con base en la Primera Enmienda que ampara el proceso debido, la igualdad de proteccin y el derecho a viajar- una ordenanza de Seattle, Washington, que prohiba sentarse en una acera entre las 7:00 a.m. y las 9:00 p.m. en determinadas zonas comerciales del centro y de los vecindarios. Respecto a la reclamacin basada en la Primera Enmienda en particular, la juez Rothstein coment que "el argumento del demandante [que la mera presencia de una persona descuidada y desaliada sentada o acostada en una acera comunica la necesidad de ayuda y la falla de la sociedad para atender esa necesi-

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dad] requera la conclusin de que cada acto pblico que realiza la gente sin hogar es conducta expresiva amparada por la Primera Enmienda porque estn, con su sola presencia, haciendo una continua declaracin social. La corte rechaza este argumento como no amparado por la precedente Primera Enmienda".67 Sin embargo, en mayo de 1995 se vet a Berkeley California, de aplicar su ordenanza que prohiba sentarse en una acera pblica a dos metros de distancia de un edificio en una zona comercial entre las 7:00 a.m. y las 10:00 p.m. De acuerdo con la juez de la Corte Federal de Distrito, Claudia Wilken (N.D. Cal.), sentarse en una acera constitua, bajo la Primera Enmienda Constitucional, una conducta expresiva amparada, ya que estaba comunicando mensajes tanto de necesidad como de pasividad.68 El fallo de la juez Wilkens sobre la proteccin de la Primera Enmienda al comportamiento silencioso de las personas puede ser nico en su aplicacin a sentarse en una acera, pero no es extrao a la tendencia de los tribunales de extender tal proteccin a muchos actos, ms all de la expresin hablada, que realizan las personas en lugares pblicos. Sin estar ya confrontadas con legislacin que claramente seala la condicin social de las personas -como los viejos decretos sobre vagancia y merodeo- y habiendo decidido en su mayor parte que las personas sin hogar y los indigentes no constituyen una clase, ahora los tribunales estn luchando con las controversias de los defensores de que se comunica un mensaje con las acciones, aun con la sola presencia en las calles, de las personas a quienes ellos representan -ya sea que pidan limosna, se acuesten en las aceras o acampen en los parques. En captulos posteriores, revisaremos algunas decisiones especficas de los tribunales ante las recusaciones, con base en la Primera Enmienda, a la legis-

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lacin para el mantenimiento del orden que seala comportamientos especficos, y sugeriremos los argumentos legales que las ciudades debern prevenir y cumplir, si pretenden tener xito en el desarrollo y la defensa de su legislacin. Si, como queda claro en los casos de Berkeley y Seattle, uno va ms all de las ltimas decisiones de los jueces, el xito en los tribunales de la legislacin de una ciudad y su programa para aplicarla, con frecuencia no depender meramente del contenido de la legislacin, sino de la habilidad de los defensores de los acusados, para hacer pasar a los infractores como marginados, pobres y victimas de la discriminacin. En respuesta, la ciudad necesitar presentar un expediente de sus esfuerzos en general para tratar justamente con los problemas de los pobres y los que no tienen un hogar, como parte de una estrategia legislativa y de polticas minuciosamente elaboradas para proporcionar y mantener la calidad de vida de todos los ciudadanos. Las ciudades de Seattle y San Francisco son ejemplares respecto a esto, como lo mostramos con mayor detalle en el captulo 6. Igualmente importante es la necesidad de disuadir a la corte de identificar la pobreza y la carencia de un hogar con los problemas de comportamiento antisocial y delictivo que amenazan el orden, la seguridad ylaviabilidad a largo plazo de los vecindarios urbanos.

QU ES DESORDEN Y QU NO LO ES: LOS PELIGROS DE CONFUNDIR LOS ACTOS DESORDENADOS CON LA POBREZA Y LA CARENCIA DE HOGAR

Nosotros apoyamos totalmente el criterio de los tribunales, de no permitir que las personas sean penalizadas por su condicin social. No queremos regresar a

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las leyes contra la vagancia, las cuales son injustas e inapropiadas en una sociedad democrtica, ya que tenemos las mismas preocupaciones que una vasta mayora de la poblacin acerca de las personas sin hogar, la pobreza y la injusticia social. Deseamos que las oportunidades sean distribuidas equitativamente, y queremos asegurar que las personas que buscan trabajo y hogar adecuados, los puedan tener. La falta de un hogar y la pobreza son condiciones graves por s mismas. No obstante, cada vez que las personas sin hogar y la pobreza son mencionadas, algunos tribunales consideran errneamente tal legislacin como basada en la condicin social y se sobrepasan al derogar leyes contra merodear "con el propsito de". En su mayora, estos tribunales dejan de discernir las muy reales diferencias entre la legislacin dirigida a una condicin social (como son las leyes contra la vagancia y contra merodear) y aquella opuesta a actos especficos (como es la legislacin sobre "merodear con el propsito de"). Adems, los tribunales tienen una visin irreal y tal vez no bien informada de las consecuencias de implementar y aplicar solamente la legislacin que pasar el examen constitucional porque es la que tiene mayor claridad. Este problema lo tratamos en el captulo 5. Sobre todo, los tribunales -como lo hacen muchos en nuestra sociedad de hoy- ignoran que confundir la pobreza y la carencia de un hogar con el comportamiento desordenado tiene graves consecuencias. En primer lugar, la utilizacin del trmino "sin hogar" como un eufemismo para una gama de actividades antisociales y/o ilegales, y para "los pobres", le da a todos los pobres una mala imagen e ignora la realidad de que la mayora de los pobres acatan la ley, tienen un sentido de decencia y respeto por otros, y

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asumen la responsabilidad de sus propias obligaciones. As lo sealan Alice S. Baum y Donald W. Burnes, quienes han participado extensamente en labores de servicio social con personas sin hogar: Al perpetuar el mito de que las personas sin hogar son exclusivamente gente pobre que necesita vivienda, los defensores refuerzan y promueven los ms perniciosos estereotipos de pobreza en Estados Unidos. La vasta mayora de la gente pobre en el pas no es gente sin hogar. La gente pobre no vive en las calles, debajo de los puentes o en los parques; no cargan con todas sus pertenencias en carritos del supermercado o en bolsas de plstico; no visten harapos uno encima del otro, no se quedan inconscientes ni se duermen en las puertas de los edificios, no se orinan ni defecan en lugares pblicos, no duermen en sus carros o en campamentos, no hostigan ni intimidan a otros, no piden dinero en las calles, no atacan fsicamente a los trabajadores y a los residentes de la ciudad, y no vagan errantes por las calles gritando. Nosotros tememos que la estrategia poltica de identificar a las personas sin hogar simplemente como "los pobres", a fin de ganar simpata, ha dado por resultado que muchos norteamericanos crean que toda la gente pobre se comporta de manera contraria a las reglas comunes de la decencia. No solamente ha resultado esto en contra de las personas sin hogar, sino, creemos, tambin ha fomentado la creciente hostilidad hacia los pobres, los inmigrantes y las minoras.69 Las caractersticas de muchos demandantes en pleitos legales contra las actividades de mantenimiento del orden, reflejan frecuentemente una discrepancia entre los pobres y los "sin hogar". En Santa Ana, donde la ciudad fue demandada por una ordenanza que prohiba acampar en propiedad pblica, la Suprema Corte de California encontr que los nueve declarantes que decan ser personas "sin hogar" para propsitos de la demanda, tenan varias razones para acampar en pblico, que iban desde perder el autobs hacia el refugio y no poder dormir en un centro ruidoso y congestionado, hasta sentirse ms seguros en un rea del centro cvico que en un refugio. Uno de ellos no era persona sin

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hogar en absoluto, y otro ms ni siquiera haba sido citado por esa ordenanza.70 En Joyce v. City and County of San Francisco, los cuatro demandantes eran personas sin hogar por las siguientes razones: una haba sido invitada por una hija a vivir con ella, pero se rehus y despus le pareci insatisfactoria la vivienda que le proporcion una clnica, no pudo encontrar alguien que fuera "aceptable" para compartir el cuarto y rechaz dormir en un refugio a causa de la gente sin hogar que se hospedaba ah. La segunda tena alojamiento y si acaso haba estado en las calles slo unas cuantas noches. La tercera tena alojamiento y reciba de la ciudad asistencia social y estampillas para la comida. Y la cuarta haba recibido ayuda de la ciudad, pero se la haban suspendido por faltar a las citas.71 Entre los beneficiarios de asistencia general, la gente sin hogar reciba la misma cantidad de beneficios que los que tenan alojamiento de la ciudad, sin embargo, muchos sin hogar rechazaron estar en alojamientos ya fueran transitorios o permanentes.72 Resulta claro que no todos los sealados como "sin hogar" en estas demandas estn en tal condicin involuntariamente; as, su decisin de vivir en las calles es perjudicial para otros. Segundo, al poner juntas a todas las personas sin hogar dentro de una poblacin, se ignoran las verdaderas necesidades emocionales, sicolgicas y fsicas de ciertos grupos dentro de la gente sin hogar: aquellos que estn extraordinariamente perturbados y/o son delincuentes. Por ejemplo, estudios realizados en la ciudad de Nueva York en 1989 entre quienes usaban el Metro como refugio, revelaron que constituan una poblacin particularmente trastornada y problemtica, y que muchos de ellos tenan largos historiales de arrestos tanto por infracciones como por delitos graves.73

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Clculos de las autoridades del transporte metropolitano indicaron que al menos 40 por ciento de las personas sin hogar del Metro estaban mentalmente enfermas y muchos eran alcohlicos y adictos a las drogas. Estudios ms recientes indican que 80 por ciento de los hombres en los cuarteles de Nueva York que se usan como albergues, abusan de las drogas o del alcohol.74 Por otra parte, Baum y Burnes han descubierto que el retrato popular del "problema de los sin hogar" est muy fuera de cuadro:

Peridicos, revistas, libros y programas de televisin dieron a conocer las historias de personas sin hogar, familias de padres muy unidos temporalmente en mala situacin, o de personas sin hogar que recientemente haban sido despedidas de empleos permanentes. Estos reportajes llevaron a los legisladores, polticos y defensores a enmarcar el tema como uno de gente que no tena hogar y por lo tanto eran "sin hogar", pero ninguna de estas descripciones guarda parecido alguno con la gente que nosotros conocemos, ni corresponden a los resultados de la investigacin de que hasta el 85 por ciento de los adultos sin hogar padecen de alcoholismo crnico, adiccin a las drogas, enfermedad mental, o alguna combinacin de los tres problemas.75

La informacin de otras fuentes similares tambin sugiere que los orgenes de muchos problemas de aquellos etiquetados como sin hogar, no son exclusivamente econmicos, como los defensores nos hacen creer, sino que tienen su raz en problemas mentales, alcoholismo crnico, drogadiccin y con frecuencia la interaccin de los tres.76 Abogar por los derechos de personas con estas caractersticas a vivir en las calles, o en los tneles del Metro, frecuentemente quiere decir que no se ha hecho nada para atender la causa por la que se encuentran donde estn y que a ellos se les ha dejado vulnerables a los verdaderos peligros inherentes a sus alrededores.

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Y, como uno de nosotros -Kelling- seal, los defensores de las personas sin hogar en el Metro de la ciudad de Nueva York trataron de hablar con personas que aceptaron la comida y el viaje en autobs a un refugio y de regreso al Metro, que les ofreci la polica... cuando hasta doce personas por mes sin domicilios conocidos estaban muriendo ah de causas que van desde hipotermia, hasta electrocutarse por tocar el tercer riel del Metro, sufrir mortales quemaduras por acurrucarse cerca de una parrilla elctrica en busca de calor, u homicidio. Una tercera complicacin del dilema carencia de hogar/desorden es confundir la falta de vivienda con la actividad criminal. Un importante subgrupo de aquellos que se identifican a s mismos como sin hogar, utiliza una identidad real de persona sin hogar como un disfraz para cometer actos que son delitos graves. Por ejemplo, en San Francisco, los trabajadores de la ciudad que trataban de realizar labores de limpieza y mantenimiento en parques pblicos, plazas y calles, fueron fsicamente amenazados por gente que viva ah en campamentos, y enfrentaron riesgos de salud importantes por tener que levantar desperdicios que consistan en agujas, desechos humanos y basura. Adicionalmente, estos campamentos se convirtieron en centros para el uso de drogas, venta de cocana, crack y robo, que se diseminaron por los vecindarios de los alrededores. Personas intoxicadas por el alcohol o las drogas descansaban y dorman en los escalones de las puertas de los negocios y hasta de los hogares e intimidaban a los vecinos, clientes y transentes.77 No es de sorprender que los defensores quieran preservar el mito de que cada persona que pide agresivamente, que vive en un campamento en un parque de la ciudad, o que orina, defeca o participa en actos sexuales en pblico,

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es persona sin hogar. Despus de todo, haciendo que el problema de la carencia de vivienda parezca tan grande como sea posible, otorgan una urgencia obligatoria a sus argumentos. Prcticamente, cada comportamiento antisocial puede ser enmarcado como uno de "falta de vivienda". Por ejemplo, Brad Lichtenstein, miembro del grupo, voluntario de Nueva York "Streetwatch", que supervisa el manejo de las personas sin hogar por parte de la polica, critic el apoyo del alcalde Giuliani a una medida presentada al cabildo de Nueva York durante el otoo de 1994, para hacer ilegal pedir dinero cerca de un cajero automtico, argumentando que "si la medida se aprueba, habr una ms en una larga lista de razones para arrestar a neoyorquinos sin hogar".78 Cierto que algunos de los mendigos cerca de los cajeros automticos pueden ser personas sin hogar e inofensivos, pero muchos otros son ladrones, rufianes y estafadores, algunos de los cuales son personas sin hogar y otros no. El comportamiento desordenado no es un privilegio exclusivo de las personas sin hogar. Finalmente, al confundir los actos de desorden que tienen lugar en las calles, con el "estatus" de personas sin hogar, se distrae la atencin de las enormes consecuencias sociales de los mismos actos. Como el estudio de Skogan ha mostrado claramente, aparte de ahuyentar a los ciudadanos de los parques y las calles, el desorden puede conducir eventualmente a la completa desaparicin de los centros comerciales del vecindario y amenaza el tejido social y la viabilidad comercial de nuestras ciudades. Los ricos y los acomodados pueden evitar este comportamiento y alejarse de l, mientras que los pobres y las clases trabajadoras de las ciudades no pueden hacerlo. Existe una forma ms til de acercarse a la poblacin de las calles que los defensores llaman "gente sin hogar", cuando se reflexiona acerca de los proble-

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mas del desorden? Probablemente una de las ms agudas observaciones de la relacin entre las diferentes poblaciones en las calles y el desorden es la realizada por Kent Scheidegger, de la Criminal Justice Legal Foundation. A partir del trabajo de Baum y Burnes y otros, Scheidegger separa a las personas sin hogar en tres subgrupos: los que no tienen, los que no pueden y los que no quieren.79 Los que no tienen son los autnticamente pobres, quienes estn en las calles debido a una emergencia, necesitan refugio temporal y se mudarn de regreso a la corriente principal -un porcentaje relativamente pequeo de aquellos que comnmente se consideran como sin hogar-. Los que no pueden son los enfermos mentales graves y los adictos, tal vez el grupo ms numeroso de los tres. Los que no quieren son aquellos para quienes vivir en las calles y moverse ilegalmente -incluyendo la criminalidad-, se convierte en estilo de vida. En el debate sobre el desorden, los que no tienen generalmente no son el problema; el problema es el repetido y continuo comportamiento antisocial de los que no pueden y de los que no quieren. Ya sean verdaderamente sin hogar o no, los que no pueden y los que no quieren son ciertamente responsabilidad de nuestra sociedad. Estamos lejos de haber agotado los intentos por desarrollar medios ms satisfactorios y productivos de proveer y atender sus necesidades. Sin embargo, ni a los mentalmente enfermos ni a los que abusan de as sustancias prohibidas, ni a aquellos que viven en las calles para dedicarse a actividades ilegales, se les debe permitir que amenacen la viabilidad de la vida social y comercial en nuestras ciudades al cruzar repetidamente los lmites del comportamiento civil y legal. Nuestra responsabilidad para con ellos no se cumple con permitir el deterioro de nues-

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tras ciudades para fomentar la impresin errnea de que estamos protegiendo sus -y nuestras propias- libertades, ni con un movimiento que busca proteger sus "derechos" a permanecer en las calles o en los tneles del Metro y participar en un comportamiento desordenado. Reconocer cmo llegamos a nuestro nivel actual de desorden es un importante primer paso para atender los problemas de la criminalidad y el deterioro del vecindario. Los cambios sociales y la evolucin de la doctrina legal y la legislacin, recopilados aqu, estn unidos a una tendencia significativa a reducir el tradicional papel de la polica en el mantenimiento del orden. Si los cambios en la doctrina legal, legislacin y pensamiento social han contribuido a un incremento en el desorden urbano, tambin lo ha hecho la inefectividad de las estrategias policiacas: no hemos utilizado a la polica efectivamente para ayudar al mantenimiento del orden, o para reducir y controlar la criminalidad en general. En lugar de eso, durante la mayor parte de este siglo hemos definido un papel muy limitado para la polica, como luchadores profesionales contra el crimen, y hemos restringido su participacin en la vida del vecindario local para que atiendan delitos "ms graves" y aprehendan a los criminales. Y al retirarse la polica de muchas actividades de mantenimiento del orden en los vecindarios, el desorden lleg y se instal.

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EL FRACASO DE LAS PASADAS ESTRATEGIAS POLICIACAS

esde sus inicios, la polica norteamericana brind su ayuda a las comunidades, ms all de sus obligaciones de control de la delincuencia y apli-

cacin de las leyes. Las policas siempre han sido un elemento indispensable para mantener el orden en las comunidades y en las calles del vecindario. Sin embargo, durante este siglo, un nuevo paradigma ha conformado las acciones de la polica. En este modelo, el mantenimiento del orden ha sido hecho a un lado por el enfoque de "combatir el crimen". Como combatientes profesionales contra el crimen, la polica es "la parte frontal del sistema de justicia penal", a distancia de los ciudadanos y las comunidades que patrulla, y responsable no ante los ciudadanos, sino ante los principios de su profesin. Este modelo dio origen a los sistemas 911, alrededor de los cuales se organiz buena parte del patrullaje actual. La misma polica ayud a conformar y a promulgar esta nueva ideologa que los define como profesionales en la lucha contra el crimen. Al mismo tiempo, los tribunales tuvieron una amplia justificacin para reducir el uso del criterio de los policas en los encuentros callejeros, como una forma de evitar los abusos de poder de la polica. Actualmente el problema es que ha fracasado el modelo del polica profe131

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sional en la lucha contra el crimen, a tal grado que algunos policas han llegado a renunciar a la idea de que pueden combatir el crimen con efectividad. Los sistemas 911, en especial, drenan los recursos de la polica que podran utilizarse ms efectivamente para prevenir la criminalidad; se separa al polica de los vecindarios y en muchas reas no satisface las prioridades de los ciudadanos ni responde a sus exigencias. Mantener el orden, que es una actividad integral de la polica desde principios a mediados del siglo xix, ha venido a considerarse por muchos de nosotros, y aun por los mismos policas, como una actividad degradante que no pertenece a la polica. Cmo llegamos a este dilema? Para buscar las repuestas, en este captulo analizamos el desarrollo de la actividad policiaca en Estados Unidos, especialmente aquellos cambios que han tenido consecuencias bsicas en las estrategias y las tcticas de la polica para combatir a la delincuencia de hoy La historia de la intervencin de la polica en el mantenimiento del orden y las consecuencias de los recientes cambios en sus sistemas, nos dan una idea de las causas del incremento del desorden en nuestras ciudades y del modo como la polica se ha hecho ms ineficiente para mantener o restaurar el orden. Sobre todo, nos hacen llegar a una conclusin definitiva y sorprendente; si vamos a restaurar el orden en los espacios pblicos, no ser sin costo, y en el contexto actual de limitacin de fondos para atender los problemas urbanos, el costo se calcular de acuerdo con las diferentes prioridades de la polica y el papel sustancialmente diferente que realicen los ciudadanos en el mantenimiento de la seguridad pblica. Por principio de cuentas, debemos entender la clase de arreglos que hizo una generacin anterior de lderes policiacos para enfrentar los problemas de inicios del siglo XX; slo as ser posible saber cules tratos deben hacerse ahora.

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EL FRACASO D LOS PARADIGMAS POLICIACOS: EL MODELO DE LA VIEJA REFORMA Y LA ESTRATEGIA-GUERRERA

Ningn sistema de polica en el mundo est tan radicalmente descentralizado y localizado como el sistema norteamericano. Como una institucin local dedicada a atender las necesidades locales, la polica tuvo amplias y variadas funciones en sus inicios. Originalmente, las obligaciones de la polica eran mantener la paz y prevenir la delincuencia -como lo expone Sir Robert Peel, el arquitecto de la actividad policiaca moderna en Inglaterra: "Mantener la paz por medios pacficos"-. La funcin principal de la polica era prevenir la criminalidad. Los policas prevenan el crimen con su presencia disimulada -esto es, se mezclaban entre la poblacin- y al lidiar con las condiciones que daban origen al delito (desorden, ebriedad, apuestas y prostitucin, por ejemplo). Arrestar gente era slo una de sus muchas responsabilidades. Los reglamentos municipales de la ciudad de Nueva York, como los de muchas otras ciudades, estipularon las amplias funciones de su cuerpo de polica a principios del siglo XX, en los siguientes trminos: Sec. 315. Por este medio se constituye en deber del departamento y fuerza de la polica, en todo tiempo del da y de la noche... especialmente mantener la paz pblica, prevenir el delito, detectar y arrestar a los delincuentes, suprimir motines, aglomeraciones e insurrecciones; dispersar reuniones tanto ilegales o peligrosas como aquellas que obstruyan el libre trnsito por las calles, aceras, parques y lugares pblicos; proteger los derechos de personas y propiedades, preservar la salud pblica, mantener el orden en las elecciones y en todas las reuniones y asambleas pblicas; regular, dirigir, restringir y controlar el movimiento de carretas, diligencias, automviles y dems vehculos en las calles, puentes, plazas, parques y

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lugares pblicos, para facilitar el trnsito y la comodidad del pblico as como garantizar la adecuada proteccin de la vida y la salud humanas... quitar todos los obstculos de las calles, parques y carreteras; arrestar a todos los pordioseros; ayudar, aconsejar y proteger a inmigrantes, extranjeros y viajeros en las calles, en los barcos de vapor, al desembarcar, y en las estaciones del ferrocarril. Observar e inspeccionar con cuidado todos los lugares pblicos de diversin, los establecimientos comerciales con permiso o licencia; las casas de citas o de prostitucin, y las casas que frecuentan las prostitutas conocidas o donde stas residen; todos los lugares donde se venden boletos o planillas de lotera; las casas de apuestas, palenques de gallos y salones de baile pblicos. Reprender y restringir toda conducta o prcticas ilegales o desordenadas; hacer cumplir y evitar la violacin de todas las leyes y ordenanzas en vigor en dicha ciudad; arrestar a todas las personas culpables de violar cualquier ley u ordenanza para la supresin o castigo de delitos e infracciones.1 Destacan las palabras operativas: preservar, evitar, detectar, arrestar, suprimir, dispersar, proteger, dirigir, quitar, ayudar, aconsejar, reprender y restringir. Cada uno de estos trminos comprende un complejo paquete de responsabilidades. Como parte de sus labores de proteccin, la polica proporcionaba, tanto a los residentes urbanos como a los recin llegados, servicios sociales que ahora no son ampliamente reconocidos. Las estaciones de polica se construyeron con espacio suficiente para que los inmigrantes que llegaran a la ciudad tuvieran un lugar para dormir por varias noches hasta que encontraran trabajo y refugio.2 Las filas de "sopa y comida" tambin fueron implantadas originalmente por la polica. La prestacin de servicios sociales no se limit a los inmigrantes adultos y sin hogar: una de las mayores responsabilidades de la polica urbana del siglo XIX fue la tarea de encontrar a los nios perdidos y devolverlos a sus padres. Pese a estas buenas obras, a finales del siglo xix y principios del xx la polica tena una mala fama de brutalidad, ineficiencia y corrupcin. Esta reputacin

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naci del vnculo de la polica con la maquinaria poltica local, que gobernaba las ciudades desde "cuartos llenos de humo". Como parte de una maquinaria poltica surgida de las crujas, la polica fue indispensable para brindar proteccin; su lealtad -padrinazgo con base en la cruja- a los polticos locales le aseguraba su fuente de empleo.3 Por lo tanto, una forma de corrupcin de la polica fue usar su fuerza para sostener a los polticos en su puesto. La polica tambin reciba pagos para aplicar poco las leyes impopulares, especialmente aquellas contra el vicio cuyo objetivo era evitar el consumo de alcohol. Por otra parte, el abuso contra las minoras, especialmente las afroamericanas -aunque esto no se limit a ellas-, tambin fue una caracterstica de las actividades iniciales de la polica. En un reflejo de la vehemencia con que los reformadores de finales del siglo xix atacaron a la polica, Egon Bittner hace notar secamente que: "De todas las instituciones municipales de finales del siglo xix en Estados Unidos, a ninguna se le acus tan unnimemente como a la polica urbana. Los testimonios disponibles coinciden en que era un escndalo imperdonable en todos los aspectos de su operacin".4 Esto es una exageracin: los reformadores tenan sus objetivos y el hacha poltica lista. Los primeros residentes de las ciudades, pioneros ingleses y holandeses que fueron desplazados por otros inmigrantes que se apoderaron del control poltico, resintieron que la polica no fuera lo suficientemente agresiva para combatir el vicio. Los industriales de finales del siglo xix teman que las buenas relaciones de la clase trabajadora con los policas, hicieran que estos ltimos no fueran confiables para controlar las huelgas que plagaron esa poca. Los polticos "externos" resintieron la participacin de la polica en las elecciones (pues, como era comn, la polica trabajaba en apoyo de los "de casa", de quienes con frecuen-

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cia obtenan sus empleos en los das previos al servicio civil). Los periodistas amarillistas denigraban a la polica por su corrupcin e ineficiencia. Los ministros de las iglesias denunciaban la venalidad policiaca desde el plpito.5 Milwaukee es un ejemplo de lo llena de problemas que estaba esa polica inicial en muchas ciudades. En la dcada de 1880, el jefe Daniel Kennedy fue destituido por maltratar a los presos; el jefe Robert Wasson, por corrupcin (sus oficiales tenan fama de borrachos y abusadores); el jefe Lemuel Ellsworth -el primer republicano reformador-, por retrgrado e incapaz de controlar el departamento; y su sucesor, el jefe Florian Res, fue despedido despus de un escndalo porque detectives y policas reciban pago de los ladrones.6 Pese a las exigencias de reformas que se hacan desde el exterior, y reformas sistemticas como la creacin del servicio civil que termin con la costumbre de que las plazas de polica fueran patrimonio poltico, la polica sigui siendo vista como una vergenza hasta bien entrado el siglo X -al menos hasta la X dcada de 1980-. Segn esta perspectiva, los policas se iban a convertir en luchadores contra el crimen altamente disciplinados y controlados muy de cerca, para enfocar sus actividades sobre homicidios, violaciones, robos y asaltos. Como combatientes profesionales contra el crimen, los policas seran relevados de sus funciones de servicio y mantenimiento del orden: los trabajadores sociales podran hacerse cargo de esos problemas; la polica "real" luchara contra el crimen. En algunos aspectos puede decirse que la estrategia que desarrollaron fue brillante: en gran parte alej a la polica de los polticos; redujo sustancialmente la corrupcin; cre una imagen de la actividad policiaca que fue ampliamente aceptada por el pblico en general, las lites poltica y de los medios de difusin, y el personal de lnea del cuerpo de polica; y cuan-

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do fue apoyada por las decisiones de la Suprema Corte antes mencionadas respecto de la investigacin penal, redujo de manera significativa los abusos de la polica. Desafortunadamente, la estrategia fall en sus propios trminos. En Estados Unidos, como lo hemos visto, los polticos locales y los jefes de cruja crearon departamentos de polica. Los lderes en Boston y Nueva York supieron que los policas de Londres estaban atendiendo los problemas de la urbanizacin -desorden, criminalidad y motines- y aplicaron variaciones norteamericanas a las innovaciones de Londres. A principios del siglo XX, August Vollmer surgi como el primer lder visionario en la polica de Estados Unidos. Durante su gestin como jefe en Berkeley, California, de 1909 a 1932, Vollmer intent crear un modelo de polica autnticamente profesional, dirigido por su propio conocimiento y capacidad, e independiente de la manipulacin poltica. En un tiempo en que algunos departamentos ni siquiera requeran una educacin a nivel secundaria, l hizo hincapi en la necesidad de que los policas tuvieran una educacin ms alta, se manejaran con autonoma profesional y pudieran usar ampliamente su criterio. Gene y Elaine Carte describen de manera general el planteamiento de Vollmer en Berkeley y su filosofa respecto de la actividad policiaca:

El xito de Berkeley fue producto de la habilidad de Vollmer para hallar buenos hombres para ser policas y utilizar bien sus talentos. La actividad policiaca profesional empez cuando Vollmer tom la decisin, correcta o errneamente, de que el polica necesitaba importantes habilidades especiales para realizar su trabajo, que un recluta indiferente a los ms altos propsitos de la funcin policiaca no podra adquirir en la ronda. Por esto era inconcebible para l que se identificara al polica como un trabajador cuyo sentido laboral se limitaba a un salario decente y condiciones adecuadas en el trabajo...7 l esperaba de cada hombre que fuera el "jefe" de su rea de accin, que

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mostrara la responsabilidad para atender problemas de cualquier naturaleza que surgieran en el rea que patrullaba... Que trabajara con los comerciantes para establecer medidas preventivas y llegara a conocer a las familias de su zona lo suficientemente bien como para detectar problemas de delincuencia o de necesidades no comunes... En otras palabras, segn la filosofa de Vollmer, el patrullero no trabajaba dentro de una organizacin profesional; l mismo era un profesional completo, seleccionado mediante pruebasrigurosas,entrenado en una escuela de polica progresista, e impregnado con ideales de servicio y eficiencia.8 Muchas de las ideas iniciales de Vollmer resurgieron en los movimientos conocidos como "actividad policiaca en la comunidad y en la solucin de problemas" que se desarrollaron ms tarde en el siglo, y a los cuales dedicamos nuestra atencin en los prximos captulos. Sin embargo, no prevalecieron dentro de la corriente principal de la actividad de la polica, la cual, en su momento, adopt un rumbo diferente. Los protegidos de Vollmer -especialmente O.W Wilson, el terico policiaco dominante del siglo xx- se convirtieron en los principales defensores de una nueva visin de la actividad policiaca, totalmente apartada de la prctica inicial de Vollmer. Donde Vollmer haba querido ampliar las funciones de la polica, Wilson y otros queran ajustaras. Donde Vollmer reconoca la aplicacin del criterio de los policas y reclutaba personas altamente educadas para manejar a la corporacin, los reformadores optaron por limitar drsticamente o eliminar el uso del criterio y no vieron la necesidad de que los policas tuvieran una mejor educacin que el nivel de secundaria. Donde Vollmer experiment con el control colegial, los reformadores impusieron mandos y controles de tipo militar. Es difcil decir por qu la opinin de Wilson se impuso a la de Vollmer. El profesionalismo autntico estaba en paales a principios del siglo XX, aun en

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medicina. Si consideramos su nivel de prctica, debe haber sido difcil para la mayora de los policas comprender lo que significaba el modelo de Vollmer. Por otra parte, el modelo cientfico de organizacin y manejo de Frederick Taylor -con su preocupacin por el control, el trabajo rutinario y su simplificacin- se estaba poniendo de moda.9 Dada la mstica por la ciencia durante principios del siglo XX, la opinin "cientfica" debe haber parecido, por mucho, la ms aceptable para comunicar lo que la mayora de los reformadores tenan en mente para la actividad policiaca. Muchos reformadores apodaban "cientfico" a su modelo para la actividad de la polica. Para la dcada de 1930, hasta Vollmer escriba sobre la actividad policiaca "cientfica", sistemas de investigacin y de patrullaje "cientficos", as como reclutamiento "cientfico" de policas (mediante exmenes sicolgicos), implementacin "cientfica" de zonas y asignacin "cientfica" de patrulleros.10 A pesar de todo, lo que haba sido inconcebible para Vollmer durante su gestin en Berkeley -que la actividad policiaca se identificara con una estrecha visin burocrtica- se convertira en la norma de operacin para la mayora de estas actividades durante la dcada de 1930. Para eliminar las influencias polticas en los departamentos de polica, controlar a los policas y establecer prioridades para combatir la criminalidad, los reformadores defendieron una serie de cambios en la actividad policiaca:

la polica debera abandonar muchas de sus actividades de servicio y limitar sus funciones a la aplicacin de la ley; se centralizara la autoridad dentro de los departamentos de polica, y se supervisara el poder y la influencia de los capitanes y comandantes de distrito;

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acabaran las estrechas relaciones entre los patrulleros y los vecindarios, principalmente con la implementacin del patrullaje motorizado y sistemas recientemente adoptados de ubicacin de patrullas. Las conversaciones informales con los ciudadanos se prohibieron en muchas ciudades;11 para reducir las quejas de los ciudadanos y polticos locales contra la polica, las rondas de las patrullas ya no seran de acuerdo con los vecindarios, sino que se estableceran "cientficamente", usando los ndices de criminalidad, las llamadas de servicio y los tiempos deseados de traslado como las principales variantes para determinarlas. Por otra parte, la demanda de servicios de la polica sera centralizada, al principio a travs de simples sistemas de telfono y radio, despus mediante elaborados sistemas por computadora "911 mejorado"; para ampliar ms la influencia de los jefes en los distritos y vecindarios, se crearan muchas unidades especializadas -estas unidades seran grupos de prestigio que se formaran con los mejores policas de cada distrito, y estaran de base en unos cuarteles centrales pero operaran en toda la ciudad-; el reclutamiento de los policas sera con base en mecanismos de anlisis sicolgicos y normas de servicio social; y se estableceran sistemas "cientficos" de estructuras organizativas y de administracin.

O sea que la Juncin de la polica cambiara de prevencin de la delincuencia y prestacin de servicios a aprehensin de delincuentes con la aplicacin de las leyes. En trminos de tcticas para llevar a cabo estas funciones, la participacin estrecha con los ciudadanos sera remplazada con procedimientos ms remotos

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y reactivos, como la respuesta rpida a las llamadas de servicio y los autos patrulla, que limitaran la relacin de los policas con los ciudadanos. Finalmente, los reformadores crearan las estructuras de organizacin y sistemas administrativos para apoyar estas nuevas acciones y tcticas. Todos estos cambios representaron una transformacin sustancial de la visin inicial de Vollmer sobre la actividad policiaca, e irnicamente fueron una anttesis al desarrollo del trabajo en la polica como una profesin. Estas medidas juntas representan una estrategia enteramente nueva de la actividad policiaca: el modelo de reforma.

El modelo de reforma: funciones de la polica, tcticas, organizacin y administracin

Durante la primera mitad del siglo xx, la polica de Estados Unidos tena muchas esperanzas en su capacidad para controlar la criminalidad. Al principio, los automviles surgieron como la nueva tecnologa que permitira avances importantes: los supervisores podran llegar a zonas determinadas para observar a los patrulleros; incrementaran el campo de accin de los patrulleros, quienes patrullaran una zona y despus de un tiempo seran llevados a patrullar otra zona. Al pasar el tiempo y disponer de ms automviles, cada vez ms policas fueron asignados al servicio. La polica no solamente poda cubrir ms territorio: los policas en automviles podan ser supervisados con mayor facilidad -resultaba ms difcil que se "perdieran" en un vehculo, especialmente uno con radio de dos canales-. Durante la dcada de 1930, cuando proliferaron los vehculos y la polica estaba cambiando a patrulla motorizada, hubo quienes creyeron que podran "barrer" con la delincuencia

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urbana.'2 La estrategia anticrimen implement tcticas centradas en el uso de los automviles y la tecnologa:' Por medio del radio, se transmite informacin instantneamente de los cuarteles a cada estacin de distrito y a cada automvil de la polica. El automvil permite atender una orden y llegar a la escena de un delito desde varios puntos al mismo tiempo. Rpidamente se forma la red y se cierra. A veces el delincuente es atrapado en la escena del crimen: por lo regular no llega lejos. Si lograra salirse de la red, la persecucin se puede organizar y dirigir por radio.13

Para la dcada de 1940, O.W Wilson, quien haba empezado como polica bajo las rdenes de August Vollmer en Berkeley, California, hasta llegar a ser acadmico y superintendente del Departamento de Polica de Chicago, haba desarrollado sus teoras acerca de las tcticas de la polica. La opinin de Wilson fue ms all de la simple explicacin de que los automviles ampliaban el campo dentro del cual los policas podan trabajar con efectividad y los hacan ms fciles de supervisar, al proponer una nueva teora de cmo la patrulla motorizada influa en el control de la criminalidad. El enfoque fue patrulla preventiva y respuesta rpida a las llamadas de servicio: la polica, al patrullar en automvil sin rumbo fijo e impredeciblemente por las calles, poda crear una impresin de omnipresencia, tanto entre los buenos ciudadanos como entre los delincuentes. Adems, la polica en automviles con radio poda responder instantneamente a las llamadas de servicio, y la autoridad de los oficiales mejorara al ser vistos en automviles poderosos y sin insignias.14 Las teoras de Wilson fueron ampliamente aceptadas y para mediados de siglo, el "negocio" de la polica, esto es, el combate a la delincuencia, se realiz en automvil. El patrullaje preventivo, hecho por la polica en rpido despliegue por las calles de

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la ciudad, intimid visiblemente a los delincuentes y tranquiliz a los ciudadanos al crear la ilusin de que la polica estaba en todas partes. La patrulla motorizada aument la capacidad de vigilancia de la polica e increment la impresin de que podan evitar un delito en el momento en que se intentara cometerlo. Finalmente, en automvil los policas estaban constantemente disponibles para responder a las llamadas: estar "en servicio" quera decir que los policas andaban en el automvil; estar "fuera de servicio" significaba que estaban atendiendo a los ciudadanos. Se presion a los oficiales para estar en servicio, es decir, en espera de la siguiente llamada. Las estructuras de organizacin y los procesos administrativos proclamados e implementados por los reformadores de la polica de principios del siglo xx, fueron diseados de acuerdo con las teoras "cientficas" de Frederick Taylor, que influyeron mucho en ellos. El modelo fabril de Taylor proclam la centralizacin de la autoridad, la creacin de mandos medios para normar y someter a una rutina las tareas; el incremento de los niveles de control; determinar el promedio adecuado entre supervisores y trabajadores (conocido como esfera de control), y la unidad de los mandos. Los trabajadores, despojados de sus habilidades, eran vistos como mercanca fcilmente prescindible; podan ser cambiados impunemente de trabajo a trabajo y de turno a tumo. Se daba por hecho que la mano de obra significaba poca o ninguna inversin en el trabajo mismo, o en los productos del trabajo: dejados a su propia iniciativa, los trabajadores se fingan enfermos y/o se metan en problemas. Los supervisores dirijan, los mandos medios pensaban y ordenaban, y el personal de lnea simplemente haca. As, al menos oficialmente, el trabajo de la polica se someti a una rutina. Los policas fueron vistos como aplicadores de la ley que usaban poco o ningn cri-

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terio. El trabajo "complejo" lo realizaron dependencias federales y estatales de salud, de servicio social, trnsito y aplicacin de la ley, mientras que la polica de la ciudad manejaba el trabajo simple restante. Aunque esta estructura organizativa y sus formas de administracin fueron bautizadas por los campeones de las reformas como "el modelo profesional de la actividad policiaca" de las dcadas de 1940 y 1950, llamar a esto un modelo profesional fue, y es, un error grotesco: los patrulleros en el modelo de reforma fueron el equivalente a los obreros de las fbricas, una tradicin que todava hoy persiste en los uniformes de los policas en muchas ciudades: el personal de mando, de capitanes para arriba, viste camisas blancas y los rangos menores visten camisas azules. De hecho, los reformadores de la polica vieron al personal de lnea con condescendencia, si no es que con desdn.15 Como el socilogo Egon Bittner lo entendi, los policas deban tener "las 'virtudes masculinas', de honestidad, lealtad, agresividad y coraje visceral".16 No necesitaban ser muy brillantes. De hecho, la preocupacin principal de los reformadores de la polica era el control, un resultado ni sorprendente ni inadecuado por el legado de corrupcin y abuso que imper en las filas de la polica en los primeros aos del siglo xx. El control de los policas prevaleci en cada aspecto de la estrategia reformista. Para evitar que a los policas se. les influenciara excesivamente, seran secuestrados en los automviles y aislados, no slo de los polticos, sino de todos los ciudadanos. Para asegurar que los policas cumplieran de forma individual con las prioridades de sus respectivos departamentos, se canaliz centralmente la demanda va el 911. Para evitar la corrupcin de la polica a travs de su relacin con los ciudadanos -especialmente en el control del vicio-, a los policas de los vecindarios se les indic, si no es que se les orden, que no trataran los problemas de

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sus zonas como prostitucin y drogas, y hasta se les evit conversar con los ciudadanos. Y pese a las variantes en la implementacin del modelo de reforma, las medidas de desempeo reflejaron el limitado enfoque de la reforma policiaca: arrestos, nivel de criminalidad y tiempo de respuesta.

La propagacin del modelo de reforma

Los "moderaos" departamentos de polica se precipitaron en esta nueva estrategia policiaca y adoptaron la funcin, las tcticas, las estructuras y los procesos administrativos que hemos descrito, combinando lo mejor de todo: mejorar el control sobre los policas, introducir prcticas "cientficas", aumentar el poder de los policas, y obtener su apoyo, porque pasear en automvil es mucho ms cmodo que caminar pesadamente por las calles de la ciudad, sobre todo bajo un clima inclemente. Aquellas ciudades que continuaron el patrullaje a pie, como Boston, fueron ridiculizadas por la Asociacin Internacional de Jefes de Polica, por apegarse a tcticas antiguas. Con el advenimiento de las computadoras en la dcada de 1960, muchas ciudades instalaron sistemas 911 para mejorar la capacidad de los departamentos para recibir llamadas y responder rpidamente. Si a los ciudadanos no les gustaban los cambios, como pas con algunos, simplemente tenan que someterse a la capacidad profesional de los policas. A finales de la dcada de 1960, cuando Boston instal un sistema computarizado 911, los ciudadanos continuaron llamando a las estaciones de distrito. La polica cort de inmediato las lneas del distrito.17 Las acciones de la polica en el contexto del modelo de reforma tenan como premisa determinada participacin de los ciudadanos,

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quienes iban a apoyar a la polica, a actuar como si fueran sus ojos y sus odos, a hacerse a un lado cuando la polica llegara, a declarar ante los tribunales y principalmente a tomar el papel de recipientes pasivos de los servicios de combate a la delincuencia. Tanto la influencia del ciudadano como su participacin en las actividades policiacas fueron vistas como una intromisin poltica en el dominio profesional La descentralizacin de la polica de Estados Unidos que hemos descrito, condujo a cambiar el procedimiento departamento por departamento, y con considerables variaciones segn se iba implantando el modelo de reforma en diferentes ciudades. Aunque los reformadores estaban de acuerdo, por ejemplo, en la importancia de alejar la influencia poltica de los departamentos de polica, an no estaba resuelto cmo se hara esto, y su implementacin variaba de una ciudad a otra. El propsito de rechazar esta influencia era, en el mejor de los casos, no que la polica dejara de ser responsable ante el gobierno de la ciudad, sino que mantuviera su integridad profesional e independencia poniendo el control de sus procesos de organizacin importantes -como la contratacin, los sistemas de recompensas y ascensos, comisiones a los policas y asignaciones de policas a los vecindarios- fuera de la manipulacin poltica partidista. Las ciudades lograron esta meta de diferentes maneras y en algunas ocasiones la responsabilidad se vio afectada. En Los ngeles se estableci un sistema de servicio civil muy estricto, para controlar todos los ascensos dentro del departamento de polica, desde la base hasta el jefe de la polica. En la ciudad de Nueva York, los nombramientos y ascensos eran, y continan siendo, controlados por el servicio civil hasta el puesto de capitn; las posiciones superiores a la de capitn son asignadas por el comisionado de polica, y el comi-

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sionado es nombrado por el alcalde. Los pros y los contras de cada sistema estn a la vista: en la ciudad de Nueva York, el sistema de nombramientos y ascensos es claramente responsabilidad del liderazgo poltico, as que los funcionarios electos pueden determinar las polticas generales del departamento de polica, mediante sus facultades para nombrar las cabezas de la administracin policiaca. El peligro estriba en que un alcalde sin escrpulos pueda intervenir en el departamento mediante el nombramiento de un mercenario poltico como comisionado, y distribuya los nombramientos superiores al grado de capitn con base en la lealtad al partido. En Los ngeles, gracias al candado que el servicio civil tiene sobre los nombramientos y ascensos, virtualmente no hay manera de que un alcalde pueda exigir lealtad al departamento, ya que el sistema ha aislado a la polica de la esfera poltica. Las consecuencias de la falta de rendicin de cuentas al gobierno fueron evidentes en las repercusiones del caso Rodney King, cuando el jefe Daryl Gates fue capaz de dictar los trminos de su propia partida. Por otra parte, aun si un jefe es reclutado con un fuerte apoyo, como lo fue Willie Williams para Los ngeles, tendr muchas dificultades para integrar un equipo, dada su limitada capacidad para nombrar el personal clave en los niveles superiores. Aunque la meta es que un departamento de polica funcione separado totalmente de la corrupcin poltica, el resultado es significativamente diferente en Nueva York y en Los ngeles. Cada caso presenta el sello de la casa. En el modelo de la ciudad de Nueva York, la responsabilidad ante el gobierno est asegurada por el poder del alcalde para nombrar al comisionado y el poder del comisionado, a su vez, para nombrar todas las posiciones por encima de la de capitn. El riesgo es la intromisin poltica. En el modelo de Los ngeles, la intromisin polti-

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ca en el departamento de polica se evita al tener todas las posiciones cubiertas por el servicio civil. Aqu, elriesgoes la irresponsabilidad. Pese a estas y otras variantes que han surgido y las suposiciones subyacentes, la implementacin local en todo el pas se apega esencialmente al modelo de reforma. La estrategia de reforma por s misma vigoriza a la polica y capta la imaginacin pblica. Empezando con la serie de televisin "Dragnet", generaciones de programas representaron a la polica que pasaba zumbando en poderosos automviles y contestando llamadas, en su lucha contra los malos. Se inventaron ingeniosas metforas para representar esta estrategia de la polica: "la delgada lnea azul"; "guerras" contra el crimen, las drogas y la violencia, y "combate contra el crimen". Robocop naci de un "guerrero" cado de las calles.

El surgimiento de la polica como guerreros, "aplicadores de la ley", y "punta de lanza del sistema de justicia penal"

En las dcadas de 1950 y 1960, los reformadores haban tenido tanto xito en aislar a la polica de las influencias externas, que prcticamente la polica ya no era responsabilidad de nadie. Los intentos por influir en sus tcticas, independientemente del motivo o la intencin, fueron vistos por la polica como una intromisin poltica. El aislamiento y la falta de familiaridad crearon desprecio y antagonismo. El patrullaje era asunto de la polica y, como tal, mejor dejarlo en manos de los profesionales. La mayora de los jefes adoptaron la actitud de que los civiles no tenan nada que hacer en los departamentos de polica.18 Durante la dcada de 1960, las decisiones de la Suprema Corte sobre investi-

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gaciones criminales, las manifestaciones de derechos civiles, los desrdenes por la Guerra de Vietnam y la inquietud urbana que caracteriz la poca, agravaron una naciente intencin de asedio en torno a la actividad policiaca. En medio de esta confusin nacional, el presidente Johnson form su comisin para revisar las actividades de la polica. No hace falta decir que en general los cuerpos de polica no estaban muy entusiasmados con una comisin nacional que se iba a inmiscuir en los asuntos de la polica, y menos una comisin creada por un presidente liberal, integrada por liberales acadmicos. Sin embargo, irnicamente, el apoyo ms poderoso para el modelo de reforma de la actividad policiaca vino de la Comisin contra el Crimen del presidente Johnson. Naturalmente, la comisin vio puntos dbiles en la implementacin del modelo de reforma: reclutar mejor personal; mejorar el entrenamiento; intensificar la tecnologa; consolidar los departamentos pequeos del cuerpo de polica y funciones como los laboratorios de criminologa, as como enfocar los esfuerzos de relaciones pblicas a las comunidades minoritarias. La comisin pidi que se estudiara la efectividad de la patrulla y las innovaciones como el patrullaje en equipo. Una de las fuerzas de tarea de la comisin public un informe general y valioso, The Police, que reconoca plenamente la complejidad del manejo de la polica." No obstante, la opinin de la comisin le dio una poderosa validez a la accin de la polica como "lucha contra el crimen"; primero, por el apoyo de la comisin a las policas como corporaciones para hacer cumplir las leyes y, segundo, al adoptar la idea de que instituciones como la polica, la procuracin de justicia, los tribunales, la libertad bajo caucin, la libertad condicional y las prisiones, integraban un sistema de justicia penal del cual la polica era la punta de lanza.

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El uso del trmino "aplicacin de la ley" como sinnimo de actividad policiaca, represent un intento de la comisin por resolver un conflicto. Los alguaciles estaban preocupados de que si la comisin escriba acerca de "polica" y usaba esta palabra como un trmino genrico para la actividad policiaca, degradara o rebajara el papel del alguacil ante la opinin pblica. Por lo tanto, como una medida para apaciguarlos, y para usar un trmino ms incluyente que designara a todas las dependencias policiacas en Estados Unidos, como polica local, alguaciles del condado, patrulleros estatales o agentes federales, la comisin la design como "aplicacin de la ley".20 No se previ que con dicha etiqueta se le dara apoyo a un estrecho punto de vista ideolgico sobre la actividad policiaca. Al considerar a la polica como la vanguardia de un sistema de justicia penal, se consolid ms la estrecha opinin de los policas como oficiales encargados de aplicar la ley. La idea de un sistema de justicia penal se origin durante la dcada de 1960 con personal de la American Bar Foundation
(ABF),

que hizo

notar que los arrestados iban de la polica, a los procuradores, a los tribunales y as sucesivamente, y opin que, al menos para los acusados, este proceso deba parecer un sistema. Los investigadores de la A F sealaron tambin que B los cambios en una dependencia afectaban a otras dependencias: si la polica haca ms arrestos, esto tena repercusiones tanto para los procuradores, como para los tribunales y para las correccionales.21 En este momento, la idea de un sistema -que se derivaba de las ciencias biolgicas, donde el sistema constitua un orden coherente natural con altos niveles de interdependencia, retroalimentacin integrada y autorregulacin-, estaba siendo integrada en el anlisis de las ciencias sociales.

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Sin embargo, en el caso de la polica y de las otras dependencias de justicia penal, la imposicin de un sistema de anlisis estuvo llena de fallas. Obviamente las diferentes instituciones no son parte de un orden natural. No estn diseadas o gobernadas por una inteligencia individual o colectiva. Las dependencias funcionan y son gobernadas independientemente, con frecuencia con metas diferentes. La polica quiere a "los malos" fuera de las calles y "sabe" que ellos son culpables -de otra manera no los arrestara-. Los procuradores de justicia quieren "buenos" casos y rechazan otros. Los jueces quieren buenos procesos penales y "hacer justicia". La polica y los procuradores quieren a los "hombres malos" en prisin; los administradores de las prisiones, enfrentados a una sobrepoblacin, los quieren afuera. A decir verdad, aunque estas dependencias puedan tener metas congruentes en casos particulares, esto no constituye un sistema. Por otra parte, la repercusin en una institucin de los actos de otra no crea un sistema muy slido. Como las dependencias de justicia penal no tienen las caractersticas de un sistema, no pueden lograr lo que un sistema s puede: la autorregulacin y la integracin de partes que trabajen unidas hacia una meta coherente.
22

Independientemente de que la metfora de sistema aplicada al "sistema" de justicia penal haya tenido sus bases en la realidad o no, el impacto de su implementacin fue de importancia. Histricamente, la polica haba sido concebida como una rama administrativa del gobierno local, y le renda cuentas sobre su obligacin de proporcionar una variedad de servicios. Como parte de un sistema de justicia, se hicieron responsables ante ese sistema, ante la ley y ante su profesin. Ms an, el vasto papel social que una vez tuvo la polica fue eliminado en el modelo del sistema. En la opinin de los jefes reformadores, la Comisin contra el Crimen del presidente confirm para qu estaba realmente

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la polica: arrestar a los criminales y procesarlos legalmente por medio del sistema de justicia penal. Los ejecutivos de la polica ahora lo tenan todo: su estrategia que liberaba a los policas de la manipulacin poltica ahora contaba con el sello de una comisin nacional para dedicarse a combatir el crimen. El trabajo de la polica era arrestar a los criminales y presentarlos al "sistema" penal para ser procesados. Si hacan este trabajo y el crimen segua en aumento, entonces alguien estaba fallando: los jueces blandos, los procuradores que negociaban declaraciones, o los corazones compasivos que liberaban a criminales conocidos. La industria acadmica de la justicia penal, engendrada por la Law Enforcement Assistance Administration, se iba a convertir en el vehculo principal para pasar esta visin de la polica a generaciones de estudiantes. Y la. ideologa misma se hizo parte de la sabidura popular: las policas eran parte del sistema de justicia penal, su parte frontal. Perdida en todo esto estaba la idea de prevenir el delito, pero con un estrecho criterio tcnico: la prevencin del crimen se lograra mediante la accin de la polica como la parte frontal del sistema de justicia, es decir, haciendo arrestos. Se esperaba que los policas hicieran arrestos automticamente: no que utilizaran su criterio ni sentido comn para el manejo de situaciones (y tal vez cuidar que no se salieran de control), sino que respondieran a las crisis que ya estaban en marcha. Los arrestos produciran encarcelamientos (los infractores que estn en la crcel no pueden cometer delitos), disuasivos primarios (los delincuentes potenciales se frenan ante la certeza de su arresto), disuasivos secundarios (los delincuentes potenciales se frenan al darse cuenta de que otros son arrestados por su comportamiento delictivo), y/o rehabilitacin (aquellos a quienes se aprehende se rehabilitan mediante alguna forma de intervencin

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social o sicolgica y no cometen mayores delitos). Es cierto que algunos creyeron en el patrullaje preventivo como un medio para evitar el delito, pero la idea de omnipresencia implcita en la patrulla fue una suposicin que no se hizo realidad. Ms que ninguna otra cosa, la idea de la omnipresencia no hizo sino convertir el trabajo de los policas en paseos en automvil, que sustituan el trato con los ciudadanos. Como reconocimiento de otras formas de prevencin del delito, algunos departamentos crearon unidades especiales que consistan de grupos pequeos de policas que alertaban a los vecinos para que cerraran sus puertas y otros temas parecidos. Sin embargo, en la cultura policiaca, la prevencin del delito se haba alejado tanto de la corriente principal del pensamiento de los policas que en un departamento, los policas que pertenecan a estas unidades eran llamados "el grupo de la funda vaca" -la misma etiqueta puesta a los oficiales considerados por la administracin policiaca como muy inestables para llevar sus armas y quienes estaban en alguna comisin especial no relacionada con hacer cumplir la ley-. Otros departamentos de polica tenan iguales marbetes de demrito para los oficiales encargados de la prevencin de la delincuencia. El trabajo "real" de los policas estaba en andar en sus vehculos, respondiendo a las llamadas y arrestando delincuentes.

El colapso de la estrategia de aplicacin de la ley

Todava optimistas durante la dcada de 1960 y en vista de la ola criminal de aquella generacin, los jefes de polica en todo el pas prometieron a los ayuntamientos de sus ciudades que si pudieran tener x nmero ms de policas,

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reduciran notablemente la delincuencia. Sin embargo, resulta imposible soslayar que la estrategia guerrera estaba fallando de una manera exagerada, incluso en esos tiempos tumultuosos. Actualmente es raro el campo -ya sea de mantenimiento de la paz, o control del crimen, del temor, o de los mismos policasen el cual esta estrategia haya tenido buenos resultados. Tal vez no haya en la historia reciente algo que simbolice el fracaso de la estrategia de reforma, como lo hizo el caso Rodney King en Los ngeles y el colapso subsecuente del departamento de polica en el motn que sigui al primer juicio de oficiales de la polica. Durante la dcada de 1950, William H. Parker deline el Departamento de Polica de Los ngeles de acuerdo con el modelo nacional de la reforma policiaca: pequeo, en relacin con el tamao de la ciudad; dotado de vehculos; militarizado; aislado de las influencias polticas por el servicio civil hasta la posicin de jefe, y "duro". Como tal fue alabado en radio, televisin y cine. El departamento se present a s mismo a travs de una sucesin de jefes -Parker, "Ed" Davis y Daryl Gates (quien haba sido, en sus inicios, chofer de Parker)como un departamento de polica limpio, duro y muy serio... un modelo que ya quisiera el resto del pas norteamericano. Sin embargo, cuando ya todo estaba dicho y hecho, los policas seguan sin control y la estructura de mandos se haba derrumbado en una crisis. Para muchos en la polica/fue el derrumbe de una estrategia, no solamente del Departamento de Polica de Los ngeles. La confianza en la estrategia de reforma se empez a perder durante la dcada de 1970. Primero, cada vez ms ciudadanos, especialmente de las minoras, se quejaron por el comportamiento lejano, oficioso y brusco de los oficiales. El lema del sargento Joe Friday en "Dragnet" -"Slo los hechos, seora"- dej de ser satisfactorio. Asimismo, muchos ciudadanos empezaron a exigir que la polica

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regresara al uso de la patrulla a pie. Los alcaldes empezaron a tomar nota de esto: no era por accidente que en cada eleccin de alcalde en Boston de 1972 a 1984, el alcalde Kevin White anunciara la designacin de policas a pie para los vecindarios. Pese a la resistencia de la polica a patrullar a pie, ciudades como Newark, Flint (Michigan), Boston, Baltimore, Arlington County (Virginia), Fort Worth, Nashville y Washington, D.C., regresaron al uso de patrullas a pie a mediados de la dcada de 1970.a Aunque en su tiempo realmente pocos se dieron cuenta, se estaba gestando en las ciudades de todo el pas una exigencia de que la actividad de la polica se realizara en una forma cualitativamente diferente para atender otros problemas que no fueran slo los delitos graves. Segundo, la patrulla de intercepcin -patrullas asignadas a aprehender a los infractores en el momento de cometer un delito- no estaba dando resultados. Una investigacin dirigida por Albert Reiss en Chicago, revel que 93 por ciento de los arrestos haban sido el resultado de acciones iniciadas por los ciudadanos, que se ponan en contacto con la polica para quejarse del delito.24 Contrario al "sentido comn", la polica en patrullaje de intercepcin al azar lleg a impedir tan pocos delitos que sus aportaciones a un control general de la delincuencia son mnimas. Tercero, la idea de que la patrulla motorizada tanto creaba una impresin de omnipresencia de la polica como intimidaba a los delincuentes, fue desmentida por el "Experimento de patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" en 1974.25 Los resultados del estudio mostraron que los cambios sustanciales de los niveles de patrulla preventiva no haban causado impacto sobre los ndices de la delincuencia o las opiniones de los ciudadanos acerca de la seguridad en los vecindarios. Los vehculos de la polica que pasaban por los vecindarios no

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significaron para los ciudadanos nada extraordinario: por lo tanto, ya poda la polica incrementar o reducir los niveles del patrullaje sin que los residentes se dieran por enterados de esos cambios.26 Estos resultados contrastaron notablemente con los que se obtuvieron en los experimentos de patrulla a pie, los cuales mostraron que los ciudadanos estuvieron conscientes del incremento o disminucin de los niveles de la patrulla a pie. En Newark, por ejemplo, el personal de investigacin del experimento de patrulla a pie y el entonces director de polica Hubert Williams tuvieron que responder a los polticos con el fin de poder terminarlo: slo la seguridad de que si los vecindarios perdan a sus oficiales a pie durante el experimento, les mandaran ms de los que les correspondan una vez que ste terminara, aplac a los lderes locales electos. Cuarto, las suposiciones que sirven de fundamento a la estructura organizativa de la estrategia de reforma y sus procesos administrativos -que los policas eran similares a los trabajadores de una fbrica, que usaban poco el criterio y se dedicaban a actividades rutinarias y repetitivas- fueron negadas por la acumulacin de estudios durante las dcadas de 1960 y 1970. La investigadora de la Fundacin de la Polica, Mary Ann Wycoff, hizo un resumen de estos estudios: pese a todos los esfuerzos hechos por los reformadores durante dcadas, la evidencia de la investigacin demostr reiteradamente que las demandas de los ciudadanos modelaron el trabajo de la polica, que los problemas relacionados con la delincuencia constituyen una pequea parte de ese trabajo, y que la respuesta de la polica a esas exigencias fue de maneras altamente discrecionales.27 La incongruencia entre el trabajo de la polica como realmente se practica y como se concibe en el modelo de reforma es absoluta, como Bittner lo ha descrito:

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La definicin oficial de la polica es de una institucin para hacer cumplir las leyes... La organizacin interna y la divisin del trabajo dentro de los departamentos reflejan las categoras del control de la delincuencia... El reconocimiento por comportamiento meritorio se da por actos destacados de valor y capacidad en el combate a la delincuencia. Pero el trabajo diario de los policas en general tiene muy poco que ver con todo esto. Estos oficiales estn ocupados en lo que ahora se conoce comnmente como mantenimiento de la tranquilidad y el orden, actividades en las cuales los arrestos son extremadamente raros. Aquellos arrestos que ocurren son en su mayor parte medidas para mantener la paz, ms que medidas de aplicacin de la ley del tipo empleado en contra de ladrones, violadores o perpetradores de otros delitos mayores. Para la rica variedad de servicios de cada tipo, que incluye toda clase de emergencias, solucionar molestias, resolver disputas y una gama casi infinita de reparaciones en el flujo de la vida en la sociedad moderna, la polica ni recibe ni pide crdito. Tampoco hay algn reconocimiento del hecho de que muchos de estos problemas sociales y humanos son complejos, serios e importantes y que para tratar con ellos se requiere habilidad, prudencia, juicio y conocimientos.28

Asimismo, es difcil considerar el impacto de estas incongruencias en las creencias, actitudes y prcticas de los policas de la calle y de los sindicatos de policas que se han desarrollado durante los pasados treinta aos. Ciertamente, el incremento de las actitudes de cinismo y aislamiento de los oficiales es uno de los resultados.29 Finalmente, se desarroll una "cultura" policiaca que vio a sectores completos de la sociedad -especialmente la juventud minoritaria en el centro de las ciudades- como "el enemigo". La mayora de los policas tienen orgenes obreros o de clase media y no les son familiares los vecindarios de las minoras. Su entrenamiento se ha enfocado en los problemas y peligros de dichas reas, pero fuera de eso saben muy poco acerca de ellas.30 Aislados en los automviles y en contacto slo con la gente de las comunidades que causa o que tiene ms

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problemas, los policas pueden convertirse fcilmente en suspicaces, cnicos y temerosos de los ciudadanos, especialmente en las comunidades de minoras. La mentalidad de la "delgada lnea azul" tuvo un impacto. Los policas se vieron a s mismos como guerreros, defendiendo a los buenos contra los malos; el problema fue que con pocos contactos en muchas comunidades locales, la polica tuvo dificultades para distinguir a los problemticos de los ciudadanos comunes y corrientes. Que la estrategia de reforma fracas es ahora ampliamente reconocido por los dirigentes policiacos. La opinin de que la actividad policiaca es principalmente una profesin de aplicacin de las leyes, naufraga en la idea de que en una sociedad democrtica, la responsabilidad de la polica incluye proteger los derechos constitucionales de todos los ciudadanos, tanto de los que son respetuosos de la ley como de los presuntos delincuentes. La concentracin en los delitos graves ignor una exigencia con amplias bases para la restauracin del orden, una demanda que se deja or cada vez ms a la vista de un comportamiento violento que se incrementa en las calles, de los enfermos mentales, de quienes crnicamente abusan del alcohol y las drogas, de las prostitutas y muchos jvenes. Adems, la estrategia de reforma fall en trminos de sus propias metas definidas: control del crimen y aplicacin de la ley. No solamente no dieron resultados las tcticas de patrulla motorizada al azar, sino que los estudios acerca del crimen, los delincuentes y las vctimas sugieren que las policas estn limitadas en sus acciones para controlar la delincuencia por una variedad de otros factores, como la sincronizacin y la ubicacin del delito, y las relaciones entre los delincuentes y sus vctimas. El conocimiento de estos temas ha conducido a la nueva generacin de

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reformadores a buscar una ampliacin y redefinicin de las funciones de la polica para que incluyan el mantenimiento del orden, renueven sus estructuras organizativas y procesos administrativos con el fin de reflejar el trabajo real de la polica, y desarrollen nuevas tcticas. Sin embargo, han sido severamente obstaculizados en sus esfuerzos por los sistemas 911 que fueron desarrollados y puestos en funciones como lo mximo de la estrategia de reforma. Hoy, el 911 domina prcticamente toda la actividad policiaca as como las expectativas de los ciudadanos sobre qu servicios recibirn de la polica. Mientras persista el 911 en su forma presente, la actividad de la polica no puede avanzar hacia una nueva estrategia.

EL FRACASO DE LA ACTIVIDAD POLICIACA BASADA EN EL 9 1 1

La rpida respuesta a las llamadas de ayuda es una idea atractiva: si la polica puede llegar rpidamente a la escena de un crimen, es ms probable que sean capaces de proteger o rescatar a las vctimas, hacer arrestos, capturar delincuentes in fraganti y por lo tanto presentar un caso bien fundamentado ante un tribunal. Ya sea abriendo sus ventanas para pedir ayuda, corriendo a las estaciones de polica, llamando la atencin de los patrulleros, o llamando por telfono en demanda de ayuda, los ciudadanos han esperado con toda razn que la polica se apresure a llegar a la escena del delito o de una emergencia. El precursor de respuesta rpida y del 911, fue el gritero de alarma: el sistema ingls premedieval bajo el cual se requera que los hombres capaces

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tuvieran sus armas cerca, de manera que si los delincuentes atacaban, los ciudadanos pudieran tomar sus armas, rechazarlos y someterlos.31 La tradicin de la respuesta de los ciudadanos ante las emergencias y la persecucin de los villanos sigui en la Norteamrica colonial, donde tom la forma de grupos voluntarios. Cuando se crearon los departamentos de polica en las ciudades, ellos asumieron la responsabilidad de la persecucin. Las policas de principios del siglo X se apoyaron intensamente en automviles y radios para responder al X crimen y a las emergencias. Es cierto que con esta tecnologa combinada, y despus al agregarse las computadoras, la polica poda llegar a las escenas de delitos y emergencias mucho ms rpido que cuando patrullaba a pie, excepto en aquellas ocasiones cuando un oficial a pie tena el don de estar cerca de algn evento. La polica estaba tan cierta de los beneficios de la rpida respuesta a las llamadas de servicio que hasta principios de la dcada de 1970, el "servicio completo" de la polica quera decir que respondera a todas las llamadas de servicio y tratara de llegar a la escena dentro de los tres minutos siguientes. El tiempo de respuesta -el tiempo entre la entrada de una llamada al departamento de polica y la llegada de un oficial al lugar de donde se origin- se convirti para muchos en una medida clave de la productividad y efectividad de la polica, y para muchos todava lo es. Se crea que una rpida respuesta no slo era efectiva, tambin era equitativa: cualquiera debera ser capaz de obtener servicio de la polica simplemente por marcar el nmero de emergencia. Hoy los sistemas 911 son el ncleo de la actividad de la polica contempornea. La organizacin de un departamento de polica para permitirle responder rpidamente a las llamadas de servicio es un proceso complicado que incluye tecnologas actualizadas como sistemas de telefona, computadoras y radios,

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para no mencionar automviles. En sistemas ms sofisticados como el 911 mejorado, tambin se usan las computadoras en los vehculos y sistemas localizadores automticos computarizados, que proyectan en pantalla la ubicacin de los automviles, lo que permite a los despachadores identificar visualmente el vehculo disponible ms cercano a la ubicacin de la llamada y enviarlo. Sin embargo, la respuesta rpida tiene repercusiones que van ms all del impacto en la tecnologa de varios departamentos de polica. Tiene implicaciones para integrar su personal: la polica debe programarse para trabajar durante los periodos de alta demanda del 911. Tiene implicaciones en la asignacin de zonas de servicio: las zonas (reas definidas por patrulla) deben ser asignadas para reflejar relativamente igual nmero de llamadas de servicio, para asegurar que los vecindarios sean tratados de forma similar y que los policas tengan cargas de trabajo equitativas. La respuesta rpida determina tambin cmo los policas patrullan una zona: para mantener bajo el tiempo de respuesta, los efectivos deben estar en servicio y listos para responder inmediatamente. Tiene un impacto sobre las prioridades de la polica: el polica puede decidir concentrarse en un problema delictivo, pero constantemente se le interrumpe para atender llamadas. Las relaciones de la supervisin en los departamentos tambin se ven afectadas: el polica puede desarrollar planes de trabajo con un supervisor, pero tiene que desbaratar esos planes tan pronto como llega la primera llamada. Finalmente, el 911 tiene efectos en los contactos de la polica con los ciudadanos: la organizacin presiona a los policas para que estn en servicio el mayor tiempo posible y as puedan responder a las llamadas de servicio rpidamente. Por lo tanto, las interacciones con los ciudadanos deben manejarse rpida y eficientemente. Hoy, casi no hay aspecto del funcionamien-

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to de la polica, tcticas u organizacin, en el cual el 911 no tenga una gran influencia. Bien integrada en la estrategia de reforma y tcticas, la respuesta rpida mantiene a los policas en los automviles as como bajo control centralizado, enfoca las actividades de la polica en prioridades por toda la ciudad, es congruente con el patrullaje de intercepcin y preventivo, y no incurre en intromisiones en la vida del vecindario, pues por definicin acta de manera reactiva.

Del servicio completo a la respuesta a emergencias: es importante la respuesta rpida?

El "servicio completo" de la polica cre una enorme demanda. Durante la dca da de 1970, las llamadas por un servicio de la polica empezaron una escalada inexorable: los ciudadanos llamaban a la polica para casi todo. Prcticamente en todas las ciudades, las llamadas de servicio aumentaron a tal punto que los departamentos de polica estaban abrumados. Boston es un ejemplo: a lo largo del periodo de 1975 a 1991, el nmero total de llamadas al 911 por ao aument aproximadamente un 33 por ciento anual. Este incremento en el total de llamadas 911 no aparece relacionado con el ndice de frecuencia criminal, porque mientras el ndice de los niveles de delincuencia disminuy de 80,000 en 1975 y 1981, a 62,000 en 1991, durante el mismo periodo las llamadas en relacin con los delitos no graves aumentaron de 350,000 a cerca de 600,000. Por qu las llamadas del ciudadano para solicitar un servicio siguen en aumento pese a una nivelacin o declinacin en los ndices de criminalidad? No lo sabemos, aunque podemos suponer. El miedo al crimen puede ser una razn. La falta de presencia de la polica en las calles puede ser otra. Los agresivos

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esfuerzos de mercadotecnia de los departamentos de polica para vender el 911, ciertamente han tenido algn impacto. Otra interpretacin es que los ciudadanos buscan a la polica para algo ms que emergencias y control de la delincuencia: los ciudadanos persisten en llamar a la polica para que resuelva los penetrantes problemas del vecindario. Los intentos de la polica por evadir que los ciudadanos traten de hacerlos ir a los vecindarios, ignorando las llamadas por "problemas menores" como jvenes haciendo "bola" en una esquina, con frecuencia son frustrados cuando los ciudadanos deliberadamente "reviran" y reportan "un hombre con una pistola"... un reporte que virtualmente garantiza una respuesta inmediata con varios autos patrulla en la mayora de las ciudades. El rechazo de los ciudadanos a ver el 911 exclusivamente como un sistema de emergencia, en especial cuando se junta con exigencias para que haya patrullas a pie, debe haber sido una seal a tiempo de que la estrategia de reforma de las actividades de la polica no satisfaca las necesidades de un servicio que fuera ms all del mero control de la delincuencia. A pesar de las razones, el incremento en la demanda del 911 durante la dcada de 1970 estimul a los investigadores y a la polica a estudiar el impacto en las variaciones en el tiempo de respuesta. Aunque anteriormente se haban realizado estos estudios, el primero basado en informacin adicional a la que rutinariamente generan los departamentos de polica (sujeta a considerable error) fue una extensin del "Experimento de la patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" y se public en 1976. Con la informacin de la ciudad de Kansas, Tony Pate, un investigador en este experimento y sus colegas, revisaron la relacin entre el tiempo de respuesta y la satisfaccin del ciudadano con el servicio de la polica. Mientras que previamente la polica haba asumido una

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relacin directa entre estos factores, esto es, mientras ms corto sea el tiempo de respuesta, mayor es la satisfaccin del ciudadano, Pate encontr que haba una variante: la expectativa del ciudadano respecto al tiempo de respuesta.32 El tiempo absoluto de respuesta era menos importante que la relacin entre la respuesta que los ciudadanos esperaban de la polica y el tiempo real que le tomaba a sta llegar. Por ejemplo, si los policas llegaban a una llamada en cinco minutos, pero los ciudadanos los haban esperado en ocho minutos, los ciudadanos tendan a estar contentos, mientras que si los ciudadanos los haban esperado en tres minutos, estaran descontentos. Un segundo estudio del tiempo de respuesta que se realiz en la ciudad de Kansas durante mediados de la dcada de 1970, fue de la misma importancia, no slo en sus resultados, sino porque constituy el primer esfuerzo mayor de investigacin diseado independientemente y ejecutado por un departamento de polica, con la ayuda de investigadores civiles, para estudiar la eficacia de las tcticas policiacas. Obviamente, el aislamiento de la polica empezaba a erosionarse bajo dirigentes como el jefe de la polica de la ciudad de Kansas, Clarence Kelley. El propsito de este segundo estudio fue determinar el impacto de la variacin en el tiempo de respuesta sobre los arrestos. Los resultados fueron sorprendentes: la rapidez de la respuesta de la polica condujo a un arresto en solamente el tres por ciento de los delitos graves.33 La razn principal para este insignificante impacto fue el comportamiento del ciudadano. Como regla, los ciudadanos no llaman a la polica inmediatamente despus de un delito, ni siquiera despus de uno violento. La mayora de los ciudadanos, ya sean vctimas o testigos, tardan entre veinte y cuarenta minutos. Algunos, vctimas y/o testigos, se conmocionan momentneamente. Otros, especialmente aquellos

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que son vctimas de amigos o parientes, no estn seguros de llamar a la polica y con frecuencia acuden a alguien cercano para pedirle que los aconseje. Muchos estn aterrorizados y quieren estar seguros de que el delincuente ya se fue del vecindario. Algunos negocios, temerosos de la violencia en sus locales, instruyen a sus empleados para que no llamen a la polica hasta que estn seguros de que el perpetrador de un delito violento, como un robo, ha abandonado el lugar. Casi todos, sean hombres o mujeres, meditan cuidadosamente su situacin despus de haber sufrido algn ataque. Algunas personas, despus de cuidadosa consideracin y, tal vez, despus de haberla consultado con alguna amistad o un ser querido, deciden llamar a la polica; muchas otras, tambin despus de seria consideracin, deciden no hacerlo. Es bien sabido que casi la mitad de los delitos graves no son reportados. El segundo estudio de la ciudad de Kansas del tiempo de respuesta fue considerado tan importante que se aplic durante finales de la dcada de 1970 en otras cuatro ciudades: Jacksonville, Peora, Rochester y San Diego, con fondos del Instituto Nacional de Justicia de Estados Unidos.34 En cada caso los resultados fueron idnticos: menos del tres por ciento de los reportes de delitos graves llevaron a un arresto como resultado de una rpida respuesta. Sin embargo, William Spelman, el autor principal del informe, fue ms all: usando sus informaciones acerca del comportamiento ciudadano y las respuestas policiacas, Spelman calcul el impacto si se eliminaran todas las tardanzas en llamar a la polica. Aun bajo tales circunstancias -una meta inalcanzable, claro-, Spelman concluy que en no ms de setenta delitos por cada mil una rpida respuestra habra conducido a arrestos.35 Nuevamente la polica estaba asombrada.36 El abrumador nmero de llamadas de servicio y la creciente duda acerca de

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la eficacia de la respuesta rpida provoc un cambio fundamental en la manera de pensar para finales de la dcada de 1970. Como resultado, la idea de servicio completo de la polica -la respuesta inmediata a todas las llamadas de servicio- se elimin, para ser remplazada por el 911 como un sistema de respuesta de emergencia para llamadas crticas. Junto con esto naci la idea de la "respuesta diferencial" a llamadas de servicio, y los programas de llamadas diversas hicieron que se les diera prioridad de acuerdo con su gravedad. En estos esquemas, la polica responde inmediatamente slo a llamadas de la ms alta prioridad; otras son manejadas por la va telefnica, seguidas de una peticin de que los ciudadanos acudan a la estacin de polica o, durante las horas tranquilas, se manda a un polica. Estudios subsecuentes han mostrado que si se les atiende con la debida propiedad, los ciudadanos no objetan tales procedimientos, sino que estn satisfechos en tanto que los operadores de los telfonos les expliquen el alcance de los servicios alternativos y la polica realmente les d seguimiento.37 Sin embargo, los resultados de los estudios de tiempo de respuesta pusieron a esta poltica en un aprieto. En muchos casos, los sistemas 911 y las respuestas de las policas han tenido resultados maravillosos y estimulantes -por ejemplo, una criatura, demasiado pequea para saber su domicilio, llama al 911 despus de que sus padres son heridos y gracias a que el sistema 911 mejorado registra automticamente el nmero del que se llama, logran salvarla a ella y a su familia-.38 Tales historias tienen un enorme atractivo, y la televisin las ha exprimido. Sin embargo, en un nivel agregado, son extraordinariamente raros los casos en los cuales la tecnologa 911 es causa de una diferencia sustancial en el resultado de los eventos delictivos. La recomendacin de Spelman

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de la poltica respecto al 911, hecha en una seccin que se titul "Programas que probablemente no reducirn el tiempo del reporte del ciudadano", estableca que: "no haba nada que mostrara que la instalacin del 911 diera por resultado reducciones significativas en el tiempo de reporte del ciudadano... Cuando la gente llama a la operadora en lugar del 911, los retrasos se incrementan solamente alrededor de 10 segundos: no es una cifra significativa dentro del contexto general de tiempo tpico de reporte, que es de cinco minutos o ms".39

Los costos de la actividad policiaca basada en el 911: interacciones polica-ciudadanos

Tomando en cuenta estos resultados, vale la pena intentar un balance de los beneficios de los servicios policiacos del 911 contra sus costos. Por lo pronto, pongamos a un lado el tema de los costos financieros, porque la sociedad supuestamente est dispuesta a pagarlos con el fin de obtener aunque sea un beneficio pequeo. Sin embargo, otros costos del servicio 911 tambin figuran en el balance. Aqu discutimos dos de los ms significativos: los efectos negativos del servicio policiaco 911 en las interacciones entre policas y ciudadanos, y las oportunidades perdidas para la prevencin de la delincuencia y la restauracin de las comunidades a su pleno funcionamiento despus de un delito.

La importancia de "conectarse" Se obtienen resultados cuando por sistema los policas salen de sus autos patrulla e interactan con los ciudadanos, ya sea en patrulla a pie o de alguna otra manera. Tenemos un ejemplo observado por Kelling al patrullar a pie por

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las calles de Newark, Nueva Jersey, a mediados de la dcada de 1970. En esa poca, la mayora de los ciudadanos de la zona eran negros y los policas eran blancos; todava estaban frescos los recuerdos de los motines en ciudades de Norteamrica, de la dcada de 1960. Mientras dos policas patrullaban una calle de Newark, se encontraron en una parada de autobs con una mujer afroamericana embarazada que llevaba a un nio, a quien le gritaba un hombre negro borracho. Tanto la mujer como el nio estaban visiblemente aterrorizados. Los policas conocan al hombre y se dirigieron a l por su nombre: "Joe, deja a esta mujer en paz". Cuando Joe protest, uno de los policas lo tom firmemente de los hombros, lo volte y empez a caminar con l alejndolo de la mujer. Joe continuaba su protesta: "No estoy haciendo nada malo". Sus compaeros de la calle, quienes vean la escena recargados en las paredes de los edificios cercanos, empezaron a comentar: "Oh, oh, Joe quiere que lo arresten". El polica camin con Joe unos diez metros lejos de la mujer y le dio instrucciones: "Te voy a dejar ir, pero sigue tu camino. No quiero que vuelvas a molestar a esta mujer". Joe sigui protestando y cuando el polica lo solt, dio un par de pasos al frente, y luego trat de correr para darle la vuelta a los policas y regresar a donde estaban la mujer y el nio. Los policas inmediatamente atraparon a Joe, lo echaron al suelo, lo esposaron y llamaron a un auto patrulla para que se lo llevara a la estacin de polica. Durante los veinte minutos de espera por el vehculo, Joe sigui en su protesta, forcejeando y manoteando a la manera de un ebrio. Un polica detuvo a Joe, mientras el otro platicaba con los ciudadanos, incluyendo la mujer y el nio que haban sido molestados. Los compaeros de la calle de Joe no slo intervinieron en ayuda de la polica, sino que lo ridiculizaron por su comportamiento. Finalmente, lleg un auto patrulla, los policas pusieron

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a Joe en el asiento trasero, el automvil parti y los ciudadanos se dispersaron. Qu diferente pudo haber sido este suceso si los policas y los ciudadanos no hubieran estado familiarizados unos con otros. Para muchos policas blancos, hacer un arresto semejante en una calle de Newark, cuando la vasta mayora de transentes fuera de afroamericanos, habra sido una escena de pesadilla. Como ocurri, sin embargo, la escena estuvo relativamente tranquila. En efecto, con su patrullaje a pie, los oficiales blancos en Newark se movan tranquilamente por las calles de la ciudad, platicaban con los ciudadanos, les explicaban a los pillos por qu tenan que portarse bien, le ordenaban a la gente que "circulara" y en ocasiones hacan arrestos. Realmente, estos policas estaban ejercitando la autoridad plena acordada para los policas descrita en el captulo 1: una autoridad negociada al llegar a conocerse los policas y los ciudadanos, confiar uno en el otro y reconocer su inters mutuo en el mantenimiento del orden en las calles. Qu pasa cuando los policas bajan de sus vehculos? Primero, las necesidades de policas y ciudadanos son tan compatibles que se buscan unos a los otros. Aun durante la dcada de 1970, cuando los jefes estaban haciendo todo lo que podan para asegurar el aislamiento de la polica respecto de los ciudadanos, stos encontraron la manera de hacer contacto. Independientemente del vecindario, a los ciudadanos les gusta ver a los policas en las calles. Los vecinos los saludan. Los comerciantes les dan la bienvenida. Poco a poco, la polica llega a conocer ms y ms gente -encargados de departamentos, "polticos" y "figuras" del vecindario, propietarios de restaurantes y trabajadores, adolescentes que los abordan libremente y con curiosidad-. Pronto los policas empiezan a discernir "quin es quin" entre los problemticos miembros de pandillas. Absorben informacin acerca de las normas de la comunidad, los

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problemticos, los problemas, los eventos de la comunidad. Para usar las palabras del jefe de la polica de Nueva Haven, Nick Pastore, los policas y los ciudadanos se conectan. Las reacciones entre los ciudadanos y los policas son muy diferentes cuando intervienen los "guerreros" en una disputa del vecindario, o se realizan redadas u operativos de sorpresa por extraos -temerosos, superados en nmero, sin conocer a nadie, sin entender la historia del territorio-. El profesor David Bayley, de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany quien ha estudiado el comportamiento de la polica por todo el mundo, registr esta variante: Los residentes blancos y negros en el rea de Kenwood-Hyde Park del sur de Chicago, dicen que el comportamiento de la polica hacia los vecinos vara notablemente dependiendo de la naturaleza de su comisin [correspondencia personal, 19911. Los mejores fueron los policas de la comunidad permanentemente asignados a patrullar a pie. Ellos conocan a mucha gente por su nombre, con frecuencia podan distinguir a la gente local, de los visitantes atrados a la zona por su cine y restaurantes, y eran vistos como amigos. Los segundos mejores eran los policas de los autos patrulla del distrito que venan al vecindario en patrulla de rutina. Aunque eran menos discriminatorios al escoger sus intervenciones, acudan mayormente a servicios despachados por radio y dejaban el mantenimiento del orden en la calle a los policas que patrullaban a pie. Por ltimo, los policas que mostraban el peor comportamiento hacia los residentes de la comunidad, eran aquellos de fuera del distrito que venan a la zona principalmente a comer en los restaurantes locales, o como apoyo en llamadas de emergencia. Ellos eran los que abordaban a la gente sospechosa y actuaban como si su responsabilidad fuera "mantener las cosas bajo control", demostrando una presencia intrusa y de perfil duro.40 Es importante una "conexin" entre los policas y los ciudadanos en un vecindario para producir reacciones positivas de unos hacia los otros. Donde esa conexin existe, cuando un polica comete un error, el prestigio de l o de ella en el vecindario asegura a los ciudadanos que es un error, y no un acto de inep-

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titud o racismo. Al mismo tiempo, los propios policas se vuelven menos temerosos y ms confiados en sus contactos con los ciudadanos. Por otra parte, el aislamiento de la polica es una caracterstica en el trato diario de policas y ciudadanos al operar dentro de los sistemas 911. Compare lo ocurrido con los policas y los ciudadanos de Newark presentes en el arresto de Joe, con esta declaracin de un joven polica en una ciudad del medio oeste al pasar por una unidad habitacional del gobierno: "Todos los que viven ah nos odian". Fueron sus palabras, y desafortunadamente son de entenderse, con base en sus experiencias. Un ciudadano llama al 911 y la polica responde; cuando trata de resolver el problema, otros residentes del vecindario lo miran impasibles o malhumorados sin ofrecer ni informacin ni apoyo; algunos ven a los policas con evidente hostilidad. Sin embargo, el polica estaba equivocado: los residentes de aquella misma unidad haban indicado a Kelling que estaban hartos de no ser capaces de proteger a sus hijos o su patrimonio, y saban que la polica vendra rpidamente y se ira igual de rpido, sin establecer una presencia permanente en sus vecindarios. El polica perciba la hostilidad, pero los residentes estaban respondiendo por temor e intimidacin, confrontados a diario con pandillas, traficantes de drogas y otros depredadores, quienes s haban establecido una presencia permanente y estaban preparados para atemorizar, hostigar y hasta torturar para mantener el control del vecindario. Para los mismos policas, la consecuencia del aislamiento haba sido la creacin de una mentalidad de estado de sitio. Como solamente interactan para intervenir en un delito grave, no tienen otra relacin con los ciudadanos. Y ya sea durante confrontaciones diarias, o en desrdenes ms graves, el alejamiento de los policas de las comunidades donde prestan sus servicios interfiere

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con el ejercicio efectivo de su autoridad bsica, y obliga a los policas a depender excesivamente del uso de la fuerza. Como extraos en las comunidades, los policas se sienten forzados a recurrir "preferentemente a medios coercitivos como intimidacin y amenazas"41 si no es que a la aplicacin directa de la fuerza y finalmente al arresto. Muchos policas tienden a enfrentar la resistencia ms modesta, en ocasiones hasta la pasividad, con tcnicas coercitivas preferentes: rdenes, amenazas, posturas fsicas, ensear las armas y otros medios autoritarios. Los policas creen -con algo de razn- que ellos deben ganar todas las confrontaciones sin importar quin las haya iniciado, y los ciudadanos -con mayor frecuencia hombres jvenes- deben perder, lo merezcan o no.42 Lo peor que puede pasar es que el trabajo policiaco de reaccin del 911 origine una divisin tan grande entre policas y ciudadanos que amenace la estabilidad de las ciudades y vecindarios. Durante la dcada de 1960 en Estados Unidos, por ejemplo, casi cada motn urbano fue provocado por un encuentro entre ciudadanos y policas. Afortunadamente, estos disturbios son relativamente raros. No obstante, el problema de las confrontaciones entre policas y ciudadanos es crnico, nacido de ciudadanos desconfiados o indisciplinados, temerosos de un polica que no es familiar para los vecinos del rea, con un entrenamiento que deja a los policas ajenos a las minoras raciales y tnicas, tcticas policiacas orientadas a movimientos preferentes si las circunstancias parecen amenazantes, y una estrategia policiaca en general que enfatiza el control sobre los policas ms que el serado a la comunidad. Es preocupante que la polica tenga que usar la coercin en muchas ocasiones, como un principio general en sus actividades. Dicha coercin no slo es antittica para el ejercicio de la actividad policiaca en una democracia, sino que

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puede crear la misma resistencia que intenta frenar, y conducir a pronsticos que se cumplen y a una espiral descendente en la cual la polica se vuelve ms agresiva y los jvenes incrementan su resentimiento y su resistencia. Cuando las crisis ocurren, cuando la polica necesita informacin y apoyo, la coercin policiaca puede asegurar que la ayuda le ser negada -no solamente por los jvenes que han tenido problemas, sino por otros ciudadanos que han sido testigos de las provocaciones, o fueron ellos mismos errneamente provocados y lo resienten; o quienes se sienten intimidados por la hostilidad entre los jvenes del vecindario y los policas-. Nuestro tercer punto respecto a lo que sucede cuando los policas se bajan de sus automviles es: cuando la polica establece presencia en un vecindario, se conecta con los ciudadanos, crea confianza y reduce el temor, mejora mucho su capacidad para controlar el comportamiento de los vecinos en pblico, sin recurrir al uso de la fuerza. Y cuando se requiere usar la fuerza, el polica familiarizado con una comunidad es mucho ms capaz para usarla, con el apoyo y confianza de los ciudadanos que trabajan y viven ah.

La prdida de oportunidades para evitar la delincuencia y controlar el dao Por definicin, los sistemas 911 son ms reactivos que proactivos, estn dirigidos a responder a un delito o emergencia ms que a evitar que ocurran. Al mantener a los policas a distancia de los ciudadanos, los sistemas 911 privan a la polica de adquirir ntimo conocimiento y conectarse con una comunidad que puede ser valiosa en las labores de prevencin del delito. La conexin entre la polica y los ciudadanos es fundamental. La prevencin de la criminalidad, en un sentido amplio, incluye el mantenimiento de la paz, manejo de muchedumbres y acciones para controlar

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motines. Siempre existir el potencial para los motines, como aquellos de Los ngeles que siguieron al primer juicio de policas relacionados con el arresto de Rodney King. Los policas poseen la habilidad latente para actuar como una influencia restrictiva y tranquilizante en las comunidades si "se conectan" con los ciudadanos residentes. David Bayley seala las capacidades preventivas de la polica en "The Best Defense" (La mejor defensa): Temerosos y aprensivos ante la posibilidad de violencia colectiva, los dirigentes de la polica encaran una cruel opcin: pueden no hacer nada, lo cual los va a dejar indefensos, o se pueden preparar, lo cual usualmente quiere decir intensificar el entrenamiento contra motines, incluyendo la formacin de unidades especializadas en controlarlos. El problema con la estrategia positiva es que puede parecer provocadora. Como resultado, los departamentos de polica tienden a considerarla con timidez. Por lo general, a actitud actual es preocuparse en privado pero no hacer nada pblicamente. No es extrao que los ejecutivos policiacos sean temerosos. Hay, sin embargo, una tercera opcin... que es positiva sin ser provocadora: los jefes de la polica pueden adoptar las iniciativas programticas contenidas en las filosofas de la actividad policiaca orientadas a la comunidad -y a la resolucin de problemas-. Yo creo que estos planteamientos juntos, constituyen una poderosa defensa contra los brotes de motines y desrdenes urbanos.43 Esto no quiere decir que la polica ser capaz de evitar cada disturbio, pero aun cuando los disturbios broten, su verdadero trabajo preventivo incluir ayudar a los ciudadanos para limitar el dao y para restaurar el funcionamiento de la comunidad.44 En el verano de 1994, en Nueva Haven, Connecticut, dos mujeres afroamericanas y sus cuatro nios se mudaron de una unidad habitacional a un vecindario residencial tranquilo, en el cual la mayora de los residentes eran blancos. Poco despus, un conflicto no solucionado de la unidad habitacional sigui a las mujeres a su nuevo hogar, haciendo violenta erupcin cuando alguien dis-

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par diecisiete tiros a la casa del vecino, creyendo que era la casa de las nuevas inquilinas. Naci la tensin en el vecindario. Cerca de un mes despus, las dos mujeres hicieron una fiesta para celebrar el cumpleaos de uno de sus hermanos. La fiesta se puso ruidosa y se pas para afuera, las bocinas con msica estridente se colocaron en el jardn. La familia vecina, cuya casa haba sido tiroteada, llam a la polica tres veces a partir de las 10:30 p.m.; la polica lleg a la casa un poco despus de medianoche. Despus de que la polica se retir una vez, y regres, se arm una batalla con diez policas lesionados, diez ciudadanos arrestados y alguien de la fiesta que arroj un radio por la ventana delos vecinos. La tarde siguiente una piedra atraves otra ventana. Las acusaciones se fueron elevando: racismo, cateo ilegal, los policas se comportaron como "animales", "los oficiales fueron maltratados y empujados", "la fiesta dur horas" y as sucesivamente. La comunidad haba sido seriamente trastornada por estos incidentes, y era grande el riesgo de problemas futuros, tal vez con la participacin de muchos ms vecinos. La polica de Nueva Haven pudo simplemente haberlo dejado as: ellos haban reaccionado y haban calmado el disturbio. Sin embargo, despus de haber visitado a ambas familias, el jefe Nick Pastore decidi ir ms all. Se puso en contacto con un mediador local, Charles Pillsbury, para establecer un puente entre las familias. Siguieron varias semanas de mediacin y el proceso concluy con un da de campo del vecindario con la participacin de las dos familias, otros vecinos y amigos, y la polica. Ahora ya han pasado meses, y el vecindario permanece en calma. Aunque los policas de Nueva Haven no fueron capaces de evitar el conflicto inmediato en el vecindario, cuando hizo erupcin se movilizaron para limitar los daos y ayudar a la comunidad a su restauracin. Ellos eran con toda

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seguridad una fuerza preventiva, en el sentido de que a la larga ayudaron a asegurar la paz. La polica tiene un profundo inters en los tres resultados: prevencin, limitacin del dao y restauracin del funcionamiento individual, de la familia y de la comunidad. La orientacin de los sistemas de respuesta de emergencia 911 ignora estos intereses clave, y al hacerlo, deja de atender las necesidades de prevencin del delito en un sentido significativo. Cuando se trata del ndice de delitos como homicidio, cada vez hay ms evidencias que sugieren que la atencin de la polica a temas de "calidad de vida" y delitos menores, con el uso de tcticas significativamente diferentes de las acciones del 911, puede tener un impacto importante en la reduccin del nivel de delitos graves. Por ejemplo en la ciudad de Nueva York, el 30 de junio de 1995, el nivel de asesinatos reportados por arma de fuego fue 40.7 por ciento abajo del nivel del ao anterior, y esto era atribuible en gran parte, de acuerdo con funcionarios locales y federales, al mantenimiento de la "calidad de vida" aplicado por la polica.45 Estos resultados se discuten con mayor detalle en los captulos siguientes, pero baste con decir aqu que la reaccin natural de los sistemas 911 de servicio de polica para respuesta a emergencias, ofrece poco en el rea de prevencin de tales delitos.

Que la polica se apresure

Se supone que la investigacin es correcta: independientemente de qu tan sofisticados sean los sistemas de comunicacin, qu tan veloces resultan los automviles, qu tan motivados estn los policas, el servicio de respuesta rpida a las llamadas es simplemente una tctica que fall. Ninguna "optimiza-

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cin" complementaria -sistema automtico localizador de vehculos, 911 mejorado, o respuesta diferenciada a llamadas de servicio- tendr como resultado un crecimiento sustancial en la reduccin del delito y el desorden. Si fuera cierto que se lograran resultados, esta sera una pildora de poltica social difcil de tragar. Se han hecho considerables inversiones financieras en estos sistemas. Los polticos -aun algunos que defienden los servicios de polica en la comunidadsiguen siendo poderosos promotores de la idea de rpida respuesta a llamadas de servicio, a tal grado que muchos jefes de polica encuentran difcil ser honestos con los ciudadanos acerca de su potencial. Algunos jefes han dejado de hacerlo: uno, citado por David Kennedy, un colega investigador en la Kennedy School of Government, dice que "la gente espera que vayamos cuando ellos llaman; eso es absoluto. Creer cualquier otra cosa son castillos en el aire".46 Otros jefes han sido ms valientes. Benjamn Ward, comisionado de polica de la ciudad de Nueva York de 1984 a 1989, se enfrent a una asamblea de la comunidad patrocinada por la Fundacin de la Polica de la Ciudad de Nueva York en la cual un ciudadano se puso de pie y dijo: "Nosotros tenemos nuestro oficial patrullero a pie, ahora queremos respuesta ms rpida". Ward le respondi: "No puede tenerlos a ambos. Simplemente no van juntos". Generalmente las noticias acerca de los sistemas de respuesta rpida son tan malas y las promesas han sido tantas, que resulta ms fcil para los polticos y para los policas tratar de acomodarse tcticamente al 911 mientras se deshacen de l. Se han desarrollado programas de transferencia de llamadas, se crearon unidades divididas con algunos oficiales en patrulla y otros que respondieran a las llamadas 911 en los automviles, y se intentaron nuevas ubicaciones de sistemas en los cuales se asignan horarios, para que los policas trabajen directa-

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mente con los ciudadanos en los vecindarios mientras se comisiona a otros policas para responder a las llamadas durante ciertos periodos. Sin embargo, aparte de los costos relativos a los servicios de polica 911 enumerados arriba, si no funciona, no funciona. Y si no funciona, se ha engaado a los ciudadanos con un falso sentido de seguridad y se les hace un mal servicio si los funcionarios de la ciudad y de la polica continan promoviendo la creencia en su efectividad. Al continuar la comercializacin del 911, la polica y los polticos pueden interferir involuntariamente con el desarrollo de respuestas alternativas sociales o polticas, a emergencias y a la delincuencia, que podran ser ms eficaces. Cules pueden ser estas respuestas? Los ciudadanos pueden empezar a comprender las limitaciones del servicio de polica y estar conscientes de que deben asumir alguna responsabilidad para su propia proteccin, la de sus familias, sus vecinos y aun de extraos que andan por las calles. Esta responsabilidad incluira cultivar un sentido de alerta en los residentes y en todos los que usan las calles, hasta establecer control sobre el territorio y, al mismo tiempo que se da la bienvenida a los extraos al vecindario, mandar fuertes mensajes de solidaridad de la comunidad ante las amenazas. Las estructuras fsicas y el uso del espacio pueden disearse para facilitar y estimular a los ciudadanos a supervisar y reclamar este espacio. Finalmente, los mismos ciudadanos deben ayudar a desarrollar un sentido de orden en el vecindario, que disuada a los oportunistas de probar la capacidad de los residentes o vecinos para defenderse. A mediados de la dcada de 1980, una mujer fue atacada en un puente de Boston. Los ciudadanos oyeron sus gritos de auxilio y llamaron a la polica. Veinte minutos despus, la mujer segua pidiendo ayuda a gritos y la polica no haba llegado. Otros veinte minutos pasaron y ella todava estaba sin ayuda.

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Cuando estos hechos se hicieron pblicos, los medios de difusin y los ciudadanos estaban indignados. Se inici una investigacin por parte del entonces alcalde Raymond Flynn. La comisin de listn azul designada por el alcalde, entre otros cambios, recomend la instalacin del 911 mejorado. Sin embargo, esto no era simplemente un caso de falla de la polica. Tambin fall la comunidad. De dnde sacan los ciudadanos la idea de que cuando ellos llaman a la polica, ah termina su responsabilidad como ciudadanos? Por qu los ancianos y personas con discapacidad del vecindario no armaron un alboroto prendiendo y apagando sus luces exteriores, dando gritos, llamando por telfono a otros vecinos, haciendo alguna cosa? Por qu las personas jvenes y saludables, hombres y mujeres, no salieron de sus casas para hacer sentir su presencia, tratando de que, aunque fuera por nmero, se intimidara y asustara el asaltante y, de ser necesario, usar bates de bisbol y otras armas para ahuyentarlo? En tanto que pueden darse muchas contestaciones, una respuesta justa es que por generaciones la polica ha anunciado el hecho de que la delincuencia es asunto suyo, que los ciudadanos cumpliran sus responsabilidades con reportar los delitos y ser buenos testigos, y que el manejo de la criminalidad es mejor dejrselo a los profesionales.

LA NUEVA REFORMA: EL REDESCUBRIMIENTO DE LA ACTIVIDAD POLICIACA

Cul es entonces el papel adecuado para la polica? Claramente, nosotros queremos que la polica atienda las emergencias, que venga en ayuda de los ciu-

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dadanos. Tambin deben ayudar a los ciudadanos a reclamar su territorio, apoyarlos y auxiliarlos en el tratamiento de los problemas del vecindario. A veces la polica har arrestos, y hasta proteger a los infractores si los ciudadanos se vuelven muy vigilantes. Pero el punto central del argumento es ste: no debemos relegar a los policas a sus automviles, mantenindolos alejados de los problemas de los vecindarios, con el pretexto de esperar llamadas o acortar los tiempos de respuesta. Nadie ha calculado los costos financieros de tener a los policas en los automviles esperando llamadas, contra el beneficio derivado en aquellos raros casos donde la rpida respuesta significa una diferencia positiva en el resultado del incidente. Probablemente resulten astronmicos; unos costos tan elevados son absolutamente inaceptables.47 Esto no quiere decir que la polica no deba apresurarse para atender las emergencias -debe hacerlo-. Significa que asuntos como la asignacin de los policas, la configuracin de zonas, el clculo de las cargas de trabajo, la planeacin de las actividades de los policas y la determinacin de prioridades deben ser establecidos con base en un planteamiento de prevencin del delito ms que en un modelo de aplicacin de la ley. La polica norteamericana est cambiando, y aunque el pblico ciertamente se encuentra consciente de este hecho, el alcance, las dimensiones y los lmites de la transformacin no son inmediatamente visibles. Sin embargo, el cambio en la estrategia de la polica puede plantearse a travs de un ejemplo. En una zona econmicamente marginada de Bfalo, a principios de la dcada de 1990, once muchachas de edades entre nueve y diecisis aos fueron violadas en un periodo de quince meses. Pese a que la polica determin despus del tercer ataque que un violador estaba acechando a las jovencitas en su camino a la escuela, no hicieron circular un retrato hablado del violador ni hicieron pbli-

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ca la informacin hasta cinco meses ms tarde, solamente despus de que el Buffalo News inquiri acerca de estos ataques. Para ese tiempo haban ocurrido otras ocho violaciones. El jefe de detectives defendi la decisin del departamento explicando que la difusin poda haber entorpecido su investigacin y alertado al violador.48 Los residentes y padres de familia estaban indignados, pero la polica de Bfalo crey que estaba haciendo su trabajo: arrestando delincuentes in fraganti e investigando los delitos cometidos. La decisin de estos policas ilustra el poder de la ideologa de aplicacin de la ley para adaptar respuestas condicionadas a los problemas: el negocio de la polica es capturar criminales. La polica en Bfalo probablemente us mtodos adicionales para tratar de aprehender a los violadores: es cierto que incrementaron los niveles de patrullaje, y pueden haber utilizado vigilancia secreta -policas vigilando lugares en los cuales podra ocurrir otro ataque-. Pero el propsito de estas tcticas era aprehender al perpetrador en el momento de cometer el hecho. Aunque no premeditadamente, la intencin prctica de las tcticas de intercepcin era poner a las nias del vecindario como cebo para los depredadores. El nuevo modelo del servicio de polica que ahora est ganando terreno, contrasta absolutamente con la estrategia con la que los policas de Bfalo trataron esta serie de violaciones. Mientras hoy se menciona frecuentemente como "atencin de la polica a la comunidad", o "servicio policiaco para resolver problemas", nosotros llamaremos al nuevo modelo de la actividad de la polica, el modelo preventivo, y haremos notar desde un principio que su estrategia postulara el negocio de la polica en trminos muy diferentes que la antigua estrategia de reforma: paren la siguiente violacin! Claro, un medio de lograr esto es la identificacin, arresto y encarcelamiento del violador. Aparte de la mera

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aplicacin de la ley, sin embargo, un planteamiento inmediato de polica preventiva habra involucrado a la comunidad y habra incluido informar a todos los residentes y policas (va boletines, juntas con la comunidad, llamadas telefnicas, informacin a los funcionarios escolares y a los nios, etc.) acerca de las violaciones y proporcionado, cuando menos, informacin sobre su manera de operar y cualquier descripcin que estuviera disponible (se haba determinado despus de la tercera violacin que se trataba de un violador en serie; esto quiere decir que la polica tena un conocimiento rudimentario de un patrn y una descripcin desde entonces). Los padres, los nios, los dems ciudadanos podan haberse movilizado para tomar acciones preventivas en forma individual y/o en grupo. Un planteamiento habra incluido limitar el dao. Los nios, enterados del peligro de un depredador sexual, se trauman. Muchos estn afligidos por sus amigos. Necesitan tener seguridad, informacin y comprensin. Las escuelas y los padres necesitan asesoramiento acerca de cmo manejar la preocupacin de sus hijos y cmo protegerlos. Acontecimientos como violaciones en serie tensan las relaciones en los vecindarios y las comunidades. Las sospechas estropean la cordialidad y la confianza en el momento en que ms se requieren. Parte de la responsabilidad de la polica es ayudar a reparar el dao que ha sido infligido, tanto a las vctimas y a sus familias, como a otros nios, a sus familias y a la comunidad como un todo. Se admite que las circunstancias descritas en Bfalo son un ejemplo dramtico de un estrecho planteamiento de aplicacin de la ley, pero es tpico de los departamentos de polica ms inclinados al arresto. Aun cuando pueda ser de mal gusto sugerir que se usa a los nios como "carnada", no es un trmino demasiado fuerte. En primer lugar, un planteamiento preventivo habra sido evitar que el

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suceso ocurriera. Felizmente, la polica se est moviendo en esta direccin. En 1994, en Boston, por ejemplo, los nios de un vecindario del centro de la ciudad reportaron varios intentos de un hombre para hacerlos subir con engaos a automviles. El patrn era similar en cada caso. El comisionado Paul Evans inmediatamente llam a instituciones oficiales y privadas, se reuni con los ciudadanos, hizo declaraciones a los medios de comunicacin, y realiz otros intentos para movilizar a los padres, el vecindario y los recursos de la comunidad. Como era de esperarse, algunos nios, vueltos hipersensibles por sus temores y la publicidad, reportaron eventos que o nunca ocurrieron o eran exagerados. Mejor eso, sin embargo, que tener ms nios vctimas, secuestrados o asesinados. En 1961, cuando las policas todava confiaban en la eficacia de sus tcticas de aplicacin de la ley y mucho antes de que la investigacin empezara a minarlas, Jane Jacobs escribi acerca de otro enfoque de la seguridad en las calles. En este enfoque la polica no era el centro; de hecho, ellos eran incidentales para la seguridad en las calles:

La primera cosa que hay que entender es que la tranquilidad pblica -la paz en las calles y las aceras- de las ciudades no es mantenida principalmente por la polica, aunque sea muy necesaria. Se mantiene sobre todo por una red intrincada, casi inconsciente, de control voluntario y normas entre la misma gente, y es aplicada por ellos mismos. En algunas reas de las ciudades -las unidades habitacionales ms viejas y las calles con mucha poblacin circulante con frecuencia son ejemplos sobresalientes-, el mantenimiento de la ley y el orden en las aceras pblicas se deja casi completamente a los policas y guardias especiales. Tales lugares son selvas. Ninguna cantidad de policas puede aplicar la civilizacin donde su aplicacin normal e informal ha sido quebrada.4' Los policas en tal modelo son el ltimo recurso de la sociedad. Ayudan a los ciudadanos en el mantenimiento del orden informal, les ayudan a restaurar el

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orden cuando se rompe y usan su capacidad de fuerza cuando las condiciones lo requieren. Este panorama de las relaciones entre el pblico y la polica no es nuevo. Los Principies of Law Enforcement (Principios de la aplicacin de la ley) que desarroll Sir Robert Peel en 1829, como parte de la declaracin de la misin para la recientemente creada fuerza de polica metropolitana de Londres, perpetuaron un conjunto de valores idnticos, lo cuales consideran que:

1. La misin bsica para la cual existe la polica es evitar el delito y el desorden... 2. La capacidad de la polica para desempear sus labores depende de la aprobacin pblica de la existencia de la polica, sus acciones, comportamiento, y su capacidad para ganarse y mantener el respeto del pblico. 3. La polica debe obtener la cooperacin de buena voluntad del pblico en acatamiento voluntario de la ley, para ser capaz de merecer y mantener su respeto. 4. El grado de cooperacin del pblico que puede ser obtenido disminuye, proporcionalmente, la necesidad de usar la fuerza fsica... 5. La polica busca y conserva el favor del pblico no por condescender con la opinin pblica, sino por demostrar constantemente un cumplimiento absoluto e imparcial de la ley, en total independencia de la poltica, y sin considerar la justicia o injusticia del contenido de las leyes individuales; al ofrecer oportunamente un servicio personal y amistad a todos los miembros de la sociedad sin tomar en cuenta su raza o posicin social... 6. La polica debe emplear la fuerza fsica hasta el punto necesario para asegurar el acatamiento de la ley o para restaurar el orden, slo cuando el uso de la persuasin, el consejo y la advertencia sea insuficiente... 7. La polica debe mantener todo el tiempo una relacin con el pblico que haga realidad la histrica tradicin de que los policas son el pblico y el pblico son

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los policas; los policas son los nicos miembros del pblico a quienes se les paga para dar atencin de tiempo completo a los deberes que corresponden a cada ciudadano, en inters del beneficio de la comunidad. 8. La polica siempre debe ejecutar sus propias acciones y nunca parecer que usurpa los poderes judiciales por venganzas individuales, o del Estado... 9. La prueba de la eficiencia de la polica es la ausencia de delitos y desorden, no la evidencia visible de la accin de la polica al tratar con ellos.50

Los principios de Peel siguen siendo de utilidad hoy como una gua para el desempeo policiaco, as como para el desarrollo de una relacin efectiva y productiva entre policas y ciudadanos. Si adoptamos el planteamiento implcito en los principios de Peel, qu deben negociar los ciudadanos y la polica de hoy para restaurar el orden en nuestras ciudades? Debemos alejarnos del uso de sistemas de servicios de polica 911 y regresar a un modelo de actividad policiaca en el cual las estrategias bsicas estn dirigidas a la prevencin del delito y el mantenimiento del orden. Un paso crtico es que el 911 y la respuesta rpida deben ser desactivados. Los polticos y los policas deben proporcionar liderazgo y ser explcitos con los ciudadanos acerca del costo del 911 a las comunidades. En sociedad con la polica, los mismos ciudadanos deben aceptar una vez ms la mutua responsabilidad para su prudente, efectiva y legalmente permisible participacin en la prevencin del delito y el mantenimiento del orden. No importa si los ciudadanos, sus lderes o la polica encabezan el movimiento en camino hacia estas metas, con tal de que el proceso se inicie. En el siguiente captulo, proporcionamos un ejemplo inicial de una organizacin policiaca que toma la iniciativa en el restablecimiento del orden en la ciudad de Nueva York, y exploramos los dramticos efectos del mantenimiento del orden.

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LA RECUPERACIN DEL METRO

EL PROGRAMA DE CALIDAD DE VIDA DE LA CIUDAD DE NUEVA YORK

Cmo empezamos realmente el proceso de restauracin del orden en nuestras ciudades? En muchas ciudades los problemas del desorden crecen tanto, que el mantenimiento del orden debe comenzar con una campaa para "recuperar las calles", con el fin de restablecer un poco de civilidad y seguridad para los ciudadanos ordinarios que transitan a diario por las calles y en el transporte pblico, para ir al trabajo, a la escuela, de compras, a cumplir con las actividades de la vida diaria. Considerando el trabajo diario que realizan los policas, ellos estn en una posicin privilegiada para encabezar este esfuerzo. Actualmente, para tener xito, la polica debe trabajar de manera interconectada con los lderes polticos, los ciudadanos deben apoyar sus acciones y los tribunales deben legalizar la actividad policiaca. No obstante, existe el potencial para que la polica haga aportaciones sustanciales al orden y a la reduccin del delito en el vecindario, dentro de un periodo de tiempo relativamente corto. En la ciudad de Nueva York, el impulso para cambiar las prioridades de la polica tuvo sus orgenes entre los ciudadanos, en un sentimiento de que la vida

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de la comunidad en sus propios vecindarios no era lo que deba ser, y en una exigencia pblica de que la polica y el liderazgo poltico trabajaran en la restauracin del orden. Pronto los ciudadanos empezaron a organizarse y a tomar accin, al mismo tiempo que ejercan presin directa sobre los policas y otros funcionarios para que adoptaran prioridades de acuerdo con sus preocupaciones. El resultado fue una gama de iniciativas para la restauracin del orden. Nosotros tratamos aqu varios ejemplos de estas acciones en la ciudad de Nueva York; la primera, llevada a cabo en Times Square y el parque Bryant durante finales de la dcada de 1970, fue un experimento inicial y un esfuerzo de cooperacin entre la alcalda y la polica para recuperar el control del parque Bryant.1 La estrategia incluy muchos elementos de lo que posteriormente sera conocido como el planteamiento de las "ventanas rotas"; sin embargo, esta iniciativa eventualmente fue abortada por la falta de inters de la polica. Despus de que la polica abandon estas actividades, se realiz un intento diferente con financiamiento privado y organizado para restaurar el orden en el parque Bryant, el cual finalmente produjo lo que hoy se conoce como "una joya urbana". El parque Bryant se ha convertido en una de las muchas historias exitosas que surgen de la planeacin estratgica y la inversin en la comunidad, que realizan corporaciones privadas y establecimientos comerciales, frecuentemente a travs de la creacin de distritos de mejoramiento comercial (Business Improvement District, BID). Otro impresionante proyecto de restauracin del orden consisti en la "recuperacin" del Metro de la ciudad de Nueva York, que inicialmente tuvo como objetivo el graffiti en los trenes del Metro y despus los crecientes niveles de desorden identificado con la "gente sin hogar". La restauracin del orden en

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el Metro no slo fue importante por s misma, sino que hizo que surgiera la actual estrategia contra el crimen del Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York (NYPD, por sus siglas en ingls). La persona encargada de implementar las polticas de mantenimiento del orden en el Metro -el jefe de la Autoridad de Trnsito del Departamento de Polica, William Bratton- llegara a ser comisionado de polica para la ciudad de Nueva York con el alcalde Rudolph Giuliani. Bratton es el principal responsable de haber organizado al NYPD -como lo hizo previamente con la polica de trnsito- para que los policas participaran en la comunidad, y de enfocar la atencin de cada organizacin en el mantenimiento del orden. Otros funcionarios fueron igualmente importantes en la lucha para recuperar el control de los espacios pblicos en la ciudad de Nueva York. Tambin las asociaciones de vecindarios y grupos de ciudadanos influyeron de manera notable, tanto para presionar a la polica para que estuviera ms atenta a sus necesidades, como para salir ellos mismos a las calles para restaurar el control sobre sus vecindarios. Igualmente, los procuradores de justicia empezaron a llegar a la comunidad, experimentando con varios programas de "procuracin comunitaria". Sera negligencia nuestra no sealar que el segundo nombramiento de Bratton y los cambios fundamentales en el NYPD, llegaron despus de una campaa poltica para alcalde en la que los temas de calidad de vida, representados principalmente por "los limpiaparabrisas" (personas que limpian el parabrisas del automvil sin que se les pida) dominaron la campaa. De hecho, para principios de la dcada de 1990, la incipiente exigencia de orden de la ciudadana haba cristalizado en una urgente llamada a la accin y se convirti en una prioridad poltica. En este ambiente caracterizado por el surgimiento de un

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nuevo consenso urbano, se unieron las propuestas iniciadas tanto por la polica como por los ciudadanos, trabajando cada vez ms de una manera unida y sincronizada. Sin embargo, lo que buscamos captar e ilustrar en este captulo es primordialmente el proceso de cambio en las estrategias de la actividad policiaca. Un panorama del Departamento de Polica de Trnsito (TPD, por sus siglas en ingls) y el NYPD en este periodo de rpido cambio y reorientacin, proporciona un ejemplo del nuevo modelo preventivo para la polica y los beneficios que pueden obtenerse. En cada caso, al echar a andar la organizacin para ocuparse del mantenimiento del orden y las diferentes formas de prevencin del delito, el avance se dio a regaadientes. La resistencia a la transformacin surgi de adentro del departamento de polica, as como de otras fuentes en la comunidad. Los liberales y los defensores de la gente sin hogar atacaron los programas con el argumento de que favorecan los intereses de los econmicamente privilegiados, en contra de los intereses de los pobres, las minoras y otros grupos marginados. Tanto la Autoridad de Trnsito como el N P fueron demandados. YD Por otra parte, el xito del poder judicial del estado de Nueva York al lograr que todas las infracciones a la calidad de vida fueran prcticamente despenalizadas -decisin que entr en vigor en el estado en junio de 1995, quitando la facultad para aplicar estas infracciones a los tribunales penales estatales- es una muestra de que sigue sin entender la importancia del desorden como una fuerza destructiva y la relacin de ste con el delito y el deterioro urbano.2 Sin embargo, las acciones de la polica hasta la fecha han dado resultados que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos. La polica usa el amplio apoyo de los ciudadanos para sus programas; el orden ha sido restaura-

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do en el Metro y ciertos delitos menores se han visto significativamente reducidos o hasta eliminados de las calles de la ciudad. Indicaciones preliminares sugieren tambin una relacin entre este programa de calidad de vida y una disminucin en los delitos violentos. El robo ha sido impresionantemente reducido en el Metro, y el asesinato est declinando en la ciudad. Aunque todava no entendemos la naturaleza precisa de esta relacin, y las medidas actuales de la polica se extienden ms all de las actividades de mantenimiento del orden, muchos policas ubican una correlacin directa entre restaurar el orden y la reduccin de los delitos violentos en la ciudad de Nueva York.

SURGIMIENTO DE UNA DEMANDA PARA MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA: INICIATIVAS PBLICAS Y PRIVADAS

La Operacin Encrucijada

Durante finales de la dcada de 1970, a iniciativa de Herb Sturz, de la oficina del alcalde, el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York particip en un experimento llamado Operacin Encrucijada, para limpiar Times Square y para combatir los problemas de prostitucin, estafas, apuestas, robo y trfico de drogas que causaban conflictos por igual a comerciantes y a ciudadanos.3 Hasta ahora, la polica haba utilizado agresivas redadas como su tctica principal para reducir estas actividades. Despus de identificar una zona problemtica, el N P movilizaba una escuadra de policas y arrestaba a todos aquellos que YD

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encontraba merodeando. La tctica tuvo poco efecto, porque poco despus los arrestados estaban de vuelta en las calles. Lleg el momento en que los tribunales declararon que las redadas eran anticonstitucionales. La Operacin Encrucijada adopt un nuevo planteamiento. Observadores entrenados identificaran las reas en las cuales el comportamiento desordenado era alto y la polica implementara una estrategia de alta observacin y pocos arrestos para prevenir y evitar tales acciones. La polica instruira, aconsejara, seducira, pero generalmente no usara mtodos coercitivos para evitar el comportamiento desordenado; el arresto sera un ltimo recurso. Una crisis en el parque Bryant, adyacente al local principal de la Biblioteca Pblica de Nueva York, brind la oportunidad de probar el planteamiento de la Operacin Encrucijada. El comisionado de Parques, Gordon Davis, amenaz con cerrar el parque cuando el trfico de drogas alcanz niveles de epidemia y la polica fracas en controlarlo. Los jefes de la polica respondieron a la amenaza de Davis implementando las tcticas de pocos arrestos contempladas en la Operacin Encrucijada. Los resultados fueron impresionantes. El nmero de personas involucradas en vender, comprar y usar drogas disminuy en un 85 por ciento, y la cantidad de gente que particip en actividades "positivas" aument en 79 por ciento. Por otra parte, la presencia de algunos policas, ya fuera asignados a un punto determinado o en patrulla dirigida, pareci ser ms efectiva que el nmero total de policas. Resulta claro que las actividades de la polica para el mantenimiento del orden, en la Operacin Encrucijada, produjeron mejores condiciones en las calles, cosa que los ciudadanos pudieron apreciar. Sin embargo, tan pronto como pas la "crisis" en el parque Bryant, la polica abort el proyecto y trans-

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firi el personal clave a otras partes. No estaban dispuestos a abandonar sus maneras tradicionales de evaluar el desempeo de sus policas y la asignacin de los policas a zonas especficas. Y en el parque, nuevamente las condiciones empeoraron despus de sepultar la Operacin Encrucijada. A principios de la dcada de 1980, alcanzaron proporciones de crisis, con asaltos y robos como sucesos cotidianos; los vendedores de drogas abordaban a la gente al entrar o salir de la biblioteca pblica. Aument la presin del presidente del consejo de administracin de la biblioteca, Richard Salomon, del siguiente director, Andrew Heiskell, y de la familia Rockefeller (que estaba dispuesta a invertir tres millones de dlares) para que se reanudaran las labores de restauracin del orden en el parque. En 1980 se cre la Corporacin de Restauracin del Parque Bryant, con Daniel Biederman a la cabeza. No obstante, la oposicin a estos trabajos impidi implantar un plan concreto para diez aos, pese al hecho de que, durante mediados de 1980, dos ciudadanos fueron asesinados en el parque. Por fin, en 1990, Biederman pudo echar a andar los planes concretos para la restauracin. Su estrategia fue seleccionar los elementos fundamentales que se utilizaron con buenos resultados para mantener el orden, la seguridad y ambientes agradables en otros lugares pblicos, y recrearlos en el parque Bryant. Con el Centro Rockefeller como ejemplo, hizo una lista de diez actividades esenciales, que incluan: mantenimiento de niveles mnimos de higiene (los parques tenan que estar limpios y sin basura, lo que produce una sensacin de seguridad), con vigilancia policiaca de tiempo completo en sus instalaciones y alumbrado adecuado (el parque no poda entregarse por la noche a los depredadores); mantenimiento de las instalaciones fsicas (el vandalismo y el

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graffiti tenan que ser eliminados de inmediato); excelentes concesiones (con expendedores de comida y servicio de alta calidad; hermosas flores y rboles; servicios sanitarios limpios, bien atendidos, que eliminen la necesidad de orinar o defecar en pblico); interesantes programas de entretenimiento para atraer visitantes al parque; elementos clave de diseo (el parque sera visualmente transparente, con amplias entradas sin obstrucciones y al menos con una fuente, atractiva y placentera pero sin que obstruyera la operacin social normal), y reglas claramente visibles (notificar a todos cul es el comportamiento que se espera de ellos en el parque).4 Los trabajos de restauracin comenzaron con la contratacin y entrenamiento de personal privado de seguridad; los vendedores de comida fueron cuidadosamente seleccionados; los letreros que daran a conocer las reglas del parque fueron diseados e instalados en lugares visibles; se planearon las diversiones. El parque fue reabierto en 1992 y es un modelo de restauracin para otros.

La asociacin y BID del Grand Central

El modelo de restauracin del orden que se implement en el parque Bryant adquiri otra forma en las zonas comerciales, con la creacin de los distritos privados de mejoramiento
(BID),

en los cuales los propietarios de los estable-

cimientos voluntariamente sefijaronun impuesto para mejorar las condiciones y la calidad de vida en el distrito. La originalraisond'tre de los BD fue restauI rar el orden, principalmente con el mantenimiento fsico del medio ambiente y la seguridad en las zonas comerciales para garantizar su viabilidad. Poste-

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riormente, los BID ampliaron su enfoque y adems de las condiciones fsicas incluyeron el comportamiento desordenado. Hoy, 33 distritos de mejoramiento comercial funcionan en la ciudad de Nueva York. Uno de los ms activos y de mejores resultados es el BID, del Grand Central, cuya administracin la encabeza Daniel Biederman. En operaciones desde 1988, el BID del Grand Central cubre 75 cuadras en el distrito comercial central de Manhattan, con la terminal Grand Central como su ncleo. Es una zona comercial de altos ingresos en la cual se encuentran ubicados numerosos monumentos histricos y arquitectnicos (como el edificio Chrysler, el edificio del Daily News y la iglesia de St. Bartholomew), hoteles y tiendas de prestigio, as como famosas instituciones y clubes. La asociacin del Grand Central dirige las labores para las cuales se organiz el distrito. Barrenderos uniformados limpian las calles siete das a la semana, recogen la basura, quitan el graffiti y vacan los botes de desperdicios. Un centro de servicios mltiples ofrece comida caliente, asesora, entrenamiento para el trabajo y lugares de alojamiento para la gente sin hogar. Las personas capacitadas en el trabajo por este centro, ayudan a que el mismo centro funcione. Adicionalmente, la asociacin proporciona servicios a los visitantes en muchos idiomas, patrocina un programa completo de eventos pblicos con actuaciones en vivo y en video (incluyendo un festival de artes "Primera Noche" que atrae a miles de personas), y ejecuta numerosos proyectos dirigidos a mejorar la apariencia fsica de las calles, intersecciones, esquinas, letreros y lmparas, y las fachadas de los edificios. Para evitar los delitos, aproximadamente cincuenta oficiales de seguridad uniformados, en patrulla a pie entre las 7 a.m. y las 11 p.m., estn enlazados por radio con las tres

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zonas del NYPD que cubren el distrito. Todos estos servicios son complementarios de los que la ciudad proporciona. De diciembre de 1989 a diciembre de 1992, la criminalidad reportada en el rea descendi 42 por ciento.5 As es que al parecer el programa funciona. Sin embargo, hay oposicin a l: recientemente la asociacin del Grand Central ha sido acusada de tolerar, si no es que estimular, que se abuse de algunas personas sin hogar, por ex gente de la calle que ha contratado como trabajadores sociales. Este ataque sobre los BID proviene principalmente de la Coalicin para la Gente Sin Hogar, un grupo que se ha opuesto prcticamente a todos los proyectos pblicos y privados, ya sea porque restringen el exceso de gente de la calle o por ofrecerles servicios diferentes que los prescritos por la misma coalicin.6 Aunque los hechos han sido opacados por testimonios contradictorios, hasta l liberal New Yorker apoy a la asociacin: "En el balance, los programas de la asociacin han hecho ms por la gente sin hogar que los sandwiches de la coalicin, y posiblemente que su defensora... En retrospectiva, se puede ver que la asociacin ha desempeado una funcin indispensable: ha comprobado los alcances de una poderosa nueva idea".7 En su mayora, estas labores privadas y gubernamentales para solucionar el desorden en la ciudad de Nueva York fueron iniciadas antes de que la misma polica contemplara realizar el cambio interno de sus estrategias para controlar la delincuencia; esto refleja hasta qu grado las policas se haban aislado de los ciudadanos. Aunque los ciudadanos pueden ejercer presin sobre los funcionarios y formar grupos como los BD para manejar fondos privados, todava I no han sido capaces de encontrar el canal adecuado para presionar a la polica para que responda de una manera tangible a sus exigencias de que haya orden.

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Es cierto que bajo el comisionado de polica Benjamn Ward, el NYPD empez un cambio hacia la atencin policiaca a la comunidad, pero ste se implement como un agregado, totalmente fuera de la corriente principal de la actividad de la polica en la ciudad de Nueva York. Fue la polica de trnsito la que primero tom muy en serio la restauracin del orden.

LA EXPERIENCIA DEL METRO: UN CAMBIO PILOTO

El Metro de Nueva York proporciona un sistema de transporte indispensable para la viabilidad de la vida social y comercial de la ciudad. Construido en su mayor parte durante el primer cuarto de este siglo, las 26 lneas del Metro cubren 345 kilmetros de ruta con 465 estaciones; durante los periodos crticos, se usan ms de 5,000 vagones. Ms de 3.5 millones de pasajeros usan el Metro en un da de trabajo promedio. Adems de ser un gigante junto a otros grandes sistemas, el Metro de Nueva York difiere de casi todos ellos en dos aspectos importantes: opera 24 horas al da, y es un sistema de transporte exclusivamente dentro de la ciudad, al contrario de sistemas como el Metro de Washington, D.C., o el B R (Trnsito Rpido de la Zona de la Baha) de San AT Francisco, los cuales funcionan dentro y fuera de las ciudades. El Metro de la ciudad de Nueva York tiene estaciones y paradas en casi cada vecindario de Nueva York, hasta en los ms problemticos. As, es un sistema de transporte masivo que verdaderamente satisface los requerimientos bsicos de quienes ms necesitan del transporte pblico. Aunque los vagones y rieles del Metro fueron remodelados y actualizados

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de acuerdo con las ms altas normas durante mediados de la dcada de 1980, muchas estaciones se fueron deteriorando por falta de mantenimiento. En particular dos problemas altamente visibles crearon una crisis de calidad de vida en el Metro durante este tiempo, acelerando su deterioro y minando la confianza del pblico en la seguridad del sistema para los pasajeros. El primero fue el graffiti; el segundo fue el comportamiento desordenado y los delitos menores que fueron popularmente conocidos como "el problema de la gente sin hogar". Cuando la afluencia de pasajeros empez a declinar y la insatisfaccin popular con las condiciones del Metro se hizo evidente, Robert Kiley, presidente del Consejo de la Autoridad del Transporte Metropolitano (MTA, por sus siglas en ingls), y David Gunn, presidente de la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York (NYCTA), entendieron que para restaurar el Metro por completo, el orden tena que ser restablecido.

El graffiti y el comportamiento desordenado en el Metro

Con la desaparicin del graffiti en el Metro desde hace tiempo, es difcil describir lo intratable que pareca el problema a principios de la dcada de 1980, cuando los logotipos de los "grafiteros", lemas y retratos -"etiquetas"- cubran casi cada vagn. Para los apologistas como Norman Mailler, el graffiti era una vibrante forma de arte, que casi no mereca la atencin de la polica. Muchos, hasta aquellos quienes no compartan el gusto demaguerpor el arte, creyeron que la polica tena cosas ms importantes por resolver que atender los delitos menores como el vandalismo. Sin embargo para otros, como el profesor de edu-

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cacin de Harvard Nathan Glazer, el graffiti significaba que los "grafiteros", otras personas desordenadas y los delincuentes, "quienes roban, violan, asaltan y asesinan pasajeros... son parte de un mundo de depredadores incontrolables",8 y evidencia ante los ciudadanos de que los funcionarios pblicos no son capaces de brindar seguridad al medio ambiente del Metro, ni siquiera ante infractores de la ley relativamente menores, para no hablar de los depredadores graves. Un artculo de Glazer en 1979 sobre el grafjiti en el Metro de Nueva York, publicado en Public Interest, unific el pensamiento acerca del potencial del graffiti para trastornar los ambientes urbanos. En la poca en que Glazer public este artculo, haban pasado seis aos de intentos por erradicar el graffiti, sin ningn resultado. Glazer se desesper ante la idea de que esto pudiera ser un problema sin solucin. La subcultura de los jvenes adornando los vagones del Metro pareca ser una parte permanente de la cultura de Nueva York. Dos alcaldes, Lindsay y Koch, haban hecho lo mejor que pudieron en contra del graffiti. Detener a los jvenes y obligarlos a limpiar los vagones fracas por el costo que significaba y porque los "grafiteros" aprendieron desde adentro la tecnologa de la pintura y la limpieza. Poner los trenes en lugares de "difcil acceso" no funcion porque las reas eran tan vastas que no podan ser vigiladas -los jvenes simplemente cortaban las cercas y, por otra parte, la presin de los medios de comunicacin evit el uso de perros guardianes para proteger los trenes-. El arresto de los vndalos del graffiti se increment anualmente, sin ningn resultado. Pese a estos fracasos y la creencia generalizada de que nada se poda hacer en contra del graffiti, los trenes del Metro de la ciudad de Nueva York estn ahora entre los ms limpios del mundo, gracias al "Programa vagn limpio" ini-

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ciado en mayo de 1984 por el presidente de la Autoridad de Trnsito, David Gunn. La orden fue terminante: una vezqueun tren entraba al programa y era limpiado, no se volvera a usar mientras estuviera pintado con graffiti. Los "grafiteros" nunca volveran a ver sus "obras" en los vagones limpios: tal vez podran pintar sobre otro graffiti en los vagones que no haban entrado al programa, pero no sobre los vagones limpios. Inicialmente, los trenes fueron retirados del servicio, limpiados e incluidos en el "Programa vagn limpio"; cualquier graffiti sera limpiado de los vagones en un lapso de dos horas o stos seran sacados del servicio hasta que los limpiaran. Se asignaron policas de tiempo completo para viajar en los primeros trenes limpios y para protegerlos en patios especiales y se elaboraron programas especiales de arresto y enjuiciamiento enfocados sobre los "grafiteros" que afectaran los trenes limpios. Este esfuerzo tuvo xito, mientras otros fracasaban, por varias razones. Primero, David Gunn estaba absolutamente comprometido con el programa: el graffiti le pareca intolerable, por lo que la primera y ms alta prioridad de su administracin fue desaparecerlo. Por otra parte, el programa dio buenos resultados porque atac los motivos bsicos de los "grafiteros", quienes, sobre todo, queran que su trabajo se viera. La. estrategia de no permitir que los trenes pintarrajeados se usaran signific que el graffiti sera derrotado. Los funcionarios supieron que estaban ganando cuando los "grafiteros", quienes se las arreglaron para penetrar a los patios, repintaron vagones cubiertos de graffiti en lugar de pintar vagones limpios. Finalmente, la NYCTA triunf porque la administracin de Gunn abandon el uso de la estrategia de aplicacin de la ley al tratar con el graffiti. Los planes anteriores para tratar con el graffiti lo haban planteado como un problema de

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aplicacin de la ley, por lo que la polica deba encargarse. Y lo hizo arrestando a los "grafiteros" una y otra vez y una vez ms. Ms trenes fueron pintarrajeados, pero se incrementaron los arrestos. Los policas crean que estaban "cumpliendo con su deber"; mientras tanto, otros departamentos de la NYCTA, como mantenimiento, condujeron "sus propios asuntos como de costumbre", viendo el graffiti como un problema de aplicacin de la ley. Gunn desarroll un nuevo planteamiento. Entendi que el problema del graffiti era una mezcla compleja de comportamiento vandlico, poco mantenimiento, liderazgo inadecuado y falta de decisin. Bajo su estrecha supervisin, una fuerza de tarea interdisciplinaria se encarg de incrementar el nmero de vagones limpios anualmente en el programa... una meta que la NYCTA super cada ao. En cinco aos, el graffiti desapareci de los trenes.9 El 12 de mayo de 1989, el ltimo tren cubierto de graffiti fue retirado del servicio y limpiado. Pese a la victoria sobre el graffiti, la ilegalidad todava rein en el Metro hasta finales de la dcada de 1980. La mendicidad, uno de sus signos ms obvios y alarmantes, era endmica. Adems de los pordioseros pacficos y pasivos, adictos unidos a sus tazas, busconas o representantes de organizaciones de servicios (con frecuencia era imposible diferenciar), que les lanzaban discursos a los pasajeros del tren acerca de sus obligaciones para ayudar a los necesitados y pedan "donaciones", haba pordioseros agresivos que atacaban con sus manos o sus tazas los rostros de los usuarios del Metro, y los miraban de forma amenazadora exigiendo dinero. Algunas organizaciones de servicio e iglesias intentaban convertir ciertas estaciones en centros de distribucin de comida y ropa, con lo que atraan an a ms indigentes.10 Frecuentemente, personas que reciban ropa donada se desnudaban para cambiarse en medio de las

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estaciones o plataformas; y con la carencia de servicios sanitarios, muchos orinaban o defecaban en lugares pblicos, incluyendo los vagones del tren. En ocasiones, vagones enteros eran tomados por indigentes que se tendan sobre los asientos y en el piso. Alrededor de 1,200 a 2,000 personas por noche dorman en el Metro, y el nmero estaba creciendo rpidamente: La evasin del pago cre un sentido adicional de ilegalidad. Las estafas populares incluan saltar o "darles reversa" a los torniquetes (presionar al revs los torniquetes para deslizarse sin pagar); sacar las monedas (bloquear el receptculo con algn objeto para extraer las fichas depositadas); y lo ms grave, descomponer los receptculos de las fichas, mantener abiertas las puertas y cobrar el importe del pasaje directamente a las personas que entraban al sistema. Durante las horas pico, esta maniobra consista en canalizar a los pasajeros confundidos hacia una puerta en donde los reciban jvenes que con actitudes amenazantes les sacaban el pago del pasaje. El mismo director Kiley fue atrapado en uno de estos fiascos y vio con desaliento que la polica pareca hacer poco al respecto. Los jvenes envalentonados por la aparente anarqua atacaban los receptculos de las fichas y haban desarrollado una tecnologa para abrirlos rpidamente. Cientos de miles de monedas eran robadas en cosa de segundos y los ladrones escapaban hacia el Metro o hacia las calles. Cuando los receptculos fueron reforzados con bvedas, los depredadores se volvieron hacia los empleados que recogan las fichas, y los asaltaban. Las prdidas por las estafas de pasajes y robos se calcularon entre 60 y 120 millones de dlares al ao, sin mencionar la indignacin, desmoralizacin y temor que sentan los pasajeros que s pagaban y el personal del transporte. Siguiendo los pasos del desorden y los delitos menores, el robo y los delitos mayores se incrementaron escandalosamente en 1987.

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En general, los medios de comunicacin presentaron las condiciones en el Metro como una manifestacin ms del problema ms grande de la sociedad: la carencia de vivienda. Funcionarios de
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que compartan esta

preocupacin, tambin etiquetaron este problema como de "la gente sin hogar". Consecuentemente, los trabajos iniciales para tratar con el desorden del Metro reflejaron las mismas suposiciones que el pblico en general tena: las personas desamparadas eran vctimas de la negligencia pblica, inadecuados programas habitacionales, condiciones econmicas cambiantes y una inequitativa distribucin de la riqueza. Necesitaban empleos, atencin y un refugio temporal hasta que mejorara su situacin. En las acciones iniciales se intent llegar a aquellos desamparados que frecuentaban o habitaban en el Metro, con trabajadores sociales. El M A estableci estrechas relaciones con la Administracin de T Recursos Humanos de la Ciudad de Nueva York (HRA, por sus siglas en ingls) y los Voluntarios de Amrica
(VOA),

esta ltima fundada por la MTA. Para facili-

tar las actividades de ayuda social, el departamento de polica de trnsito cre una unidad especial de quince personas: la Fuerza de Tarea para la Gente sin Hogar. Los policas de esta unidad se reunan cada noche con personal de ayuda social y los acompaaban a lugares donde se congregaban los vagabundos, intentando animarlos a aceptar ofrecimientos de ayuda. No obstante, el impacto de estos intentos fue negativo: la vasta mayora de los que "vagaban" en el Metro -ms del 90 por ciento- rechaz los refugios. La razn ms frecuente que dieron fue que el Metro era ms seguro que los refugios. Y el tema de la seguridad fue utilizado por los defensores como una justificacin para permitir que las personas sin hogar usaran el Metro como un refugio. Sin embargo, estadsticas compiladas por la Autoridad de Trnsito en su

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momento, revelaron que un promedio mensual de seis personas desamparadas murieron en el Metro de causas previsibles (esto es, no naturales) durante 1989, siendo el peor mes el de diciembre, cuando murieron catorce.11 Tan slo en un fin de semana de diciembre, murieron cuatro personas de la calle en el Metro: una arrollada por un tren, una asesinada por otro desamparado y dos de hipotermia. Adems, los ms perturbados y trastornados de los sin hogar buscaban refugio en lo profundo de los tneles, donde las condiciones eran no slo espantosas, sino autnticamente amenazadoras para la misma vida. El "tercer riel" o "calientito", constitua un peligro de electrocutacin; los tneles hmedos, fros y oscuros estaban infestados por ratas, bichos y mugre, y llenos de jeringas y agujas usadas; los espacios laterales tenan cableado elctrico deteriorado y descubierto. Solamente a policas de trnsito especialmente entrenados se les permita el paso a estas reas de los tneles. No obstante, los defensores argumentaron que a la gente sin hogar se le deba permitir que se quedara, en lugar de llevarla en autobs a los refugios. Es claro que aquellos que escogieron quedarse en el Metro, y sus defensores, o estaban gravemente equivocados acerca de su seguridad, o estaban utilizando ese argumento como pretexto para una declaracin poltica de su opinin sobre los refugios. No obstante, con las crecientes cantidades de gente de la calle que usaban el Metro y rechazaban los refugios, los problemas del Metro empeoraron. En vista de estas condiciones, el uso del Metro estaba declinando drsticamente y esto amenazaba un proyecto de modernizacin de miles de millones de dlares que ya haba mejorado sustancialmente la infraestructura y mejorado la puntualidad y la calidad del servicio del Metro. Aunque la titubeante economa de

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la ciudad de Nueva York fue un factor que contribuy a la reduccin del uso del Metro, estudios de mercadotecnia y grupos convergentes dirigidos por la MTA, indicaron que el mayor factor determinante era el temor al crimen. Las encuestas entre los usuarios reflejaron este temor: 97 por ciento reportaron estar tomando alguna forma de accin defensiva antes de entrar al Metro, 75 por ciento dej de usar ropa cara o joyera, 69 por ciento evadi a "cierta gente", 68 por ciento evit determinados lugares en los andenes y 61 por ciento no abordaba ciertos vagones.12 Las respuestas revelaron que el ncleo del problema era la inquietud del pblico respecto de los "sin hogar", quienes estaban convirtiendo al Metro, as como la terminal Grand Central y la estacin Penn, en unos gigantescos albergues. Sin embargo, las actitudes hacia los desamparados en el Metro estaban cambiando: la simpata se iba convirtiendo en antipata pblica. Aunque preocupado por las condiciones de los necesitados y sin hogar, el pblico encontr que las incivilidades eran tan graves en el Metro -embriagarse, vomitar, orinar y defecar en pblico, notorio uso de drogas, comportamiento insultante y amenazante hacia los pasajeros, comportamiento sexual abierto, mendicidad intimidante- que era necesario buscar la restauracin del orden. En abril de 1989, Kiley llam a los jefes de los tres departamentos de polica de trnsito bajo su direccin, la Autoridad de Trnsito del Departamento de Polica, el Departamento de Polica del Ferrocarril de Long Island y el Departamento de Polica Metro Norte, para exigirles que hicieran algo acerca del problema de los desamparados en el Metro, la terminal Grand Central y la estacin Penn. Kiley y Gunn estaban especialmente indignados por la incapacidad de la polica para trazar un plan realista para combatir el desorden, por la victoria

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previa sobre el graffiti. No obstante, la respuesta de los jefes policiacos a la exigencia de Kiley fue de lo ms equivocada: la polica no tena autoridad para hacer nada acerca de la gente sin hogar; nada de lo que ellos haban intentado les haba funcionado hasta ahora; los desamparados eran responsabilidad de trabajadores sociales, no de los policas. Y tpicamente, la polica estaba preocupada por el incremento en los robos. Sin embargo, una semana despus, la polica del Metro formul una propuesta: las cuadrillas de limpieza se cambiaran a un rea en la cual las personas sin hogar se congregaban, le aplicaran la manguera agresivamente y la limpiaran. Una mejorada Fuerza de Tarea de la Polica para la Gente sin Hogar los expulsara en apoyo de estas actividades, y las cuadrillas de mantenimiento se encargaran de sacar los desperdicios que hubieran quedado. Dean Esserman, asesor legal del T D y ahora jefe del DeP partamento de Polica Metro Norte, quien criticaba el plan, lo apod "Comando limpieza". Afortunadamente, Kiley y Gunn rechazaron la propuesta. Lo que Kiley y Gunn hicieron, fue establecer un grupo de estudio multinivel, con la colaboracin de varias oficinas, para elaborar planes para la polica con el fin de restaurar el orden en el Metro Kelling, quien en ese tiempo generalmente actuaba como asesor en asuntos policiacos para la MTA, se convirti en el asesor del grupo de estudio en junio de 1989. Algunos oficiales de la polica de trnsito asignados al grupo de estudio dudaban de todo el asunto, nunca haban participado en un proceso semejante y no tenan fe en la voluntad del alto mando para dar ningn valor a sus opiniones. Para estos policas, el tema de la autoridad pblica expresa era "la prueba del cido" del compromiso de la administracin para resolver el problema del desorden. Ellos queran la autoridad precisa para tratar con el desorden, y queran que esa autoridad se

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hiciera pblica. Como un polica le dijo al grupo: "cuando alguien me est apaleando con un paraguas porque le estoy 'negando los derechos de la gente sin hogar', quiero ser capaz de apuntar a un letrero que informe claramente que yo slo estoy cumpliendo con mi deber". El juego, teman, iba a ser "cubrirte las espaldas". Ellos ya se saban la vieja historia de la polica contada por Hubert Williams, presidente de la Fundacin de Polica y ex director del Departamento de Polica de Newark: el alcalde llama al jefe de la polica y le dice: "Los vagos estn molestando a las secretarias en el parque a la hora de la comida. No hagas nada ilegal, pero crrelos de ah". El jefe llama al subjefe y empieza a pasarse a orden: "Los vagos estn molestando a las secretarias en el parque a la hora de la comida. No hagas nada ilegal, pero crrelos de ah". El mensaje llega a los patrulleros responsables del parque. Ellos entienden el mensaje real: "Hagan lo que tengan que hacer y cbranse las espaldas". El "Comando limpieza" propuesto para tratar con el desorden del Metro segua esa lnea de pensamiento: el polica es el que tiene que realizar el trabajo, haciendo lo que se tiene que hacer para resolver el problema, sin importar su moralidad o su legalidad. Los policas de trnsito queran que la NYCTA estuviera firmemente con ellos, aunque tuvieran que ir a juicio. La primera labor de Kelling, por lo tanto, fue convencer a los policas de que no se iba a hacer ningn "trabajo sucio". Las acciones de la MTA seran hechas pblicas, seran legalmente defendibles y les arrebataran los campos de la alta moral a los defensores de la gente sin hogar y a los abogados de las libertades civiles. Desde la primera junta de la fuerza de tarea, a los participantes continuamente se les preguntaba: "Por qu estamos haciendo esto?" "De quin son los intereses que estn siendo atendidos?" "Cmo nos aseguramos de que no

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se afecta a los autnticamente necesitados con lo que se ha hecho?" "Ser esto defendible ante un tribunal?" La primera tarea para el grupo de estudio era tener un entendimiento preciso de los problemas existentes en el Metro.13 Revisaron la literatura respecto a los problemas del trnsito y de la gente sin hogar. El grupo sostuvo reuniones con otras dependencias de polica y trnsito para saber lo que otros departamentos estaban planeando o haban aprendido. Se reunieron con instituciones sociales para alertarlas ante la posibilidad de un incremento en las demandas de servicios. El grupo tambin pas tiempo en el Metro detallando las condiciones reales, tomando pelculas y videos de las actividades problemticas y sus ubicaciones, y hablando con personas sin hogar, empleados de transportes y policas. El problema identificado en este proceso fue multifactico, y diferente de lo que la mayora de los participantes en la fuerza de tarea haban credo que iba a ser. Mientras la carencia de vivienda era un factor que agravaba la situacin en el Metro, pocas de las personas autnticamente sin hogar buscaron refugio ah. El problema ms significativo fue el de comportamiento escandaloso e ilegal por parte de una poblacin de usuarios del Metro relativamente grande, algunos de los cuales parecan ser sin hogar pero muchos no lo eran. Una alta proporcin la constituan personas que abusaban del alcohol y las drogas y/o eran enfermos mentales graves, y muchos de ellos utilizaban el Metro como refugio. Afortunadamente, un miembro del grupo de estudio de la polica, el capitn Richard Gollinge, ya estaba tratando con el problema del desorden en su distrito. Gollinge era un decidido defensor de "ventanas rotas" y un polica duro que anteriormente haba manejado unidades especiales contra el crimen. Para Gollinge, tratar con el problema de los desamparados era simplemente un buen

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trabajo policiaco, aunque l realizaba estas tareas bajo su propia iniciativa y sin ninguna sancin del alto mando. Se dio cuenta de que la polica de trnsito en el Metro tena una ventaja sobre la polica de la ciudad en las calles, al tratar con el comportamiento escandaloso y desordenado: el comportamiento pblico poda ser regulado en el Metro a un mayor grado que en las calles, por los peligros inherentes a un sistema electrificado de trenes a alta velocidad, usado por un elevado nmero de pasajeros que lo pagaban. Gollinge estaba preparado para utilizar la autoridad que se le concedi en el sistema del Metro. Sus oficiales tenan rdenes estrictas de respetar a los pasajeros, sin importar su condicin social, pero aplicar los lincamientos enrgicamente. Por iniciativa propia, Gollinge haba mandado a sus oficiales una declaracin clara, en forma de memorndum, sobre su responsabilidad para mantener el orden. El documento defina el desorden como un problema de conducta, no de condicin econmica; describa especficamente los comportamientos preocupantes; adverta a los policas que el problema de la gente sin hogar no era un objetivo, y les sealaba las medidas que los policas deban tomar en respuesta.14 Gollinge no slo fue claro acerca de lo que esperaba que sus oficiales hicieran: los hizo que entraran al Metro para hacer cumplir las reglas. Las condiciones en el distrito de Gollinge cambiaron notablemente respecto a otros: mucha menos gente se acostaba sobre los pisos y se comportaba de una manera indecorosa. Como se vea venir, las labores de Gollinge fueron pblicamente notadas y, por haber recibido poco apoyo interno, estaban bajo el ataque de los defensores y liberales, quienes disfrutaban de la atencin de los medios de comunicacin. Sin embargo sus labores, aunque limitadas, proporcionaron las bases para desarrollar una poltica general de la polica de trnsito.

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Incluso con el modelo de Gollinge a la mano, el grupo de estudio emprendi numerosas tareas ms en el desarrollo de planes para la restauracin del orden en el Metro. El Departamento de Polica de Trnsito revis sus recursos, para asegurarse de que ellos dirigiran tanto las reglas como los mtodos que seran aplicados. El grupo de estudio consider todas las reglas y lincamientos existentes del Metro, a la luz de la Constitucin y las cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. La suposicin desde el principio fue que las reglas y el plan del Metro en general, seran sometidos a prueba en los tribunales. En primer lugar, las reglas que no pudieran pasar el escrutinio legal no seran aprobadas o aplicadas. Una regla en contra de la "obstruccin" fue especialmente problemtica. Era lo suficientemente vaga tanto para propiciar las demandas legales, como para meter en problemas a los policas encargados de su aplicacin. Una persona echada medio atravesada en un paso de peatones, lo estaba obstruyendo? Qu se hace con una. persona que se par en la parte de abajo de las escaleras para pedir alguna informacin? Qu pasa con alguien que puso inadvertidamente su equipaje en la plataforma, bloqueando el libre movimiento? Estaba esta persona obstruyendo y por lo tanto era merecedora de la intervencin de la polica? A los policas les preocupaba que fuera necesario utilizar demasiado criterio para responder a estas y una mirada de otras preguntas acerca de la obstruccin. Conforme el grupo tom fotografas y videos de las condiciones reales del Metro y ensay escenarios de aplicacin, sus miembros se dieron cuenta de que el problema no era realmente la obstruccin, sino el hecho de estar acostado. Decidieron, por lo tanto, requerir que el Consejo de Directores de la MTA cambiara las reglas para dirigirlas contra la accin de acostarse y borrara la regla en contra de la "obstruccin", lo cual hizo el consejo.

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Las reglas que finalmente fueron adoptadas para su aplicacin, prohibieron actos como el graffiti, no pagar el pasaje o destruir las cajas recolectoras y los torniquetes; vender, pedir y mendigar; ingerir bebidas alcohlicas o entrar a una estacin de trnsito o trasbordo, incapaz de funcionar con seguridad por la influencia de alcohol o drogas; tirar basura, orinar afuera de los sanitarios y acostarse en el piso, plataformas o escaleras, o bloquear el libre movimiento en esos lugares. Pedir para obras caritativas autorizadas, hablar en pblico, repartir folletos y otras formas de expresin verbal, estaba permitido en ciertos sitios donde no representaran ninguna amenaza para la seguridad de los usuarios del sistema de transporte.15 El departamento legal del T D y de trnsito, en cooP peracin con las oficinas de los procuradores de justicia, desarrollaron las polticas de aplicacin para su cumplimiento. Al principio surgi un debate acerca de cunto se debera informar al pblico sobre este esfuerzo de planeacin. La oposicin a hacerlo pblico vino principalmente del alto mando del TPD, y a simple vista pareca razonable: dado el margen de atencin de los medios de comunicacin, el pblico en general y los polticos, la publicidad iba a despertar expectativas de xito que podran resultar difciles de cubrir. La expectativa era que, como con el graffiti, tratar con el desorden sera un esfuerzo a largo plazo, que requerira al menos cinco aos. Sin embargo, el grupo de estudio pugn porque se le diera difusin. En la alternativa entre altas expectativas y expectativas no existentes, el grupo crea que la nica forma de atraer y mantener la atencin de la administracin era crear la certeza pblica de que el Departamento de Polica de Trnsito haba entrado en accin. Kelling tambin pugn por mucha difusin, opinando que la poltica de los asuntos involucrados debera ser ventilada completamente ante el

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pblico, con el fin de orientarlo. La definicin del problema del Metro como de "la gente sin hogar" fue un trgico error, que hizo un mal servicio a la sufrida poblacin que intentaba usar el Metro como albergue. Esto sirvi de excusa para un comportamiento escandaloso e ilegal de gran cantidad de delincuentes menores y mayores, eximi a la polica de cumplir con sus responsabilidades y propici "soluciones" que fueron irrelevantes para los problemas. La decisin final fue de Kiley, y l escogi "abrir el frente" de las filosofas y tcticas de la estrategia de mantenimiento del orden. Los mensajes que se comunicaran al pblico incluan:

la sensacin de desorden y temor que resultaba de las violaciones a las reglas; la vinculacin entre desorden y delito; el costo, en trminos de seguridad y salud, que la gente sin hogar pag por sus intentos para usar el espacio del Metro como refugio; los intentos de buena fe que la MTA y el NYCTA haban hecho y continuaban haciendo para encontrar servicios apropiados para aquellos autnticamente sin hogar; y que recuperar el control del Metro iba a tomar un largo tiempo.

Como toque final en el proceso de planeacin estaba fijar la fecha para iniciar el programa. Kelling quera empezar un primero de octubre. Se propuso esta fecha ante la necesidad de que los policas adquirieran experiencia y habilidad en el manejo del comportamiento desordenado y de los marginados, y para empezar el programa antes de que entrara el tiempo de fro, con el fin de que

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aquellos que utilizaban el Metro como refugio tuvieran la oportunidad de encontrar un alojamiento. Empezar posteriormente, el 15 de diciembre, como lo proponan aquellos del NYCTA responsables de los letreros, folletos, coordinacin con otras dependencias y otros asuntos, sera un desastre estratgico. Kelling se quiso anticipar a los defensores de la gente sin hogar que usaran los medios de comunicacin para combatir el programa con el mensaje: "Feliz Navidad, gente sin hogar y marginados de Nueva York. Nuestro regalo para ustedes es la expulsin del Metro". Finalmente, despus de escuchar a ambos lados, Kiley determin que la fecha de inicio sera el 25 de octubre de 1989. Los policas fueron entrenados y el pblico estaba notificado del programa que iba a iniciarse, a travs de millones de folletos que se haban repartido a los usuarios del Metro. Las reglas fueron colocadas estratgicamente por todo el sistema; se entregaron folletos con forma de boletos para los posibles infractores de las reglas, con la advertencia de que despus del inicio del programa seran citados por su comportamiento; otros departamentos de polica, instituciones de servicio y oficinas de transportes fueron informados de los planes, y cada polica de trnsito recibi un folleto dando a conocer la base legal y racional para las medidas de mantenimiento del orden. El 25 de octubre de 1989 se inici la operacin para la aplicacin del reglamento.

Ms all de una impugnacin legal Alertados por los planes de la MTA, los defensores de la gente sin hogar demandaron de Kiley dos cosas: "rincones y escondrijos" en los cuales los desamparados pudieran establecer sus refugios, y el derecho a la mendicidad. Kiley esta-

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ba firme respecto a ambos: nada de rincones ni escondrijos; nada de mendicidad. Cuando el programa se puso en marcha, los defensores de las personas sin hogar y la Unin de Libertades Civiles de Nueva York confrontaron a los policas en el Metro casi todas las noches, presentndose en las estaciones de mayor afluencia de gente de la calle, cuando los policas intentaban aplicar las nuevas reglas. Se montaron muchos eventos: un hombre caminara a una estacin del Metro seguido por las cmaras de televisin, abogados y defensores. Con las cmaras filmando, el hombre se acostara enfrente de un torniquete, bloqueando el acceso. Un polica le pedira que se moviera. Cuando el infractor se rehusara, el polica le ordenara moverse. Los abogados en la escena se opondran a la autoridad del polica para tomar esa accin e intentaran envolverlo en un debate legal enfrente de las cmaras. Tales escenas terminaran con la persona siendo expulsada o arrestada, o con el polica simplemente yndose sin hacer nada, para no crear otro evento para la prensa. El 28 de noviembre de 1990, dos hombres sin hogar y sus defensores presentaron ante la corte federal de distrito una demanda de accin de clase en contra de la NYCTA, con el alegato de que los derechos de libertad de expresin de los desamparados estaban siendo violados en el Metro por los lincamientos de la Autoridad de Trnsito. Tres semanas despus, el juez de la Corte Federal de Distrito, Leonard Sand, emiti una orden verbal deteniendo temporalmente la aplicacin de la regla en contra de la mendicidad. En vista de que prcticamente todo el material que haba sido distribuido en preparacin para el programa inclua la regla en contra de la mendicidad, cada cartel y letrero tenan que ser quitados del Metro y deba retirarse de la circulacin cualquier

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otro material que se hubiera publicado. La prohibicin caus efectos definitivos en febrero de 1990.16 El fallo de la corte en el caso Young v. New York City Transit Authority le dio validez plena a los derechos de expresin que ampara la Primera Enmienda, que, segn se argument, estaban involucrados en mendigar. De acuerdo con la jurisprudencia sobre la Primera Enmienda, la legislacin que restringe la expresin es presumiblemente anticonstitucional, principalmente cuando el gobierno intenta regularla con base en su contenido u opinin. Las reglamentaciones de contenido raramente se permiten y por lo general son sometidas a una norma de estricto escrutinio, que requiere un apremio del gobierno y medios que son minuciosamente diseados y necesarios para hacerla.17 El gobierno tiene ms campo de accin cuando intenta imponer restricciones imparciales respecto del contenido de la expresin, las cuales generalmente son juzgadas de acuerdo con una norma ms baja de "razonamiento", que requiere solamente que las restricciones sean minuciosamente elaboradas de acuerdo con el inters significativo del gobierno y dejar abiertos canales de comunicacin alternativos. Un decreto u ordenanza sujeto a esta prueba ms indulgente tiene una oportunidad ms grande de ser apoyado que uno que requiere estricto escrutinio, el cual representa un considerable obstculo no solamente para la legislacin bajo anlisis de igualdad de proteccin, sino tambin para una demanda con base en la Primera Enmienda. La Primera Enmienda ampara no expresamente la libertad de expresin, sino la conducta expresiva, donde los actos y la expresin estn "inextricablemente unidos". Se entiende que la actividad lleva la intencin de transmitir un mensaje especfico, y que hay una razonable posibilidad de que el mensaje ser

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entendido por aquellos que lo vean o lo reciban.18 La proteccin de la Primera Enmienda se aplica a la conducta expresiva, como aquella de los estudiantes que portaban una cinta negra en un brazo para protestar por la participacin norteamericana en la Guerra de Vietnam, quemar una bandera norteamericana durante una manifestacin de protesta, protestar y participar en una marcha.19 Sin embargo, la conducta expresiva no recibe el mismo grado de proteccin que la expresin pura, ya que la Suprema Corte de los Estados Unidos sostiene un importante inters gubernamental en reglamentar el elemento de no expresin, de los actos expresivos, lo que puede en algn momento justificar las limitaciones incidentales sobre las libertades de la Primera Enmienda.20 En estos casos se aplica un nivel de escrutinio ms indulgente, que requiere que una reglamentacin se mantenga dentro del poder constitucional del gobierno, que le sea importante, que su contenido sea neutral, y que no rebase los limites del inters del gobierno. Como se mencion, el nivel de escrutinio aplicado por una corte no es meramente acadmico, sino que es un importante pronstico de si la corte apoyar la legislacin o la rechazar por anticonstitucional. Llegar a la norma apropiada para aplicarla a una legislacin particular que enfrenta una demanda con base en la Primera Enmienda, depende de una determinacin de si la ley restringe la expresin pura o la conducta expresiva, y de si la restriccin es imparcial respecto del contenido. Tambin depende de otros dos factores: el foro en el cual el discurso se pronuncia y si la legislacin que se aplica es una restriccin vlida en tiempo, lagar y forma. Al analizar el foro, el tribunal debe sopesar el inters del gobierno para restringir la expresin o actos relativos en lugares pblicos, contra los intereses

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de quienes desean expresarse en esos lugares pblicos. La norma que determina si es permisible reglamentar la expresin vara de acuerdo con las caractersticas del lugar.21 En foros pblicos tradicionales, principalmente calles y parques, y en foros designados, como reas reservadas para el uso del pblico, el contenido de las expresiones puede ser reglamentado slo donde sea necesario para un inters apremiante y la restriccin sea minuciosamente diseada para ese fin; en otras palabras, debe cumplirse la norma del estricto escrutinio. En un foro no pblico, el cual es un escenario no destinado para la comunicacin pblica -como una base militar, la banqueta del estacionamiento de una oficina del correo de los Estados Unidos, una terminal de un aeropuerto manejado por la administracin pblica22-, el gobierno puede reglamentar el discurso y la actividad expresiva, de acuerdo con el uso que se d al lugar, en tanto que la restriccin no est dirigida a un punto de vista en particular. El tribunal juzgar tales restricciones con una norma razonablemente menor. Aparte del foro en el cual esto ocurra, varias formas de expresin protegidas bajo la Primera Enmienda (ya sea expresin verbal, escrita o simblica) tambin pueden estar sujetas a restricciones detiempo,lugar y forma. Mientras estas restricciones sean imparciales respecto del contenido, son juzgadas de acuerdo con una norma razonable.23 Estos cuatro elementos de la jurisprudencia de la Primera Enmienda -si una reglamentacin es imparcial, si afecta el discurso o la conducta expresiva, el tipo de foro en el cual se aplican las restricciones, y si puede ser justificada como una restriccin de tiempo, lugar y forma- se utilizaron como elementos clave en el caso Young y son el centro de casi todas las demandas judiciales que actualmente se presentan contra la legislacin de mantenimiento del orden.

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En el caso de la reglamentacin de la Autoridad de Trnsito, el juez Sand fall que mendigar era una expresin protegida porque no era distinguible de la peticin caritativa. La Suprema Corte determin que pedir cuando se trata de caridades organizadas implica intereses de libre expresin, porque est frecuentemente vinculado con la expresin que informa acerca de, o busca apoyo para, una causa particular o punto de vista: sin pedir, "probablemente se acabaran tanto el flujo de la informacin como su defensa".24 Aunque decidi que las restricciones de la Autoridad de Trnsito sobre pedir limosna no tenan base, argument que, en efecto, la autoridad haba mostrado que el sistema poda distinguir la libre expresin apropiada, y permitirla explcitamente a organizaciones de caridad en algunos lugares. En su determinacin consider al Metro como un foro designado para el pblico. Sobre si la reglamentacin era una restriccin de tiempo, lugar y forma, sostuvo que una prohibicin total sobre la mendicidad en el Metro no era permisible, por no estar minuciosamente elaborada, y que los intereses que argument la Autoridad de Trnsito -proteccin al pblico contra el hostigamiento, la intimidacin y el fraude- no fueron lo suficientemente significativos para justificar la restriccin de los derechos de los mendigos. Cit otras reglamentaciones no impugnadas en el caso, como restricciones de tiempo, lugar y forma permisibles -como la prohibicin de pedir cuando se hace de una manera intencional para molestar, alarmar o importunar a otros, o que se convierta en una alteracin de la paz.25 Por un lado, la decisin del juez Sand fue un desastre. Los escpticos de la. labor de la polica y los que ven "los toros desde la barrera" tuvieron su da. Quitar los carteles fue algo desalentador. La cantidad de espacios vacos donde estuvieron los letreros era evidencia tangible de lo que pareca ser una gran de-

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rrota. Por otro lado, el alboroto editorial que sigui a la decisin fue una sorpresa para casi todos. Las noticias y comentarios editoriales previos haban sido extraordinariamente cautos acerca de las polticas de la MTA, y muy a favor de la gente sin hogar. Sin embargo, el fallo del juez Sand acerca de la mendicidad, aparentemente toc un nervio vivo en la ciudad de Nueva York, porque prcticamente cada editorial se opuso y/o ridiculiz la decisin. La crtica editorial abarc del anlisis cuidadoso de los asuntos legales a expresiones del tipo "quin es este juez pueblerino que nunca se ha subido a un Metro para venir a decirnos a los neoyorquinos lo que tenemos que aguantar?". Ya haba sido suficiente, el orden tena que ser restaurado en el Metro. La celeridad con la que el equipo legal de la M A apel la decisin de la T Corte de Distrito reivindic a los policas, quienes haban depositado su confianza en las afirmaciones de Gunn y Kiley de que estaban decididos a restaurar el orden sin importar los frentazos. En pocas semanas se obtuvo un alivio temporal de la decisin de la corte. La apelacin de la MTA finalmente tuvo xito. La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito no estuvo de acuerdo con buena parte del razonamiento de la Corte de Distrito y revoc su decisin y apoy la reglamentacin de la Autoridad de Trnsito, que prohiba mendigar en el sistema del Metro, al mismo tiempo que permita a organizaciones caritativas pedir donativos en reas limitadas. Al dar a conocer el fallo de la Corte de Apelaciones, el juez Altimari determin que pedir limosna no era expresin. No estuvo de acuerdo con el fallo de la Corte de Distrito de que pedir limosna debera tener derecho a proteccin como una peticin caritativa, concluyendo en su lugar que propagar informacin, discutir y defender asuntos pblicos, no estaban vinculados con el hecho de pedir limosna.26 Hizo notar especialmente

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que las reglamentaciones de la Autoridad de Trnsito distinguan entre los efectos dainos causados por mendigar y los derechos de la Primera Enmienda que se otorgaban a las organizaciones para sus peticiones caritativas, que se les permitan en reas limitadas del sistema. Aun as, la accin de la Autoridad de Trnsito no cre un foro pblico. El juez Altimari acept la opinin de la Autoridad de Trnsito de que las actividades de los pordioseros no podan sujetarse a reas limitadas, sino que slo podan solucionarse con una prohibicin total. El juez Altimari tambin consider si pedir limosna era una accin merecedora de la proteccin de la Primera Enmienda como conducta expresiva, "inseparablemente vinculada" a un mensaje especfico.27 Su respuesta fue que no lo era, pues la mayora de las personas piden con el fin de obtener dinero. Su conclusin fue que si algunos pordioseros intentaran enviar un mensaje, como la falta de hogar o lo inadecuado de los beneficios del gobierno, no era probable que los pasajeros del Metro discernieran el mensaje, porque las circunstancias en el Metro causaran que en lugar de ello se sintieran amenazados y hostigados. El juez Altimari no se detuvo en esta conclusin de que pedir limosna no era conducta expresiva, sino que procedi a evaluar la factibilidad de la legislacin que legaliza la conducta expresiva. Desde el principio, su evaluacin mostr claramente que las reglas no pretendan suprimir el contenido de la expresin. Adems, su fallo fue que era inters del gobierno proporcionar un medio ambiente seguro y evitar la intimidacin y el hostigamiento, y sostuvo que "la nica manera efectiva de detener la mendicidad ...era por medio... de una prohibicin total".28 Para llegar a estas conclusiones, el juez Altimari se apoy en la evidencia presentada por los estudios de la Autoridad de Trnsito en el sistema

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de transporte para evaluar "problemas de calidad de vida" experimentados por los usuarios. Los pasajeros reportaron que continuamente se sentan hostilizados y atemorizados por los pordioseros, y objetaron "lo indeseable de sentirse tocados, detenidos, obstaculizados e intimidados" por los mendigos. Los resultados de un segundo estudio, dirigido por George Kelling, tambin fueron presentados a la corte. En stos se estableca que la falta de libertad de movimiento en el sistema del Metro debida al espacio fsico que se constrie en las plataformas atiborradas de gente, rampas y escaleras, y en los trenes, creaba un sentimiento de intimidacin en los pasajeros, que no podan retirarse cuando los abordaban los pordioseros. Mediante el estudio se determin que la manifestacin de comportamiento amenazador en estas instalaciones representaba un peligro real de lesiones o accidentes. El juez Altimari concluy que, aun cuando pedir y mendigar constituyeran una manifestacin expresiva legal, la reglamentacin de la Autoridad de Trnsito no violaba la Primera Enmienda. Decidi que el anlisis de la Corte de Distrito reflejaba "una exacerbada deferencia a los derechos individuales que demandaban los pordioseros, en detrimento del beneficio comn".29

La crisis del liderazgo Mientras continuaban las batallas en los tribunales sobre las polticas en el Metro, el esfuerzo para tratar con el desorden estaba desapareciendo para finales de 1989: numerosos policas y mandos medios administrativos ignoraban sus obligaciones. Un artculo del New York Times de enero de 1990 describa esto como un fracaso. Aunque la afirmacin era prematura -muchos policas estaban tratando de mantener el orden-, las cosas no estaban yendo

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bien. Desde el principio, Kiley y Kelling saban que aunque un grupo de estudio con el apoyo de Kiley poda disear un plan, formular e implementar un programa de entrenamiento, y establecer los servicios de apoyo necesarios, finalmente la direccin del TPD tena que manejar las polticas. Pese a las peticiones del grupo de estudio de que hubiera ms "camisas blancas" -de capitn para arriba- para dirigir un equipo en el Metro semejante al de Gollinge, especialmente en la noche cuando ocurra la mayor parte de las confrontaciones con los liberales, raramente se vea a oficiales de estos rangos en el Metro. Para empeorar la situacin, el sindicato de la polica intervino con una directa oposicin al plan. Para la administracin y los sindicatos, el trabajo de los policas era la aplicacin de la ley. Un patrullero indignado le grit a Kelling: "De dnde rayos sacaste la loca idea de que el desorden era asunto de la polica? Nuestro trabajo es combatir el crimen". Su indignacin estaba alimentada por la sensacin de que estaba siendo obligado a hacer un trabajo indigno d l y de la polica. Estaba muy claro que a menos de que algo radical ocurriera en el TPD, los esfuerzos para restaurar el orden se marchitaran en cosa de meses. . En abril de 1990, William Bratton fue nombrado director del Departamento de Polica de Trnsito. Su designacin iba a fortalecer las acciones para restaurar el orden en el Metro. Bratton de inmediato se puso en accin para darle fuerza al TPD; se reuni con los oficiales, cre un equipo de administracin de confianza, reorganiz el departamento, public un plan de accin, elabor un plan de mercadotecnia para comunicarse con el pblico, dise nuevas tcticas y pareca estar en todas partes en el Metro. En una decisin contundente, Bratton ascendi a Richard Gollinge tres rangos, de capitn a jefe de una estrella... un hecho sin precedente en la ciudad de Nueva York.

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El centro de todas estas acciones era el claro sentido de Bratton del nuevo "trabajo" del TPD. Ya fuera en juntas con los funcionarios, al hablar en una entrevista por radio, en reuniones con su personal de mando o planeando tcticas, el tema de la nueva misin del T D impregnaba todo lo que Bratton haca y P deca. El tema tena dos elementos. Primero, la misin del T D era "Devolver el P Metro a la gente de Nueva York".30 Implcitos estaban tanto un reconocimiento de que haba serios problemas -el Metro tena que ser recuperado- y una promesa de accin -el Metro tena que ser entregado-. Bratton reconoci que las polticas y prcticas de la Autoridad del Transporte Metropolitano y sus departamentos de polica haban "perdido" el Metro y las estaciones del tren ante el nivel del caos en que se encontraba. El problema no era simplemente que hubiera ms jvenes, ms gente sin hogar, ms drogas y alcohol; la estrategia general de la M A y el T D haba fraT P casado en mantener el orden. Por otra parte, Bratton aseguraba que el Metro poda ser recuperado mediante un cambio sustancial en la estrategia del transporte y la polica. Las actividades de trnsito y de la polica podan restaurar el orden y evitar la criminalidad. El segundo elemento del nuevo lema de Bratton fue que los tres problemas que plagaban el Metro -evasin del pago, desorden y robo- eran en realidad un problema, unido conceptual y secuencialmente. Tratar con uno era tratar con los tres. Bajo Bratton, las actividades de la polica para restaurar el orden se incrementaron de inmediato. Principalmente, se orient a la polica para que informara a los ciudadanos de su mal comportamiento, les advirtiera de ser necesario, y los expulsara del Metro o arrestara si persistan en violar las reglas del sistema o la ley. Las expulsiones del Metro por mal comportamiento se tripli-

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caron en cosa de meses despus de que Bratton asumi el puesto y continu la escalada hasta despus de que Michael O'Conner se convirti en jefe del TPD en 1992, como se ilustra en la Grfica 4.1.
GRAFICA 4.1. Expulsiones del Metro de la dudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 Mes

Como se muestra en la Grfica 4.2, los arrestos por delitos menores siguieron el mismo patrn inmediatamente despus de que Bratton se convirti en jefe en abril de 1990, y siguieron en ascenso. Al mismo tiempo, como se indica en la Grfica 4.3, no se justificaron los temores de que aumentaran las quejas por la agresividad de la polica.

Arrestos 6000

GRAFICA 4.2. Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 Mes
= Comportamientos desordenados = Delitos

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GRAFICA 4.3. Quejas de los ciudadanos contra la polica, Metro de !a ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994 Quejas 6O40 20-

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 Mes

Adems de que la restauracin del orden era la meta principal, se hizo tambin un gran esfuerzo para reducir la evasin del pago de la tarifa del Metro. Para asegurar que estas labores fueran equitativas, equipos especiales contra la evasin del pago trabajaron por toda la ciudad. Los pasajeros de buenos ingresos que se negaban a pagar iban a ser abordados igual que los pobres. Para asegurar que las tcticas no eran exageradamente punitivas, se instal en el lugar de los hechos un "sistema mvil" para que se pudieran realizar arresto y liberacin en forma simultnea. Despus de todo, pese a que la evasin del pago estaba costando decenas de millones de dlares en ingresos perdidos, individualmente, caso por caso, la evasin del pago ascenda a un robo de un dlar con veinticinco centavos. Los procedimientos para registrar el arresto en la ciudad de Nueva York en ese tiempo, eran que un oficial llevara al arrestado hasta los cuarteles de la polica, lo que implicaba que el infractor perdiera el tiempo y los ingresos de todo un da, sin mencionar la molestia y la multa, as como la prdida de tiempo del polica en una infraccin "menor". Durante los primeros das de labor para acabar con la evasin del pago, la polica descubri que un alto porcentaje de los arrestados por no pagar su

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pasaje, o portaban armas ilegales o tenan rdenes de arresto vigentes por delitos graves, y muchos de ellos por delitos cometidos en el Metro. En ciertos vecindarios, un arrestado de cada diez era buscado ya fuera por haber cometido un delito o por portar un arma prohibida. Esto fue un descubrimiento inesperado, porque si bien se haba previsto que la criminalidad descendera en relacin directa con la declinacin de los niveles del desorden, signific una sorpresa que tantos evasores del pago de tarifas portaran armas o tuvieran rdenes de arresto pendientes. Tal vez nada convenci ms a la polica de la relacin entre el desorden, la evasin del pago de tarifas y el robo, que encontrar, una y otra vez, que muchos evasores del pago fueran ladrones y culpables de "hechos desordenados". Consecuentemente, cuando se tom la accin en contra de los evasores del pago, se desplom el ndice de los delitos mayores. Y consecuentemente tambin, la moral de la polica se fue a las nubes: realmente estaban marcando la diferencia. Pronto la triloga de evasin del pago-desorden-robo fue adoptada por los policas de lnea como parte de una tarea nica. Cuando Richard Vigilante, entonces editor del City Journal del Manhattan Institute, fue asaltado afuera de una estacin del Metro, su asaltante escap inmediatamente hacia adentro de la estacin. Un equipo contra la evasin del pago, en ropas de civil, se encontraba dentro de los torniquetes y cuando el rufin -perseguido por Vigilante que daba gritos pidiendo ayuda- salt sobre los torniquetes, fue inmediatamente aprehendido. Cuando el polvo se disip, Vigilante agradeci a los policas por su intervencin. Ellos respondieron de inmediato: "S, fue bueno que estuviramos aqu. Tenemos un magnfico jefe nuevo y esta gran estrategia nueva: robo, evasin del pago y desorden: si te enfrentas a uno, te enfrentas a todos".

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El programa del jefe de estacin No fueron solamente los policas los responsables por las cambiantes condiciones en los metros: los civiles tambin desempearon un papel importante. Aunque los primeros pasos para enfocar el desorden en el Metro se dieron bajo el mando de Kiley y David Gunn, fue Alan Kiepper, entonces presidente de la Autoridad de Trnsito de la ciudad
(NYCTA,

por sus siglas en ingls), quien con-

trat a Bratton como jefe del Departamento de Polica de Trnsito en abril de 1990. Gunn se haba ido a principios de 1990, para tomar un ao sabtico. Kiepper comparta con Kiley y Gunn la preocupacin por la restauracin del orden, pero crea que junto con ello debera hacerse un mejoramiento general en la "calidad de vida" del Metro. Buscando la forma de incrementar el trato amistoso del usuario del Metro y mejorar las condiciones en las estaciones, Kiepper cre el puesto de jefe de estacin, un puesto de personal de relativamente alto nivel y bien pagado, cuya responsabilidad sera coordinar todos los servicios proporcionados a cada estacin por la burocracia del Metro. Como la mayora de las otras burocracias en este tiempo, la NYCTA operaba a travs de departamentos organizados funcionalmente; as, en cada estacin, los asuntos de limpieza eran atendidos por un departamento, la seguridad por otro, las reparaciones por uno ms y as sucesivamente. Ninguna persona de manera individual estaba encargada de ninguna estacin, hasta que se cre el puesto de jefe de estacin. Los jefes de estacin desde el principio tomaron en serio su responsabilidad para mejorar la calidad de vida en el Metro. Estaban disponibles para atender a los pasajeros, especialmente durante las horas pico, dando informacin y confirmndoles que alguien estaba "a cargo". Eran especialmente enrgicos en que

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los usuarios siguieran las reglas del Metro. Sin escatimar esfuerzo, los jefes de estacin castigaron a los fumadores, rechazaron a los jvenes escandalosos, detectaron a las personas que parecan estar "cubriendo" las taquillas (objetivos favoritos de los robos), les advirtieron a las personas que se acostaban ah que estaban violando las reglas del Metro, y de otras maneras hacan el papel de policas de "sus" estaciones. Vigilaban los sanitarios pblicos para asegurarse de su mantenimiento adecuado y evitar que la gente se "reuniera" en ellos, y ordenaban que se cambiaran los focos fundidos y que los limpiadores acudieran rpidamente a los lugares de "derramamientos de lquidos".31 Aunque las estaciones grandes como Times Square, la de la calle 34, y la de la calle 42 (estacin Grand Central) tenan asignado su propio jefe de estacin, la mayora de las estaciones del Metro contaban, a lo ms, con supervisin de tiempo parcial por los jefes de estacin. Ninguna estacin tena un jefe por ms de cuarenta horas a la semana. Sin embargo, los jefes de estacin eran extraordinariamente efectivos al implantar su autoridad sobre sus estaciones. De hecho, proporcionaron tres medios de reimplantar el orden y controlar la criminalidad en el Metro. Primero, eran el equivalente de los "tenderos" que describe Jane Jacobs en The Death and Life of Great American Cities. Con un profundo inters en la viabilidad de las calles del vecindario, "los tenderos y otros propietarios de pequeos negocios son fuertes defensores de la paz y el orden, aborrecen las ventanas rotas y los asaltos, odian tener clientes nerviosos por su seguridad. Son grandes vigilantes de las calles y guardianes de las banquetas".32 Ser "dueos" de estaciones del Metro les dio una urgencia por el trabajo que no era comn en una organizacin burocrtica: cuando se apagaban las luces en la estacin de la calle 42, esto no era un problema de alumbrado en la lista de una

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cabeza burocrtica centralizada. Para un jefe de estacin, esto era "mi" luz se apag en "mi" estacin y "yo" tengo que encargarme de arreglarla. Este trabajo de dueo se desempe respecto de los letreros, el cuidado y uso de los sanitarios, los pandilleros, los ebrios o los adictos acostados, y una lista interminable de detalles que afectan las condiciones en una estacin. Adicionalmente, los jefes de estacin iniciaron y supervisaron mejoras en el medio ambiente que facilitaron su control por parte de la polica, otros empleados de trnsito y los mismos usuarios del Metro. Un ejemplo importante fue cerrar los pasajes que raramente se usaban y bloquear el acceso a secciones lejanas de las plataformas -"rincones y rendijas" sin uso que se convierten en lugares para reunirse a beber, drogarse, actividades sexuales y otras-. Aunque los jefes de estacin no podan cerrar esas reas por ellos mismos, estaban en posibilidad de sealar los problemas y, por su persistencia, hacer que la atencin de la N C A se YT enfocara en la necesidad de tomar alguna accin para resolverlos.33 Definitivamente las actividades de los jefes de estacin contribuyeron a prevenir los delitos de "situacin", al reducir las oportunidades para cometerlos.34 La prevencin de estos delitos se concentra no en el delincuente o en los orgenes de la criminalidad, sino en aumentar el grado de dificultad que los delincuentes tienen que superar para lograr buenos resultados, incrementando as los riesgos que deben afrontar cuando cometen sus delitos, y reducir las recompensas de las actividades delictivas. En el Metro, hacer los receptculos de fichas de los torniquetes a prueba de vndalos fue un ejemplo de la manera de obligar a los delincuentes a trabajar ms. Una mayor vigilancia por parte de los jefes de estacin aument los riesgos, as como la eliminacin del graffiti redujo las recompensas (no podan ver su obra).

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La designacin de jefes de estacin del Metro fue un poderoso adjunto a una serie de movimientos para mejorar los servicios y restaurar el orden. Aunque la polica de trnsito desempe el papel clave, un planteamiento de solucin total a los problemas que involucraba las actividades de varias dependencias y departamentos gubernamentales logr que el trabajo global resultara infinitamente ms efectivo. Para aquellos preocupados por el problema del desorden, el temor y la delincuencia en los vecindarios, es justo preguntar si la experiencia del Metro con sus problemas de delincuencia puede o no generalizarse a la vida de la comunidad o el vecindario. Despus de todo, un Metro es sustancialmente diferente de una comunidad. El sistema es de espacios limitados, con entradas y salidas formales. Es "sencillo" cuando se le compara con la complejidad de una comunidad. El sistema est establecido para proporcionar un servicio nico; los pasajeros pagan para usarlo y lo usan por periodos relativamente cortos. Adems, la polica de trnsito no est confrontada constantemente con llamadas de servicio 911, y por lo tanto, estn libres para atender los problemas sin una constante interrupcin. Puede ser que en una instalacin tan limitada el impacto de las polticas del servicio de polica y sus prcticas ser ms inmediato y poderoso y por lo tanto ms fcil de medir. Pero como result ser, la experiencia del Metro proporcion el proyecto para restaurar el orden en las calles de la ciudad de Nueva York en dos formas. Primera, las polticas adoptadas por la Autoridad de Trnsito produjeron el prototipo para prcticas que seran desarrolladas y utilizadas en toda la ciudad por el NYPD. Segunda, la persona responsable de implementar los cambios en el Metro, William Bratton, se convertira en comisionado de polica bajo el alcalde

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Rudolph Giuliani. Y Bratton haba aprendido en el Metro dos importantes tcticas que lo iban a hacer muy til en las calles de la ciudad: la restauracin del orden reduce el delito; ms an, el delito se reduce cuando menos en parte porque la restauracin del orden pone a la polica en contacto con personas que portan armas y que cometen delitos graves. Estos principios seran ampliados en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York.

LA TRANSFORMACIN EN EL NYPD

En el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, una reorientacin del control de la delincuencia con base en el mantenimiento del orden, tena varios aos de retraso respecto de la experiencia de la Autoridad de Trnsito. La aplicacin de la seccin del cdigo penal del estado referida a los pordioseros y merodeadores fue impugnada ante la corte antes de que el
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hubiera si-

quiera puesto atencin al mantenimiento del orden. Fue slo cuando el comisionado de polica Raymond Kelly lanz una iniciativa para combatir a los limpiadores de parabrisas en 1993, cuando se registr el avance en el planteamiento del N P para los asuntos del desorden y la calidad de vida. Cuando lo YD nombraron comisionado, Bratton procedi a implementar los planes desarrollados originalmente bajo el comisionado Kelly; pero l llegara a tomar medidas an ms fuertes para restaurar el orden en la ciudad de Nueva York. El desorden no fue una preocupacin especial para administraciones previas del N P , aunque anteriores comisionados allanaron el camino para un programa de YD mantenimiento del orden. El comisionado Benjamn Ward (1984-1989) empez el

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Programa Oficial de Polica de la Comunidad (CPOP, por sus siglas en ingls); sin embargo, estuvo limitado a una pequea proporcin de oficiales y enfrent una considerable resistencia en todo el departamento. Despus, el alcalde David Dinkins y el comisionado Lee Brown (1990-1992) crearon un plan estratgico para implementar servicios de polica en toda la ciudad, que incluan agregar 5,000 policas ms. Pese a los esfuerzos individuales de muchos policas para atender el desorden, la cultura del NYPD vea a problemas como el de los limpiaparabrisas, pordioseros y otros delitos menores, como indignos de los policas respetables.

Una derrota temprana: pordioseros en las calles

La relativa falta de preocupacin del NYPD por el comportamiento desordenado durante finales de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, le acarreara problemas en el futuro, cuando los mismos defensores y abogados que demandaron a la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York
(NYCTA),

prosi-

guieron con su programa contra el mantenimiento del orden, presentando una demanda en contra de la ciudad de Nueva York por aplicar una seccin del cdigo penal del estado que prohiba "merodear con el propsito de mendigar". Este decreto era tan raramente invocado que la mayora de los policas y funcionarios de la ciudad no estaban enterados de su existencia. Algunos policas haban hecho unos cuantos arrestos de acuerdo con la ley, pero la mendicidad no era una de las preocupaciones principales del NYPD. Los policas en su mayora ignoraban el decreto; la capacitacin para hacerlo cumplir era inexistente y no haba polticas definidas del N P respecto a su apliYD cacin: la ciudad tena todo en su contra en un juicio Cuando un representante

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de la corporacin de asesora de la ciudad le pidi a Kelling que ayudara a preparar la defensa, l encontr que la atencin del NYPD estaba muy lejos del juicio y no le proporcionaba suficiente informacin. Slo cuando Kelling llam al entonces primer vicecomisionado Raymond Kelly, un amigo y ex alumno, y Kelly intervino, el NYPD particip plenamente. El asunto tambin pareci ser de poca preocupacin para los intereses de la corporacin de asesora, aunque estos abogados, quienes manejaron el caso por parte de la ciudad, estaban comprometidos en perseguir los asuntos que surgieron en la demanda y tenan experiencia en la materia. El estatuto respecto de los pordioseros establece que una persona es culpable de merodear cuando "merodea, permanece o vaga por un lugar pblico con el propsito de mendigar".35 Como en el caso del Metro, la demanda en contra de la ciudad de Nueva York fue tomada como una accin de clase, por los representantes de "personas necesitadas" residentes de Nueva York que mendigaban en las calles o en los parques pblicos.36 Los demandantes nunca haban sido arrestados bajo el decreto por mendicidad, simplemente haban recibido rdenes de los policas de que "se movieran". El NYPD, como demandado, respondi que el estatuto legal impugnado era una herramienta esencial para atender las condiciones de desorden en las calles, porque los pordioseros tendan a congregarse en ciertas reas, hacindose cada vez ms agresivos y amenazadores para los residentes y los negocios locales. La polica describi a los pordioseros que se plantaban enfrente de los bancos, paradas de autobuses, cajeros automticos y estacionamientos, frecuentemente bloqueando las aceras y siguiendo a los transentes con amenazas. Sostuvo que los pordioseros con frecuencia cometan delitos ms graves, y que eventualmente los vecindarios podan verse arruinados debido al progreso de la actividad delictiva.

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En un sorprendente viraje del razonamiento de la corte de apelaciones en la demanda de la NYCTA, el juez de la Corte Federal de Distrito, Robert Sweet, ech abajo el estatuto declarndolo anticonstitucional. En contraste con la decisin de la Corte de Apelaciones, el juez Sweet reconoci la mendicidad como merecedora de las mismas protecciones de la Primera Enmienda que la peticin caritativa, decidiendo que ambas transmitan el mismo mensaje a quienes las escuchaban. Adems, concluy que la mendicidad era conducta expresiva, con un hecho y expresin inextricablemente entrelazados. Aplicando una prueba de tiempo, lugar y forma para las reglamentaciones que restringan la expresin protegida en un foro pblico (en las calles de la ciudad), y la prueba para reglamentar la conducta expresiva, decidi en principio que el estatuto legal faltaba a la norma de neutralidad del contenido, ya que discriminaba entre pedir por parte de una caridad organizada y un pordiosero. El juez Sweet concluy que este tratamiento diferenciado se basaba en el contenido del mensaje de los pordioseros, de que las condiciones sociales y econmicas y las oportunidades obligaban a algunos a apoyarse en la mendicidad para su propio mantenimiento. El juez Sweet tambin decidi que la prohibicin total del estatuto sobre la mendicidad no dejaba medios alternativos para presentar este mensaje.37 El juez Sweet se tom un tiempo considerable antes de dar su opinin, para sopesar los varios intereses involucrados, incluyendo no slo los intereses de los pordioseros y del gobierno, sino tambin los de la audiencia y el pblico en general. El inters de la audiencia, segn el juez Sweet, est en recibir la informacin disponible, especialmente acerca de las condiciones sociales, en no ser defraudada, y slo a un menor grado en que se le deje en paz. Este ltimo inters palideca, de acuerdo con el juez Sweet, frente al inters primordial de

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la audiencia por recibir informacin y a la capacidad de los individuos para retirarse, desviar su mirada, negarse a responder, o en alguna otra forma evitar "ser atrapados". Entre la audiencia y los pordioseros, como entre el gobierno o el pblico y el "relator", el juez Sweet fall que la inclinacin estaba a favor de los pordioseros comunicando un mensaje. Aun el inters del gobierno por mantener el orden pblico, o evitar el fraude, no pudo salvar el decreto. Al contrario de los resultados de los estudios que mostraron la relacin entre el comportamiento desordenado, como la mendicidad, y los delitos ms graves, el juez Sweet determin que "un pordiosero pacfico no significa una amenaza para la sociedad. El que pide ha cometido, discutiblemente, slo la infraccin de ser un necesitado. El mensaje que uno o cien pordioseros le mandan a la sociedad puede ser inquietante... pero la respuesta no est en penalizar a esta gente... sino en atender la causa de su existencia".38 La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito confirm la decisin de la corte inferior, decidiendo que la mendicidad mereca la proteccin de la Primera Enmienda como conducta expresiva o acto comunicativo.39 El juez Miner aplic un anlisis de estricto escrutinio, justificado por una reglamentacin que restringa el discurso con base en su contenido y en un foro pblico. Tambin revis el estatuto bajo la prueba detiempo,lugar y forma, y emiti su fallo considerando todas estas circunstancias. Principalmente, decidi que el inters del estado era insuficiente para justificar una prohibicin completa de la mendicidad pacfica en las calles, ya que no dejaba abiertos canales alternativos para la comunicacin de los pordioseros. Contrast especficamente la postura previa de la corte en el caso de Young, permitiendo la restriccin de la mendicidad en el Metro, como justificada en virtud de las condiciones especiales de ese sistema de transporte.*

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De la misma manera, el juez Miner se refiri en forma aprobatoria a una ordenanza de Seattle que prohiba la obstruccin del trnsito de peatones o de vehculos y la mendicidad agresiva, porque sta restringa solamente una conducta especfica, mientras que el decreto de Nueva York prohiba ilegalmente el discurso verbal y la conducta comunicativa.41 Parecera que al NYPD lo haban parado antes que pudiera siquiera empezar a restringir la mendicidad.

El primer triunfo del NYPD: los limpiaparabrisas

No obstante, el comisionado Kelly (nombrado por el alcalde David Dinkins en 1992) quera hacer algo acerca de los limpiaparabrisas. El lavado de las ventanas del automvil sin que el conductor lo solicite, se extendi por toda la ciudad de Nueva York durante principios de la dcada de 1990. Los limpiaparabrisas operaban en grupos de tres a seis, y haba algunos lugares donde se amontonaban hasta catorce o diecisis, por lo general jvenes entre los dieciocho y veinte aos. Los sitios ms populares para esto eran las entradas y salidas de los tneles, puentes y autopistas, donde el trnsito se hace ms lento, o en las intersecciones. Algunos limpiaparabrisas trabajaban sus esquinas con regularidad, otros slo ocasionalmente. Los ms trabajadores decan que ganaban de 40 a 60 dlares diarios, los ms persistentes podan rebasar los 100 dlares al da. En muchos lugares, el lavado de los parabrisas era continuo de da y de noche, durante todo el ao, aunque la actividad era ms intensa durante los meses de verano. El comportamiento de los limpiaparabrisas hacia los ocupantes de los automviles variaba. Muchos lavadores trabajaban duro, corriendo entre los automviles, o hasta trepndose en las defensas de los camiones para lavarles las

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ventanas. Algunos parecan andar de buen humor, bromeando e intercambiando chascarrillos entre ellos y con los conductores, generalmente con un comportamiento que ellos consideraban que no era amenazante para los ciudadanos. Si los conductores les sealaban negativamente o echaban a funcionar los limpiadores del automvil para disuadirlos, muchos se retiraban. Sin embargo, otros adoptaban conductas claramente amenazadoras. Si los conductores les decan que no, estos limpiadores se echaban sobre los automviles para evitar que se movieran cuando cambiaban las luces del semforo. Algunos limpiaparabrisas echaban agua jabonosa o escupan en las ventanas del automvil, dejndolas sucias y manchadas. Con frecuencia dos, tres o hasta cuatro limpiadores de ventanas se arremolinaban sobre un automvil, lavando todas las ventanas a pesar de las protestas de los automovilistas. Unos cuantos de los limpiaparabrisas parecan ser unos patticos intiles, desgastados y bajo la influencia del alcohol, las drogas o ambos. Se tambaleaban precariamente entre los automviles, gesticulando a los conductores y pasajeros. Equipados solamente con trapos o peridicos, rara vez limpiaban un vidrio o reciban "propinas". El comisionado Kelly llam a Kelling en el verano de 1993 para que colaborara con el N P para controlar a los limpiaparabrisas. El mismo Kelly recienYD temente haba sido "atendido" por ellos, uno de los cuales escupi en el parabrisas de su automvil cuando iba a la ciudad con su esposa. Al reconocer su propia ira y frustracin, Kelly supo lo que sienten los ciudadanos amenazados e impotentes ante tales asaltos. Con un planteamiento de solucin semejante al que sigui el grupo de estudio del Metro, Kelling y el equipo del NYPD, el entonces subjefe Michael Julian y el sargento Steve Miller empezaron a observar y filmar en video a los limpiaparabrisas, sin que ellos se dieran cuenta.

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Policas en ropas de civil ponan automviles sin insignias al alcance de los limpiaparabrisas, entrevistaban a los limpiadores y a los policas del vecindario, y revisaban los archivos del departamento de polica. La informacin de los antecedentes de los arrestados durante el periodo de estudio proporcion un cuadro similar al obtenido por la Autoridad de Trnsito. El concepto popular de los limpiaparabrisas era de un grupo de individuos sin hogar simplemente "con la suerte por los suelos". Norman Siegel, dirigente de la Unin de Libertades Civiles de Nueva York, inst a que los lderes polticos "solucionaran mejor el problema proporcionndoles departamentos y empleos a los limpiaparabrisas".42 Sin embargo, la informacin que se recopil sobre los limpiaparabrisas ofreci un panorama muy diferente: de aquellos arrestados durante un periodo experimental de sesenta das, aproximadamente tres cuartas partes tenan domicilios legtimos, donde residan; la mitad tena arrestos previos por delitos graves como robo, asalto, robo a casas habitacin, latrocinio o portacin ilegal de armas, y casi la mitad tena arrestos por delitos relacionados con drogas. Los limpiaparabrisas no eran meramente una poblacin con problemas: eran capaces de causar daos considerables. Haba razones reales y legtimas para que los ciudadanos estuvieran temerosos. Tratar con los limpiaparabrisas result ser un trabajo extraordinariamente frustrante para los pocos policas que lo tomaron en serio. Debido a que los policas en autos patrulla y las unidades especiales ignoraban a los limpiadores, el problema recay en los patrulleros del vecindario. Sin embargo, cuando lo enfrentaron, recibieron las burlas de los policas que consideraban que los limpiaparabrisas no merecan ni los esfuerzos ni la atencin de la polica. An ms irritante para los policas conscientes era la respuesta de los limpiadores.

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En vista de que limpiar ventanas de los automviles era una infraccin menor, se castigaba slo con una multa o servicios a la comunidad. Consecuentemente, los policas estaban limitados a dar a los limpiaparabrisas citatorios para presentarse a la oficina (DAT, por sus siglas en ingls), conocidos burlonamente por los policas de Nueva York como "boletos de desaparicin" porque los infractores generalmente no se presentaban a pagar sus multas, y las rdenes de arresto que eran expedidas por la no comparecencia nunca se ejecutaban. En la mayora de las jefaturas, las rdenes expedidas por no comparecencia eran enviadas a una unidad central para que se ejecutaran, donde se relegaban como algo de menor prioridad, ante una avalancha de rdenes de aprehensin vigentes sobre asuntos ms "serios". Los limpiaparabrisas pronto se dieron cuenta de esto y solamente les falt decirles a los policas: "Qudense con sus DAT, ya tengo muchas". Un simple comentario de un teniente patrullero result ser la clave para resolver el problema. Su sugerencia -"que nosotros (los policas del vecindario) pudiramos tener las rdenes por no comparecencia de los DAT"- tena sentido, porque mientras limpiar ventanas de los automviles no era un delito que mereciera crcel, la no comparecencia s lo era. Mientras que un DAT por una infraccin menor poda no tener importancia para una oficina central de rdenes de aprehensin, significaba mucho para los policas que se esforzaban por restaurar el orden en los vecindarios, a quienes les estaban respondiendo con desprecio y burlas. Se hicieron arreglos con Paul Schectman, entonces asesor del procurador de distrito de Manhattan, Robert Morganthau, y actualmente comisionado de justicia penal del estado de Nueva York, para clasificar y enviar directamente al polica que

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en primera instancia haba expedido un DAT a los limpiaparabrisas, la orden de aprehensin por no acatarlo. As, cuando un polica emitiera un D T por limpiar A parabrisas y el infractor no compareciera, ese polica poda hacer un arresto inmediato, y lo siguiente sera pasar un tiempo en la crcel. Con el castigo rpido y cierto, la actividad de los limpiaparabrisas muri en cuestin de semanas.

Una nueva misin para el NYPD

El operativo contra los limpiaparabrisas se realiz durante la campaa electoral para alcalde Dinkins-Giuliani de 1993, cuando el trmino squeegeeing (que era como se denominaba la accin de esos limpiaparabrisas) se convirti en una metfora para todo lo que estaba mal en la ciudad de Nueva York. Rudolph Giuliani se postul para el puesto como un candidato' fuerte contra el crimen. Como ex procurador federal, afirm tener la capacidad requerida para combatir el problema de la delincuencia en la ciudad de Nueva York. Al igual que otros lderes polticos locales, l era tambin experto en las calles y entenda las consecuencias del desorden y el temor en la ciudad de Nueva York. Nombr a Bratton como comisionado de polica de Nueva York. Varios factores hicieron que el nombramiento de Bratton para dirigir el Departamento de Polica de Nueva York fuera una clave para tratar con el desorden en la ciudad. Primero, el nuevo comisionado tena que hacer cambios mayores dentro del mismo
NYPD.

Como un hombre llegado de afuera, Bratton

estaba totalmente preparado para hacerlo. Casi todo el equipo de mando del N P haba estado en su puesto desde mediados de la dcada de 1980. Por otra YD parte, en 1993 el departamento estaba sumido en una serie de escndalos de

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corrupcin que, aunque no involucraban al equipo de mando, sugeran que una mentalidad de "dejar pasar" se habla apoderado de los niveles ms altos, lo cual haca que sargentos y mandos medios no se animaran a presentar cargos de corrupcin o abuso. En el medio policiaco, muchos crean que se haba desarrollado en las filas del departamento una mentalidad de "mantente fuera de problemas" y gran cantidad de personas describieron a la institucin como una burocracia inflada e ineficiente que no estaba controlando muy bien ni a la delincuencia ni a sus policas. Aunque el departamento haba suscrito un compromiso para el servicio policiaco a la comunidad, estaba todava muy encerrado en una limitada estrategia de hacer cumplir la ley. Aparte de ser un ajeno, el xito de Bratton al implementar una estrategia preventiva de mantenimiento del orden en el Departamento de Polica de Trnsito
(TPD),

as como la reorganizacin y fortale-

cimiento del mismo, lo hicieron un candidato lgico para el puesto de comisionado en la administracin de Giuliani. Al tomar posesin del NYPD, Bratton adapt e implement muchas de las tcnicas concebidas por directores generales agresivos en los sectores tanto pblico como privado, para reubicar estratgicamente sus organizaciones. Tambin repiti muchas de las tcticas que l haba usado como jefe del TPD. Transfiri la autoridad de los 55 jefes del ms alto nivel hacia abajo, hasta los comandantes de zona, principalmente capitanes. Al mismo tiempo dej claro que los mandos de zona les seran dados solamente a los mejores y ms brillantes capitanes, y que los futuros ascensos vendran de este grupo de capitanes. Al ser difundida esta noticia en el NYPD, muchos comandantes de zona se jubilaron, dndole a Bratton la flexibilidad de nombrar a capitanes jvenes y

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agresivos en sus lugares vacantes. La edad promedio de estos comandantes descendi de sesenta y tantos a cuarenta y tantos aos. Bratton realiz una serie de cambios, entre ellos asumir el control de un presupuesto desbocado, especialmente en el rengln de gastos por tiempo extra, mejorar el entrenamiento de los policas, utilizar fuerzas de tarea para estudiar los problemas del departamento, involucrar a los comandantes de zona en el control de la corrupcin y consultar a los policas para conocer su opinin acerca del mejoramiento del departamento y la calidad de sus condiciones de trabajo. Tambin aument el nmero de unidades especiales y desarroll varios canales internos de comunicacin (tales como videos y boletines internos) para mandar directamente a los policas informacin de l mismo y de otro personal clave. En fin, el nuevo comisionado estableci metas claras y cuantificables para el departamento, y las hizo del conocimiento del pblico con la publicacin de siete planes estratgicos que cubrieron todo, desde mejorar la calidad de vida en la ciudad hasta el manejo de la violencia domstica y el control de la corrupcin. No obstante que todos estos cambios eran importantes, y muchos abarcaban los planteamientos convencionales de lderes que intentaban revitalizar organizaciones moribundas, Bratton estaba tambin implementando nada menos que una nueva estrategia en la actividad de la polica: el patrullaje comunitario. Integrado en la nueva estrategia se encontraba un fuerte mensaje, simple y directo, acerca de la organizacin y la funcin de la polica. Y para la nueva estrategia era fundamental el desarrollo de responsabilidades ms grandes ante la comunidad y la participacin en la solucin de los problemas locales. El mensaje de Bratton sobre las funciones del N P en una estrategia de YD patrullaje en la comunidad, se enfoca sobre la delincuencia. La lgica es sta: pri-

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mero, aunque los servicios de los policas involucran amplias y numerosas acciones, su funcin medular es el control de la delincuencia, enfocado al desorden, el temor y los delitos registrados. Segundo, la polica tiene la capacidad de prevenir la criminalidad. Tercero, los policas deben ser tanto agresivos como respetuosos en sus actividades: ser agresivos en el control del crimen no requiere ser combativos, ni ser respetuosos de los ciudadanos implica debilidad. Finalmente, aunque es probable que el cambio organizativo total tome aos, los beneficios en el control de la criminalidad se obtendrn rpidamente si los policas son estimulados y cuidadosamente dirigidos. Para Bratton, proporcionar los servicios de la polica a la comunidad es ser "duro contra el crimen" y est convenciendo tanto a los policas como al pblico, de que l puede estar en lo correcto. El patrullaje en la comunidad, como Bratton lo concibe, es muy diferente de como lo ven muchos otros jefes policiacos, quienes disimulan sus descripciones en trminos "suaves" de ciencia social. Desde el punto de vista de estos ltimos, el patrullaje en la comunidad es antittico de la funcin de "combate al crimen" que ha definido el papel de la polica por dcadas. A muchos policas no les agrada lo que creen que les espera si adoptan este concepto del servicio de la polica a la comunidad, una estrategia que es blanda con el delito, tiene poco impacto sobre l, enfatiza el trabajo social, se preocupa ms por los derechos de los infractores que por los intereses de la comunidad, sigue en la tradicin de relaciones con la comunidad de "sonre y saluda". Bratton tuvo que convencer a los policas de que no era as, y lo hizo, tanto en el TPD como en el
NYPD.

El planteamiento de Bratton empieza donde los policas sostienen su propia

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manera de pensar, que se enfoca en el delito, y luego intenta ampliarla ms all de su estrecho panorama tradicional de cmo hacer cumplir la ley. Al comunicarles a los policas lo que sabemos acerca de los vnculos entre el desorden, el temor y el delito, y ayudndoles a interpretarlo de acuerdo con sus propias experiencias en las calles, Bratton logr que el NYPD tuviera algunos xitos iniciales similares a los que obtuvo la polica de trnsito. La de los limpiaparabrisas fue una victoria rpida que capt de inmediato tanto la atencin del pblico como la de los mismos policas. Y as como la bsqueda de los evasores de las tarifas en el Metro produjo armas y emiti un mensaje a travs del TPD, de que el combate al desorden era un medio efectivo para atacar la criminalidad en general, resultados similares estn permeando el NYPD: al interrogar sobre otros problemas a una persona arrestada por orinar en un parque, la polica obtuvo informacin que llev a la confiscacin de un pequeo escondite de armas, y al inspeccionar ms minuciosamente a un motociclista detenido por no usar casco, se descubri que portaba una pistola calibre nueve milmetros, tena otra en la alforja y varias armas de alto poder en su departamento: un vendedor que comerciaba mercanca "caliente", despus de ser interrogado condujo a la polica a un sitio que se especializaba en la venta de armas robadas. Estos testimonios concretaron la importancia de atender los problemas menores para evitar problemas mayores. As como un evasor de tarifas no es un delincuente, no todo infractor menor es un delincuente grave. No obstante, buen nmero de ellos s lo son, o tienen informacin de quines son los delincuentes. Este contacto con infractores menores alerta a los delincuentes sobre la vigilancia de la polica, y le da a la polica acceso legtimo a informacin acerca de problemas ms graves.

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Para implementar exitosamente su estrategia de patrullaje en la comunidad, Bratton necesitaba darles poder a sus nuevos jefes de zona y simultneamente crear la forma de hacerlos plenamente responsables. El proceso desarrollado para cubrir estos dos fines -juntas de estrategia de control de la criminalidadcentra la atencin de los administradores en su responsabilidad sobre lo que ocurre en los vecindarios, e incrementa su sentido de responsabilidad ante la comunidad local. Los comandantes de zona de uno de los cinco distritos del NYPD se renen cada mircoles y viernes, de 8:00 a 11:00 a.m., en el centro de mando de One Police Plaza, que es el cuartel central del NYPD para estas juntas. Tambin estn presentes el subcomisionado para el control de la delincuencia Jack Maple, los jefes de patrulla (Louis Anemone) y de detectives (Charles Reuther) del NYPD, todos los comandantes de los cinco distritos, y representantes de escuelas, de las oficinas de los procuradores de distrito y del departamento de libertad condicional. El orden del da para cada junta es el mismo: a su turno, cada comandante de zona, acompaado por un teniente detective y otros representantes, informa oficialmente sobre las condiciones actuales en la zona, incluyendo los problemas del desorden, la prevencin y control de la delincuencia, las acciones de la polica del distrito para atacarlos y los resultados obtenidos. Se proyecta en una pantalla panormica la informacin sobre los delitos registrados, la cantidad de arrestos y su distribucin geogrfica, vctimas y casos de tiroteos, residentes de la zona en libertad bajo palabra, contra quines hay rdenes de aprehensin vigentes por infracciones o violacin de la libertad, y cualquier otra informacin disponible que refleje la calidad de vida en el distrito.

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La informacin se organiza por semana, por mes y ao a la fecha y se compara con las estadsticas del ao anterior. El comandante de zona informa al subcomisionado Maple y a los dems presentes acerca de problemas especficos. Las violaciones pueden haber aumentado, los robos siguen a niveles altos, los grandes latrocinios estn bajos... y los comandantes de zona han aprendido que no slo deben estar ntimamente familiarizados con la informacin proyectada, sino que deben ser capaces de "recitarla" cuando se les solicite. Los policas de otros distritos pueden hacer sugerencias para solucionar problemas especialmente complicados, surgidas de sus propias experiencias, o pueden compartir informacin acerca de un problema comn. Los temas que continuamente integran la discusin son los cuatro mtodos gua de Bratton para el control de la delincuencia: inteligencia precisa y oportuna, despliegue rpido, tcticas efectivas, y seguimiento y evaluacin incansables. Por lo general, cada intervencin termina con la presentacin de un oficial o varios oficiales patrulleros que se distinguieron especialmente al atender algn problema del vecindario, como puede ser un asunto de calidad de vida o cualquier otro problema de delincuencia. Las juntas de estrategia de control de la criminalidad han sido la chispa del Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York. En una manera sencilla y elegante constituyen un proceso que integra la descentralizacin de autoridad a los comandantes de zona, establecen los trminos de responsabilidad, analizan los nuevos procedimientos del departamento para proporcionar servicios a las comunidades, y refuerzan la visin de Bratton del patrullaje. An ms importante, la seriedad de las reuniones, el estatus de aquellos a quienes se requiere que asistan, la presencia de sus iguales, los incesantes entrenamientos

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y retos, y la clara presentacin del proceso estimulan a los comandantes de zona para enfocar la atencin constantemente en sus vecindarios. Con estos cambios, el NYPD ha realizado una mayor reorientacin y reorganizacin, asumiendo plenamente un planteamiento de calidad de vida para prevenir y controlar la criminalidad. Aunque no todos los elementos del cambio de organizacin se acomodan todava, el NYPD ha experimentado un cambio sustancial en su estrategia, un cambio que ya no es meramente nominal, apoyado slo por los ms altos niveles de mando y en unas pocas posiciones aisladas del departamento. Al capitalizar las victorias iniciales y las reducciones considerables en los delitos graves, el nuevo liderazgo est cambiando no slo la estructura del NYPD, sino toda su cultura. Recientemente estos avances se enfrentaron a una nueva amenaza, esta vez no por demandas en la corte, sino por representantes burocrticos de la corte quienes, con el pretexto de desahogo de casos rezagados, pudieron deslizar dentro del presupuesto estatal un rengln que prcticamente despenalizara todas las infracciones menores, al quitarlas de la jurisdiccin de los tribunales penales del estado.43 Esta provisin despoja a la ciudad de la autoridad para arrestar a las personas que se niegan a responder a los citatorios por infracciones menores, digamos, por ejemplo, limpiar parabrisas de los automviles. Se recuerda que la nica medida que finalmente pudo controlar a los limpiaparabrisas fue la seguridad de que seran arrestados e iran a la crcel si no pagaban sus multas. La despenalizacin de tales infracciones despoja a la polica de su "poder de amenaza" -la autoridad para arrestar a personas que persisten en una conducta desordenada ilegal. Es imposible cuantficar hasta qu punto esta maniobra debilita la capaci-

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dad de los policas para restaurar y mantener el orden. Con el agregado de esta provisin a la ley estatal, los funcionarios de la corte, intencionalmente o no, cayeron en las manos de los liberales radicales, quienes perpetan el caos urbano bajo la bandera de "la libertad" y exageran el temor a los abusos de la polica.

EL NUEVO CONSENSO URBANO Y LAS INICIATIVAS DE BASE AMPLIA PARA LA CALIDAD DE VIDA

Aparte de la anomala legal indicada anteriormente, las iniciativas de la polica para mantener el orden y prevenir el crimen se estn combinando y estn siendo coordinadas con acciones de los sectores pblico y privado. Trabajando en cooperacin con representantes de la Unin de Libertades Civiles de Nueva York, el cabildo de la ciudad de Nueva York y el N P han diseado una agreYD siva ordenanza contra la mendicidad que remplaza la ley sobre los pordioseros que fue invalidada en la decisin Loper.44 Presentada ante el cabildo de la ciudad el 12 de octubre de 1994, la propuesta est basada en la agresiva ordenanza sobre la mendicidad de Washington, D.C., de 1993.45 sta prohibe, en lugares pblicos, hechos como: abordar, hablarle a o seguir a una persona para solicitar donativos, pedir limosna o la venta de artculos o servicios, con conducta que trate de producir, o probablemente cause, que una persona razonable sienta temor a algn dao corporal, o la prdida de algo, o ser intimidada para dar. Tambin prohibe insistir en la peticin despus de una respuesta negativa, tocar intencional-

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mente y sin su consentimiento a una persona al pedirle, o intencionalmente obstruir o interferir el paso tanto de peatones como vehculos y utilizar gestos violentos o amenazadores hacia la persona a quien se le pide. Adems queda proscrito pedir a menos de ocho metros de un cajero automtico o de un establecimiento de cambio de cheques, o en propiedad privada sin el permiso del propietario. Los conductores y ocupantes de vehculos no deben ser abordados en las calles para pedirles o para ofrecerles en venta algn artculo o servicio.46 Esta nueva legislacin refleja una inequvoca evolucin en la manera en que el gobierno de la ciudad de Nueva York enfrenta los asuntos de calidad de vida, que se han convertido en el escenario central de la administracin de Giuliani. Un movimiento similar, si bien ms tentativo, se est registrando en otras reas. Por ejemplo, las infracciones de calidad de vida son el enfoque de un nuevo tribunal de la comunidad, nico, establecido en 1993 como un experimento pblico-privado, por tres aos, para devolver la imparticin de justicia a la comunidad.47 El tribunal de la comunidad de Midtown, ubicado a un lado de la estacin del Distrito de Polica del Norte de Midtown, opera en el vecindario de Times Square de Manhattan. Es un tribunal para infracciones de calidad de vida cometidas en la comunidad -delitos menores como robo de mercanca en las tiendas, prostitucin, graffiti, posesin de drogas en cantidades menores, latrocinios menores, y vendedores sin permiso-. Aquellos que se declaran como no culpables van a juicio a un juzgado penal del centro de la ciudad; sin embargo, aproximadamente 70 por ciento de los presentados al tribunal se declaran culpables, y son sentenciados en el tribunal de la comunidad. Cerca del 80 por ciento de las sentencias incluyen rdenes para realizar servicios a la comunidad en el vecindario en el cual fueron cometidas las infracciones (por lo regular

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empiezan de inmediato o dentro de veinticuatro horas), para enrolarlos en programas de servicio social, o ambos. Otras sentencias pueden incluir tiempo en la crcel, sesiones de consejera, o tratamiento contra las drogas.18 Mediante una base de datos por computadora, el tribunal tiene acceso inmediato a los antecedentes de cada acusado (con informacin de arrestos, antecedentes penales, y registros previos de cumplimiento, historial de abuso de sustancias prohibidas, enfermedad mental, empleo e informacin de vivienda) para usarlos al dictar sentencia, con el fin de que las sanciones puedan ser "adecuadas" al sentenciado.49 El tribunal tambin monitorea el progreso de cada individuo sentenciado y requiere comparecencias peridicas de los acusados cuando la sentencia incluye tratamiento o servicio. Los niveles de cumplimiento para tratamiento comunitario y servicios sociales de corto plazo son altos -de 77 y 72 por ciento, respectivamente- y aquellos que dejan de presentarse para servicio comunitario son reaprehendidos rpidamente y condenados a prisin. La exitosa operacin del tribunal se apoya en la estrecha colaboracin con la polica en los tres distritos que cubre su jurisdiccin, y en la participacin de la comunidad. Un comit asesor de la comunidad, integrado por residentes, abogados que trabajan en la zona, administradores de proveedores de servicios sociales y funcionarios de dependencias descentralizadas, mantiene al tribunal informado sobre los problemas y preocupaciones del vecindario, y ayuda a poner en orden los recursos locales requeridos para proporcionar apoyo de servicio social y proyectos de servicios a la comunidad. Ms de quince grupos locales supervisan los proyectos de servicios a la comunidad a los cuales los infractores son sentenciados, incluyendo varias actividades de limpieza y

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embellecimiento de espacios pblicos (calles, parques, la terminal de autobuses Port Authority y estaciones del Metro), servir alimentos a la gente sin hogar en las cocinas habilitadas, pintar las unidades habitacionales que maneja una corporacin de desarrollo habitacional, quitar el graffiti de los edificios, llenar sobres para la correspondencia de organizaciones no lucrativas, y limpieza de las instalaciones del mismo tribunal. En lugar de presentarse al tribunal y rpidamente regresar a las calles a cometer ms infracciones, la mayora de los infractores que pasan por el tribunal de la comunidad de Midtown desempean un servicio inmediato y visible a la comunidad local, como una restitucin por sus ofensas. El castigo es rpido, real y significativo tanto para el acusado como para la comunidad. Despus de su servicio a la comunidad y participacin en consejera, numerosos ex infractores se han convertido en voluntarios en el edificio del tribunal o en proyectos de trabajo relacionados con el tribunal. El tribunal de la comunidad de Midtown tiene un fuerte apoyo del juez administrativo de la corte penal de Nueva York, Robert Keating, quien facilit su organizacin; de la oficina del alcalde, as como de los residentes y negocios de la comunidad local. Tanto los mandos como los policas de lnea del NYPD son tambin entusiastas participantes. El procurador de distrito de Manhattan, sin embargo, sigue siendo un crtico de los sustanciales recursos dedicados a las operaciones del tribunal de Midtown, en comparacin con los de otras cortes penales.50 El financiamiento es una preocupacin constante para este tipo de proyectos, porque el tribunal de Midtown debe disponer de significantes partidas de los recursos pblicos y privados (incluyendo los corporativos) para mantenerse en operaciones ms all de los tres aos iniciales.

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Aunque el tribunal ha dado los suficientes buenos resultados como para que est en planeacin el segundo tribunal comunitario para la seccin Red Hook de Brooklyn -una comunidad con cerca de 8,000 residentes de unidades habitacionales pblicas-, este segundo tribunal solamente se materializar si se pueden obtener los fondos suficientes. Es claro que los resultados de los programas dirigidos a los asuntos de calidad de vida tendrn que justificar gastos continuos o mayores, que apoyen la restauracin y el mantenimiento del orden. Afortunadamente, los resultados a la fecha no solamente son positivos y ratifican los trabajos actuales, sino que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos.

LA EVALUACIN DE LOS RESULTADOS DE LA RESTAURACIN DEL ORDEN

Para los que viven y trabajan hoy en la ciudad de Nueva York, los cambios en el Metro y en muchas calles y lugares pblicos son notorios al haberse restaurado el orden en la ciudad. El graffiti ha desaparecido de los trenes del Metro. Las instalaciones de la terminal Grand Central, la estacin Penn, y la terminal de autobuses Port Authority han cambiado en una forma impresionante. Tan slo tiene uno que caminar por cualquiera de estas estaciones para sentir la diferencia, ver la limpieza y notar que una sensacin de respeto mutuo caracteriza ahora el comportamiento ciudadano. El parque Bryant ha sido restaurado y es un lugar alegre. El parque Central se ha recuperado en gran parte. Los limpiaparabrisas ya no estn en las calles. La gente que dej la ciudad durante finales de la dcada de 1980 y ahora regre-

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sa de visita est asombrada de ver las diferencias en los metros, en los parques y en las calles. Los reportajes acerca de Nueva York regularmente destacan las mejoras. En suma, independientemente de las estadsticas, las experiencias de los ciudadanos en Nueva York estn cambiando. Donde muchos encontraban que la vida en la ciudad de Nueva York era una lucha implacable, ahora sienten una renovada sensacin de placer urbano. Y mientras el cambio es claramente evidente en trminos de calidad de vida y de una reduccin en los delitos menores e incidentes de desorden, un nuevo triunfo es la impresionante reduccin tambin en el ndice de la criminalidad, que se refleja no slo por lo que los ciudadanos experimentan, sino tambin en las estadsticas sobre la delincuencia. La declinacin de la criminalidad en el Metro empez inmediatamente despus de la implementacin de una estrategia de mantenimiento del orden por parte de Bratton en 1990 y ha continuado hasta la fecha. La grfica 4.4 ilustra los incrementos en todos los delitos, incluyendo el robo, tal vez el delito de mayor preocupacin en el Metro, antes de 1990.
GRFICA 4.4. Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994

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Tambin indica os descensos que empezaron al ao siguiente y han continuado desde entonces. Estas son estadsticas sorprendentes, sin paralelo en la historia del control de la criminalidad. Desde que se aplic una enrgica estrategia de mantenimiento del orden, los delitos graves han disminuido en un 75 por ciento y los robos 64 por ciento. Los delitos graves han dejado de ser un problema mayor en los metros de Nueva York. Aunque el programa de mantenimiento del orden en el Metro no fue presentado o estudiado en forma experimental, al menos dos factores sugieren que las actividades de mantenimiento del orden causaron una reduccin de la criminalidad. Primero, el inicio de la disminucin de los delitos se registr casi inmediatamente despus de que Bratton encomend a la polica las actividades de mantenimiento del orden. Segundo, aunque las variantes administrativas y organizativas fueron muchas en el Departamento de Polica de Trnsito, los cambios tcticos se limitaron a objetivos como la evasin del pago de tarifas y la restauracin del orden: no se introdujeron tcticas contra los robos mayores o delitos. Los cambios en los ndices de criminalidad son exclusivamente el resultado del trabajo de la polica? No, no es probable. Creemos que lo ms factible es que ocurrieron como resultado del compromiso total de la Autoridad del Transporte Metropolitano con la restauracin del orden, el cual incluy eliminar el graffiti, el "endurecimiento de los objetivos" (esto es, hacer los objetivos menos accesibles), la consolidacin del control civil sobre el territorio a travs del programa de jefes de estacin, as como las acciones de la polica. Este mismo patrn se aplica ahora en la ciudad de Nueva York como un todo, donde en 1995 era menos probable que los ciudadanos fueran victimados, que en cualquier momento desde 1970.

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GRFICA 4.5. Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York, 1988-1994

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GRFICA 4.6. Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994

Las grficas 4.5 y 4.6 ilustran la significativa declinacin que ha ocurrido en el ndice de los delitos violentos, que se nota especialmente en 1994, durante el primer ao de Bratton como comisionado. Algunas de estas disminuciones no tienen precedente. Por ejemplo, la cada en el ndice de asesinatos no tiene

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GRFICA 4.7. Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York, 1988-1994

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Robos con allanamiento Robos

paralelo histrico en las ciudades de todos los Estados Unidos. Durante 1994, el ndice de los homicidios declin nacionalmente en un 5 por ciento, mientras la declinacin en la ciudad de Nueva York fue de 17 por ciento. Por otra parte, los robos disminuyeron en 1994 a su punto ms bajo desde 1973. El ndice de asaltos tambin declin. Las estadsticas preliminares para 1995 indican que el ndice de declinacin en todas las categoras de los delitos violentos es an ms drstico que en 1994.51 Con la declinacin de los delitos en contra de las personas, los delitos contra la propiedad tambin han disminuido en la ciudad de Nueva York, como se observa en la grfica 4.7. En 1994, el ndice de los robos a domicilios o establecimientos descendi de los niveles de 1993 en un 10.9 por ciento, latrocinio 10.8 por ciento y robo de vehculos 15.2 por ciento. Los informes preliminares de 1995 nuevamente indican que se estn acelerando los ndices de declinacin. Agregando a las estadsticas el anlisis general de la opinin de los ciudadanos de Nueva York, podemos comprobar que las labores para mantener el orden han

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conducido a reducir la criminalidad. La mayora cree que algo trascendental est ocurriendo en su ciudad. Aunque los ciudadanos con quienes hemos hablado pueden no representar una muestra, no hay duda de que para ellos la calidad de vida en la ciudad de Nueva York est mejorando notablemente. Existe una encuesta que tiene un resultado particularmente sugestivo. La ampliamente difundida encuesta del Quinnipiac College, regularmente informa de las preocupaciones ms importantes de los neoyorquinos. Su resultado ms reciente fue presentado en un boletn de prensa del 6 de noviembre de 1995: "Por primera vez en una encuesta del Quinnipiac College, los neoyorquinos enlistan el desempleo como 'el problema ms importante a que se enfrenta hoy el estado de Nueva York'. En abril, los neoyorquinos mencionaron los impuestos. En encuestas previas, los neoyorquinos siempre haban sealado la criminalidad como su mayor problema".52 Sumando los cambios en los metros y parques, as como en las calles en muchas zonas, durante los ltimos cinco aos Nueva York se ha convertido en un lugar muy diferente. Nosotros sugerimos que los esfuerzos por la restauracin del orden son una razn significativa. Al ser Nueva York un centro de comunicaciones, y puesto que las actividades de mantenimiento del orden son la piedra fundamental de la accin de la polica para controlar la criminalidad, se ha producido una importante controversia sobre si las polticas de Bratton son o no las responsables por las notables reducciones en los ndices de criminalidad de la ciudad. Dentro de los crculos de quienes combaten la criminalidad, este debate ha sido en verdad riguroso. El tema de si la delincuencia est declinando como resultado de las acciones de la polica origina algunos de los ms espinosos problemas de

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causalidad en la ciencia social. Cmo sabemos que la criminalidad rearmente ha descendido? Han sido "maquillados" los libros? Estn los ciudadanos cambiando sus hbitos de informar, preocupados por la corrupcin? Son los cambios un bache temporal que con el tiempo retornar a sus niveles "normales" previos? Y tambin, si la criminalidad ha descendido, cmo se puede evaluar el efecto? Qu papel desempean las condenas legales? El incremento en las prisiones? Hay cambios estructurales en la sociedad -digamos cambios en los niveles de pobreza- que pudieran ser los responsables del descenso? Estas y otras preguntas abundan.53 Este debate ha sido tambin rencoroso, porque involucra ideologas muy arraigadas. Un lado argumenta que la pobreza, el racismo y la injusticia social causan delincuencia, y ya que las policas poco pueden hacer acerca de estas formas estructurales de la sociedad, nunca sern capaces tampoco de hacer mucho acerca de la delincuencia.54 Un panorama alternativo y ms optimista, al cual nos suscribimos, asegura que atender "de raz" las causas de la criminalidad, cualesquiera que puedan ser, no necesariamente es el nico camino para reducirla. Independientemente de las causas del delito, la polica puede, a travs del uso de la estrategia apropiada y una variedad de tcticas, reducir los ndices de criminalidad. La cuestin clave para aquellos que se casan con esta opinin es si y cmo la polica puede ayudar a crear las condiciones en los vecindarios y comunidades que permitirn a otras instituciones -la familia, el vecindario, la iglesia, dependencias comunitarias y de gobierno, y el comercioatender estos problemas bsicos de la sociedad. Creemos que las estadsticas que reflejan las cadas actuales en los ndices de la delincuencia en la ciudad de Nueva York, ilustran precisamente estos pro-

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cesos y sus efectos. Especficamente, nuestra confianza en que las reducciones de la criminalidad en la ciudad de Nueva York son reales y tienen que ver con las acciones de la polica y la comunidad, descansa en una lnea de razonamiento que va ms o menos as: prepare una ciudad durante veinte aos, desarrolle fuertes movimientos de la comunidad, organice varios BID y seguridad privada, limpie la porquera en el Metro, restaure los parques (con frecuencia privadamente) y pngalos bajo supervisin privada, instale un tribunal de la comunidad y estreche relaciones con los procuradores de justicia. Luego, haga que un nuevo alcalde y un nuevo comisionado de polica entren y le digan a la ciudad: "Oh, a propsito, tengo 38,000 policas que voy a asignar a trabajar con ustedes y a hacerlos estrictamente responsables, tanto de los resultados como de su comportamiento". En tales circunstancias, estaramos sorprendidos si los ndices de criminalidad no bajaran. Muchas de las iniciativas para la restauracin del orden en la ciudad de Nueva York existen en ciudades por todo el pas. Un movimiento est ganando terreno. Este movimiento representa un cambio bsico, apartado del modelo de "sistema de justicia penal" de la dcada de 1960, con su intolerancia de las intervenciones de los ciudadanos para controlar la criminalidad y mantener el orden, y su insistencia en que tales asuntos es mejor dejarlos a los profesionales. Es seguro que la tendencia que pretende lograr la colaboracin y la responsabilidad de la comunidad, en esta etapa carece de eficiencia y refinamiento. Pero la iniciativa del ciudadano es visible en todas partes: la gente del pueblo se involucra por medio de las organizaciones del vecindario, consejos asesores ciudadanos y grupos vigilantes de la delincuencia. Organizaciones de seguridad privadas y corporativas estn buscando establecer nuevas relaciones con los

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ciudadanos y con dependencias del sector pblico. Las labores de procuracin de justicia, de los tribunales y de correccionales orientados a la comunidad y los problemas, ampliamente dispersos y an en paales, estn afectando los esfuerzos de la comunidad. No obstante, escasamente habr una ciudad en la cual los proyectos de un paradigma de prevencin de la delincuencia con base en la comunidad, no estn visibles. El cambio a un planteamiento orientado a los problemas, con base en la comunidad, para mantener el orden y reducir la criminalidad, tan promisorio como lo es para las ciudades, contiene peligros reales. El "sistema" modelo era reactivo y como tal, usaba la autoridad estrecha y frugalmente. El modelo de comunidad es activo e intervencionista, involucra ntimamente a la polica en los vecindarios al intentar resolver los problemas antes de que empeoren, y hasta cierto grado justifica la intervencin de los ciudadanos, dirigida asimismo a la prevencin de la criminalidad. Estas acciones por parte de la polica y los ciudadanos deben surgir de una base ms amplia de autoridad y una ms amplia red de colaboracin. La manera en que el uso de esta autoridad sea controlado para proteger los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, es un asunto de la mayor prioridad en una sociedad democrtica.

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PREVENCIN DE LA DELINCUENCIA CON BASE EN LA COMUNIDAD

a sorprendente transformacin del Metro de la ciudad de Nueva York y otros lugares pblicos como el parque Bryant, que parece una repeticin

en la superficie del xito que se tuvo en el Metro, ha despertado el inters mundial por el trabajo que se hizo en la ciudad de Nueva York para restaurar el orden, as como por el experimento de patrullaje que se realiza actualmente. Han visitado el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York (NYPD), lderes polticos y jefes policiacos de Singapur a California y de Arabia Saudita a Inglaterra, muchos especficamente para asistir a reuniones de estrategia sobre el control de la delincuencia. Sin embargo, los criminlogos y los acadmicos an estn debatiendo si la reduccin en los ndices de la criminalidad de Nueva York puede atribuirse al enrgico mantenimiento del orden y la renovacin de la polica. En respuesta a la manera agresiva en la que tanto el alcalde Giuliani como el comisionado Bratton hablan sobre el desorden y la criminalidad, algunos han sugerido que la ciudad est regresando al estilo antiguo de: "Aqu esta la polica. Que se sien-

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ten los ciudadanos mientras los luchadores contra el crimen definen y resuelven los problemas". A otros, convencidos de que Bratton est haciendo progresos significativos en la implementacin del patrullaje en la comunidad, les preocupa que los medios de comunicacin y varios lderes polticos y jefes policiacos, as como los intelectuales, den el enfoque equivocado a lo que est sucediendo en la ciudad, con lo que ponen en riesgo cambios estratgicos importantes y valiosos en la manera de actuar de la polica. Todo esto obliga a la pregunta: "Qu es el patrullaje en la comunidad?" Cuando los departamentos de polica asignan en tiempo extra, patrullas a pie o en bicicleta, dentro de una estrategia 911 sin ms cambios -aun con el comando especfico de mantener el orden en ciertos vecindarios-, esto es el patrullaje en la comunidad? Tener en la comunidad ocho policas, de un total de 400, quiere decir que el departamento de polica ha implementado un patrullaje en la comunidad? Una enrgica posicin de mantenimiento del orden dirigida contra la delincuencia, como la que adopt el N P , es contraria a patrullar en la comunidad? YD Para muchos, estas son cuestiones serias, ya que el patrullaje en la comunidad ha venido a significar tanto para toda la gente. Otros creen que no es ms que un concepto indefinible y un recurso de relaciones pblicas, dirigido a restaurar la confianza del pblico en una ocupacin gravemente desprestigiada y en desgracia. Aunque estos crticos estn equivocados en su premisa bsica -que el patrullaje en la comunidad es indefinible-, sin embargo tienen un punto a favor: la patrulla a pie en tiempo extra o un pequeo nmero de policas, por s mismos, simplemente no llenan las expectativas. En realidad, el patrullaje en la comunidad es un concepto completamente nuevo, en el cual un enfoque para la prevencin de la delincuencia toma el lugar del viejo modelo reactivo de la polica.

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PREVENCIN

DE

LA

DELINCUENCIA

El patrallaje en la comunidad necesariamente debe tener una variedad de formas, ya que las comunidades o distritos de las ciudades tienen diferentes elementos para reflejar las necesidades locales, tradiciones y valores. Sin embargo, independientemente de cmo se implemente, se requiere el patrallaje en la comunidad para la restauracin del orden pblico y la participacin de la polica para su mantenimiento.

EL PATRULLAJE EN LA COMUNIDAD, ENRGICO MANTENIMIENTO DEL ORDEN Y ASUNTOS DE CALIDAD DE VIDA

Esencialmente, los cambios que se realizan en el N P son congruentes con los YD elementos bsicos del patrullaje en la comunidad. Cules son estos dogmas fundamentales? El primero es la creencia en una amplia operacin policiaca, que abarque ms que la aplicacin de la ley en respuesta a las infracciones. El trabajo de la polica incluye mantener la tranquilidad y el orden pblico, proteger las libertades constitucionales, garantizar la seguridad, resolver conflictos, ayudar a las personas que estn en peligro o no se pueden ayudar a s mismas, manejar problemas que ponen en peligro a los ciudadanos y/o sus comunidades, y responder a las emergencias. Cuando la gente de la calle se apodera de los parques e impide que las familias y los nios los usen -como ocurri en San Francisco-, este es un problema que la polica debe enfrentar, aun si esa gente no est cometiendo un

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delito grave. Histricamente, la polica siempre ha realizado estas actividades, que son esenciales para la prevencin de la delincuencia y la proteccin de los ciudadanos y sus comunidades. El patrullaje en la comunidad recibe el apoyo de los ciudadanos de muchas maneras: para realizar la actividad en los vecindarios, para obtener informacin sobre los problemas y con su colaboracin para solucionarlos. En el vecindario Boyd Booth de Baltimore, por ejemplo, los ciudadanos tuvieron que relacionarse intensamente con la polica para poder recuperar el control de las calles que les haban arrebatado los traficantes de drogas. Esto no quiere decir que la polica no inicie acciones por su cuenta. Cuando los ciudadanos ignoran la existencia de ciertos problemas, o un vecindario est tan fuera de control que los ciudadanos no se pueden organizar para su propio beneficio, la polica necesitar tomar el liderazgo a nombre de ellos. El patrullaje en la comunidad demuestra el fracaso de las estructuras organizativas y los procesos administrativos que tratan a los policas como si fueran obreros. La labor de la polica, al contrario del trabajo en una fbrica, no es sencilla y rutinaria, sino compleja. Normalmente es dirigida por uno o dos oficiales, sin supervisin directa, que deben utilizar el suficiente criterio propio para manejar los problemas. Cuando los oficiales enfrentan decisiones de vida o muerte, el xito depende no de la supervisin directa o de seguir ciertas reglas de manera rutinaria, sino de la aplicacin general de conocimientos y capacidad, que se obtuvieron a travs de una capacitacin prolongada y del asesoramiento para situaciones especficas. La actividad policiaca en la comunidad requiere el desarrollo de tcnicas que reconozcan esta complejidad del trabajo de los policas. Los sargentos, por ejemplo, se convierten en mentores y ase-

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sores, no en supervisores. Su responsabilidad es ayudar a los policas a solucionar los problemas del vecindario, no someterse a reglas organizativas. De acuerdo con el mismo patrn, el patrullaje en la comunidad no sigue tcticas generales, como lo hacen la patrulla preventiva y la respuesta rpida a las llamadas de servicio, sino tcticas especficas que tienen como objetivo atender los problemas particulares, y fueron realizadas en colaboracin con los ciudadanos, as como con dependencias tanto gubernamentales como del sector privado. La actividad de los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York no fue eliminada por "mandar un auto patrulla", sino con la colaboracin de procuradores y policas, y el respeto de las garantas. La solucin de un problema ms grande, como el desorden en el Metro, exigi la coordinacin de numerosas unidades y dependencias -desde departamentos de relaciones pblicas hasta jefes de estacin e instituciones de servicio social-. La erradicacin del graffiti del Metro arroj buenos resultados mediante compromisos mutuos entre unidades de mantenimiento y procuradores, as como con los funcionarios del Metro. En vista de que los problemas en la mayora de los casos son locales -y requieren identificacin y respuestas a este nivel-, debe delegarse la autoridad a los niveles ms bajos del departamento de polica, para que pueda asumir la responsabilidad de atender las necesidades del vecindario. Por lo tanto, las zonas, reas y/o distritos deben apegarse a los lmites de los vecindarios y comunidades, y el personal de polica debe ser asignado a dichas unidades geogrficas de una manera permanente. Intentar atender los problemas del vecindario con el uso de unidades espe-

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cales, en lugar de las patrullas locales, no siempre es efectivo. Aunque por todo lo dems son iguales, las unidades de patrulla, al relacionarse con los ciudadanos y los vecindarios, estn mejor equipadas para manejar los problemas de acuerdo con las normas del vecindario. Los policas de vecindario en la ciudad de Nueva York, y no las unidades especiales, resolvieron el problema de los limpiaparabrisas. En el vecindario de Boyd Booth de Baltimore, se requirieron unidades especiales de la polica para establecer el control, pero fueron necesarias patrullas regulares del vecindario y policas a pie para mantenerlo. Los policas que patrullan en la comunidad tienen mltiples objetivos, como se refleja en sus amplias funciones. La reduccin de la delincuencia es ciertamente una prioridad y otras incluyen la accin policiaca de acuerdo con la ley -y apropiada en trminos civiles y morales- para reducir el temor, proteger a los vecindarios y ayudar a los ciudadanos a manejar los problemas. La meta ms amplia es ayudar a las comunidades a mantener un medio ambiente seguro, en el cual las instituciones bsicas (la familia, las iglesias, las escuelas, el comercio) puedan funcionar efectivamente y prosperar. Establecer la prioridad de las metas y seleccionar los medios para obtenerlas, ya sea por policas individuales en un vecindario o por comandantes de zona en una comunidad, requiere el uso del suficiente criterio, y su lgica debe desarrollarse bajo el escrutinio pblico. Casi en todas sus dimensiones, los cambios en la estrategia del N P son conYD gruentes con estos principios bsicos de patrullaje en la comunidad. Las funciones han sido ampliadas e incluyen el mantenimiento del orden. Los policas estn colaborando con grupos de ciudadanos y de seguridad privada para prevenir la delincuencia. La autoridad en gran parte ha sido delegada a los comandantes de zona que puedan cubrir las metas del vecindario. Aplica plenamente

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el NYPD el patrullaje en la comunidad? No, pero como muchos otros departamentos, ya est en camino de hacerlo... probablemente ms pronto que la mayora. Sin embargo, al poner nfasis en elenrgicomantenimiento del orden, el NYPD parece, para algunos, haberse salido de los lmites del servicio a la comunidad e involucrarse en un reavivamiento del modelo de reforma del patrullaje. Al parecer, varios elementos del programa actual del
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sustentan tal con-

clusin. Primero, el departamento se ha apoyado en agresivas actividades de mantenimiento del orden como base de su estrategia. El comisionado Bratton ha intentado estimular a los policas, al menos en parte, con el uso de un lenguaje que les agrada -por ejemplo, el patrullaje puede ser "duro contra el crimen"-. El rudo lenguaje de Bratton en este sentido, especialmente en el contexto de la lnea dura contra la delincuencia del alcalde Giuliani, es preocupante para muchos, tanto dentro como fuera de la polica, que temen que la agresividad sea o se llegue a convertir en combatividad, especialmente en las comunidades de las minoras. Con algunas excepciones, los defensores del patrullaje en la comunidad generalmente son reacios a enfatizar sus capacidades para controlar la delincuencia, o para mantener el orden, y destacan en su lugar conceptos ms amplios como calidad de vida, reduccin del temor o la solucin de problemas. Aunque la estrategia actual del NYPD se basa principalmente en responder a las exigencias de los ciudadanos, y en la colaboracin con los ciudadanos y dependencias de los sectores tanto pblico como privado para la solucin de los problemas, el departamento de polica tambin dedica amplios recursos a la exploracin, lo que le permite en ocasiones ponerse a la cabeza en la solucin de los problemas de la comunidad.

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En este aspecto, Nueva York no est solo. Varias tcnicas policiales -el patrullaje orientado a los problemas, como lo puso en prctica el jefe Daryl Stephens en Norfolk, Virginia, y ms recientemente en St. Petersburg, Florida; los esfuerzos para definir patrones de la delincuencia as como el levantamiento de planos y el anlisis de "puntos conflictivos", como en la ciudad de Kansas, Missouri, e Indianpolis- son semejantes al planteamiento analtico de Nueva York. Utilizada adecuadamente, esta capacidad de exploracin permite a la polica detectar a tiempo algunos problemas y cortarlos de raz, antes de que proliferen o que una comunidad pueda movilizarse para confrontarlos. Esto no quiere decir que los ciudadanos estn excluidos de la solucin de los problemas; ms bien realza la gran capacidad de la polica en las reas de prevencin de la criminalidad y mantenimiento del orden. Finalmente, aunque Bratton est consciente de las desigualdades sociales, raciales y econmicas existentes, no cree que la polica deba esperar para tratar con la delincuencia hasta que se resuelvan estos problemas. En lugar de eso, el
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est actuando ahora bajo la premisa de que tratar con la delincuencia

puede ayudar a la sociedad a tener, si no justicia social, al menos las precondiciones bajo las cuales sta pueda desarrollarse. Por ejemplo, una comunidad no puede prosperar econmicamente cuando los camiones de reparto se niegan a entrar a ella por temor a ser saqueados por las pandillas juveniles. El planteamiento del NYPD no es nico. Es un planteamiento de soluciones que se apoya en la suposicin de que al lidiar con una amplia variedad de problemas del vecindario -desde automviles abandonados hasta el tiradero de desperdicios peligrosos- se abordarn estos problemas por propio derecho y, al mismo tiempo, incrementar la capacidad del vecindario para protegerse y

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mejorar su calidad de vida, que son precondiciones para que prosperen las instituciones econmicas y sociales. Estos elementos, presentes en las actuales tareas del NYPD, pueden contrastar con la "ms blanda" estrategia para controlar la delincuencia, adoptada por algunos defensores del patrullaje en la comunidad, pero difcilmente estos ltimos acceden a presentar los resultados obtenidos por el NYPD como un regreso al modelo de reforma. En realidad, el actual debate sobre si el NYPD participa en las actividades de la comunidad, ilustra cmo esta nueva forma de patrullaje es fcilmente malinterpretada. Para muchos, el patrullaje en la comunidad representa un estilo de actuar de la polica "blando" o "amistoso", nada agresivo. Los programas que con frecuencia se mencionan como ejemplos de patrullaje en la comunidad -programas de "polica amistoso" en las escuelas, por ejemplocontribuyen a esta opinin. Sin embargo, en los aspectos fundamentales, el viejo modelo de reforma de la accin de la polica fue, por mucho, menos agresivo de lo que es el patrullaje en la comunidad. Aunque ese modelo parece agresivo -potentes automviles rugiendo, sirenas aullando, los policas mostrando sus pistolas-, en el fondo es pasivo. El modelo de reforma del patrullaje mantiene a los policas en los automviles, evita su integracin a los vecindarios, desalienta los contactos entre los policas y los ciudadanos, y pone nfasis en la reaccin ms que en la accin previa. Los liberales apoyaron esta estrategia porque era congruente con sus puntos de vista acerca de cmo deba ser vigilada la sociedad por la polica: los policas no deberan meterse con los jvenes, los enfermos mentales, los ebrios y la gente de la calle a menos que hubieran cometido un delito grave o se hubiera alterado la paz. Para los liberales ms radicales, esto incluira hasta pro-

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hibir las intenciones de la polica de ayudar a la gente sin hogar turnndola a las dependencias -en lo cual la ACLU tuvo xito en Baltimore, como veremos en el siguiente captulo-. Los defensores de las libertades civiles que hoy argumentan que la polica no debe perder su tiempo con el desorden cuando el delito grave es el gran problema, insisten en esto. Los directivos apoyaron dicha estrategia porque mejora el control de los departamentos de polica al restringir cualquier tipo de intromisin de polticos y ciudadanos en las prioridades y tcticas de la polica. Los dos puntos de vista tienen algo de legitimidad. Los policas han violado sistemticamente los derechos de subgrupos de la poblacin, y el sealamiento de los policas corruptos y su expulsin de los departamentos de polica es una importante responsabilidad organizativa. Sin embargo, durante la ltima dcada, los defensores de las libertades civiles se han percatado de que cuando los departamentos de polica vuelven a adoptar oficialmente el mantenimiento del orden como una importante prioridad, se acaba la alianza tcita entre ellos y la polica. Esto ha dado como resultado una lluvia de impugnaciones sobre las acciones policiacas. Ya sea explcitamente o no, estos liberales entienden que el cambio hacia el patrullaje en la comunidad, junto con el compromiso para el mantenimiento del orden y la solucin de problemas, representa un paso hacia una estrategia de polica mucho ms agresiva e intervencionista de la que caracteriz al viejo modelo de reforma del patrullaje. Y estn en lo cierto, pues ste trataba solamente con incidentes. Brota un conflicto crnico en el vecindario y la polica responde. Vuelve a brotar y la polica vuelve a responder. Y as sucesivamente. En trminos prcticos, para la polica los incidentes no tienen ni historia ni

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futuro. De acuerdo con su modelo de no intervencin, la polica se abstiene de intervenir hasta que estalle un incidente. El mantenimiento del orden y la solucin de problemas evaden la actitud de "manos afuera". El mantenimiento del orden pone a la polica en mayor contacto con los ciudadanos en forma rutinaria, y especficamente con los infractores, en una variedad de comportamientos mayor que los delitos penales. La solucin define no slo al incidente sino al problema que da origen al incidente, con su historia y futuro potencial, como la unidad fundamental del inters y trabajo de la polica. As, si un departamento de polica que se interesa en atender los problemas, tiene quince llamadas desde un edificio de departamentos en un periodo de varias semanas, la cuestin obvia es: "por qu esperar la siguiente llamada y la posibilidad de que alguien vaya a resultar gravemente lesionado?" Como el mantenimiento del orden, la solucin de los problemas cambia a la polica de una actitud de reaccin a una posicin preventiva: parar el siguiente incidente/desorden/delito/lesin. Al contrario de la opinin popular, el patrullaje a la comunidad, con su enfoque en el mantenimiento del orden y la solucin de problemas, es por su sola naturaleza ms agresivo e intervencionista que el servicio tradicional 911. Aqu se encuentra la fuente de muchos problemas potenciales.

Problemas en la operacin de un mantenimiento agresivo del orden

En Nueva York como en cualquier otra parte, la funcin de mantenimiento del orden que es bsica para el correcto patrullaje en la comunidad, despierta preo-

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cupaciones de muchos lados. Como mnimo, en un mundo con altos ndices de "delitos graves", parece un contrasentido enfocarse en los delitos menores, especialmente si se considera que la mayora de los policas ahora en posiciones de liderazgo, crecieron dentro del viejo modelo de reforma del patrullaje, que se dise para tratar con el "delito grave". Sin embargo, esta preocupacin puede solucionarse con una respuesta sencilla. Pareciera que se justifica poner como objetivo los delitos menores, ya que seguramente no podemos permitirnos que los niveles incontrolados de desorden provoquen la desintegracin y declinacin del vecindario. Adems, los informes iniciales de Nueva York sugieren que el descenso de los niveles de criminalidad puede, en efecto, relacionarse con la implementacin de un programa de calidad de vida dirigido al mantenimiento del orden. Mucho ms significativos que esta preocupacin son los apuros de los liberales, los defensores de la gente sin hogar o las minoras, los jefes policiacos, los intelectuales y hasta los mismos proponentes de un mantenimiento del orden agresivo, sobre si puede confiarse en la polica para mantener el orden con equidad, con justicia y de maneras que conserven la paz pblica. Porque el patrullaje para el mantenimiento del orden puede propiciar una tirana de las mayoras y una represin de las minoras o de los marginados dentro de la comunidad. Los crticos que se oponen, la mayora lderes polticos, estn preocupados por los abusos de los policas contra los ciudadanos, sobre todo las minoras. Mucha gente de la generacin actual recuerda vividamente el papel de la polica en los motines de la dcada de 1960, as como los ms recientes en Miami y Los ngeles, y estn comprometidos a evitar los abusos y errores de la

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polica que en muchas comunidades los tom como agresores en lugar de pacifistas. Por otra parte, ejecutivos de las minoras dentro de la polica y muchos otros, se muestran reacios a autorizar acciones de mantenimiento del orden por el temor de que puedan propiciar que se "desate" la polica en los vecindarios minoritarios. Y francamente, como demostraron las propuestas iniciales para tratar con la gente "sin hogar" en el Metro de la ciudad de Nueva York, aquellos preocupados por el resurgimiento de las tcticas abusivas de la polica tienen buenas razones para estar temerosos. Estas preocupaciones se intensifican a la vista de una significativa consecuencia: el mantenimiento del orden inevitablemente hace surgir el tema del criterio de la polica, el cual hasta los ms conscientes y exitosos funcionarios policiacos han eludido durante los "ltimos treinta aos. El anterior modelo de reforma de aplicacin de la ley con el patrullaje tuvo como premisa la responsabilidad de la polica ante un panorama relativamente estrecho de problemas e infracciones, y una respuesta a las infracciones que era esencialmente directa: si alguien cometi un delito, debe ser arrestado. As de sencillo era, aunque fundamentalmente incorrecto: cada problema que atiende la polica se origina en complejas interacciones o fenmenos, y para su manejo, de numerosas posibles reacciones y respuestas, slo unas cuantas tienen que ver con la "aplicacin de la ley". Dicho de otra manera, la polica -policas, supervisores o administradoresutiliza el criterio en su trabajo diario. Esto no es raro y se requiere en la solucin ocasional de determinados problemas: los policas deben orientar, convencer, confortar, informar, advertir, amenazar y hasta obligar, todo sujeto a su propio criterio, razonado y formado profesionalmente. Tal es el asunto del mantenimiento del orden y del criterio de la polica.

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Para entender cmo y por qu tal criterio es una parte necesaria para el mantenimiento del orden, debemos ver cmo se realizaron las actividades policiacas en 1982 en Chicago, en una unidad habitacional pblica y con problemas: Robert Taylor Homes. ...problemas persisten [en el Robert Taylor Homes], los principales son la presencia de pandillas juveniles que aterrorizan a los residentes y reclutan miembros en la unidad. La gente espera que la polica haga "algo" acerca de esto, y la polica est decidida a hacerlo. Pero hacer qu? Aunque la polica obviamente puede hacer arrestos dondequiera que un miembro de una pandilla viole la ley, una pandilla se puede formar, reclutar y reunir sin violar la ley. Y slo una mnima parte de los delitos relacionados con la pandilla ameritan arrestos, as es que si un arresto es el nico recurso para la polica, los temores de los vecinos seguirn sin aliviarse. La polica pronto se sentir impotente y los ciudadanos otra vez creern que "no hacen nada". Lo que hace la polica es expulsar de la unidad a los miembros conocidos de las pandillas. Segn palabras de un polica: "los echamos a patadas". Los residentes de la unidad habitacional saben de esto y lo aprueban. La tcita alianza ciudadanos-policas se refuerza por el punto de vista oficial de que los policas y las pandillas son las dos fuentes rivales del poder en el rea, y que las pandillas no van a ganar.1

Cualquiera que est familiarizado con las acciones de la polica, entiende que bajo la afirmacin de "echarlos a patadas" se incluyen varios mtodos, la mayora de ellos verbales. Otro polica en Chicago describi en trminos similares cmo trataba l con los miembros de las pandillas que no seguan sus rdenes: "Pido por favor una vez, digo por favor dos veces y luego, de un golpe los siento en el suelo". El polica saba de lo que hablaba. Era un hombre corts con quien generalmente se poda uno llevar bien. Haba crecido en las unidades habitacionales pblicas de Chicago y no estaba preparado para quedarse ah viendo a las pandillas aterrorizar a su familia, amistades y vecinos.

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Estaba claro que en esta comunidad se necesitaban labores de mantenimiento del orden. Sin embargo, los policas enfrentaban un dilema: las polticas oficiales de la polica sobre qu hacer en tales circunstancias eran muy ambiguas o no existan. Nada concertado se haba hecho para analizar los problemas de los ciudadanos, evaluar la autoridad que la polica tena, solicitar ms de ser necesario, y elaborar los lincamientos y tcticas requeridos para tratar con los problemas que creaban las pandillas en Chicago. Al ver los abusos que se cometan contra los ciudadanos inocentes necesitados de proteccin, se dej a los policas que actuaran por su cuenta. Lo sorprendente del resultado fue, no que los policas excedieran en ocasiones su autoridad o que fueran abusivos, sino que resultaran tan reprimidos. Esas pandillas son una fuente extraordinaria de irritabilidad para los policas, a quienes desafan pblicamente. Sin embargo, dado que la polica se apoya en tcticas genricas como mandar un auto patrulla cuando los ciudadanos llaman, los departamentos de polica dejan a los oficiales sin ms instrucciones que su propia improvisacin o las ocasionales redadas de sus unidades especiales. Las redadas se consideran un recurso al margen de la ley y un remedio intil, que frecuentemente empeora la situacin para los residentes y la polica de la zona. Perjudican a los jvenes inocentes que caen en ellas (as como a sus padres), y no tienen importancia para los verdaderos causantes de los problemas, para quienes un arresto es una molestia menor. Para muchos ciudadanos, abogados y jueces, el mantenimiento del orden con el fin de recuperar el control de los vecindarios es, no obstante, difcil de aceptar. Se cree que el abuso por parte de los policas es un peligro latente. Sin embargo, asegurar, como lo hacen los defensores de las libertades civiles, que la polica no puede ni debe hacer nada acerca de los serios problemas del vecin-

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dario a menos que enfrente un comportamiento delictivo ilegal, no es respuesta, pues subestima la capacidad de las instancias legales para comprender los complejos problemas sociales, y refleja una opinin muy estrecha de la funcin de la polica. Al encuadrar todas las interacciones ciudadanos-policas, de acuerdo con las normas de la ley penal y sus procedimientos, con sus elaboradas protecciones, se ignoran las facultades que tiene la polica para proteger la salud pblica y la seguridad, bajo la ley tanto civil como penal. El riesgo de opiniones y polticas tan cerradas y no realistas es provocar caos y anarqua no slo por parte de depredadores sino por ciudadanos vigilantes, guardias blancas y policas fanticamente celosos de su deber. Al mismo tiempo, cuando a los policas no se les otorga autoridad explcita para tratar efectivamente con los problemas que ellos encuentran y/o que los ciudadanos les denuncian, frecuente e inadvertidamente se convierten en trabajadores sucios, que de manera furtiva "hacen lo que se tiene que hacer" utilizando su criterio. Este es con frecuencia el caso cuando se trata de controlar o restringir comportamientos desordenados. Entonces es fcil cruzar los lmites: donde la polica no tiene "reglas" explcitas y realistas para seguir, la celosa accin de los policas en apoyo de los ciudadanos puede convertirse en, o ser interpretada por algunos sectores de la poblacin como, abuso. Y pese a la aparente necesidad de la accin discrecional de la polica, al no estar apoyada por la legislacin u otros lineamientos que la sancionen, acciones como sta tienen posibilidad de prevalecer a largo plazo. De hecho, los problemas en el Robert Taylor Homes han empeorado desde 1982. Las pandillas, ahora peores y fuertemente armadas, siguen aterrorizando

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a los residentes. El dedicado ex supervisor de la vivienda pblica, Vincent Lane, luch para ayudar a que los residentes obtuvieran alguna forma de control sobre su entorno, despus de que persistentes tiroteos indiscriminados amenazaron a los residentes, sus hijos y los empleados que trataban de dar mantenimiento al edificio. Lane implement cateos domiciliarios de emergencia inmediatamente despus de peligrosas rfagas de disparos. Sin embargo, "los intereses de la libertad" se impusieron y la Unin Americana de Libertades Civiles (ACLU, por sus siglas en ingls), en representacin de cuatro inquilinos, se opuso a las medidas de seguridad que incluan detectores de metales para evitar que los miembros de las pandillas introdujeran armas a los edificios, un sistema de identificacin fotogrfica para los visitantes y permitir a los guardias y a la polica realizar cateos de emergencia sin orden judicial "en respuesta a las rfagas de disparos de armas de fuego".2 Irnicamente, en oposicin a estas medidas, la ACLU objet la entrada al caso de grupos de inquilinos que se le oponan e intent asegurarles que la ACLU y sus cuatro clientes representaran adecuadamente los intereses de los 144,000 residentes de la unidad habitacional.3 Lo ms vergonzoso fue que esta representacin fue aceptada por el juez Wayne Anderson, quien se neg a reconocer a los lderes democrticamente electos de la asociacin de inquilinos, quienes apoyaban las polticas de Lane.4 Nosotros no creemos que los intereses de las minoras pobres residentes en el Robert Taylor Homes fueran genuinamente atendidos por la "proteccin" que recibieron en contra de las supuestas violaciones de sus derechos por parte de la polica. Cul es entonces la respuesta?

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Bases para el mantenimiento del orden

La referencia al muy cierto potencial de la polica para abusar, nos hace pensar en que aunque todos los ciudadanos pueden estar de acuerdo en la necesidad de controlar el desorden (como nos dice el trabajo de Skogan), y aunque las actividades de mantenimiento del orden puedan reducir el temor y los delitos graves y mejorar la calidad de vida en los vecindarios (como lo confirma la experiencia), estas acciones pueden ser necesarias pero no son bases suficientes para que la polica se encargue del mantenimiento del orden. Hay tres elementos que son indispensables para que la polica realice sus actividades de restauracin del orden. Primero, la polica y las comunidades deben formar una alianza permanente que proporcione a los policas un mandato para actuar en apoyo de los ciudadanos, y esto lleva a desarrollar un consenso sobre las normas de orden y civilidad propias para la comunidad. La naturaleza precisa de esta alianza y los procedimientos por los cuales se form, as como un consenso evolucionado dentro de la comunidad, requieren de mucho estudio porque nosotros poco sabemos ahora acerca de ellos. No obstante, la participacin de los miembros de la comunidad es esencial, porque la meta final de los programas de mantenimiento del orden y el patrullaje es la recuperacin del control social que ser ejercido primeramente por los ciudadanos apoyados por la polica. Con el fin de que las actividades de mantenimiento del orden se lleven a cabo equitativamente en una comunidad, la sociedad debe ser incluyente. Ningn grupo social, econmico, racial, tnico, religioso u otro, puede ser excluido. Los policas deben usar su autoridad para restaurar y mantener el orden, sobre todo en una forma equitativa, sin importar las caractersticas distintivas de cualquier

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individuo o grupo en particular. Y la sociedad debe ser dinmica, sujeta a una renovacin y reafirmacin continua, a efecto de que las actividades de los policas para el mantenimiento del orden reflejen y verdaderamente respondan al mandato que les dio la comunidad. Segundo, el problema del potencial abuso sobre las minoras y los pobres por parte de la polica, es realmente parte del problema fundamental de proteccin de los derechos individuales de todos los ciudadanos. Y los derechos individuales estn primero cuando la polica asume el mantenimiento del orden -los defensores de las libertades nos recuerdan apropiadamente esto-. Por lo tanto, las justificaciones del orden deben ser concilladas con la proteccin de los derechos constitucionales y las libertades polticas de todos los ciudadanos, y el orden mismo debe crecer dentro de este contexto. En otras palabras, la polica debe actuar en total apego a la ley, sin importar qu actos desempee a guisa de mantenimiento del orden. La autoridad otorgada por ley a la polica y el mandato de la comunidad bajo el cual opera, no constituyen una licencia para que los policas violen los derechos individuales. Al mismo tiempo, sin embargo, la polica debe ser capaz de intervenir en la proteccin de los intereses de la comunidad (y del Estado), cuando el comportamiento de los individuos amenaza el orden pblico. Por ltimo, debemos reconocer y aceptar el uso legtimo del criterio de la polica, para encontrar maneras de darle forma y limitar su ejercicio. A este respecto, los policas en las ciudades de Estados Unidos, ya sea en unidades habitacionales, vecindarios de minoras, zonas residenciales o comerciales, necesitan varias cosas. Lo ms importante es la autoridad legal para responder a las peticiones de ayuda de los ciudadanos en la conservacin de los mnimos niveles de orden. Esta autoridad debe ser lo suficientemente especfica para ase-

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gurar que las libertades individuales estn protegidas, pero tambin lo suficientemente general para permitir a la polica responder a las ambigedades y complejidades de la vida real -esto es, se les debe dar autoridad para ejercer su criterio donde sea requerido-. Este criterio debe ser cuidadosamente formado y controlado por la ley y por normas que garanticen que la autoridad de la polica sea usada equitativamente, y que las actividades de la polica para el mantenimiento del orden fortalezcan el control legal de los ciudadanos sobre los vecindarios, al tiempo que aseguren la tolerancia por su diversidad. Desafortunadamente, el patrullaje en la comunidad puede dejar de cumplir su objetivo con respecto al mantenimiento del orden, si no se presta total atencin a los problemas relacionados con el criterio de la polica. Este es nuestro principal enfoque en lo que resta de este captulo, en el que exploramos plenamente, e intentamos responder las siguientes preguntas: Por qu es tan importante el criterio? Qu problemas estn relacionados con l? Cul es el peligro de no reconocer el criterio? Y finalmente, cmo puede formarse y controlarse el criterio en una forma ms til?

ENFRENTNDOSE AL CRITERIO DE LA POLICA

Que los policas usen su criterio en su trabajo es, por una parte, obvio. La mayora de la gente ha experimentado el uso del criterio de los policas o deseara que lo hubieran hecho. La aplicacin del reglamento de trnsito es el mejor ejemplo. Cualquiera que es detenido por exceso de velocidad espera que un polica use su criterio y le haga una advertencia en lugar de levantarle una

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infraccin. En otras dependencias de justicia penal tambin se usa el criterio. Los procuradores deciden acusar formalmente a una persona por un delito, despus de negociar la forma en que se va a declarar, en lo que usan su criterio para hacer un cargo menor a cambio de informacin o de una declaracin de culpable. Los funcionarios de las prisiones y los jueces, en su lucha con la sobrepoblacin en las crceles, sacan a una persona por la puerta trasera cuando una ms entra por el frente. Sin embargo, el alcance, la magnitud y la trascendencia de ese criterio, no son bien entendidos ni por el pblico ni por muchos polticos. El criterio, aunque se utiliza en las instituciones de justicia prcticamente a todos los niveles, con frecuencia es invisible pues se aplica fuera de la vista del pblico y con poca supervisin del mismo. Por ejemplo, en las oficinas de los procuradores estatales, los procuradores de distrito pueden establecer polticas para negociar una declaracin, que son casi totalmente desconocidas por el pblico. En el medio policiaco, los sargentos pueden determinar prioridades para el patrullaje en los vecindarios, simplemente con requerir que sus policas hagan muchos arrestos. Los capitanes y tenientes asignan y reasignan policas a diferentes vecindarios, en actos discrecionales que tienen efecto en la seguridad pblica en esas reas. Los jefes de polica pueden determinar las polticas para la aplicacin de ordenanzas locales contra varias formas de desorden. Y aunque el uso del criterio de los sargentos, tenientes y capitanes (administradores y supervisores de nivel medio) puede no tener tanto impacto como el que emplean los policas en la rutina diaria en las calles de la ciudad, el criterio en los niveles medio y alto le da forma a la estrategia general del departamento de polica, y por lo tanto tiene consecuencias a largo plazo.

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As, en los pasos a desnivel de la ciudad de Nueva York, la decisin de ejecutivos policiacos de alto nivel, de no aplicar las reglas del Metro y en vez de eso concentrar sus esfuerzos sobre el robo, tuvo enormes implicaciones a largo plazo, poniendo en grave riesgo la viabilidad del Metro. De igual manera, las decisiones de los procuradores de distrito para no perseguir delitos relacionados con la calidad de vida, como la prostitucin y la mendicidad, tienen un impacto sustancial en la vida del vecindario y de la comunidad. Los departamentos de polica, como otras dependencias profesionales, ceden su uso del criterio por varias razones. No creen que el pblico entender o aprobar algunas de sus prcticas. Cuestionan los efectos negativos de hacer pblicas ciertas polticas, como una tolerancia de hasta cinco millas por arriba del lmite oficial de velocidad. Le temen al antagonismo de los cuerpos legislativos contra dependencias que interpretan o ignoran la labor legislativa. Creen en la legitimidad del secreto en determinadas reas, como el uso de operaciones gancho e informantes. Desean "mistificar" sus acciones para mejorar el prestigio de su ocupacin. O solamente no creen en lo adecuado de compartir el conocimiento de operaciones y prcticas internas con el pblico.5 Cuando las dependencias policiacas intentan comunicar al pblico sus acciones o la necesidad de utilizar el criterio propio, su mensaje compite con las imgenes dominantes y metforas del modelo de reforma del patrullaje. "Nada de tonteras acerca del delito", "lucha contra el crimen", "guerreros" y ser "duros con el crimen". Desafortunadamente, pocas metforas hay que expresen simple y poderosamente las complejas realidades del patrullaje en el terreno del desorden, el temor y la criminalidad. Hasta la dcada de 1950, poco se saba acerca del uso del criterio por parte

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de la polica, que nosotros podamos decir que fuera oficialmente "revelado". Las dependencias de justicia eran como "cajas negras". La polica, los abogados, los oficiales de libertad condicional y otros ms, saban que trabajaban en ellas y que los ciudadanos eran "procesados" por ellas, pero qu y cmo ocurran las cosas era casi totalmente desconocido para el pblico llano. Los estudios de la polica y otras oficinas de justicia, antes de la dcada de 1950, se concentraban en hasta qu punto se apegaban a las normas de la estrategia de reformas de la administracin de justicia penal, como se refleja en los informes y estadsticas oficiales. En especial, la efectividad de la polica era medida por las estadsticas de arrestos. La efectividad de la procuracin de justicia se juzgaba por el nmero de casos resueltos con buenos resultados a travs de juicios o declaraciones y sentencias. Mucho de lo que la polica y los procuradores de justicia realmente hicieron qued fuera de la vista del pblico. Todo esto cambi cuando a principios de la dcada de 1950, la Fundacin Ford financi una importante investigacin de las instituciones de justicia, dirigida inicialmente por la American Bar Association (ABA) y despus por su unidad de investigaciones, la American Bar Foundation
(ABF).

Bajo el liderazgo

del desaparecido Frank Remington (ex profesor de leyes en la University of Wisconsin Law School) y Lloyd Ohlin (ex profesor emrito Touroff-Glueck de justicia penal en Harvard Law School), la investigacin estudi la ley como opera y por ello fue "diferente de estudios anteriores, mucho menos relacionada con los resmenes estadsticos oficiales y ms relacionada con el anlisis del sistema de la justicia penal en su operacin diaria".6 El estudio se realiz en tres estados -Kansas, Michigan y Wisconsin-, y se apoy principalmente en informaciones de la toma de decisiones de bajo nivel.

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Los investigadores sistemticamente estudiaron a todos los actores principales de las instituciones de justicia penal -policas, procuradores, jueces y oficiales correccionales- al realizar sus rutinas diarias. La decisin para estudiar cmo opera fue de gran importancia para nuestros propsitos. Seal el principio del fin del modelo de reforma del patrullaje, porque los resultados de la investigacin llevaron el convencional "sentido comn" de la polica y de las dependencias de justicia penal hasta la ms alta posicin. El estudio determin que el criterio se utilizaba en todos los niveles de las instituciones de justicia. Su uso estaba unido a la compleja aplicacin de la ley penal -ya fuera por policas, procuradores u otros funcionarios-. La toma de decisiones de bajo nivel por parte del personal de lnea, frente a consideraciones prcticas y de la vida real, contribuy a incrementar el control de la criminalidad y la solucin de problemas de las dependencias de justicia penal. Se determin que no era adecuada la idea de que los policas decidieran arrestos simplemente con base en si una ley penal haba sido o no violada. En lugar de eso, el estudio revel que "hay personas que fueron arrestadas para mayor investigacin o para presionarlas como un medio de controlar un problema, as como para conservar su testimonio y garantizar su seguridad".7 Adems, se descubri que los policas se llevaban la parte del len del criterio en la justicia penal. El profesor Kenneth Culp Davis, quien escribi en 1969 el clsico Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry -que ha servido de modelo para discusiones de poltica contempornea acerca del criterio en la justicia penal-, calcul que de todo el criterio que se usa en las dependencias de justicia penal, cerca de la mitad fue utilizado por la polica.8 Describi a la polica como "entre los ms importantes hacedores de poltica de nuestra sociedad... [quienes]

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toman las determinaciones ms discrecionales en casos individuales, que ninguna otra clase de administradores. No conozco un segundo grupo que se les acerque".5 El estudio tambin orient sobre el uso de la ley penal para resolver muchos problemas sociales, no slo delitos graves. Los comportamientos mencionados como ilegales en los cdigos penales -como asalto- resultaron ser extraordinariamente diversos, incluyendo desde pago de una deuda privada, hasta abuso conyugal o ataque a extraos. Y finalmente, se encontr que las polticas de cada dependencia de justicia penal tienen un impacto sobre otras dependencias similares, lo cual gui a otros investigadores a concluir que, juntas, las dependencias integran un "sistema" de justicia penal.10 Estas revelaciones asombraron a las comunidades legal, acadmica y de justicia penal, pues impugnaban casi cada aspecto del pensamiento convencional en la materia, sugiriendo que el desempeo deba ser juzgado segn la manera en que los problemas fueron solucionados, y no segn la aplicacin de arrestos de rutina. La capacitacin se deba enfocar en la forma apropiada, ms que en la obediencia a los supervisores. La supervisin de los policas se deba concentrar en analizar medios alternativos para solucionar los problemas, en lugar de la cantidad de arrestos o citatorios. Las prcticas de la polica y sus tcticas/mtodos deban disearse para circunstancias individuales, no para categoras abiertas, como" el asalto.11 En la actuacin de la polica, como en otras organizaciones de justicia penal, las implicaciones de los descubrimientos no se presentaron de inmediato. Sin embargo, durante las siguientes dos dcadas, la incompatibilidad entre la realidad del trabajo de la polica y el modelo de reforma del patrullaje, se volvi abrumadoramente clara.

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Aunque la publicacin de las grandes revelaciones del informe de la ABF tom quince aos, los resultados fueron ampliamente difundidos y de inmediato tuvieron influencia. Durante la dcada de 1960, el pblico manifest una gran preocupacin por los ndices de criminalidad-. La televisin exhibi escenas de la polica actuando con hostilidad ante manifestantes de los derechos civiles y ante quienes protestaban contra la guerra; as surgi entre los ciudadanos la preocupacin por los abusos de la polica. Otro elemento importante fue el hecho de que el personal de estudio de la A F se introdujo en prominentes posiciones por todo el pas, tanto en el goB bierno como en la educacin. Cuando el presidente Johnson cre la Comisin de Aplicacin de la Ley y la Administracin de Justicia en 1965, Lloyd Ohlin se convirti en director asociado del personal de la comisin. Otros ex miembros del personal de la A F prestaron sus servicios como consultores para la comisin B del presidente. Despus, ellos y otros miembros del personal de la comisin del presidente, quienes estaban muy influenciados por el informe de la ABF, siguieron carreras prominentes en firmas asesoras de prestigio, fundaciones y universidades como las de Wisconsin, Yale, Harvard y Carnegie-Mellon, para nombrar slo unas cuantas. Remington y Ohlin fueron tambin instrumentos en la formacin e integracin de programas de justicia penal en otras universidades, con la asesora de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany, la cual se convirti en la insignia de los centros universitarios de educacin de justicia penal. De manera similar, el "descubrimiento" del criterio en el estudio de la A F B estimul y canaliz la investigacin posterior. La revelacin del uso de criterio de bajo nivel por parte de los policas, caus que durante las dcadas de 1960 y 1970 una generacin de investigadores examinara el funcionamiento de la

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polica, particularmente la toma de decisiones de bajo nivel por oficiales patrulleros. No fue una sorpresa que estudio tras estudio confirmaran los resultados de la investigacin de la ABF: el trabajo de la polica es complicado; una pequea porcin del tiempo de la polica se dedica a hechos delictivos; los policas usan el criterio en su trabajo.12 Al mismo tiempo, unos cuantos eruditos y personas que determinaban las polticas empezaron tambin a estudiar y a sealar la idea de controlar o darle forma al criterio, y algunos de ellos defendan la idea de eliminar todo el uso de criterio de la polica, al menos en la decisin de los arrestos. Joseph Goldstein apoy ms poderosamente este punto de vista: La ltima respuesta es que no se debe delegar en la polica criterio que no se apegue a la ley... Los policas deben operar dentro de un ambiente que los exhorte y les ordene aplicar plena e imparcialmente todas las leyes penales... La responsabilidad de elaborar, reformar y revocar las leyes penales no quedar abandonada al capricho de cada polica o departamento de polica, sino permanecer donde debe ser en una democracia: con los representantes electos, los legisladores.13

El planteamiento de Goldstein ha sido intensamente rebatido en lo que se refiere a la violencia domstica -un problema en gran parte invisible para el pblico hasta antes del informe de la
ABF-.14

Este asunto se ha complicado a

causa de los valores que estn en juego -la resistencia tradicional del gobierno a involucrarse en conflictos familiares versus el sufrimiento cotidiano de los miembros de la familia por el abuso- y porque la investigacin sobre la efectividad de la polica y las tcticas de la intervencin persecutoria ha sido contradictoria e incompleta.

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Los resultados del primer experimento en el manejo del abuso domstico por parte de la polica, hecho en Minneapolis en 1983, sugirieron que las mujeres cuyos esposos fueron arrestados, sufrieron menos que las esposas de quienes no haban sido arrestados.15 Consecuentemente, muchos estados y municipios ordenaron el arresto en todos los casos de violencia conyugal -una posicin todava ms fuerte contra el criterio del polica-. Sin embargo, repeticiones subsecuentes del experimento de Minneapolis en otros tres lugares, no produjeron los mismos resultados. Esto sugiere que el abuso domstico es un problema ms complicado, en el que tal vez se requiere el uso del criterio de los policas y de la parte persecutoria para tratar de distinguir entre la intencin de evitar sufrimiento y resolver los problemas, y el deseo de hacer comparecer ante la justicia a los cnyuges abusivos.16 Pese a los resultados del experimento de Minneapolis, la opinin de que se debe evitar completamente que la polica use su criterio, aun en la decisin del arresto, siempre ha sido minoritaria. La corriente principal de opinin, desde el "descubrimiento" del uso del criterio durante las dcadas de 1950 y 1960 en adelante, se centr en el desarrollo de medidas para darle forma, en lugar de eliminarlo completamente.

Limitaciones al uso del criterio de los policas

mediante controles externos

Las limitaciones para que los policas usen su criterio, que surgen de organizaciones fuera de la polica, tienen su origen en varias fuentes. El profesor Herman Goldstein, de la University of Wisconsin Law School, enlist algunas for-

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mas que han adoptado tales intentos para influenciar o controlar a la polica: Las legislaturas han emitido decretos que recortan, aclaran, guan u ordenan las acciones de la polica (detener e interrogar, revisiones corporales, uso de la fuerza). Los cabildos municipales han usado sus poderes presupuestales y legislativos para establecer prioridades a la polica (por ejemplo, el combate a la mariguana, la decisin de perseguir los casos de drogas bajo la ley federal) y controlar las investigaciones (por ejemplo, la vigilancia de los grupos polticos). La ciudadana, mediante iniciativas y referendos, ha buscado dar lineamientos ms especficos a sus policas para los problemas locales (por ejemplo, el combate a la mariguana, el uso de la fuerza). Los procuradores de justicia han sido ms positivos al tomar decisiones sobre polticas que afectan las acciones de la polica en asuntos que son realmente de su incumbencia. 17 Adicionalmente, los mismos tribunales han impuesto varias limitantes al patruUaje, sobre todo en las reas de revisiones personales y decomisos, as como en el trato a los sospechosos. Grupos integrados, como las organizaciones de control de la delincuencia en la comunidad y la Unin Americana de Libertades Civiles, tratan de normar el criterio de la justicia penal mediante diferentes instituciones. Por ejemplo, los defensores de causas como las de la gente sin hogar demandan a la polica -como lo hicieron en los metros de Nueva York-; los grupos de prevencin de la delincuencia en la comunidad y de comerciantes, se organizan y presionan a la polica para que modifique sus prioridades o tcticas -como lo hizo Herb Sturz en la ciudad de Nueva York-; los procuradores a diferentes niveles, como la ciudad y el condado, estn de acuerdo en manejar o no manejar de manera especial, casos consignados a ellos por la polica -con lo que obligan a la polica a turnar todos los casos de prostitucin al procurador de la ciudad, y de esta manera frustran los intentos por presentar acusaciones ms serias, a nivel estatal, en contra de algunas prostitutas-

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los alcaldes y regentes de las ciudades le ponen presin directa a la polica -como lo hizo el alcalde Frank Jordan en San Francisco, para asegurarse de que la polica le dedicaba atencin al comportamiento desordenado (labor que se expone con detalle en el captulo 6)-, etctera. Recientemente, como en el juicio a O.J. Simpson en 1995 (aunque hay muchos otros ejemplos), vimos a los jurados tratar de encuadrar el uso del criterio de la polica en sus juicios, mediante su rechazo a condenar a acusados cuando se sospecha o hay evidencia de abusos por parte de la polica.18 No obstante, el control externo sobre la toma de decisiones a bajo nivel por parte de la polica, es necesariamente limitado. La supervisin judicial de la polica es restringida, porque los tribunales slo pueden revisar aquellos asuntos que les son presentados en casos especficos, y porque los tribunales tienen cargas pesadas de trabajo y pueden escuchar solamente cierto nmero de casos.19 La influencia legislativa es limitada por las tendencias de la legislatura a echarse atrs ante problemas de alta difusin, con la aprobacin de leyes sumamente vagas y punitivas, sin proporcionar suficientes recursos para su plena aplicacin, y porque los legisladores carecen del conocimiento tcnico acerca de los temas. La supervisin de la parte acusadora del uso de criterio de los policas, es limitada por las diferentes funciones y jurisdicciones de la polica y los procuradores. Los procuradores pueden objetar los arrestos de los policas, simplemente por su facultad de elegir cules casos procesar, pero todava no pueden influir en la decisin de no arrestar. La realidad es que pocos procuradores estn interesados en llamar mucho a atencin sobre el uso del criterio de la polica, por el temor a que el criterio del acusador se pueda convertir en el siguiente tema. Finalmente, la capacidad del gobierno local para normar el criterio de los policas est limitada

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por el xito que tuvieron los reformadores de la polica durante la primera mitad del siglo xx, al definir como corrupcin cualquier influencia poltica sobre la polica. Y, pese a su controlfinancierosobre los departamentos de polica, muchos polticos locales han estado renuentes a acercarse mucho a temas sobre la actividad policiaca por temor de "quemarse", por lo que el de la delincuencia parece ser un problema que no tiene fin.20 Un elemento importante en la crisis actual sobre el control del criterio de la polica, es resultado de los altos niveles de exigencia de orden de la ciudadana y los intentos de la polica por responder a esta exigencia, y las exitosas demandas legales de los liberales y sus defensores contra la legislacin que penaliza el comportamiento desordenado, as como contra la polica que ejerce la autoridad que tal legislacin le confiere. La mendicidad es un buen ejemplo de esto. La derogacin de leyes contra la mendicidad ha pasado por ciertas etapas: de vagancia a merodear, y luego a merodear "con el propsito de" mendigar. Actualmente, las leyes en contra de merodear con el propsito de la mendicidad (y/u otras infracciones como prostitucin) estn bajo ataque legal. Eventualmente este asunto puede llegar a. la Suprema Corte para una resolucin definitiva, pero todava no ha alcanzado ese nivel. La respuesta legislativa, basada en la decisin Loper (que derog un decreto de Nueva York que consideraba que merodear con el propsito de mendigar era ilegal en lugares pblicos), ha sido tratar de ser cada vez ms especfica. De acuerdo con esto, las nuevas leyes sealan la mendicidad agresiva como el comportamiento que debe ser reglamentado. La ciudad de Nueva York, como se hace notar en el captulo 4, est proyectando una ordenanza sobre este comportamiento para reponer la ley estatal.

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Parecera que si se define la agresividad en una ordenanza, como indicada por actos como obstruccin, estorbar, tocar fsicamente, usar lenguaje grosero o insultos, o seguir a una persona para pedirle dinero o cosas, sera fcil que la polica hiciera cumplir esta ordenanza. Desafortunadamente no es este el caso. Los matices del comportamiento -la mendicidad es el comportamiento, la agresividad es el matiz- no son inherentes exclusivamente a aquellos actos de tocar, estorbar, obstruir o perseguir, sino tambin al contexto: el tiempo, la ubicacin, el nmero de tales actos, la condicin de la persona que mendiga en relacin con la persona a la que se le pide. En trminos de cmo lo perciba la persona de quien se espera recibir dinero, lo que no es agresivo en un contexto puede parecer extremadamente agresivo en otro. Como escribimos en Public Interest: Lo que parece ser pasivo en una situacin, puede parecer agresivo en otra. Una persona parada en una acera a medioda en una zona comercial con una taza en su mano, pidiendo tranquilamente monedas, no se ve amenazadora, pero la misma persona, con exactamente la misma descripcin, parada a las 9 de la noche enfrente de una casa sola cuando una persona anciana llega y debe abrir la puerta, s parece amenazadora. De la misma forma, cuatro pordioseros parados enfrente de un restaurante, aun si no se estn comportando agresivamente, pueden ser ms amenazadores que un pordiosero en el mismo lugar. Y tan slo dos pordioseros pacficos, a cada lado de una entrada del Metro despus de la hora pico, pueden resultar amenazantes.21 Estos proyectos de decretos y ordenanzas tratan de contrarrestar los problemas de exceso de especificaciones legales, usando trminos sencillos para dejar claro que es ilegal pedir con la intencin de intimidar a una persona. La intimidacin usualmente es relacionada con actos especficos (tocar, obstruir, seguir) que haran que una persona normal se sintiera obligada, o temerosa de dao inmi-

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nente o de un delito sobre su persona o su propiedad.22 En el siguiente captulo discutimos este planteamiento como fue utilizado en Seattle. Estos trminos parecen abrir la puerta para impugnar las demandas, como sucedi en Roulette v. Seattle: la Corte Federal de Distrito sostuvo que la ordenanza de mendicidad agresiva podra salvarse, slo por una redaccin limitante, que la haca aplicable donde hubiera un intento de amenazar a la persona a la que se pide.23 Otros tribunales no han sido tan bondadosos.24 Adems, la amenaza de inminente dao corporal, como la describen los tribunales, ignora la complejidad del mundo real, donde el contexto -y no slo las palabras o acciones- crea una amenaza. Queda claro que los problemas e incidentes a que se enfrenta la polica son increblemente complejos y estn influenciados por factores sociales, demogrficos y de situacin. Al responder a estas situaciones altamente variables, la polica selecciona de una gama de acciones potenciales, que empieza por la educacin y orientacin del infractor y se extiende por todo el espectro hasta, por ltimo-, llegar al uso de la fuerza. En vista de tales circunstancias, aunque sea muy deseable que las leyes y ordenanzas estn redactadas enrgicamente y que puedan ser efectivas en determinadas reas (como cateo y decomiso), es imposible para los legisladores expedir leyes que cubran cada matiz y eventualidad que encontrarn los policas en sus diversas tareas. Cualquiera que est familiarizado con la vida urbana en las calles entiende los extremos a los cuales llegarn los rufianes callejeros, estafadores y delincuentes, para intimidar y amenazar a los ciudadanos, especialmente a quienes son vulnerables: les abren la puerta en los cajeros automticos, consiguen los taxis por una "propina", "cuidan" o estacionan los automviles en estacio-

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namientos pblicos, "ayudan" a la gente comprndole fichas para el Metro o, en San Francisco, boletos para el tranva, o cargan maletas en los aeropuertos. La lista es interminable. La expedicin de leyes demasiado especficas con el fin de limitar el uso del criterio, solamente involucrar a los policas en debates callejeros interminables con "abogados de banqueta". Por otra parte, el volumen completo de las leyes, reglas y reglamentos con el cual tienen que cargar los policas, hace prcticamente imposible que recuerden todos los detalles especficos. La creacin de leyes an ms especficas es un ejercicio intil. Por otra parte, la supervisin externa permanente sobre las prcticas de la polica por procuradores, jueces u otros grupos externos de civiles, es literalmente imposible, ya que gran parte de la actividad de mantenimiento del orden es imperceptible y oculta. Sin embargo, la tarea sigue ah: cmo determinar cundo los controles externos sobre las acciones de la polica son inadecuados y sobre todo contraproducentes? Cmo encontrar los medios efectivos para evitar que los policas hagan uso innecesario del criterio y cmo implementar medidas para formar y controlar el uso del criterio necesario?25 Para regresar a una de nuestras cuestiones iniciales, si penalizamos actividades como la mendicidad y el orinar en pblico, cmo nos aseguramos de que la polica utilizar su criterio en una forma equitativa y justa y no, como temen los liberales, para oprimir a las minoras, los pobres y los jvenes? Por la misma lnea, cuando los procuradores o la polica utilizan el criterio para manejar un caso, cmo podemos asegurar que el criterio aplicado no es meramente una inclinacin personal, sino que representa un juicio bien razonado y profesional?

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Controles internos en la polica para limitar el uso del criterio

En 1965, Frank Remington, con base en su trabajo para el estudio de la ABF, empez a planear una nueva lnea sobre la actividad de la polica. Crea que la polica, ante sus complejas responsabilidades y la necesidad de usar el criterio, desempeaba un papel importante y explcito en el desarrollo de polticas para el control de la criminalidad en las comunidades, y propuso implantar normas, o lineamientos, a travs de alguna forma de debate pblico semejante a ios procedimientos para elaborar las reglas de las oficinas administrativas.26 La Comisin contra el Crimen del presidente Johnson tambin apoy el desarrollo de lineamientos para controlar el criterio de la polica, en su informe, The Challenge of Crime in a Free Society (El reto del crimen en una sociedad libre):

Los departamentos de polica deben desarrollar y establecer polticas que den al personal directrices especficas para las situaciones comunes que requieren que se aplique el criterio de los policas. Las polticas deben cubrir asuntos como la expedicin de rdenes a los ciudadanos respecto a sus movimientos o actividades, el manejo de conflictos menores, la salvaguarda de los derechos a la libertad de expresin y libertad de reunin, la seleccin y uso de mtodos de investigacin, y la decisin sobre arrestar o no, en situaciones determinadas en que se trata de delitos especficos.27 Cundo tales lineamientos pueden ser tiles o necesarios? Hay que considerar la decisin de un polica para no arrestar cuando se comete un delito. Como muchos autores lo han hecho notar, no arrestar a alguien por cometer un delito es la decisin ms invisible, y no sujeta a vigilancia judicial o supervisin.28 Puede haber muy buenas razones para que un polica aplique su criterio y

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no haga un arresto aunque se haya cometido un delito. Una razn es que los afectados pueden querer que la polica no haga cargos, lo cual es frecuente en casos de abuso o violencia domstica. En vista de que numerosos delitos son cometidos por amigos, amantes, socios comerciales y miembros de la familia, las vctimas frecuentemente quieren ayuda de la polica para manejar una crisis, pero una vez que pasa, prefieren ver el caso cerrado. Consecuentemente, con frecuencia la polica decide no arrestar. Aunque la decisin es importante, la capacidad de las dependencias externas para controlar el criterio que ejerce un polica es limitada. Por otra parte, los lincamientos oficiales pueden ser extremadamente tiles para el polica en tales situaciones. Para mayor claridad en esta discusin, se requieren algunas definiciones generales. Por lincamientos nos estamos refiriendo a amplias exposiciones de polticas que tratan con problemas sustantivos (por ejemplo, cmo debe usar la polica su criterio en el manejo de la mendicidad); estos lineamientos combinan valores democrticos y organizativos con el conocimiento del patrullaje, los valores y las capacidades de los policas, y determinan procedimientos especficos y reglamentos. Procedimientos quiere decir los distintos mtodos que emplea la polica en situaciones especficas, como esposar a algn prisionero para transportarlo. Los reglamentos son prohibiciones especficas de comportamientos desviados -como beber en el trabajo, por ejemplo-, o instrucciones restrictivas, como la de no transportar vctimas de accidentes en vehculos de la polica. Antes del estudio de la ABF y la comisin del presidente, la polica ya haba implantado extensas reglas administrativas y reglamentos en sus organizaciones, principalmente con respecto al cuidado del equipo, el comportamiento

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fuera del trabajo, la programacin de comparecencias ante los tribunales, el manejo de prisioneros y sus pertenencias, y el uso de armas. Algunas reglas y procedimientos afectaron claramente las funciones de la polica en las calles, como aquellas que norman el uso de armas y las investigaciones previas.29 Sin embargo, como una larga lnea de expertos (incluyendo a Frank Reminington, Wayne R. LaFave, Herman Goldstein y Kenneth Culp Davis), los tribunales y la comisin del presidente han hecho notar, la mayora de los departamentos de polica guardaron silencio sobre las actividades diarias de rutina. "Lo que tales manuales [reglamentos] casi nunca abordan son las fuertes decisiones que los policas deben tomar todos los das. Si dispersar o no una reunin en la banqueta, si intervenir o no en un conflicto domstico, si hacer callar o no a un predicador callejero, si detener y registrar o no, y si arrestar o no".30 El consejo para que se desarrollen lineamientos y capacitaciones que abarquen tanto la complejidad de las situaciones con las cuales tratan los policas, como la variedad de posibles respuestas de la polica en muchas reas crticas de su funcin, incluyendo el mantenimiento del orden, siempre ha sido ignorado por la polica. LaFave seal los efectos perjudiciales de la falta de lineamientos en varios aspectos. Respecto a la doctrina de cateo y decomiso, la Suprema Corte y los tribunales de apelacin no han tenido mucho apoyo de los lineamientos de la polica, porque no han estimulado suficientemente su implantacin, los han evaluado de manera inadecuada y los litigantes no han enfocado tales lineamientos ni su anlisis razonado.31 LaFave expone tambin otros efectos positivos de desarrollar lineamientos rigurosos: permiten la significativa intervencin de la polica en la elaboracin de polticas y deliberaciones legales. Adems, la teora de la Cuarta Enmienda

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(cateo y decomiso) sugiere que los lineamientos de la polica, los cuales intentan resolver las complejidades del trabajo real, pueden tener una enorme influencia en la formacin de la doctrina del tribunal. Aunque precavido en sus comentarios, LaFave seala que bajo la doctrina de la ley administrativa "los tribunales le dan alguna deferencia al juicio profesional".32 Pero es claro que para ser concedida tal deferencia, los lineamientos deben sobrevivir una "severa" revisin de la corte; esto es, deben reflejar un criterio riguroso y el uso adecuado de informacin.33 Actualmente, la mayora de los lineamientos de la polica no cumplen por mucho esta norma. En general, acadmicos, fundaciones y dems perdieron inters en los lineamientos despus de la dcada de 1970, aunque siguieron apareciendo algunos artculos acerca del control del criterio de la polica en la dcada de 1980, la mayor parte en publicaciones legales. La idea del modelo de polticas y reglamentos se reaviv de alguna manera por el desarrollo del movimiento de acreditacin en el trabajo de la polica durante la dcada de 1980, sin embargo, el proceso tuvo relativamente poco impacto sobre la manera en qu los policas usaban su criterio. Principalmente por el resultado del trabajo inicial de la Fundacin de la Polica en la ciudad de Kansas y en Cincinnati, la investigacin cambi su enfoque para dedicarse a experimentos en las tcticas de la polica. Un movimiento importante en la actividad de la polica -la implementacin de lineamientos para normar el criterio de los policas- perdi sus mpetus en la dcada de 1970, tal vez simplemente porque el campo todava no estaba listo. El trabajo de la polica era todava un asunto de la polica. Recientemente, Kelling fue llamado a testificar en una audiencia acerca del

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desorden y su impacto en la calidad de vida en los vecindarios, en una ciudad grande, y llam al departamento de polica local para que le proporcionara material de apoyo. Le pidi a un representante del departamento cualesquier declaraciones de polticas, lineamientos, reglamentos o materiales de capacitacin que el departamento tuviera en relacin con problemas como la mendicidad, orinar y defecar en pblico, dormir en espacios pblicos y otros temas semejantes. Kelling estaba seguro de que un punto clave para el resultado del caso sera el criterio de la polica, y quera estar en posibilidad de testificar con conocimiento de causa acerca de la polica local. La nica respuesta que el departamento le dio, fue que la capacitacin de la polica para manejar los problemas del desorden se realizaba a travs de las "tradiciones verbales" en el programa de capacitacin. (Los programas de capacitacin son aprendizajes impartidos despus de que un recluta termina la academia de polica. Antes de que los reclutas salgan en patrulla, ya sea solos o con un compaero, son asignados a trabajar con oficiales especialmente designados para ser sus mentores y para supervisarlos por determinado tiempo.) La frase "tradicin verbal" fue expresada obviamente en una forma irnica. Aunque el representante de la polica saba qu temas eran importantes, el departamento simplemente no haba desarrollado lineamientos o un programa sistemtico. Esto no es de sorprender, si se considera el estado actual de las polticas que se dictan para el patrullaje. Tres problemas caracterizan a los actuales reglamentos policiacos. Primero, se dedican en gran parte a las operaciones internas de un departamento -reglas que cubren "las maneras y todo lo dems" internas de la operacin del departamento-. Segundo, suponiendo que los departamentos tienen lineamientos fuertes, se enfocan en los asuntos "atractivos": uso de la fuerza mor-

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tal, "persecucin en caliente" y procedimientos de arresto. Por ltimo, los lincamientos existentes no tratan sistemticamente con el criterio. Aceptar que el criterio se emplea en alguna toma de decisiones, como en muchas declaraciones polticas, es correcto pero lamentablemente inadecuado como una gua para los policas. Claramente, la "tradicin verbal" no tipifica muchos reglamentos internos. Las reglas que controlan las relaciones entre rangos, procedimientos personales y obligaciones, llenado de formas y otros asuntos organizativos son clara y cuidadosamente establecidas, por lo regular hasta el ltimo detalle. Por otra parte, los reglamentos de la polica siempre han mostrado un considerable retraso, trivialidad e inconsistencia. Por ejemplo, la edicin de 1932 del reglamento de un departamento de polica grande del medio oeste, hace esta exhortacin: "Un patrullero debe familiarizarse con la ubicacin de las cajas de seales de bomberos y polica, as como de todos los telfonos en su zona, que estn en condiciones de uso". La edicin de 1950 utiliza exactamente las mismas palabras. La versin de 1992 de la edicin actualiza la exhortacin slo para cambiar el gnero del oficial: "El o la polica debe familiarizarse con la ubicacin de las cajas de seales de bomberos y polica, as como de todos los telfonos en su zona que estn en condiciones para que l o ella los use". El problema es que las cajas de seales ya no existen y los policas traen sus radios personales. La preocupacin de los departamentos de polica por los asuntos relativamente sin importancia es ms grande en una ciudad del este, de tamao medio, donde un boletn de capacitacin sobre la expedicin de citatorios a conductores de vehculos enlista como puntos uno y dos: "Las formas de citatorios e infracciones deben ser escritas con claridad". "Al escribir debe aplicarse sufi-

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ciente presin para que salgan claras las copias". Contienen otros puntos similares. El criterio en la aplicacin de citatorios de trnsito es completamente ignorado. Ms importante, sin embargo, es que 80 por ciento del trabajo de los oficiales -especialmente aspectos preventivos del patrullaje- se hace prcticamente sin lineamientos, sin reconocimiento y sin estmulo en los departamentos de polica. Unos cuantos lderes han sido lo suficientemente valientes para revelar controles internos de la polica sobre asuntos importantes: el uso de la fuerza de la polica ha sido recortado sustancialmente, la "persecucin en caliente" se ha puesto bajo la gua del departamento, la bsqueda en inventario de vehculos posterior a arrestos ha sido cuidadosamente controlada, y las prcticas de investigacin y arresto se han apegado a las normas de la Suprema Corte. Muchos departamentos implantaron reglas internas bajo presin. Como lo seala Samuel Walker en Taming the System: The ControlofDiscretion in Criminal Justice, 1950-1990: "En importantes aspectos, las dinmicas de los cambios en las polticas para atender la violencia domstica fueron similares a los cambios en las polticas de la fuerza absoluta. En ambos casos hubo una entidad poltica bien organizada que presion para que se realizaran los cambios. El hecho de que un polica dispare su arma era un tema de derechos civiles afroamericanos; la violencia domstica era un asunto feminista". Sin embargo, este no es el caso de lderes polticos como PatrickV.Murphy, quien se dedic a controlar el uso de la fuerza absoluta o mortal durante principios de la dcada de 1970, como comisionado del Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York. En aquel tiempo, la mayora de los jefes policiacos se opona enrgicamente a limitar el uso de la fuerza de la polica. Al

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restringir el uso de la fuerza mortal a enfrentamientos en los que estaba en peligro la vida, en lugar de permitir a la polica disparar contra delincuentes que huan, Murphy no slo redujo las muertes de ciudadanos, sino que redujo tambin el nmero de policas muertos.34 No obstante, casi todas estas reglas internas se refieren ya sea a aspectos impresionantes del patrullaje, como el uso de la fuerza absoluta y la "persecucin en caliente", o a los aspectos formales de la aplicacin de la ley, como acciones de investigacin y arresto, que los procuradores y tribunales revisaran al ser sometidos los casos a proceso. Hay que sealar que la mayora de los policas raramente usan sus armas, que la "persecucin en caliente" sigue siendo un evento relativamente raro pese a la imagen contraria que proyectan los medios, y que las actividades de aplicacin de la ley significan menos del 20 por ciento de la carga de trabajo de los policas. Por lo que se refiere a lincamientos y capacitacin en el rea de mantenimiento del orden, fueron escasos y con frecuencia inconsistentes o hasta contenan dobles mensajes acerca del criterio. A principios de la dcada de 1990, los programas de capacitacin del Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York incluan el entrenamiento para el control del desorden en una leccin de entre hora y hora y media como "Ciencia policiaca adicional" -el mismo tiempo de instruccin dado para "Salvaguarda de la propiedad de las personas fallecidas"-. No es de sorprender que muchos policas no supieran los postulados de ninguna ley, para no hablar de polticas y lincamientos, que tratara de la mendicidad cuando se preparaba para juicio el caso Loper.35 El Departamento de Polica de San Francisco emiti una orden general sobre la mendicidad, cuidadosamente elaborada y complementada con un

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video, que contempla los lineamientos para la aplicacin del criterio de la polica con los pordioseros agresivos. Este material constituy la base de la Operacin Matriz, un controversial trabajo para tratar los problemas de mantenimiento del orden y falta de hogar en San Francisco, que se expone en el captulo 6. Despus de los comentarios de presentacin, la primera declaracin sobre "polticas" es: "La aplicacin de [la ley designada] es una responsabilidad para el Departamento, sin embargo, se les recuerda a los policas que su principal objetivo es prevenir y suprimir los delitos graves". El mensaje est claro: tenemos que hacer esto pero nuestra labor bsica es otra cosa. No sorprende que un polica en este departamento sealara que "nueve de cada diez oficiales nunca han ledo las directivas de la jefatura acerca de la Operacin Matriz".36 Hay unas cuantas excepciones prometedoras. El Departamento de Polica de Nueva Haven, por ejemplo, ha dado a conocer una poltica que empieza con una meticulosa relacin de valores, seguida por las metas que deben ser alcanzadas, y la autoridad legal bajo la cual la polica tiene que actuar. Otro captulo define cuidadosamente los derechos de la gente sin hogar y exhorta a la polica a respetarlos escrupulosamente. Con frecuencia tales declaraciones llegan a aceptar el uso del criterio, pero lo hacen de una manera extraordinariamente cerrada. Por ejemplo, el siguiente prrafo se encontr en un memorndum de un subjefe a los comandantes de zona:

Ofrecimiento de alternativas: Los policas deben utilizar el elemento del criterio cuando traten con infracciones de primera vez. Si, al requerrsele, el infractor cumple con la ley, entonces una admonicin verbal y turnarlo a las instituciones de servicios sociales puede ser lo adecuado cuando sea factible. Los policas, en una actitud humanitaria, deben registrar la ubicacin de personas sin hogar y discapacitadas, y notificarlo a la dependencia correspondiente cuando sea factible, con

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la peticin de que la dependencia responda, intervenga y ofrezca sus servicios. Se adjunta una lista de proveedores de servicios. Si el infractor se resiste a cumplir o se encuentra que es reincidente en una segunda infraccin o ms, puede ser aplicada la ley.37

Para estar seguro, este memorndum pone totalmente por delante valores positivos acerca de cmo debe tratar la polica a la gente sin hogar - u n notable adelanto en relacin con el material que la mayora de los departamentos de polica tiene disponible-. No obstante, el mero reconocimiento del criterio es insuficiente. Nadie familiarizado con las prcticas de la polica cree realmente que sta usar su criterio slo con infractores de primera vez. Algunos policas advertirn varias veces a los infractores, manteniendo bajo control comportamientos como beber en pblico al insistir en que la gente de la calle, mientras se comporte bien, beba en lugares discretos. Destaca, tambin, la ltima frase, "puede ser aplicada la ley". Qu factores determinan que se lleve a cabo la aplicacin de la ley, o cualquier otra accin, para ese caso? Tales limitaciones en los lincamientos parecen "criterios dispersos" para los jueces y el pblico en general. La respuesta a la pregunta de "Por qu manejaron ustedes ese problema como lo hicieron?", dada con tanta frecuencia por la polica -"Bueno, es cuestin de criterio"-, no es satisfactoria. Ciertamente, la vasta mayora de los policas usa un buen criterio, pero no se trata meramente de alguna inclinacin personal o atributo que no est sujeto a anlisis. El "criterio" que usa la polica est formado por el contexto en el cual tiene lugar el comportamiento en cuestin. Un factor al que ciertamente la polica le pondr atencin ser la condicin del infractor (un infractor por primera vez), como se indic en el memorndum, pero los policas deben considerar tambin muchos otros (tiempo, lugar, nmero y condicin de vctimas y testigos).

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El memorndum es un adelanto sustancial sobre las acciones de la mayora de los departamentos, pero sigue incompleto. Ni comunica internamente a los policas los lincamientos que deben utilizar cuando aplican su criterio, ni les asegura a los ciudadanos, a los lderes polticos y de la comunidad, y a los jueces, que pueden estar tranquilos con el uso del criterio de la polica. El punto central es que pese al importante desarrollo en la prctica, la teora y la investigacin policiacas durante las tres dcadas pasadas, los esfuerzos para darle forma al trabajo de rutina se han quedado estancados. Frank Vandall, profesor de Derecho en la Universidad de Emory, hizo notar el estado de la tcnica en 1976: "Una revisin del material de capacitacin de la polica contempornea revela que dejan de emplear el concepto del criterio en la aplicacin de la ley. Usan frases tan vagas como 'accin apropiada', 'accin necesaria' y 'pensamiento fro' para encubrir los problemas comunes discrecionales que se encuentran al tratar con situaciones comunes".38 Veinte aos despus, tales frases siguen siendo de uso comn. Estas circunstancias no han pasado desapercibidas para los tribunales, que las han aplicado en decisiones recientes al evaluar el manejo del desorden por parte de la polica. En Baltimore, por ejemplo, uno de los asuntos que surgieron en un juicio contra la ciudad y su ley antipordioseros, fue la adecuacin del entrenamiento de los policas para tratar con poblaciones especiales. ste consista en una hora de capacitacin, previa al servicio para reclutas, sobre los temas de lesbianas y homosexuales, personas con Alzheimer y gente sin hogar (quince minutos: un video de diez minutos y una discusin de cinco minutos) y quince minutos de entrenamiento en el servicio (el mismo video y discusin) para policas experimentados. El juez de la Corte Federal de Distrito, Frederic

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N. Smalkin, neg la mocin del comisionado de polica de Baltimore para suspender el juicio, en parte porque supo que el entrenamiento era lo suficientemente inadecuado como para constituir "indiferencia deliberada" de la polica hacia la poblacin, y por lo tanto poda proporcionar elementos para una demanda de derechos civiles en contra de la ciudad y el departamento de polica. Adems, cit precisamente la declaracin testimonial de varios policas de Baltimore, quienes sostuvieron que no haban sido enterados de los cambios en las leyes con respecto a vagancia y mendicidad.39. El resultado fue un convenio, propuesto por la ciudad, en el cual se estipul que las polticas de la polica con las personas sin hogar y los pordioseros, el entrenamiento futuro y la educacin de los policas en esta rea, fueran dictadas al departamento de polica por los defensores (abogados) de quienes estaban demandando a la ciudad, y se incluy el pago de los honorarios y gastos de los abogados por cuenta de la ciudad y el comisionado de polica.40 Como consecuencia de la falta de lincamientos y polticas cuidadosamente elaborados, la mayora de los departamentos de polica tendrn muchas dificultades para soportar el escrutinio legal que resulte de la litigacin sobre sus prcticas y polticas para el mantenimiento del orden. Sin los lineamientos adecuados, el uso del criterio de la polica parecer siempre estar basado en la indignacin arbitraria individual de los policas. Este no es, o al menos no debe ser, su verdadero significado. El criterio de los policas significa que en cualquier situacin los policas, como cualesquier profesionales que usen su criterio, aplican su conocimiento de la profesin, capacidad y valores a una situacin especfica. El problema es que cuando el conocimiento de los policas, sus valores y capacidad no estn

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codificados, como sucede en muchos departamentos, los policas no pueden contrarrestar efectivamente ni las quejas de los litigantes ni la ingenuidad de los jueces acerca de las prcticas de los policas en las calles. No se puede culpar a los jueces o a los liberales por las carencias de la ciudad y de quienes hacen las polticas de la polica. Pero lo ms importante es que la carencia de lincamientos y las actividades relacionadas con su desenvolvimiento retrasan el desarrollo de un verdadero profesionalismo de la polica. Uno se asombra cuando observa lo hbiles e ingeniosos que pueden ser los policas, pero tambin asombra su casi completa incapacidad para explicar sus acciones ms all de decir: "Fue slo sentido comn". Demasiados valores y habilidades, y demasiada capacidad, se pierden en esta escueta explicacin. Ms all del desarrollo del profesionalismo de la polica, por qu los ciudadanos deben preocuparse acerca del criterio de la polica y por qu le dedicamos a esto tanto espacio? Una forma de contestar esta pregunta es revisar las actividades de los policas de la patrulla a pie en Newark y en el Robert Taylor Homes en Chicago. En la mayora de los casos, los policas respondieron a las exigencias de los ciudadanos de que hubiera orden, con acciones espectaculares y restrictivas. Con algunas excepciones que hemos sealado arriba, operaban dentro de la ley para negociar reglas en el vecindario y aplicarlas. Aunque los policas en Newark tuvieron ms xito que los del Robert Taylor Homes al mantener el orden, hay una serie de factores -incluyendo la asignacin de policas (en Chicago se trataba de una patrulla preventiva regular en automvil, no de una patrulla a pie) y la composicin fsica y demogrfica de los vecindarios- que puede explicar las diferencias. No obstante, estos intentos

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para restaurar y mantener el orden no eran oficiales. No se llevaron registros de las actividades de la polica; ningn reglamento, procedimiento, lineamiento o entrenamiento prepar a los oficiales para este trabajo. Y como el trabajo fue extraoficial, no ofreci oportunidad de ningn reconocimiento o ascenso por parte del departamento o, a menos que los ciudadanos se quejaran por el comportamiento de los policas, sanciones por comportamiento inadecuado. En otras palabras, una proporcin sustancial de su comportamiento -como lo sealamos arriba, hasta un 80 por ciento-, cae fuera de la esfera oficial de la administracin de la polica. Nuestra preocupacin porque haya lincamientos, en cuya elaboracin deben insistir tanto los ciudadanos como los lderes polticos, se basa, en parte, en las exigencias que los tribunales estn poniendo a la polica. En un sentido ms amplio, buscamos asegurar, primero, que la polica responda a las exigencias de los ciudadanos. Segundo, que la polica y los ciudadanos negocien un consenso acerca de la naturaleza de los problemas del vecindario y lo que se va a hacer acerca de ellos. Tercero, que las polticas y prcticas de la polica en los vecindarios sean oficiales, legtimas y tengan continuidad y, finalmente, que tanto los ciudadanos como los policas establezcan criterios para medir sus mutuos desempeos. Qu principios deben formar los lineamientos de la polica? Qu deben contener los lineamientos y qu deben parecer? Nosotros argumentaramos que nueve principios deben conformar los lineamientos de la polica, o en su lugar, que se deben satisfacer nueve necesidades sustantivas. Primero, los lineamientos deben reconocer la complejidad del trabajo de la polica. No slo son complejos los problemas que la polica enfrenta, sino tambin es complicada la tarea de evaluacin de un solo incidente dentro del con-

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texto en el cual ocurri. La mayor parte del trabajo incluye conflictos y disputas, de los cuales ni el origen ni la solucin estn visibles para un polica que acaba de entrar en escena, ya sea que se trate de manejar un desacuerdo domstico, un conflicto entre inquilino y propietario, problemas de estacionamiento de vehculos en ciudades congestionadas como Boston o una multitud de incidentes. Pocos problemas son lo que inicialmente parecen, pero los ciudadanos esperan que la polica responda a ellos desde de una manera sabia y compasiva, hasta disponible e instantneamente y con toda la fuerza, si es necesario. Segundo, los lineamientos deben establecer que la polica usar su criterio al manejar los problemas, tanto para evaluar su significado dentro de un contexto tal como lo perciben los observadores, participantes y vctimas, como para decidir la respuesta apropiada. Dependiendo de la evaluacin que l o ella hagan de la situacin, un polica tendr que decidir entre orientar al infractor, referirlo a una dependencia para que lo ayuden, hacerle una advertencia, ordenarle que circule, citarlo o citarla, hacer un arresto o alguna otra accin. Los lineamientos pueden y deben especificar los factores de una situacin que los policas han de considerar y las posibles respuestas, y proporcionar orientacin sobre cules respuestas son las adecuadas en un contexto especfico. Por ejemplo, las polticas referentes a los pordioseros pueden irse adecuando de acuerdo con la hora del da, sus actividades y su ubicacin en la ciudad. Tercero, los lineamientos deben implementarse en colaboracin con los policas en funciones y los ciudadanos, quienes tienen conocimiento de primera mano de los problemas y de sus consecuencias, y estn en mejor posicin para definirlos, considerar soluciones y ayudar para llevarlas a cabo. Los lineamientos de la polica para la solucin de problemas establecen un contrato entre los

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policas y los ciudadanos, informndole a cada parte sus responsabilidades y los resultados que pueden esperar. Ms an, todos los ciudadanos deben participar. En Somerville, Massachusetts, por ejemplo, un polica negoci con los residentes adultos y jvenes, de qu manera deba usarse un parque durante la noche en una zona residencial. El parque cerraba a las 10, no obstante, en las calurosas noches de verano, los jvenes ms grandes no tenan otro lugar adonde ir. Negociando con ellos y los dems residentes, el polica estableci una poltica mediante la cual los jvenes podan permanecer en el parque una hora ms, mientras evitaran tocar la msica a todo volumen y beber licor, y se retiraran tranquilamente a las 11 p.m. sin que la polica se los tuviera que recordar. La medida reflej un consenso entre jvenes y residentes, y result de autoaplicacin. Cuarto, los lineamientos deben ser dados a conocer pblicamente, de manera que estn claros para los policas, el pblico en general, los interesados de la comunidad y los tribunales. En el caso de Somerville, todos los policas que trabajaban en la zona, los vecinos y los lderes polticos fueron informados de la nueva poltica -de otra manera poda haber sido inadvertidamente violada por los policas o los ciudadanos-. Como un principio general, debe recordarse que los lineamientos son escritos para ambos, los ciudadanos y los policas. Consecuentemente, no debe dejrseles fuera ni en la jerga "legalista" ni en la burocrtica. Quinto, los lineamientos deben incluir reglas acerca de lo que los policas no deben hacer. En el caso de la mendicidad, por ejemplo, la polica no puede tomar decisiones con base en la raza o la clase social del pordiosero. Los policas en Somerville, aunque libres para ejercer su criterio, no podan autorizar que

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bebieran jvenes menores de edad. Adems, los policas tienen que ser protegidos de las exigencias no realistas o inadecuadas de los ciudadanos -no todas las exigencias de los ciudadanos son morales, legales o justificadas-. La informacin clara acerca de lo que no pueden hacer los policas les permitir orientar a los ciudadanos para que sean tolerantes con las desviaciones no delictivas. Sexto, los resultados de las intervenciones de la polica con frecuencia son absolutamente impredecibles, independientemente de la capacidad de los policas, sus intenciones, valores o lo que sea. Los lincamientos deben enfatizar el apego de la polica a un proceso (aplicacin de conocimientos, habilidades y valores), ms que a un resultado especfico. El manejo de un problema con buenos resultados, es aquel manejo que est bien hecho. Por ejemplo, deben obtenerse rdenes para un cateo. Debe acatarse el derecho a ser asesorado. Estos principios deben seguirse aun si el resultado es que los casos se pierdan y deben aplicarse en toda intervencin de la polica. El sptimo principio establece que los lincamientos deben proteger a los policas de los errores. La organizacin, no el polica, debe ser responsable por el uso del criterio de buena fe pero errneo. Esto se logra parcialmente con la utilizacin de los puntos del uno al seis. Los buenos policas, como quienes participan en cualquier ocupacin, cometen errores. Pueden estar cansados, hacer un mal juicio, calcular mal una situacin, precipitarse al actuar, excederse al responder. No obstante, cometer un error es diferente a ser inepto. La ineptitud puede inferirse de repetidos errores, malos juicios o uso inadecuado de la fuerza -en otras palabras, de patrones de comportamiento. El octavo principio sigue con estos puntos: los lincamientos deben establecer normas de responsabilidad que permitan reconocer el desempeo bueno o

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excelente (aun cuando tal desempeo viole las reglas de organizacin) y que sealen el trabajo incompetente o descuidado (incluyendo el desempeo que est dentro de las reglas de organizacin). Las violaciones cuidadosas de las reglas deben considerarse como mejor desempeo policiaco que el seguimiento descuidado de reglas triviales. Se requiere de un ejemplo para entender plenamente el significado de este principio: un departamento de polica y un departamento de beneficencia pblica en una ciudad del medio oeste tienen un convenio: los nios abandonados se convierten en responsabilidad del departamento de beneficencia pblica, en cuanto un polica se pone en contacto con una trabajadora social. Una noche alrededor de las 11, un hombre soltero llam a la polica para informar de dos jovencitas que haban sido dejadas solas durante varios das en un departamento vecino. Un polica fue al lugar y encontr a las dos nias, de siete y nueve aos de edad, solas y sin comida. De acuerdo con la poltica establecida, se puso en contacto con una trabajadora social de guardia, pero sta se neg a colaborar. En lugar de ir, le dio instrucciones al polica para que le preguntara al hombre que llam para informar de esta situacin, si podra alojar a las nias por el resto de la noche -"obviamente l cuidar de los intereses de las nias"- y la trabajadora social vendra temprano en la maana. El polica se neg a hacer esto, les compr algo de comida con su dinero y llev a las nias a la estacin de polica, donde pasaron la noche. La preocupacin del polica por el bienestar de las nias no le permiti seguir la poltica. Quin sabe? El plan de la trabajadora social podra haber funcionado bien. Pero el polica puso sus valores -y se espera que tambin los valores de su departamento- de proteger a los jvenes y nios vulnerables, por encima de las polticas del departamento. Un oficial despreocupado habra seguido la poltica, con la posibilidad de consecuencias graves.

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Finalmente, los lincamientos que se establecen deben ser vistos, como un proceso continuamente en marcha. Las cambiantes circunstancias y los problemas en los vecindarios requieren revisin constante, actualizacin, reformas y hasta eliminacin de lineamientos, procedimientos y reglas. Nuevos actores, circunstancias y problemas aseguran que este es un proceso que nunca termina, una parte integral y permanente del trabajo de la polica. Prcticamente todos estos principios pueden encontrarse en el trabajo de uno de los jefes ms innovadores de la dcada de 1970, Robert M. Igleburger, de Dayton, Ohio -cuyo trabajo, desafortunadamente, ha sido casi olvidado-. La mayora de los trabajos de ese tiempo para la formacin del criterio, se enfoc en reglas modelo y reglamentos que estaran disponibles para su adopcin por parte de cada departamento de polica.41 Igleburger y su entonces subadministrador, Frank A. Schubert, un discpulo de Herman Goldstein en la University of Wisconsin Law School, cambiaron tanto la sustancia como el mtodo del desarrollo de lineamientos. No solamente implementaron lineamientos sobre problemas especficos del vecindario, con frecuencia respecto a lugares determinados, sino que tambin integraron al proceso a oficiales patrulleros y ciudadanos.42 Los lineamientos iban a surgir de las acciones policas-ciudadanos para resolver problemas, no de alguna nocin o modelo general abstracto. Un ejemplo de la aplicacin de lineamientos en el vecindario en Dayton, muestra el proceso y sus resultados. En ese tiempo haban surgido conflictos entre estudiantes y residentes en un vecindario de clase trabajadora adyacente a la universidad. Como suele suceder, los estudiantes que queran vivir fuera del campas buscaban cuartos y departamentos baratos y cercanos. Los proble-

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mas surgieron por las noches, cuando los estudiantes terminaban de estudiar y queran "celebrar", mientras los trabajadores con nios, especialmente en las noches entre semana, queran paz y tranquilidad. El resultado, claro, fue un conflicto entre estudiantes y otros residentes, con repetidas llamadas a la polica de Dayton. Las infracciones molestas de una u otra formas, especialmente infracciones ruidosas, fueron las quejas ms comunes. A causa de las repetidas llamadas, el departamento de polica experiment con lincamientos especficos para el problema, para los policas que estaban asignados a esta zona. Como parte del proyecto de hacer poltica, Schubert, junto con los policas del vecindario, residentes acreditados y estudiantes, se reunieron repetidamente y conocieron ms el vecindario y sus problemas. Una vez que la polica entendi las normas del vecindario acerca del ruido y otros asuntos que podan ser fuentes de conflicto, implement lineamientos que la polica usara para la aplicacin de esas normas. Se imprimieron las normas y lineamientos y fueron ampliamente difundidos entre las partes interesadas.43 Esta no fue una determinacin definitiva. Cada ao, el proceso fue repetido para actualizar las polticas y para asegurarse de que los nuevos estudiantes, los residentes y los mismos policas entendan y apoyaban las polticas respecto a la aplicacin de normas contra el ruido y otras molestias.44 Cuando Igleburger se retir como jefe del Departamento de Polica de Dayton en 1973, el esfuerzo se diluy, de la misma manera que otros trabajos modelo para elaborar reglas. Los informes sobre el proyecto para promulgar las polticas nunca fueron publicados o difundidos, excepto en un breve artculo en el American Bar Association Journal (1972), escrito por Igleburger y Schubert, sobre la formacin de criterio a travs de asociaciones policas-pblico.45 Como

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varios otros esfuerzos durante esta poca, el trabajo de Igleburger representa un principio promisorio para una lnea de pensamiento que por desgracia fue abortada durante la dcada de 1970, pero que necesita desesperadamente reavivarse ahora, si la calidad del patrullaje va a ser sustancialmente mejorada. Dos notas finales acerca de la forma de establecer polticas pblicas por parte de la polica. Desafortunadamente, la participacin pblica en la elaboracin de polticas ha sido un eslabn perdido en la innovacin de la polica durante las ltimas dcadas. Los lderes de la polica durante las dcadas de 1960 y 1970 no estaban listos para la participacin del pblico. La mayora de ellos todava se encontraban demasiado convencidos de que la lucha contra el crimen era responsabilidad de la polica y que los ciudadanos deban limitar sus actividades a "apoyar a su departamento de polica local" y ser buenos observadores y testigos. Sin embargo, la mayora estn ahora listos para la participacin pblica, como lo est el pblico mismo, pero, como la investigadora de la polica Mary Ann Wycoff lo seala, se requerir considerable experimentacin para determinar tanto las formas que la participacin del pblico debe tomar como los asuntos que son materia adecuada para la participacin ciudadana.46 Este proceso puede y debe ser una valiosa contribucin al desarrollo de la asociacin entre la polica y la comunidad, que creemos que es esencial para un efectivo mantenimiento del orden. Esto permitir la celebracin de un "contrato" entre policas y ciudadanos, reforzar la responsabilidad de la polica con la comunidad a la que sirve e incorporar las bases legales para sus acciones. Segunda, no somos tan ingenuos para creer que la simple redaccin de los lineamientos, aun si son cuidadosa y adecuadamente desarrollados, resolver

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los problemas de la aplicacin del criterio. Nos hemos referido a la necesidad de un liderazgo fuerte, entrenamiento y capacitacin a todos los niveles de las organizaciones de polica. Adicionalmente, los departamentos deben reforzar la supervisin y el asesoramiento, y desarrollar medidas adecuadas de los sistemas de evaluacin del desempeo policiaco y de reconocimientos. Pero el desarrollo de lineamientos fuertes que codifiquen las medidas apropiadas del criterio de los policas es un ingrediente esencial de cualquier intento por restaurar el orden.

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LA RECUPERACIN DE LAS CALLES

RESTAURACIN DEL ORDEN EN BALTIMORE, SAN F R A N C I S C O Y SEATTLE

or razn natural de las actividades especficas que desempea, la polica es fundamental para cualquier proyecto de restauracin del orden en nues-

tras comunidades. Sin embargo, las iniciativas para restaurar el orden igualmente se pueden originar en otros sectores, como ocurre en muchos casos. Los ciudadanos pueden unirse en agrupaciones para atender la seguridad en sus vecindarios y obtener apoyo tanto poltico como de parte de la polica. Los establecimientos comerciales pueden formar BID (distritos de mejoramiento comercial) con un programa general que incluya seguridad pblica y servicios para restaurar el orden en el centro de la ciudad. Un alcalde puede emprender un programa global que incluya a los ciudadanos en organizaciones vecinales, las actividades de la polica para hacer que se cumplan las leyes, y la provisin de servicios adecuados. Un procurador de justicia de la ciudad puede atacar las fuentes de desorden con la aplicacin de medidas civiles, como sealar casas deterioradas, propiedades abandonadas o hasta el comportamiento de las pandillas como una molestia pblica, as como elaborar ordenanzas municipales

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para prohibir comportamientos problemticos. Para un procurador local o de distrito, atender los procesos por delitos cometidos es slo una parte del trabajo rutinario, por lo que puede dedicar tiempo y recursos para combatir la criminalidad y el desorden en un vecindario, trabajando en estrecha relacin con los consejos de asesora ciudadana, las escuelas y los tribunales. Cualquiera que sea el origen de los planes para la restauracin del orden, la tarea en s misma no es fcil. El xito en el campo y la viabilidad de los programas frente a las impugnaciones legales dependen, en gran parte, de la cuidadosa planeacin y la atencin de numerosos factores. Debe establecerse claramente un plan de la ciudad para ayudar a los pobres y los marginados, y no simplemente para abandonarlos, desplazarlos o hacer de ellos chivos expiatorios. Se debe demostrar, sobre todo lo dems, que la ciudad ha actuado moralmente y con integridad. Los ciudadanos tienen que apoyar activa y visiblemente los esfuerzos de la ciudad. Los responsables de la tarea deben elaborar sus fundamentos de manera minuciosa y cuidadosa, para que sean legalmente defendibles. Los policas y otros funcionarios tienen que ser capacitados antes de proceder a implementar los programas y la legislacin. Todas las iniciativas, incluyendo los proyectos legales y su aplicacin, deben respetar y proteger los derechos individuales de todos los ciudadanos. Cuando se cubren algunos o muchos de estos factores, los resultados de intentar la restauracin del orden pueden ser "dos pasos adelante y un paso para atrs". Por ejemplo, en la relacin que sigue, los negocios privados en Baltimore tuvieron mucho xito en su programa de restauracin del orden, mientras la ciudad y la polica se vieron forzadas a comprometerse con la legislacin y su cumplimiento, cuando ambas se enfrentaron a una impugnacin

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legal de los defensores de los desamparados. En San Francisco, los ciudadanos votaron para que el alcalde Jordan dejara el puesto a finales de 1995, pese a su agresiva Operacin Matriz con la cual enfrent el desorden en varios vecindarios. Y aun donde funcionarios municipales y ciudadanos privados trabajan juntos para formular e implementar un cuidadoso programa de restauracin del orden, los tribunales son el rbitro final y el ltimo obstculo: en Seattle, los funcionarios de la ciudad an esperan, con cierto optimismo despus de casi dos aos, una decisin final de la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito sobre la legalidad de sus ordenanzas contra el comportamiento desordenado en las aceras.

BALTIMORE: LOS CIUDADANOS Y EL C O M E R C I O TOMAN LA INICIATIVA

Baltimore es uno de los centros histricos comerciales y de transporte de la costa este de Estados Unidos. Situado en la baha de Chesapeake en la desembocadura del navegable ro Patapco y unido a mediados de la primera dcada del siglo xix con el medio oeste por el ferrocarril Baltimore and Ohio, sigue siendo uno de los puertos ms activos de Norteamrica. Su economa actual es impulsada por sus instituciones industriales, de investigacin y educativas. Sus lmites naturales de bahas, canales, las vas de ferrocarril y principales autopistas perifricas, junto con sus originales hileras de casas de ladrillo, que comprenden la mitad de las reservas habitacionales de la ciudad, han hecho de Baltimore una ciudad de vecindarios. El departamento de planeacin de la ciudad seal 266 vecindarios distintos en 1994, representados por 400 asociaciones de comunidades.1 Los grupos de ciudadanos y negocios particulares de

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Baltimore han encabezado los intentos para restaurar el orden en la ciudad... con fuerte apoyo del alcalde y su administracin. Como en muchas otras ciudades del este de los Estados Unidos, los cambios demogrficos, sociales, tecnolgicos y econmicos de Jas ltimas tres dcadas han creado problemas de pobreza, frustracin urbana y criminalidad en los vecindarios ms antiguos de Baltimore. Durante las dcadas anteriores a la de 1990, se inici la restauracin de zonas comerciales y el centro de la ciudad: el desarrollo del Charles Center (edificios del centro, en la dcada de 1960), el Inner Harbor (edificios de oficinas, parques, el Acuario Nacional), Harbor Place (restaurantes y tiendas, 1980) y Camden Yard (el sitio donde se ubica el nuevo estadio de bisbol de Baltimore, 1992); en fin, todo revigoriz el centro de la ciudad. No obstante, los vecindarios del centro cayeron en crisis por los dramticos incrementos en la criminalidad a partir de 1988, en su mayor parte relacionados con la epidemia del uso de la cocana crack. Los delitos violentos se incrementaron en un 53 por ciento entre 1987 y 1994. Los homicidios saltaron de 213 en 1985 a 352 en 1993. Por otro lado, la disminucin de la poblacin, de 776,885 en 1980, a 724,000 en 1992, dej muchas casas abandonadas, especialmente en los vecindarios ms antiguos, donde los muebles desechados se tiraban en los patios y las aceras. Abundaron las casas deterioradas y proliferaron los adictos y los traficantes de drogas. Las hileras de casas significaban serios riesgos de incendio, ya que el fuego poda propagarse fcilmente. "Los hombres del metal" empeoraron la situacin. No satisfechos con lo que recogan y arrancaban de las casas abandonadas para venderlo, se dedicaron a edificios completos y quitaron aluminio, cobre y otros metales valiosos de las iglesias, casas y edificios comerciales. Una revista local compar a estos depre-

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dadores con las hormigas, pues literalmente estaban comindose los vecindarios de adentro hacia fuera, causando daos por millones de dlares y acelerando el proceso de declinacin urbana. En ocasiones, los "hombres del metal" destruan una propiedad tan rpido como se renovaba. El St. Ambrose Housing Aid Center, por ejemplo, gast 200,000 dlares para remodelar cuatro casas durante principios de la dcada de 1990; ahora las cuatro casas son cascarones, sin un solo trozo de metal.2 En enero de 1993, despus de un prolongado periodo de incremento de la violencia y niveles que implantaron "rcord" de asesinatos, el alcalde Kurt L. Schmoke nombr a Thomas Frazier como nuevo jefe de polica. El jefe Frazier se dedic de inmediato a reorientar el Departamento de Polica de Baltimore -tambaleante bajo cargos de brutalidad, corrupcin y discriminacin racial interna- hacia el patrullaje en la comunidad. Como una pieza importante de esta reorganizacin, escogi a los comandantes de distrito y les dio amplias facultades para encargarse de los problemas del vecindario. No obstante, ms significativa que voltear al revs los vecindarios de Baltimore, fue la participacin de los mismos ciudadanos, que se pusieron en accin y actuaron tanto por iniciativa propia como en concertacin con las dependencias del gobierno y la polica. Slo unos cuantos aos antes, por ejemplo, Boyd Booth, una vieja zona residencial en el suroeste de la ciudad, se haba convertido en un campo de batalla. El Baltimore Evening Sun lo relat en mayo de 1991: "Los residentes de Boyd Booth escucharon disparos en la noche y por la maana encontraron sangre en sus banquetas. Muchos se retiraron a sus hogares, temerosos de informar a la polica de esta violencia. Tenan miedo de que los traficantes de drogas los fueran a quemar, o algo peor".3 La crnica agreg que todos los que estaban en

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posibilidad de dejar el vecindario lo haban hecho, y los que se quedaron, residentes y lderes, se sentan impotentes porque los narcotraficantes asistan a sus reuniones comunitarias. Con el tiempo, la Asociacin de Planeacin y Vivienda de Ciudadanos (Citizens Planning and Housing Association) proporcion un organizador de tiempo parcial, financiado por la Fundacin Abell, para la revitalizada asociacin de Boyd Booth, que se acababa de incorporar. Para ayudar a los ciudadanos a manejar sus problemas, el alcalde Schmoke organiz una fuerza de tarea con dependencias de la ciudad y asociaciones de las comunidades vecinas, que se reunieron regularmente con los ciudadanos. Una prioridad era la atencin al deterioro de la comunidad, especialmente las casas abandonadas. El estado le proporcion al grupo un pequeo fondo para que se encargara de ocupar las casas vacantes, levantar cercas, mejorar el alumbrado y hacer otras mejoras a su vecindario. Los mismos ciudadanos ocuparon las casas abandonadas, las cercaron o cerraron los accesos por donde los traficantes de drogas podan escapar o esconderse, limpiaron, convirtieron terrenos baldos en jardines y, con la orientacin tcnica y legal del Centro Legal de la Comunidad de Baltimore (Community Law Center), presentaron demandas por daos en contra de seis casas donde se vendan drogas. El Centro Legal tambin los ayud a identificar a propietarios irresponsables y tomar accin legal en contra de ellos. Para recuperar sus calles, realizaron numerosas vigilias y manifestaciones en las calles (las vigilias adoptaron el espritu de la temporada: por ejemplo, con villancicos durante los das de Navidad) e hicieron diez das de campo. Como un servicio para los jvenes, la asociacin del vecindario estableci un programa de trabajo de verano para limpiar los espacios pblicos.

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Una institucin privada para el tratamiento contra las drogas proporcion el ingreso de los jvenes adictos a un programa de rehabilitacin. Los vecinos ofrecieron una comida de Navidad para los participantes en los tratamientos contra el uso de drogas y para quienes haban ayudado en la limpieza del vecindario. El hospital Bon Secours, la ms grande fuente de empleo de la zona, empez a trabajar estrechamente con ellos y la polica reforz sus actividades con patrullas especiales.4 Resultados? Los delitos violentos disminuyeron en un 56 por ciento de 1993 a 1995; las llamadas de servicio y arrestos por narcticos se desplomaron un 80 por ciento.5 Por otra parte, el ndice de delitos violentos contina en descenso aun cuando la presencia de la polica disminuye gradualmente. Los ciudadanos con quienes Kelling camin en Boyd Booth a finales de 1995 muestran orgullosamente que perdieron el temor y que tienen el control de las calles. La calidad de vida en la zona ha mejorado impresionantemente. Las calles y los callejones estn limpios y los ancianos y los nios pueden transitar por las reas pblicas sin ningn temor. Varias veces en los ltimos dos aos, ha habido traficantes de drogas que intentan regresar al rea para reanudar sus actividades. Ninguno ha tenido xito. La restauracin del orden en Boyd Booth fue el resultado de un vigoroso liderazgo poltico del alcalde Schmoke; una enrgica participacin de la polica que incluy el uso de patrullas a pie, de unidades especiales antidrogas, coordinacin de actividades entre dependencias de la ciudad y privadas; pero sobre todo, la accin de la ciudadana para planear e implementar una estrategia total para recuperar su comunidad. El Consejo Coordinador de Justicia Penal del Alcalde (MCC, por sus siglas en ingls) ahora est exportando este modelo a otros vecindarios de Baltimore con problemas.

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A pesar de la vitalidad del centro de la ciudad, durante mediados y finales de la dcada de 1980, la carencia de vivienda se convirti en un problema creciente. Se calcula que el nmero de personas sin hogar es aproximadamente 2,400, de las cuales dos tercios de los hombres y un tercio de las mujeres son alcohlicos crnicos. Adems, cerca de la mitad de la poblacin que no tena un hogar eran enfermos mentales graves y haba de 10 a 20 por ciento que reunan los requisitos para diagnosticarles enfermedad mental crnica.6 Para principios de la dcada de 1990, los problemas relacionados con la "gente sin hogar" -la mendicidad agresiva, desechos en las calles y delincuencia- se haban vuelto tan graves en el centro de la ciudad, que el sector comercial particip en intentos para restaurar el orden y evitar la delincuencia. El vehculo para hacerlo fue un Distrito de Mejoramiento Comercial (BID), nuevamente con el apoyo de la oficina del alcalde. La Sociedad del Centro de Baltimore (Downtown Partnership of Baltimore) naci en 1982 como la Corporacin de Administracin de la Calle Charles (Charles Street Management Corporation), gracias a los esfuerzos de la comunidad comercial y el entonces alcalde William Donald Schaefer. Su meta era remodelar la calle Charles entre la calle Pratt y la avenida University. En 1990, con el estmulo del Alcalde Schmoke, se ampli el objetivo para cubrir aproximadamente 200 manzanas del centro de la ciudad. Desde el principio, la sociedad ha proporcionado servicios para instalacin de negocios, mercadotecnia y administrativos, con el fin de mejorar el rea del centro. La poltica de la sociedad es crear "un medio ambiente pblico positivo para todos los ciudadanos que viven, trabajan o visitan la zona del centro".7 En 1993, con la creacin del Distrito de Administracin del Centro

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(Downtown Management District) por decreto de la ciudad, los servicios de administracin fueron ampliados para cubrir seguridad y mantenimiento fsico del rea.8 42 guias de seguridad pblica capacitados por la polica patrullaban el rea, sirviendo como "ojos y odos" para cuidar la seguridad del pblico. Los guas, de uniforme pero sin armas, estn enlazados por radio con la polica y entrenados para reportar sospechosos, intervenir ante quienes obstruyen el trnsito de personas o vehculos o atemorizan a otros ciudadanos, pedirles que circulen y llamar a la polica si es necesario. No tienen facultades para arrestar. Tambin proporcionan direcciones e informacin a cualquiera que se les acerca, y ayudan a los ciudadanos que lo requieran, especialmente a los desamparados. Adems de los guas de seguridad, hay "embajadores de higiene" uniformados que barren y limpian las calles, deshierban las pozas de los rboles y limpian el graffti.Algunas personas que estaban en las filas de la gente sin hogar, recibieron entrenamiento y tienen trabajo como guas de seguridad y en el programa de mantenimiento.9 Resulta ms importante, sin embargo, que la sociedad haya tomado el liderazgo en la ayuda a las personas desamparadas, trabajando con instituciones de servicio para incluir a esta gente en los servicios disponibles, aumentar el entrenamiento y las oportunidades de empleo y realmente conseguirles trabajo, as como estimular a la comunidad comercial a que tome la responsabilidad de ofrecer y ampliar servicios para los desamparados. En colaboracin con el Departamento de Polica de Baltimore, la Sociedad del Centro inici la Coalicin de Seguridad Pblica (Public Safety Coalition) -un grupo de lderes comerciales y cvicos-, con el fin de desarrollar programas para mejorar la seguridad pblica en la zona del centro. Entre sus muchos proyectos, la coalicin instal un tablero de informacin computarizado y una

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red de fax para compartir informacin de seguridad y defensa entre 75 dependencias y establecimientos (que representan a ms de 2,000 proveedores de seguridad), y. localizadores para los policas del rea y los directores locales de seguridad, para facilitar la transmisin rpida de informacin. Proporciona capacitacin para fuerzas privadas de seguridad que operan en el centro de la ciudad, y les ensea cmo desempearse a los encargados de edificios que no cuentan con seguridad privada. Adems, la Coalicin de Seguridad Pblica desarrolla programas de entrenamiento preventivos, sobre robo menor en las tiendas, robo y asalto. Tambin organiza conferencias de concientizacin sobre la seguridad personal para negocios y empleados, y edita folletos con consejos de seguridad e informacin para distribuirlos a los visitantes.10 Cules han sido los resultados de estas acciones? Las estadsticas del Departamento de Polica mostraron bajas de 10 a 25 por ciento en los ndices de varios delitos en el rea del centro para finales de 1994, y las encuestas de opinin del pblico indicaron que 77 por ciento de quienes respondieron tenan una impresin positiva de esta zona.11 Pese al trabajo de la Sociedad del Centro para desarrollar servicios para los desamparados, as como para atender los asuntos de seguridad pblica, en agosto de 1993 la A L presenCU t una impugnacin legal tanto al programa de la sociedad como a la polica por hacer cumplir las leyes, describindolas como "un intento para expulsar del centro de la ciudad de Baltimore a una clase entera de ciudadanos, con base en su apariencia y su condicin de personas sin hogar".11 Esta accin legal no slo impugn los esfuerzos para restaurar el orden en el centro de Baltimore, sino que tambin exhibi los problemas de las polticas, originados en las decisiones que se tomaron durante la dcada de 1980.

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A los demandantes en Patton v. Baltimore City (1994), tres personas que haban sido consideradas como sin hogar, se les hizo aparecer como vctimas de la sociedad, quienes "han sido arrestadas u hostigadas en el pasado, y/o esperan ser arrestadas u hostigadas en el futuro, por conductas que constituyen las actividades diarias ordinarias y esenciales de sus vidas en las calles de la ciudad de Baltimore".13 Acusaron al alcalde y el cabildo de la ciudad de Baltimore, el comisionado de polica, la autoridad administrativa del centro y la Sociedad del Centro, de implantar polticas que violaban sus derechos, bajo la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, a la privacidad y autonoma personal, a viajar, a igualdad de proteccin, as como a la libertad de expresin. Adems, la ACLU asent que estas polticas constituan un castigo cruel y desusado contra los demandantes, exclusivamente a causa de su condicin como personas sin hogar.14 Objetaron principalmente a la polica de la ciudad y los lineamientos de seguridad empleados por la autoridad administrativa del centro, para pedir a las personas desamparadas y a los pordioseros "que se muevan", y "hostilizarlos" cuando mendigan o estn dedicados a actividades como dormir, comer o "atender sus necesidades personales".15 La ACLU tambin impugn el agresivo decreto sobre la mendicidad aprobado por el cabildo de la ciudad de Baltimore en diciembre de 1993, sosteniendo que violaba el derecho de la gente sin hogar a la libertad de asociacin que les otorga la Primera Enmienda. Este decreto prohibi especficamente la mendicidad en combinacin con cualquiera de seis tipos de conducta: ]) dirigirse a una persona de manera tal que le cause temor de sufrir algn dao fsico o un acto delictivo sobre s misma o lo que lleve con ella; 2) tocar a otra persona sin su consentimiento; 3) insistir en mendingar o seguir a una persona despus de que

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l o ella se han negado a la peticin; 4) obstruir intencionalmente o interferir con el libre trnsito de una persona o vehculo; 5) usar lenguaje obsceno o abusivo hacia una persona al pedirle limosna, y 6) actuar con intencin de intimidar a otra persona para que d dinero.16 El ordenamiento tambin prohiba toda mendicidad, agresiva o pasiva, en lugares donde pudiera ser "inherentemente amenazadora", como cerca de los cajeros automticos, en vehculos del transporte pblico o en estaciones o paradas de stos, en propiedad residencial privada si un propietario o inquilino lo requieren o colocaron un letrero que indique no pedir, y a los conductores de vehculos o sus ocupantes en trnsito por las calles.17 Los asuntos presentados a la corte en este caso fueron iguales que aquellos que hemos considerado en otras impugnaciones legales a la restauracin del orden, como las demandas contra la legislacin sobre la mendicidad de la ciudad de Nueva York y la Autoridad de Trnsito. En Baltimore, el juez de la Corte Federal de Distrito, Frederic N. Smalkin, bas sus decisiones en dos opiniones separadas, en las cuales deneg muchas de las reclamaciones de la ACLU. El resultado del juicio finalmente fue ms favorable para la Sociedad del Centro que para la ciudad y el departamento de polica.18 Al rechazar varias reclamaciones, la corte afirm que el derecho fundamental a la vida privada y la autonoma personal no se extenda a un "derecho a comer, dormir o realizar otras actividades esenciales en pblico",15 y por lo tanto, las polticas de la ciudad y de la sociedad no violaban este derecho. Adems determin que el derecho de asociacin de la Primera Enmienda no protega la "desordenada presencia de ciertos individuos situados de manera similar en un rea geogrfica relativamente pequea", que la ACLU sostena que

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eran personas sin hogar o desamparadas.20 Para terminar, la corte sostuvo que las instrucciones de un polica o un gua de seguridad pblica a un pordiosero para que se moviera de lugar o dejara de mendigar, no significan un "decomiso" de acuerdo con la Cuarta Enmienda, y por lo tanto no eran ilegales.21 Al retomar el tema de si la falta de vivienda constitua una condicin de vida y las polticas de la ciudad ilegalmente castigaban las actividades de las personas para su sostenimiento, relacionadas con ello, la corte rechaz la posicin de la
ACLU.

El juez Smalkin opuso al fallo de la Corte Federal de Distrito en Pottinger

v. City of Miami -penalizar a las personas que no tienen otra eleccin ms que dormir y vivir en pblico significa un castigo cruel e inusual con base en su condicin22- el que dict la corte en Joyce v. City and CountyofSan Francisco y que l consider que era un razonamiento ms convincente (analizado antes en el captulo 2, y ms adelante en este captulo): el juez estuvo de acuerdo con la corte de Joyce en que "la falta de hogar, si bien es una realidad, no es una 'condicin' como lo utiliz la Suprema Corte en Robinson".23 Adems, su veredicto fue que las costumbres y prcticas de los acusados de hacer que se movieran las personas o no solapar la mendicidad, estaban dirigidas a sus actos y no a su condicin como personas sin hogar o pordioseros. No fue fcil eliminar la impugnacin de la ACLU al ordenamiento sobre la mendicidad agresiva. Al considerar la acusacin de la ACLU de que el decreto viola los derechos que otorga la Primera Enmienda a los desamparados, la corte estuvo de acuerdo en que la mendicidad era una expresin plenamente protegida, similar a las colectas organizadas, ya que "la diferencia entre solicitar fondos para uno mismo y para caridades, no es de dimensin constitucional", y porque transmite un mensaje de cmo la sociedad trata a los pobres y a la gente sin hogar.24

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En vista de que el decreto consideraba slo la mendicidad agresiva como opuesta a todas las dems formas de pedir, el fallo del juez Smalkin fue que ste haca ms hincapi en la expresin de quienes pedan para caridades que para otros propsitos. Esto lo convirti en una restriccin basada en el contenido.25 Sin embargo, al aplicar el estricto escrutinio determinado por la Primera Enmienda para el anlisis de una restriccin basada en el contenido de la expresin en un foro pblico (lo que constituye la norma ms alta y difcil de cumplir), su fallo fue que los apremiantes intereses del Estado lo hicieron necesario para la proteccin de los ciudadanos y visitantes ante el comportamiento amenazante, intimidatorio u hostigador, as como para promover el turismo y el comercio en la zona del centro y estar en posibilidades de preservar la calidad de la vida urbana. Ciertamente los demandados, tanto la Sociedad del Centro como la ciudad, haban proporcionado registros contundentes para apoyar esta conclusin. Adems, el juez Smalkin encontr que el decreto haba sido elaborado en una forma precisa para la especfica prohibicin de ciertos hechos, como asalto, golpizas, extorsin, seguir a, una persona despus de que l o ella se negaron a dar dinero, el empleo de lenguaje obsceno o abusivo y obstruir el libre trnsito, al mismo tiempo que dejaba abiertos canales alternativos de comunicacin. Al apoyar el decreto de Baltimore se refiri a otros ms amplios que no haban sobrevivido a las impugnaciones constitucionales, como la ley de Nueva York, considerada en Loper v. New York City Police Department, que prohiba toda la mendicidad en las calles de la ciudad.26 Aun cuando el ordenamiento sobrevivi a un anlisis frente a la Primera Enmienda, se hundi cuando el juez Smalkin acept las reclamaciones de la

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A L de que violaba los derechos de igualdad de proteccin ante la ley para la CU gente sin hogar. Aqu se requiri que la ciudad comprobara que el decreto no contena mayor inters discriminatorio. El fallo del juez Smalkin se dict a favor de los demandantes. "La ciudad no acredit que la mendicidad, o la peticin caritativa, sea ms amenazadora que otras formas de pedir dinero".27 Sugiri, sin embargo, que esta falla poda ser remediada con una reforma al decreto que incluyera todas las peticiones agresivas de dinero, independientemente del propsito o el uso para el que sea destinado.28 En vista de los fallos de la corte en el sentido de que el decreto de Baltimore sobre mendicidad agresiva violaba la Clusula de Igualdad de Proteccin, el cabildo de la ciudad dise una nueva ordenanza para prohibir todas las peticiones agresivas de fondos en lugares pblicos, ya fuera para limosnas o para caridades organizadas.29 Sin embargo, esto no fue suficiente para que la ciudad solucionara los problemas legales que surgieron de la demanda, y aqu estuvo el roce. No slo el decreto contra la mendicidad agresiva fue revocado por la corte, sino que la
ACLU

hizo notar que aunque la Regla de Parques 4 -una disposicin previa que

prohiba la peticin sin permiso de dinero, limosnas, cooperaciones o aportaciones en los parques- haba sido declarada anticonstitucional por una Corte Federal de Distrito en 1981, segua en los manuales y estaba siendo usada por la polica para arrestar gente.30 Entre enero y noviembre de 1992, por ejemplo, 33 personas fueron arrestadas bajo esta ordenanza, aun cuando los procuradores y jueces cuestionaban a los policas acerca de su legalidad. Hasta octubre de 1993, despus de que el jefe Frazier fue nombrado y descubri que la Regla 4 todava estaba en los libros

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y se aplicaba, se dio aviso a los policas de Baltimore de que era ilegal y por lo tanto no deban hacerla cumplir.31 Despus de que se present esta demanda, en marzo de 1994, el alcalde y el cabildo de la ciudad derogaron ordenanzas similares a las viejas leyes sobre la vagancia, que muchas cortes desde haca tiempo haban declarado anticonstitucionales por estar basadas en una condicin de vida y no en hechos.32 Por otra parte, la vulnerabilidad de la ciudad en estas reas la oblig a pagar elevados honorarios de abogados y costos de los juicios, por lo que tanto la ciudad como el Departamento de Polica de Baltimore tuvieron que llegar a un convenio con la ACLU. De acuerdo con el convenio, la ciudad se obligaba a derogar la Regla de Parques 4 y la ordenanza sobre vagancia, y a reformar el decreto de mendicidad agresiva, "para acatar las disposiciones constitucionales" sealadas en el fallo del juez Smalkin.33 La ciudad y el comisionado de polica aceptaron que los policas recibiran instrucciones de no "ordenar moverse, hostilizar, arrestar o interferir en las actividades de las personas, a menos que violaran alguna ley o reglamentos aplicables". Tambin acordaron pagar una suma confidencial como arreglo total a satisfaccin de las reclamaciones de la ACLU por honorarios de abogados y gastos. El resultado principal de este arreglo fue una debilitada, si no es que insostenible, posicin para los policas. En el caso de las personas necesitadas y sin hogar, slo se les permita intervenir cuando hubiera una clara violacin de la ley. Histricamente, los policas siempre han tenido la responsabilidad de ayudar a aquellos que son vulnerables o que estn imposibilitados para ayudarse a s mismos. No hay duda de que se vieron involucrados en abusos, y en el caso de Baltimore, parece que durante la dcada de 1980 alguien se qued dormido en su guardia cuando se trat

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de mantener las polticas y prcticas de la polica apegadas a las decisiones judiciales. Ya sea que a los policas no se les hubiera notificado o que decidieran ignorarlo, la corte estaba lidiando con leyes anteriores contra la vagancia, y las derogaba. Cualquiera que haya sido el caso, las consecuencias para la ciudad son problemticas. Muchos interpretan esta decisin en Baltimore como la ratificacin de que la tarea de la polica es slo hacer cumplir la ley Las acciones de la polica deben dirigirse solamente contra delitos graves y toda intervencin con personas emocionalmente perturbadas, ebrios y jvenes debe dejarse a los trabajadores sociales y defensores. Por lo tanto, el convenio es un retroceso para el Departamento de Polica de Baltimore y una victoria para una ideologa liberal extremista. Para la Sociedad del Centro, el resultado del caso fue mucho ms favorable. No fue responsable de expedir legislacin que la corte determinara como anticonstitucional, ni de que la ciudad aplicara leyes que desde hace tiempo se haban derogado. Adems, la sociedad super casi todas las reclamaciones de la ACLU. Respecto a que los guas de seguridad le pidieran a la gente "moverse", el juez Smalkin fall que no era del conocimiento real y constructivo de dicha sociedad ninguna medida anticonstitucional "puesta en prctica en la calle por los guas de seguridad pblica", ni era deliberada la indiferencia hacia la gente sin hogar, producto de la falta de capacitacin a los guas.34 Las acciones de los guas de seguridad estaban dirigidas al comportamiento agresivo de los que pedan en general y no simplemente de los pordioseros, por lo que la corte fall que no haba violacin de la Clusula de Igualdad de Proteccin. De la misma manera, el juez Smalkin decidi que no se haba infringido el derecho a viajar o a la libre expresin, ya que las peticiones de los guas de que se movieran, con frecuencia iban unidas a intenciones de ayudar a personas

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desamparadas o ebrias para encontrar un refugio o servicios de ayuda, y no tuvieron como base ningn poder coercitivo de la polica del estado.35 A cambio de que la Sociedad del Centro no solicitara el reembolso de los honorarios de los abogados, la ACLU accedi a no apelar la decisin. La Sociedad del Centro no era parte del convenio de la ciudad con la ACLU, y los guas de seguridad continuaron plenamente sus actividades en el centro de la ciudad. Mientras tanto, el departamento de polica haba adoptado un decreto del estado que prohibe merodear dentro de una distancia de 15 metros de una licorera, como base para aplicar restricciones en el centro.36 Adems, el ordenamiento reformado de la ciudad contra la mendicidad agresiva ahora considera ilegal toda peticin agresiva. Los guas de seguridad de la sociedad y la polica continan trabajando en coordinacin. Sin embargo, la conclusin del caso Patton fue que la ciudad y el departamento de polica aprendieron una dura leccin. Cuando los funcionarios de la polica y de la ciudad ignoran la ley o la descuidan, estn a merced de litigantes activos y militantes y ponen en riesgo la tarea de controlar la criminalidad.

SAN FRANCISCO: LAS POLTICAS DE M A N T E N I M I E N T O DEL ORDEN

La diversidad tnica y cultural de San Francisco, con sus colinas y valles, la han hecho una ciudad de vecindarios legendarios: Chinatown, Haight-Ashbury Castro District, Nob Hill, Tenderloin, Japan-town, Mission y North Beach. Es tambin una ciudad gobernada por una tradicin de activismo poltico de los

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residentes, y un carcter distintivo de tolerancia para los diferentes estilos de vida.37 Haight-Ashbury es visto por muchos como el lugar de nacimiento de la contrarrevolucin cultural de la dcada de 1960, y la ciudad, especialmente el Castro District con sus pintorescas casas victorianas -conocidas como "damas pintadas"-, siempre ha aceptado a los homosexuales. Su clima hospitalario durante casi todo el ao y un escenario de deslumbrante belleza natural tambin han ayudado a promover tanto una vida pblica muy activa como una productiva industria turstica. Estas mismas condiciones, sin embargo, atrajeron igualmente a multitudes de menesterosos agresivos, gente sin hogar, pordioseros y prostitutas a las calles de la ciudad durante la dcada de 1980 -es posible que San Francisco tenga niveles ms altos de mendicidad agresiva y de pordioseros que cualquier ciudad de Estados Unidos-. Pese a las generosas polticas de asistencia social y beneficencia pblica de la ciudad, para la dcada de 1980 y principios de la de 1990 las condiciones de vida en las calles se deterioraron gravemente. El Centro Cvico de la ciudad se convirti en una villa miserable. Los ciudadanos lo apodaban "Campo Agnos", por el ex alcalde de San Francisco, Art Agnos, quien se neg a retirar los campamentos de la gente "sin hogar" de los espacios pblicos y los parques, hasta que fueran construidas las viviendas que l consideraba adecuadas para ellos. Al mismo tiempo, prostitutas, traficantes de drogas y adictos, y personas que acampaban, se fueron apoderando de los parques de la ciudad y obligaron a los vecinos a exigir que la ciudad retirara los juegos infantiles y destruyera con tractores las reas de juegos como el mini parque Langton. Trabajadores de la ciudad, acompaados por policas para protegerlos de la hostilidad de la gente de la calle, se aventuraban a diario

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a los parques para limpiarlos de jeringas, agujas, heces, condones y toda forma imaginable de desechos. Las terminales de los trenes y los edificios de estacionamiento se convirtieron en albergues y muchas instalaciones de sanitarios pblicos cerraron. Como consecuencia, los establecimientos del centro de la ciudad y la industria turstica sufrieron una severa declinacin en sus niveles de actividad, y las personas que vivan cerca de los parques y en las viejas zonas histricas amenazaron con dejar la ciudad y mudarse lejos, antes que tener que enfrentar a diario batallas con los viciosos, pordioseros agresivos, traficantes de drogas y prostitutas, literalmente frente a sus casas y en las banquetas.38 El "Campo Agnos" se convirti en un tema dominante durante la campaa poltica de 1991 por la alcalda, entre Frank Jordan y el alcalde en funciones. Hemos visto el temor y la preocupacin de los residentes de la ciudad y del rea de la baha por su seguridad fsica, reflejados en las encuestas de 1991, como resultado de sus encuentros con los pordioseros agresivos en las calles de la ciudad.39 Ese mismo ao, un nmero suficiente de residentes de San Francisco repudi la poltica de Agnos y decidi elegir a Frank Jordan como alcalde. Aunque los ciudadanos votaron por un nuevo liderazgo para restaurar el orden, al mismo tiempo estaban perdiendo en los tribunales. San Francisco perdi su ms efectiva pieza legislativa para refrenar y someter a proceso el pedir y mendigar agresivamente, cuando una corte federal declar anticonstitucional el decreto de California contra la mendicidad en el caso Blair v. Shanahan (1991).40 El decreto, seccin 647 (c) del cdigo penal de California, estableca que "quien aborde a otra persona en cualquier lugar pblico con el propsito

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de pedirle limosna" era culpable de un delito menor.41 "Abordar", de acuerdo con una corte estatal que previamente haba apoyado la constitucionalidad del decreto, quera decir caminar hacia y acercarse a otro, para as distinguir el pedir, de meramente recibir un donativo mientras se estaba parado en un lugar.42 En el caso Blair, un ex pordiosero que ya no peda pero que haba sido arrestado varias veces con base en el decreto, busc evitar que la ciudad lo aplicara, argumentando que era anticonstitucional, tanto bajo la Primera Enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, como bajo la Constitucin de California.43 La Corte Federal de Distrito apoy que la restriccin sobre pedir y mendigar violaba la Primera Enmienda y la Clusula de Igualdad de Proteccin de la Decimocuarta Enmienda. El juez William Orrick decidi que pedir estaba protegido por la Primera Enmienda, tanto porque poda representar un intercambio de expresin como porque implicaba el mismo objetivo que el de pedir para caridad: compartir informacin, la difusin de ideas y puntos de vista, y la defensa de causas.44 Rechaz el argumento de la ciudad de que bajo el decreto, los menesterosos podan comunicarse con otras personas a travs de la conversacin, mientras no se les acercaran para pedirles dinero. En lugar de eso, consider que era menos probable que los menesterosos hablaran con los transentes si no podan solicitarles fondos, y por lo tanto decidi que el estatuto congelaba intolerablemente la expresin protegida. De acuerdo con el juez Orrick, el acto de pedir estaba unido fundamentalmente a su mensaje, y por lo tanto mereca la proteccin de la Primera Enmienda.45 Tambin puso nfasis en que el decreto estaba dirigido a la expresin protegida en un foro pblico, y por lo tanto requera una norma de estricto

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escrutinio. Sin embargo, su fallo fue que el estatuto no estaba elaborado como para representar el inters del estado por evitar el comportamiento apremiante, coercitivo o amenazante: no todas las personas que se acercaban a los transentes eran necesariamente coercitivas o amenazantes. Asimismo, el decreto no defina con claridad los actos proscritos, con el fin de que los pordioseros evitaran cometerlos.46 Aunque la opinin del juez Orrick reflej una lnea de razonamiento comn en ese tiempo, finalmente no se sostuvo la decisin y el caso Blair se vio envuelto en conflictos de procedimiento. Primero, se present la apelacin a la Corte del Noveno Circuito para la revisin del fallo de la corte de distrito, de que la seccin del cdigo penal de California violaba las enmiendas Primera y Decimocuarta, con base en materia de procedimiento. La corte de apelaciones regres el caso a la corte de distrito, la cual derog la posicin original Blair, nuevamente en materia de procedimiento. Legalmente, la seccin del cdigo penal que incluye la prohibicin de pedir todava est vigente. Sin embargo, durante la prolongada batalla legal era intil como argumento tanto para las intenciones de la parte demandante como de la polica, de restaurar el orden en las calles de San Francisco. Hoy, la ciudad ha optado por no hacer cumplir el decreto contra la mendicidad.47 Durante finales de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, muchos ciudadanos de San Francisco acudieron a la polica, los fiscales y otros funcionarios, para exigirles accin contra este problema, pese a las tradiciones liberales de la ciudad. Los procuradores de justicia respondieron junto con la polica para combatir la prostitucin y la mendicidad agresiva vecindario por vecindario, especialmente en el rea de Tenderloin. En estas actividades parti-

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ciparon tanto la procuradura de justicia de distrito, que es responsable de perseguir los delitos dentro de la ciudad y el condado de San Francisco, como la fiscala de la ciudad, la cual atiende asuntos civiles pero tambin asesora a la polica en asuntos legales, como los que surgen por hacer cumplir las ordenanzas de la ciudad. Al trabajar con la polica, con grupos del vecindario y con la ACLU, los abogados de ambas oficinas implementaron conjuntamente estrategias y polticas especficas de aplicacin de la ley y castigo a los infractores. Cuando se perdi el caso Blair, el alcalde llam a la procuradura de la ciudad para redactar la Proposicin J, que prohibe molestar o acosar a otra persona por dinero en cualquier rea pblica.48 Los ciudadanos apoyaron esta proposicin, que fue aprobada en la eleccin de noviembre de 1992. En agosto de 1993, el alcalde Jordan, un ex polica, extendi los planes de procuradores y policas para iniciar un programa por toda la ciudad, que se llam Operacin Matriz, para atender los problemas de salud y seguridad que resultaron de los niveles masivos de desorden que afectaban los espacios pblicos de San Francisco. La Operacin Matriz abarc una amplia variedad de servicios sociales. Como lo hizo notar el New York Times en 1993, "San Francisco, solo, gasta 46 millones de dlares anuales en vivienda, comida y servicios sociales para su gente de la calle, lo cual significa ms de 7,600 dlares para cada uno de sus desamparados, que se calcula sean 6,000".49 La Operacin Matriz tambin intensific las actividades de mantenimiento del orden, para que la polica tratara con la embriaguez en pblico y los ebrios, orinar y defecar en la va pblica, la mendicidad agresiva, acampar y dormir en espacios pblicos, la prostitucin en las calles y otras infracciones semejantes. La polica hizo cumplir las ordenanzas que prohiben muchas de estas activi-

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dades, mientras cooperaba tambin con los trabajadores sociales y de salud que se encargaban de enviar a las instituciones adecuadas a quienes lo necesitaban y lo aceptaban.50 Los policas fueron cuidadosamente asesorados para todo esto, por el equipo legal del procurador de justicia de la ciudad. A nadie sorprendi que el choque entre las tradicionales actitudes de liberalidad social de San Francisco y las exigencias porque hubiera orden, crearan otra intensa batalla legal y poltica, poniendo a prueba la responsabilidad de la ciudad y su capacidad para restaurar el orden. Poco despus de que se iniciara la Operacin Matriz, la ciudad fue demandada por el Comit de Abogados pro Derechos Civiles del rea de la Baha de San Francisco (Lawyers Comittee for Civil Rights of the San Francisco Bay Area) y la ACLU, a nombre de varias personas sin hogar. Como lo sealamos en el captulo 2, al menos tres de las cuatro personas nombradas como demandantes en el caso Joyce v. City and County of San Francisco (1994), o tenan casa o estaban viviendo en las calles porque haban rechazado ya fuera la ayuda de sus parientes o el alojamiento de la ciudad o el espacio en un refugio.51: Aunque los demandantes apoyaron buena parte del programa Matriz, impugnaron las actividades de la polica para el mantenimiento del orden, por penalizar "actividades necesarias para la vida" relacionadas con su condicin de personas sin hogar, y con ello violar la Octava Enmienda. Otro argumento fue que el programa Matriz violaba la Clusula de Igualdad de Proteccin, aseverando que al implantarlo, la ciudad haba discriminado a la gente sin hogar, ya que intolerablemente abola el derecho constitucional a viajar; que en su "limpieza de las calles" la polica haba violado las prohibiciones de la Cuarta Enmienda en contra del cateo y decomiso ile-

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gales; por la confiscacin y destruccin de objetos pertenecientes a las personas sin hogar, y que las secciones del cdigo en las cuales se basaba el programa Matriz se extralimitaban (esto es, comprendan muchas actividades constitucionalmente protegidas) y eran excesivamente vagas. El juez de la Corte Federal de Distrito, D. Lowell Jensen, primero neg una peticin para una audiencia preliminar en contra de la aplicacin del programa Matriz (marzo de 1994), fallando que los demandantes no haban coincidido al relatar los sucesos en que apoyaban sus argumentos de que el programa era anticonstitucional y, en una decisin posterior (agosto de 1955), apoy la legalidad del programa.52 El juez consider el asunto de la gente sin hogar como una condicin de vida y sigui el criterio de la Suprema Corte de California, en un caso reciente en Santa Ana, que involucr una ordenanza sobre acampar (1995)," as como las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica, en Powell y Robinson. La determinacin del juez Jensen fue que los demandantes no haban mostrado la carencia de vivienda como una condicin de vida, y que el programa Matriz no castigaba a la gente por ser desamparada.54 Al examinar los casos de personas que dorman en los quicios de las puertas y otros lugares no permitidos, y de quienes dorman en los parques y en otros lugares pblicos durante lapsos prohibidos, el juez Jensen emiti el fallo de que estos actos eran de voluntad propia y por lo tanto estaban sujetos a reglamentacin que no estaba prohibida por la Octava Enmienda. Al analizar si la Operacin Matriz privaba a los demandantes de igualdad de proteccin por significar una dificultad especial sobre la gente sin hogar, declin sealar a los desamparados como una clase y deneg que el programa

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ameritara escrutinio estricto; en lugar de eso, slo lo someti a una revisin racional de igualdad de proteccin. Tratado de esta manera, el programa Matriz pas fcilmente la prueba. El juez Jensen determin que estaba racionalmente relacionado con los intereses de la ciudad para "proteccin de la seguridad pblica y la salud, y la conservacin de los parques para sus propsitos originales. La ciudad aport clara evidencia de que los campamentos de la gente sin hogar pueden conducir a la venta de drogas, vandalismo, eliminacin pblica de desechos humanos y otras situaciones insalubres, as como facilitar la comisin de otros delitos por y en contra de las personas desamparadas".35 Esta conclusin estuvo apegada a los recientes fallos de otras cortes,56 por lo que el juez Jensen no encontr elementos en Matriz que desplazaran o castigaran a la gente sin hogar: Los demandantes no presentaron ninguna evidencia de que la ciudad haya imple mentado el programa Matriz para castigar a la gente sin hogar, o de que Matriz deja de cumplir sus propsitos. Argumentan que la ciudad puede aprobar una legislacin alternativa para proscribir ios principales males que teme. Mientras dicha legislacin alterna se aprueba y dados los problemas sociales que origina la conducta delictiva, a la corte no la convence el argumento de que reglamentar los fenmenos que la propician, como alojamiento y campamentos, no sea un planteamiento oficial legtimo.57

El juez Jensen desech otras declaraciones y fall tambin a favor de la ciudad. Sostuvo que el programa Matriz no afectaba los derechos a viajar de los indigentes, ya que el tratamiento era igual tanto para los residentes como para los no residentes.58 Deneg las impugnaciones de que las leyes en contra del alojamiento o acampar fueran vagas y que dieran a la polica mucha discrecionalidad para hacer que se cumplan y a los ciudadanos poco anuncio de actos

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prohibidos. Sobre su extralimitacin -que abarcaba mucha de la libertad de expresin que ampara la Constitucin-, esto no era un tema, ya que la expresin no estaba implicada. La ciudad haba reunido un registro excelente y completo de sus labores para atender a la gente sin hogar y los indigentes. La polica haba trabajado eficientemente con la procuradura de la ciudad para implementar el programa Matriz y sus abogados presentaron ante la corte, tanto argumentos legales bien fundamentados, como informes convincentes de hechos reales para apoyar las labores de la ciudad. Sin embargo, Joyce se encuentra ahora en apelacin ante el Noveno Circuito.5' La Operacin Matriz sobrevivi una impugnacin legal pero agit un panal de avispones polticos. En la Junta de Supervisores, la supervisora Angela Alioto (quien iba a ser candidata a alcalde en 1995) propuso un plan de amnista para retirar los cargos en contra de algo as como quinientas personas que haban sido arrestadas por dormir o acampar en lugares no permitidos. Con la frrea oposicin del alcalde y una mayora de supervisores, la amnista perdi por una votacin de ocho a tres. El San FranciscoChroniclepublic "la posicin clara de ley y orden" de la junta y destac el hecho de que la votacin "revel inesperadas maniobras entre los miembros del panel que usualmente presentaban inclinaciones liberales, pues varios supervisores que haban atacado la reprensin de Jordan en el pasado, no titubearon ayer en votar en contra del plan de amnista".60 Maniobras similares ocurrieron durante la campaa para alcalde de 1995. En agosto, durante las asambleas preliminares, el candidato Willie Brown adopt una clara posicin en contra del programa. En un debate de cinco partici-

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pantes, la Operacin Matriz fue el tema dominante, y los cuatro oponentes de Jordan la atacaron. Brown lleg a describir el programa como "personas en uniforme operando como si fueran oficiales de ocupacin en una tierra conquistada".61 Para octubre, aunque Brown todava era opositor al programa Matriz, el Chronicle seal: "Uno de los lmites ms crticos [...] se est desvaneciendo: la lnea entre el alcalde Frank Jordan y sus oponentes sobre cmo tratar a la gente de la calle[...] Los candidatos rivales Willie Brown y Roberta Achtenberg todava condenan el programa Matriz de Jordan[...] pero dejan claro que ellos tambin mandaran a la polica tras de la gente que acampa en los parques, bebe alcohol en pblico y comete delitos similares".62 La controversia sobre el programa Matriz se convirti en un tema de tanta importancia que el San Francisco Chronicle le endos casi exclusivamente a Jordan el programa, y public un editorial titulado "Jordan Deserves Re-election for Matrix" Jordan se merece la reeleccin por Matriz):

Hubo un tiempo en que los crticos de Jordan lo atacaron por lo que ellos llamaban penalizar la falta de vivienda. Los defensores de la gente sin hogar todava dicen esto, pero la manada poltica parece haberse dado cuenta de que esa tonada de rap no suena bien entre los votantes[...] A propsito de no aprender de la historia [en referencia a la necesidad de proporcionar a los desamparados ms y mejores servicios], recuerdan al alcalde Art Agnos? l no quera molestar a la gente sin hogar sin antes proporcionarles suficientes servicios. El resultado fue que cuando estos desamparados violaron la ley, a la polica se le orden no intervenir. El Centro Cvico se convirti en la Meca de lo sucio de Estados Unidos. La decisin de que no interviniera la polica convirti a San Francisco en un imn para gente que slo quera pulular, no trabajar, drogarse y ensuciar la ciudad.63

Sin embargo, el alcalde Jordan perdi las elecciones de diciembre de 1995. El

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recin electo alcalde Willie Brown dio formalmente por terminado el programa Matriz el 12 de enero de 1996. Sus acciones y palabras desde entonces han creado incertidumbre sobre si el cambio es nominal o sustantivo. Por ejemplo, asegur que pese a terminar el programa Matriz, "he dado instrucciones [al jefe de la polica, Fred Lau] de hacer respetar la ley, pero no hasta el grado de que la gente sin hogar o los pobres sean discriminados".64 La ambigedad de este mensaje ha sido ampliamente destacada, aun por los defensores de la gente sin hogar. Paul Boden, de la Coalicin para la Gente sin Hogar, advirti que "esto es exactamente lo que Jordan dijo: que estas leyes se aplican a todos. As es que, qu quiere decir? Esto quiere decir que a todos les ser permitido tomar una siesta en el parque? O quiere decir que todo aquel que tome una siesta en un parque ser arrestado?"65 Las implicaciones polticas y en las actividades de la polica de la eleccin de Brown y subsecuentes movimientos hasta el presente no estn totalmente claras. Willie Brown, por supuesto, es un acontecimiento poltico en California: el impacto de su carisma en la campaa por la alcalda de San Francisco no puede ser ignorado. Una cuestin que surgi de esto, fue hasta qu punto los oponentes de Jordan -Brown y Achtenberg- fueron capaces de explotar el mensaje de que el programa Matriz estaba dirigido especficamente a los desamparados. En la mente del pblico, y hasta de la polica, Jordan evidentemente fall en su intento de relacionar el desorden y el temor con el delito, y en que no dej clara la necesidad de restauracin del orden para reducir la espiral de la declinacin urbana. La procuradura de la ciudad convenci a la corte de estos hechos, pero mantuvo en el caso Joyce su apoyo al programa Matriz. No obstante, la opinin pblica pareci no estar convencida.

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Seattle: De quin es esta acera? Un procurador de la ciudad contesta

Tambin Seattle, Washington, como Baltimore y San Francisco, enfrent los problemas del desorden en los espacios pblicos. En respuesta a las exigencias de los ciudadanos y el comercio, el procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, coordin con la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York la implementacin del programa ms minuciosamente diseado de Estados Unidos para restaurar el orden. Seattle, junto con San Francisco, est orgullosa de sus tradiciones liberales, pero no est tan saturada con la ideologa liberal. El criterio de Seattle es ms "atrasado". Por mucho tiempo ha tolerado una poblacin de la calle en su rea de "barrios bajos" -incluyendo Pioneer Square-, que hasta hace poco se mezclaba pacficamente con la poblacin turstica, comercial y con los vecinos. El trmino de "barrios bajos" en sus orgenes en Seattle se refera al lugar de donde los troncos eran "deslizados" colina abajo de las partes altas del rea hacia Puget Sound. Despus, cuando cambiaron los sistemas locales de cortar los rboles, la "lnea de deslizamiento" se convirti en el lugar donde los vagos encontraban cuartos baratos y un "lugar de reunin". Seattle se enorgulleca de su capacidad para manejar sus problemas mediante generosos programas de asistencia social y de compartir su prestigiada calidad de vida con todos sus ciudadanos, tanto los pobres como los trabajadores y las clases medias. Seattle, despus de todo, no era Nueva York, Los ngeles o San Francisco. Pero la gente de Seattle estaba preocupada. Mark Sidran lo hizo notar en un discurso al Club Rotario del Centro de Seattle en 1993. "[Nosotros] la gente de Seattle tenemos esta inquietud, esta molesta sospecha de que pese a las mon-

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taas y el Sound y lo que presumimos acerca de todos nuestros recursos, tal vez, slo tal vez, somos como aquellas grandes ciudades de Estados Unidos, 'de all del este', como decamos cuando yo era joven y antes de que California se uniera a la lista de 'ex lugares extraordinarios para vivir'".66 Era preocupante, en especial, que a finales de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, la gente "sin hogar" se hubiera ido infiltrando en el centro de Seattle y otras zonas comerciales hasta volverse ms agresiva hacia los transentes. El problema era especialmente grave en el rea adyacente a la Universidad de Washington. La gente de negocios, as como los compradores, se sintieron frustrados, ya que a veces la multitud de gente de la calle congestionaba completamente las aceras, apoderndose del espacio como si fuera su territorio especial. Los peatones, incluyendo a los padres con carritos de beb, los ciegos y los ancianos, fueron obligados a usar el arroyo de la calle y a exponerse al trnsito de vehculos al intentar rodear a esta gente. Algunos de los que se apretujaban en las aceras llevaban tazas, otros pedan dinero -uno de ellos casi siempre peda dinero para su perro-, aunque pocos excedan los lmites de la ordenanza de Seattle que prohiba la mendicidad agresiva.67 Seattle haba tratado de atender estos problemas con la aplicacin de la misma ordenanza que prohiba la obstruccin del trnsito de peatones. Esta ordenanza de no interferir el paso representaba un intento para llegar a la legislacin dirigida claramente contra comportamientos especficos. Defina la interferencia a los peatones (un delito merecedor de multa, crcel o ambos) como pedir con la intencin de intimidar a otra persona para que diera dinero o algo, o intencionalmente estorbar el paso de otra persona, lo que la obligaba a hacer un rodeo para evitar el contacto fsico.68

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En Seattle v. Webster (1990), los defensores de la gente sin hogar impugnaron la constitucionalidad de la parte de la ordenanza que se refera a la interferencia a los peatones, una controversia que lleg a la Suprema Corte del estado de Washington. La corte apoy varios aspectos de la ordenanza. Primero, no era "obviamente extralimitada", esto es, el lenguaje de la ordenanza no afectaba la libertad de expresin. Regulaba el comportamiento, no la expresin, y limitaba adecuadamente la legislacin al requerimiento de un intento especfico de obstruir el trnsito, ya que los actos inocentes que podan provocar la accin de otros para evitar el contacto fsico -recoger firmas para una peticin, participar en una manifestacin, hasta el paseo tranquilo- no estaban prohibidos.69 La ordenanza tampoco era anticonstitucionalmente vaga, ya que proporcionaba informacin adecuada a los ciudadanos, as como lineamientos suficientes para evitar su aplicacin arbitraria por parte de la polica.70 La corte rechaz tambin una impugnacin sobre la igualdad de proteccin de acuerdo con la Decimocuarta Enmienda, al decidir que la ordenanza de interferencia de peatones se aplicaba equitativamente a todas las personas que llenaran el requisito de intencin delictiva, y no hacia mencin de circunstancias econmicas o condicin de residencia. Adems, la corte no encontr precedente para declarar a la gente sin hogar una clase protegida, aunque la ordenanza poda afectarlos. Esta legislacin tampoco fue suficiente para detener la proliferacin del comportamiento desordenado, ni las ominosas consecuencias que se vean venir para la comunidad universitaria, y muchos temieron que fuera slo cosa de tiempo que a la comunidad del centro de Seattle la destruyera el comportamiento cada vez ms descarado de la gente de la calle. El comercio inform que los ingresos estaban cayendo. Los ciudadanos no estaban dispuestos a hacer sus

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compras en el rea si necesitaban abrirse paso a travs de personas echadas en la calle, quienes los importunaban por dinero, los insultaban y orinaban y defecaban en pblico. Los ancianos que vivan en el vecindario se sentan especialmente molestos, estaban temerosos de su propia seguridad y de los peligros al ser obligados a andar de lado a lado de las aceras y empujados al trnsito de vehculos. Aunque la ordenanza de interferencia de peatones en s misma era constitucional, en la prctica resultaba totalmente inefectiva, pues requera probar una deliberada intencin (delictiva) de obstruir el paso de peatones para que se pudiera actuar en contra de los infractores, algo difcil cuando muchos de ellos eran enfermos mentales, ebrios o drogados y por lo tanto indiferentes a las consecuencias de su comportamiento. Estaba claro que se requera algo ms. En un intento de conservar las tradiciones generosas y civiles de Seattle, el procurador de la ciudad, Sidran, respondi con la promulgacin de una ordenanza dirigida especficamente al comportamiento problemtico en las calles de Seattle." La ordenanza de "acera" o de "haraganear", como fue conocida, prohiba a una persona sentarse o acostarse en una banqueta, de las 7 a.m. a las 9 p.m., en las reas del centro y los centros comerciales. Al contrario de la ordenanza de interferencia de peatones, la violacin de la ordenanza de acera era una infraccin civil (penalizada con una multa de 50 dlares o prestacin de servicios a la comunidad) que no requera intencin delictiva sino simplemente la comisin del acto prohibido. As era ms fcil hacerla cumplir.72 Las numerosas excepciones a la prohibicin incluan emergencias mdicas, sillas de ruedas, los cafs en la acera, desfiles, mtines, manifestaciones, actuaciones o reuniones para las cuales se haban concedido permisos de uso de la calle y asientos proporcionados por dependencias pblicas o empresas pri-

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vadas, o en las zonas de autobuses mientras se espera el transporte. Adems, la ley especificaba que todos los ciudadanos que violaban la ordenanza tenan que ser notificados de su violacin antes de que se les citara. En otros lugares como los parques, o durante horas no hbiles, la gente poda acostarse cuando y como le pareciera. La protesta de los defensores y liberales fue inmediata y tpicamente estridente. La ordenanza fue llamada "anti sin hogar", y se etiquet a Sidran como un fascista por presentarla. Un autor local escribi: "Lo peor es que la gente est sin hogar no por su propia culpa sino por las fallas de nuestro sistema poltico y econmico".73 Sidran, sin embargo, haba previsto semejante ataque. Entendiendo desde el principio que la ciudad de Seattle sera demandada, analiz por anticipado todos los posibles argumentos legales que se presentaran, escudri la legislacin existente en toda la nacin y dise una minuciosa ordenanza que crey que pasara la inspeccin. Elabor un plan de tres puntos para producir un expediente fuerte que sera presentado a la corte cuando juzgara la ordenanza. Primero, los servicios locales tenan que ser adecuados para los verdaderamente necesitados. Segundo, tena que establecerse un registro claro y consistente de las intenciones legislativas de la ciudad para restaurar el orden y no sealar o convertir en chivos expiatorios a ciudadanos verdaderamente marginados. Y, tercero, las acciones de la ciudad para aplicarla tenan que ser cuidadosamente implementadas, para no violar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Anteriormente, el alcalde de Seattle, Norman Rice, tom la iniciativa para revisar lo que la ciudad estaba haciendo por los desamparados, y para comunicarlo al cabildo de la ciudad con el fin de que pudiera incorporar a sus registros una generosa historia de provisin para los ciudadanos pobres y atribulados de

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Seattle. Sidran investig y recopil abundante informacin acerca de la naturaleza del problema. Se apoy no slo en informacin de las dependencias municipales, sino en los testimonios de aquellos ms gravemente afectados por el desorden en las calles, como los ancianos, los enfermos, los ciegos, los pobres y la gente de la calle que frecuentemente eran vctimas. Respondi al clamor de los defensores de la gente sin hogar por los posibles abusos, con una cuidadosa delincacin del problema real -ilegalidad-, poniendo nfasis en la muy limitada naturaleza de su propuesta y apoyndola plenamente en el incremento de los servicios para los pobres. Sidran estableci cuidadosamente el fundamento bsico para la restauracin del orden mediante la prevencin de la criminalidad y la reversin del proceso de la declinacin urbana. Como parte de esta labor, invit a Kelling a reunirse con los miembros del cabildo de la ciudad para revisar detalladamente y explicar la informacin existente acerca del temor, el desorden, la criminalidad y la declinacin urbana, sobre todo las impresionantes reducciones en el ndice de criminalidad que haban resultado del control del desorden en los metros de Nueva York. Sidran saba que tena que estar preparado para defender la ordenanza no slo en trminos de jurisprudencia, sino en el mbito de los registros legislativos y de los hechos que serian presentados al juez. Consider que: Cuando tratas de legislar en esta rea, tienes que asumir que hay al menos las mismas oportunidades de que vayas o de que no vayas a estar frente a un juez cuyos instintos polticos le digan que controlar el desorden no es una buena idea. Con todo el debido respeto al poder judicial, llegar a este punto en estas discusiones de polticas dentro de un contexto constitucional, es una llamada a juicio en la cual no se trata slo de un argumento analtico que apela al intelecto de la corte, sino de una cuestin que tiene que ser planteada con valor. Estos jueces son gente y tienen sus opiniones acerca de la naturaleza del asunto de los desamparados y las clases

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de polticas que son "buenas" o "malas". Dado el hecho de que las polticas de estos asuntos se reflejan casi inevitablemente en los dos extremos del espectro [...] uno tiene que apremiar a los jueces para que, con base en los registros, se formen una opinin imparcial [...] El resultado de un caso depende de la capacidad de la ciudad para integrar el expediente para que pase las pantallas ideolgicas del juez, quien reaccionar ante la retrica de los defensores[...] Tienes que balancear la retrica de los defensores con tu propia retrica, con base tanto en los precedentes legislativos como en los hechos del caso. T quieres un buen caso porque los malos casos hacen malas leyes[...] Fue por temor a que nos tocara un juez predispuesto en nuestra contra que pasamos demasiado tiempo evaluando la naturaleza del problema, identificando la posicin constitucional ms defendible para estar dentro de ella, y cmo obtener [...] los mejores registros.

Sidran entendi que los defensores presentaran a la corte los ejemplos ms conmovedores del problema desde la perspectiva de sus clientes. Busc contrarrestar estos ejemplos con historias igualmente conmovedoras de aquellas personas que sufran por las acciones de la gente de la calle echada en las banquetas -los ciegos, los incapacitados, los ancianos, los padres con nios- y otros que sufriran como vctimas si los buenos ciudadanos se retiraran de las calles. Como lo explica Sidran: "lo que haces es una especie de balance en los corazones y las mentes de la corte, acerca de a quin pertenece esta acera. La respuesta a esta pregunta debe estar en tus registros de hechos". As, Sidran estableci una conexin directa entre los hechos de la gente de la calle y las consecuencias de los mismos para la seguridad y la vitalidad del comercio en la zona. Si la gente de la calle se aglomeraba en la orilla de la acera, Sidran preguntaba: "Qu hace la gente que trata de cruzar la calle, de estacionar sus automviles, de entregar productos? No es peligroso que la gente obstruya la banqueta y obligue a otros a circular por la calle para poder pasar?". Sidran expuso las consecuencias

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de que la gente de la calle se juntara afuera de los edificios: "Aqu es donde usted puede encontrarse con los incapacitados, los ancianos, los ciegos... la gente que probablemente no lleve el paso con el trnsito y quiere estar en las banquetas". Adems, si los buenos ciudadanos estuvieran tan asustados que se retiraran de las calles, los desamparados se convertiran en vctimas de los depredadores. La cuestin fue: "Aqu prevalecen los derechos de quin? De la gente que debe usar la acera porque es el nico derecho de va entre los puntos A y B, o de aquellos que quieren tenderse sobre ella pese a tener muchas otras opciones, como parques, otras calles, etctera?".74 Y ms all de la cuestin de los derechos, el tema fue el balance entre la seguridad de todos los ciudadanos, incluyendo la gente de la calle, y los derechos de unos cuantos. Cuando la ordenanza fue aprobada por el cabildo de la ciudad de Seattle en octubre de 1993, junto con una reforma a la ordenanza de la mendicidad agresiva, se tomaron con mucho cuidado los pasos para su implementacin: se fijaron letreros; se repartieron folletos entre los ciudadanos; quienes violaban la ley fueron advertidos de su aplicacin, y se tom la decisin de que las medidas iniciales para su aplicacin seran dirigidas solamente por policas entrenados especialmente, con asesora del procurador de la ciudad. Sin embargo, numerosas personas sin hogar, sus defensores, as como organizaciones polticas, sociales y de la comunidad, presentaron ante la Corte Federal de Distrito una demanda en contra de la ciudad, por cargos de que tanto la ordenanza de las aceras como la ordenanza de la mendicidad agresiva eran anticonstitucionales y violaban los derechos de los demandantes a la libertad de expresin y de asociacin, el derecho a viajar, al proceso debido y a la igualdad de proteccin.75 Nuevamente el tema para los demandantes fue el problema de la gente sin hogar: "No hay duda

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de que las ordenanzas de la acera y de la mendicidad, especialmente al considerarlas en conjunto con ordenanzas aprobadas por el cabildo de la ciudad de Seattle el mismo da, estn dirigidas a la poblacin sin hogar de la ciudad de Seattle".76 Los cuidadosos e intensos trabajos de la ciudad para documentar su caso y redactar la ley tan minuciosamente como fuera posible, no pasaron desapercibidos para la corte. En Roulette v. Seattle, la juez Barbara Rothstein atendi primero la ordenanza de la acera, y rechaz de inmediato el argumento de los demandantes de que la ordenanza era anticonstitucionalmente vaga. En lugar de eso, decidi que contena tanto una descripcin clara del comportamiento proscrito (por lo tanto eliminaba el peligro de que la polica ejerciera su criterio sin limitantes), como el aviso adecuado a los ciudadanos respecto a los actos reprimidos y a las zonas en las cuales la ordenanza estaba vigente.77 Tambin neg la impugnacin de que la ordenanza violaba el fundamental derecho constitucional a viajar, porque el derecho no se aplica generalmente al comportamiento en la calle. Distinguiendo Roulette de dos casos recientes, Pottinger v. City ofMiamiy Tobe v. CityofSanta Ana, la juez Rothstein hizo notar que en estos casos las ordenanzas haban impuesto responsabilidad penal por dormir, acostarse, comer y realizar numerosas actividades de sustentamiento de la vida en lugares pblicos, y hacerlas cumplir "era congruente con la accin concertada por la polica dirigida contra la gente sin hogar, incluyendo arrestos masivos junto con la confiscacin y destruccin de sus pertenencias". En ambos casos, las cortes hallaron evidencia de que las ciudades haban intentado obligar a la gente sin hogar a que abandonara el rea, al buscar la forma de retirarlos de las zonas en las cuales se reunan. En Seattle, la juez Rothstein no encontr bases para concluir que la ciudad haba buscado expulsar a las personas sin hogar de

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sus zonas comerciales. Claramente, la cuidadosa atencin de Sidran para crear un registro del tratamiento de Seattle a la gente sin hogar a travs de medidas que reflejaban integridad, inters y la provisin de servicios concretos, fue efectiva. Volviendo a las reclamaciones de la Primera Enmienda, la juez Rothstein fall que la ordenanza de la acera regulaba solamente actos que no contenan "en y por s mismos un elemento expresivo", porque el hecho de sentarse o acostarse no estaba inextricablemente ligado o era necesario para la expresin. Los desamparados podan desempear otros actos comunicativos sin acostarse. Adems, la sola presencia de una persona sin hogar acostada o sentada en la acera no constitua expresin protegida, por el contrario, "el argumento de los demandantes requerira la conclusin de que cada acto pblico de la gente sin hogar es conducta expresiva protegida por la Primera Enmienda porque ellos estn, con su sola presencia, haciendo una continua declaracin social. La corte rechaza este argumento por no tener apoyo precedente de la Primera Enmienda". Finalmente, al atender la impugnacin de igualdad de proteccin, la corte fall que no haba violacin de sus derechos a la libre expresin, trnsito o proceso debido, no haba precedente que reconociera a la gente sin hogar como una clase y no haba discriminacin evidente en la ordenanza o su aplicacin. Por lo tanto, la juez Rothstein aplic una prueba de relacin racional, que la ciudad satisfizo fcilmente al demostrar que su legtimo inters por garantizar la seguridad de los peatones y salvaguardar la vitalidad econmica de las zonas comerciales, era racionalmente relativo a la prohibicin de sentarse o acostarse en las aceras de las zonas comerciales durante ciertas horas. La ordenanza contra la mendicidad agresiva defina esta actividad como "pedir con la intencin de intimidar a otra persona para que diera dinero o

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alguna otra cosa78 [...] ya sea verbalmente, con seales del cuerpo, gestos u otros medios".7' Las reformas en 1993 agregaron la definicin de "utilizar una conducta que hara que una persona razonable temiera o se sintiera obligada"80 y una lista de circunstancias que deban ser consideradas al determinar si una persona trat de intimidar a otra para que le diera dinero, incluyendo tocar o seguir a una persona, usar lenguaje grosero o abusivo, o insistir en pedir despus de que la persona ha dado una respuesta negativa.81 Los demandantes afirmaron que la ordenanza prohiba anticonstitucionalmente la expresin amparada por la Primera Enmienda porque era extralimitada y vaga. Ambas, la corte y la ciudad, aceptaron que la mnima mendicidad pacfica y la peticin para propsitos caritativos merecan alguna proteccin de la Primera Enmienda.82 Por lo tanto, la juez Rothstein fall que la ordenanza no se extralimitaba, ya que se aplicaba slo a "amenazas de causar lesin corporal o dao fsico a la propiedad de otro, lo cual hara a una persona razonable temerosa de tal dao". Tales amenazas no eran expresin protegida. Sin embargo, encontr la seccin de la ordenanza que establece las circunstancias que deben considerarse al determinar la intencin de alguien de intimidar a otro, tanto carente de especificidad como incluyente de alguna expresin protegida por la Primera Enmienda. Esta seccin era por lo tanto vaga y extralimitada, y la corte pudo fallar que la ordenanza sera constitucional, slo si se rechazaba o reformaba la seccin de circunstancias.83 En marzo de 1996, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito apoy la posicin de la ciudad en el caso Roulette. Por una mayora de dos a uno, el juez Alex Kozinski fall que aun cuando sentarse puede "posiblemente ser expresivo", esto no era suficiente para sostener la queja de que la ordenanza era anti-

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constitucional. Sentarse o acostarse en la acera no eran formas de conducta "integradas a, o comnmente relacionadas con, expresin".84 Sin embargo, el caso sigue sin resolverse, por una peticin de los demandantes para nueva audiencia en el Noveno Circuito. Mientras tanto, la ciudad tambin responde a dos impugnaciones a la ordenanza presentadas bajo la Constitucin estatal.85

LAS LECCIONES QUE HEMOS APRENDIDO

De las experiencias de la ciudad de Nueva York y su Autoridad de Trnsito, Baltimore, San Francisco y Seattle, podemos obtener numerosas conclusiones acerca de lo que funciona y lo que no funciona al intentar la restauracin del orden. En particular cuatro elementos contribuyen para que los funcionarios de la ciudad y los departamentos de polica obtengan buenos resultados al desarrollar la legislacin e implementar sus programas:

Encontrarse en el campo de la alta moral Aprender a resolver problemas Prepararse para ganar en la corte Involucrar a la comunidad

Encontrarse en el campo de la alta moral

La implementacin de un modelo de prevencin del crimen con base en la comunidad para el control de la criminalidad y el mantenimiento del orden

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requerir nueva legislacin, programas y polticas. A primera vista, buena parte del trabajo necesario para el mantenimiento del orden puede parecer de mal gusto o desagradable, y dar la impresin de que impone el orden a costa de la libertad. Es un hecho que la restauracin del orden puede beneficiar a la comunidad entera, incluyendo a quienes son los ms necesitados y a quienes podramos considerar como los "causantes de problemas". Puede realizarse en las formas diseadas para garantizar los intereses de las libertades fundamentales de todos. El propsito del mantenimiento del orden es prevenir el temor, el crimen y el deterioro urbano. Aunque las actividades de mantenimiento del orden pondrn a la polica en contacto con la gente sin hogar y con los pobres, con quienes estn perturbados de la mente, con los jvenes y quienes abusan de las sustancias prohibidas, los trabajos para el mantenimiento del orden no se hacen con la intencin de resolver los problemas de la sociedad en estos sectores de la poblacin. Este mensaje debe dirigirse de la misma manera a los lderes polticos, los representantes de los medios, los ciudadanos, los policas y los profesionales de la justicia penal. En el Metro de la ciudad de Nueva York, nuestro propsito era crear un medio ambiente seguro y sin amenazas para todos los pasajeros, incluyendo la gente pobre y con problemas. En Seattle, el propsito de Sidran en la restauracin del orden fue mantener un centro comercial del vecindario seguro y viable para los residentes. Propsitos similares caracterizaron los esfuerzos en Baltimore y San Francisco. En cada caso, fueron atendidos propsitos ms amplios y reconocidos, como mantener una comunidad, apoyar sus instituciones y asegurar el comercio... para nombrar solamente tres.

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El primer objetivo de las intenciones para restaurar el orden es reclamar el campo de la alta moral al enfocar el asunto en los trminos adecuados. Desde el principio, en el Metro de la ciudad de Nueva York entendimos que permitir a los otros enfocar el asunto del desorden como un problema "de la gente sin hogar" habra sido una trampa organizativa, legal y poltica. Como organizacin, habra concedido a la polica que el mantenimiento del orden era slo una funcin perifrica, separada de la funcin principal de la polica de prevenir el delito. Legalmente, habra permitido a los defensores fijar los trminos de la litigacin y que emboscaran a la MTA y a la polica con argumentos legales acerca de "hostilizar a los pobres". Polticamente, habra evocado respuestas de una "patada en el trasero" para la gente sin hogar, un problema grave por s mismo pero fundamentalmente diferente del que estaba tratando la MTA, y que era la ilegalidad. Sidran entendi muy bien estos obstculos en Seattle. Su pregunta: "De quin es esta acera?", hecha con alguna indignacin, y sus poderosas descripciones de los ancianos y las personas con discapacidad luchando por lugares seguros para caminar, ilustraron claramente la competencia de valores y derechos que estaban en juego. Puede ser que relacionar el problema de la gente sin hogar con el mantenimiento del orden causara que el alcalde Jordan perdiera en San Francisco. El significado de la eleccin de Willie Brown y el papel de la Operacin Matriz para que perdiera la silla Frank Jordan todava no estn claros. La amplia historia poltica de Brown y su carisma son ampliamente reconocidos e indudablemente contribuyeron a su victoria. No obstante, la controversia respecto a la Operacin Matriz debe ser ilustrativa, especialmente a la luz de

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lo que est sucediendo en la ciudad de Nueva York. Mientras el alcalde Jordan y otros funcionarios de San Francisco deben haber logrado o previsto los beneficios de la restauracin del orden en la reduccin del temor y el control de la criminalidad, esta meta no estaba integrada en sus acciones. Esto no es del todo sorprendente. La intencin de Jordan de tratar de solucionar el desorden fue uno de los primeros esfuerzos a nivel ciudad hecho en Estados Unidos, y l no titube al improvisar sobre la marcha. En la ciudad de Nueva York, el impacto del mantenimiento del orden en el Metro estaba slo empezando a ser reconocido en este tiempo, y las acciones del N P todava YD no se realizaban. Est claro, sin embargo, que el Departamento de Polica de San Francisco era ambivalente acerca del mantenimiento del orden y haba fallado al integrarlo en una estrategia general de control de la delincuencia. Pese a una declaracin de poltica sobre el desorden, cuidadosamente elaborada, el departamento slo haba autorizado a los policas a tratar con los pordioseros agresivos. Mientras que hacer cumplir la ley en contra de los pordioseros agresivos se consideraba como una responsabilidad de los policas de San Francisco, su "principal objetivo era prevenir y suprimir los delitos graves".86 Al duplicar las labores de beneficencia social para la gente sin hogar y buscar el mantenimiento del orden en un solo programa plenamente visible e identificable, los funcionarios de la ciudad se hicieron vulnerables a acusaciones de que estaban hostilizando a los pobres y a los marginados, lo que puso a Jordan a la defensiva durante toda la campaa por la alcalda. Sus oponentes lo tuvieron a su alcance de dos maneras: podan apoyar la aplicacin de una ley equitativa y podan atacar que se discriminara a la gente sin hogar.

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El hecho de que los programas de beneficio social se dirigan a la gente sin hogar se perdi en la retrica poltica. Sin embargo, al juntar en el mismo esfuerzo la gente sin hogar y el desorden, se hizo fcil desvirtuar el espritu de la Operacin Matriz. Con la ventaja de la percepcin retroactiva, podemos cotejar Matriz con las experiencias del Metro y las calles de Nueva York. En el Metro, Bratton vio el desorden, la evasin del pago de tarifas y el robo como un manto sin costuras: cuando la polica trataba con uno, trataba con todos. Hoy, tanto para el alcalde Giuliani como para Bratton, las actividades de mantenimiento del orden del
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son la piedra fundamental para la prevencin y reduccin de la crimina-

lidad. El mensaje parece claro: separar la falta de vivienda y el desorden. La primera es una condicin, el otro es un comportamiento. Son diferentes tipos de problemas con poco traslape. Debe mantenerse el enfoque en la vinculacin entre desorden, temor, criminalidad y deterioro urbano. Dos recomendaciones finales sobre juntar la falta de vivienda y el desorden. Primero, las ciudades simplemente no pueden ignorar a la gente sin hogar y aun as restaurar el orden. Suficiente traslape existe entre los dos casos: al ignorar los problemas sociales, las ciudades ponen en granriesgosus tareas de mantenimiento del orden. Segundo, pese a la necesidad de atender los problemas sociales de una manera conceptual y programticamente aparte del desorden, la polica todava tiene una importante responsabilidad ante tales problemas. La gente sin hogar necesita la proteccin de la polica y su ayuda, con frecuencia para encontrar las dependencias sociales adecuadas para presentarles sus problemas. Cuidar de aquellos que no pueden cuidarse a ellos mismos siempre ha sido y ser una funcin esencial de la polica.

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Ubicarse en el campo de la alta moral incluye un segundo axioma: mantener el orden de la manera correcta. No se necesita decir mucho ms acerca de esto. Los policas deben entender que nunca se les pedir que hagan cosas para las que no haya justificacin legal o moral. No hay necesidad de trabajar sucio o formar "comandos de limpieza". Barrer slo acarrea problemas a las ciudades. Desde Newark durante la dcada de 1970 hasta los metros de Nueva York, Seattle y ciudades por todo Estados Unidos, hay numerosos ejemplos acerca de cmo mantener el orden adecuadamente. Bajo administraciones previas de la ciudad y de polica, Baltimore hizo funcionar la ley, ya fuera hacindola respetar o continuando con la aplicacin de leyes que las cortes consideraron anticonstitucionales. Fueron atrapados y ahora, el departamento de polica y la ciudad estn pagando los altos costos por lo que fue falta de cuidado o irresponsabilidad. No son slo malos hechos los que hacen malas leyes, tambin malas prcticas hacen malas leyes. Aqu el mensaje bsico es: tomar tiempo para preparar cuidadosamente las cosas y hacerlas bien. No actuar impulsivamente con una respuesta no razonada a los cargos emocionales hechos por los contrarios. Tomarse tiempo para examinar los intereses reales que estn en juego. Examinar las suposiciones fundamentales e impugnarlas si tienen fallas, o si estn incompletas o sesgadas. Investigar. Debes estar preparado para apoyar tu propio razonamiento en todas formas: moral, prctica y legalmente. Revisa la ley y cmbiala si es necesario. Involucra al pblico completamente en tus deliberaciones, proporciona canales y busca la retroalimentacin; est preparado y dispuesto para cambiar de direccin. Y si las polticas y el programa carecen de un fundamento moral e integridad, no las apoyes aunque puedan pasar una prueba de legalidad.

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Aprender a resolver los problemas

Para encontrarse en el campo de la alta moral, los funcionarios y ciudadanos deben entender claramente el problema al cual se enfrentan y trabajar para encontrar las soluciones adecuadas. Con este fin, el experto de la polica, Herman Goldstein, concibi un poderoso mtodo para solucionar problemas que es sofisticado, fcil de entender, enseable y prctico.87 Aunque inicialmente fue desarrollada como una metodologa de la polica, la solucin de problemas es aplicable a otras dependencias gubernamentales y de justicia penal. Este fue el mtodo que Kelling adopt y con el que trabaj para guiar a la Autoridad del Transporte de la Ciudad de Nueva York en numerosos pasos para implantar soluciones a los problemas de los desrdenes en el Metro. Paso 1: El primer paso -identificacin del problema- es probablemente el ms importante en el proceso de solucin. Podemos pensar que sabemos lo que es el problema cuando nos enfrentamos a uno, pero no es tan sencillo. Todos "saban" que el problema del Metro era la gente sin hogar... y los intentos para tratarlo como tal condujeron a duplicidad y dificultades. Todos "saban" que el graffiti en el Metro era un problema de hacer respetar la ley, as que por aos se apilaron arrestos sobre arrestos mientras aquel empeoraba. Y as sucesivamente. Paso 2: Es muy importante identificar el problema, pero eso es slo el primer paso dentro de la metodologa de solucin. En el Metro, el siguiente paso fue identificar las opciones programticas para todas las dimensiones del problema. Quin necesita ayuda? Qu ayuda sera la ms efectiva y adecuada? Cmo puede proporcionarse mejor? Paso 3: La fuerza de tarea examin la moralidad, legalidad y constituciona-

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lidad de todas las opciones programticas, a la luz de las acciones y los valores bsicos de la organizacin. Cules eran los valores de la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York y su polica? Cmo seran mejor implementados? Qu tcticas llenaban aquellas normas? Paso 4: Todos los departamentos concernientes y afines, oficinas gubernamentales, departamentos de polica e instituciones de servicio, participaron en la planeacin o fueron informados, para asegurarse de que las metas del programa no fueran minadas o embotadas por operaciones conflictivas realizadas en otra parte. Se sealaron las formas de servicio y su aplicacin, y los lderes de la comunidad y los polticos fueron informados de las consecuencias de tales formas. Qu servicios se requeran para el mantenimiento del orden? Quin poda hacerlo mejor? Qu se poda hacer con los viciosos empedernidos que haban ido al Metro literalmente a morirse? Paso 5: Los reglamentos del Metro fueron revisados a la luz de la ley y las cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. Qu reglas podan pasar la inspeccin constitucional? Qu era "obstruir" y cmo poda ser aplicada una regla que lo prohiba? Paso 6: Los ciudadanos y los lderes de la comunidad fueron informados de la naturaleza del problema y el programa propuesto, incluyendo las implicaciones constitucionales y morales y las limitaciones de la polica, para que ellos pudieran ajustar sus expectativas a las realidades prcticas y legales. Qu resultados podemos esperar? Qu tan pronto? Paso 7: La fuerza de tarea implant mecanismos de retroalimentacin, efectivos y precisos, para proporcionar informacin constante sobre la efectividad del programa, su impacto en varios grupos determinados y las consecuencias

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no previstas: Cules fueron los triunfos iniciales reconocibles? Cmo podemos retroalimentar la informacin a los grupos de inters? La valiosa retroalimentacin vino a confirmar los temores de que aunque haba sido iniciado un programa conceptualmente vlido, la falta de liderazgo estaba dejando que se marchitara. Esto tambin convenci a los lderes de la Autoridad Metropolitana del Transporte de que era necesario un nuevo liderazgo de la polica de trnsito, si el orden en el Metro iba a ser restaurado. La vasta identificacin del problema y su solucin han caracterizado cada historia de xito de la polica y la justicia penal que nosotros conocemos. La "sabidura convencional" y el "sentido comn" no son los lineamientos confiables que muchos dicen. Esta es la mala noticia. La buena noticia, sin embargo, es que hay mucha sabidura, con frecuencia desarticulada, en organizaciones que alguna vez practicaron una metodologa de solucin de problemas. La Autoridad Metropolitana del Transporte necesitaba ayuda y hasta un nuevo liderazgo, para implementar el mantenimiento del orden en el Metro de Nueva York, no obstante, un capitn haba tenido xito al iniciar acciones que contenan virtualmente todos los elementos de una buena prctica, aun antes de que las actividades para solucionar los problemas empezaran o de que Bratton fuera nombrado. Un teniente de polica tuvo la clave para controlar a los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York, pero era necesario que sus ideas fueran actualizadas y se les diera credibilidad antes de que pudieran ser puestas en prctica. La leccin no es slo que la polica y las dependencias de la justicia penal deben emplear mtodos de solucionar problemas, sino que el proceso incluye al personal de lnea: aquellos que trabajan con el problema a diario y lo sienten.

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La cuestin es cmo aplicar una orientacin para solucionar los problemas a travs de las organizaciones de justicia penal, para que ellas puedan responder rpidamente, no despus de que se han perdido miles de patrocinadores del transporte pblico, la reserva de viviendas de una ciudad ha sido grave e irremediablemente daada, los.limpiaparabrisas han aterrorizado a miles de conductores, o los traficantes de drogas han invadido un vecindario completo. No estamos seguros de la respuesta completa; sin embargo, el desarrollo y mantenimiento de un enfoque en la comunidad -y las fuerzas que ese enfoque genera- son absolutamente necesarios.

Prepararse para ganar en la corte

Para que tenga una oportunidad de sobrevivir a largo plazo y alcanzar sus metas, cualquier poltica de restauracin del orden debe apoyarse firmemente sobre bases morales y utilitarias y ser capaz de sobrevivir a una intensa batalla legal. La forma ms sabia es asumir desde el principio que sers impugnado en la corte, y planear la legislacin, programas y polticas adecuadamente. Hacer esto necesariamente requerir contar con la estrecha coordinacin entre funcionarios de la ciudad, polica, otras oficinas de justicia penal y la asesora legal de la ciudad y del condado, y debe incluir a los ciudadanos. Esta coordinacin, bien llevada, significar una base slida sobre la cual la asesora legal puede montar una exitosa defensa de dos puntos del programa de la ciudad: primero, llevando un registro cuidadoso de las acciones de la ciudad para presentarlo ante la corte y, segundo, respondiendo a los argumentos legales que seguramente sern esgrimidos por los defensores de quienes se oponen a la restauracin del orden.

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Convencer a a corte con el registro de hechos El registro de los trabajos de la ciudad para desarrollar la legislacin, programas y polticas para restaurar el orden, presentado ante la corte, ser de tanta importancia para el resultado del caso como los mismos argumentos legales. Para empezar, la ciudad debe ser capaz de proporcionar una relacin clara del intento legislativo para restaurar el orden, como parte de una tarea global para controlar la criminalidad y evitar un mayor deterioro urbano. Los defensores de la gente sin hogar tendrn un punto a su favor si pueden presentar una demanda sobre el hecho de que los funcionarios de la ciudad, o la polica, estaban ms preocupados por desplazar a las personas indigentes que por patrullar los vecindarios para evitarles una mayor declinacin. Si el registro legislativo documenta el hecho de que las decisiones polticas fueron tomadas para desarrollar un programa de restauracin del orden, despus de que los funcionarios analizaron cuidadosamente investigaciones recientes que relacionan desorden, temor, delitos graves y declinacin urbana, una ciudad ser ms capaz de convencer a una corte de que su inters e intencin son legtimos y constitucionalmente aceptables. Tambin se presentar, en un informe, la evidencia de que la ciudad cumpli sus responsabilidades con los pobres y los indigentes, ofrecindoles servicios sociales, entrenamiento para el trabajo, asesora, vivienda y otros recursos dentro de la comunidad. No es necesario que todos estos servicios procedan del gobierno -tambin pueden ser recursos del sector privado-, pero el gobierno debe participar activamente en ponerlos en orden y monitorear las necesidades de los ciudadanos. Es necesario que los servicios no estn relacionados directamente con un programa de mantenimiento del orden. Sin embargo, como un

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elemento independiente en el registro de la ciudad, servirn para borrar la impresin de que en sus actividades de mantenimiento del orden, la ciudad de alguna manera discrimin a los indigentes, las personas sin hogar o gente marginada de cualquier otra forma. En Seattle y en San Francisco, los registros de los servicios proporcionados a los indigentes y a las personas sin hogar sirvieron para estos efectos. El registro de hechos realizados por una ciudad tambin debe prestar cuidadosa atencin a los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, al implementar la legislacin y el programa de restauracin del orden. La asesora legal debe trabajar muy cerca de los funcionarios de la ciudad y la polica, para informar y orientar al pblico y entrenar a los policas, con anterioridad a la implementacin de una nueva legislacin o un nuevo programa de restauracin del orden, como lo hicieron en el Metro de la ciudad de Nueva York, y debe estar disponible para consulta conforme avance el programa, como lo estuvieron los abogados de la procuradura de la ciudad en San Francisco. Los funcionarios de la ciudad y de la polica deben desarrollar lineamientos explcitos para que los sigan los policas como parte de sus esfuerzos para hacer que se cumplan. Con el registro de hechos se debe apoyar la efectividad del programa, de acuerdo con las metas establecidas -disminuir el temor, tener ms seguridad en las calles, remodelar los vecindarios, disminucin de la criminalidad-, si es que sus avances pueden ser registrados. Las declaraciones de los ciudadanos en Boyd Booth, los ndices de criminalidad reducidos, los proyectos de restauracin como el del parque Bryant en la ciudad de Nueva York y la satisfaccin de los ciudadanos con el rea del centro de la ciudad de Baltimore, dan todos testimonio de lo que se ha logrado con la restauracin del orden.

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Convencer a la corte con argumentos legales Como un primer paso, la legislacin en que se fundamenten la restauracin y el mantenimiento del orden necesitar ser elaborada minuciosamente para evitar impugnaciones por vaguedad o extralimitacin, y para atender hechos ms que condiciones. Hoy, la mayora de los tribunales ha determinado que el acto de mendigar conlleva la proteccin de la Primera Enmienda, una posicin con la cual no estamos de acuerdo porque no es congruente con las experiencias de los ciudadanos que se enfrentan a los pordioseros, e ignora los elementos contextuales que le dieron significado al comportamiento. Al final, este tema ser resuelto por la Suprema Corte. En la actualidad, la legislacin tiene ms posibilidades de xito si busca reprimir la mendicidad agresiva, u otros comportamientos minuciosamente definidos, en lugares determinados y en tiempos especficos. Los ejemplos proporcionados por Mark Sidran, procurador de la ciudad de Seattle, y la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York sugieren los mejores mecanismos para redactar la legislacin. Una vez sometida la legislacin a una impugnacin legal, la asesora debe estar preparada para ofrecer argumentos legales convincentes para apoyar las siguientes afirmaciones: E comportamiento desordenado no est protegido por la Primera Enmienda. Los defensores de la gente sin hogar y muchos tribunales insisten en la opinin de que mendigar y otras infracciones de menor nivel, sealadas frecuentemente por los programas de mantenimiento del orden, constituyen expresin o al menos actividad expresiva que est protegida por la Primiera Enmienda. Esta conclusin es particularmente problemtica, dado lo que nosotros sabemos acerca de la naturaleza de la poblacin de la gente sin hogar y muchos de

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quienes participan en el comportamiento desordenado en nuestras calles. En tanto que algunos pueden ser pasivos o benignos en su expresin y actos, muchos ms son estafadores, gente que abusa de las sustancias prohibidas, consumidores de alcohol o adictos a las drogas, personas con enfermedad mental, o tienen antecedentes penales. Adems, sabemos que la expresin y el comportamiento de muchos en este sector son intimidantes y hasta amenazadores, y pueden convertirse en algo ms dependiendo del contexto en el cual tengan lugar. Cul, en realidad, es el "mensaje" que mandan tal expresin o actos? Puede realmente ser, como lo expresan los fallos de algunos tribunales, que "los beneficios del gobierno son inadecuados" o que "actualmente hay multitudes de pobres y sin hogar a quienes nuestro pas est dejando de proveer"? Las ciudades y los defensores de la legislacin que restringe el comportamiento desordenado deben estar completamente preparados para asegurar que los actos desordenados no estn protegidos por la Primera Enmienda y no se les debera otorgar el elevado grado de proteccin de la Primera Enmienda.88 Pueden hallar apoyo en la opinin de la Corte Federal de Apelaciones para el caso de Young v. New York City Transit Authority, de que implicar dichos mensajes de la expresin intimidatoria o actos de personas afectadas por enfermedad mental, drogas, alcohol o hasta intenciones criminales, representa una "exacerbada deferencia para los derechos individuales de mendigos y pordioseros, en detrimento del bien comn".89 En una lnea similar est el fallo de la juez de la Corte Federal de Distrito, Barbara Rothstein, al rechazar que cada acto pblico realizado por las personas sin hogar deba ser considerado como conducta expresiva y se le deba otorgar la proteccin de la Primiera Enmienda.

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El gobierno tiene un inters apremiante en reprimir el desorden en los lugares pblicos. Refutar la opinin de que actos como la mendicidad agresiva y limpiar parabrisas son "expresin protegida" se vuelve ms difcil cuando se llevan a cabo en lugares pblicos, tales como los parques y las calles de la ciudad. Los tribunales han designado estos lugares, tradicionalmente reservados para la libre expresin de las ideas, como "foros pblicos", y determinaron que ah se aplica la mxima proteccin de la Primera Enmienda. No obstante, como el profesor de Harvard, Mark Moore, ha reconocido sobre el criterio legal tradicional en esta rea: "Hay una interesante contradiccin que dice que los lugares que la gente puede utilizar -calles y parques- son tambin los lugares en los cuales existen los ms grandes peligros como resultado de sus acciones".90 Stanley Fish reconoce esta paradoja al hacer el balance de los derechos individuales frente a los intereses del gobierno, que los tribunales plantean sobre las restricciones a la expresin:

Es slo en el ms raro y excntrico de los espacios sociales, como un rincn del parque Hyde, donde la expresin no tiene otro propsito que el de s misma, donde la tolerancia absoluta tendr sentido, y es una de las cosas raras de la retrica "oficial" sobre la Primera Enmienda, que dichos espacios peculiares sean puestos como la norma. Esto es, la retrica de la Primera Enmienda presupone la situacin ordinaria como una en la cual la expresin es completamente desenfrenada y luego se imagina como especiales las acciones para restringirla. Pero la verdad es exactamente lo contrario: la situacin especial y que casi-nunca-va-a-ser-encontrada es aquella en la cual puedes decir lo que quieras impunemente. La situacin ordinaria es en la cual lo que t puedes decir est limitado por el decoro con que se requiere que te conduzcas. La reglamentacin de la libre expresin es una figura definitoria de la vida diaria, no porque el paisaje est contaminado por los censores, sino porque la mera condicin de actividad propositiva (opuesta a la actividad que es al azar y sin consecuencias) es que algunas acciones (fsicas o verbales) sean excluidas para que algunas otras se puedan mantener.91

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Por el contrario, tallos recientes de la Suprema Corte sugieren que la tendencia es designar an ms lugares como foros pblicos: terminales areas y otros centros de transportacin masiva y comunicacin, por ejemplo.92 Si se adopta este cambio, las restricciones sobre la "expresin" o actos comunicativos (como se considera mendigar) en muchas reas tendrn que pasar las ms altas normas -el estricto escrutinio- para demostrar la existencia de un apremiante inters del gobierno. Aunque la prueba del "apremiante inters del gobierno" es difcil de cubrir, hacerlo no resulta imposible en cuanto a que el inters del gobierno por proporcionar seguridad y asistencia social a sus ciudadanos requiere medidas de restauracin del orden. Muchos tribunales no han sido convencidos por las aseveraciones de un inters que est basado en la incomodidad o el temor de los ciudadanos enfrentados con los pordioseros o personas que acampan en parques y en aceras. Muchos tribunales tambin han expresado opiniones como la del juez Robert Sweet, en Loper v. New York City Police Department, quien cuestion que un solo pordiosero pudiera amenazar el bienestar de los ciudadanos de una comunidad. No obstante, el trabajo de Skogan y otros cientficos sociales, especialmente cuando se une con la informacin que vincula el mantenimiento del orden con la reduccin en el ndice de los delitos graves, sugiere una conclusin diferente: la intencin del gobierno para reprimir el comportamiento desordenado como la mendicidad, va ms all del alivio del incmodo o molesto impacto de la expresin o los actos expresivos de los pordioseros sobre sus oyentes, lo cual las cortes han rechazado como intolerable. Al ser enfrentados los ciudadanos con el desorden, abandonan el uso de las calles, los parques y las zonas comerciales, y finalmente los efectos secundarios se resienten en niveles ms altos del ndice

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de delitos, declinacin comercial y deterioro urbano muy extendido. No es simplemente que un pordiosero en lo individual represente una amenaza a la sociedad o se convierta en participante en actos delictivos ms graves si se le permite continuar mendigando (aunque esto no est fuera de lo posible, como se demuestra en la investigacin). En lugar de eso, el comportamiento desordenado atrae y engendra actividades delictivas ms graves. En Baltimore, el juez Smalkin reconoci este derecho cuando la viabilidad comercial estaba amenazada en el rea del centro;93 y en San Francisco, el juez Jensen fall que la ciudad tiene un inters legtimo en proteger la seguridad y la salud pblicas y en preservar los parques para sus propsitos especficos.94 Tanto los cientficos sociales como la asesora legal para las ciudades deben trabajar ms para implantar esta lnea de argumentos, y para convencer a los tribunales de que el inters por restringir el comportamiento desordenado amerita otorgarle condicin plena como un inters apremiante, suficiente para justificar dichas restricciones. El comportamiento desordenado en los espacios pblicos est legtimamente sujeto a restricciones de tiempo, lugar y forma. Sealamos en nuestra exposicin del caso de la Autoridad de Trnsito de la Ciudad de Nueva York, que dichas restricciones se juzgan de acuerdo con una norma meramente razonable mientras sean consideradas imparciales, hechas para servir a un inters significativo del gobierno y dejen abiertos canales alternativos para la comunicacin. La Suprema Corte ha explicado que el significado del inters del gobierno debe verse dentro del contexto del foro de que se trate (ya sea pblico o privado). Adems, la validez de una reglamentacin no necesita ser juzgada exclusivamente con base en los incidentes especficos de expresin, sino que debe ser

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considerada a la luz del impacto potencial de otros actos.95 Asimismo, la corte ha sostenido que para ser juzgada "minuciosamente hecha" no se requieren mnimos medios restrictivos, sino slo que una reglamentacin persiga un sustancial inters del gobierno "que sera logrado con menos efectividad si no existiera esa reglamentacin" y que cualquier restriccin no sea ms amplia de lo que se requiere para alcanzar el inters del gobierno.96 Estas normas quiz ofrecen la mejor oportunidad de defender las restricciones a los actos desordenados. En particular, permiten el argumento de que los efectos agregados del comportamiento desordenado pueden ser suficientemente graves para ameritar restricciones, aunque dichos efectos, uno por uno, puedan parecer insignificantes. Evitar una acusacin de responsabilidad municipal por jallas en atacar el comportamiento desordenado. Un apremiante inters del gobierno o del pblico por reprimir el comportamiento desordenado, tambin puede convertir este inters en una espada de dos filos. Si el inters en reprimir el desorden es tan significativo, entonces el gobierno tambin tiene una responsabilidad para atender y tratar los asuntos que conlleva -como proveer refugio y servicios para aquellos realmente sin hogar o para los enfermos mentales, programas de rehabilitacin para quienes abusan de las sustancias prohibidas, y capacitacin a la polica para tratar con esas personas. No prestar atencin a estos problemas puede tener como resultado una demanda a un municipio, incluyendo daos, donde los derechos constitucionales de los miembros de determinados grupos estn implicados en interacciones con la polica u otros funcionarios. El Acta de los Derechos Civiles, en su cdigo 42 seccin 1983 e interpretada por la Suprema Corte, le asigna responsabilidad a

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los municipios donde se pruebe que la legislacin, una poltica, o hasta la inactividad de los funcionarios municipales o la polica, infringe los derechos constitucionales de quienes piden o mendigan, o que participan en otras formas de comportamiento desordenado. Las soluciones civiles estn disponibles para las partes agraviadas que pueden exhibir una poltica que se aplica no solamente de manera anticonstitucional, sino con prcticas inadecuadas por la falta de capacitacin de sus empleados.'7 Por lo tanto, para evitar ser sujeto a demandas, un municipio no puede permitirse ignorar el comportamiento desordenado de sus ciudadanos ms problemticos, ni tampoco tratar de reprimirlo. De hecho, cuando las restricciones estatutarias son impugnadas en la corte, los municipios capaces de apoyar con argumentos suficientes sus labores para atender los problemas de la gente sin hogar, de quienes abusan de sustancias prohibidas, y de los enfermos mentales, tienen ms posibilidades de convencer a los tribunales de que no han sealado injustamente a estos grupos o los han discriminado en sus acciones para controlar el comportamiento desordenado, como ocurri en los casos de Joyce v. City and CountyofSan Francisco,98 y Roulette v. CityofSeattle.99 Prepararse adecuadamente para presentarse ante un tribunal tiene beneficios que van ms all de la mera preparacin legal. El debate legislativo y la consideracin deben fortalecerse. Las polticas resultantes deben beneficiar a numerosos intereses y grupos, incluyendo quienes estn en verdadera necesidad de asistencia. La mayor interaccin entre los funcionarios de la ciudad, la polica, el pblico y los procuradores de justicia debe proporcionar una conciencia ms amplia de los recursos potenciales de la comunidad entera para atender los problemas, principalmente cuando los ciudadanos trabajan juntos.

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Mantener la participacin de la comunidad

Prcticamente todos los "experimentos" que se realizan para controlar el desorden, el temor y el crimen en Estados Unidos, combinan el control ciudadano con la accin de las dependencias gubernamentales y de la justicia penal, incluyendo la polica. Ningunas acciones para la restauracin del orden en la comunidad tendrn xito a largo plazo, sin una completa alianza entre los ciudadanos y las instituciones de. justicia penal, que afecte las condiciones en sus vecindarios. Esta alianza debe ser totalmente incluyente de los grupos raciales, tnicos, religiosos y econmicos; debe estar sujeta a renovacin continua y confirmacin, y debe establecer las bases para los esfuerzos de la ciudad por restaurar el orden, incluyendo la autoridad de la polica para implementar el programa respectivo. La meta de esta participacin es que los mismos ciudadanos "se apropien" de los problemas que enfrenta su comunidad, as como de las soluciones que surjan. Junto con la polica, los procuradores, los tribunales y las dependencias correccionales, los ciudadanos mismos deben hacerse responsables de la restauracin del orden. Deben participar plenamente en el desarrollo de las polticas y programas adecuados, en el discurso pblico y el debate, y luego en apoyar la ejecucin de los trabajos. Su participacin no terminar cuando el orden regrese a la comunidad, sino que los ciudadanos deben estar preparados para desempear un papel activo y constante en el mantenimiento del orden y la prevencin del crimen, como lo hacen los residentes de Boyd Booth y Manhattan, y los comerciantes que trabajan unidos como parte de la Sociedad del Centro en Baltimore y los BID en la ciudad de Nueva York.

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No hay una frmula individual para el papel que las iniciativas privadas deben desempear. En las calles, los vecinos y los trabajadores deben buscar la seguridad y el bienestar uno del otro, ayudar a hacer respetar las normas compartidas de civilidad y comportamiento legal y, fsicamente, limpiar las calles y los lugares pblicos. Los comerciantes pueden unirse en los BID para conseguir servicios y seguridad en las reas del centro, como lo hacen en Baltimore, Nueva York y otras ciudades. Las fundaciones privadas pueden apoyar la creacin de tribunales comunitarios y otras instituciones locales para traer la justicia restaurativa a los vecindarios. Todos deben trabajar con las escuelas, la polica y otras instituciones locales para hacer de la comunidad un lugar ms seguro para los nios, los ancianos y aquellas personas que son ms vulnerables. Un importante papel para los residentes locales es ayudar a que la polica pueda entrar a las reas conflictivas. No debemos ignorar el grado en el cual el temor dicta las respuestas de los policas ante determinadas situaciones, especialmente en los vecindarios del centro de la ciudad y de minoras. Al menos dos generaciones de policas han sido aisladas de las comunidades. Los "veteranos", quienes conocan los vecindarios y las prcticas de la patrulla a pie, ahora estn retirados y se llevaron sus conocimientos y sus capacidades con ellos. Hoy el entrenamiento de la polica los capacita poco para las realidades de la vida en la calle. No obstante, los organizadores de la comunidad, abogados, algn personal de la justicia penal y los lderes de los grupos en los vecindarios actan en estas comunidades en una forma regular, aunque prudentemente. Su seguridad se basa sobre todo en la familiaridad con los vecinos de la comunidad. En la mayora de estos vecindarios, los residentes necesitarn trabajar con los funcionarios de la justicia penal y salir a las calles con ellos -como ya lo han hecho en Baltimore y

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en otras ciudades-, Al emprender tales acciones, los ciudadanos indican pblicamente que les estn confiriendo autoridad a los policas para actuar en su nombre, y que ellos mismos han asumido la responsabilidad por su vecindario. Tal vez ms que nadie, Sir Robert Peel ha captado la esencia de esa alianza entre el pblico y los funcionarios de justicia penal, al evocar en sus principios una tradicin en la que "los policas son el pblico y el pblico son los policas". Ellos son los nicos miembros del pblico que "le dedican tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano en inters del bienestar de la comunidad". Esta representacin pone igual peso sobre los hombros del ciudadano y el polica -y otros oficiales- para el mantenimiento del orden en la comunidad. Tambin capta la esencia del nuevo ejemplo de prevencin y control del crimen con base en la comunidad, que muchos vecindarios estn implementando ahora.

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LA REPARACIN DE LAS VENTANAS ROTAS

Durante su trabajo con la Asociacin de Polica (el sindicato de policas) de la Autoridad de Trnsito de la Baha de Massachusetts
(MBTA,

por sus siglas en

ingls) durante el verano de 1995, Kelling viajaba en los metros de Boston acompaado de policas fuera de servicio para visitar las estaciones. Una era especialmente interesante: una pequea estacin en la Lnea Roja se haba convertido en el foco de actividad de los rufianes, especialmente contra los inmigrantes asiticos que estaban llegando a las reas residenciales adyacentes. Una tarde, al llegar Kelling y los policas a la estacin en automvil, cuatro jvenes estaban sentados apretujados uno contra el otro en una de las pequeas bancas, en un prtico directamente al otro lado de la calle frente a la entrada de la estacin. La calle era angosta y desde su sitio los jvenes dominaban las entradas y salidas, as como el rea inmediata dentro de las puertas de la estacin. Al dejar la estacin, Kelling se detuvo y lanz a los jvenes una mirada larga y directa -algo que no habra hecho si no hubiera estado acompaado por los policas-. Ninguno de los muchachos era mayor de 13 o 14 aos, no pesaban

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ms de 88 kilos ni eran ms altos de 1.60 metros. Todos eran afroamericanos, vestidos idnticamente con una sudadera oscura con capucha, pantalones oscuros anchos y zapatos negros. La banca estaba al frente del prtico y cada joven se inclin hacia adelante -los hombros encogidos, como los buitres- con las manos en las bolsas de las sudaderas. Pese a que obviamente los acompaantes de Kelling eran policas, ninguno de los cuatro se turb cuando los observaron, simplemente fijaron la vista en Kelling, impasible pero amenazadoramente. Despus de unos momentos -impresionado por la experiencia-, Kelling abord el auto patrulla y se fue con los policas. A no ms de una milla de ah, por el radio recibieron el informe de que un hombre asitico haba sido atacado afuera de aquella misma estacin del Metro. Les tom slo un par de minutos regresar a la escena. Dos oficiales del Departamento de Polica de Boston ya estaban ah, pero tanto los jvenes como la vctima se haban ido. Una mujer haba visto a los cuatro robar al hombre y llam a la polica. Ella estaba hablando con uno de los policas. Lo mejor que pudo hacer fue decirles que el hombre haba perdido su cartera, pero no estaba dispuesta a quedarse y hablar con los policas. Kelling se apart a un lado y vio hacia el prtico que haba observado ms temprano. Una mujer asitica de mediana edad y un nio de alrededor de 11 aos estaban barrindolo y colocando la banca contra la pared. Aunque estaban fuera de servicio, los policas dieron vueltas por el vecindario durante un rato y luego se fueron... ni siquiera tenan una vctima. Para que sean de utilidad, las polticas de control de la criminalidad deben hacerse para reconocer y tratar con las trgicas realidades que la componen, como la incapacidad de la familia, el vecindario y las instituciones de la comu-

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nidad para controlar y proteger a los nios, algunos de ellos trgicamente marcados por su inconsciencia o resignacin a su suerte -para la mayora, si no es que para todos, ir a prisin y/o ser asesinados es slo cuestin de tiempo-. Su premeditada crueldad y el terror y el dao que causan a otros representan el fracaso de la comunidad. Restaurar el orden y sofocar el temor no es suficiente donde este trauma se inflige a diario sobre una comunidad. Las polticas para controlar el crimen deben asumir la responsabilidad por estos jvenes y el terror que diseminan. Los grandes discursos acerca del bienestar social, la educacin y los valores familiares, o argumentos ms especficos sobre el control de armas, la pena capital, o "la tercera es la vencida", parecen ofrecer poca esperanza de solucin inmediata.1 El temido porvenir -pandillas de crueles jvenes armados y nios y adultos temerosos que igualmente llevan armas para su defensa propia- ya est aqu con nosotros en muchas ciudades. Los ciudadanos y los vecindarios estn en problemas ahora; necesitan auxilio hoy. Antes de meter en la crcel a toda una generacin de jvenes, se pueden desarrollar y aplicar polticas que ofrezcan esperanza para el presente inmediato, sin ignorar los requerimientos de largo alcance? La respuesta sin lugar a dudas es s. Y aunque imperfecto e incipiente todava, el proyecto para tales polticas y acciones existe prcticamente en cada ciudad de Estados Unidos, en la forma de un nuevo modelo de control del crimen que ya se manifiesta en nuestras comunidades. En captulos precedentes vimos cmo surgi este nuevo modelo de control del crimen, al observar los modelos previos que fallaron. Empezamos con el "sistema pblico de justicia penal" -una invencin radical de mediados del siglo xx que replante cmo controlar el crimen en una comunidad-. La polica era

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"la punta de lanza" de este sistema, la responsable de arrestar a los infractores y presentarlos a los procuradores de justicia para su proceso judicial y castigo para tratar de corregirlos. El inters de los ciudadanos, tanto por el mantenimiento del orden como porque se hiciera justicia, fue durante mucho tiempo ignorado por los procuradores, policas y otros profesionales de la justicia penal, ms ocupados en lo que, segn sus apreciaciones, constitua el "verdadero" problema de la delincuencia y los medios adecuados para manejar a los pillos, mayores o menores. Las acciones de cada parte de este sistema son un procedimiento: primero viene el arresto por parte de la polica, el procurador somete el caso a proceso, los encargados entrevistan a los aspirantes a libertad condicional para su correccin, y se tiene a los culpables en la crcel. Las diferentes dependencias del "sistema de justicia penal" dividen los problemas y tratan de atenderlos cada una lo mejor que puede -un ejemplo clsico de la ley del instrumento. Irnicamente, sin embargo, mientras cada parte de este "sistema" se superaba y se haca ms eficiente, los problemas del vecindario y de la comunidad empeoraban. Si un arresto no tena resultados, los policas culpaban a los procuradores o a los jueces generosos. Los procuradores y los jueces culpaban a los policas por su ineptitud o la falta de atencin a los procedimientos legales requeridos. Cada uno poda culpar de ineficiente al "sistema" ficticio. Sin embargo, mientras cada oficina estaba haciendo su trabajo autodefinido, a ninguna "le correspondan" los problemas del vecindario y de la comunidad, que aumentaban diariamente. Ante la falta de un control profesional de la delincuencia y el exceso de comportamiento desordenado y depredador, los ciudadanos se movilizaron y

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lucharon para recuperar el control de sus comunidades. Tan slo en Boston, los ms de cien grupos comunitarios de control del crimen nombrados y activos que existan en 1982, aumentaron a ms de seiscientos. En Baltimore, vecindarios histricos como Boyd Booth, Harlem Park y Sandtown se organizaron alrededor de temas como trfico de drogas, casas abandonadas, basura (con frecuencia el resultado de casas abandonadas), y lograr que los policas patrullaran sus vecindarios a pie -todos con xito considerable. Pueden darse ejemplos similares en casi cada ciudad de Estados Unidos. La seguridad privada o corporativa, que tuvo sus orgenes contemporneos despus de la Segunda Guerra Mundial, tambin aument y la actual industria de la seguridad privada, con 1.5 millones de agentes, hace que se vean enanas las fuerzas de polica pblicas, que llegan aproximadamente a medio milln. Al volverse los comerciantes hacia la seguridad privada para su proteccin, estos programas, junto con el desarrollo de los distritos de mejoramiento comercial
(BID),

empezaron a funcionar en reas pblicas -aceras, parques y otros espa-

cios pblicos- causando que la polica reconsiderara su manera de tratar la seguridad privada. Pioneer Square, el corazn del centro de Portland, Oregon, es patrullado en conjunto por la polica pblica y privada, y la polica privada tiene la principal responsabilidad de mantener el orden y conservar la paz. En la ciudad de Nueva York, el NYPD, la Polica Metro Norte (polica pblica responsable de la terminal Grand Central y los trenes e instalaciones del Metro Norte), el BID Grand Central, y First Security (una firma de seguridad privada con sede en Boston, responsable del edificio Met-Life) forman ahora la Alianza Grand Central, prorratean las responsabilidades del patrullaje en el rea y, como las

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policas pblica y privada de Portland en Pioneer Square, comparten frecuencias de radio comunes. En Austin, Texas, el procurador de distrito Ronnie Earle ha creado en su oficina una de las dependencias judiciales ms orientadas a la solucin de problemas. Hasta los tribunales empiezan a prestar atencin a los problemas de la comunidad. Por todo el pas, los tribunales a cargo de juzgar los asuntos de las drogas se muestran interesados por proteger a las comunidades y por la rehabilitacin de los drogadictos. De la misma forma, la Corte de la Comunidad de Midtown representa un modelo para manejar los problemas del vecindario, al proporcionar ayuda a los infractores menores. Todos estos esfuerzos reflejan el desarrollo de un nuevo modelo de prevencin y control del crimen con la colaboracin de la comunidad, que est revolucionando el derecho penal. La base de este nuevo movimiento es una alianza entre las fuerzas pblicas y las privadas. Sus aspectos ms significativos son: primero, la definicin de la prevencin y control del crimen de una manera nueva y ms amplia y, segundo, otorgar facultades a la comunidad dentro de los procedimientos de justicia penal y determinar la participacin de los ciudadanos. La representacin del modelo de este movimiento se resume en la grfica 7.1. Los ciudadanos o grupos del vecindario son un elemento clave en este modelo. Los unen un propsito comn -la restauracin del orden- y el compromiso de exigir a las dependencias de justicia penal que los ayuden a resolver los problemas. Por otra parte, las organizaciones del vecindario, con el apoyo de fundaciones locales y nacionales, grupos de accin comunitaria y el gobierno, han desarrollado tcticas muy claras para la restauracin del orden y el control de la delincuencia, que pueden transmitirse a otros grupos y organizaciones de justicia penal.

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El "sistema de justicia penal" vs. la prevencin con base en la comunidad Sistema de justicia penal Prevencin con base en la comunidad
Desorden, temor, delitos graves: la gravedad la determinan el contexto, las prioridades del vecindario y hasta qu punto los problemas alteran a las comunidades.

El problema del crimen

Delitos graves: mientras ms grave sea el delito, como lo califican los mtodos tradicionales, es ms la energa que las dependencias de justicia penal deben dedicar para combatirlo.

Prioridades en el control del crimen

Aprehender y procesar a los infractores.

Prevenir y controlar el crimen; restaurar y mantener el orden; reducir el temor de los ciudadanos.

El papel de los ciudadanos

Ayuda a la polica: ya que el control del crimen se deja a los profesionales, la "ayuda" de los ciudadanos se limita a llamar a la polica, ser buenos testigos y declarar en contra de los delincuentes. Todo lo dems es vigilantismo.

Los ciudadanos son clave: el control del desorden, el temor y el crimen, tiene sus orgenes en la vida del vecindario; los ciudadanos fijan normas y mantienen el orden; la polica y otros funcionarios los apoyan y los ayudan, especialmente en emergencias. Dependencias descentralizadas: permiten respuestas flexibles a problemas y necesidades locales.

Polica, procuradores, tribunales y correccionales: estructura Mtodos

Organizacin centralizada.

Procesos de casos individuales: cuando ocurre el delito.

Planteamiento de solucin de problemas: identificar y resolver los grandes problemas dentro de los cuales se integran los casos individuales. Fundamental e importante para las labores de control del crimen: los controles se desarrollan mediante intentos legislativos; leyes cuidadosamente diseadas que atienden la complejidad de

Uso del criterio

Se desalienta, no se le reconoce: se supone que un poco de orientacin es necesaria para la aplicacin de la ley; requiere reglamentos claros y precisos; intentos para limitar/erradicar el uso

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El "sistema de justicia penal" vs. la prevencin con base en la comunidad Sistema de justicia penal Prevencin con base en la comunidad
los asuntos; elaboracin de lincamientos, procedimientos y reglamentos con la colaboracin de los ciudadanos y los policas. Equilibrio: intereses de libertad no absolutos, sino balanceados frente a la necesidad de mantener niveles bsicos de orden para que funcionen las comunicaciones y los vecindarios. Accin de \a polica en apoyo a la comunidad: los policas estn estrechamente involucrados en la vida local, pero tambin actan justa y equitativamente de acuerdo con los principios legales establecidos.

del criterio con polticas de arresto obligatorio y castigo, y sentencias determinadas.

Orden vs. intereses de libertad

Predominan los intereses de las libertades individuales: la mayora de las infracciones no violentas debe tolerarse en nombre de las libertades individuales.

Relaciones pblicas-privadas

Policaimparcialy retirada: debe irrumpir en la vida de la comunidad lo menos que sea posible.

Personas y organizaciones como Felice Kirby, del Comit de Ciudadanos para la Ciudad de Nueva York (Citizens Committee for New York City); Roger Conner, de la Alianza Americana para los Derechos y Responsabilidades (American Alliance for Rights and Responsibilities), y Michael Sarbanes, del Consejo Coordinador de Justicia Penal del Alcalde de Baltimore (Baltimore's Mayor's Coordinating Council on Criminal Justice), han desarrollado paso a paso lincamientos para tratar con los problemas especficos del vecindario y atraer la atencin de las oficinas de justicia penal. La reduccin de oportunidades,2 solucin

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de problemas3 y prevencin del crimen mediante la planeacin del medio ambiente (CPTED, por sus siglas en ingls),4 as como la accin poltica y legal, se han convertido en lenguaje rutinario de los grupos comunitarios y son parte de sus capacidades. Ahora pueden decir los ciudadanos, como recientemente alguien le dijo a Kelling en Boyd Booth en Baltimore: "Dejamos que el vecindario se nos saliera de control. Fue nuestra culpa. Lo recuperamos. Sabemos cmo conservarlo". Hoy empezamos a ver los efectos de este nuevo ejemplo en nuestras comunidades, especialmente su inters por la restauracin del orden. A dondequiera que uno va, cuando los vecinos estn organizados, establecieron sus prioridades y presionaron a las dependencias oficiales para que los ayudaran, el resultado es el mejoramiento en la calidad de vida. Los ciudadanos creen que junto con la restauracin del orden, los delitos graves se han reducido. A pesar de la poca informacin, son convincentes estos relatos de la disminucin en los niveles de criminalidad. Pero hay que tener cuidado. Vamos a suponer que las actividades de la polica para mantener el orden no han reducido la criminalidad y tienen pocas posibilidades de hacerlo, aunque nosotros creamos lo contrario. Esto apenas empaara ligeramente nuestro entusiasmo por la restauracin del orden. El desorden y el temor que ste genera, son problemas graves que exigen atencin. El desorden desmoraliza a las comunidades, afecta el comercio, conduce al abandono de los espacios pblicos y mina la confianza pblica en la capacidad del gobierno para resolver los problemas. El temor separa a los ciudadanos e impide sus respuestas normales de apoyo a lo que es orden, como consecuencia del impacto del desorden. La restauracin del orden es clave para

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revitalizar nuestras ciudades y para evitar la espiral descendente hacia el deterioro urbano, que amenaza a los vecindarios sin importar el resultado de una reduccin de la criminalidad. Hasta aquellos vecindarios que luchan con niveles importantes de comportamiento depredador -como el rea que rodea la estacin del Metro de Boston, vctima de los jvenes que describimos arribapueden tener buenos resultados si dan los primeros pasos para restaurar el orden. Al organizarse los ciudadanos y tomar la responsabilidad de sus calles y parques, en colaboracin con la polica, procuradores y otros funcionarios de justicia penal y haciendo uso de los recursos con que cuentan, reducirn el temor y, a la larga, fortalecern a la comunidad. Adems, hay razones para creer que las actividades de mantenimiento del orden tendrn un fuerte reflejo en los delitos que se registran, as como en el desorden menor. Este es un resultado muy importante para los vecindarios que ya enfrentan altos niveles de criminalidad, y sufren a diario el trauma que esto produce.

LOS E F E C T O S DE RESTAURAR EL ORDEN: EL CONTROL DE LA CRIMINALIDAD POR MEDIO DEL M A N T E N I M I E N T O DEL ORDEN

Cuatro elementos de la estrategia de "ventanas rotas" justifican su efecto en la reduccin de la criminalidad. Primero, tratar con el desorden y los infractores menores sirve tanto para informar a la polica como para ponerla en contacto con quienes han cometido delitos mayores, incluyendo el duro ncleo que

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integra el "6 por ciento" de los delincuentes juveniles. Segundo, la notoriedad de las acciones de la polica y la concentracin de elementos en reas caracterizadas por altos niveles de desorden, protegen a "los buenos" y les advierten a los "prospectos" y a los delincuentes que sus acciones ya no sern toleradas. A final de cuentas, estos dos elementos producen mayor control para prevenir la delincuencia. Tercero, los ciudadanos empiezan a afirmar el control sobre los espacios pblicos al respaldar las normas de comportamiento, y terminan por participar plenamente en el proceso que se lleva a cabo para mantener el orden y prevenir la delincuencia. Ya que los problemas de desorden y delincuencia se convierten en responsabilidad no solamente de la polica, sino de toda la comunidad, incluyendo dependencias e instituciones relacionadas, todos participan para tratarlos globalmente. Mediante estas acciones, se pone orden a la utilizacin de una vasta cantidad de recursos y se aprovechan para dar solucin a problemas especficos de la delincuencia.

Establecimiento del control: contacto de la polica con los delincuentes y el "6 por ciento"
Por su naturaleza, las actividades de la polica para mantener el orden y atacar los delitos menores hacen que se incremente la colaboracin del ciudadano. Por lo general, estas relaciones no son muy sobresalientes: el polica tiene que recordar a los ciudadanos sus responsabilidades, los orienta acerca de los reglamentos y leyes, les advierte de sus infracciones y ocasionalmente les pide o les ordena "que se muevan" -todas intervenciones legtimas cuando la gente viola las reglas del Metro o leyes y ordenanzas de la ciudad-. Pero estas activi-

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dades tambin ponen al polica en contacto con gente problemtica y delincuentes. La experiencia en el Metro de la ciudad de Nueva York es un ejemplo: muchos de quienes fueron arrestados por evadir el pago del pasaje, o iban armados o tenan rdenes de aprehensin vigentes por delitos cometidos. De la misma forma, muchos contactos de los policas con los pordioseros "sin hogar" descubrieron a delincuentes menores, as como a quienes tenan antecedentes por delitos graves. El efecto potencial de la actividad rutinaria de la polica para que disminuyan los delitos graves fue dado a conocer primero por James Q. Wilson y Barbara Boland en 1978.5 En un controvertido estudio, Wilson y Boland sugirieron que las agresivas tcticas de la polica para hacer cumplir citatorios por infracciones de trnsito redujeron el nivel de criminalidad al incrementar las posibilidades tanto de arresto para los infractores como la percepcin de control social de los delincuentes. En 1980, Robert Sampson y Jacqueline Cohen nuevamente probaron estas ideas en 171 ciudades, y concluyeron que "el patrullaje ha demostrado tener significativos efectos en la disminucin de los robos, especialmente los cometidos por adultos tanto negros como blancos. Por lo tanto, en determinados campos, los resultados sugieren que las ciudades con los ms altos niveles de estrategias policiacas proactivas dirigidas a los desrdenes pblicos, tienen los niveles de robos notablemente ms bajos".6 La criminalidad en Estados Unidos es un problema de la juventud masculina, y el grupo ms grande de infractores es el de aquellos entre los 14 y los 17 aos. Por otra parte, en trminos de violencia, el comportamiento de los varones jvenes est empeorando. Como lo ha sealado John DiIulio Jr., analista poltico de Princeton, el nivel de asesinatos se ha incrementado en un 50 por

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ciento por varones blancos y 300 por ciento por varones negros durante el periodo de 1985 a 1992.7 Sin embargo, no todos los hombres jvenes, aun aquellos que cometen crmenes, representan el mismo riesgo para la sociedad. Desde la dcada de 1970 sabemos que un 6 por ciento de los jvenes que cometen delitos en Estados Unidos, son responsables de ms del 50 por ciento de los delitos cometidos.8 Estas cantidades se han sostenido con el tiempo, pues los mismos resultados se obtuvieron en estudios realizados en 1985, tanto en Estados Unidos9 como en Londres, Inglaterra.10 Hay, sin embargo, una significativa diferencia entre dos generaciones que se incluyen en los informes de Estados Unidos (el primer grupo naci en 1945, el segundo en 1958): la cantidad de delitos cometidos por el 6 por ciento no tuvo un incremento notable, pero la gravedad de sus delitos s lo tuvo. Varios estudios han seguido despus de estos resultados, con atencin especial en la determinacin de caractersticas psicolgicas y sociales de delincuentes juveniles reincidentes, para poder predecir quines sern y determinar cmo prevenir la mutilacin criminal que descargan en la sociedad. James Q. Wilson describe a los infractores ms endurecidos y los compara con el resto de nosotros, a la luz de las condiciones en la sociedad que conducen cada vez ms al delito. Las caractersticas del 6 por ciento los ponen en alto riesgo entre las fuerzas criminales que operan en la sociedad. Al declinar el costo de la delincuencia, o aumentar los beneficios, al estar las drogas y las armas ms disponibles y volverse ms comn la glorificacin de la violencia, las familias y los vecindarios pierden algo de su poder de restriccin y, al ocurrir todas estas cosas, casi todos cambiaremos en algn grado nuestra manera de ser. Para quienes seamos ms apegados a la ley, el cambio ser ms bien modesto: unas pocas herramientas robadas a nuestro patrn, unos semforos ms que nos pasamos en luz roja cuando el polica no est viendo, unos cuantos experimentos ms con las drogas de moda, y unos cuantos negocios

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chuecos. Pero para los menos apegados a la ley, el cambio ser drstico: se emborracharn a diario en lugar de solamente el sbado por la noche, ya no usarn mariguana sino que ahora probarn el PCP O crack, ya no deambularn en parejas: se unirn a pandillas y comprarn armas automticas en lugar de usar pistolas de juguete.11

Wilson compara la situacin para el 6 por ciento, y las condiciones que los impulsan a cometer delitos ms graves, con el juego del "chicotito". Cuando los nios juegan al "chicotito" en el patio de la escuela, el nio a la cabeza de la linea escasamente se mueve, pero el nio del final, que corre lo ms que puede para mantenerse en pie, frecuentemente tropieza y cae arrojado por la fuerza acumulativa de muchos movimientos pequeos a lo largo de la linea. Cuando en una cultura cambiante se incrementa la criminalidad, los muchachos en riesgo estn al final de la lnea, y las condiciones de la vida urbana norteamericana -pistolas, drogas, automviles, vecindarios desorganizados- hacen la lnea muy larga y el piso bajo los pies sinuoso y traicionero.12

La polica, los procuradores y los agentes de libertad condicional, saben quines forman parte de este "6 por ciento". En ciudades ms pequeas como Nueva Haven, los jefes de polica como Nick Pastore se saben de memoria sus nombres. En las ciudades ms grandes, como Nueva York, los comandantes de distrito pueden ser informados de quin en su vecindario es un infractor reincidente o en libertad bajo palabra o bajo caucin por delitos violentos graves. Por otra parte, como lo hemos visto en la ciudad de Nueva York, los delincuentes menores y los "prospectos" tienen informacin importante sobre quin est traficando drogas y dnde; quin porta armas y cundo; quin est planeando cometer algn delito o quin los comete; quin ha sido humillado y busca vengarse. Algunos infractores menores y "aspirantes" proporcionarn la informacin a cambio de hacer un trato con la polica o los procuradores; otros, porque tienen miedo -"Fulano porta una pistola y

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quiere que le encamine algunos borrachos"- del infractor y/o de ser atrapados. Los buenos ciudadanos, especialmente en vecindarios rudos, tienen "rondas" de informacin sobre los delincuentes, que pasa desapercibida, ya sea porque nadie les pregunta, porque no tienen oportunidad de compartirla con agentes o correccionales, o porque temen que la indiscrecin de los policas les acarree represalias. Una vez que han identificado a los delincuentes, la polica, los procuradores y los agentes de la libertad condicional deben hacerles llegar claramente la advertencia de que su comportamiento depredador los conducir de inmediato a la crcel. La parte principal de este mensaje debe ser que portar armas es absolutamente inaceptable, y que ocasionar que vuelva a ser encarcelado cualquier infractor violento que se conozca. Estos mensajes pueden y deben dejar huella. Hay un gran potencial para ejercer control e influencia sobre infractores reincidentes. Muchos estn bajo vigilancia de los tribunales que restringen su comportamiento, incluyendo dnde pueden estar y con quin; otros tienen rdenes de arresto vigentes. Muchos cometen infracciones menores que le dan a la polica motivos legtimos para interrogarlos, catearlos en busca de armas y, si es lo adecuado, arrestarlos. Todo esto habla de control. Creemos que para ganar el control en los vecindarios problemticos es necesario, como primer paso, restaurar el orden y reducir la criminalidad. Para fortalecer las comunidades y revitalizar sus instituciones, primero hay que restaurar el orden y controlar a los depredadores. Es cierto que ha sido muy delicado el tema del control de las comunidades minoritarias, especialmente para la polica. Al hablar del problema en las comunidades negras, Glenn C. Loury y Shelby Steele, prominentes ciudadanos afroamericanos, hacen un llamado al liderazgo negro en la restauracin de sus comu-

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nidades, pero exigen especficamente a una sociedad ms grande que restaure el orden y controle la criminalidad: No queremos que nuestra defensa de la responsabilidad negra signifique una absolucin general de la responsabilidad para la sociedad ms grande. Por qu Estados Unidos no mantiene la paz en los centros de las ciudades? [...] En el supuesto de que hubiera varios cientos de asesinatos relacionados con las pandillas cada ao, en los suburbios de Chicago o Washington o Los ngeles, habra una respuesta pblica diferente?13

Si no vamos a mandar por el drenaje a una generacin completa de jvenes, los integrantes de ese "6 por ciento" deben aprender por su propio bien, as como el de la comunidad, que hay lmites. Como en la metfora del "chicotito" de Wlson, estos jvenes se estn precipitando haca el desastre personal: prisin, adiccin y muerte. Verdaderamente necesitan ayuda: educacin, capacitacin, empleos. Sin embargo, para recibir la ayuda necesitan primero control. La prisin sola no es lo adecuado -es una respuesta de todo o nada-. Para quienes cometen delitos graves, el control debe extenderse por las comunidades en las cuales viven o a las cuales regresan, para que sirvan como un freno de la actividad delictiva. Debe tomar la forma de vigilancia estrechamente coordinada entre ciudadano, polica, procuracin de justicia y vigilancia correccional.

El mantenimiento del orden protege a los "buenos chicos" y controla a los "prospectos"

Los depredadores de corazn endurecido y los miembros de las pandillas hacen estragos en otros jvenes, especialmente en los vecindarios pobres y en los gue-

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tos. La educacin lo resiente y los empleos se ausentan del vecindario, lo que hace difcil la situacin y peor para la juventud del centro de la ciudad. Ms directamente, los jvenes buenos temen los ataques del "6 por ciento" y muchos eligen para su propia proteccin unirse a las pandillas y/o andar armados, siendo en efecto presionados u obligados a la actividad delictiva. A diferencia de muchos adultos que pueden refugiarse en sus automviles o sus hogares, los jvenes deben exponerse a la vida urbana en las calles. No es de sorprender que se comporten a la defensiva. Desafortunadamente, a esta situacin la exacerba una filosofa que ofrece grandes niveles de libertad a la gente joven, que no tiene los controles internos ni la experiencia para manejarlos. Esto lo empeora una estrategia de la polica y la justicia penal, que abdican del control sobre las calles y lo dejan a aquellos ms preparados para intimidar y agredir. Poltica y moralmente, estas son consecuencias inaceptables. Los trabajos de restauracin y mantenimiento del orden ofrecen ayuda en dos aspectos: primero, con el consenso de la comunidad para hacer cumplir un orden moral adecuado para el vecindario, los jvenes bien intencionados y de buen comportamiento, adultos y polica pueden recuperar el control de las calles reduciendo con esto el ndice de temor de los jvenes y su necesidad de protegerse ellos mismos; al mismo tiempo, al controlar a los depredadores se mandarn fuertes seales a los nios y jvenes que vienen detrs del "6 por ciento", para hacerles saber que existe un orden moral en la comunidad: los infractores tendrn una segunda oportunidad, pero sin bromas, porque el Estado muerde. Los adultos controlarn los vecindarios y fijarn las normas para los nios. No se permitir que los jvenes hostiles interfieran con el funcionamiento de escuelas, templos, vecindarios y comercio.

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El nfasis de los programas de mantenimiento del orden sobre los delitos menores es importante como un medio de restringir a los "prospectos": los amigos y compaeros de los infractores reincidentes, pero menos dedicados a la delincuencia que dichos infractores. Muchos de este grupo, si se les presiona o si las escuelas y la polica presionan a sus padres, cambiarn su comportamiento a normas ms apropiadas y decentes. No entienden la impresin que dan o el terror que pueden causar con atrepellar en los espacios pblicos a otros ciudadanos que no los conocen, especialmente los ancianos. No siempre pueden distinguir el potencial de violencia en sus acciones del que hay en el comportamiento del "6 por ciento" de corazn endurecido. Las depredaciones del "6 por ciento" se han vuelto tan crueles, y el escndalo del resto de los jvenes tan similar a su amenazante comportamiento, que prcticamente todos se han convertido en una fuente de terror, en especial para los ancianos o los dbiles. Muchos de estos "prospectos" necesitan orientacin acerca de la conducta civil, algunos por parte de la polica pero tambin por otras instituciones. Restringir a este grupo haciendo cumplir las reglas, en el Metro o en la calle, reduce las condiciones que propician la delincuencia -el desorden y el caos- y que al mismo tiempo estimulan y protegen a quienes se dedican a cometer delitos mayores.

Aumento del control ciudadano sobre los espacios pblicos

Cuando la Autoridad de Trnsito inici su programa en Nueva York, la mayora de los pasajeros del Metro haba perdido la paciencia con las incivilidades de

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rutina. Al preguntarles qu pensaban del contenido y el estilo de los letreros que daban a conocer las reglas del Metro, un grupo de pasajeros, la mayora mujeres minoritarias, respondi que si vieran los letreros y a la polica aplicando las reglas, ellas tambin reprenderan a los infractores, especialmente a los fumadores y msicos de "cajas tambor". Esta actitud indica lo que es tal vez el efecto ms notable de reducir el desorden y ofrece el potencial ms grande para reducir el delito a largo plazo: el renovado compromiso dentro de la comunidad para que los mismos ciudadanos tomen la responsabilidad del mantenimiento de condiciones sociales civiles y seguras. La aceptacin de la responsabilidad por parte de los ciudadanos no es poca cosa. En repetidas ocasiones se ha demostrado que la polica puede recuperar un vecindario de agresivos traficantes de drogas, pero no puede retener el vecindario sin el compromiso y la colaboracin real de los ciudadanos.14 Entender la participacin del ciudadano en el mantenimiento del orden y control de la criminalidad ha dado un giro desde 1961, cuando Jane Jacobs describi, en The Death and Lije of Great American Cities,el consejo que un capitn de distrito dio a los temerosos habitantes de un fraccionamiento residencial de medianos ingresos: que no salieran de sus hogares despus de oscurecer, ni abrieran la puerta sin saber quin toca.15 Fiel al modelo de reforma del patrullaje, el polica crea que el papel adecuado de los ciudadanos era ser observadores de eventos, reportarlos de inmediato a la polica, actuar como buenos informantes y testigos, y en general apoyar a la polica local. Ahora comprendemos plenamente las desastrosas consecuencias de semejante consejo. Las acciones pulverizadas de autoproteccin de los ciudadanos ayudan a

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erosionar la calidad de la vida urbana, porque cuando se encierran bajo llave, las personas abandonan sus obligaciones civiles bsicas. El retiro de la vida urbana no slo representa una mala actitud ciudadana, tambin contribuye a dejar los espacios pblicos y las calles a personas desordenadas y delincuentes, a quienes Jacobs etiquet como "brbaros". Cuando los residentes de Boyd Booth en Baltimore admitieron la responsabilidad porque las condiciones se estaban saliendo de control, ejemplificaron este punto: ahora puede parecer prudente rendirse a los brbaros, pero la consecuencia final es la prdida de la libertad de uno para vivir en un medio urbano civil y decente. Cmo se establece el control de los ciudadanos sobre los espacios pblicos, especialmente cuando estn amenazados o lo han perdido? Aunque hemos discutido numerosos factores, como el control de la criminalidad a travs del diseo del medio ambiente y la solucin de problemas, el primer paso en comunidades problemticas, cambiantes o plurales debe ser la colaboracin y negociacin de la polica con los ciudadanos para fijar las normas de comportamiento del vecindario, que luego se harn cumplir. La presencia real de los policas en los vecindarios, que persiste en el tiempo y es ntimamente familiar a la comunidad y sus problemas, es de mucha importancia para tener un consenso, porque el buen patrullaje ayudar a formar, determinar y legitimar las normas de la comunidad. Los policas de Newark negociaron informalmente con los vecinos, durante la dcada de 1970, las normas del vecindario, y el mismo procedimiento informal tuvo lugar en Somerville, Massachusetts, cuando los policas negociaron con los jvenes y los vecinos cmo podan usarse los parques en las calurosas noches de verano. La negociacin de normas tambin puede ser altamente es-

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tructurada y formal, como sucedi en Dayton durante finales de la dcada de 1970 y en los metros de Nueva York durante principios de la de 1990. Independientemente de que la negociacin sea formal o informal, todos los ciudadanos que son afectados por el establecimiento de normas -gente de la calle y jvenes, as como residentes y comerciantes- deben participar. El resultado ser un consenso en forma de un acuerdo que contenga, para todas las partes, un reconocimiento explcito de obligaciones y derechos mutuos. Si a los jvenes les es otorgado el derecho de estar en un parque, deben portarse bien. Los derechos de la gente sin hogar a usar el Metro estn asegurados, pero ellos, como todos, deben seguir las reglas. Los estudiantes pueden ser estudiantes y divertirse, pero deben hacerlo a su tiempo y de manera que no interrumpa las rutinas de las personas trabajadoras y los nios. Una vez establecidos, puede ser necesario reforzar en la prctica los trminos de tales convenios. A algunos jvenes se les tendrn que recordar sus responsabilidades y a algunos adultos que quiz no tengan simpata por los jvenes, se les exhorta a ser ms tolerantes. Aunque se haya llegado a un consenso, se requerir la activa presencia de la polica para tratar con quienes no estn preparados para aceptar sus obligaciones hacia los otros. Aquellos que se rehsan absolutamente a cooperar y violan tanto las normas informales como la ley, deben ser arrestados. Para la mayor parte, sin embargo, las normas se volvern autoaplicables despus de un tiempo. Los jvenes llegan a entender que sufrirn el toque de queda de las 10 p.m. si no ayudan a controlar a sus semejantes ms escandalosos. Los vecinos entienden que un quejumbroso vecindario quisquilloso puede alterar la paz tanto como unos cuantos jvenes fastidiosos.

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Debido a que las normas del vecindario son negociadas (y renegociadas bajo condiciones cambiantes segn las necesidades), ampliamente entendidas y aceptadas como legtimas por la mayora de los elementos de la comunidad, eventualmente todos los que viven ah participarn en apoyarlas y aplicarlas. Los residentes, por ejemplo, legtimamente advertirn a los jvenes cuando su exuberancia juvenil conduzca a infracciones menores -un bullicio un poco exagerado, la msica un poco demasiado ruidosa- que erosionen la vida de la comunidad. Los policas y otros funcionarios ayudarn a los ciudadanos, restringindolos si el exceso de celo los orilla al vigilantismo, y sern pacificadores donde el consenso est bajo tensin, para hacer realidad que la participacin de todos no viole los derechos fundamentales de las personas. En el anlisis final, sin embargo, los ciudadanos deben aceptar su responsabilidad para controlar sus vecindarios -y una vez investidos para restaurar el orden, generalmente asumen su papel-. La restauracin del orden y el control del crimen en los vecindarios es solamente en parte responsabilidad de la polica y las dependencias de justicia penal.

El mantenimiento del orden y la prevencin del delito mediante la solucin integral de los problemas
Desde que se iniciaron los planes para eliminar el graffiti del Metro de la ciudad de Nueva York, cada departamento estaba involucrado y comprometido. Los jefes de estacin monitoreaban continuamente las condiciones en sus estaciones para asegurarse de que se mantenan las normas mnimas. El personal de man-

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tenimiento y reparacin limpiaba de inmediato el nuevo graffiti, aseguraba los receptculos de las fichas, y reparaba y limpiaba las instalaciones. Los policas de la "unidad para la gente sin hogar" atendan a las personas vulnerables en el Metro. Y todo el equipo tena que ayudar a mantener el orden recordando sus responsabilidades a aquellos que rompan las reglas. La restauracin del orden no era solamente responsabilidad de la polica, sino un esfuerzo integral que inclua a varias dependencias diferentes y prestadores de servicio social, todos los cuales se comprometan en un proceso de solucin de problemas dirigido a un conjunto de problemas especficos. El resultado final no fue solamente el orden restaurado, sino la reduccin de la criminalidad, y ms probablemente, su prevencin. El hecho es que en otros lugares, cuando trabajan aislados uno del otro, ni la polica, ni los ciudadanos, ni las dependencias de justicia penal de hoy, han sido capaces de reducir la delincuencia. Con base en la experiencia de Nueva York, creemos que los intentos de restauracin y mantenimiento del orden son ms efectivos y tienen ms probabilidades de conducir a la prevencin del delito y a su reduccin, cuando una comunidad establece un esfuerzo integrado y global que incluye a ciudadanos, policas, varias dependencias de justicia penal, instituciones de servicio social, negocios, escuelas y funcionarios de la ciudad. Al principio, esta cooperacin cumplir una funcin educativa, en tanto que cada participante aprende acerca de las capacidades y recursos de otros y la informacin se comparte. Cuando el esfuerzo es canalizado a un proceso de solucin de problemas, en el cual cada actor o dependencia dirige su atencin y sus activos hacia un solo objetivo, las tendencias del "sistema" de justicia penal pueden ser superadas. Cuando cada dependencia se dedica no mera-

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mente a hacer su trabajo, sino a coordinar sus acciones como una parte para llegar a una meta comn, el potencial de xito se incrementa significativamente. La coordinacin de esfuerzos para solucionar problemas est cundiendo por todo el pas. En Salt Lake City se establecen "equipos de accin comunitaria", los cuales incluyen tanto a agentes procuradores como correccionales, quienes salen para entender los problemas del vecindario y de la comunidad, y proyectan tcticas generales coordinadas para atenderlos. En Indianpolis, cuatro procuradores trabajan fuera de sus oficinas en las estaciones de distrito de la polica, colaborando estrechamente con grupos de ciudadanos y como enlaces con la oficina del procurador del condado de Marion. Cada procurador ambulante cubre y registra casos que surgen en el distrito al cual est asignado, seleccionando un determinado nmero en el que participar personalmente; en los dems colaborar con los detectives en sus investigaciones, asesorar a los policas en asuntos de aplicacin de la ley, responder a las preocupaciones de la comunidad local y participar con negocios, escuelas, iglesias y dependencias del gobierno, para mejorar la calidad de vida en el distrito. Al mismo tiempo, los procuradores y el equipo de consejo corporativo, en cooperacin con los departamentos de polica y de bomberos de Indianpolis, cierran casas de drogas por violaciones a los cdigos sanitario y de seguridad. En Boston, la Operacin Luz de Noche (Operation Nightlight) es una respuesta coordinada en las calles de la polica y el Departamento de Libertad Condicional de Massachusetts contra los delincuentes mayores. El procurador de distrito de Boston (condado de Suffolk), Ralph Martin, ha supervisado la creacin de numerosas "iniciativas de vecindario seguro", en las cuales los procuradores con sede en los tribunales locales trabajan con los consejos de asesores de la polica

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y los ciudadanos, para determinar las causas de preocupacin e implantar estrategias para atenderlas, estas ltimas incluyen el cumplimiento de la ley as como otros componentes.16 Estas actividades son todas ejemplosflorecientesdel cambio hacia los trabajos integrados de solucin a problemas con participacin de la comunidad, semejantes a aquellos de los primeros das del patrullaje, cuando los policas trataban de responder a los problemas del vecindario con formas nuevas y creativas. Ahora la diferencia es que no slo la polica, sino los procuradores, los agentes correccionales y los tribunales deben aprender a hablar con una sola voz... y esa voz debe reflejar los intereses y controles del vecindario. Mientras el proceso de solucionar problemas se va definiendo, los policas de todo el pas que representan a diferentes dependencias de justicia penal empiezan a cuestionar y redefinir su "misin", sus trabajos y la naturaleza de su papel en la comunidad. Para los procuradores el cambio es, de nada ms atender los procesos, a trabajar ms cerca de los ciudadanos en los vecindarios y comunidades y responder a sus preocupaciones. Las labores de Ronnie Earle, procurador de distrito de Austin, Texas, son un ejemplo. Earle ve su trabajo como algo ms que manejar una oficina eficiente para enjuiciar y ganar los casos. Ha tratado de fundar instituciones y procedimientos para implementar su concepto de justicia comunitaria. Earle dirigi el desarrollo de un programa de justicia comunitaria, con el fin de tener a los infractores menores en crceles del condado, separados de delincuentes ms violentos, para que pudieran recibir el castigo adecuado, tratamiento y asesora, y para que permanecieran cerca de la comunidad y se reintegraran a ella despus de su liberacin. La meta es restaurar y mantener la salud de la

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comunidad, mediante el cambio de comportamiento de los infractores, para que se conviertan en miembros contribuyentes -una tarea mucho ms difcil que simplemente encerrarlos, y que, si tiene buenos resultados, evitar la reincidencia-. Adicionalmente a este programa de justicia comunitaria, Earle tambin ha buscado que se haga justicia a las vctimas, especialmente vctimas de delitos violentos, lo que es un enfoque central de la Procuradura de Distrito del Condado de Travis. La justicia se logra en parte cuando la exitosa labor de procuracin en un caso conduce a un fallo de culpabilidad y castigo adecuado para el acusado y, en el mismo proceso penal, se obtiene la reparacin del dao para la vctima. Los subprocuradores de distrito, auxiliados por los defensores, pueden contribuir a que la vctima se recupere -con orientacin, un fuerte apoyo y defendiendo el caso en nombre de la vctima y la familia de l o ella- aun cuando un caso sea perdido en el tribunal. Para reducir el trauma en nios vctimas o testigos de delitos violentos o abusos, el procurador de distrito Earle inici tambin la creacin de un Centro de Defensora Infantil (Children's Advocacy Center), reuniendo en un ambiente hogareo todos los servicios de aplicacin de la ley, procuracin de justicia, y servicios sociales y mdicos necesarios para examinar, aconsejar, entrevistar y preparar a un infante vctima o testigo para un juicio.17 Hoy el centro opera como una organizacin pblica/privada no lucrativa, apoyada por varias dependencias (incluyendo procuraduras, de aplicacin de la ley y de servicios sociales), pero bajo el control de los ciudadanos. De la misma manera como lo estn haciendo algunos procuradores, tambin los oficiales correccionales y hasta los tribunales deben redefinir sus funciones, para comprometerse con los ciudadanos y sus preocupaciones y hacer sentir su presencia en los vecindarios. La mayor parte de esto se est realizando lentamente.

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Cada uno de estos elementos de un programa de mantenimiento del orden -tratar el desorden en una forma global mediante un esfuezo de solucin de problemas en toda la comunidad, obligar a un cambio en el comportamiento de los "prospectos" para que no se involucren en actos desordenados, aumentar el contacto y el control de los policas hacia los autores de los delitos, y provocar que los ciudadanos acepten un papel ms amplio en el mantenimiento del orden en los espacios pblicos de su comunidad- tiene tambin el potencial para prevenir y reducir los delitos. Al hacerse ms notorios los vnculos entre estos elementos y la reduccin de la delincuencia, como ocurri en el Metro de la ciudad de Nueva York, las acciones de mantenimiento del orden se repiten por todo el pas.

PERSPECTIVAS PARA LA RESTAURACIN DEL ORDEN

Aquellos que nos alertaron sobre el echo baby boom -la generacin de jvenes de los ltimos aos del siglo xx- nos hacen un favor. Nos recuerdan las consecuencias de polticas sociales fallidas al tratar con los jvenes, as como con los trastornados emocionalmente y los que abusan del alcohol o las drogas, durante los ltimos treinta aos. Para nosotros, sin embargo, ni los programas de la derecha ni los de la izquierda ofrecen mucha esperanza. Mientras nosotros poco objetamos al encarcelamiento de por vida de muchos delincuentes violentos reincidentes (sin importar su edad), una mayor cantidad de prisiones y leyes ms severas tendrn en general un efecto limitado sobre el temor, la seguridad pblica y la calidad de la vida urbana.

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De la misma forma, nosotros apoyamos lo que se hace en justicia social y econmica, pero no hay consenso sobre cmo se pueden lograr estas metas, en qu lapso (probablemente dcadas, como mnimo) y qu impacto tendrn sobre la criminalidad. Mientras tanto, los nios estn enriesgo,los ciudadanos no se pueden proteger ni ellos ni su propiedad, una generacin de jvenes varones afroamericanos est a punto de perderse en la muerte y la prisin, y disminuye la calidad de vida de todos los ciudadanos. Sin embargo, somos optimistas sobre la capacidad de la sociedad norteamericana para restaurar el orden y controlar la delincuencia. Nuestro optimismo tiene tres fuentes. Primero, el pblico ha perdido la confianza en la idea de un sistema pblico de justicia que controla la delincuencia a travs de los juicios penales. El reconocimiento de la falla de este "sistema" es claro y creciente; su transferencia se ha pospuesto demasiado. Segundo, un modelo alternativo para el control y la prevencin de la delincuencia est presente, aunque de manera incipiente, y est produciendo resultados notables en las etapas iniciales de su implementacin. Y tercero, no hay bases para suponer que del seguimiento de valores ms democrticos en el control de la criminalidad, puedan surgir la venganza y/o el vigilantismo, por lo que aparentemente los temores de este peligro han sido exagerados. Los ciudadanos, junto con los investigadores, reconocen las fallas del modelo de sistema de justicia penal. Desde la poca de la Fundacin de la Barra Americana durante la dcada de 1950, hasta el descubrimiento de la relacin entre el desorden y el temor ciudadano durante la dcada de 1960, los estudios de patrulla a pie en la de 1970 y el trabajo de Skogan que vincula desorden, temor, crimen y deterioro urbano, la investigacin ha sido esencial para derribar la ideologa de justicia penal predominante.

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Durante la mayor parte de este siglo se supuso que los policas profesionales saban ms sobre el crimen, la mejor respuesta de la sociedad y el papel de los ciudadanos para controlarlo. No obstante, la investigacin revirti el argumento, al principio tomando en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos, y despus, estimulando los intentos de una nueva generacin de reformadores para alinear las polticas de la polica y la justicia penal con los intereses ciudadanos. Ahora la investigacin es indispensable para revertir las polticas sociales y el dogma legal que concede un peso excesivo a los derechos e ignora la responsabilidad personal y los intereses de la comunidad. Aqu el punto ms notable es que, aparte de los polticos cnicos o tmidos, nadie realmente cree que el modelo de la reforma "profesional" de patrullaje y la mejora en el enjuiciamiento de los casos proporcionar la calidad de vida que anhelan los ciudadanos. Por otra parte, la sociedad norteamericana est ante el dilema de que mientras ms eficiente se vuelve el proceso penal, lo ms probable es que los afroamericanos sern sus "productos", una solucin moral y socialmente inaceptable para el problema de la criminalidad. Los ciudadanos han encontrado su propia respuesta al dilema: el nuevo modelo que nosotros hemos descrito como basado en la comunidad, afianzado en los ideales de una sociedad civil, ordenada, en los que se combina el control social informal con el reconocimiento de derechos y libertades fundamentales, protegidos constitucionalmente, y la vinculacin del mantenimiento del orden con la prevencin y el control del crimen. A este nuevo modelo no le falta apoyo. En la ciudad de Kansas, Missouri, en 1989, los electores del condado de Jackson fijaron voluntariamente un impuesto de un cuarto de centavo a las ventas, ahora llamado COMBAT (Commu-

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nity Backed Anti-DrugTax,impuesto antidrogas respaldado por la comunidad), para apoyar un intento masivo contra las drogas. El C M A es representativo O BT del nuevo modelo en accin. Con el amplio apoyo ciudadano y su aportacin, se alistan los recursos para combatir los problemas de la comunidad relacionados con las drogas y se unen la aplicacin de la ley y la procuracin de justicia con la prevencin y la rehabilitacin. El programa, que originalmente fue encabezado por el procurador de distrito Albert Riederer, ha sido extendido y fortalecido por la actual procuradora Claire McCaskill, desde que asumi el cargo en 1993. Sus metas son encarcelar a los delincuentes peligrosos y a los traficantes de drogas, tratar a los infractores no violentos que sinceramente quieran dejar las drogas, y evitar que los nios experimenten con ellas. Su actual presupuesto anual es de casi 15 millones de dlares, destinados a atender todos los aspectos del problema de las drogas incluyendo la aplicacin de la ley y la prevencin de la delincuencia en la comunidad; la investigacin, procuracin de justicia y proceso penal; y el encarcelamiento, tratamiento y rehabilitacin.18 Resultados? Para reconocer slo unos pocos, para el mes de agosto de 1995, los delitos violentos haban bajado 32 por ciento respecto de los 30 meses previos; con 51 nuevos policas, los arrestos por drogas se incrementaron ms del 300 por ciento; ms de 1,300 casas de drogas han sido cerradas por los inspectores de reglamentos e incendios, policas y procuradores del condado en accin conjunta; cerca de 100,000 estudiantes, en 12 distritos escolares, han participado en programas de prevencin de abuso de drogas; se incrementan los programas basados en la comunidad, de prevencin de drogas y delincuencia; 26 instituciones proporcionan tratamiento por abuso de sustancias prohibidas a pacientes internos y externos; los infractores por primera vez, no vio-

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lentos, reciben tratamiento contra drogas por orden judicial, adems de orientacin y entrenamiento en el trabajo. El COMBAT est trabajando y los ciudadanos lo saben, 71 por ciento de los electores lo apoyaron en el ltimo referndum celebrado en noviembre de 1995. Tenemos esperanza en los prospectos para la restauracin del orden y el control del crimen, porque hoy vemos que los ciudadanos dan pasos firmes para asumir el papel al que tienen derecho en una sociedad democrtica: definir los trminos de civilidad en sus vecindarios y comunidades, e insistir en que sean respetados. Para estar seguros, hacen esto dentro del contexto de un sistema legal vigilante de la proteccin a los derechos individuales. No obstante, la idea de que dejar que los ciudadanos se las arreglen con sus propios medios necesariamente los llevar a ser en exceso restrictivos, vengativos y punitivos -un punto de vista que ha dominado la imparticin de justicia penal- es desmentida en las calles de Somerville, Massachusetts, en la Corte de la Comunidad Midtown de Manhattan, en el vecindario Boyd Booth de Baltimore y en otras comunidades por todo Estados Unidos. Pese a los escandalosos niveles de criminalidad en algunos vecindarios, el vigilantismo sigue siendo extremadamente raro en este pas. Pueden los ciudadanos llegar a extralimitarse? Habr injusticias? S, a veces. Parte de la responsabilidad de la polica, procuradores, tribunales y funcionarios correccionales ser restringir a los ciudadanos y estimular la tolerancia. Pero es una forma de estrecho elitismo creer que slo el gobierno tiene justicia y tolerancia. Los funcionarios del gobierno deben dejar que la democracia trabaje, aun en asuntos de control del crimen. Al usurpar premeditadamente las obligaciones de los ciudadanos, ya sea a nombre de evitar abusos, de la eficiencia o intereses profesionales, hacen por los ciudadanos lo

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que ellos mismos deberan hacer y estimulan una mala conducta ciudadana. Y no slo es eso: adems no funciona. Las buenas noticias son, sin embargo, que las ventanas pueden repararse y el orden puede ser restaurado. En algunas de las ms difciles circunstancias imaginables -la ciudad de Nueva York, o Nueva Haven-, la calidad de la vida urbana mejora y el crimen disminuye. Los resultados son mejores de lo que nos podramos haber imaginado, y tal vez todava no los hemos visto todos.

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NOTA FINAL

l 15 de abril de 1996, William Bratton renunci como comisionado de polica de la ciudad de Nueva York. Esto no fue sorpresa, ya que durante

mucho tiempo Bratton haba expresado su deseo de entrar al sector privado y no era un secreto que su relacin con el alcalde Giuliani se haba deteriorado. Adems, los comisionados no duran mucho en Nueva York. El tiempo promedio en el puesto durante este siglo ha sido de alrededor de dos aos y medio. Bratton dur en el puesto dos aos y cuarto. Los medios de comunicacin se enfocaron en quin tendra el crdito por la disminucin del crimen: Bratton o Giuliani? Si la delincuencia empeoraba otra vez, cmo se reflejara esto en Giuliani y su nuevo comisionado, Howard Safir? Y si continuaba su disminucin despus de que se fuera Bratton, ciertamente el crdito le sera dado a Giuliani!1 El enfoque de los medios en las personalidades y sus acciones -la opinin de los "grandes hombres" sobre poltica e historia- debe producir noticias salaces y anecdticas; sin embargo, ignora completamente el verdadero signifi-

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NOTA

FINAL

cado de lo que ocurri en la ciudad de Nueva York, y su trascendencia a nivel nacional. Las aportaciones de Bratton y de Giuliani a la ciudad de Nueva York y el patrullaje no se demeritan por reconocer que Benjamin Ward inici el cambio bsico en esta estrategia durante mediados de la dcada de 1980, que el ex alcalde David Dinkins y el comisionado de polica Lee Brown lo aceleraron y lograron el apoyo poltico estatal y local para agregar miles de nuevos policas, y que el comisionado Raymond Kelly abri la puerta al enrgico mantenimiento del orden en el NYPD. Ni demerita las aportaciones de otros reconocer los papeles que desempearon David Gunn para eliminar el graffiti del Metro, Herb Sturz para impulsar las respuestas de los ciudadanos al desorden, y una legin de otros para la restauracin del orden en la terminal Grand Central, la estacin Penn, la terminal de autobuses Port Authority, el parque Bryant y los vecindarios de Times Square y Grand Central. El alcalde Giuliani y el comisionado Bratton sern recordados adecuadamente como un equipo esforzado, que de manera clara y rpida articul y aceler los movimientos incipientes en la ciudad de Nueva York de finales de la dcada de 1970 hacia adelante. Fueron lderes innovadores, creativos, que contribuyeron grandemente a la capacidad de la ciudad para mantener el orden y reducir la delincuencia. No obstante, la historia de la ciudad de Nueva York es ms grande que la epopeya Bratton-Giuliani. Es la historia de una comunidad entera que recupera sus espacios pblicos.

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NOTAS

Introduccin
1. Helen Hershkoff, "Aggressive Panhandling Laws: Do These Laws Violate The Constitution? Yes: Silencing the Homeless". ABAJournal,vol. 79 (junio de 1993): 40. 2. Kent S. Scheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4.

Captulo 1
1. A.D. Biderman, L.A. Johnson, J. Mclntyre y A.W. Weir, Report on a Pilot Study in the District of Columbia, on Victimization and Attitudes Towards Law Enforcement, Department of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967). 2. El estudio fue solicitado por la ciudad de San Francisco como preparacin para una demanda legal contra la aplicacin de una ordenanza que prohibe dirigirse a alguien con el propsito de mendigar, y lo dirigi el Instituto de Investigacin de Stanford. Ver la declaracin de Susan Russell en Apoyo a la Mocin de los Acusados para Juicio Sumario en 4-6, Blair v. Shanahan, 775F.Supp. 1315 (N. D. Cal. 1991), apelacin declarada nula y devuelta, 38 F 3d 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S. Ct. 1698 (1995), decisiones de la corte de distrito revocadas por nm. C89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero 1996). 3."The New York Newsday Interview with Jeremy Travis", Newsday, 11 de agosto de 1994.

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NOTAS

4. Ver el extracto de la Ejecucin ms antigua Amici Curiae de la Asociacin No Lucrativa para la Vivienda y del Centro Indio de Seattle a nombre de los demandados, Roulette v. City of Seattle, nm. 94-35354 (9o Cir. 1 de septiembre de 1994 [apelando a la orden de la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein, que concede la mocin de los acusados para juicio sumario y niega la mocin de rplica de los demandantes para juicio sumario, Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. 1442, WD. Wash., 19941). 5. Jane Jacobs, The Death and Lije of Great American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 72. 6. Para enterarse del programa y tener una copia de la investigacin, ver The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: Police Foundation, 1981). 7. International Association of Chiefs of Police, Field Service Division. Encuesta sobre el Departamento de Polica (mimeo, 1962). 8. Fowler y sus colegas encontraron conexiones similares mientras evaluaban un experimento anterior sobre el patrullaje en la comunidad, en Hartford, Connecticut. Floyd J. Fowler, Jr., y Thomas Mangione, Neighborhood Crime, Fear and Social Control: A SecondLookat the Hartford Program, National Institute of Justice, U.S. Department of Justice (Washington, D.C.: Government Printing Office, abril de 1982). En otras encuestas de poblaciones especficas, realizadas especialmente entre gente de edad avanzada y los residentes de unidades pblicas, se obtuvieron los mismos resultados. 9. Robert Trojanowicz, An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan (East Lansing: Michigan State University, 1982). 10. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 29-38. Wilson tambin form parte de la Junta Directiva de la Fundacin de la Polica, que otorg los fondos para el estudio de la patrulla a pie de Newark. Ha escrito mucho acerca del patrullaje. Varieties of Police Behavior (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968) es considerado un clsico en la literatura de polica e incluye discusiones sobre la vigilancia del desorden. 11. Wilson y Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", 31. 12. Ibid., 32. 13. Ibid., 34. 14. Ver Arthur L. Stinchcombe et al, Crime and Punishment in Public Opinion (San Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1980) y Wesley G. Skogan y Michael Maxfield, Coping with crime: Individual and Neighborhood Reactions (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1981). 15. Entre quienes respondieron enrgica e inmediatamente a las implicaciones de "Ventanas rotas" estuvo James K. Stewart (Chips), quien todava no era director

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NOTAS

de NIJ cuando se public la solicitud, pero asumi el puesto inmediatamente despus y fue el administrador de la concesin. Cuando se public la solicitud, Stewart era un becario de la Casa Blanca y antes haba sido oficial de la polica de Oakland, en donde logr que su unidad de detectives fuera la mejor. Stewart sostiene que:
"Ventanas rotas" fue el arranque para analizar las cosas prcticas que la polica puede llevar a cabo para abatir el temor y el crimen. Quiz no tena sentido para la comunidad criminolgica dedicada a estudios correlacionados y delitos graves, pero para un ex polica era muy significativo.Yo pensaba, y slo unos cuantos del personal estaban de acuerdo conmigo, que NIJ deba experimentar ms con ideas como la de "Ventanas rotas" y realizar ms trabajo -yo lo llamo antropolgico- en las calles y con los oficiales e infractores, para tratar de encontrar lo que puede funcionar. (Conversacin personal con George Kelling, 20 de julio de 1994).

El objetivo de Stewart era convertir a NIJ en "una fuerza pensante" de polticas de justicia penal y enfocar su investigacin en todas las reas de la justicia. Dado su inters en "Ventanas rotas" y su compromiso con la experimentacin de polticas a gran escala, Stewart se moviliz para redoblar la investigacin original para mantener el orden, que le fue heredada, y la convirti en un importante experimento en Newark y Houston, que lleg a costar ms de un milln de dlares. 16. El equipo investigador de la Fundacin de la Polica lo integraban Mary Ann Wycoff, Tony Pate, Lawrence Sherman y Wesley Skogan. 17. Robert C. Black, "Police Control of Disorder: Legal Bases and Constitutional Constraints", informe presentado al Proyecto de Reduccin del Temor, Fundacin de la Polica, Washington, D.C.:, 18 de enero de 1983. 18. Lawrence Sherman, conversacin personal con George L. Kelling, 21 de julio de 1994. 19. Para un resumen de esta investigacin, ver Tony Pate t al.,"ReducingFear of Crime in Houston and Newark: Summary Report (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1986). 20. Wesley G. Skogan, Disorder and Decline: Crime and the Spiral oj Urban Decay in American Neighborhoods (Nueva York: Free Press, 1990). Para saber ms de estas bases de datos, ver "Methodological Appendix", 187-194. 21. Ibid., 54-57 22. Ibid., 74-75 23. Ibid., captulo 4 en general. 24. Ibid., 75. 25. Una investigacin en Inglaterra basada en la British Crime Survey (una encuesta

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NOTAS

sobre quines son las victimas, similar a las realizadas en Estados Unidos) agrega ms credibilidad a la hiptesis de "Ventanas rotas". Ms cautelosos que Skogan debido a las limitantes de la informacin que utilizaron, los autores concluyen:
Este captulo busca obtener de la British Crime Survey alguna luz sobre dos temas: (i) la relacin entre la incivilidad y la delincuencia en las comunidades y (ii) su diseminacin por diferentes tipos de zonas residenciales. Se le da un cierto apoyo a la relacin general entre la incivilidad, el crimen y el deterioro de la comunidad descritos en numerosos modelos tericos, de los cuales la hiptesis de "Ventanas rotas" de Wilson y Kelling (1982), es una versin.

Ver Tim Hope y Mike Hough, "Area, Crime, and Incivilities: A Profile from the British Crime Survey", Communities and Crime Reduction. Tim Hope y Margaret Shaw, comps. (Londres: Her Majesty's Stationary Office, 1988), 43. 26. David Firestone, "Stopping Blight at the Border; Two Paths for Ridgewood, Queens and Bushwick, Brooklyn", The New York Times (25 de agosto de 1994), Bl. 27. Crime in the United States, FBI, Departamento de Justicia (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, publicacin anual). 28. Thomas Repetto, "Bruce Smith: Police Reform in the United States", en Pioneers in Policing. Philip John Stead, comp. (Montclair, N.J.: Patterson Smith, 1977), 171-206. 29. Para informacin sobre el desarrollo de la mayora de las medidas utilizadas para evaluar a la polica durante la era de la reforma (ndices de criminalidad, desalojos, niveles de desalojo, costo por ciudadano y nmero de policas por 100,000 habitantes) ver Bennet Mead, "Police Statistics", The Annals, vol. CXLVI (noviembre de 1929), 74-96. 30. En Chicago, a principios de la dcada de 1980, por ejemplo, el Departamento de Polica determinaba cotidianamente como acusaciones que no tenan fundamento las violaciones de mujeres negras que se reportaban. Esto quiere decir que aunque las vctimas informaban que haban sido violadas y exista una buena razn para creerles, la polica se rehusaba a registrar esas acusaciones. Adems de constituir graves injusticias para las victimas y que los violadores se daban cuenta de que las mujeres negras podan ser violadas impunemente, estos actos de la polica dieron como resultado que la incidencia de las violaciones reportadas se mantuviera falsamente a un bajo nivel. (Experiencia personal con base en las observaciones realizadas por George Kelling en Chicago, 1982.) Para combatir este problema, las encuestas de las vctimas se iniciaron a nivel nacional durante la dcada de 1960 y hoy en da el Departamento de Justicia las publica anualmente bajo el ttulo de Criminal Victimization in the United States. nicamente contienen informes nacionales y regionales. A menos de que se cuente con los fondos

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NOTAS

necesarios para adaptarlas especialmente con fines de evaluacin, estas encuestas no son tiles para medir las tendencias delictivas locales. 31. Criminal Vctimization in the United States 1993, NCJ-151657 (Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, 1995), grfica 27. 32. Estas carencias se solucionarn en forma definitiva cuando se establezca plenamente el Sistema Nacional de Informes Basado en Incidentes (NIBRS, por sus siglas en ingls), el proyectado sustituto del UCR. El NIBRS actualmente est en pruebas previas en diversos lugares del pas. El NIBRS reunir mucha ms informacin detallada acerca del delito cometido, incluyendo informacin de la vctima y el victimario (por ejemplo, cualquier relacin que hubiera entre ellos). Ver Brian A. Reaves, "Using NIBRS Data to Analyze Violent Crime", BureauofJusticeTechnical Report, U.S. Dept. of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics, Washington, D.C.: octubre de 1993. 33. Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang, The Measurement of Delinquency (Nueva York: Wiley, 1964). 34. Marvin Wolfgang, Robert M. Figlio, Paul E. Tracy y Simon I. Singer, The National Survey of Crime Severity, Bureau ofJustice Statistics, NCJ-96017 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, junio de 1985). 35. Ibid., vi; las siguientes estadsticas estn en pp. vi-x. 36. Peter Tira, "No Place for Kids; City Will Bulldoze Blighted Mini-Park", San Francisco Independent, vol. 39, nm. 12 (28 de enero de 1994), 1. 37. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 72.

Captulo 2
1. Candace McCoy "Policing the Homeless", Criminal Law Bulletin, vol. 22, nm. 3 (1986): 266. 2. James S. Kunen, "Quality and Equality: The Mayor tries something that works, at a cost", The New Yorker (28 de noviembre de 1994), 9-10. 3. Loper v. New York City Police Dept., 802F.Supp. 1029, 1032 (S.D.N.Y. 1992); aff'd, 999 F.2 699 (2o Cir., 1993). 4. Ver, por ejemplo, David H. Bayley, "Ironies of American Law Enforcement", The Public lnterest 59 (primavera de 1980): 45-56; Myron Magnet, The Dream and the Nightmare: The Sixties' Legacytothe Underclass (Nueva York: William Morrow and Company 1993); Fred Siegel, "Reclaiming our Public Spaces", The City Journal, vol. 2 (primavera de 1992): 35-45. 5. Lawrence M. Friedman, The RepublicofChoice(Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990), 9.

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NOTAS

6. Ver, p. ej., Mary Ann Glendon, Rights Talk: The mpoverishment of Political Discourse (Nueva York: The Free Press, 1991). 7. Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961); Escobedo v. Illinois, 378 U.S. 478 (1964); Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966). 8. Quinn Tamm, director ejecutivo de la Asociacin Internacional de Jefes de Polica (IACP, por sus siglas en ingls), formul y contest as a la pregunta "Los derechos de quin se defienden?": "Esta es una pregunta lgica en vista de la decisin 5-4 dada por la Suprema Corte de los Estados Unidos el 13 de junio, la cual virtualmente elimin el interrogatorio de los sospechosos en la estacin de polica y paraliz a la polica en su lucha contra el crimen. Los derechos de quin: los del que infringe la ley o los de la sociedad?". Quinn Tamm, "Whose Rights are Being Defended?", Police Chief, vol. 33 (julio de 1966): 6. Antes, el profesor de derecho Fred Inbau, de la Universidad del Noroeste, se burl de la regla de exclusin en un discurso que ofreci a las Asociaciones Nacionales de Fiscales de Distrito de 1961: "No solamente estamos dejando de tomar las medidas adecuadas contra el elemento criminal, sino que en realidad les estamos facilitando sus actividades con decisiones de los tribunales y la legislacin, para lo que yo llamara 'soltarles la rienda'. Lo que me molesta especialmente es la peligrosa actitud que la Suprema Corte de los Estados Unidos ha asumido. La corte ha tomado a su cargo vigilar a la polica, sin autorizacin constitucional". Fred E. Inbau, "Public Safety v. Individual Liberties", Police Chief, vol. 29 (enero de 1962): 29. 9. VA. Leonard, Survey of the Seattle Police Department, Seattle, Washington (1 de junio de 1945). 10. Citizen's Bureau of Milwaukee, Surveyofthe Milwaukee Police Department (septiembre de 1938). 11. City and County of San Francisco, California, Police Department,AnnualReport (1947), 68; City and County of San Francisco, California, Anual Report (1954), 58. 12. El socilogo Egon Bittner, quien ha estudiado la atencin de la polica a los enfermos mentales, hace notar el carcter "extraoficial" que actualmente tiene el manejo de los enfermos mentales por la polica: "La mayora de los encuentros de la polica con los enfermos mentales no resulta en aprehensiones ni de derecho ni de hecho. De preferencia estos encuentros comienzan y terminan en el momento de los hechos. Ninguna otra institucin social, ya sea legal o mdica, participa en estos casos y el polica acta como la instancia terminal que finiquita el asunto". Egon Bittner, "Police Discretion in Apprehension in Mentally Ill", en AspectsofPolice Work (Boston: Northwestern University Press, 1990), 75. 13. Philip B. Taft, Jr., "Dealing with Mental Patients", PoliceMagazine(enero de 1980), 20-27.

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NOTAS

14. Thomas Szasz, The Myth of Mental Illness: Foundationsofa TheoryofPersonal Conduct (Nueva York: Hoeber-Harper, 1961); Erving Goffman, Asylums; Essays on the Social SituationofMental Patients and Other Inmates (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1961); R.D. Laing, Divided Self: An Existential Study in Sanity and Madness (Baltimore: Penguin Books, 1965). 15. O'Connor v. Donaldson, 422 U.S. 563, 575-576 (1975). 16. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The Challenge of Crime in a Free Society (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967), 234. 17. Robin Room, "Comment on the Uniform Alcoholism and Intoxication Treatment Act", Journal on Studies on Alcohol, vol. 37 nm. 1 (1976): 123. 18. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The ChallengeofCrime in a Free Society, 236. 19. Christopher Jencks, The Homeless (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1994), 40. 20. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat, Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the MentallyIll(Nueva York: The Free Press, 1990), 7. 21. Christopher Jencks, The Homeless, 39 y n. 22. 22. Para obtener una versin detallada de Larry Hogue y un resumen de la no institucionalizacin, ver Heather Mac Donald, "Have We Crossed the Line? The Human Costs of Deinstitutionalization", The City Journal (invierno de 1993): 35; Janel Allon, "For Hogue, a Step Toward Freedom", The New York Times, edicin dominical (22 de octubre de 1995), Sec. 13, p. 6. 23. City and County of San Francisco, California, Police Department, Annual Report (1967), 140. 24. President's Commission on Law Enforcement, The ChallengeofCrime in a Free Society, 233. 25. Bureau of Justice Statistics, SourcebookofCriminal Justice Statistics-1992, U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1993), 422. 26. SourcebookofCriminal Justice Statistics-1992, 603. 27. Mark A. Kleiman, Against Excess: Drug PolicyforResulto (Nueva York: Basic Books, 1992), 221. 28. Ver, p. ej., Garca v. San Antonio Metropolitan Transit Auth., 469 U.S. 528 (1985); National League of Cities v. Usery, 426 U.S. 833 (1976); L. Tribe, American Constitutional Law, 2a ed. (Mineola, N.Y.: The Foundation Press, 1988), Sec. 6-3 en 405-06; 7-3 en 554-55.

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NOTAS

29. Kent S. Sheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4. 30. Ver, p. ej., Amitai Etzioni, The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda (Nueva York: Crown Publishers, 1993). 31. Harry Simon, "Towns Without Pity: A Constitutional and Historical Analysis of Official Efforts to Drive Homeless Persons from American Cities", 66 Tulane Law Review, 638, 639 (marzo de 1992). Ver tambin Arthur H. Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds-Old Concepts in Need of Revision", 48 California Law Review, 557, 558 (octubre de 1960). 32. Los primeros fueron: Connecticut, Georgia, Massachusetts, Nueva Hampshire, Nueva York, Pensilvania, Carolina del Sur y Virginia. Maryland, Nueva Jersey, Rhode Island y Vermont aprobaron esas ordenanzas entre 1796 y 1805. Ver Brief of Defendants-Appellants 19-20, Young v. New York City Transit Authority, 729 F. Supp. 341 (S.D.N.Y); Cohens v. Virginia, 19 U.S. 264, 276-89, 284 (1821). 33. J. Crouse, The Homeless, Transient in the Great Depression: New York State, 1929-1941 (Albany: State University of New York Press, 1986), 15-19. 34. En los Estados Unidos, muchas (aunque ciertamente no todas) de las ordenanzas actuales para restringir el comportamiento desordenado, tienen su origen en las primeras leyes britnicas contra la vagancia, dirigidas a la vagancia como una forma de vida, a las personas ociosas y desordenadas que se consideraban como las "clases peligrosas". En 1859, el Oxford English Dictionary incluy una referencia de las "clases peligrosas", y aceptaba la nocin de pobre como una clase criminal. Ver Robert Teir, "Maintaining Safety and Civility in Public Spaces: A Constitutional Approach to Aggressive. Begging", 54 Louisiana Law Review 285 (1993), para informacin sobre la historia de las leyes sobre la vagancia en Europa como antecesoras de las de Norteamrica. Desde mediados del siglo xiv, se pensaba que la vagancia amenazaba la estabilidad econmica del pas y que tena un potencial para reducir su fuerza laboral. Cuando las altas tasas de mortandad causadas por la "peste negra" dieron como resultado la escasez de mano de obra en 1348, el gobierno ingls declar a la vagancia como un delito mediante los Estatutos de los Trabajadores. 22 Edw. 3, c. 12; 23 (1348) (Eng.); 23 Edw. 3, cap.l (1349) (Eng.); 25 Edw. 3, cap. 1 (1350) (Eng). Ver tambin C.J. Ribton-Turner, A History of Vagrants and Vagrancy and Beggers and Begging (Londres: Chapman and Hall, 1887), 42-43; James F. Stephen, A History of the Criminal Law of England (Londres: MacMilllan, 1883), 3:267. De manera similar, en 1530 el Parlamento consider "ser un vago" como un delito si el individuo tena facultades para trabajar. 22 Hen. 8, c.5. Durante los siglos xvi y xvii, el gobierno decret leyes que castigaban la vagancia y mientras los impuestos de la aristocracia terrateniente daban apoyo a los pobres, los

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NOTAS

indigentes con capacidad fueron puestos a trabajar. Despus de las guerras napolenicas, el Parlamento, ante la amenaza del gran nmero de soldados que regresaba, una vez ms atac la vagancia con la expedicin de un Decreto contra la Vagancia en 1824, "para el castigo de personas desordenadas y ociosas, holgazanes y vagabundos". La seccin 3 del decreto dice: "Cualquiera que vague en cualquier parte o que se instale en cualquier lugar pblico, calle, carretera, callejn o pasaje a mendigar, se considerar como una persona desordenada y ociosa de acuerdo con el contenido y significado verdadero de este "decreto". Vagrancy Act, 1824, 5 Geo. 4, c. 83. Esta ordenanza permanece como base del derecho ingls, aunque la seccin 70 del Acta de Justicia Penal de 1982 aboli el encarcelamiento por la infraccin de mendigar. Criminal Justice Act 1982. Neil Corre, "A Proposal for Reform of the Law of Begging", 1984 Criminal Law Review, 750. 35. Mayor of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102,142 (1837). Se proporciona un recuento histrico del desarrollo de las leyes contra la mendicidad en el estado de Nueva York, en Appendix A, Defendant's Memorandum of Law in Support of their Renewed Motion for Summary Judgment en 5-14, Loper v. New York City Police Department, 802F.Supp. 1029. (S.D.N.Y. 1992). 36. En Virginia Occidental la vagancia se consideraba como un delito comn. Ver Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds", 557, n.l. 37. Ver Simon, "Towns without Pity", 642, para fuentes que documenten las crticas a las leyes sobre la vagancia y la holgazanera que se originaron en la comunidad legal desde la dcada de 1950. 38. La corte reconoci que el razonamiento expresado en la primera decisin de Miln era anticuado ya que "la pobreza y la inmoralidad no son sinnimos". Edwards v. California. 314 U.S. 162 (1941); Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102. 39. Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618, 629-31, 642 (1969). 40. Robinson v. California, 370 U.S. 660, 666 (1962). 41. Powell v. Texas, 392 U.S. 514, 517 (1968). Powell fue juzgado primero en la Corte Corporativa de Austin, Texas, y se le declar no culpable; apel a la Corte del Condado de Travis y despus de un juicio de novo, esta vez fue encontrado culpable. Apel a la Suprema Corte de los Estados Unidos, ya que no haba instancia superior a que apelar dentro del sistema judicial de Texas. 42. Powell, 392 U.S. en 532, 533-34. 43. Id. en 553-54 (White, J. opinin concurrente). 44. Ver, p. ej. Tobe v. City of Santa Ana, 27 Cal. Rptr. 2o 386, 393-94 (Cal. App. 4 Dist. 1994), rev. 892 D. 2o 1145 (Cal. 1995). 45. Por ejemplo, en 1992, la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito apoy reglas

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NOTAS

que prohiben cierta conducta en una biblioteca pblica, contra una impugnacin de igualdad de proteccin planteada por un hombre sin hogar, utilizando el criterio ms bajo de revisin, ya que "las personas sin hogar no constituyen una clase". Kreimer v. Bureau of Police for Town of Morristown, 958 F. 2o 1242,1269 (3o Cir. 1992). Ver tambin Johnson v. City of Dallas, 860F.Supp. 344, 355 (N.D. Tex. 1994), rev. invalidada y devuelta con otras bases 61 F. 3d 442 ( 5o Cir. 1995). 46. Tobe v. City of Santa Ana, 892 P 2o en 1167 (Cal. 1995) 27 Cal. Rptr. 2o 386 (Cal. App. 4 Dist. 1994). Ver tambin Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents, Tobe v. City of Santa Ana, 892P.2 1145; Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, op. de foja en 50-53 (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (memorndum de opinin y orden no publicado). 47. Joyce v. City and County of San Franciso, 846 F. Supp. 843, 857 (N.D. Cal. 1994) (menciones omitidas). 48. Cortes Federales de Distrito en Pottinger v. Miami (Florida) y Church v. City of Huntsville (Alabama) han reconocido a la indigencia como una condicin de vida y a la legislacin sobre las actos de los desamparados como restricciones anticonstitucionales. En Pottinger, la corte orden que se establecieran "zonas seguras" donde los desamparados pudieran permanecer y realizar actividades inofensivas de sobrevivencia sin ser arrestados. Bajo apelacin, sin embargo, la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito regres el caso a la corte de distrito para aclarar si eventos recientes, que incluyen la construccin por parte de la ciudad de albergues para los desamparados, justificaban modificar la posicin del tribunal inferior. Pottinger v. City of Miami, 810F.Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992) (La Octava Enmienda limita la prohibicin de la conducta inocente que se deriva de la indigencia), devuelta, 40 F. 3a 1155.,1157 (11 Cir. 1994) (para la determinacin de asuntos basados en hechos y la aclaracin de lo que la corte sostiene). Y en Church, el otorgamiento de la corte de distrito del requerimiento judicial preliminar contra la ciudad de Huntsville fue rechazado por la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito, la cual sostuvo que los demandantes sin hogar no pudieron probar en su demanda, que exista una poltica en la ciudad para arrestarlos, hostigarlos y desalojarlos. Church v. City of Huntsville, nm. 93-C-1239-S, op. de foja en 2 (N.D. Ala. 23 de sept., 1994) (la ciudad prohibi hostigar, intimidar, detener o arrestar a los indigentes solamente por su estatus, o por caminar, hablar, dormir, reunirse en parques o lugares pblicos), invalidada, 30F.3 o 1332,1343-47 (11 Cir. 1994). 49. Ver, p. ej., Goldman v. Knecht, 295 E Supp. 897 (D. Colo. 1969); Wheeler v. Goodman, 306F.Supp. 58 (W.D.N.C. 1969), invalidada, 401 U.S. 987 (1971); Fenster v. Leary, 229 N.E. 2o 426 (N.Y. 1967); Parker v. Municipal Judge, 427P.2642 (Nev. 1967). 50. Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 158-59, 162-63, 164-65,

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NOTAS

169 (1972) (se citan United States v. Harriss, 347 U.S. 612, 617 (1954); Thornhill v. Alabama, 310 U.S. 88 (1940); Herndon v. Lowry, 301 U.S. 242 (1937); Cdigo de Jacksonville, Sec. 26-57. 51. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 354 (1983); An. del Cdigo Penal de Cal. Sec. 647 (e) (West 1970). En una decisin anterior, la Corte de Apelaciones de California interpret la ordenanza para requerir a una persona que proporcione identificacin "confiable y creble" cuando se la solicite un polica: creble y confiable significa "asegurar de manera razonable que la identificacin es autntica y proporciona los medios para posteriormente ponerse en contacto con la persona que se ha identificado". People v. Solomon, 33 Cal. App. 3 o 429, 108 Cal. Rptr. 867, cert. denegado, 415 U.S. 951 (1974). La corte se bas en casos precedentes para apoyar su anulacin por vaguedad: Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates Inc., 455 U.S. 489 (1982); Smith v. Goguen, 415 U.S. 566 (1974); Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972); Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156; Connally v. General Construction Co, 269 U.S. 385 (1926). Kolender, 461 U.S. en 359-61. 52. Shuttlesworth v. City of Birmingham, 382 U.S. 87, 91 (1965) (cursivas agregadas). 53. Ver Anotacin, "Validity of Loitering Statutes and Ordinances", 25 American Law Reports 3 o 836, 842, Sec. 3 [c]. 54. Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. en 499; People v. Superior Court (Caswell), 758P.2o 1046, 1052-54, 1056 (Ct. Supp. Cal. 1988). 55. Por ejemplo, una ordenanza municipal de holgazanera en Akron, Ohio, que prohiba holgazanear o la permanencia en un lugar pblico con el propsito de provocar o hacer un trato de actividades sexuales, o vagar o permanecer en el rea de cualquier escuela, colegio o universidad sin alguna razn o relacin legtima de responsabilidad con un estudiante, sobrevivi a una impugnacin de ser vaga, porque especificaba qu actividades estaban prohibidas y vinculaba la holgazanera con una accin ilegal. Akron v. Massey 381 N.E. 2o 1362 (Ohio 1978). 56. City of Milwaukee v. Nelson, 439 N.W 2o 562, 563, 567 (Wisc. 1989) (se cita Smith v. Goguen, 415 U.S. 566, 581, 1974). 57. Charles Theis, Procurador, Oficina del Procurador de la Ciudad (Milwaukee, Wis.), conversacin personal con Catherine Coles, 10 de julio de 1995. 58. Wyche v. State, 619 So 2o 231, 233-34 (Fia. 1993); Cdigo de la Ciudad de Tampa, Sec. 24-61 A.10 (1987). 59. Loper v. New York City Police Department, 999 E 2o 699 (1993), confirmando 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992). 60. Ver, p. ej. Loper v. New York City Police Department, 802F.Supp. 1029, en el cual los demandantes impugnaron la ordenanza bajo las enmiendas Primera, Octava y

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NOTAS

Decimocuarta, sin embargo, la corte se refiri solamente a los reclamos de la Primera Enmienda, determin improcedente la reclamacin bajo la Octava Enmienda de que la ordenanza era ofensiva y desech la demanda de la Decimocuarta Enmienda. 61. City of Cleburne v. Clebume Living Center, 473 U.S. 432, 439 (1985). 62. La corte aplica un elevado nivel de escrutinio donde la accin legal se clasifica por gnero o ilegitimidad. Aqu, el gobierno debe probar que la clasificacin est relacionada en lo fundamental con un apremiante inters del Estado. 63. Maher v. Roe, 432 .U.S. 464, 470-71 (1977). 64. Harris v. McRae, 448 U.S. 297, 322-23 (1980). 65. San Antonio Independent School Dist. v. Rodrguez, 411 U.S. 1, 29 (1973). La corte sigui el mismo razonamiento en Kadrmas v. Dickinson Public Schools, 487 U.S. 450, 458-59 (1988), y sostuvo que quienes no pudieran pagar por el servicio de autobs de la escuela pblica, no constituyen una clase para propsitos de igualdad de proteccin y asuntos de vivienda, en Lindsay v. Normet, 405 U.S. 56 (1972). 66. Las restricciones de la Primera Enmienda en cuanto a la expresin estn sujetas a varias pruebas determinadas por la corte. stas se consideran en ms detalle en el captulo 6. 67. Roulette v. City of Seattle, 850 E Supp. 1442, 1449 (WD. Wash. 1994) (la orden de la juez Barbara Rothstein que otorga la mocin de los acusados para juicio sumario y niega la mocin-rplica del demandante para juicio sumario), aff'd, nm. 94-35354 (Cir. 9o, 18 de marzo, 1996). 68. Berkeley Community Health Proyect v. City of Berkeley, 902 E Supp. 1084, 1092 (N.D. Cal. 1995), apelacin registrada, nm. 95-16060 (9o Cir. 1995). Haba dos secciones del Cdigo Municipal de Berkeley por decidir, sec. 13.37 (una ordenanza sobre provocacin), y sec. 13.36.015 (una ordenanza sobre sentarse). 69. Alice S. Baum y Donald W. Burnes, "Analyses of Issues in Joyce et al v. City and CountyofSan Francisco" 14, preparado para Joyce v. City and County of San Francisco, nm. C-93-4149 (N.D. Cal.), 27 de oct., 1994. Este argumento se trata con ms detalle en Alice S. Baum y Donald W. Burnes, A Nation in Denial: The Truth about Homelessness (Boulder, Colo.: Westview Press, 1993). 70. Tobe, 892 P. 2o en 1145. 71. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 850 (N.D. Cal. 1994). 72. Memorndum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Mocin de la Ciudad y Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, nm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995). 73. Las observaciones fueron dirigidas en ese momento por George Kelling. Ver

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NOTAS

tambin Rita Schwartz, The Homeless: The lmpact on the TransportationIndustry,Port Authority of New York and New Jersey, 1987. 74. CeliaW.Dugger, "New York Report Finds Drug Abuse Rife in Shelters", The New York Times (16 de febrero de 1992), 1. 75. Alice S. Baum y Donald W Burnes, A Nation in Denial, 2. 76. Christopher Jencks, The Homeless, 46-48. 77. Memorndum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Mocin de la Ciudad y Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, nm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995). 78. Brad Lichtenstein, "Yet Another Reason to Arrest the Homeless", The New York Times, carta al editor (24 de octubre de 1994), Al. 79. Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents (entablado el 25 de octubre de 1994). Tobe v. City of Santa Ana, 892 P. 2o 1145 (Cal. 1995).

Captulo 3
1. Citado en Arthur Woods, Policemen and Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1919), 13-15. 2. Eric H. Monkkonen, Police in UrbanAmerica: 1860-1929 (Nueva York, N.Y.: Cambridge University Press, 1981), 96. Monkkonen calcula que entre el 10 y el 20 por ciento de la poblacin de los Estados Unidos a finales del siglo xix tena cuando menos un miembro de la familia que haba utilizado las instalaciones de alojamiento de la polica. 3. Ver Robert Fogelson, Big City Police (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997), 37. 4. Egon Bittner, "The Rise and Fall of the Thin Blue Line", AspectsofPolice Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 356. 5. Para un repaso fascinante de la historia de la polica norteamericana, especialmente de los intentos para reformarla, ver Thomas Repetto, The Blue Parade (Nueva York: The Free Press, 1978). 6. Sidney L. Harring, Policing a Class Society: The ExperienceofAmerican Cities, 1865-1915 (New Brunswick, N.J.: Rutgers Univeristy Press, 1983), 87. 7. Gene E. Carte y Elaine H. Carte, Police Reformin the United States: The Era of August Vollmer, 1905-1932 (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1975), 42. 8. Ibid., 45.

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NOTAS

9. Ver George L. Kelling y William J. Bratton, "Implementing Community Policing: The Administrative Problem", Perspectives in Policing 17 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, julio de 1993). 10. International City Management Asociation, Local Government Police Management (Washington, D.C.: 1991), 4, citando a August Vollmer, "Police Progress in the Last Twenty-Five Years", Journal of Criminal Law and Criminology 24 nm. 1 (mayo-junio de 1933). 11. El Manual del Departamento de Polica de Nueva Haven de 1953 era tpico: "Cuando los patrulleros se encuentren dentro del rea de su puesto no deben caminar o hablar unos con otros, a menos que sea para comunicar informacin relativa a sus obligaciones y, en tal caso, la comunicacin deber ser lo ms breve posible; no podrn entablar conversacin con nadie en ningn momento de su ronda, a excepcin de tratar asuntos relacionados con la terminacin inmediata de su servicio y lo harn de una manera consistente con sus deberes". (Regla 4, p. 43.) 12. Jonathan Rubinstein, City Police (Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 1973), 20. 13. Roscoe, Kent, "Catching the Criminal by Police Radio", The American City, vol. 45 (noviembre de 1931): 106. 14. Orlando W. Wilson, Police Administration, 2a ed. (Nueva York: Mc Graw-Hill, 1963): 240. 15. Samuel Walker, historiador que ha publicado mucho sobre la reforma de la polica, comprende el desdn de los reformadores por el personal de lnea: "El polica de las masas era la 'persona olvidada' de la reforma. La mayora de los reformadores despreciaban a los oficiales comunes". Samuel Walker, The Police in America: An introduction,2aed. (Nueva York: McGraw-Hill, 1992), 14. 16. Egon Bittner, AspectsofPolice Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 6-7. 17. Francis Roache, "Mickey", comisionado del Departamento de Polica de Boston, conversacin personal con George Kelling, 1985. 18. Dos excepciones notables fueron PatrickV.Murphy y Clarence Kelley Murphy se convirti en el comisionado del Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York y presidente de la Fundacin de la Polica. Kelley fue jefe del Departamento de Polica de Kansas, Missouri, y Director del FBI. Los colegas de Murphy no congeniaban con l debido a su abierta oposicin al profesionalismo de la polica durante las dcadas de 1960 y 1970, y trataron de expulsarlo de la Asociacin de Jefes de Polica del Estado de Nueva York. Murphy, por supuesto, prcticamente se especializ en ir en contra de los jefes de polica. 19. Comisin del Presidente para la Aplicacin de la Ley y la Administracin de

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NOTAS

Justicia, Task Force Report: The Police (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967). 20. Herman Goldstein y Charles Rogovin, comunicacin personal con George Kelling, 1992. 21. Entrevista de George Kelling con Herman Goldstein, Frank Remington y Lloyd Ohlin, Madison, Wis., 1993. 22. Para un anlisis detallado de estos asuntos, ver George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem-oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, nm. 3 (verano de 1992): 539-59. 23. Antony Pate, Amy Ferrara y George L. Kelling, "Foot Patrol: A Discussion of the Issues", The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1981), 12. 24. Albert J. Reiss, Jr., The Policeand the Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1971), 95-97. 25. George L. Kelling et al, The Kansas City Preventive Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1974). 26. Ibid., xvi y cap. 6,239-391. 27. Mary Ann Wicoff, The RoleofMunicipal Police Research as a Prelude to Changing lt (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1982). 28. Bittner, AspectsofPolice Work, 7-8. 29. Ver George L. Kelling, "How to Run a Police Department", City Journal, vol. 5, nm. 4 (otoo de 1995): 34-45; George L. Kelling y Robert B. Kliesmet, "Police Unions, Police Culture, the Friday Crab Club, and Police Abuse of Force", en And Justice for All, William A. Geller y Hans Toch, comps. (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1995). 30. Bittner, AspectsofPolice Work, 43-44 31.W.Blackstone, Commentaries on the LawofEngland, vol. 1, 1a ed. (1769), 290-91. 32. Tony Pate et al, Police Response Time: lts Determinants and Effects (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1976), 49. 33. Kansas City Police Department, Response Time Analysis, volumen II, parte I: Crime Analysis, Kansas City, Mo. (1977). 34. William Spelman y Dale K. Brown, Calling the Police: Citizen ReportingofSerious Crime (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1981). 35. Ibid., xxix. 36. Ibid., xi. 37. J. Thomas McEwen et al, Evaluation of the Differential Police Response Field Test, National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, Washington, D.C. (1986).

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NOTAS

38. El otro lado de esta historia lo cuenta el alguacil Charles Berry del condado de Grafton, Nueva Hampshire. La polica recibi la llamada de una nia que peda a "su mami". Mediante el servicio del 911 mejorado, la polica detect el domicilio y los encargados enviaron rpidamente una patrulla. "Mami" estaba lavando ropa en el stano y se rehusaba a atender el deseo de su hija de ir rpidamente. Enterada de la existencia del 911 por sus padres y la televisin, la nia llam a la polica para exigir que su mami subiera adonde ella estaba. 39. Spelman, Calling the Police, xxxiv. 40. David Bayley, "The Best Defense", Fresh Perspectives (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, si.): 3-4. 41. Ibid., 11. 42. Esta dinmica recientemente la evidenci Indira A.R. Lakshmanan, "Police Wary of Bystanders Obstructing Arrests", The Boston Globe (18 de marzo de 1994), 23, al relatar una lucha que tuvo lugar cuando la polica trat de arrestar a un joven que manejaba a alta velocidad un carro robado. Un director comisionado de la polica coment: "Si usted quiere realmente estar a salvo como polica, tiene que llegar con una demostracin de fuerza que convenza al presunto atacante de no atacar". 43. David Bayley, "The Best Defense", 2. 44. Los lectores familiarizados con la seguridad privada reconocern que nos dirigimos a un bien conocido conjunto de metas: "prevenir, limitar los daos y restaurar el funcionamiento", que Robert Johnson, presidente de First Security, nos expres con claridad. 45. Clifford Krauss, "Shootings Fall as More Guns Stay at Home", The New York Times (30 de julio de 1995), 29. 46. David M. Kennedy, "The Strategic Management of Police Resources", PerspectivesinPolicing 14 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, enero de 1993): 2. 47. Para lograr dar una respuesta rpida a las llamadas, los departamentos de polica, tradicionalmente, han tratado de mantener el tiempo no comprometido de las patrullas entre el 40 y 60 por ciento del tiempo total de patrullaje, ya sea que vayan una o dos personas en ellas. Generalmente se cree que este porcentaje de tiempo libre, en servicio, es el deseable, aunque con el incremento d las llamadas ha sido difcil mantenerlo en muchas ciudades. Sin importar si uno debe calcular los costos del tiempo no comprometido (el cual no tiene ms propsito que estar disponible, ya que tanto las patrullas de intercepcin como las preventivas contribuyen poco en el control de la delincuencia o en la calidad de vida de la comunidad), seria una parte sustancial de

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NOTAS

cualquier presupuesto. Si uno tuviera que distribuir los costos para mantener a la polica en servicio y asegurar una respuesta rpida a las llamadas, aun para delitos graves o emergencias, el costo de cada respuesta exitosa -la investigacin revel que la respuesta rpida signific una diferencia en menos de un tres por ciento de los casostendera a ser tan alto que se considerara social y polticamente inaceptable. 48. "Serial Rapist Stalks E. Side Girls; Ages of 11 Victims Attacked by Stranger Range from 9 to 16", Buffalo News (27 de abril de 1991), Al. 49. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 31-32. 50. Los principios de Peel citados en Louis A. Radelet y David L. Carter, The Police and the Community, 5a ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1994), 9, citando a W.L.Melville Lee, A HistoryofPoliceinEngland (Londres: Methuen, 1901), cap. 12.

Captulo 4
1. La tarea la comenz Herbert Sturz, vicealcalde para la justicia penal bajo las rdenes del alcalde Koch y ex director del Instituto Vera. La influencia de Sturz se sinti ampliamente, tanto en la ciudad de Nueva York como a nivel nacional. Tres de los protegidos de Sturz-Jeremy Travis, Cari Weisbrod y John Fenbladt- llegaran a desempear importantes puestos no slo en la ciudad de Nueva York, sino nacionalmente dentro de la justicia penal, trabajando para restablecer el orden en lugares pblicos. Carl Weisbrod fue pionero en utilizar las leyes civiles, en lugar de las penales, para poner reglas al comportamiento y condiciones desordenadas; ahora es el director del Distrito de Mejora de Negocios del Centro (Wall Street) (BID, por sus siglas en ingls). Jeremy Travis se convirti en el vicecomisionado para asuntos legales en el Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, en donde instal un programa reconocido a nivel nacional para reglamentar el comportamiento desordenado mediante el empleo de recursos civiles; actualmente es el director del Instituto Nacional de Justicia, la rama de investigacin del Departamento de Justicia de Estados Unidos. Y John Fenbladt ahora dirige la Corte Comunitaria de Midtown (Manhattan), que combina fondos pblicos y privados en un proyecto comunitario para restablecer el orden y la justicia dentro de los vecindarios urbanos. 2. Jonathan E Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al. 3. George Kelling, "Measuring What Matters. A New Way of Thinking About Crime and Public Order", The City Journal 21 (primavera de 1992): 28-30. 4. Dan Biederman, entrevista con George Kelling y Catherine Coles, 9 de febrero de 1995. 5. La asociacin del Grand Central, con la cooperacin del NYPD, realiz un estudio de los sucesos criminales en el distrito que incluy 16 categoras de delitos.

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NOTAS

6. Ver James Traub, "Street Fight", The New Yorker (4 de septiembre de 1995), 36. 7. Ibid., 40. 8. Nathan Glazer, "On Subway Graffiti in New York", Public lnterest (invierno de 1979): 4. 9. George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1, nm. 2 (invierno de 1991): 17-28. Ver tambin Maryalice Sloan-Howitt y George L. Kelling, "Subway Graffiti in New York City: 'Gettin' Up' vs. 'Meanin' It and Cleanin' It, Security Journal, vol. 1, nm. 3 (1990): 131-36, para ms detalles de la erradicacin de ios graffiti de los vagones del Metro. 10. Algunos funcionarios del gobierno de la ciudad propusieron traer cocinas, baos y regaderas porttiles, lo que habra convertido a todo el sistema en una gigantesca posada de mala muerte. 11. Ver Wolfgang Saxon, "4 Deaths on the Subway Attributed to Cold Wave", The New York Times (19 de diciembre de 1989), B3; Robert R. Kiley, "The Homeless Are Dying in The Subway", The New York Times (17 de febrero de 1990), A27. 12. Para un detallado repaso de esta informacin y de las labores de la MTA para resolver el problema, ver George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1 nm. 2 (invierno de 1991): 17-28. 13. El sistema que utiliz el grupo de estudio fue una adaptacin del planteamiento orientado al problema, de Herman Goldstein. Aunque su libro, Problem-Oriented Policing, no se ha publicado todava, Goldstein me permiti utilizar el material de su libro en los estudios del grupo. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). 14. El memorndum estableca en parte:
Con el regreso del clima fro, aumentarn grandemente los incidentes con los desamparados que llegan al Metro buscando abrigo. Esto genera numerosos problemas. Los indigentes que se renen en el Metro ensucian el rea con cajas de cartn, muebles viejos y otros desperdicios... muchos orinan y defecan en el Metro. Algunos son alcohlicos, drogadictos, personas con trastornos emocionales y delincuentes que han cometido delitos graves en contra de los pasajeros as como de los indigentes. Estos ltimos siguen siendo vctimas de delitos graves, los cuales van desde el homicidio hasta los asaltos sexuales y robos. ...Nosotros como policas no podemos ignorar estos problemas. Esta situacin contribuye a que el pblico tenga una impresin negativa del Metro en general y de la polica en particular, porque sin duda se nos seala como los que toleramos la violacin de muchas leyes y reglamentos. En un esfuerzo para resolverlo, se utilizarn estos lincamientos al tratar el problema de la gente sin hogar: a) en situaciones en las que la persona no est violando ninguna ley, no ser objeto de ninguna accin policiaca, nicamente se investigar si necesita asistencia mdica o si desea el beneficio de un albergue u otro tipo de ayuda.

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NOTAS

b) cuando se observe que un individuo est violando alguna ley o reglamento, incluyendo, pero no limitado a: obstruir, generar basura, orinar, defecar, ocupar ms de un asiento, tomar bebidas alcohlicas... estas infracciones se deben corregir tomando las medidas necesarias como la expulsin, citatorio o arresto.

Extractos de "Homeless Persons" de Gollinge, memo a los oficiales de polica del Distrito 1, 11 de noviembre de 1988. 15. El estatuto ms reciente del Reglamento de Autoridades de Trnsito est contenido en el "Legal Bulletin 1, 1995 Amendments to the TA Rules" de la polica de trnsito de la ciudad de Nueva York, 24 de marzo de 1995. El Reglamento de Autoridades de Trnsito, "Rules Governing the Conduct and Safety of the Public in the Use of the Facilities of New York City Transit Authority and Manhattan and Bronx Surface OperatingAuthority", constituye la Sec. 1050 de "New York Codes, Rules and Regulations", Cdigos Comp. de Nueva York R. & Regs. Tit. 21, Sec. 1050. 16. Young v. New York City Transit Auth., 729 E Supp. 341 (S.D.N.Y), devuelta e invalidada, 903 F 2o 146 (2o Cir. 1990). Tambin estaba por sentenciarse la constitucionalidad de la Sec. 240.35 (1) del Derecho Penal de N.Y., que en parte estipulaba que "una persona es acusada de vagancia cuando holgazanea, permanece o vaga en un lugar pblico con el propsito de mendigar". Hubo un caso similar en las cortes del estado de Nueva York en el que se cuestionaba si los estatutos violaban la Constitucin del Estado de Nueva York. Ver Walley v. New York City Transit Authority, ndice, nm. 177/91 (Corte Suprema de N.Y., Condado de Kings, 3 de junio de 1991). 17. R.A.V v. City of St. Paul, Minnesota, 505 U.S. 377 (1992). 18. Spence v. Washington, 418 U.S. 405, 410-11 (1974); Texas v. Johnson, 491 U.S. 397, 404 (1989). 19. Ver Tinker v. Des Moines School Dist., 393 U.S. 503 (1969) (estudiantes con listones en el brazo), Texas v. Johnson, 491 U.S. 397 (quema de bandera), y Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972), Shuttlesworth v. City of Birmingham, 394 U.S. 147 (1968), Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965) (participar en manifestaciones). 20. Estados Unidos v. O'Brien, 391 U.S. 367 (1968). 21. Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37 (1983) 22. Ver United States v. Albertini, 472 U.S. 675 (1985), United States v. Kokinda, 497 U.S. 720 (1990), International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee, 505 U.S. 672 (1992). 23. Cox v. New Hampshire, 312 U.S. 569 (1941); Cox v. Louisiana, 397 U.S. 536, 558 (1965); International Society for Krishna Consciousness, 505 U.S. en 703.04.,

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NOTAS

Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 798-800 (1989), Clark v. Community for Creative Non-Violence, 468 U.S. 288 (1984). 24. Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U.S. 620, 632 (1980), Ver tambin Riley v. National Federation of The Blind of North Carolina, 487 U.S. 781, 796-98 (1988). 25. Young, 729 F. Supp. 341 26. Young v. New York City Transit Authority, 903 F 2o 146, 155 (1990). El razonamiento del juez Altimari fue: "Ni en Shaumburg ni en sus secuelas se est a favor de la propuesta de que mendigar y vagar sean expresin amparada bajo la Primera Enmienda. En lugar de eso, con estos casos se confirma el nexo entre la peticin que hacen organizaciones de caridad y 'una variedad de intereses de expresin' para invocar proteccin", Id. en 161162;156. 27. Id. en 153-154. 28. Id. en 160; 149-50. 29. Id. en 158; ver tambin 158-61. 30. Bratton y su acento bostoniano se hicieron famosos como resultado de sus anuncios y entrevistas por la radio. En una ocasin, en una tienda de departamentos se le pidi repetir su peticin de que lo atendieran. Despus de que lo hizo, la empleada respondi: "La voz. La voz" y se present con Bratton. 31. George L. Kelling y Maryalice Sloan-Howitt, "Station Managers and Police", un informe del Grupo St. Germain a Autoridad de Trnsito de Nueva York, si., 2. 32. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities, 37. 33. A un menor grado, tales actividades reflejan la manera de pensar de Newman, quien argumentaba que el diseo de la mayora de los lugares pblicos, especialmente la vivienda, desalienta los "instintos" territoriales de los residentes y otras personas con intereses personales legtimos en los lugares pblicos, lo que ocasiona la depredacin de esos lugares por parte de los delincuentes. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: MacMillan, 1972). El ms reciente trabajo de Newman en el rea de Five Oaks, en Dayton, es un ejemplo del uso del diseo urbano para combatir el crimen en una rea grande. La situacin en Five Oaks era crtica antes de la participacin de Newman:
En el verano de 1991, esta zona residencial de clase media, al norte del centro, pareca estar al borde del colapso. Los viajeros suburbanos que llegaban por una carretera mterestatal cercana, obstruan las calles del vecindario a la hora del trnsito ms intenso. La pintura deteriorada y los prticos derruidos eran muestra del desplome del valor de las casas y el abandono de sus propietarios. La compra-venta de drogas

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en pblico, los tiroteos al azar y la prostitucin, procedentes de los vecindarios miserables de la periferia, invadan el corazn del rea. Despus de que las medidas convencionales de a polica fallaron, la ciudad y a asociacin de colonos, al borde de la desesperacin, llamaron al arquitecto Oscar Newman.

Ronald Brownstein, "Taming the Mean Streets", Los AngelesTimes(4 de mayo de 1994), Al. El planteamiento de Newman fue restablecer el control de las calles, limitando el trnsito slo a los peatones y residentes locales. Con este fin, 35 calles y 26 callejones. Como lo inform Brownstein, al finalizar el ao: "El trfico ha decado, las actividades de vigilancia en los vecindarios aumentaron, los precios de la vivienda subieron 15 por ciento, el crimen violento se redujo a la mitad y los arrestos por robo, robo de vehculos y vandalismo disminuyeron notablemente", Id. 34. Ronald Y Clarke, de la School of Criminal Justice de Rutgers University, fue el pionero de estas actividades. Ver Ronald V Clarke, comp., Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow y Heston,1992), 3. Clarke inici este enfoque en Inglaterra, donde dirigi la investigacin de la prevencin del crimen en la oficina central. 35. Cdigo Penal de Nueva York, Sec. 240.35 (1) 36. Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992), aff'd 999F.2o 699 (2o Cir. 1993). 37. Loper, 802F.Supp. en 1037-40. 38. Id. en 1042.46. 39. New York City Police Department v. Loper, 999F.2o 699 (1993). 40. Young v. Aut. New York City Transit Authority 903 F 2o 146. 41. Seattle v. Webster, 802 P 2o 1333 (Wash. 1990) (en banc), cert. denegado, 111 S. Ct. 1690 (1991). 42. Colum Lynch, "War on Windshield Washers", The Boston Globe (18 de diciembre de 1993), 3. 43. JonathanP.Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al. 44. Nueva York, N.Y., Int. de Ordenanza nm. 456 (presentada el 12 de octubre de 1994). 45. Acta de 1993, Panhandling Control Emergency Act, Cdigo del Distrito de Columbia, Sec. 22-3302 (1995 Supp.) (D.C. Actas 10-34; 10-54; 10-98; 10-131, 1993). 46. A principios de 1996, este documento todava se encontraba en el cabildo de la ciudad. 47. The Midtown Community CourtExperiment:A Progress Report, doc. no publicado,

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NOTAS

Corte de la Comunidad de Midtown, 314 calle 54, Nueva York, N.Y. 10019, p.4. La corte ha recibido apoyo oficial, de fundaciones y corporativo. 48. El administrador en jefe de la corte, John Feinblatt, supervisa los programas de servicio a la comunidad, as como de numerosos servicios sociales internos, que tienen como objetivo proporcionar ayuda inmediata a los delincuentes, en consejera en cuanto a prostitucin y drogas, asesora en el trabajo y bsqueda de empleo, registrarlos en tratamientos antidrogas de largo plazo, pruebas de sida y TB, referencias para viviendas y clases de ingls como un segundo idioma. 49. Mucha de esta informacin se recopil mediante entrevistas de evaluacin en los tribunales con cada delincuente. 50. Meryl Gordon, "Street Justice", New YorkMagazine(5 de diciembre de 1994), 55. 51. Indicadores de Control del Crimen en la Ciudad de Nueva York y Evaluacin de Estrategias, Departamento de Polica de la Ciudad de Nueva York, noviembre de 1995. Las violaciones no han disminuido significativamente y esa informacin es difcil de interpretar. Podra reflejar que las violaciones no disminuyeron o podra reflejar un aumento en la voluntad de las mujeres para denunciarlas. Aparte del estudio intensivo, no hay medios posibles para determinar la verdad. 52. Quinnipiac College Poll, encuestas de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut (Hamden, Conn: Quinnipiac College Polling Institute, 6 de noviembre de 1995): 2. 53. El profesor de Harvard Mark H. Moore, de la John F. Kennedy School of Government, ha hecho profundas reflexiones sobre el tema y esta relacin de asuntos refleja su pensamiento. 54. Ver, por ejemplo, Richard Moran, "More, Police, Less Crime, Right? Wrong", The New York Times (27 de febrero de 1995), A15.

Captulo 5
1. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 35. 2. Pratt v. Chicago Housing Authority, 848F.Supp. 792 (N.D. III., 1994); ver tambin Summeries et al. v. Chicago Housing Authority, 88 C 10566. 3. "AARR Defends Chicago Public Housing Residents", en Re: Rights & Responsibilities, boletn de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (marzo-abril de 1994). 4. "Judge Blocks Weapons Sweeps", en Re: Rights & Responsibilities, boletn de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (octubre de 1995): 2.

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NOTAS

5. Esta tendencia a mantener en secreto los asuntos en los departamentos de polica afortunadamente ha disminuido de manera considerable. Hasta hace poco, sin embargo, Harold Breier, jefe de polica de Milwaukee de 1961 a 1983, pele durante aos para ocultar los reglamentos del departamento no slo a la prensa, sino tambin al consejo municipal que demandaba conocerlos. 6. Lloyd Ohlin, "Surveying Discretion by Criminal Justice Decision Makers", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity (Albany: State University of New York Press, 1993), 6. 7. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of The Policing Function", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in CriminalJustice:The Tension Between Individualization and Uniformity, 35. 8. Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A PreliminaryInquiry(Baton Rouge: Louisiana University Press, 1969), 166. 9. Ibid., 222. 10. Ver tambin George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem Oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, nm. 3 (verano de 1992): 545. 11. Los informes finales fueron publicados en cinco libros, todos editados por Frank Remington y publicados por Little and Brown: Wayne LaFave, Arrest: The Decision to Take a Suspect into Custody (1965), Donald J. Newman, Conviction: The DeteminationofGuilt or Innocence without Trial (1966); LawrenceP.Tiffany, Donald M. Mclntyre, Jr. y Daniel Rotenberg, DetectionofCrime: Stopping and Questioning, Search and Seizure, Encouragement and Entrapment (1967); Robert O. Dawson, Sentencing: The Decision as to the Tyipe, Length and ConditionsofSentence (1969); y Frank W. Miller, Prosecution: The Decision to Charge a Suspect with a Crime (1970). 12. Mary Ann Wycoff, The RoleofMunicipal Police Research as a Prelude to Changing lt (Washington, D.C.: Police Foundation, 1982). 13. Joseph Goldstein, "Police Discretion Not to Invoke the Criminal Process: LowVisibility Decisions in the Administration of Justice", 69 The Yale Law Journal 587 (1960). 14. El criterio de la fiscala para manejar la violencia domstica fue destacado por los informes anteriores de la ABF. Frank Miller, Prosecution, The Decision to Charge a Suspect with a Crime, Frank J. Remington, comp. (Boston: Little, Brown, 1969). Ver Raymond J. Parnas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 175, 210.

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NOTAS

15. Lawrence W. Sherman y Richard A. Berke, "The Specific Deterrent Effects of Arrest for Domestic Assaults", American Sociological Review, vol. 49, nm. 2 (abril de 1984): 270. 16. Ver Raymond J. Pamas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", 175-210. 17. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of Police Functioning", 53. 18. Al respecto, la historia del proceso penal en s misma puede considerarse como una lucha entre los poderes judicial, legislativo y ejecutivo del gobierno as como de grupos de inters externos, para controlar la toma de decisiones dentro de las dependencias de justicia penal. Ver Lawrence Friedman, Crime and Punishment in American History (Nueva York: Basic Books, 1993). 19. Ver Anthony Amsterdam, "The Supreme Court and the Rights of Suspects in Criminal Cases", 45 New York University Law Review 786-93 (1970). 20. Esta exposicin se apoya fuertemente en Gregory Howard Williams, "Police Discretion: The Institutional Dilema-Who is in Charge?", Iowa Law Review, vol. 68, nm. 3 (marzo de 1983): 431-93 21. George L. Kelling y Catherine M. Coles, "Disorder and the Court", The Public Interest, 116 (verano de 1994): 69. 22. Ver Roulette v. Seattle, 850 F Supp. 1442, 1451 (WD. Wash. 1994) (citando SMC Sec. 12 A.12.015 (A) 2); ver tambin Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de fojas en 6 ( D.Md, agosto 19, 1994), citando a Baltimore, Md., Cdigo art. 19, Sec. 249 (1994), revisado posteriormente por la ciudad. 23. Roulette v. Seattle, 850F.Supp. en 1453. 24. Ver, p. ej. Wych v. State, 619 S. 2o 231, 234 (Fla. 1993) (ley sobre vagar con el propsito de prostituirse). 25. Wayne L. LaFave, "Police Rule Making and the Fourth Amendment: The Role of the Courts", en Lloyd E. Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 211-77, 213. 26. Frank J. Remington, "Police in a Democratic Society", The JournalofCriminal Law, Criminology and Police Science, vol. 56 (Chicago: Northwestern University School of Law, 1965): 361-65. 27. The ChallengeofCrime in a Free Society: A Report by the President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967): 104. Las directrices fueron fuertemente avaladas por el informe del Comit de Asociaciones de la Barra Americana Respecto a la Funcin de la Polica Urbana (1973) y el informe de la Comisin Kerner, la Comisin de Consejera Nacional para los Desrdenes Civiles, creada para estudiar el problema de los disturbios urbanos

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NOTAS

(1968). Expertos, reformadores y abogados se unieron para hacer un llamado a los policas para que desarrollen sus propios lineamientos profesionales, como medios para formar su criterio. 28. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., DiscretioninCriminalJustice,215. 29. Gerald M. Caplan, "The Case for Rule-making by Law Enforcement Agencies", Law and Contemporary Problems, vol. 36, nm. 4 (1971): 500-14, 501. 30. The ChallengeofCrimeina Free Society, 103. 31. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", 249-53. 32. Ibid., 252. 33. Herman Goldstein seala el valor de tal rigor en el desarrollo de directrices:
Un juez que est totalmente informado de las circunstancias relacionadas con determinada prctica de la polica se encuentra, obviamente, en una mejor posicin para emitir un juicio en cuanto a su legalidad y procedencia, que uno cuyo conocimiento est limitado a lo que se informa en una audiencia normal en una mocin para eliminar evidencias.

Herman Goldstein, "TrialJudgesand the Police", Crime and Delinquency, vol. 14, nm. l (enero de 1968): 14-25. 34. James J. Fyfe, "Administrative Interventions on Police Shooting Discretion: An Empirical Evaluation", Journal of Criminal Justice 7 (invierno de 1979): 309-24. 35. Notas de campo confidenciales de Ms. Jinney Smith, en poder de George Kelling. 36. Departamento de Polica de San Francisco, Orden General del Departamento, nm. J-6: Agressive Soliciting (6 de enero de 1993), p. 2; notas de campo de Jinney Smith. 37. Memorndum del Departamento de Polica de Nueva Haven, Connecticut, (s.f.). 38. Frank J. Vandall, Police Training for Tough Calls: Discretionary Situations, edicin limitada (Atlanta, Ga.: Center for Research in Social Change, Emory University, 1967), 3. 39. Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389 en 47 (N.D. Md. 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorndum de orden y opinin no publicado). Ver el captulo 6 para informacin ms detallada de este caso. 40. Patton v. Baltimore City, acuerdo establecido, nm. S-93-2389 (D. Md., 13 de septiembre de 1994) (Smalkin, J.). 41. Herman Goldstein, "Police Policy Formulation: A Proposal for Improving Police Performance", 65 Michigan Law Review 1123, 1127 (1967); Sheldon Krantz, Bernard Gilman, Charles G. Benda, Carol Rogoff Halistrom y Eric J. Nadworny, Police Policy-making (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1979), 3-4.

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NOTAS

42. El modelo pblico/polica de la elaboracin de la poltica de Igleburger y Schubert tambin recibi fondos de la Fundacin de Polica en 1972. 43. Es ilustrativo reproducir partes de la orden general:
El Departamento de Polica tiene como una de sus responsabilidades principales el establecimiento y mantenimiento de las relaciones pacificas entre los ciudadanos. Se espera que los policas acten de manera apropiada y efectiva para poder mantener una norma de orden pblico, que generalmente sea aceptable para el estilo de vida tanto de los estudiantes como para el residente que no es estudiante, del rea circunvecina a la universidad. Debe reconocerse que los diferentes estilos de vida crean conflictos, lo cual no conduce al bienestar ni de los estudiantes ni de los no estudiantes, y que todos deben establecer compromisos. Otras comunidades han lidiado con esta situacin de la comunidad del campas, por medio de la represin a travs de la polica. Todo parece indicar que esta medida no ha resuelto el problema sino, por el contrario, ha aumentado la polarizacin de las partes. Creo que debemos buscar una respuesta de la polica a los problemas, lo cual va a permitir tener una mejor relacin basada en el respeto y en la preocupacin de todos por el bienestar de la comunidad. Sin embargo, dicha postura por parte de la polica slo se justifica si la situacin mejora ostensiblemente. Residentes estudiantes y no estudiantes que se reunieron con personal de la polica identificaron los siguientes problemas como de legtima preocupacin para la comunidad:

Fogatas. Los residentes han indicado que creen que las fogatas no deberan permitirse en las calles, ya que constituyen una seria amenaza contra la vida y la propiedad. Los residentes esperan que la polica intervenga adecuadamente para evitar que se enciendan fogatas y para apagar las existentes. Ruido excesivo despusdelas 12:00 de la noche. Los residentes consideran que es razonable esperar que los ruidos estruendosos cesen despus de media noche. Tanto los estudiantes como los no estudiantes creen que este compromiso es justo y aceptable. Espero que las cuadrillas de la polica acten para proteger los derechos de las personas para que tengan paz y silencio en sus residencias despus de media noche. Bloqueos de trfico. Los residentes reconocen que un gran nmero de estudiantes que asisten a las fiestas pueden requerir el uso temporal de las calles. Sin embargo, es importante no obstruir el paso normal de los vehculos para que los residentes tengan acceso a sus hogares y para que puedan pasar los vehculos de emergencia. Se espera que la polica asegure que no haya obstrucciones a los vehculos, a menos que se hayan colocado barricadas de acuerdo con nuestros procedimientos en caso de fiestas.

Debe ponerse nfasis en que la responsabilidad de acatar las normas que se mencionan en este memorndum deber recaer en los residentes, tanto estudiantes como no estudiantes. No es posible resolver el problema mediante el uso de la fuerza de la polica; sin embargo, en caso de necesitar responder a situaciones como las arriba mencionadas, se actuar para implementar la norma que la situacin requiera.

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NOTAS

Estamos comprometidos a utilizar la persuasin como mtodo principal para tratar estos problemas, porque es constructiva y no destructiva, como lo marca el planteamiento. Se debe llamar al personal encargado de mantener el orden para prestar ayuda cuando se sienta que pueden ser de utilidad. Se pide a los sargentos y al personal de guardia del Segundo Distrito que platiquen con los vecinos y con la dirigencia estudiantil universitaria, para que colaboren a tratar los problemas de la manera "menos policiaca" posible. Los policas debern tener la libertad de consultar con el Director de Manejo de Conflictos, sus superiores o conmigo mismo, cualquier duda con respecto a esta poltica. Los supervisores son responsables de asegurarse de que todos los policas hayan ledo y entendido esta orden y por consiguiente, que la acaten. E director de polica

44. Frank A. Shubert, entrevista con George Kelling, 24 de enero de 1994. 45. Robert M. Igleburger y Frank A. Schubert, "Policy Making for the Police", 58 American Bar Association Journal 307 (marzo de 1972). 46. Mary Ann Wycoff, conversacin con George Kelling, 8 de diciembre de 1994.

Captulo 6
1. La importancia de las comunidades en el gobierno de Baltimore se ha descrito en el maravilloso libro de Matthew A. Crenson, Neighborhood Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1983). 2. David Simon, "The Metal Men", Baltimore Sun Magazine (3 de septiembre de 1995), 8-13. 3. "Boyd-Booth Battleground", Baltimore Evening Sun (13 de mayo de 1991), A4. 4. George L. Kelling, entrevista con los residentes de Boyd Booth, primero de diciembre de 1995. 5. Baltimore Comprehensive Communities Program Summary, Mayor's Coordinating Council on Criminal Justice, 10 South Street, Baltimore, Maryland 21202, Anexo A. 6. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 3 (D. Md 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorndum y mocin de orden, no publicados). 7. "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to Homelessness and Panhandling", Downtown Partnership of Baltimore, documento no publicado, s.f. 8. Las actividades del BID de Baltimore, la Alianza del Centro de Baltimore, usaron como patrn el EID de Portland, Oregon. En Portland, guas privados proporcionan informacin a los turistas y los ayudan con los problemas del desorden, especialmente con la mendicidad agresiva. Realizan esto de diferentes maneras, incluyendo dar orien-

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NOTAS

tacin para servicios a la gente de la calle, ser "la sombra" de los pordioseros (permanecer cerca de ellos para proteger a los ciudadanos y turistas e intentar que la gente de la calle no mendigue), y llamar a la polica en caso de desorden. Para una descripcin del programa de Portland, ver Philip Langdon, "How Portland Does It: A City that Protects its Thriving, Civil Core", The Atlantic (noviembre de 1992), 134-41. 9. Un mnimo de un tercio de los puestos de los "embajadores de higiene" se reserva para los desamparados. Ver "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to Homelessness and Panhandling". 10. "Downtown Public Safety Coalition, 1994 Commitee Accomplishments, 1995 Commitee Goals", Dowtown Partnership of Baltimore, doc. no publicado. 11. Se incluy en el "Informe Anual del Ao Fiscal 94", Clean and Safe Update (Downtown Partnership, diciembre de 1994), 1. 12. Queja por la declaratoria y la accin para restringir una clase, en 2, Patton v. Baltimore City, nm. S93-2389 (D.Md., archivada el 18 de agosto de 1993). 13. Id. en 4. 14. Patton v. Baltimore City, nm. civil S93-2389, op. de foja en 4 (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin. J., memorndum de opinin y mociones de orden no publicado). Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389 (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinin verbal). En agosto de 1993, la ACLU entabl juicio contra el alcalde y el cabildo de la ciudad, la autoridad de administracin del centro y la Sociedad del Centro por su poltica de "muvanse"; la demanda fue reformada a principios de 1994, para impugnar la ordenanza de la ciudad sobre mendicidad agresiva, recientemente promulgada, e incluir al comisionado de polica. Los demandantes buscaron el desagravio declaratorio y de amonestacin bajo la 42 U.S. C Sec. 1983. 15. Patton, nm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12. 16. Baltimore, Md., art. 19, Sec. 249 del Cdigo (B) (1994). 17. Los demandantes tambin alegaron que las polticas de la ciudad violaron los derechos que protege la Cuarta Enmienda en contra del allanamiento y el embargo sin fundamento, e impugnaron varios reglamentos como ilegales. Igualmente presentaron quejas constitucionales contra la ley estatal. Patton v. Baltimore City nm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12, 29-30 n. 6 (19 de agosto de 1994). 18. Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, op. de foja (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorndum de opinin y mociones de orden). Patton v. Baltimore City, nm. civil S-93-2389, transcripcin de procedimiento oficial del relator (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinin verbal). 19. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 49 (19 de agosto de 1994), citando a Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 374, 384 (1978) (el reconocimiento del derecho

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NOTAS

fundamental a la intimidad incluye el derecho a casarse); Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 152-55 (1973) (el reconocimiento del derecho fundamental a la privada y a la autonoma personal incluye el derecho a terminar el embarazo); Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479, 481-86 (1965) (reconocer el derecho a la privada para elegir los anticonceptivos). 20. En cambio, el juez Smalkin observ que la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos dictamin que tal derecho existe bajo dos circunstancias: en ciertas relaciones intimas y en asociaciones organizadas con el propsito de participar en actividades protegidas por la Primera Enmienda como expresin, libertad para reunirse, expresar agravios polticos y libertad de culto. Patton, op. de foja en 69-72 (citando a Dallas v. Stanglin, 490 U.S. 19, 23-24 (1989), Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609, 617-18 (1984), y Bd. of Directors of Rotary Int'l v. Rotary Club, 481 U.S. 537 (1987). 21. La corte tambin concedi juicio sumario a favor de los acusados, por los cargos de violacin del proceso debido para la aplicacin de otras ordenanzas de la ciudad de Baltimore, y determin que no haba problema en su aplicacin por parte de la ciudad ni dao alguno para los demandantes. 22. Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992), devuelta, 40F.2o 1155 (11 Cir. 1994). 23. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 853-58 (N.D. Cal. 1994); Patton, nm. S-93-2389, op. de foja en 52-53 (19 de agosto de 1994). 24. Patton, nm. S-93-2389, op. de foja en 55-56. 25. El juez Smalkin declin adoptar el razonamiento del acusado de que la ordenanza era imparcial porque no fue promulgada con el propsito de desalentar la mendicidad por el mensaje que conllevaba, sino para evitar "efectos secundarios" negativos en la comunidad. De acuerdo con Renton y la posicin de la Suprema Corte en Boos v. Barry, el juez Smalkin seal que "el efecto que la expresin tiene en el oyente no puede ser considerado el tipo de efecto secundario que estaba contemplado por la decisin de Renton". Id. en 59; ver tambin Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. en 48; Boos v. Barry, 485 U.S. 312, 321 (1988). 26. Patton v. Baltimore City, nm. S-93-2389, op. de foja en 62-63. 27. Id. en 67. 28. Al presentar esta sugerencia, la corte explcitamente se desvi de lo que sostuvo la Corte Federal de Distrito en Blair v. Shanahan:
Esta corte est en desacuerdo con la conclusin del caso Blair,de que ninguna prohibicin en cuanto a pedir limosna puede resistir el escrutinio de Igualdad de Proteccin, porque necesariamente traza una inaceptable diferencia entre quienes piden dinero a los extraos y los que les piden indicaciones, la hora o la firma de una peticin. Sin embargo, el sentido comn y la experiencia diaria nos dicen que pedir dinero es indudablemente ms amenazador que pedir instrucciones.

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NOTAS

Id. en 68 (citas omitidas). Ver abajo. 29. Baltimore, Md., Art. 19, Secc. 249 del Cdigo (revisado en septiembre de 1994). 30. International Society for Krishna Consciousness v. Schmidt, 523F.Supp. 1303 (D.Md. 1981) (en contra de la Regla de Parques de Baltimore 4); Patton en 7-8. 31. Ver Opiniones de la Gente para Defender la Mocin del Comisionado de Polica para Juicio Sumario Exs. J.,K., Patton v. Baltimore City, S-93-2389 (D. Md.. presentada el 13 de junio de 1994). 32. Cdigo de Leyes Pblicas de Maryland, art.4, Sec. 24-2 (1980). La ordenanza estipulaba que aquellos sin medios conocidos de sostenimiento o que mendigaban o pedan limosna, se consideraban mendigos o vagabundos. 33. Patton v. Baltimore City, S-93-2389, Acuerdo de Conciliacin en 3-4 (D.Md., 13 de septiembre de 1994). 34. Patton, S-93-2389, transcrito en 16 (D. Md. 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinin verbal). 35. Id. en 27. 36. Frank Derr, Departamento Legal de la Ciudad de Baltimore, 18 de enero de 1996, conversacin personal con Catherine Coles. 37. El activismo de los ciudadanos comenz hace tiempo en San Francisco. El descubrimiento del oro en 1848 y la afluencia de buscadores de minas en aos subsecuentes, dieron como resultado el colapso del orden social. Como consecuencia, los ciudadanos formaron el Comit de Vigilancia que ofreca sus servicios como polica, juez y jurado. El comit no slo ejecut a varios criminales, sino que tambin sac a otros del rea. Actualmente el activismo tiene sus costos para la ciudad, los fiscales informan que las manifestaciones pblicas consumen recursos locales sustanciales, por los requerimientos de polica y el enjuiciamiento de los delincuentes. Sin embargo, muchas manifestaciones se han vuelto tan rutinarias que la polica ni se presenta: observaciones personales durante una visita de campo a una manifestacin que realizaron en las escaleras del Palacio Municipal los miembros de Coyote, un grupo que se dedica a defender los derechos de las prostitutas, confirman que la polica no se present. 38. Ver, para ms detalles de las condiciones en San Francisco y del programa Matriz, Heather MacDonald, "San Francisco Gets Tough with the Homeless", The City Journal (otoo de 1994), 30-40 . 39. Ver captulo l,n. 2. 40. Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. 1315 (N.D. Cal. 1991), pasada en parte, desechada en parte, devuelta, 38 F 3o 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S.Ct. 1698. En 1983, la Suprema Corte de los Estados Unidos, en Kolender v. Lawson, haba declarado anticonstitucional el estatuto sobre la vagancia,

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NOTAS

Sec. 647(e) del Cdigo Penal de California. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352 (1983). 41. Cdigo Penal de California, Sec. 647(c). 42. En Ulmer, la corte de apelaciones del estado apoy el estatuto al fallar que estaba basado en un inters legtimo del gobierno de proteger al pblico contra la molestia de ser abordado por mendigos en lugares pblicos. Adems, la corte sostuvo que mendigar y pedir no significaban expresin alguna de opinin o informacin, y por lo tanto no estaban incluidos dentro de la proteccin de la Primera Enmienda. Ulmer v. Municipal Court for Oakland-Piedmont Judicial District, 55 Cal. App. 3 263,127 Cal. Rptr. 445 (1976). Ulmer, 55 Cal. App. 3 o en 266-67,127 Cal. Rptr. en 447-48. 43. El demandante tambin busc reparacin del dao, bajo 42 U.S.C. Sec. 1983, contra la ciudad y los policas que hicieron el arresto. Blair v. Shanahan, 775F.Supp. 1315, 1322. 44. Basndose en el caso First National Bank of Boston v. Belloti, 435 U.S. 765, 777 (1978), el juez Orrick fall que la representacin que el mendigo hace de s mismo, con mayor razn que la de una asociacin de caridad organizada, no debe causar que su expresin caiga fuera de la proteccin de la Primera Enmienda. Blair, 775F.Supp. en 1323. 45. Id. en 1322, n. 6, 1323. 46. Basndose en el mismo razonamiento, el juez Orrik sostuvo que el estatuto violaba el derecho a la igualdad de proteccin de la Decimocuarta Enmienda y que discriminaba "entre la conducta legal e ilegal basada en el contenido de la comunicacin", esto es, pedir dinero. Id. en 1324-25 [citando a Carey v. Brown, 447 U.S. 455, 460 (1980)]. Respecto a la responsabilidad de la ciudad y los policas que hacen el arresto, bajo 42 U.S.C. 1983 y las enmiendas Primera y Decimocuarta, la corte consider que ya fuera que la poltica o la costumbre de San Francisco, o la deficiente capacitacin de los policas, dieran como resultado la violacin de los derechos constitucionales en la aplicacin de las polticas, esto constitua una indiferencia deliberada hacia los derechos de quienes mendigan. Aunque una seccin del Cdigo de Polica de San Francisco que prohibe mendigar en cualquier calle o lugar pblico, revel una poltica que podra llevar al arresto del demandante, la corte no se convenci de que sta hubiera causado la violacin de sus derechos respecto a las enmiendas Primera y Decimocuarta, y que de acuerdo con eso se haya negado el juicio sumario al demandante. Sin embargo, la corte tambin sostuvo que al apoyarse la ciudad en la decisin Ulmer, respecto a la legalidad de la ordenanza sobre abordar a alguien y su falta de informacin a los policas, no constituy una indiferencia deliberada hacia los derechos de los mendigos. Por lo tanto, se concedi el juicio sumario a la ciudad. Id. en 1326. 47. En el periodo de intermedio, Blair y la ciudad se pusieron de acuerdo respecto

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NOTAS

de los daos y se plante un juicio de anuencia segn la Regla Federal del Procedimiento Civil 68, con lo que se estableci en 4,000 dlares el monto de los daos reclamados. La apelacin inclua principalmente varios asuntos que surgieron como resultado del juicio de anuencia. Ver Blair v. Shanahan, nm. C-89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero de 1996) (Orrick, J., memorndum no publicado. Decisin y orden), invalidando 775F.Supp. 1315. 48. La Proposicin J fue propuesta como agregado al Cdigo de la Polica Municipal, para remplazar, al menos temporalmente, la Sec. 647( c) del Cdigo Penal de California. Cdigo Municipal de San Francisco, Parte II, Cap. 8 (Cdigo de la Polica), Sec. 120-1 (3 de noviembre de 1992). La ordenanza establece en parle:
a) Conclusiones: La gente de la Ciudad y Condado de San Francisco considera que la mendicidad agresiva dirigida a ios residenies, visilantes y turistas en reas de la ciudad abiertas al pblico, pone en peligro su seguridad y bienestar. Esta conducta amenaza la economa de la ciudad al desalentar a los visitantes y clientes de venir a San Francisco para negocios, diversin y compras. Este comportamiento amenaza con obligar a los residentes a salir de la ciudad para sus actividades normales de diversin y compras. Adems, la gente encuentra que la mendicidad agresiva debilita el derecho del pblico de estar y disfrutar en los lugares pblicos sin el temor de ser molestados por quienes piden limosna. La gente tiene la impresin de que no hay ninguna ley estatal que proteja al pblico contra estos problemas. b) Prohibicin: En la ciudad y el condado de San Francisco es ilegal molestar o perseguir a otra persona en las calles, banquetas y dems lugares abiertos, ya sean pblicos o privados, con el propsito de convencer a alguien de dar dinero u otra cosa de valor. c) Definiciones: Para el propsito de esta ordenanza, un individuo (el que pide) molesta o persigue a otro (a quien se le pide) cuando lo sigue de cerca y le pide dinero u otra cosa de valor, despus de que a quien se le pidi le ha notificado expresa o tcitamente que no quiere darle ni dinero ni ninguna otra cosa de valor.

49. Timothy Egan, "In Three Progressive Cities, It's Law vs. Street People", The New York Times (12 de diciembre de 1993), 26. 50. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 846-49 (N.D. Cal. 1994), nm. C-93-4149DLJ(N.D. Cal. 18 de agosto de 1995), apelacin registrada, nm. 95-16940 (9o Cir. 1996). 51. Ver, en el captulo 2, la exposicin sobre los peligros de confundir la falta de hogar con actos de desorden. 52. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843 (N.D. Cal. 1994) (Jensen, J., negativa a la mocin del demandante para requerimiento judicial preliminar); nm. C-93-4149, op. de foja (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995) (Jensen, J., se acepta la mocin del acusado para juicio sumario).

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NOTAS

53. Tobe v. City of Santa Ana, 892P.2o 1145 (Cal. 1995). 54. No sostuvo, en el registro de hechos presentado, que como materia legal la indigencia fuera o no una condicin de vida. Joyce, nm. C-93-4149, op. de foja en 8 (N.D. Cal, 18 de agosto de 1995). 55. Id. en 13. 56. Hizo referencia a Pottinger, 810 F. Supp. en 1582 (caso de Miami, la corte determin que las ciudades tienen un inters apremiante en cuanto a asegurar que los parques estn libres de delincuencia) y Johnson v. City of Dallas, 860F.Supp. 344, 351-58 (N.D. Tex. 1994) (caso de Dallas, la corte aplic la revisin de bases racionales y encontr bases racionales), rev. 61F.3 o 442 (5o Cir. 1995). 57. Joyce, nm. C-93-4149, op. de foja en 14 (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995). 58. "Las cortes tradicionalmente han hecho esta diferenciacin, antes de aplicar un escrutinio estricto a programas llamativos y leyes que no estn apoyados por intereses apremiantes", Id. en 15. 59. Joyce, apelacin registrada, nm. 95-16940 (9o Cir. 1996). 60. Dan Levy, "S.F. Board Votes Down Matrix Amnesty Plan", San Francisco Chronicle (26 de octubre de 1993), Al. 61. John King, "Matrix DominatesS.F.Debate; Mayoral Hopefuls Blast Crackdwon Against Homeless", San Francisco Chronicle (17 de agosto de 1995), A21. 62. John King, "Mayoral Hopefuls Talk Tougher on Homeless Issue; Jordan Rivals Shift Stance", San Francisco Chronicle (11 de octubre de 1995), A13. 63. Debra J. Saunders, "Jordan Deserves Re-election for Matrix", San Francisco Chronicle (1 o de septiembre de 1995), A23. 64. Erin McCormick, "Matrix Gone, At Least In Name", San Francisco Examiner (12 de enero de 1996), A4. 65. Ibid. 66. Mark Sidran, discurso ante el Club Rotario del Centro de Seattle, 4 de Agosto de 1993, p. 1. 67. SMC 12A. 12.015, la ordenanza de obstruccin peatonal fue promulgada en 1987. 68. Seattle v. Webster, 802 P. 2o 1333 (1990), cert. deneg., 111 S.Ct. 1690 (1991). La parte de la ordenanza en cuanto a la mendicidad agresiva fue rechazada ms tarde en Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD.Wash. 1994), aff'd, nm. 94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996). 69. Seattle v. Webster, 802 P 2o en 1337-38. 70. Id. en 1338-39. 71. Sidran propuso la ordenanza contra acostarse en la calle como parte de un

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NOTAS

paquete de decretos que inclua infracciones relacionadas con el alcohol, orinar en lugares pblicos y la mendicidad agresiva, y que permita el cierre de determinadas callejuelas. Estas partes del paquete, sin embargo, son ajustes o elaboraciones sobre ordenanzas existentes. El ingrediente nuevo y que tuvo mayor efecto en la comunidad, fue la ordenanza para no acostarse en la calle. 72. El rechazo a firmar una notificacin de infraccin civil o de responder a una notificacin, constituy una falta menor, sin embargo, era considerada como delito penal. Ver Roulette v. Seattle, 850F.Supp. en 1444, y n. 2. 73. George Howland, Jr., "Sidran-ization and Its Discontents: Attacking the Homeless", The Stranger (6-12 de septiembre de 1993). 74. Entrevista del procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, con George L Kelling, 27 de junio de 1995. 75. Memorndum en apoyo a la mocin del demandante para juicio sumario en 1, Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. 1442 (WD. Wash., 1994). 76. Id. en 3. 77. Roulette v. City of Seattle, 850F.Supp. en 1446-47. La corte tambin rechaz un reclamo del proceso adecuado sustantivo, que los demandantes presentaron con el argumento de que el hecho de sentarse en una banqueta era una actividad inocente, que no poda estar prohibida porque no provocaba ninguna relacin racional con ningn inters legtimo del gobierno. El reclamo del demandante se apoyaba en la clusula del Proceso Adecuado de la Decimocuarta Enmienda, el cual ha sido interpretado por los tribunales como protector contra la transgresin de los derechos sustantivos, as como del proceso adecuado. La corte dictamin que proteger la seguridad de los peatones y salvaguardar las actividades comerciales dentro de las comunidades eran intereses legtimos del gobierno relacionados racionalmente con las prohibiciones de la ordenanza. Id. en 1447. 78.SMCSec. 12A.12.015 (A) (1). 79.SMCSec. 12A.12.015 (A) (3). 80.SMCSec.12A.12.015 (A) (2). 81. S CSec.12A.12.015 (C). M 82. Referencia a otros casos, y en particular, Loper v. New York City Police Dept., 999 F 2o 699 y Blair v. Shanahan, 775F.Supp. en 1322, 1324. 83. El cdigo municipal de Seattle contena una clusula de singularidad, SMC Sec. 1.04.010; el hecho de impugnar la seccin de circunstancias no rest validez a las otras secciones de la ordenanza. 84. Roulette v. City of Seattle, nm. 94-35354 en 3545, 3549 (9o Cir. 18 de marzo de l996)(Kozinski, J.).

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NOTAS

85. City of Seattle v. Hoff, nm. 94-2-29610-8 y City of Seattle v. McConahy, nm. 95-2-13008-9 (Corte Superior del Condado King) consolidado en apelacin, cert. aceptado, nm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995). 86. Ver captulo 5, nota 36. 87. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). Ver captulo 4, n. 13. Los pasos que siguen fueron implementados por George Kelling con base en el mtodo sugerido por Goldstein. 88. Robert C. Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of. Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 105 The Yak Law Journal 1165, 1230 (marzo de 1996). El planteamiento concienzudo y exhaustivo de Ellickson de los asuntos legales correspondientes a los mendigos en espacios pblicos apareci en el momento en que se estaba produciendo este manuscrito. Es un recurso valioso para cualquier ciudad que intente prever y entender los diferentes argumentos que muy probablemente expongan los defensores de los pordioseros y otros que tengan un comportamiento destructivo y problemtico en las calles. 89. Young v. New York City Transit Authority, 903 F. 2 146, 158 (2o Cir.), cert. denegado, 398 U.S. 984 (1990). Ver tambin la opinin de la juez Rothstein en Seattle. 90. Comunicacin personal del profesor Mark Moore, John E Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, con George Kelling. 91. Stanley Fish, "Jerry Falwell's Mother, or, What's the Harm?", en There's no Such Thing as Free Speech: And lt's a Good Thing Too (Nueva York: Oxford University Press, 1994), 129. 92. International Society for Krishna Consciousness v. Lee, 505 U.S. en 700. 93. Patton, op. de foja en 62 (Orden y opinin del memorndum, 19 de agosto de 1994). 94. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843, 860 (1994). 95. Heffron v. International Society for Krishna Consciousness, Inc., 452 U.S. 640, 653-54 (1981). 96. Ver War v. Rock Against Racism, 491 U.S. en 798-99 (1989); Clark v. Committee for Community Non-Violence, 468, U.S. 288, 299 (1984); United States v. Albertini, 472 U.S. 675, 689 (1985). 97. Ver Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 1212-13. 98. Joyce v. City and County of San Francisco, 846F.Supp. 843 (N.D. Cal. 1994). 99. Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD. Wash. 1994), aff'd nm. 94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996).

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NOTAS

Captulo 7
1. Deseamos, sin embargo, que los crticos sean francos cuando aborden valores utilitarios (reduccin de la delincuencia), justicia (castigar a quien merece ser castigado) o equidad (castigar a gente diferente de manera igual por los mismos delitos). 2. Ronald V Clarke, comp. Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow and Hetson, 1992), 3. 3. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990). 4. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: McMillan, 1972). 5. James Q. Willson y Barbara Boland, "The Effect of Police on Crime", Law and Society Review, vol. 12, nm. 3 (1978): 367. 6. Robert J. Sampson y Jacqueline Cohen, "Deterrent Effects of the Police on Crime: A Replication and Theoretical Extension", Law and SocietyReview, vol. 22, nm. 1 (1988): 163-89,184-85. 7. John J. DiIulio, Jr., "The Corning of the Super-Predators", The Weekly Standard (27 de noviembre de 1995). 8. Marvin Wolfgang, Robert Figlio y Thorsten Sellin, Delinquency in a Birth Cohort (Chicago: University of Chicago Press, 1972). 9. Paul Tracy, Marvin Wolfgang y Robert Figlio, Delinquency in Two Birth Cohorts (Washington D.C.: Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1985). 10. Alfred Blumstein, Donald Farrington y W. Moitra, "Delinquency Careers: Innocents, Desisters, and Persisters", en Michael Tonry y Norval Morris, comps., Crime andJustice(Chicago: University of Chicago Press, 1985), 187-219. Para un relato muy interesante de la literatura sobre criminales de carrera y los precursores del delito penal, ver John H. Laub y Janet L. Lauritsen, "The Precursors of Criminal Offending Across the Life Course", Federal Probation (septiembre de 1994): 51-57. 11. James Q. Wilson, "What to Do About Crime", Commentary, vol. 98, nm. 3 (septiembre de 1994): 27. 12. Ibid. 13. Glenn C. Loury y Shelby Steele, "A New Black Vanguard", Wall Street Journal (29 de febrero de 1996), A18. 14. Se han documentado en forma ms sistemtica experiencias de ciudadanos que estn recuperando sus colonias en Saul N. Weingardt, Francis X. Hartmann y David Osborne, Case Studies of Community Anti-Drug Efforts (Washington, D.C.: National Institute of Justice, octubre de 1994), y Roger Conner y Patrick Burns, The Winnable

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NOTAS

War: A Community Guide to Eradicating Street Drug Markets (Washington, D.C.: American Alliance for Rights and Responsibilities, 1991). Ambas aclaran el papel principal de la iniciativa ciudadana para controlar los espacios pblicos, aun frente a la oposicin ms cruel y arraigada. Adems, en dondequiera que uno busque historias exitosas para la prevencin de la delincuencia, "la comunidad", "la participacin" y la "colaboracin" muy seguramente son la parte central de la historia. 15. Jane Jacobs, The Death and LifeofGreat American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 31. 16. Boston, Indianpolis, Austin y la ciudad de Kansas, Missouri, son sitios que estn incluidos en el estudio del Instituto Nacional de Justicia, "Prosecution in the Community: A Study of Emergent Strategies", dirigido por Catherine Coles (en la fiscala) y George Kelling (en la polica) a travs del Programa de Justicia Penal, John F. Kennedy School o Government, Universidad de Harvard (octubre de 1995-diciembre de 1996). 17. Rosemary Lehmberg, asistente del procurador de distrito y directora de la divisin de justicia familiar de la Procuradura de Justicia de Distrito del Condado de Travis, tambin desempe un papel principal en el desarrollo del Centro de Defensora Infantil. 18. Los fondos se distribuyeron como sigue: polica local, 19 por ciento; fiscala, 9.5 por ciento; fiscala especializada (tribunal para drogas), 6 por ciento; fondo para la junta de concesin, 10 por ciento; correccionales, 15 por ciento; corte, 12 por ciento; tratamiento, 15 por ciento; prevencin, 7.5 por ciento; DARE, 6 por ciento. Ver "COMBAT: Community-Backed Anti-Drug Sales Tax", mimeo, oficina del fiscal del condado de Jackson, Kansas City, Missouri, s.f.

Nota final
1. Ver, por ejemplo, "The Mayor's New Police Commissioner", The New York Times, 29 de marzo de 1996 (editorial), A20.

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Este libro se termin de imprimir el 15 de enero de 2001, en los talleres de Litofacesa, S.A. de C.V,Prolongacin Tlatelco 35, Col. Santa Catarina, 02250, Mxico, D.F. La edicin estuvo al cuidado de Arlette de Alba. Los servicios tipogrficos, de diseo y produccin fueron proporcionados por Diagrama Casa Editorial, S.C.